ECLI:NL:CBB:2020:441
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummers: 18/28 en 18/1543
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 juli 2020 in de zaak tussen
landbouwbedrijf [naam 1] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellant
(gemachtigde: mr. [NAAM]. A. de Haan),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J.G. Biesheuvel).
Procesverloop
Bij besluit van 23 september 2017 (primair besluit 1) heeft verweerder aan appellant over periode 3 een hoge geldsom van € 5.261,- opgelegd.
Bij besluit van 25 november 2017 (primair besluit 2) heeft verweerder aan appellant over periode 4 een hoge geldsom van € 6.552,- opgelegd.
Bij besluit van 27 januari 2018 (primair besluit 3) heeft verweerder aan appellant over periode 5 een hoge geldsom van € 4.210,- opgelegd.
Bij besluit van 21 november 2017 (bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen primair besluit 1 ongegrond verklaard.
Bij besluit van 21 juni 2018 (bestreden besluit 2) heeft verweerder de door appellant tegen de primaire besluiten 2 en 3 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 juni 2020. Appellant is verschenen, vergezeld door [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel melkvee houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen, verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee houdt dan het referentieaantal. Verweerder kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder melkvee houdt dan het referentieaantal.
De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteitsgeldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteitsgeldsom opgelegd van € 112,- voor elke GVE boven het referentieaantal. De hoogte van de bonusgeldsom bedraagt € 120,- (periode 1, 2 en 3) en € 300,- (periode 4 en 5) voor elke GVE onder het referentieaantal, tot een daling van maximaal 10% ten opzichte van het referentieaantal.
Aan de primaire besluiten heeft verweerder ten grondslag gelegd dat het gemiddelde aantal grootvee-eenheden (GVE) op het bedrijf van appellant te hoog was.
Aan bestreden besluit 1 heeft verweerder, voor zover in beroep nog van belang, het volgende ten grondslag gelegd. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de Regeling binnen de kaders van artikel 13 van de Landbouwwet valt. Verweerder heeft verder vastgesteld dat het zogenoemde jongveegetal terecht is toegepast bij de berekening van de hoge geldsommen die aan appellant zijn opgelegd, omdat appellant volgens het I&R-systeem vijftien runderen houdt die als jongvee staan geregistreerd. Artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht laat verweerder geen ruimte voor een belangenafweging, zodat verweerder geen rekening kan houden met de door appellant gestelde onevenredige gevolgen die de toepassing van het jongveegetal heeft voor zijn bedrijf. Dat appellant onbekend was met de voor hem relevante wet- en regelgeving geeft verweerder geen aanleiding appellant tegemoet te komen. Hoewel de Regeling en de daarmee samenhangende Europese en nationale rechtsregels omvangrijk en complex zijn, rust de verantwoordelijkheid om aan de Regeling te voldoen bij appellant. Volgens verweerder is appellant op verschillende manieren op de hoogte gehouden van de ontwikkelingen over fosfaatrechten en had hij ook zichzelf hierover kunnen laten informeren. De gevolgen van zijn onbekendheid met de Regeling komen voor rekening van appellant, aldus verweerder.
Aan het bestreden besluit 2 heeft verweerder, voor zover in beroep nog van belang, het volgende ten grondslag gelegd. Ook in dit besluit bestrijdt verweerder dat de Regeling in strijd is met artikel 13 van de Landbouwwet. Verder was voor appellant voorzienbaar dat maatregelen zouden worden genomen om de fosfaatproductie terug te dringen die ook het bedrijf van appellant zouden raken. Appellant had kunnen weten dat melkveehouders hun aantal vrouwelijke runderen stapsgewijs zouden moeten reduceren en een heffing zouden moeten betalen als zij hiertoe niet zouden overgaan, aldus verweerder.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten.
In beroep betoogt appellant dat artikel 13, eerste lid, van de Landbouwwet geen grondslag biedt voor de Regeling. In dit artikel is namelijk opgenomen dat een regeling die verplicht tot het betalen van een opgelegde geldsom alleen mogelijk is ter bevordering van de voortbrenging, afzet en een redelijke prijsvorming van voortbrengselen van de landbouw en de visserij of voor regulering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Volgens appellant is het doel van de Regeling het beschermen van het milieu en dit doel staat niet vermeld in artikel 13 van de Landbouwwet.
7.1.
Zoals het College eerder heeft geoordeeld in zijn uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:421 heeft verweerder voldoende onderbouwd dat de Regeling een doel dient als bedoeld in artikel 13 van de Landbouwwet. Gelet op de overwegingen van die uitspraak heeft de Regeling een wettelijke grondslag in artikel 13 van de Landbouwwet. Deze beroepsgrond faalt.
8. Appellant betoogt verder dat hij als gevolg van de gebrekkige informatievoorziening over de Regeling, het herhaaldelijk wijzigen van de Regeling en de onduidelijk opgestelde besluiten van verweerder niet wist waar hij aan toe was. De besluiten van verweerder komen volgens appellant daarom voor vernietiging in aanmerking.
8.1.
De voor melkveehouders relevante regelgeving is in een korte tijd een aantal keer gewijzigd. Het College begrijpt dat het voor melkveehouders lastig moet zijn geweest steeds op de hoogte te blijven van de wijzigingen. Toch is dit hun verantwoordelijkheid. Het lag dan ook op de weg van appellant om zich, als hij het overzicht verloor, te laten voorlichten. Verweerder heeft appellant daarbij meerdere brieven gestuurd over de ontwikkelingen op het gebied van fosfaatrechten en erop gewezen dat Mijn RVO kan worden geraadpleegd om te zien of er nieuwe informatie is die het bedrijf van appellant aangaat. Het College ziet in hetgeen appellant heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de door verweerder genomen besluiten onduidelijk en om die reden ondeugdelijk zijn. Deze beroepsgrond faalt.
9. Appellant betoogt verder dat verweerder ten onrechte het jongveegetal heeft toegepast. Het jongveegetal is in de Regeling opgenomen om te voorkomen dat melkveehouders het jongvee naar jongveeopfokkers zouden afvoeren om meer melkkoeien te kunnen houden. Dit was niet de opzet van appellant. Appellant was bezig om te schakelen naar een biologische bedrijfsvoering. In verband met die omschakeling heeft appellant vanaf eind 2015 meer vaarskalveren aangehouden, met de bedoeling die in de zomer van 2017 af te laten kalveren. Appellant heeft het jongvee dat hij hield niet verkocht aan een derde, maar tijdelijk elders ondergebracht. Dat heeft hij gedaan omdat hij het jongvee wilde inzetten als vervanging en uitbreiding van zijn eigen melkkoeien met het oog op de omschakeling naar de biologische bedrijfsvoering. Door het jongveegetal toe te passen gaat verweerder hier aan voorbij. Ook gaat verweerder er door toepassing van het jongveegetal aan voorbij dat dit getal fluctueert in de loop van een jaar. Het jongveegetal was op 28 april 2017 hoger als gevolg van het aanhouden van vaarskalveren en geeft daarmee geen representatief beeld van het bedrijf. Verweerder mocht ook daarom niet van dit getal uitgaan en raakt, doordat hij dit wel heeft gedaan, het bedrijf van appellant onevenredig hard, aldus appellant.
9.1.
Uit de toelichting bij de invoering van het jongveegetal (Stct. 2017, nr. 25177 en Kamerstukken II 2016/17, 33 037, nr. 202) volgt dat het jongveegetal is ingevoerd om te voorkomen dat melkveehouders hun vee onderbrengen bij niet‑melkproducerende bedrijven die niet onder de Regeling vallen, om daarmee niet over te hoeven gaan tot reductie in 2017. Verder volgt uit de toelichting dat elk melkproducerend bedrijf zorg dient te dragen voor het in stand houden van het aandeel jongvee binnen de totale melkveestapel op zijn bedrijf. Wanneer niet langer wordt voldaan aan de gewenste jongveeverhouding (het jongveegetal) doordat het bedrijf voor het bereiken of in stand houden van de reductie alleen of meer dan evenredig in jongvee reduceert, zal bij het bepalen of daadwerkelijk voldoende gereduceerd is om onder het doelstellingsaantal of het referentieaantal te komen, op basis van het jongveegetal alsnog het te veel afgevoerde jongvee worden meegeteld op het bedrijf. Daarmee wordt geborgd dat de Regeling resulteert in daadwerkelijke reductie van de fosfaatproductie door de melkveestapel.
9.2.
Het jongveegetal wordt volgens artikel 4, vijfde lid, van de Regeling alleen niet toegepast indien jongvee ouder dan 35 dagen op of na 1 juni 2017 uitsluitend is afgevoerd voor slacht, export of in verband met sterfte. In de Regeling is geen uitzondering opgenomen voor een situatie als die van appellant, waarbij het gaat om de omschakeling naar een biologische bedrijfsvoering. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het geval van appellant geen bijzondere omstandigheid is die meebrengt dat toepassing van de jongveebepaling uit de Regeling in zijn geval achterwege dient te blijven, omdat appellant de vaarskalveren na de peildatum bij een ander bedrijf heeft ondergebracht. Verweerder heeft er daarbij terecht op gewezen dat het jongveegetal uiterlijk 28 april 2017 kenbaar was voor appellant, zodat hij daarmee voor de periodes waarover dit beroep gaat rekening had kunnen houden door bepaalde runderen wel of niet af te voeren. Het feit dat appellant zijn jongvee heeft willen aanhouden met het oog op vervanging of uitbreiding van zijn melkkoeien maakt dit niet anders.  Dat appellant niet het doel had de Regeling te ontduiken, doet er niet aan af dat de beoogde reductie van fosfaat door zijn handelwijze niet plaatsvindt.
9.3.
Het College is daarom van oordeel dat verweerder terecht het jongveegetal heeft toegepast bij de berekening van de hoogte van de heffingen. Het College is verder niet gebleken dat het opleggen van de heffingen in het geval van appellant onevenredig is. Deze beroepsgrond faalt.
10. Appellant betoogt ten slotte dat hij op 18 december 2017 een bedrijfsoverdracht heeft gemeld. Verweerder heeft deze overdracht ten onrechte niet verwerkt. Had hij dit wel gedaan, dan bestond voor hem geen aanleiding hoge geldsommen op te leggen.
10.1.
De bedrijfsoverdracht heeft op 1 augustus 2017 plaatsgevonden. Uit artikel 12, eerste en derde lid, van de Regeling volgt dat appellant hiervan uiterlijk 1 september 2017 melding had moeten maken. Appellant heeft de bedrijfsoverdracht dan ook te laat gemeld. In hetgeen appellant heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding de termijnoverschrijding verschoonbaar te achten of appellant anderszins tegemoet te komen. Deze beroepsgrond faalt.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Daalder, in aanwezigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 juli 2020.
w.g. E.J. Daalder	w.g. W. Dijkshoorn