ECLI:NL:CBB:2020:482
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1116
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 juli 2020 in de zaak tussen
Melkveebedrijf [naam 1] , te Broekland, gemeente Raalte, appellant,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. K.R. van Welsum).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel
23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 25 april 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij besluit van 22 oktober 2018 (vervangingsbesluit I) heeft verweerder onder intrekking van het bestreden besluit het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen.
Appellant is in de gelegenheid gesteld naar aanleiding van vervangingsbesluit I zijn beroep aan te vullen. Door appellant zijn nadere stukken overgelegd.
Bij besluit van 29 mei 2019 (vervangingsbesluit II) heeft verweerder vervangingsbesluit I herzien en vervangen door vervangingsbesluit II, het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 juni 2019. Namens appellant is verschenen [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Het onderzoek ter zitting is geschorst teneinde appellant in de gelegenheid te stellen een reactie op vervangingsbesluit II en het verweerschrift van dezelfde datum over te leggen.
Bij brief van 27 februari 2020 heeft appellant nadere stukken overgelegd.
In reactie hierop heeft verweerder op 17 maart 2020 een aanvullend verweerschrift ingediend.
De voortzetting van het onderzoek ter zitting heeft op 8 juni 2020 plaatsgevonden. Namens appellant heeft [naam 2] deelgenomen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde
.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
In artikel 1, eerste lid ll van de Msw is fosfaatruimte gedefinieerd als de hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar ingevolge artikel 8, onderdeel c, mag worden gebracht op of in de tot het desbetreffende bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond .
1.2
Artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m van de Msw bepaalt dat de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond is: in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is.
1.3
Ingevolge artikel 21b van de Msw is het een landbouwer verboden op zijn bedrijf in een kalenderjaar meer dierlijke meststoffen met melkvee, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, te produceren dan het op het bedrijf rustende fosfaatrecht.
1.4
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Ingevolge het zesde lid bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover de landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt.
1.5
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellant exploiteert, in de vorm van een eenmanszaak, een melkveehouderij.
2.2
Appellant heeft op 29 maart 2018, aangevuld op 30 maart 2018, een melding bijzondere omstandigheden ingediend. Als bijzondere omstandigheid heeft appellant gesteld dat hij sinds
2 mei 2015 kampt met ziekte. Als gevolg hiervan was volgens appellant het aantal op zijn bedrijf aanwezige stuks vee op 2 juli 2015 lager dan op 2 mei 2015. Appellant stelt het op laatstgenoemde datum aanwezige aantal stuks vee op 189 melk- en kalfkoeien (diercategorie 100), 77 stuks jongvee jonger dan 1 jaar (diercategorie 101) en 59 stuks jongvee van 1 jaar en ouder (diercategorie 102).
Besluiten van verweerder
3.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 8.412 kg. Daarbij is hij uitgegaan van – de op de peildatum van 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezige – 176 melk- en kalfkoeien (diercategorie 100), 72 stuks jongvee jonger dan 1 jaar (diercategorie 101) en 61 stuks jongvee van 1 jaar en ouder (diercategorie 102). Verder is uitgegaan van een totale melkproductie in 2015 van 1.424.510 kg, een gemiddelde melkproductie per koe in 2015 van 7.936 kg en een excretieforfait van 40,6 kg. Bij het berekenen van de fosfaatruimte op de peildatum van 15 mei 2015 is rekening gehouden met in totaal 41,29 ha grasland en 50,27 ha bouwland. Omdat de fosfaatproductie in 2015 de berekende fosfaatruimte overstijgt, is een korting toegepast van 8,3% (de generieke korting).
3.2
Voormelde uitgangspunten en berekening zijn door verweerder in het bestreden besluit gehandhaafd.
3.3
Bij vervangingsbesluit I heeft verweerder met toepassing van het zesde lid van artikel 23 van de Msw het fosfaatrecht van appellant aan de hand van 188 melk- en kalfkoeien (diercategorie 100), 77 stuks jongvee jonger dan 1 jaar (diercategorie 101) en 59 stuks jongvee van 1 jaar en ouder (diercategorie 102) vastgesteld op 10.124 kg (dan wel op 9.362 kg). Hierbij is uitgegaan van een totale melkproductie in 2015 van 1.425.510 kg, een gemiddelde melkproductie per koe in 2015 van 9.017 kg en een excretieforfait van 43,5 kg. De fosfaatruimte in 2015 is op gelijke wijze berekend als in het herroepen primaire besluit en heeft (wederom) geleid tot toepassing van de generieke korting.
3.4
Bij vervangingsbesluit II heeft verweerder met toepassing van het zesde lid van artikel 23 van de Msw het fosfaatrecht van appellant aan de hand van 188 melk- en kalfkoeien (diercategorie 100), 77 stuks jongvee jonger dan 1 jaar (diercategorie 101) en 60 stuks jongvee van 1 jaar en ouder (diercategorie 102) vastgesteld op 8.883 kg. Hierbij is – evenals in het herroepen primaire besluit – uitgegaan van een totale melkproductie in 2015 van 1.424.510 kg, een gemiddelde melkproductie per koe in 2015 van 7.936 kg en een excretieforfait van 40,6 kg. Bij het berekenen van de fosfaatruimte op de peildatum van
15 mei 2015 is rekening gehouden met in totaal 41,29 ha grasland en 50,26 ha bouwland. Omdat de fosfaatproductie in 2015 de berekende fosfaatruimte overstijgt, is de generieke korting toegepast.
Omvang van het geding
4.	Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van appellant tegen het bestreden besluit mede betrekking op de vervangingsbesluiten. Nu het bestreden besluit is ingetrokken en vervangingsbesluit I is vervangen door vervangingsbesluit II, en gesteld noch gebleken is dat appellant nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit en/of vervangingsbesluit I, zal het beroep in zoverre niet-ontvankelijk worden verklaard.
Beroepsgronden
5.1
Appellant betoogt dat, gelet op zijn ziekte en met inachtneming van het bepaalde in artikel 23, zesde lid, van de Msw, een correctie dient plaats te vinden op het aan hem toegekende fosfaatrecht. Verweerder moet hierbij wat betreft de dieraantallen uitgaan van 545 stuks melk- en kalfkoeien en 214 stuks jongvee, zoals opgenomen in de bij besluit van
11 april 2014 op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleende vergunning (Nbw-vergunning). Indien verweerder daar niet in mee wenst te gaan, dient het aantal op 1 mei 2015 aanwezige dieren als uitgangspunt te worden genomen.
5.2
Uit berekeningen van CRV-mineraal blijkt dat het bedrijf van appellant als grondgebonden aangemerkt moet worden. Ook was in verband met ziekte nog eens 21 ha grond verhuurd. Als deze omstandigheid zich niet had voorgedaan, was de grond niet verhuurd geweest. Toepassing van een kortingspercentage moet dus achterwege blijven.
5.3
Aanvullend heeft appellant zich op het standpunt gesteld dat nu hij binnen de daarvoor gestelde termijn geen beroep heeft ingesteld tegen vervangingsbesluit I, verweerder niet gerechtigd was het daarin vastgestelde aantal fosfaatrecht van 10.124 kg bij vervangingsbesluit II te verlagen naar 8.833 kg. Appellant wijst erop dat hij op basis van het hem bij vervangingsbesluit I toegekende aantal fosfaatrecht onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan. Zo heeft hij op 3 december 2018 – dus na ontvangst van vervangingsbesluit I – een overeenkomst van aanneming van werk voor de bouw van een stal ondertekend voor een bedrag van € 1.403.009,06 (inclusief omzetbelasting).
Standpunt van verweerder
6.1
Verweerder volgt appellant niet in zijn betoog dat fosfaatrechten moeten worden toegekend op basis van de dieraantallen zoals opgenomen in de verleende Nbw-vergunning. Deze dieraantallen zijn weliswaar aan appellant vergund maar hebben nimmer daadwerkelijk op het bedrijf geregistreerd gestaan. Dat bij de vaststelling van het aantal fosfaatrecht mag worden uitgegaan van de peildatum 2 juli 2015 in plaats van de vergunde aantallen volgt volgens verweerder ook uit de heropeningsbeslissing van het College van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522). Wel acht verweerder aangetoond dat per 1 mei 2015 sprake was van ziekte van de ondernemer op het bedrijf. Het causale verband tussen die ziekte en het lager aantal toegekende fosfaatrechten acht verweerder eveneens aangetoond. Voor zover appellant heeft beoogd te betogen dat bij de toepassing van de knelgevallenregeling zou moeten worden uitgegaan van de vergunde dieraantallen, wijst verweerder erop dat de knelgevallenregeling niet bedoeld is voor toekenning van niet gerealiseerde uitbreidingsplannen. Verweerder berekent het aantal fosfaatrechten onder toepassing van artikel 23, zesde lid, van de Msw op basis van de dieraantallen zoals die op 1 mei 2015 in het Identificatie en Registratie systeem (I&R-systeem) geregistreerd stonden. Bij vervangingsbesluit II heeft verweerder het fosfaatrecht op grond daarvan vastgesteld op 8.833 kg fosfaatrecht.
6.2
Verweerder ziet verder in de door appellant aangevoerde omstandigheid dat hij in verband met zijn ziekte in 2015 grond aan derden heeft verpacht geen aanleiding tot aanpassing van de berekende fosfaatruimte. Het is hoe dan ook niet mogelijk om met toepassing van het zesde lid van artikel 23 van de Msw de ruim 21 (extra) ha mee te nemen bij het vaststellen van het fosfaatrecht. In laatstgenoemd artikellid is immers bepaald dat het fosfaatrecht wordt vastgesteld aan de hand van het
melkvee
waarover de landbouwer zonder de buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt, het aantal hectares landbouwgrond speelt daarbij geen rol.
Het beroep op het overzicht van CRV Mineraal kan appellant niet baten. Voor zover appellant aangeeft Bedrijfseigen fosfaatproductie voordeel te hebben, geldt dat appellant niet heeft meegedaan aan de pilot en dus geen beschikking hierover heeft ontvangen. Er kan in het geval van appellant dan ook geen rekening worden gehouden met bedrijfsspecifieke excretie. Voor zover appellant met het overzicht heeft bedoeld aan te tonen dat hij in 2015 de beschikking had over 93,08 ha grond (en dus grondgebonden was), volgt verweerder appellant evenmin. De fosfaatruimte van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder ll, sub 1° van de Msw wordt bepaald op grond van de artikel 8, onderdeel c, van de Msw in samenhang met artikelen 24 en 26 van het Uitvoeringsbesluit. Dat betekent dat de opgave landbouwgrond in de Gecombineerde Opgave 2015 (het gewaspercelen overzicht) doorslaggevend is. Daarin staat dat 92,79 ha landbouwgrond in gebruik is bij appellant op 15 mei 2015. Dit is na controle door verweerder en aftrek van (landschaps)elementen die niet kunnen worden aangemerkt als landbouwgrond (paden, sloten, bomen etc.) aangepast in 91,55 ha. Dat is de oppervlakte op basis waarvan de fosfaatruimte is berekend. De omstandigheid dat de verpachte grond op 15 mei 2015 nog tot appellants bedrijf behoorde, maakt niet dat deze meetelt bij de vaststelling van de fosfaatruimte. Deze gronden zijn door appellant niet opgegeven in de Gecombineerde Opgave 2015, maar door de pachter en die heeft hiervoor de fosfaatrechten ontvangen. Voorts wijst verweerder er nog op dat de keuze om de grond te verpachten voor rekening en risico van appellant komt. Niet is gebleken dat geen alternatieven voor het in eigen gebruik van de grond houden aanwezig waren. Uit nader onderzoek van verweerder volgt bovendien dat appellant de percelen met nummers 35, 36, 38 en 39 voor het eerst in de Gecombineerde Opgave 2017 heeft opgegeven en perceel met nummer 37 pas in de Gecombineerde Opgave 2018. Onduidelijk blijft of en wanneer appellant eigenaar is geworden van de percelen. Wel is duidelijk dat de percelen in 2014 bij andere landbouwers in gebruik zijn geweest. Voor zover appellant de percelen in eigendom heeft, geldt verder dat uit de Gecombineerde Opgave 2016-2019 blijkt dat het tot de normale bedrijfsvoering van appellant behoort om de percelen bij derden in gebruik te geven. Verweerder handhaaft dan ook zijn eerder ingenomen standpunt dat het bedrijf van appellant niet grondgebonden is, en dat het verschil tussen het op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw berekende fosfaatrecht en de vastgestelde fosfaatruimte in 2015 toepassing van de generieke korting rechtvaardigt.
6.3.1
Niet is aangetoond dat appellant onomkeerbare verplichtingen is aangegaan op basis van vervangingsbesluit I. Uit de overgelegde stukken blijkt dat het verbouwingsplan al voor het nemen van vervangingsbesluit I bestond
.
Dit blijkt uit de datering van diverse stukken, zoals de offertes van de aannemer en de verleende Nbw-vergunning en omgevingsvergunning. De stelling dat de (nieuw)bouw van de stallen enkel was gebaseerd op toekenning van 10.124 kg fosfaatrechten volgt verweerder dan ook niet. Daarnaast is onduidelijk door wie de aanneemovereenkomsten zijn afgesloten; er is sprake van verschillende adressen ( […] ) en verschillende bedrijven (Melkveebedrijf [naam 1] en [naam 3] ), waarvan de heer [naam 2] eigenaar dan wel vennoot is. [naam 4] , waar de aanneemovereenkomsten aan gericht zijn, kan wijzen op [naam 2] (eigenaar van appellant en vennoot in [naam 3] ) of op [naam 5] (een vennoot in [naam 3] ).
Verder is (uit luchtfoto’s) gebleken dat niet daadwerkelijk uitvoering is gegeven aan de bouw van de in de aanneemovereenkomst genoemde stal en zorgstal. Er is slechts in 2015 begonnen met een aanbouw van een reeds bestaande stal die in 2018 is voltooid en in 2019 is er een  gebouw gerealiseerd dat een loods (in ieder geval – zo blijkt uit de Nbw-vergunning – geen stal) moet zijn. Er zijn geen facturen met betrekking tot de bouw van de zorgstal overgelegd.
6.3.2
Voor zover appellant met zijn stelling dat onomkeerbare verplichtingen zijn aangegaan aanvoert dat sprake is van schending van het verbod van reformatio in peius en het vertrouwensbeginsel, volgt verweerder dat niet. In vervangingsbesluit I zijn wisselende aantallen fosfaatrechten vermeld.  Deze kennelijke verschrijvingen hebben geleid tot  vervangingsbesluit II.  Hoewel bij vervangingsbesluit II een lager aantal fosfaatrecht is vastgesteld (8.883 kg) dan bij vervangingsbesluit I (10.124 kg), leidt dit niet tot een schending van het verbod op reformatio in peius. Het had voor appellant duidelijk kunnen zijn dat vervangingsbesluit I kennelijke verschrijvingen bevatte. Daarnaast is het vaste jurisprudentie dat een heroverweging in bezwaar kan leiden tot een verslechtering van de rechtspositie van betrokkene, indien een bestuursorgaan ook zonder dat bezwaar zou zijn ingediend, hiertoe kan overgaan (zie onder meer de uitspraak van het College van 3 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:385).
Beoordeling
7.1
Verweerder heeft de knelgevallenregeling juist toegepast door uit te gaan van het aantal in het I&R- systeem geregistreerde dieren op de alternatieve peildatum van 1 mei 2015. Uit vaste jurisprudentie van het College volgt dat geen plaats is voor het betrekken van de op of na de peildatum nog niet gerealiseerde uitbreidingen, in dit geval de uitbreiding naar het aantal vergunde dieren (zie onder andere de uitspraken van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:4 en van 11 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:232).
7.2
Verweerder heeft de fosfaatruimte juist vastgesteld en is terecht tot de conclusie gekomen dat het bedrijf van appellant niet grondgebonden is alsmede dat het verschil tussen het op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw berekende fosfaatrecht en de vastgestelde fosfaatruimte in 2015 de toepassing van de generieke korting van 8,3% rechtvaardigt.
Voor de bepaling van de fosfaatruimte conform artikel 1, eerste lid, aanhef en onder ll, sub 1°  van de Msw dient de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond te worden vastgesteld. Voor de toepassing van de Msw mag grond, zoals in de begripsomschrijving in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel m, ook tot uitdrukking komt, uitsluitend worden opgevoerd als tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond wanneer deze in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is. Deze laatste eis brengt, zoals ook blijkt uit de wetsgeschiedenis, met zich dat de landbouwer over de grond feitelijke beschikkingsmacht moet hebben, in die zin dat hij in de praktijk in staat was teeltplan en bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren. Uit het wettelijke kader volgt voorts dat de grond op 15 mei 2015 tot het bedrijf moet behoren. Verweerder mag voor de bepaling van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond in 2015 uitgaan van de Gecombineerde Opgave 2015. Appellant heeft geen bewijs geleverd dat zij, in weerwil van zijn andersluidende aangifte in de Gecombineerde Opgave 2015, op 15 mei 2015 de feitelijke beschikkingsmacht had over meer grond, dan wel over de 21 ha grond die hij vanaf 2018/2019 in de Gecombineerde Opgave heeft opgenomen. Dat het zou gaan om een tijdelijke situatie, kan, wat daar ook van zij, geen rol spelen in het kader van de vaststelling van de fosfaatruimte op grond van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder ll, sub 1°  van de Msw. Verweerder heeft eveneens terecht de forfaitaire excretienorm toegepast bij de vaststelling van de fosfaatruimte. Zoals het College reeds heeft geoordeeld wordt geen rekening gehouden met de werkelijke fosfaatproductie op een bedrijf. De wetgever heeft het blijkens de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel ter invoering van het fosfaatrechtenstelsel niet verantwoord geacht om landbouwers de ruimte te bieden om zich bedrijfsspecifiek te verantwoorden, zonder dat er zekerheid bestaat over de borging van de gehanteerde systematiek die de gehele mineralen-kringloop op een bedrijf in beeld brengt (Kamerstukken II, 2015/16, 34 532, nr. 3, blz. 17). Er is aldus een expliciete keuze gemaakt om daadwerkelijke fosfaatproductie niet tot uitgangspunt te nemen in de regelgeving (zie uitspraken van het College van 27 augustus 2019, ECLI:NL:CBB:2019:371 en van 26 november 2019, ECL:NL:CBB:2019:622).
7.3
Van strijd met het beginsel van reformatio in peius is geen sprake is, reeds nu het uiteindelijke (bij vervangingsbesluit II) vastgestelde aantal fosfaatrechten van 8.833 kg hoger is dan het aantal bij het primaire besluit, en bij het bestreden besluit (van 25 april 2018) gehandhaafde, vastgestelde aantal fosfaatrechten van 8.412 kg. Appellant is dus door het instellen van het beroep niet in een nadeliger positie komen te verkeren dan waarin hij zou hebben verkeerd indien hij daarvan zou hebben afgezien. Dat verweerder aanvankelijk, beslissend op het bezwaar van appellant bij vervangingsbesluit I, tot een voor appellant nog gunstiger aantal fosfaatrecht kwam, kan daar niet aan af doen nu vervangingsbesluit I innerlijk inconsistent was in de vaststelling van het aantal fosfaatrechten en verschillende rekenfouten bevatte, zodat het voor appellant kenbaar had moeten zijn dat het hier om een kennelijke verschrijving ging. Daaruit volgt dat een beroep op het vertrouwensbeginsel evenmin slaagt.
7.4.1
Voor zover appellant met zijn beroep op onomkeerbare verplichtingen die zijn aangegaan op basis van vervangingsbesluit I en zijn beroep op de tijdelijkheid van de grondverpachting (mede) een beoordeling van de toetsing aan artikel 1 van het EP heeft beoogd vanwege de last die ten gevolge van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel op hem rust, overweegt het College als volgt.
7.4.2
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291).
7.4.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB: 2020:114).
7.4.4
Het College ziet geen aanleiding om in het geval van appellant van het hierboven geformuleerde uitgangspunt af te wijken. Nog daargelaten dat niet is vast komen te staan dat appellant de zorgstal daadwerkelijk heeft laten bouwen, dateert de verplichting tot investering die appellant stelt daarvoor te zijn aangegaan, van 3 december 2018. Op dat moment in de tijd was het fosfaatrechtenstelsel al van kracht. Voor gevallen waarin ná 2 juli 2015, de datum waarop bekend werd dat het fosfaatrechtenstelsel zou worden ingevoerd, is geïnvesteerd, heeft het College al geoordeeld dat in beginsel geen ruimte bestaat om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP (zie bijvoorbeeld de uitspraken van
23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.3.2, 6 augustus 2019, ECLI:NL:CBB:2019:330, onder 5.3 en 17 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:435, onder 5.5). Dat geldt ook wanneer dat voor de melkveehouder aanzienlijke financiële consequenties heeft (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 10 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:413, onder 4.3.1). Appellant heeft geen omstandigheden aangevoerd die een andersluidend oordeel ten aanzien van deze investering in 2018 kunnen rechtvaardigen, zodat het College de beslissing niet navolgbaar acht. Het beroep op artikel 1 van het EP slaagt niet.
7.4.5
Slechts in uitzonderingsgevallen kan verpachting (dan wel verhuur) van percelen landbouwgrond die leidt tot een korting op het fosfaatrecht omdat de betrokken melkveehouder daardoor niet meer grondgebonden is, een individuele en buitensporige last opleveren. Het moet dan gaan om een eenmalige en tijdelijke aangelegenheid waarvan de nadelige gevolgen voor de individuele melkveehouder ten tijde van het aangaan van de pachtovereenkomst niet waren te voorzien (zie de uitspraken van 13 augustus 2019, ECLI:NL:CBB:2019:341 en 3 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:389). De gronden waar het hier om gaat, zijn vanaf 2014 tot 2018/2019 ter beschikking gesteld aan anderen. Dat appellant hiertoe is overgegaan vanwege ziekte, zoals hij stelt, is niet aannemelijk, aangezien de ziekte in 2015 is opgetreden en bovendien niet is gebleken dat de ziekte tot 2018/2019 heeft geduurd. Naar het oordeel van het College is niet vast komen te staan dat sprake was van een eenmalige en tijdelijke aangelegenheid, zodat ook deze omstandigheid niet kan leiden tot een geslaagd beroep op artikel 1 van het EP.
Slotsom
8.	Gelet op de door verweerder na het instellen van het beroep genomen vervangingsbesluiten, ziet het College aanleiding te bepalen dat verweerder het door appellant betaalde griffierecht aan hem dient te vergoeden, Van overige proceskosten is niet gebleken.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit en
vervangingsbesluit  I niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep voor zover gericht tegen vervangingsbesluit II ongegrond;
bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,-  aan appellant te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 juli 2020.
De voorzitter is niet in de gelegenheid		De griffier is niet in de gelegenheid
de uitspraak te ondertekenen                                                 de uitspraak te ondertekenen