ECLI:NL:CBB:2026:13, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 20-01-2026, 23/1474
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2026-01-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Telecommunicatiewet. Boete wegens radio-uitzending zonder vergunning. Betwisting rapport van bevindingen slaagt niet. Functioneel dader.

uitspraak			
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/1474
    
    
    
      
        uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 januari 2026 op het hoger beroep van:
        
      
    
    
      [naam 1] , te [woonplaats 1] (gemachtigde: mr. J. Michels)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 mei 2023, kenmerk 22/3272, in het geding tussen
    
    
    
      
        [naam 1]
        en
      
        de minister van Economische Zaken
      
      (gemachtigden: mr. J.H. van der Wal en R.H. Wieringa)
    
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      
        [naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 25 mei 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:4375).
    
    
    
      De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 9 december 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 1] en zijn gemachtigde, en de gemachtigden van de minister.
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      Op 28 september 2021 hebben toezichthouders van het Agentschap Telecom (nu: Rijksinspectie Digitale Infrastructuur) een controle uitgevoerd op de naleving van Telecommunicatiewet (Tw). De toezichthouders hebben van wat zij die dag hebben waargenomen op 11 oktober 2021 een rapport van bevindingen opgemaakt. Daarin is onder meer het volgende vermeld:
      
      
        "Op dinsdag 28 september 2021, omstreeks 10:32 uur, bevonden wij ons ter controle op de naleving van de bepalingen gesteld in de Tw, in een dienstauto van Agentschap Telecom op de [adres 1] te [woonplaats 2], GPS-coördinaten [locatie 1] & [locatie 2]. Middels een in de dienstauto aanwezige radio-ontvanger beluisterden wij op een frequentie van 94,5 megahertz in de FM-omroepband een kennelijk illegale radiozender. Wij hoorden dat via deze zender muziek werd uitgezonden. Ook zagen wij, via een daartoe geschikte decoder, dat via deze zender tevens een zogenaamd 'Radio Data Signaal' (RDS) werd uitgezonden. Wij zagen namelijk dat op het display de volgende teksten verschenen: ''Hallo u luistert naar [naam 2] vanuit het beruchte [plaats]! [nummer]" en "Reacties naar [nummer]".
      
      
      
        Omstreeks 11:51 uur die dag wezen radiopeilingen, relatieve veldsterktemetingen en een ter plaatse ingesteld onderzoek uit dat de door onderhavige zender uitgezonden radiogolven werden uitgestraald vanaf een antenne-installatie die stond opgesteld op het perceel [adres 2] te [woonplaats 1], gemeente [woonplaats 3].
        Wij zagen op het display van de peilapparatuur, behorende bij de voornoemde radio-ontvanger, dat de peilapparatuur, ongeacht de richting waarin wij reden, steeds in de richting van de antenne-installatie op het perceel wees. Tevens zagen wij op het display dat het relatieve veldsterkteniveau van het ontvangen radiosignaal ter hoogte van de antenne-installatie op het perceel het hoogst was.
        Het was ons ambtshalve bekend dat op het voornoemde perceel geen vergunning voor het gebruik van frequentieruimte krachtens de Tw was afgegeven voor het aanleggen, geheel of gedeeltelijk aangelegd aanwezig hebben of gebruik van een radioapparaat met voornoemde zendfrequentie. 
      
      
      
        Vervolgens stelden wij ter plaatse een nader onderzoek in. Wij zagen dat die antenne-installatie een geschatte hoogte had van achttien meter. Ook zagen wij dat daarin vier verticaal gepolariseerde antennes waren gemonteerd. Het was ons ambtshalve bekend dat deze antennes geschikt zijn voor het uitstralen van radiogolven in de FM-omroepband. Uit dit onderzoek blijkt dat de antenneinstallatie achter de schutting van het perceel [adres 2] stond. Na
        bevraging bij de dienst kadaster bleek dat dit perceel toebehoort aan [naam 3] B.V. te [woonplaats 4]. De organisatie is al op de hoogte van deze antenneinstallatie van een eerdere constatering. Verder bleek dat de coaxkabel welke van de antennes uit de antenne installatie kwam, door een gat in de schutting verdween.
      
      
      
        Wij zagen dat in de directe omgeving van het onderhavige perceel enkele andere antenne-installaties, geschikt voor gebruik in de FM-omroepband, stonden opgesteld. Door extra radiopeilingen en relatieve veldsterktemetingen, met behulp van voornoemde peil- en ontvangstapparatuur, stelden wij vast dat er middels die antenne-installaties geen radiogolven werden uitgestraald, dan wel van invloed waren op onze uitgevoerde metingen.
      
      
      
        Omstreeks 12:00 uur die dag vervolgden wij onze weg.
      
      
      
        Door de combinatie van hiervoor beschreven visuele en technische waarnemingen stelden wij vast dat het radiosignaal met behulp van de antenne-installatie op het voornoemde perceel werd uitgezonden."
      
      
    
    
      1.3
      Met het op 14 februari 2022 verzonden besluit (boetebesluit) heeft de minister aan [naam 1] een boete opgelegd van € 8.750,- wegens overtreding van artikel 3.13, eerste lid, in samenhang bezien met artikel 10.15, eerste lid, van de Tw. Ook heeft de minister bij [naam 1] een dwangsom van € 4.500,- ingevorderd die van rechtswege is verbeurd na het niet voldoen aan een eerder aan [naam 1] opgelegde last onder dwangsom, waarbij de minister [naam 1] heeft gesommeerd geen radioapparaten te (laten) gebruiken, aan te (laten) leggen of geheel of gedeeltelijk aangelegd aanwezig te hebben voor het gebruik in de FM-omroepband, zonder de vereiste vergunning.
      
    
    
      1.4
      Bij zijn besluit van 4 juli 2022, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar van [naam 1] ongegrond verklaard en het boetebesluit gehandhaafd.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2		De rechtbank heeft het beroep van [naam 1] ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen:
    
    
    
      "5.3.1. Naar aanleiding van de stelling van eiser dat uit camerabeelden zou blijken dat de toezichthouders op 28 september 2021 niet door zijn straat hebben gereden, heeft de hoorcommissie in bezwaar onderzoek gedaan naar de door de toezichthouders gereden route. Hieruit is het volgende naar voren gekomen. Uit de door het GPS-systeem in de peilwagen gegenereerde gegevens blijkt evident dat de toezichthouders op 28 september 2021, rond het tijdstip van het vaststellen van de overtreding, door de straat van eiser hebben gereden. Zij hebben, terwijl ze het signaal voortdurend uitpeilden, zowel vanaf de [adres 2] als aan de andere zijde vanaf [naam 4] kunnen vaststellen dat het signaal afkomstig was van de mast die was opgesteld achter het perceel. Daarmee is volgens de minister uitgesloten dat het signaal afkomstig kon zijn van de mast van [naam 5] (“ [naam 2] ”) aan de [adres 3] te [woonplaats 1], die op ongeveer driehonderd meter van eiser woont. Daarnaast blijkt uit het rapport dat het relatieve veldsterkteniveau van het ontvangen radiosignaal ter hoogte van de antenne-installatie op het perceel van eiser het hoogst was. Uitgesloten is dus ook dat het signaal is uitgezonden vanaf een andere installatie. Het al of niet ingeschoven zijn van de antenne-installatie doet niet af aan deze constatering, nu de antenne nog steeds een geschatte hoogte van achttien meter had, met vier verticaal gepolariseerde antennes. De toezichthouders hebben ook vastgesteld dat deze antennes geschikt zijn voor het uitzenden van radiogolven in de FM-omroepband. Verder is na raadpleging van openbare bronnen gebleken dat er geen hoge gebouwen of water in de buurt van de antenne-installatie aanwezig waren, die invloed op de bevindingen van de toezichthouders zouden kunnen hebben gehad.
    
    
    
      5.3.2. Uit vaste rechtspraak van deze rechtbank volgt dat de methoden die de toezichthouders hebben gebruikt - radiopeilingen, relatieve veldsterktemetingen en visuele waarnemingen - toereikend zijn om met voldoende zekerheid vast te stellen dat het gepeilde radiocommunicatiesignaal afkomstig is van de antennemast van het perceel van eiser. De rechtbank ziet geen aanleiding om daar in dit geval anders over te oordelen. De minister stelt verder terecht dat eiser op eigen initiatief heeft aangegeven camerabeelden aan te leveren, maar heeft nagelaten deze beelden te verstrekken. Daar staat tegenover dat in bezwaar onderzoek is gedaan naar de GPS-gegevens van de dienstauto en die gegevens wel zijn ingebracht. De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat de door de minister overgelegde kaarten duidelijkheid geven over hoe de toezichthouders zich hebben bewogen, namelijk om het perceel van eiser heen, waarbij de peilroos steeds wees naar de mast van eiser. Van de door eiser gestelde omissies in het onderzoek is de rechtbank niet gebleken.
    
    
    
      5.3.3. Eiser stelt dat de illegale radio-uitzending is verzorgd door [naam 5], omdat [naam 5] de naam " [naam 2] " gebruikt, welke naam tijdens de uitzending op het display van de toezichthouders verscheen. Uit het voorgaande volgt echter dat het niet aannemelijk is dat de gepeilde radio-uitzending van de mast van [naam 5] afkomstig was. De verklaring die [naam 5] ter zitting heeft afgelegd, wijst daar ook niet op, nu hij heeft verklaard dat hij niet meer weet of hij die dag heeft uitgezonden. Dat [naam 5] die dag heeft uitgezonden kan overigens ook niet worden uitgesloten. Het zou bijvoorbeeld kunnen dat zowel eiser als [naam 5] die dag uitzonden en dat de uitzending van [naam 5] de uitzending was die de toezichthouders omstreeks 10:32 uur ter hoogte van [woonplaats 2] oppikten, net als het RDS-signaal waarin onder meer “ [naam 2] ” en “vanuit het beruchte [plaats]” stond. Mogelijk dat [naam 5], toen de toezichthouders om 11:51 uur, ruim een uur later, in [woonplaats 1] aankwamen, inmiddels gestopt was met uitzenden, terwijl er op dat moment vanaf het perceel van eiser een (nieuwe) uitzending gestart was.
    
    
    
      5.3.4 Eiser is als huurder de verantwoordelijke gebruiker van het perceel. Hij wist van de antenne-installatie nabij zijn perceel. De rechtbank onderschrijft dan ook het standpunt van de minister dat eiser, om een overtreding te voorkomen, de antenne-installatie had kunnen verwijderen. Eiser heeft dat niet gedaan voordat de overtreding werd geconstateerd, maar pas op een later moment. Op grond hiervan heeft de minister kunnen concluderen dat eiser toerekenbaar is tekortgeschoten in wat redelijkerwijs van hem mocht worden verwacht om een overtreding te voorkomen. De minister heeft eiser dan ook terecht als functioneel dader en dus als overtreder aangemerkt. In het kader van het functioneel daderschap is niet van belang of eiser al dan niet zelf de illegale radio-uitzendingen heeft verzorgd. De minister hoefde daarom ook geen verder onderzoek te doen naar de betrokkenheid van [naam 5].
    
    
    
      […]
    
    
    
      6.2.7. Het beroep van eiser op zijn beperkte financiële draagkracht leidt niet tot het oordeel dat hij door de totale hoogte van de boete en de invordering van de verbeurde dwangsom onevenredig wordt getroffen, ook omdat eiser zijn gestelde beperkte financiële draagkracht niet heeft onderbouwd."
    
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      3.1
      Het hoger beroep richt zich niet (meer) tegen de invordering van de dwangsom, omdat de rechtsvordering tot het betalen van de dwangsom inmiddels is verjaard.
      
    
    
      3.2
      
        [naam 1] betwist dat een illegale uitzending vanaf zijn perceel heeft plaatsgevonden. Ook kan hij niet worden aangemerkt als functioneel dader. Hij verbleef op 28 september 2021 niet in Nederland. De waargenomen uitzending heeft volgens [naam 1] plaatsgevonden door [naam 5] met gebruikmaking van zijn eigen zendmast. De opgelegde boete is volgens [naam 1] onevenredig hoog. Het ontbreekt [naam 1] aan draagkracht.
      
    
    
      3.3
      De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd. 
      
    
    
      3.4
      Volgens de rechtspraak van het College, zie onder meer de uitspraak van 9 december 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:644), mag een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, als de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door (een) hiertoe bevoegde toezichthouder(s) en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Als de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. Als het rapport van bevindingen, zoals in dit geval, niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt, komt aan de in het rapport vermelde feiten en omstandigheden daarmee minder bewijskracht toe dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Dit betekent evenwel niet dat het bestuursorgaan zijn besluit niet (uitsluitend) op het rapport van bevindingen mag baseren.
      
    
    
      3.5
      In het rapport van bevindingen is vermeld dat de radiopeilingen en relatieve veldsterktemetingen uitwezen dat het ontvangen radiosignaal werd uitgestraald vanaf een antenne-installatie die stond opgesteld bij het perceel van [naam 1]. Ook is vermeld dat de toezichthouders hebben waargenomen dat het ging om een antenne-installatie met een geschatte hoogte van achttien meter en vier verticaal gepolariseerde antennes en dat het de toezichthouders ambtshalve bekend is dat dergelijke antenne-installaties geschikt zijn voor het uitstralen van radiogolven in de FM-omroepband. De methoden die de toezichthouders hebben gebruikt - radiopeilingen, relatieve veldsterktemetingen en visuele waarnemingen – zijn toereikend om met voldoende zekerheid vast te stellen dat het gepeilde radiocommunicatiesignaal afkomstig was van de antennemast bij het perceel van [naam 1]. In wat [naam 1] heeft aangevoerd ter betwisting van de bevindingen van de toezichthouders ziet het College, net als de rechtbank, geen grond voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat die niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Dat het RDS-signaal dat de toezichthouders hebben opgevangen, de zendernaam en het telefoonnummer liet zien van [naam 5] en niet van [naam 1] geeft onvoldoende grond voor twijfel aan de juistheid van de bevindingen. Uit het RDS-signaal volgt immers niet welke antenne-installatie wordt gebruikt voor de uitzending. Gelet op de door de toezichthouders gereden route en het feit dat de peilroos steeds wees naar de antenne-installatie van [naam 1], is niet aannemelijk dat de uitzending werd verzorgd vanaf de antenne-installatie van [naam 5]. Ook het feit dat de zendmast ingeschoven was, geeft geen grond voor twijfel aan de juistheid van de bevindingen, omdat zich in de mast vier verticaal gepolariseerde antennes bevonden die geschikt zijn om mee uit te zenden. De stelling van [naam 1] dat de toezichthouders door de hoogte van de mast de uitzending niet al bij de eerste meting hadden kunnen opvangen is niet door [naam 1] onderbouwd. Bovendien kan dit er niet aan afdoen dat de uitzending nog steeds bezig was ten tijde van metingen in de buurt van het perceel van [naam 1] en dat de metingen wezen in de richting van de antenne-installatie van [naam 1]. 
      
    
    
      3.6
      Naar het oordeel van het College heeft de minister [naam 1] terecht aangemerkt als functioneel dader van de geconstateerde overtreding van artikel 3.13, eerste lid, in samenhang bezien met artikel 10.15, eerste lid, van de Tw. Een functionele dader is degene in wiens machtssfeer de fysieke handelingen liggen waardoor de overtreding is begaan en die daarnaast die handelingen heeft aanvaard of in het algemeen placht te aanvaarden. Van dit laatste is in beginsel al sprake als de functionele dader is tekortgeschoten in dat wat redelijkerwijs van hem verwacht mocht worden om wederrechtelijke handelingen te voorkomen. [naam 1] heeft de overtreding mogelijk gemaakt door de aanwezigheid van een werkende antenne-installatie bij zijn perceel en een daarmee verbonden coaxkabel naar zijn perceel. Niet van belang is of [naam 1] die dag al dan niet op zijn perceel was of al dan niet zelf de uitzending heeft verzorgd. Dat [naam 5] onder ede heeft verklaard nooit vanaf het perceel van [naam 1] te hebben uitgezonden, sluit niet uit dat een ander dat heeft gedaan of dat [naam 5] op een andere wijze dan fysieke aanwezigheid op het perceel van [naam 1] of bij de antenne-installatie de uitzending met gebruikmaking van de antenne-installatie van [naam 1] heeft verzorgd. Ook dan is [naam 1] aan te merken als functioneel dader. Het lag in zijn macht om illegale uitzending te voorkomen door de antenne-installatie ongeschikt te maken voor uitzending. Dat mocht ook redelijkerwijs van hem verwacht worden.
      
    
    
      3.7
      Het College is van oordeel dat de opgelegde boete niet onevenredig is. In dit geval gaat het om een boete waarvan de hoogte door de minister, zoals voorgeschreven in artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, gemotiveerd is afgestemd op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan [naam 1] kan worden verweten, rekening houdend met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Het College ziet geen aanleiding om de boete te matigen op grond van hetgeen [naam 1] heeft aangevoerd over zijn draagkracht. [naam 1] heeft ook in hoger beroep geen inzicht gegeven in zijn huidige inkomen. De beschikking van de Raad voor de rechtsbijstand waarnaar hij in dit verband verwijst, is gebaseerd op het inkomen uit 2021. De enkele stelling dat het sindsdien minder is geworden is niet toereikend om tot matiging over te gaan.  
      
      
        4	Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep niet slaagt. Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. I.C. Hof, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 januari 2026.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. M. van Duuren						w.g. I.C. Hof