ECLI:NL:RVS:2019:3904
Raad van State — Uitspraak 


201900765/1/A3.
Datum uitspraak: 20 november 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    de burgemeester van Vlaardingen,
2.    [appellant sub 2] en anderen, allen wonend te Vlaardingen,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 12 december 2018 in zaak nr. 18/1291 in het geding tussen:
[appellant sub 2] en anderen
en
de burgemeester.
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 28 juni 2017 heeft de burgemeester aan Route 66 B.V. een exploitatievergunning op grond van de Algemene plaatselijke verordening Vlaardingen 2014 (hierna: de Apv) en een vergunning op grond van de Drank- en Horecawet (hierna: de Dhw) verleend voor horeca-inrichting [café] en het bijbehorende terras, gevestigd aan de [locatie] te Vlaardingen.
Bij besluit van 26 januari 2018 heeft de burgemeester het door [appellant sub 2] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 december 2018 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] en anderen daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 januari 2018 vernietigd en de burgemeester opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de burgemeester en [appellant sub 2] en anderen hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2] en anderen en de burgemeester hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant sub 2] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
Bij besluit van 4 september 2019 heeft de burgemeester het door [appellant sub 2] en anderen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
[appellant sub 2] en anderen hebben hiertegen gronden aangevoerd.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 september 2019, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. A.H. van Zetten, bijgestaan door mr. L. van Schie-Kooman, advocaat [NAAM], en [appellant sub 2] en anderen, waarvan [appellant sub 2], [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] in persoon, zijn verschenen. Tevens is ter zitting als partij gehoord Route 66 B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde].
Overwegingen
Inleiding
1.    De horecagelegenheid [café] is gevestigd aan de [locatie] te Vlaardingen. [appellant sub 2] en anderen wonen in de omgeving van het café en vrezen voor overlast en onveilige situaties door bezoekers van het café. De burgemeester heeft zich op het standpunt gesteld dat er geen redenen zijn om de exploitatievergunning op grond van de Algemene plaatselijke verordening Vlaardingen 2014 (hierna: Apv) te weigeren en dat tegen eventuele overlast handhavend zal worden opgetreden.
2.    De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage is bij de uitspraak gevoegd en maakt hiervan deel uit.
De uitspraak van de rechtbank
3.    De rechtbank heeft overwogen dat de horecagelegenheid niet in strijd is met het bestemmingsplan "Ambacht". Ook het feit dat er geen parkeervoorzieningen zijn en wel een terras maakt niet dat de burgemeester de exploitatievergunning had moeten weigeren wegens strijd met het bestemmingsplan. Voorts kunnen eventuele schendingen van het Bouwbesluit 2012 en de Tabaks- en rookwarenwet geen grond opleveren voor weigering van de exploitatievergunning. Hoewel de burgemeester bij een aanvraag voor een exploitatievergunning niet aan geluidshinderaspecten voorbij mag gaan, kan het eventueel niet voldoen aan de geluidsnormen uit de Wet milieubeheer en het Activiteitenbesluit niet in het kader van de vergunningverlening een rol spelen. Verder bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat de exploitatie van de horecagelegenheid zodanige geluidsoverlast veroorzaakt dat de woon- of leefsituatie in de omgeving hierdoor op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed. Daarnaast hebben [appellant sub 2] en anderen niet aannemelijk gemaakt dat mededelingen zijn gedaan op grond waarvan zij er gerechtvaardigd op mochten vertrouwen dat de gevraagde exploitatievergunning zou worden geweigerd.
Tot slot heeft de rechtbank overwogen dat de burgemeester het bestreden besluit heeft genomen zonder over voldoende inzicht te beschikken in de invloed van de horecagelegenheid op de woon- en leefsituatie in de omgeving, zodat hij het bestreden besluit onzorgvuldig heeft voorbereid en hij onvoldoende heeft gemotiveerd dat de exploitatievergunning niet behoort te worden geweigerd wegens ontoelaatbare negatieve beïnvloeding van de openbare orde of van de woon- en leefsituatie in de omgeving. Hierbij heeft de rechtbank erop gewezen dat de burgemeester onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt welke feiten en omstandigheden hij heeft betrokken bij de beoordeling van de weigeringsgrond van artikel 2.39, tweede lid, van de Apv.
Het hoger beroep van [appellant sub 2] en anderen
4.    [appellant sub 2] en anderen betogen dat de verbeelding en planregels van het bestemmingsplan niet duidelijk en ondubbelzinnig zijn en dat de rechtbank daarom meer aansluiting had moeten zoeken bij de plantoelichting. Een café met terras is niet te vergelijken met een café met parkeervoorzieningen zoals voorzien in het bestemmingsplan. Verder is het geen gewoon café zonder verdere bijzonderheden, nu daar in december 2018 steekwapens zijn gevonden en het café vervolgens drie maanden gesloten is geweest. Zelfs als er geen bepaling in de Apv is op grond waarvan strijd met regelgeving als het Bouwbesluit 2012 een rol kan spelen, moet dat in ieder geval wel op grond van artikel 3:2 van de Awb. Ook is de rechtbank ten onrechte ervan uitgegaan dat aan de normen van het Activiteitenbesluit wordt voldaan. Dit is niet aannemelijk als wordt uitgegaan van de maximale gebruiksmogelijkheden van de exploitatievergunning. Daarnaast mochten de omwonenden op grond van het bestemmingsplan en de Horecanota 2010 erop vertrouwen dat een horecagelegenheid van deze aard en omvang geen exploitatievergunning zou krijgen. Tot slot heeft de rechtbank ten onrechte nagelaten om het besluit van 28 juni 2017 te herroepen.
Op welke gronden kan een exploitatievergunning voor een openbare inrichting worden geweigerd?
5.    Op grond van artikel 2.39, eerste lid, van de Apv, moet de burgemeester een exploitatievergunning weigeren als de openbare inrichting in strijd is met het geldende bestemmingsplan. Op grond van het tweede lid, kan een exploitatievergunning worden geweigerd als naar het oordeel van de burgemeester moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van de openbare inrichting. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat eventuele schendingen van het Bouwbesluit 2012, de Tabaks- en rookwarenwet en de Wet milieubeheer en het daarop gebaseerde Activiteitenbesluit geen grond kunnen opleveren voor weigering van de exploitatievergunning. Daargelaten de beantwoording van de vraag of artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht aan vernietiging van het besluit op één van deze gronden in de weg zou staan, bestond voor de burgemeester in die gronden geen aanleiding om de exploitatievergunning te weigeren. Het betoog van [appellant sub 2] en anderen slaagt niet.
Is de horecagelegenheid in strijd met het bestemmingsplan?
6.    De horecagelegenheid ligt binnen het plangebied van het bestemmingsplan "Ambacht" uit 2009 (hierna: het bestemmingsplan). Het gehele perceel is op grond van het bestemmingsplan bestemd voor "Horeca". Op grond van de planregels zijn de gronden bestemd voor een café met parkeervoorzieningen op het perceel [locatie], uitsluitend op de begane grond. De exploitatie van een café, zoals is vergund, is in overeenstemming met het bestemmingsplan. Het feit dat Route 66 B.V. voornemens is om naast het café een terras in te richten, maakt niet dat de exploitatievergunning in strijd is met het bestemmingsplan. Daarbij is van belang dat de gronden naast het gebouw ook zijn bestemd voor "Horeca". Hoewel uit de planregels kan worden afgeleid dat ter plaatse ook parkeervoorzieningen zijn toegestaan, betekent dat niet dat die gronden niet ten behoeve van de exploitatie van een café mogen worden gebruikt. Het betoog slaagt niet.
Is de vergunning verleend in strijd met het vertrouwensbeginsel?
7.    Ter onderbouwing van hun beroep op het vertrouwensbeginsel hebben [appellant sub 2] en anderen gewezen op de toelichting van het bestemmingsplan en de Horecanota 2010. Uit deze algemene beleidsdocumenten kan echter niet worden afgeleid dat de burgemeester de aangevraagde exploitatievergunning voor het café op deze locatie niet zou verlenen. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt reeds hierom niet.
Het hoger beroep van de burgemeester
8.    De burgemeester betoogt dat uit het verhandelde tijdens de bezwaarprocedure voldoende inzichtelijk blijkt dat is getoetst aan alle beoordelingscriteria uit de Apv en dat daaruit ook blijkt welke feiten en omstandigheden zijn betrokken in de besluitvorming. De stukken die hierop betrekking hebben zijn al in de bezwaarfase overgelegd. Op grond van deze gegevens was er dan ook geen indicatie dat het bezoekersaantal zou afwijken van het aantal bezoekers van de afgelopen jaren, mede gezien de gebruiks- en brandveiligheidseisen. De door de exploitant uitgevoerde tellingen bevestigen dit beeld. Er bestond derhalve een voldoende duidelijk beeld van het aantal redelijkerwijs te verwachten bezoekers van de horecagelegenheid. Ten behoeve van het bestemmingsplan "Ambacht" is voorts de parkeersituatie onderzocht. Ook heeft de burgemeester rekening gehouden met het karakter van de wijk. Het gehele perceel was al bestemd voor horeca en in de directe nabijheid zijn naast woonbestemmingen ook bedrijven, detailhandel en horeca toegestaan. Het karakter van de wijk is dan ook niet veranderd in overwegend wonen. Nu horeca op grond van het bestemmingsplan is toegestaan, kan alleen door middel van het verbinden van voorschriften aan de vergunning mogelijke overlast worden voorkomen en beperkt. Tot slot heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat onvoldoende rekening is gehouden met meldingen en constateringen die betrekking hebben op overlast van de horecagelegenheid, aldus de burgemeester.
Heeft de burgemeester voldoende rekening gehouden met de in artikel 2.39, derde lid, van de Apv genoemde aspecten?
9.    Op grond van artikel 2.39, tweede lid, van de Apv moet de burgemeester beoordelen of moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van de openbare inrichting. Daarbij moet hij op grond van het derde lid in ieder geval rekening houden met het karakter van de straat en de wijk, de aard van de inrichting en de spanning waaraan het woonmilieu zal komen bloot te staan.
9.1.    Ter zitting is komen vast te staan dat de burgemeester zich bij het beoordelen van het karakter van de straat en de wijk met name heeft gebaseerd op de functies die op grond van het bestemmingsplan zijn toegelaten. Hij heeft onvoldoende het gewijzigde feitelijke karakter van de straat en van de wijk waarin de horecagelegenheid is gelegen, betrokken bij zijn besluitvorming. Voor zover de burgemeester zich op het standpunt heeft gesteld dat in de wijk veel gemengde functies mogelijk zijn, heeft hij zich daarvan bij de beoordeling van het woonmilieu en de extra spanning die de horecagelegenheid daarvoor zal opleveren verder geen rekenschap gegeven.
De burgemeester heeft dan ook onvoldoende onderbouwd dat de woon- en leefsituatie niet op ontoelaatbare wijze wordt beïnvloed door de aanwezigheid van de horecagelegenheid. Het betoog van de burgemeester slaagt niet.
Het besluit van 4 september 2019
10.    [appellant sub 2] en anderen betogen dat de burgemeester nog steeds onvoldoende inzicht heeft in de feitelijke situatie. Zij wijzen daarbij op een tekening van de inrichting van het terras waarbij stoelen zijn ingetekend voor de deur die leidt naar de bovenwoning. Verder is het alsnog uitgevoerde parkeeronderzoek niet representatief voor de situatie bij het café en heeft de burgemeester onvoldoende rekening gehouden met het gewijzigde karakter van de omgeving. De sluitingstijd van het terras wordt door de exploitant veelvuldig overtreden en ook op andere overlastmeldingen wordt door de burgemeester niet of te laat gereageerd. Dat ten tijde van het besluit nog steeds de verwachting wordt uitgesproken dat de exploitatie niet zal leiden tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat is niet houdbaar. Hierbij wijzen [appellant sub 2] en anderen op de bestaande overlast en op het incident met de gevonden steekwapens, als gevolg waarvan de horecagelegenheid drie maanden gesloten is geweest.
10.1.    Ten behoeve van het besluit is een nader parkeeronderzoek uitgevoerd in twee periodes, namelijk tijdens de sluiting van het café en na de heropening van het café. Uit het onderzoek blijkt dat de parkeerdruk iets is toegenomen na de heropening van het café. De maximale parkeerdruk in die situatie is 89% procent bezet en die situatie komt ’s ochtends op werkdagen voor. Op zaterdagavond is de hoogst gemeten parkeerdruk 85% bezette plaatsen. Voor zover [appellant sub 2] en anderen betogen dat het mogelijk is om de verkeerslussen te ontwijken door een andere route naar het café te rijden, merkt de Afdeling op dat de verkeerslussen zijn gebruikt voor verkeerstellingen. Deze verkeerstellingen geven inzicht in de hoeveelheid, de samenstelling en de snelheid van het verkeer op de desbetreffende locaties, maar niet in de hoeveelheid bezette parkeerplaatsen. Daarvoor is een apart parkeeronderzoek uitgevoerd. De verkeerslussen zijn niet relevant voor het parkeeronderzoek.
Verder kan uit de bij het besluit gevoegde situatieschets niet worden afgeleid dat de exploitant verplicht is om tafels en stoelen zo op het terras te plaatsen dat de ingang naar de bovenwoning wordt geblokkeerd. Wel is in het besluit opgenomen dat er niet meer dan 18 zitplaatsen op het terras mogen zijn, waardoor de hoeveelheid extra bezoekers die het terras mogelijk faciliteert, is beperkt. Over het karakter van de wijk vermeldt het besluit dat naast de in het bestemmingsplan toegestane gemengde functies er in de wijk ook een aantal extra woningen is gerealiseerd. Daarnaast zijn er nieuwe kantoren en het stadsarchief in gebruik genomen. Naar het oordeel van de burgemeester is het karakter van de wijk dan ook niet gewijzigd naar overwegend wonen. De Afdeling is van oordeel dat de burgemeester zich ten behoeve van het besluit voldoende inzicht in de feitelijke situatie heeft verschaft. Het betoog van [appellant sub 2] en anderen slaagt niet.
10.2.    Bij het besluit is een overzicht gevoegd van alle overlastmeldingen en de uitgevoerde controles. Uit dat overzicht blijkt dat een aantal keer fout geparkeerde voertuigen zijn beboet en een paar keer overlast gevende jongeren in de straat zijn aangetroffen. Bij de overige controles werd aan alle regels voldaan. De omstandigheid dat het café gesloten is geweest in verband met de vondst van steekwapens is ook toegelicht in het besluit. Daarbij heeft de burgemeester aangegeven dat het om een algemene controle ging waarbij ook preventief is gefouilleerd. Bij die controle is een mes bij een bezoeker aangetroffen en is een keukenmes achter de bar aangetroffen. In overeenstemming met het handhavingsbeleid is het café in verband met de vondst van die wapens drie maanden gesloten. Omdat op grond van het handhavingsbeleid bij een derde overtreding de exploitatievergunning wordt ingetrokken, heeft de burgemeester zich op het standpunt gesteld dat deze eerste overtreding geen aanleiding gaf om bij het nieuwe besluit de verleende vergunning in te trekken. De Afdeling acht dit niet onredelijk. De burgemeester heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat niet hoefde te worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van de openbare inrichting.
Slotconclusie en proceskosten
11.    De hoger beroepen van [appellant sub 2] en anderen en de burgemeester zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
Het beroep van rechtswege van [appellant sub 2] en anderen tegen het besluit van 4 september 2019 is ongegrond.
12.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    verklaart het beroep van rechtswege van [appellant sub 2] en anderen tegen het besluit van 4 september 2019 ongegrond;
III.    bepaalt dat van de burgemeester van Vlaardingen een griffierecht van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van drs. M.H. Kuggeleijn-Jansen, griffier.
w.g. Van Altena    w.g. Kuggeleijn-Jansen
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 november 2019
545.
BIJLAGE
Algemene plaatselijke verordening Vlaardingen 2014
Artikel 1.8
De vergunning of ontheffing kan door het daartoe bevoegde gezag of het bevoegde bestuursorgaan worden geweigerd in het belang van:
a.    de openbare orde;
b.    de openbare veiligheid;
c.    de volksgezondheid;
d.    de bescherming van het milieu.
Artikel 2.34 (Tijdelijke) Exploitatievergunning openbare inrichting
1.    Het is verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
[…]
Artikel 2.39 Weigerings- en intrekkingsgronden
1.    De burgemeester weigert de vergunning als bedoeld in het eerste lid van artikel 2.34 en 2.34a indien:
a.    de vestiging of de exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met het geldende bestemmingsplan;
b.    niet wordt voldaan aan de in artikel 2.36, eerste lid gestelde eisen.
2.    Onverminderd het bepaald in artikel 1:8 kan de burgemeester de vergunning als bedoeld in het eerste lid van artikel 2.34 en 2.34a geheel of gedeeltelijk weigeren indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon en leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van de openbare inrichting.
3.    Bij de toepassing van de in het vorige lid genoemde weigeringsgrond houdt de burgemeester rekening met:
a.    het karakter van de straat en van de wijk waarin de openbare inrichting is gelegen of zal komen te liggen;
b.    de aard van de openbare inrichting;
c.    de spanning waaraan het woonmilieu ter plaatse reeds blootstaat of bloot zal komen te staan door de exploitatie van de openbare inrichting;
d.    de wijze van bedrijfsvoering van de houder van de inrichting in deze of in andere openbare inrichtingen, alsmede diens antecedenten.
[…]