ECLI:NL:CBB:2020:502
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 18/1649, 18/1650, 18/1651 en 18/1652
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 juli 2020 in de zaken tussen
Maatschap [naam] ,
te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante,
(gemachtigde: mr. P. Grijpstra)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Krari)
en
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 31 maart 2018, 7 april 2018, 14 april 2018 en
21 april 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante hoge geldsommen opgelegd van € 2.016,- voor periode 2, van € 2.016,- voor periode 3, van
€ 3.528,- voor periode 4 en van € 3.326,- voor periode 5.
Bij onderscheiden besluiten van 17 juli 2018 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten.
Bij brief van 3 februari 2020 heeft appellante verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (het EVRM).
Naar aanleiding van dit verzoek van appellante heeft het College de Staat der Nederlanden (de Staat) als partij aangemerkt.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft een nader stuk ingediend
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 juni 2020. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Inleiding
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder melkvee houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteits-geldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betrokken periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betrokken periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betrokken periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480 voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteits-geldsom opgelegd van € 112 voor elke GVE boven het referentieaantal.
Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Verweerder heeft aan appellante voor de periodes 2, 3, 4 en 5 hoge geldsommen opgelegd omdat het gemiddeld aantal runderen op het bedrijf van appellante hoger is dan het doelstellingsaantal voor de betrokken periode. Verweerder heeft bij de berekening van de maandgemiddelden en de geldsommen voor de periodes 2, 3, 4 en 5 het jongveegetal toegepast, omdat appellante op 19 juni 2017 jongvee ouder dan 35 dagen heeft afgevoerd naar een opfokbedrijf. Door toepassing van het jongveegetal zijn de maandgemiddelden van appellante hoger dan het doelstellingsaantal. Verweerder heeft in de bestreden besluiten toegelicht dat afvoer van jongvee alleen meetelt als reductie als naar verhouding (in GVE) een gelijk aantal koeien die hebben gekalfd wordt afgevoerd. Wanneer de verhouding jongvee en koeien die hebben gekalfd verandert als gevolg van een beperkte hoeveelheid jongvee, wordt bij het berekenen van het maandgemiddelde uitgegaan van het jongveegetal en niet van het daadwerkelijke aantal aanwezig jongvee.
Inwinning
Appellante betoogt dat de in beroep bestreden besluiten in strijd zijn met artikel 8, eerste lid, van de Regeling, waarin is bepaald dat verweerder de geldsommen uiterlijk moet inwinnen in de tweede maand die volgt op de maand waarover de geldsom is verschuldigd. Deze in de wet opgenomen dwingende termijn is met vele maanden overschreden. Onder verwijzing naar de redenering van verweerder dat het de verantwoordelijkheid is van appellante om kennis te nemen en tijdig te voldoen aan de met de Regeling samenhangende omvangrijke en complexe Europese en nationale regels, stelt appellante dat verweerder zijn eigen redenering kan worden tegengeworpen. Het is de verantwoordelijkheid van verweerder om artikel 8 van de Regeling in acht te nemen. De gevolgen van het niet in acht nemen van de gestelde termijn bij het opleggen van de heffingen en het inwinnen van de geldsommen dienen voor rekening en risico van verweerder te komen. Verder zijn de bestreden besluiten in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel omdat verweerder in de bestreden besluiten niet heeft gemotiveerd waarom de in artikel 8, eerste lid, van de Regeling genoemde termijn een termijn van orde is en geen fatale termijn, aldus appellante.
4.1.
Zoals het College eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 21 augustus 2018,
ECLI:NL:CBB:2018:421 (https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:CBB:2018:421)
), is een op grond van de Regeling opgelegde heffing pas verschuldigd vanaf het moment dat de heffing in een besluit is opgelegd. Vóór de primaire besluiten was appellante dus geen heffing verschuldigd. Daarna wel. Verder is de inningstermijn in de Regeling niet dwingend, maar regelend van aard. Uit de toelichting bij de Regeling blijkt dat voor de inningstermijn aansluiting is gezocht bij de uitvoering in de praktijk. Daaruit blijkt niet dat bedoeld is dat de verplichting om te betalen zou vervallen als de heffing pas op een later tijdstip wordt opgelegd. In hetgeen appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding hierover thans anders te oordelen. 	Het betoog slaagt niet.
Verrekening
5. Voor zover appellante betoogt dat de verrekening van de heffingen met het melkgeld niet aan de wettelijke voorwaarden voldoet, kan dit betoog reeds niet slagen, omdat de verrekening van de heffingen met het melkgeld een privaatrechtelijk karakter heeft. Daarmee valt dit buiten de bevoegdheid van de bestuursrechter en appellante zal de daarop betrekking hebbende klachten aan de burgerlijke rechter voor moeten leggen (zie de uitspraken van 21 augustus 2018,
ECLI:NL:CBB:2018:419 (https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:CBB:2018:419)
en 21 augustus 2018,
ECLI:NL:CBB:2018:420 (https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:CBB:2018:420)
). Het College komt daarom niet toe aan de uitgebreide klachten van appellante op dit punt.
Dit betoog slaagt niet.
Het jongveegetal
6. Appellante betoogt dat verweerder ten onrechte het jongveegetal heeft toegepast. Daartoe heeft zij gesteld dat zij houder is gebleven van de door haar afgevoerde dieren omdat die dieren haar eigendom bleven en zij de zeggenschap had over het jongvee. Bovendien vormt het bedrijf van appellante met het bedrijf van de opfokker, waar de dieren naar toe zijn gebracht, een veterinaire eenheid. Appellante wijst in dit verband op een jongveeopfokcontract dat gesloten is met de opfokker waar de uitgeschaarde dieren naar toe zijn gegaan.
6.1.
Niet-melkproducerende bedrijven vallen niet onder de Regeling. Om tegen te gaan dat melkproducerende bedrijven runderen onderbrengen op niet‑melkproducerende bedrijven, om daarmee niet over te hoeven gaan tot reductie in 2017, is het zogenoemde jongveegetal ingevoerd (Stcrt. 2017, nr. 25117). Het jongveegetal is het getal dat wordt berekend door het aantal runderen van de houder op 28 april 2017 van 0 tot 1 jaar en van 1 jaar en ouder dat niet heeft gekalfd te delen door het aantal runderen van de houder op die datum dat tenminste eenmaal heeft gekalfd.
6.2.
Niet in geschil is dat appellante op 19 juni 2017 jongvee ouder dan 35 dagen naar het bedrijf van de opfokker heeft afgevoerd. Deze dieren zijn na afvoer in het Identificatie en Registratiesysteem (I&R-systeem) op de naam van het bedrijf van de opfokker geregistreerd.
Het College is van oordeel dat verweerder terecht het jongveegetal heeft toegepast bij de berekening van de hoogte van de geldsommen voor de periodes 2, 3, 4 en 5. Het jongveegetal wordt ingevolge artikel 4, vijfde lid, van de Regeling alleen niet toegepast indien op of na 1 juni 2017 jongvee ouder dan 35 dagen uitsluitend is afgevoerd voor slacht, export of in verband met sterfte. In de Regeling is geen uitzondering opgenomen voor het afvoeren van jongvee ouder dan 35 dagen naar een opfokker.Anders dan appellante stelt, volgt verder uit  de uitspraak van het College van 13 juli 2017,
ECLI:NL:CBB:2017:266 (https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:CBB:2017:266)
, niet dat tussen haar bedrijf en het bedrijf van de opfokker een veterinaire eenheid zou bestaan. Dat deze bedrijven een veterinaire eenheid vormen, kan uit de door appellante met de opfokker gesloten overeenkomst niet worden afgeleid. Zoals verweerder heeft gesteld, is op zich tussen partijen niet in geding dat de opfokker en appellante al vanaf 2014 een overeenkomst hebben, uit hoofde waarvan de opfokker het jongvee van appellante tot kort voor het afkalven opfokt en dat appellante ter zake hiervan de risico’s en kosten draagt, maar dat zij ondertussen wel eigenaar van de dieren blijft. Beide bedrijven hebben onder meer een eigen relatienummer, een eigen inschrijving in het Handelsregister, een eigen UBN en dienen zelfstandig de eigen gecombineerde opgave in. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van afzonderlijke bedrijven van afzonderlijke veehouders.
Dit betoog slaagt niet.
De individuele en buitensporige last
7. Appellante betoogt dat zij als gevolg van de aan haar opgelegde hoge geldsommen een individuele en buitensporige last moet dragen. Volgens appellante is zij individueel en buitensporig getroffen omdat haar bedrijf van een eenmanszaak is overgegaan  in een maatschap. Deze wijziging is volgens appellante niet tijdig verwerkt door verweerder, waardoor zij niet kon inloggen in mijnrvo.nl. Daardoor kon zij niet tijdig op de hoogte worden gesteld dan wel zichzelf (digitaal) op de hoogte stellen van de gevolgen van de Regeling voor haar individuele situatie. Zij wist hierdoor niet hoeveel dieren zij exact mocht houden na de inwerkingtreding van de Regeling. Zij is in de periode mei tot en met december 2017 door verweerder niet aangeschreven over het aantal dieren dat zij moest reduceren noch over de specifieke financiële consequenties als het bedrijf dat niet deed. De introductie van de Regeling in zijn algemeenheid en de introductie van het jongveegetal in het bijzonder was voor appellante onvoorzienbaar. Zij wordt daardoor onredelijk hard getroffen. Appellante betoogt ten slotte dat zij al ver voor de inwerkingtreding van de Regeling haar jongvee uitschaarde. Zij weigert zich erbij neer te leggen dat andere melkveehouders misbruik wilden maken/hebben gemaakt van een lacune in de Regeling en dat zij daardoor onbedoeld de dupe is van het ontbreken van een uitzonderingsgrond voor haar geval.
7.1.
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft, zodat sprake is van strijdigheid met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Het College overweegt hiertoe als volgt.
7.2.
De voor melkveehouders relevante wetgeving is in een korte tijd een aantal keer gewijzigd. Het College begrijpt dat het voor melkveehouders lastig moet zijn geweest steeds op de hoogte te blijven van de wijzigingen. Toch is dit hun verantwoordelijkheid. Het lag dan ook op de weg van appellante om zich, als zij de consequenties voor haar bedrijf niet kon overzien, te laten voorlichten. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat appellante kennis had kunnen nemen van de Regeling en de wijzigingen hiervan en in het bijzonder de wijziging ter zake de invoering van het jongveegetal. Verweerder heeft haar bij brief van 27 mei 2017 ook op de hoogte gebracht ter zake de invoering van de Regeling. De omstandigheid dat appellante door de overdracht van het bedrijf inlogproblemen ondervond,  maakt niet dat voor appellante sprake was van een individuele en buitensporige last. Verweerder heeft de melding van de bedrijfsoverdracht, die plaatsvond op 1 mei 2015, eerst op 13 maart 2017 van appellante ontvangen. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat appellante aan de hand van de artikelen van de Regeling en haar eigen administratie van de veestapel had kunnen berekenen wat het referentieaantal was op 2 juli 2015, het doelstellingsaantal op 1 oktober 2016 en de verhouding melkvee/jongvee per 28 april 2017. Verder waren in de aan appellante bij brief van 13 juni 2017 toegezonden referentiegegevens fosfaatrechten het aantal dieren op de peildatum 2 juli 2015 opgenomen, welke gegevens nagenoeg overeen komen met het referentieaantal uit de Regeling. Het College is daarom met verweerder van oordeel dat onbekendheid met de Regeling voor appellante geen individuele en buitensporige last oplevert en dat in zoverre het opleggen van de heffingen in dit geval niet onevenredig is. Het ontbreken van een uitzonderingsgrond in de Regeling voor het geval van appellante vormt evenmin een bijzondere omstandigheid die maakt dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals verweerder terecht heeft gesteld, is immers voor alle melkproducerende bedrijven een jongveegetal vastgesteld en toegepast. Daarmee is het bedrijf van appellante niet individueel afwijkend ten opzichte van andere bedrijven die onder de Regeling vallen. De reden voor de oplegging van de hoge geldsommen is gelegen in de gevolgen van de eigen strategische ondernemerskeuzes van appellante ter zake het afvoeren van jongvee gedurende de loop van de Regeling en wel op een wijze die door de Regeling niet wordt gekwalificeerd als reductie. Het gegeven dat op grond van de overeenkomst tussen de opfokker en appellante geen sprake is van verplichte afvoer van dieren voor het laten opfokken, impliceert dat de keuze om dit wel te doen binnen de risicosfeer van appellante ligt.
Het betoog slaagt niet.
Overschrijding redelijke termijn
8. Over het verzoek van appellante om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn overweegt het College als volgt.
8.1.
Het gaat hier om niet-punitieve procedures die volgen op primaire besluiten die zijn bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
8.2.
Verweerder heeft de onderscheiden bezwaarschriften van appellanten ontvangen op 20 april 2018. De beslissingen op bezwaar zijn genomen door verweerder op 17 juli 2018. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met minder dan zes maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan appellante toe te kennen bedrag € 500,-.
8.3.
Het College stelt vast dat de overschrijding volledig is toe te rekenen aan het College, omdat de behandeling van het beroep bijna twee jaar heeft geduurd. Het College zal daarom op grond van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht de Staat (minister van Justitie en Veiligheid) veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,- aan appellante.
8.4.
Het College kent appellante een proceskostenvergoeding toe voor het indienen van het verzoek tot vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn ten laste van de Staat. Daarbij is uitgegaan van 1 punt tegen een waarde van € 525,- per punt, betreffende vier of meer samenhangende zaken (wegingsfactor 1,5) van licht gewicht (wegingsfactor 0,5).
Beslissing
Het College
- verklaart de beroepen ongegrond;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan appellante een vergoeding voor immateriële schade van € 500,- te betalen;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 393,75.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Hagen, in aanwezigheid van
mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 juli 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.