ECLI:NL:RVS:2019:3923
Raad van State — Uitspraak 


201806927/1/A1
Datum uitspraak: 20 november 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 10 juli 2018 in zaak nr. 18/344 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer.
Procesverloop
Bij besluit van 22 augustus 2017 heeft het college besloten tot invordering van een volgens hem door [appellant] verbeurde dwangsom van € 25.000,00.
Bij besluit van 15 december 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 juli 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 mei 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. L.C.J. Dekkers, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. C.M.E. Bakkum en mr. T.A.C. van Diepen, zijn verschenen.
Na de zitting heeft het college op 5 juli 2019 een brief gestuurd met een reactie op het ter zitting gedane verzoek om te bezien of er aanleiding bestaat het invorderingsbedrag van € 25.000,00 te matigen.
Met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft de Afdeling het onderzoek heropend teneinde [appellant] in de gelegenheid te stellen op de brief van 5 juli 2019 te reageren. Bij brief van 14 augustus 2019 heeft [appellant] gereageerd.
Met toestemming van partijen als bedoeld in artikel 8:57 van de Awb is afgezien van verdere behandeling van de zaak ter zitting, waarna de Afdeling het onderzoek op 9 september 2019 heeft gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] is eigenaar van het pand op het perceel [locatie 1]-[locatie 2] (hierna: het perceel) te Zwanenburg. Dit pand bestaat uit twee verdiepingen. Aanvankelijk bevond zich op het perceel [locatie 1] een woning en op het perceel [locatie 2] een bedrijfsruimte. Bij besluit van 28 november 1996 is aan [appellant] een bouwvergunning verleend voor het verbouwen en uitbreiden van de woning op de eerste verdieping.
Bij besluit van 28 juni 2016 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd, omdat in het pand op het perceel in strijd met artikel 22, lid 22.2.1, aanhef en onder a, van de planregels bij het bestemmingsplan "Zwanenburg" (hierna: bestemmingsplan) en zonder de benodigde vergunning(en) zes woningen zijn gerealiseerd. De last houdt in dat [appellant] de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) moet beëindigen en beëindigd houden. In het besluit is overwogen dat [appellant] dit doet door alle aangebrachte wijzigingen in het betreffende pand ter realisering van de zes woningen ongedaan te maken en de situatie terug te brengen in de staat die overeenkomt met de bouwvergunning van 28 november 1996. De dwangsom bedraagt € 25.000,00 ineens zolang de overtreding voortduurt. Het college heeft meerdere malen de begunstigingstermijn om aan de last te voldoen verlengd. Bij besluit van 24 februari 2017 is de begunstigingstermijn uiteindelijk verlengd tot zes weken na het besluit op de aanvraag om omgevingsvergunning voor het legaliseren van de situatie op het perceel.
Bij het besluit op bezwaar van 2 februari 2017 is de opgelegde last in stand gebleven. [appellant] heeft tegen dit besluit geen rechtsmiddelen aangewend zodat de last onder dwangsom onherroepelijk is.
2.    [appellant] heeft op 6 december 2016 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van twee woningen. Bij besluit van 7 april 2017 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het inpandig wijzigen van een woning met bedrijfsruimte naar twee woningen.
3.    Op 3 augustus 2017 hebben toezichthouders van het college geconstateerd dat nog steeds sprake is van een overtreding. Tijdens de controle hebben de toezichthouders geconstateerd dat het pand niet uit twee woningen maar nog steeds uit zes woningen bestaat. De dwangsom van € 25.000,00 is daarom volgens het college van rechtswege verbeurd.
Gronden van het hoger beroep
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij geen dwangsom heeft verbeurd. Daartoe voert hij aan dat het gebruik van het pand in overeenstemming is met de omgevingsvergunning van 7 april 2017 op grond waarvan hij het pand inpandig mocht wijzigen door twee woningen te realiseren. De in het pand aanwezige zes badkamers, vier keukens en noodtrap maken onderdeel uit van de vergunde situatie voor twee woningen, zodat de aanwezigheid van deze voorzieningen niet kan leiden tot een gebruik van het pand voor meer dan twee woningen, aldus [appellant]. [appellant] voert verder aan dat, mocht sprake zijn van meer dan twee woningen, het college impliciet vergunning heeft verleend voor dat met het bestemmingsplan strijdige gebruik. Uit de bij de omgevingsvergunning van 7 april 2017 behorende tekeningen blijkt immers dat hij zes badkamers, vier keukenblokken en een noodtrap heeft aangevraagd, zodat het college uit deze voorzieningen reeds kon opmaken dat sprake zou zijn van meer dan twee woningen. Dat het college hiervan op de hoogte was, blijkt ook uit het aantal vergunde parkeerplaatsen, aldus [appellant].
4.1.    Weliswaar is de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom, gezien onder meer het besluit van 24 februari 2017, door het college verlengd om [appellant] in de gelegenheid te stellen een legaliserende aanvraag om omgevingsvergunning in te dienen en daarop te beslissen, en is voorts door het college op 7 april 2017 de aangevraagde omgevingsvergunning voor het inpandig wijzigen van de bestaande woning naar twee woningen verleend, vast staat echter dat de inhoud van de last, zoals is opgenomen in het besluit van 28 juni 2016, niet is gewijzigd. Dit betekent dat slechts verbeurte van een dwangsom kan worden voorkomen als overeenkomstig die last de situatie op het perceel wordt teruggebracht in de situatie die overeenkomt met de op 28 november 1996 verleende bouwvergunning. Die vergunning had betrekking op één woning. Niet in geschil is dat toezichthouders van de gemeente op 3 augustus 2017 hebben geconstateerd dat op het perceel in ieder geval meer dan één woning is gerealiseerd die ook als zodanig werden gebruikt. Dat [appellant], naar hij stelt, binnen de begunstigingstermijn aan de last heeft voldaan door twee woningen te realiseren overeenkomstig de op 7 april 2017 verleende omgevingsvergunning, maakt, gezien de inhoud van de last, niet dat hij geen dwangsom verbeurt. Het college was daarom bevoegd om tot invordering over te gaan.
4.2.    Zoals de Afdeling heeft overwogen (in onder meer de uitspraken van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:333 en 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466) moet bij een besluit omtrent invordering aan het belang van invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat moet uitgaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
4.3.    Het college heeft aan zijn besluit op bezwaar van 15 december 2017 ten grondslag gelegd dat [appellant] de keuze heeft de realisering van de in de last genoemde zes woningen ongedaan te maken door de situatie terug te brengen in de situatie van 28 november 1996 of het gebruik van het pand in overeenstemming te brengen met de op 7 april 2017 vergunde situatie van twee woningen die elk conform de geldende bestemming bestemd zijn voor de huisvesting van één huishouden. Het college heeft ter zitting bij de Afdeling bevestigd dat het hiermee niet heeft beoogd de last te wijzigen, maar dat het bij de beantwoording van de vraag of het in redelijkheid tot invordering kon overgaan de in 2017 verleende omgevingsvergunning van belang heeft geacht. De Afdeling ziet zich dan ook voor de vraag gesteld of het college in redelijkheid van de bevoegdheid om tot invordering over te gaan gebruik heeft kunnen maken.
4.4.    Uit het controleverslag van 3 augustus 2017 en de daarbij behorende foto’s blijkt dat op het perceel zes woningen zijn gerealiseerd in plaats van twee woningen en dat in ieder geval vier van die woningen, gegeven onder meer de verschillende inrichtingen ervan, door verschillende mensen worden bewoond. Voorts zijn extra (afsluitbare) deuren gerealiseerd die niet op de bouwtekeningen behorende bij de omgevingsvergunning van 7 april 2017 waren ingetekend en zijn enkele van die deuren geblokkeerd om toegang vanuit de andere woningen te verhinderen. Ook zijn de op de tekening vermelde wasruimten, niet zijnde de op de tekening weergegeven badkamers, volledig ingericht als badkamer met douche en toilet.
De in het controleverslag geschetste omstandigheden duiden erop dat in het pand op het perceel, door de wijziging van de indeling van het pand en het realiseren van de nodige woonvoorzieningen ten behoeve van zelfstandige bewoning, waardoor meerdere woningen zijn gerealiseerd, niet in overeenstemming is gehandeld met de op 7 april 2017 verleende omgevingsvergunning, zodat daarin geen bijzondere omstandigheid is gelegen om van invordering af te zien.
4.5.    Van een impliciete vergunning voor het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het pand door meer dan twee woningen te realiseren, is, anders dan [appellant] betoogt, niet gebleken.
Zoals de Afdeling heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 11 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3105, kan een vrijstelling voor een gebruik van het pand dat in strijd is met het bestemmingsplan (thans: een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan) worden geacht rechtstreeks voort te vloeien uit een voor dat pand verleende bouwvergunning als uit de bouwaanvraag zonder meer kan worden afgeleid dat het bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan zal worden gebruikt, en het desbetreffende college, zich bewust van het voorgenomen gebruik, de vergunning in weerwil van de planvoorschriften heeft verleend.
Uit de door [appellant] overlegde bouwtekeningen bij zijn vergunningaanvraag van 6 december 2016 blijkt dat meerdere badkamers, keukenblokken en een noodtrap zijn ingetekend. Bij zijn vergunningaanvraag heeft [appellant] vermeld dat "door middel van een interne verbouwing het bestaande woonhuis/voormalig bedrijfsgebouw aan de [locatie 1]/[locatie 2] zal worden verbouwd tot twee woningen". Uit de aanvraag kon, gelet op deze bewoordingen, naar het oordeel van de Afdeling niet worden afgeleid dat het pand op het perceel in strijd met het bestemmingsplan zou worden verbouwd tot meer dan twee woningen. Weliswaar was het college gezien de bouwtekeningen op de hoogte van de verschillende badkamers, keukenblokken en de noodtrap, maar het hoefde er niet van uit te gaan dat in het pand meer dan twee woningen zouden worden gerealiseerd. [appellant] heeft immers expliciet slechts twee woningen aangevraagd. Dat in het pand meer dan twee woningen zouden worden gerealiseerd, blijkt, anders dan [appellant] stelt, ook niet uit het aantal vergunde parkeerplaatsen. Het college mocht bij de toewijzing van de parkeerplaatsen in redelijkheid uitgaan van de gehanteerde parkeernormen voor een huurwoning in de vrije sector.
4.6.    [appellant] heeft op 16 mei 2019 een nader stuk ingediend en ter zitting nader toegelicht dat ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan op 13 november 2013 (hierna: de peildatum) reeds drie woningen aanwezig waren op de begane grond en de eerste verdieping van het pand op het perceel [locatie 1] en dat hij ten aanzien van die woningen niet in overtreding is. Dit betekent volgens [appellant] dat de drie woningen in het pand op het perceel [locatie 1] onder het gebruiksovergangsrecht van het huidige bestemmingsplan vallen. Ter zitting heeft [appellant] desgevraagd toegelicht dat het vorenstaande volgens hem betekent dat het college geheel of gedeeltelijk van invordering van het bedrag van € 25.000,00 dient af te zien.
4.6.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 27 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:466) kan een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is.
4.6.2.    Het college heeft ter zitting toegelicht dat de last van 28 juni 2016 onherroepelijk is en dat een beroep op het overgangsrecht thans niet meer aan de orde kan komen. Bovendien is in het besluit op bezwaar tegen de opgelegde last onder dwangsom van 2 februari 2017 reeds geconcludeerd dat geen geslaagd beroep op het overgangsrecht kan worden gedaan, omdat de wijzigingen aan het pand op het perceel zijn aangebracht nadat het bestemmingsplan in werking is getreden.
Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld, zoals het in de brief van 5 juli 2019 verder heeft toegelicht, dat het gebruik van het pand ten behoeve van wonen thans niet in geding is. Dit gebruik is volgens het college niet in strijd met het bestemmingsplan en is ook niet aan de last onder dwangsom en de invordering van die dwangsom ten grondslag gelegd. Het college verstaat terecht onder het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, anders dan [appellant] heeft gesteld, niet het wonen op zichzelf, maar het gebruik van een woning waardoor meer dan één zelfstandige woning wordt gerealiseerd of, volgens de omgevingsvergunning van 7 april 2017, meer dan twee zelfstandige woningen worden gerealiseerd. Mede gelet op de ter zitting en in de brief van 5 juli 2019 door het college gegeven toelichting, is naar het oordeel van de Afdeling door een beroep te doen op het gebruiksovergangsrecht niet evident dat [appellant] niet in strijd handelt met de bouwregels uit het bestemmingsplan. Voor zover [appellant] tevens een beroep op het bouwovergangsrecht doet, slaagt dat beroep niet, reeds nu bouwovergangsrecht volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling geen omgevingsvergunning voor bouwen vervangende titel verschaft of bebouwing anderszins legaliseert (zie ter vergelijking onder meer de uitspraak van de Afdeling van 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2103). Onder deze omstandigheden, leidt de verwijzing van [appellant] naar de gemeentelijke bouwverordening en een op dit punt summier concept-advies van de SAOZ niet tot een ander oordeel. Het college heeft onder deze omstandigheden evenmin aanleiding hoeven zien het invorderingsbedrag te matigen.
Het betoog faalt.
4.7.    Gelet op hetgeen hiervoor onder 4.2 tot en met 4.6.2 is overwogen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college in redelijkheid tot invordering kon overgaan.
Het betoog faalt.
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. Schueler, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
w.g. Schueler
lid van de enkelvoudige kamer
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 20 november 2019
374-919.