ECLI:NL:RVS:2020:2197
Raad van State — Uitspraak 


201905015/1/R2.
Datum uitspraak: 9 september 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]),
2.    [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]),
allen wonend te Loosbroek, gemeente Bernheze,
en
het college van burgemeester en wethouders van Bernheze,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 7 mei 2019 heeft het college het wijzigingsplan "Krommedelseweg ong. (naast 13) Loosbroek" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 1] en [appellant sub 2] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 juli 2020, waar [appellant sub 2], en [appellant sub 1], vertegenwoordigd door [appellant sub 2], en het college, vertegenwoordigd door C.H.M.P. van Nuland, BSc, zijn verschenen. Voorts zijn [initiatiefnemers] ter zitting als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het wijzigingsplan voorziet in de mogelijkheid om op gronden aan de Krommedelseweg 13, achter de bestaande woning, een vrijstaande woning met bijgebouwen op te richten. Hiervoor is een bouwvlak met de aanduiding "vrijstaand" opgenomen. De gronden zijn in eigendom van initiatiefnemers.
2.    Het wijzigingsplan is gebaseerd op artikel 18.5 van de regels van het bestemmingsplan "De Kommen van Bernheze", vastgesteld op 1 juni 2011. Deze bepaling luidt:
"Burgemeester en wethouders zijn bevoegd het plan te wijzigen voor het toestaan van maximaal twee extra woningen, met dien verstande dat:
a. de uitvoerbaarheid van het wijzigingsplan wordt aangetoond;
b. de belangen van derden niet onevenredig worden geschaad;
c. er geen onevenredig nadelige gevolgen ontstaan voor het woonmilieu;
d. het toevoegen van een nieuwe woning in overeenstemming is met het gemeentelijk volkshuisvestingsbeleid;
e. het parkeren in overeenstemming is met het gemeentelijk parkeerbeleid en de daarbij horende parkeernormen;
f. er een planschadeverhaalsovereenkomst is gesloten;
g. er geen afbreuk wordt gedaan aan het stedenbouwkundig beeld en de ruimtelijke kwaliteit ter plaatse;
h. geen sprake is van aantasting van cultuurhistorische waarden;
i. de woning een inhoud heeft van minimaal 350 m³, waarbij in geval van woningsplitsing, beide woningen een inhoud hebben van minimaal 350 m³;
j. de nieuwe woning is gelegen aan de openbare weg;
k. een nieuwe woning niet is toegestaan in een hoeksituatie;
l. aansluiting wordt gezocht bij de (bouw)regels van de bestemming zoals opgenomen in dit bestemmingsplan."
3.    [appellant sub 1] woont aan de [locatie 1] en [appellant sub 2] aan de [locatie 2]. Zij vrezen onder meer voor een aantasting van hun woon- en leefklimaat.
Toetsingskader voor het wijzigingsplan
4.    Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan mag de planologische aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft in beginsel als een gegeven worden beschouwd, indien is voldaan aan de bij het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt echter niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat aan de in een bestemmingsplan opgenomen wijzigingsvoorwaarden is voldaan, laat de plicht van het college van burgemeester en wethouders onverlet om in de besluitvorming omtrent de vaststelling van een wijzigingsplan ook na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming is gerechtvaardigd.
Zorgvuldige voorbereiding
5.    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat het besluit van 7 mei 2019 onzorgvuldig is voorbereid. Zij voeren aan dat de initiatiefnemers en het college nauwelijks overleg met hen hebben gevoerd, dat het weinige overleg dat zij met initiatiefnemers hebben gevoerd uiterst moeizaam is verlopen en dat zij niet persoonlijk zijn geïnformeerd over het wijzigingsplan. Verder zijn zij ten onrechte niet door het college gehoord naar aanleiding van hun zienswijzen en is in de nota van zienswijzen onvoldoende ingegaan op hetgeen zij hebben aangevoerd. Het college heeft hun bezwaren niet serieus genomen, aldus [appellant sub 1] en [appellant sub 2].
5.1.    Het bieden van inspraak en het voeren van (voor)overleg voorafgaande aan de terinzagelegging van het ontwerpplan maakt geen onderdeel uit van de in de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) en het Besluit ruimtelijke ordening geregelde procedure. Het niet bieden van inspraak in die eerdere fase of het niet voeren van (voor)overleg heeft daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van het bestemmingsplan, inclusief het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan. Evenmin waren initiatiefnemers of was het college gehouden om [appellant sub 1] en [appellant sub 2] persoonlijk, anders dan door het ter inzage leggen, te informeren over het wijzigingsplan.
Voor zover [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de wijze waarop het college de naar voren gebrachte zienswijzen heeft behandeld in strijd is met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), wordt overwogen dat voor een voldoende motivering het niet nodig is dat op elk argument afzonderlijk wordt ingegaan. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken of dat het college anderszins hun bezwaren onvoldoende heeft meegenomen bij de besluitvorming. Tot slot geldt in de besluitvormingsprocedure inzake de vaststelling van het plan ingevolge artikel 3.8 van de Wro gelezen in samenhang met afdeling 3.4 van de Awb geen hoorplicht.
Het betoog faalt.
Vertrouwensbeginsel
6.     [appellant sub 1] betoogt dat aan hem in 2001 de belofte is gedaan dat het stuk grond achter zijn woning niet zou worden bebouwd. Daarnaast heeft een ambtenaar, in dienst van de gemeente, aan hem medegedeeld dat er geen wijzigingen voor de gronden te verwachten waren. Gelet hierop mocht hij erop vertrouwen dat het wijzigingsplan niet zou worden vastgesteld, dan wel dat hij in een eerder stadium zou worden betrokken bij de totstandkoming van het wijzigingsplan, aldus [appellant sub 1].
6.1.     Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. [appellant sub 1] heeft naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat een dergelijke toezegging is gedaan. Dat namens het college, op het moment dat [appellant sub 1] in 2001 zijn woning kocht, is uitgedragen wat op dat moment planologisch was toegestaan en wat op dat moment de visie was voor de gronden van het plangebied, is niet zo’n toezegging. [appellant sub 1] mocht redelijkerwijs niet op grond van deze mededeling afleiden dat het college achttien jaar na deze aankoop niet zou overgaan tot het vaststellen van het plan. Voor dit oordeel neemt de Afdeling in aanmerking dat in het bestemmingsplan "De Kommen van Bernheze" reeds een woonbestemming is toegekend aan de betreffende gronden aan de Krommedelseweg 13 en dat daarin voor die gronden een wijzigingsbevoegdheid is opgenomen. Gelet hierop kon [appellant sub 1] verwachten dat voor deze gronden op enig moment een wijzigingsplan zou worden opgesteld, waarin het bouwen van een woning mogelijk zou worden gemaakt. [appellant sub 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat na de vaststelling van het bestemmingsplan "De Kommen van Bernheze" op 1 juni 2011 nog verwachtingen zijn gewekt door het college, op grond waarvan hij erop mocht vertrouwen dat het college geen gebruik zou maken van zijn bevoegdheid tot het vaststellen van het wijzigingsplan of dat het college [appellant sub 1] actief zou betrekken bij de totstandkoming van dit plan.
Het betoog faalt.
7.    [appellant sub 2] kan zich niet met succes beroepen op een aan [appellant sub 1] gedane toezegging. Zijn beroep op het vertrouwensbeginsel faalt reeds hierom.
Wijzigingsvoorwaarden
8.    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat niet aan alle voorwaarden voor het toepassen van de wijzigingsbevoegheid in artikel 18.5 van de regels van het bestemmingsplan "De Kommen van Bernheze" is voldaan.
- uitvoerbaarheid wijzigingsplan (artikel 18.5, onder a)
8.1.    [appellant sub 1] voert allereerst aan dat niet is aangetoond dat het wijzigingsplan uitvoerbaar is, zodat niet is voldaan aan de voorwaarde in artikel 18.5, onder a. Hij voert aan dat er geen behoefte bestaat aan een vrijstaande woning, omdat er al genoeg locaties zijn in Loosbroek waar kan worden gebouwd. Verder voert hij aan dat het wijzigingsplan niet uitvoerbaar is op basis van 'woon- en leefklimaat' en dat daarom het wijzigingsplan niet uitvoerbaar is.
8.2.    Voorop staat dat het gaat om de bouw van één woning, naar aanleiding van een concreet initiatief, op eigen grond, waarbij de eigenaren de ontwikkelingskosten zullen dragen. Gelet hierop heeft het college geen reden hoeven zien om aan te nemen dat het plan om financieel-economische redenen niet zou worden uitgevoerd. Evenmin is gebleken van andere redenen op grond waarvan het college tot de conclusie had moeten komen dat het plan niet zou worden uitgevoerd. Niet aannemelijk is geworden dat er geen behoefte is aan een nieuwe, vrijstaande woning op de specifieke locatie. Dat elders ook vrijstaande woningen kunnen worden gebouwd, laat dit onverlet. Tot slot heeft het college in hetgeen [appellant sub 1] heeft gesteld over het woon- en leefklimaat geen aanleiding hoeven zien voor de conclusie dat het plan niet uitvoerbaar is. Vergelijk ook het hiernavolgende in 8.5 en 8.6.
Gelet op het voorgaande wordt voldaan aan de voorwaarde in artikel 18.5, onder a.
- belangen derden en onevenredige gevolgen woonmilieu (artikel 18.5,
onder b en c)
8.3.    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] voeren aan dat hun belangen onevenredig worden geschaad, zodat niet wordt voldaan aan de voorwaarden in artikel 18.5, onder b. Zij voeren aan dat hun woon- en leefklimaat onevenredig wordt aangetast, doordat vlak naast hun woning een vrijstaand huis wordt gebouwd, zodat hun uitzicht vanuit hun woningen wordt aangetast en hun privacy wordt aangetast. [appellant sub 1] voert aan dat de schaduwwerking op zijn perceel en zijn zonnepanelen zal toenemen. Verder zullen hun woningen in waarde verminderen.
8.4.    Voorop staat dat in het bestemmingsplan "De Kommen van Bernheze" een woonbestemming aan de betreffende gronden aan de Krommedelseweg 13 is toegekend. Derhalve heeft de afweging of een woonbestemming op deze gronden aanvaardbaar is, reeds plaatsgevonden en mag deze als een gegeven worden beschouwd. Daarnaast geldt dat het wijzigingsplan voorziet in de bouw van slechts één vrijstaande woning, met een bouwhoogte van maximaal 8 meter. De woning wordt bovendien niet direct achter de woningen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2], maar naast de achtertuin van [appellant sub 1] gebouwd, nabij andere woningen, gelegen aan de Voorstraat. Gelet hierop is er geen reden om aan te nemen dat het uitzicht van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] onevenredig wordt aangetast of dat hun privacy onevenredig wordt aangetast. Voor dit oordeel neemt de Afdeling verder in aanmerking dat er geen recht op een blijvend vrij uitzicht bestaat (vergelijk ook de uitspraak van 15 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO7368). Tot slot geldt dat door het college is erkend dat de schaduwwerking op het perceel van [appellant sub 1] en op de zonnepanelen van zijn woning in enige mate toeneemt, maar niet is gebleken dat deze toename onevenredig is. Gelet hierop is er geen reden om aan te nemen dat het woon- en leefklimaat van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] onevenredig wordt aangetast. Wat de eventueel nadelige invloed van het plan op de waarde van de woningen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betreft, bestaat geen grond voor de verwachting dat die waardevermindering zodanig zal zijn dat het college bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan.
8.5.    Gelet op het voorgaande heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt gesteld dat de belangen van derden niet onevenredig worden aangetast en dat er geen onevenredige gevolgen voor het woonmilieu van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] kunnen worden verwacht.
8.6.    Daargelaten of het relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb in de weg staat aan een inhoudelijke beoordeling, overweegt de Afdeling dat het college zich in redelijkheid, onder verwijzing naar het rapport van 7 augustus 2018 van Van Dun & Van Gerwin, op het standpunt heeft gesteld dat niet is gebleken van onevenredige gevolgen voor het woonmilieu ter plaatse van de gronden, waarop de vrijstaande woning kan worden gebouwd. In hetgeen door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] is aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het college niet mocht afgaan op de conclusie in het rapport. Anders dan zij stellen, is onderzoek gedaan ter plaatse van het plangebied en niet ter plaatse van de al bestaande woning van initiatiefnemers.
8.7.    Gelet op het voorgaande heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat wordt voldaan aan de voorwaarden in artikel 18.5, onder b en onder c.
- gemeentelijk volkshuisvestingsbeleid (artikel 18.5, onder d)
8.8.    [appellant sub 1] voert aan dat het toevoegen van een nieuwe woning niet in overeenstemming is met het gemeentelijk volkshuisvestingsbeleid, zodat niet is voldaan aan de voorwaarde in artikel 18.5, onder d. Uit de Woonvisie 2016-2012 van de gemeente Bernheze blijkt dat de gemeente de doelstelling heeft om de woningvoorraad van Loosbroek met 35 woningen te vergroten. Deze doelstelling is al gehaald. Daarnaast blijkt uit een tussentijdse analyse van de gemeente, uitgevoerd in het voorjaar van 2019, dat er te veel grote vrijstaande woningen worden gebouwd in Bernheze en dat er een overschot is ontstaan aan woningen zoals voorzien in het wijzigingsplan, aldus [appellant sub 1].
8.9.    De gemeente heeft het gemeentelijk volkshuisvestingsbeleid neergelegd in de Woonvisie 2016-2021. Daarin is voor Loosbroek onder meer vermeld dat de gemeente wil inspelen op woonwensen, dat de gemeente de ambitie heeft om de woningvoorraad in Loosbroek tussen 2016 en 2021 met 35 woningen te vergroten en dat de gemeente nieuwe, ruime grondgebonden koopwoningen voor jonge gezinnen wil realiseren. Daarin is geen onderverdeling gemaakt naar type woning. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het initiatief, om op het perceel een vrijstaande woning te bouwen, past binnen deze uitgangspunten. Het college heeft ter zitting toegelicht dat ten tijde van de vaststelling van het wijzigingsplan op 7 mei 2019 nog niet alle 35 woningen, genoemd in de Woonvisie, waren gebouwd. Het college heeft erop gewezen dat ten tijde van de vaststelling van het wijzigingsplan, de woningen van de woningbouwlocatie "De Schaapsdijk", waarnaar [appellant sub 1] verwijst, nog niet waren gebouwd en ook nog niet planologisch mogelijk waren gemaakt, zodat die woningen niet meetellen voor de woningvoorraad in 2019. Het college heeft tot slot toegelicht dat ook uit de resultaten van de analyse van het woningbouwbeleid, uit het voorjaar van 2019, waarnaar [appellant sub 1] verwijst, blijkt dat de beoogde 35 woningen nog niet waren gerealiseerd. Dat in deze resultaten ook staat vermeld dat er voor vrijstaande woningen een overschot dreigt, laat onverlet dat het totale aantal van
35 woningen ook toen nog niet was bereikt.
8.10.    Gelet op het voorgaande heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat wordt voldaan aan de voorwaarde in artikel 18.5, onder d.
- planschadeverhaalsovereenkomst (artikel 18.5, onder f)
8.11.    [appellant sub 1] betoogt tevergeefs dat niet wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 18.5, onder f. In de plantoelichting staat op blz. 13 vermeld dat er voorafgaand aan het opstarten van de procedure voor voorliggend wijzigingsplan, een planschadeovereenkomst is gesloten tussen gemeente en initiatiefnemers.
- afbreuk stedenbouwkundig beeld en de ruimtelijke kwaliteit (18.5, onder g)
8.12.    [appellant sub 1] voert aan dat de ruimtelijke kwaliteit wordt aangetast, omdat in de structuurvisie Bernheze wordt aangegeven dat bouwen ten westen van de Krommedelseweg ongewenst is en de woning ten westen van de Krommedelseweg is geprojecteerd. Dit plan druist dus in tegen de eigen kwaliteitseisen van de gemeente Bernheze en voldoet daarom niet aan de voorwaarde in artikel 18.5, onder g, aldus [appellant sub 1].
[appellant sub 1] en [appellant sub 2] voeren aan dat het plan in strijd is met de structuurvisie, omdat daarin is opgenomen dat inbreiding de voorkeur heeft, terwijl het hier gaat om uitbreiding.
8.13.    Anders dan [appellant sub 1] kennelijk meent, is in de op het moment van de vaststelling van het bestemmingsplan "De Kommen van Bernheze" en de op het moment van de vaststelling van wijzigingsplan geldende structuurvisie Bernheze, uit februari 2010, niet opgenomen dat bouwen ten westen van de Krommedelseweg niet is toegestaan. Weliswaar wordt in 3.5.1.5 van de toelichting van bestemmingsplan "De Kommen van Bernheze" en in 3.3.1 van de toelichting van het wijzigingsplan vermeld dat uit de structuurvisie zou volgen dat bouwen ten westen van de Krommedelseweg niet is toegestaan, maar het college heeft aannemelijk gemaakt dat in de plantoelichtingen op dit punt een verschrijving is geslopen. Daarnaast gaat het hier om een inbreidingslocatie en niet om een uitbreidingslocatie in de zin van de structuurvisie. In de structuurvisie is inbreiding gedefinieerd als een vrijkomend perceel in het dorp zelf. Nu het gaat om een vrijkomend perceel in het dorp zelf, wordt aan die definitie voldaan. Gelet hierop is van strijd met de structuurvisie niet gebleken.
8.14.    Gelet op het voorgaande bestaat in hetgeen door [appellant sub 1] en
[appellant sub 2] is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat wordt voldaan aan de voorwaarde in artikel 18.5, onder g.
- hoeksituatie (artikel 18, onder k)
8.15.     [appellant sub 1] en [appellant sub 2] voeren ook tevergeefs aan dat niet wordt voldaan aan de voorwaarde in artikel 18, onder k. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt gesteld dat "de hoeksituatie" als bedoeld in deze bepaling uitsluitend ziet op de situatie waarbij een nieuwe woning op een hoek wordt gebouwd en toegelicht dat deze bepaling is opgenomen met het oog op het bevorderen van de verkeersveiligheid. Aangezien de nieuwe woning niet direct op de hoek wordt gebouwd, maar achter de woning van de initiatiefnemers, is van een hoeksituatie als bedoeld in artikel 18, onder k geen sprake.
- aansluiting bij de (bouw)regels bij de bestemming in bestemmingsplan (artikel 18, onder l)
8.16.    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat in 3.3.1 van de toelichting van het wijzigingsplan en in 3.5.1.5 van de toelichting van het bestemmingsplan "De Kommen van Bernheze" staat vermeld dat niet ten westen van de Krommedelseweg mag worden gebouwd en dat in de plantoelichting van het wijzigingsplan ten onrechte is vermeld dat de woning aan de oostzijde van de Krommedelseweg ligt. Nu de woning aan de westzijde ligt, wordt niet voldaan aan de voorwaarde in artikel 18, onder l, aldus [appellant sub 1] en
[appellant sub 2].
8.17.    Met de voorwaarde in artikel 18, onder l, wordt uitsluitend bedoeld dat de (bouw)regels van het bestemmingsplan "De Kommen van Bernheze" in acht moeten worden genomen. Aangezien deze bouwregels in het wijzigingsplan zijn overgenomen, is aan deze voorwaarde voldaan. Dat niet zou zijn voldaan aan de plantoelichting, is niet relevant voor de beoordeling of aan de voorwaarde in artikel 18, onder l, is voldaan, nog daargelaten dat de plantoelichting geen bindende betekenis heeft.
- conclusie wijzigingsvoorwaarden
8.18.    Gelet op het voorgaande is het wijzigingsplan in overeenstemming met de wijzigingsvoorwaarden in artikel 18.5 van de planregels. Het betoog faalt.
Overige gronden
9.    In hetgeen [appellant sub 2] en [appellant sub 1] voor het overige hebben aangevoerd bestaat geen grond voor het oordeel dat het college het wijzigingsplan niet heeft mogen vaststellen.
Eindoordeel
10.    De beroepen zijn ongegrond.
11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier.
w.g. Minderhoud    w.g. Nales
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 september 2020
680.