ECLI:NL:RVS:2020:2028
Raad van State — Uitspraak 


201905810/1/A3.
Datum uitspraak: 26 augustus 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Melkmeisje B.V., gevestigd te Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 20 juni 2019 in zaak nr. 18/7278 in het geding tussen:
Melkmeisje
en
de burgemeester van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 30 april 2018 heeft de burgemeester de aanvraag van Melkmeisje om een vergunning voor twee gevelbankterrassen en een ander terras deels afgewezen.
Bij besluit van 12 november 2018 heeft de burgemeester het door Melkmeisje daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 20 juni 2019 heeft de rechtbank het door Melkmeisje daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Melkmeisje hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De burgemeester en Melkmeisje hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 augustus 2020, waar Melkmeisje, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. G.L.M. Teeuwen, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. J.E. van Bruggen en R.J. Wempe, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Melkmeisje heeft een gelijknamig restaurant aan de Zeedijk 19H in Amsterdam. Het restaurant ligt parallel aan de Oudezijds Kolk, een gracht. Tussen het restaurant en de gracht is een lagergelegen gedeelte dat alleen gebruikt wordt als vluchtroute voor het hotel dat achter het restaurant ligt. Melkmeisje heeft een aanvraag gedaan voor een terras op dit gedeelte en voor het plaatsen van twee gevelbanken aan de voorzijde van het restaurant, links en rechts van de ingang. De burgemeester heeft de aanvraag voor een gevelbank links van de ingang ingewilligd en de aanvraag voor het overige afgewezen. Volgens de burgemeester wordt de doorloopruimte te smal als rechts van de ingang een gevelbank zou komen te staan en is vanuit het restaurant geen direct toezicht mogelijk op het lagergelegen gedeelte naast het restaurant, wat voor een terras wel vereist is.
Wet- en regelgeving
2.    De relevante bepalingen van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 (hierna: APV), het Terrassenbeleid 2011 (hierna: Terrassenbeleid) en de Uitvoeringsnotitie Horeca 2014 (hierna: Uitvoeringsnotitie) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
Hoger beroep
Terras naast het restaurant
3.    Melkmeisje betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester in redelijkheid de aanvraag voor een terras naast het restaurant heeft kunnen afwijzen. Een terras op het gedeelte naast het restaurant zou zorgen voor een doelmatig gebruik van dat stukje grond en overlast voorkomen. Geen van de weigeringsgronden van artikel 3.11 of artikel 3.17 van de APV is van toepassing. Alleen al daarom zou de aanvraag voor het terras ingewilligd moeten worden. Indien wordt toegekomen aan toetsing aan het Terrassenbeleid, betoogt Melkmeisje dat vanuit het restaurant direct zicht is op het terras, zonder dat daarvoor moeite gedaan moet worden. Toezicht op het terras is bovendien ook in haar eigen belang en zij heeft toegezegd desgewenst aanvullende maatregelen te willen nemen, zoals het verwijderen van tafels en stoelen en het ophangen van camera’s, aldus Melkmeisje.
3.1.    Het Terrassenbeleid vormt een uitwerking van de weigeringsgronden van artikel 3.11 en artikel 3.17 van de APV en heeft onder meer tot doel om het gebruik van de openbare ruimte te reguleren en om de openbare orde en het woon- en leefklimaat te waarborgen. Om te beoordelen of een van de weigeringsgronden van de APV van toepassing is, dient de burgemeester de aanvraag te toetsen aan het Terrassenbeleid. Als op grond van het Terrassenbeleid een vergunning verleend kan worden, betekent dat dat geen van de weigeringsgronden van artikel 3.11 en artikel 3.17 van de APV van toepassing is. In het Terrassenbeleid is onder meer het beoordelingscriterium opgenomen dat vanuit de horecazaak direct toezicht mogelijk moet zijn op het terras.
3.2.    De bezwaarschriftencommissie (hierna: de commissie) heeft het zicht vanuit het restaurant op het terras, dat ze tijdens de hoorzitting ter plaatse heeft bezichtigd, in haar advies als volgt omschreven:
"Het terras is gesitueerd aan de zijkant van het horecabedrijf en zoals op de hiervoor opgenomen foto is te zien, is er geen raam aanwezig evenwijdig aan het terras. Om het terras vanuit de horecazaak te kunnen zien, moet het personeel in de uiterste hoek voor in de zaak vlak tegen het grote raam gaan staan en dan ziet men twee tafels. Bovendien vergt het nog enige moeite om daar te komen vanwege de tafels en stoelen die in de horecazaak voor het raam staan. Wil men het hele terras, alle vier de tafels, zien moet men nog meer moeite doen. Dit komt mede door het hoogteverschil tussen raam en terras. Datzelfde geldt voor het kleinere raam op de bovenverdieping. Daarbij moet men in het kozijn direct tegen het raam gaan staan, achter de klanten aan tafel, om uit het raam naar beneden richting het terras te kunnen kijken."
De foto’s die Melkmeisje heeft overgelegd, geven hetzelfde beeld als omschreven door de commissie. Alleen op de foto’s die vrijwel tegen de twee aanwezige ramen aan zijn gemaakt, is het terras zichtbaar. Op de foto’s die van verder in het restaurant zijn gemaakt, is het terras niet te zien, omdat dat lager ligt dan het restaurant. De stelling van Melkmeisje, dat zonder moeite zicht is op het terras, wordt dan ook niet gevolgd. De burgemeester heeft het vereiste van direct toezicht vanuit het horecabedrijf in het Terrassenbeleid opgenomen zodat in het geval van ongeregeldheden of overlast op het terras direct kan worden ingegrepen. De burgemeester heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dat niet mogelijk is als alleen met moeite zicht is op het terras. Daarom kan het zicht vanuit het restaurant op het terras niet worden aangemerkt als direct zicht vanuit het horecabedrijf op het terras, zoals bedoeld in het Terrassenbeleid. De burgemeester heeft in het aanbod van Melkmeisje om tafels en stoelen in het restaurant te verwijderen, geen aanleiding hoeven zien dit standpunt te wijzigen. Ook in dat geval is pas zicht op het terras als het personeel vrijwel tegen de ramen aangedrukt staat. In paragraaf 5.6 van het Terrassenbeleid is vastgelegd dat het toezicht houden op een terras door middel van cameratoezicht niet is toegestaan. Ook met het ophangen van camera’s kan daarom niet worden voldaan aan het vereiste van direct toezicht op het terras.
3.3.    Het betoog faalt.
Gelijkheidsbeginsel
4.    Melkmeisje betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. In de directe omgeving van het restaurant zijn verscheidene restaurants die in volgens Melkmeisje gelijke situaties wel een vergunning hebben gekregen voor een terras. Zij heeft in dit verband Steakhouse aan de Prins Hendrikkade 92, café Schreierstoren aan de Prins Hendrikkade 94-95 en restaurant Haven van Texel aan de Sint Olofssteeg 11, alle in Amsterdam, genoemd.
4.1.    Er is sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel als gelijke gevallen niet gelijk worden behandeld. Om in deze situatie een restaurant als een gelijk geval aan te kunnen merken, dient de feitelijke situatie, voor zover daarvoor een vergunning verleend is, gelijk te zijn. Dit staat los van eventuele handhavingskwesties.
-    Steakhouse
4.2.    De burgemeester stelt zich op het standpunt dat het terras van Steakhouse niet gelijk is aan dat van Melkmeisje, omdat het terras van Steakhouse, anders dan dat van Melkmeisje, op gelijke hoogte ligt als het restaurant. Dit heeft Melkmeisje niet betwist. Steakhouse heeft een poster voor een van de twee ramen van de zijgevel hangen, maar die bevindt zich niet in een ruimte waar personeel staat en vanuit het andere raam in de zijgevel heeft het personeel wel zicht op het terras, zo volgt uit het door de burgemeester overgelegde rapport van een inspecteur gebruikstoezicht van 18 mei 2020. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat geen sprake is van een gelijk geval.
-    Café Schreierstoren
4.3.    Café Schreierstoren heeft aan de voor- en achterzijde terrassen. De twee terrassen aan de achterzijde liggen op gelijke hoogte als zalen in het restaurant. Het terras aan de voorzijde ligt lager dan het restaurant, maar recht boven het terras is een raam en in het restaurant staat de bar aan de raamzijde, waardoor het barpersoneel direct zicht heeft op het terras. In het restaurant van Melkmeisje staat de bar niet aan de kant van het terras en zijn de ramen niet recht boven het hele terras. Weliswaar werd bij Schreierstoren het zicht op het terras belemmerd doordat er een parasol staat, maar in de aan Schreierstoren verleende exploitatievergunning is een verbod opgenomen voor het plaatsen van parasols op dat terras en dit is dus een handhavingskwestie. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat geen sprake is van een gelijk geval.
-    Haven van Texel
4.4.    De burgemeester stelt zich op het standpunt dat de situatie van Haven van Texel anders is dan die van Melkmeisje. Haven van Texel heeft geen ramen aan de kant van het terras, maar wel een deur die gebruikt wordt als uitgiftepunt. Melkmeisje heeft geen deur aan de kant van het terras. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat geen sprake is van een gelijk geval.
4.5.    Het betoog faalt.
Gevelbank
5.    Melkmeisje betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester in redelijkheid de aanvraag voor een gevelbank rechts van de ingang heeft kunnen afwijzen. De burgemeester heeft niet gemotiveerd waarom een gevelbank een minimale diepte van 35 cm dient te hebben. De bedoeling van de regelgeving is dat er voldoende doorloopruimte blijft. Met een gevelbank met een diepte van 30 cm is er ook voldoende doorloopruimte, aldus Melkmeisje.
5.1.    De burgemeester heeft toegelicht dat een minimale diepte van 35 cm in de Uitvoeringsnotitie is opgenomen, omdat een persoon een bepaalde ruimte inneemt als hij op een gevelbank gaat zitten. Dit is meestal zelfs meer ruimte dan 35 cm, aldus de burgemeester. Met de rechtbank acht de Afdeling niet onredelijk dat de burgemeester een minimale diepte van 35 cm voor de gevelbank heeft gehanteerd. Het is niet in geschil dat met het plaatsen van een gevelbank van 35 cm een kleinere doorloopruimte overblijft dan 1,50 m. In de Uitvoeringsnotitie is een doorloopruimte van 1,50 m als minimum gesteld. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de burgemeester de aanvraag voor een gevelbank rechts van de ingang heeft mogen afwijzen.
5.2.    Het betoog faalt.
Slotsom
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2020
582-851.
Bijlage
Algemene Plaatselijke Verordening 2008
Artikel 3.11
1. […].
2. De burgemeester kan de vergunning geheel of gedeeltelijk weigeren als naar zijn oordeel het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf, de openbare orde of de veiligheid nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf.
[…].
Artikel 3.17
1. Als een vergunningaanvraag tevens betrekking heeft op de exploitatie van één of meer terrassen beslist de burgemeester, voorzover deze terrassen zich op de weg bevinden, ook over de ingebruikneming van de weg ten behoeve van het terras, dit in afwijking van het bepaalde in artikel 4.3. van deze verordening.
2. Onverminderd het bepaalde in artikel 3.11, tweede lid kan de burgemeester de in het eerste lid bedoelde ingebruikneming van de weg weigeren als:
a. het beoogde gebruik schade toebrengt aan de weg dan wel gevaar oplevert voor de bruikbaarheid van de weg of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan;
[…].
Terrassenbeleid 2011
1.2 Doelstelling terrassenbeleid
Het terrassenbeleid heeft tot doel om:
[…].
2. het gebruik van de openbare ruimte ten behoeve van een terras door middel van simpele en handhaafbare regels te reguleren.
[…];
5. om de openbare orde en het woon- en leefklimaat te waarborgen;
[…].
3 Uitgangspunten
Voor het bepalen van locaties waar terrassen wel of niet mogelijk zijn, staat de toegankelijkheid van de openbare ruimte voor voetgangers voorop. Naast de doorloopruimte zijn ook de leefbaarheid, openbare orde, de verkeersveiligheid en overige (publieke) gebruiksfuncties belangrijke toetsingsfactoren voor het al dan niet toestaan van een terras. Verder moeten de regels simpel en handhaafbaar zijn en moet er voldoende handhavingscapaciteit zijn.
[…].
5.13 Maatwerk
Maatwerk voor individuele gevallen moet voor uitzonderlijke situaties mogelijk zijn. Ongeveer 80 tot 85% van de terrassen moet via algemene regels vergund kunnen worden en voor 10 tot 15% is maatwerk wellicht een oplossing. Er is gezocht naar een oplossing om wel een heldere en eenduidige nota te maken, waarbij ook ruimte is voor maatwerk voor die 10 tot 15%. In plaats van heldere regels wordt voor deze categorie een heldere procedure voorgesteld.
Aan de hand van vier criteria wordt bepaald of er maatwerk moet worden geleverd. De criteria zijn:
• toezicht op het terras vanuit de horecazaak;
[…].
5.6 Terrassen bij horecabedrijven die niet op de begane grond zijn gevestigd
In het stadsdeel is een aantal horecabedrijven op hoger gelegen verdiepingen en in het souterrain gevestigd. Deze bedrijven hebben geen recht op een terras omdat zij niet voldoen aan de eis dat een terras uitsluitend recht voor de gevel van het horecabedrijf mag worden geplaatst. Er is immers geen toezicht op deze terrassen. Het toezicht houden op een terras door middel van cameratoezicht is niet toegestaan, omdat er bij ongeregeldheden of overlast direct ingegrepen moet kunnen worden. Recht tegenover de gevel wil zeggen dat alleen op de begane grond gevestigde horecabedrijven in aanmerking komen voor een terras. Indien horecabedrijven een uitgiftepunt op de begane grond hebben is het wel mogelijk een terras te exploiteren. Er is dan sprake van een terras direct aan de gevel en het toezicht is gewaarborgd. Ook een terras aan de overzijde van de weg wordt niet toegestaan omdat de afstand tussen horecabedrijf en terras te groot wordt, er geen directe binding meer is tussen horecabedrijf en terras en er onvoldoende toezicht kan worden uitgeoefend. Eventueel vergunde terrassen vallen onder de overgangsbepaling.
Samenvatting
[…].
Vanuit de horecazaak moet er direct toezicht zijn op het terras.
[…].
3.2 Uitgangspunten gevelbanken
Voor gevelbanken gelden dezelfde uitgangspunten als voor terrassen. Er moet een vrije doorloopruimte van minimaal 1,50 meter voor voetgangers in acht worden genomen. […].
Uitvoeringsnotitie Horeca 2014
De belangrijkste beleidsregels op een rij:
[…];
o Bij een gevelbank(terras) moet minimaal 1,50 meter doorloopruimte overblijven.
o Een gevelbank is niet dieper dan 50 centimeter en niet smaller dan 35 centimeter. Dit houdt in dat bij een gevelbank van 50 centimeter de stoep minimaal 2 meter breed moet zijn en bij een gevelbank van 35 centimeter 1,85 meter;
[…].