ECLI:NL:CBB:2020:699
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2955
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 oktober 2020 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 27 november 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend
.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 augustus 2020. Appellant is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw (knelgevallenregeling) bepaalt verweerder, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door, voor zover van belang, diergezondheidsproblemen of ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad (5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt.
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellant heeft op 8 maart 2010 het melkveebedrijf van zijn ouders overgenomen en het plan opgevat het bedrijf uit te breiden van ongeveer 70 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee naar 190 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee.
2.2
In 2013 is appellant in eigen beheer gestart met de bouw van de nieuwe stal. Voor het financieren van de stal is appellant verschillende financieringsverplichtingen bij de bank aangegaan. Op 18 december 2014 en 29 september 2015 heeft appellant met het oog op de beoogde uitbreiding meerdere percelen grond aangekocht.
2.3
Tijdens de bouw van de stal heeft appellant een ongeval gehad en zijn nek gebroken. Als gevolg van het ongeval en het opvolgende revalidatieproces heeft appellant de bouw enige tijd niet kunnen voortzetten. Door de in 2013 wel reeds gerealiseerde uitbreiding heeft appellant in 2013 350.000 kg melkquotum moeten aankopen. Ten tijde van de bouw is appellant tevens geconfronteerd met de ziekte en het opvolgende overlijden van zijn vader. Ook heeft hij te maken gehad met – als gevolg van een beschimmelde voerlevering –ziekte in zijn veebestand.
2.4
Op 2 juli 2015 was de uitbreiding derhalve (nog) niet volledig gerealiseerd en hield appellant 152 melk- en kalfkoeien en 107 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. 	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 5.910 kg en is daarbij uitgegaan van de dieraantallen aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren.
Het bedrijf van appellant is niet grondgebonden. Verweerder heeft een korting toegepast van 534,85 kg.
Beroepsgronden
4.1
Appellant voert aan dat de vaststelling van fosfaatrecht in strijd is met artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), omdat sprake is van ongeoorloofde staatssteun. Van dat laatste is sprake omdat de EU-nitraatnorm van 50mg/l in Nederland wordt overschreden. Subsidiair stelt appellant zich op het standpunt dat het stelsel van fosfaatrechten niet kan worden aangemerkt als een noodzakelijke maatregel als bedoeld in artikel 5, vijfde lid, van Richtlijn 91/676/EEG van de Europese Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (de Nitraatrichtlijn).
4.2
Appellant doet verder een beroep op de knelgevallenregeling en betoogt dat verweerder bij de berekening van het fosfaatrecht ten onrechte de op de peildatum niet gerealiseerde uitbreiding buiten beschouwing heeft gelaten. Door zijn revalidatieproces, de langdurige ziekte en het opvolgend overlijden van de vader van appellant en de ziekte in het veebestand heeft de beoogde groei vertraging opgelopen. Subsidiair stelt appellant zich op het standpunt dat wanneer verweerder bij de toepassing van de knelgevallenregeling uitgaat van de in de melding bijzondere omstandigheden genoemde datum van 1 april 2015 hij de melkproductie vanaf december 2016 moet hanteren. Ter zitting heeft appellant gemotiveerd dat de melkproductie voorafgaand aan de bijzondere omstandigheid van de dierziekte niet representatief is omdat hij in 2014 in verband met de anders dreigende ‘superheffing’ weinig krachtvoer gaf aan de dieren om zo de melkproductie negatief te beïnvloeden. Pas eind 2016 was, zo ook blijkt uit een door appellant ingebrachte verklaring van de dierenarts, geen dierziekte meer op het bedrijf van appellant aanwezig en kon de beoogde melkproductie per koe gerealiseerd worden De gemiddelde melkproductie moet daarom worden vastgesteld op 7.381 kg met een bijbehorend excretieforfait van 39,1 kg.
4.3
Appellant betoogt tot slot dat de toepassing van het fosfaatrechtenstelsel een schending oplevert van artikel 1 van het EP. Ten tijde van het aangaan van de financieringsverplichtingen was het fosfaatrechtenstelsel voor appellant niet voorzienbaar. Dit geldt te meer nu de [naam 2] appellant bij het aangaan van die verplichtingen niet heeft gewezen op het stelsel en de mogelijke gevolgen hiervan voor het bedrijf van appellant. In het geval van appellant is eveneens sprake van een individuele en buitensporige last. Het bestreden besluit bevat op dat punt een motiveringsgebrek. Appellant heeft vanaf de aankoop van het bedrijf onomkeerbaar geïnvesteerd in de uitbreiding van zijn veestapel. Appellant heeft met de bank afgesproken minimaal 190 melk- en kalfkoeien te gaan houden om de financieringslast van € 2.550.000,-  te kunnen dragen. Het fosfaatrechtenstelsel leidt er toe dat de bedrijfsvoering ernstig in gevaar komt. Appellant is bij de [naam 2] onder bijzonder beheer geplaatst.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich gemotiveerd op het standpunt dat het stelsel van fosfaatrechten niet in strijd is met de Nitraatrichtlijn en dat het stelsel geen ongeoorloofde staatssteun oplevert.
5.2
Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat hij bij de beoordeling van het beroep van appellant op de knelgevallenregeling terecht is uitgegaan van de dieraantallen op de door appellant opgeven datum dat de dierziekte intrad, 1 april 2015, en niet, zoals door appellant bepleit, van de dieraantallen die hij in 2015 zou hebben gehad. In het bestreden besluit heeft verweerder bij de berekening van het aantal melk- en kalfkoeien op 1 april 2015 gerekend met excretieforfait van 2014. Deze melkproductie is, in tegenstelling tot de melkproductie van 2016 of 2017, representatief voor het bedrijf van appellant.
5.3
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft daartoe de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verweerder betwist voorts dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. De door appellant aangevoerde bijzondere omstandigheden wegen mee in de beoordeling van de knelgevallenregeling maar kunnen niet als bijzondere omstandigheid in het kader van artikel 1 van het EP worden aangevoerd. Appellant heeft verder niet onderbouwd dat sprake was van noodzakelijkheid van de bedrijfsuitbreiding. Appellant is gaan uitbreiden toen hem redelijkerwijs duidelijk moest zijn dat productiebeperkende maatregelen zouden volgen. Tot slot heeft appellant niet aangetoond wat de omvang is van de door hem gestelde financiële last.
5.4
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bestreden besluit voldoende gemotiveerd is en zorgvuldig is voorbereid.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellant dat het stelsel van fosfaatrechten ongeoorloofde staatssteun oplevert slaagt niet. De Europese Commissie (Commissie) heeft bij beschikking van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N)) een stelsel van verhandelbare fosfaatrechten voor melkvee in Nederland goedgekeurd. Volgens de Commissie vormt de maatregel steun in de zin van artikel 107, lid 1, van het VWEU. Aangezien met de maatregel een duidelijke milieudoelstelling wordt nagestreefd, heeft de Commissie deze getoetst aan de EU‑richtsnoeren inzake staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 en heeft de Commissie vastgesteld dat met het stelsel, conform de richtsnoeren, milieudoelstellingen worden nagestreefd die verder gaan dan de milieunormen waaraan bedrijven op grond van de EU-wetgeving moeten voldoen. Op basis van de nagestreefde milieudoelstellingen heeft de Commissie geconcludeerd dat het stelsel strookt met de EU‑regels voor staatssteun op milieugebied. Gezien deze goedkeuringsbeschikking slaagt het deze grond van appellant niet (vergelijk ook de uitspraak van 16 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:140, onder 5.6).
6.2
Het fosfaatrechtenstelsel betreft verder een door de Nederlandse wetgever noodzakelijk geachte aanvullende maatregel als bedoeld in artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn, omdat de maatregelen van het Nitraatactieprogramma niet volstonden om de doelstellingen van die richtlijn te bereiken (Kamerstukken II 2015/16, 34532, nr. 3, p. 3). Doel van het stelsel van fosfaatrechten is het zodanig reguleren van de fosfaatproductie dat geborgd wordt dat de nationale fosfaatproductie onder het mestproductieplafond wordt gebracht (zie Kamerstukken II 2015/16, 34532, nr. 3, p. 15 en 39 en de toelichting bij het Besluit van 20 december 2017 tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet, Stb. 2017, 521, p. 16). Het fosfaatrechtenstelsel is voorzien bij wet en behelst een regulering van het eigendomsrecht van melkveehouders met als doel het milieu en de volksgezondheid te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, waaronder het derogatiebesluit, en meer in het bijzonder dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. Deze doelstellingen zijn algemene belangen als bedoeld in artikel 1 van het EP (zie de uitspraak van het College van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291).
6.3.1
Over het beroep op de knelgevallenregeling overweegt het College als volgt. In zijn uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232) heeft het College gewezen op zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:4), waarin over artikel 23, zesde lid, van de Msw is geoordeeld dat ook in geval van (deels gerealiseerde) uitbreidingsplannen, een vergelijking tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op 2 juli 2015, de peildatum, moet plaatsvinden. Dat dit tot gevolg kan hebben dat de stagnatie in de groei door de bijzondere omstandigheid of omstandigheden, in dit geval het bedrijfsongeval van appellant, de ziekte en het overlijden van de vader van appellant en de ziekte onder het vee, niet meer wordt gecompenseerd, heeft het College onder ogen gezien en aanvaard. Verweerder is terecht uitgegaan van de dieraantallen op de door appellant in de melding bijzondere omstandigheden genoemde datum dat deze intrad; 1 april 2015.
6.3.2
Zoals het College eerder heeft overwogen moet het bij de melkproductie in de toepassing van de knelgevallenregeling gaan om een periode (waar dat kan van een jaar) die representatief is voor het bedrijf en aansluit bij de gestelde bijzondere omstandigheden (zie de uitspraak van 25 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:248). In veel gevallen betreft dit de periode, bij voorkeur dus een jaar, voorafgaand aan de bijzondere omstandigheid. Zoals volgt uit de uitspraak van 13 augustus 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:355) verzet de wet zich er echter niet tegen dat wordt gerekend met de gemiddelde melkproductie van een jaar volgend op het jaar waarin zich de bijzondere omstandigheid heeft voorgedaan, mits die periode voldoet aan de hierboven aangehaalde eisen. De bewijslast om aan te tonen dat de 5%-drempel wordt gehaald ligt bij appellante (vergelijk de uitspraak van het College van 25 juni 2019, ECLI:NLCBB:2019:246). Appellant heeft niet aangetoond waarom de periode voorafgaand aan de bijzondere omstandigheid van dierziekte, te weten 2014, voor hem niet representatief is, alleen al omdat de stelling dat appellant de melkproductie bewust laag heeft gehouden niet is onderbouwd. Dat de melkproductie in 2014 negatief is beïnvloed door de door appellant gestelde bijzondere omstandigheden die buiten zijn invloedsfeer lagen is niet gesteld of gebleken. Verweerder is dus terecht van de melkproductie in 2014 uitgegaan. Deze beroepsgrond faalt.
6.4
Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.5
Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.6.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. De stelling van verweerder dat de door appellant aangevoerde bijzondere omstandigheden niet in het kader van artikel 1 van het EP worden aangevoerd, is niet juist. Relevant in dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.6.2
Voorop staat dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
6.6.3
Het fosfaatrechtenstelsel heeft er toe geleid dat voor 38 melkkoeien (190 – 152) van de door appellant beoogde bedrijfsomvang geen fosfaatrecht is vastgesteld. Dit verschil leidt er op zichzelf  niet toe dat sprake is van een buitensporige last. Er kan wel worden aangenomen dat het stelsel de plannen van appellant heeft doorkruist, maar hij heeft niet inzichtelijk gemaakt welke feitelijke gevolgen dit heeft voor het bedrijf. Appellant heeft behoudens de koopcontracten van door hem in 2014 en 2015 aangekochte percelen niet onderbouwd welke investeringen hij heeft gedaan. Onbetwist is dat appellant is begonnen met de bouw van de stal en het doen van investeringen vanaf 2013. Gezien het moment in tijd waarop de door appellant gestelde investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissing, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Dat de beoogde uitbreiding door verschillende omstandigheden vertraging heeft opgelopen, maakt dat niet anders. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft (in 2007) en als gevolg daarvan een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellant had ten tijde van de realisatie van zijn uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat de bank appellant financieringen heeft verstrekt en niet heeft geadviseerd de beoogde uitbreiding niet door te zetten doet er niet aan af dat appellant zelf de verantwoordelijkheid draagt voor door hem gemaakte bedrijfskeuzes (vergelijk de uitspraak van 24 december 2019, ECLI:NL:CBB:2019:720).  Het beroep op artikel 1 van het EP slaagt niet. Dat betekent dat ook deze beroepsgrond faalt.
6.7
Appellant wordt niet gevolgd in zijn betoog dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende is ingegaan op de in bezwaar gestelde strijd met artikel 1 van het EP. In het bestreden besluit is door verweerder de conclusie getrokken dat van een individuele en buitensporige last geen sprake is omdat bijzondere omstandigheden, anders dan een financiële last, zijn gesteld noch gebleken. Appellant heeft in bezwaar noch in beroep uiteengezet waarom in zijn geval sprake is van een individuele en buitensporige last, zodat verweerder dit ook niet nader kon motiveren. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Slotsom
7.	 Het bovenstaande leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. J.M.M. van Dalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 oktober 2020.
De voorzitter en de griffier zijn buiten staat deze uitspraak te ondertekenen.