ECLI:NL:CBB:2020:689
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2950
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 oktober 2020 in de zaak tussen
maatschap [naam] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Leegsma).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 29 november 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend
.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 augustus 2020. Partijen zijn, met voorafgaand bericht, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Op grond van artikel 33Ab van de Msw kan bij algemene maatregel van bestuur een percentage worden vastgesteld waarmee het fosfaatrecht wordt verminderd, indien dit noodzakelijk is voor de naleving van een verplichting op grond van een voor Nederland verbindend verdrag of besluit van een volkenrechtelijke organisatie (generieke korting of afroming). Ingevolge artikel 72b, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) wordt het fosfaatrecht verminderd met 8,3%. Het tweede lid van deze bepaling bepaalt dat het eerste lid niet van toepassing is op een bedrijf waarvan de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is.
1.3
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw (knelgevallenregeling) bepaalt verweerder, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door, voor zover van belang, bouwwerkzaamheden (5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt.
1.4
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2. Appellante exploiteert een melkveehouderij. Op 1 april 2013 waren op het bedrijf 190 melk- en kalfkoeien en 148 stuks jongvee aanwezig. Op 1 mei 2013 heeft een rechtsvormwijziging plaatsgevonden en heeft appellante het plan opgevat uit te breiden en daarvoor een tweede locatie aangekocht. Op deze locatie werden vanaf 1 april 2014 100 melk- en kalfkoeien gemolken. Appellante beoogde op deze locatie 200 melk- en kalfkoeien te kunnen houden en is vanaf 1 april 2014 begonnen met de verbouwing van de stal. Op beide locaties tezamen hield appellante op de peildatum 382 melk- en kalfkoeien en 255 stuks jongvee. Op 21 september 2016 heeft appellante van verweerder een besluit ontvangen waarin zij is vrijgesteld van de AMvB grondgebondenheid. Op 13 oktober 2017 heeft appellante een beschikking ontvangen van verweerder dat voor haar de regeling fosfaatreductieplan niet van toepassing is.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 18.356 kg en is daarbij uitgegaan van de dieraantallen aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren.
Verweerder heeft de generieke korting toegepast.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat de vaststelling van fosfaatrecht in strijd is met artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), omdat sprake is van ongeoorloofde staatssteun. Van dat laatste is sprake omdat de EU-nitraatnorm van 50mg/l in Nederland wordt overschreden. Subsidiair stelt appellante zich op het standpunt dat het stelsel van fosfaatrechten niet kan worden aangemerkt als een noodzakelijke maatregel als bedoeld in artikel 5, vijfde lid, van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (de Nitraatrichtlijn).
4.2
Appellante voert voorts aan dat ten onrechte de generieke korting is toegepast. Nu appellante een vrijstelling heeft ontvangen in het kader van de grondgebondenheid dient haar in het kader van het fosfaatrechtenstelsel niet te worden tegengeworpen dat zij geen grondgebonden bedrijf is.
4.3
Appellante doet voorts een beroep op de knelgevallenregeling en betoogt dat verweerder een onjuiste berekening heeft gehanteerd. Door de bouwwerkzaamheden vanaf april 2014 heeft appellante minder dieren gehouden en minder melk geproduceerd. Zij voldoet, anders dan verweerder stelt, wel aan de in artikel 23, zesde lid, van de Msw gestelde 5%-drempel.
4.4
Appellante betoogt tot slot dat de toepassing van het fosfaatrechtenstelsel een schending oplevert van artikel 1 van het EP, omdat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Het bestreden besluit bevat op dat punt een motiveringsgebrek. Appellante heeft vanaf de aankoop van de tweede locatie onomkeerbaar geïnvesteerd in de uitbreiding van haar veestapel. De investeringen waren gericht op het houden van 200 melk- en kalfkoeien op de nieuw aangekochte locatie. Op dit moment was van voorzienbaarheid van het stelsel geen sprake. Het fosfaatrechtenstelsel leidt er toe dat de bedrijfsvoering ernstig in gevaar komt. Ter onderbouwing van deze stelling heeft appellante een financieel overzicht overgelegd.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich gemotiveerd op het standpunt dat het stelsel van fosfaatrechten niet in strijd is met de Nitraatrichtlijn en dat het stelsel geen ongeoorloofde staatssteun oplevert.
5.2
Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat appellante geen grondgebonden bedrijf is, zodat terecht de generieke korting van 8,3% is opgelegd.
5.3
Verweerder stelt zich voorts op het standpunt dat hij bij de beoordeling van het beroep van appellante op de knelgevallenregeling terecht is uitgegaan van de dieraantallen op de door appellante opgeven datum dat de verbouwing intrad, 1 april 2014, en niet, zoals door appellante bepleit, van de dieraantallen die zij in 2015 zou hebben gehad. Appellante voldoet niet aan de 5%-drempel.
5.4
Verweerder betwist tot slot dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Appellante heeft niet onderbouwd dat sprake was van noodzakelijkheid van de bedrijfsuitbreiding. Appellante is gaan uitbreiden toen haar redelijkerwijs duidelijk moest zijn dat productiebeperkende maatregelen zouden volgen. Van bijzondere omstandigheden is geen sprake. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bestreden besluit derhalve voldoende gemotiveerd is en zorgvuldig is voorbereid.
5.5
In het verweerschrift heeft verweerder erkend ten onrechte drie op de peildatum afgevoerde dieren niet bij het vaststellen van het fosfaatrecht te hebben meegenomen. Verweerder heeft het College verzocht zelf in de zaak te voorzien en het fosfaatrecht vast te stellen op 18.453 kg.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het stelsel van fosfaatrechten ongeoorloofde staatssteun oplevert slaagt niet. De Europese Commissie (Commissie) heeft bij beschikking van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N)) een stelsel van verhandelbare fosfaatrechten voor melkvee in Nederland goedgekeurd. Volgens de Commissie vormt de maatregel steun in de zin van artikel 107, lid 1, van het VWEU. Aangezien met de maatregel een duidelijke milieudoelstelling wordt nagestreefd, heeft de Commissie deze getoetst aan de EU‑richtsnoeren inzake staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 en heeft de Commissie vastgesteld dat met het stelsel, conform de richtsnoeren, milieudoelstellingen worden nagestreefd die verder gaan dan de milieunormen waaraan bedrijven op grond van de EU-wetgeving moeten voldoen. Op basis van de nagestreefde milieudoelstellingen heeft de Commissie geconcludeerd dat het stelsel strookt met de EU‑regels voor staatssteun op milieugebied. Gezien deze goedkeuringsbeschikking slaagt het deze grond van appellante niet (vergelijk ook de uitspraak van 16 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:140, onder 5.6).
6.2
Het fosfaatrechtenstelsel betreft verder een door de Nederlandse wetgever noodzakelijk geachte aanvullende maatregel als bedoeld in artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn, omdat de maatregelen van het Nitraatactieprogramma niet volstonden om de doelstellingen van die richtlijn te bereiken (Kamerstukken II 2015/16, 34532, nr. 3, p. 3). Doel van het stelsel van fosfaatrechten is het zodanig reguleren van de fosfaatproductie dat geborgd wordt dat de nationale fosfaatproductie onder het mestproductieplafond wordt gebracht (zie Kamerstukken II 2015/16, 34532, nr. 3, p. 15 en 39 en de toelichting bij het Besluit van 20 december 2017 tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet, Stb. 2017, 521, p. 16). Het fosfaatrechtenstelsel is voorzien bij wet en behelst een regulering van het eigendomsrecht van melkveehouders met als doel het milieu en de volksgezondheid te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, waaronder het derogatiebesluit, en meer in het bijzonder dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. Deze doelstellingen zijn algemene belangen als bedoeld in artikel 1 van het EP (zie de uitspraak van het College van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291). Het College verwijst tot slot naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Deze beroepsgrond van appellante faalt eveneens.
6.3
Wat betreft het betoog van appellante dat ten onrechte de generieke korting is toegepast, oordeelt het College als volgt. Uit het in de uitspraak van 27 augustus 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:369) onder 5.2.2 weergegeven kader volgt dat uit een vrijstelling op grond van AMvB grondgebondenheid niet volgt dat de generieke korting niet van toepassing is op bedrijven die in het kader van de Msw niet grondgebonden zijn. Niet in geschil is dat appellante niet grondgebonden is. Verweerder heeft dus terecht de generieke korting toegepast. Dit betekent dat de beroepsgrond faalt. Voor zover appellante betoogt dat de korting ertoe leidt dat sprake is van een individuele buitensporige last, zal het College dat betoog in zijn beoordeling daarover betrekken.
6.4
Over het beroep op de knelgevallenregeling overweegt het College als volgt. In zijn uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232) heeft het College gewezen op zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:4), waarin over artikel 23, zesde lid, van de Msw is geoordeeld dat ook in geval van (deels gerealiseerde) uitbreidingsplannen, een vergelijking tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op 2 juli 2015 de peildatum moet plaatsvinden. Dat dit tot gevolg kan hebben dat de stagnatie in de groei door de bijzondere omstandigheid, in dit geval de gestelde bouwwerkzaamheden, niet meer wordt gecompenseerd, heeft het College onder ogen gezien en aanvaard. Verweerder is derhalve terecht uitgegaan van de dieraantallen op de door appellante in de melding bijzondere omstandigheden genoemde datum dat deze intrad; 1 april 2014. Anders dan appellante stelt, heeft verweerder in het bestreden besluit aannemelijk gemaakt dat appellante niet aan de 5%-drempel voldoet. Deze beroepsgrond faalt.
6.5
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.6.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.6.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114 onder 6.7.) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd en bestaat deze last in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat appellante als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om haar aantoonbaar voorgenomen bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.6.3
In die uitspraak heeft het College ook overwogen dat, met uitzondering van grondgebonden bedrijven, voor alle melkveehouders geldt dat hun fosfaatrecht op grond van artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit wordt verminderd. Dat deel van de last draagt iedere andere (niet-grondgebonden) melkveehouder (vergelijk de uitspraak van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:624, onder 6.4.1). In zoverre is de last (ook) niet individueel en bestaat – ongeacht de bedrijfseconomische gevolgen – in beginsel geen grond om een individuele en buitensporige last aan te nemen. De aan appellante opgelegde korting maakt derhalve niet dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
6.6.4
Voorop staat dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
6.6.5
Het fosfaatrechtenstelsel heeft er toe geleid dat appellante minder fosfaatrechten toegekend heeft gekregen dan zij nodig had om haar beoogde bedrijfsvoering te realiseren. Dit verschil heeft appellante echter niet inzichtelijk gemaakt. Appellante heeft ook geen onderbouwing gegeven van de door haar gestelde individuele en buitensporige last. Appellante heeft, behoudens het beknopte financieel overzicht, geen stukken overgelegd waaruit blijkt welke investeringen zij heeft gedaan of op welke manier het stelsel haar raakt. Dat betekent dat ook deze grond niet slaagt.
Slotsom
7.1
Gelet op wat onder 5.5 is overwogen, is het beroep gegrond. Het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 23, derde lid (https://www.navigator.nl/document/openCitation/id41f55348e31e8ddb86b4e7294d3f026c), van de Msw. Het College ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b (https://www.navigator.nl/document/openCitation/idbe76632113be480335f5afc6b3e23693), van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen en het fosfaatrecht van appellante vast te stellen op 18.453 kg.
7.2
Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte kosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.575,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting en 1 punt voor het beroepschrift  met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
7.3
Wat betreft het verzoek van appellante tot vergoeding van gemaakte deskundigenkosten, overweegt het College dat een specificatie daarvan ontbreekt. Dit betekent dat de gemaakte deskundigenkosten onvoldoende zijn onderbouwd en daarom niet voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
Het College:
-verklaart het beroep gegrond;
-vernietigt het bestreden besluit;
-herroept het primaire besluit, stelt het fosfaatrecht van appellante vast op 18.453 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
-draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.575,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. J.M.M. van Dalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 oktober 2020.
De voorzitter en de griffier zijn buiten staat deze uitspraak te ondertekenen.