ECLI:NL:RVS:2019:4012
Raad van State — Uitspraak 


201902419/1/A3.
Datum uitspraak: 27 november 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 13 februari 2019 in zaak nr. 18/4699 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister voor Rechtsbescherming.
Procesverloop
Bij besluit van 23 mei 2018 heeft de minister de aanvraag van [appellant] om afgifte van een Verklaring Omtrent het Gedrag (hierna: VOG) afgewezen.
Bij besluit van 20 juli 2018 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 februari 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 november 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. de Haan, advocaat [NAAM], en de minister, vertegenwoordigd door mr. M. Ibrahim, zijn verschenen.
Overwegingen
Wet- en regelgeving
1.    De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2.    [appellant] had ten tijde van de aanvraag een transportonderneming. De minister heeft zijn aanvraag om afgifte van een VOG ten behoeve van een aanvraag van een vergunning beroepsgoederenvervoer bij de Nationale en Internationale Wegvervoer Organisatie (hierna: de NIWO), afgewezen. Daaraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat [appellant] betrokken is geweest bij hennepteelt en daarvoor is veroordeeld. [appellant] ontkent deze feiten.
Beoordeling gronden
3.    In hoger beroep betwist [appellant] de feiten waarvoor hij is veroordeeld, zoals die door de rechtbank in de aangevallen uitspraak zijn weergegeven. Daarmee gaat de rechtbank volgens hem uit van verkeerde feiten. Volgens [appellant] is ook de vordering tot ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel gebaseerd op onjuiste gronden. De beslissing op bezwaar is op onjuiste gronden genomen en de motivering is ondeugdelijk, aldus [appellant].
3.1.    Ingevolge artikel 35, eerste lid, en artikel 36 van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens dient de minister zijn besluit op een aanvraag om afgifte van een VOG te baseren op de in het Justitieel Documentatie Systeem (hierna: het JDS) vermelde gegevens.
Uit het uittreksel uit het JDS van [appellant] volgt dat hij op 1 februari 2018 is veroordeeld voor hennepteelt en diefstal met braak, gepleegd in de periode van 1 januari 2015 tot en met 7 februari 2016, tot een werkstraf van 200 uur en subsidiair 100 dagen hechtenis, en een voorwaardelijke gevangenisstraf van drie maanden met een proeftijd van twee jaar. Dit komt overeen met hetgeen staat vermeld in het vonnis van de meervoudige strafkamer van de rechtbank Gelderland van 1 februari 2018. De rechtbank heeft bewezen verklaard dat [appellant] samen met een ander opzettelijk 32 hennepplanten heeft geteeld, bewerkt, verwerkt en aanwezig heeft gehad, dat hij een pand heeft verhuurd voor de teelt van hennepplanten en daarmee medeplichtig is aan teelt, bewerking en verwerking van 698 hennepplanten en dat hij samen met anderen met het oogmerk van wederrechtelijke toe-eigening elektriciteit heeft weggenomen door de verzegeling van de aansluitkast van de elektriciteitsvoorziening te verbreken. [appellant] is dus ook veroordeeld voor de 'overige hennepplanten', maar dan als medeplichtige. Tevens is hij veroordeeld voor diefstal van stroom. Daarnaast blijkt uit het uittreksel JDS dat de meervoudige strafkamer van de rechtbank Gelderland op diezelfde datum een vordering tot ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel van € 65.643,68 heeft toegewezen.
Gezien het vorenstaande bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank van onjuiste feiten is uitgegaan bij de beoordeling van het objectieve criterium.
3.2.    Het betoog faalt.
4.    Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat aan het objectieve criterium is voldaan. Daartoe voert hij aan dat de rechtbank heeft miskend dat het risico voor de samenleving groter is bij een personeelslid van een transportonderneming dan bij een ondernemer zoals hij zelf, omdat een ondernemer meer te verliezen heeft, waardoor hij minder snel de fout in zal gaan. In de beslissing op bezwaar en de aangevallen uitspraak is dat risico daarom onjuist gewogen.
4.1.    De Afdeling volgt [appellant] niet in het betoog dat niet aan het objectieve criterium zoals bedoeld in paragraaf 3.2 van de Beleidsregels VOG-NP-RP 2018 (hierna: beleidsregels) is voldaan. Uit 3.1 volgt dat de minister en de rechtbank bij de beoordeling van het objectieve criterium van de juiste feiten zijn uitgegaan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1834), diende de minister bij de toepassing van het objectieve criterium te onderzoeken of de justitiële gegevens, op zichzelf en afgezien van de persoon van de aanvrager, indien herhaald, een behoorlijke uitoefening van de functie zouden verhinderen, omdat daarbij een risico voor de samenleving bestaat. De minister heeft terecht in aanmerking genomen dat een ondernemer wegvervoer goederenvervoer belast is met het (doen) transporteren van goederen over de weg en daarbij verantwoordelijk is voor de naleving van de daarvoor geldende wet- en regelgeving. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat bij een drugsdelict, indien herhaald in de functie van ondernemer wegvervoer goederenvervoer, het risico voor de samenleving erin is gelegen dat de ondernemer het distributienetwerk misbruikt om drugsdelicten te plegen. Daarbij is niet relevant of, zoals [appellant] betoogt, het risico in een andere functie dan wel voor hem persoonlijk anders zou zijn.
4.2.    Het betoog faalt.
5.    Ook het betoog van [appellant] dat ten onrechte geen kennis is genomen van het reclasseringsrapport en derhalve niet alle relevante omstandigheden bij de belangenafweging zijn betrokken, leidt niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Zowel de rechtbank als de minister hebben kennis genomen van het reclasseringsadvies van [persoon] dat deel uitmaakt van het rechtbankdossier. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat niet alle relevante omstandigheden zijn betrokken bij de belangenafweging in het kader van het subjectieve criterium. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat die belangenafweging in het nadeel van [appellant] uitvalt. Daarbij heeft de minister in aanmerking mogen nemen dat ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar slechts een korte periode verstreken was sinds het in het JDS vermelde vonnis van 1 februari 2018. Het voorgaande laat onverlet dat, zoals de minister ter zitting bij de Afdeling heeft aangegeven, de belangenafweging bij een nieuwe aanvraag wellicht anders zou uitvallen en dat [appellant], behoudens nieuwe feiten en omstandigheden, gelet op het tijdsverloop dan mogelijk wel in aanmerking kan komen voor een VOG.
Conclusie en proceskosten
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C.A.M. van Deventer-Lustberg, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Van Deventer-Lustberg
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 november 2019
587.
BIJLAGE
Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens
Artikel 28
Een verklaring omtrent het gedrag is een verklaring van Onze Minister dat uit een onderzoek met betrekking tot het gedrag van de betrokken natuurlijke persoon of rechtspersoon ingesteld, gelet op het risico voor de samenleving in verband met het doel waarvoor de afgifte is gevraagd en na afweging van het belang van betrokkene, niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of rechtspersoon.
Artikel 35
1. Onze Minister weigert de afgifte van een verklaring omtrent het gedrag, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan het doel waarvoor de verklaring omtrent het gedrag wordt gevraagd, in de weg zal staan.
[…]
Artikel 36
1. Onze Minister kan bij zijn onderzoek met betrekking tot de afgifte van de verklaring omtrent het gedrag van een natuurlijk persoon kennis nemen van op de aanvrager betrekking hebbende justitiële gegevens alsmede van politiegegevens als bedoeld in artikel 1, onder a, van de Wet politiegegevens, met uitzondering van de gegevens waarover op grond van artikel 21 geen mededeling kan worden gedaan aan de verzoeker, die gebruik maakt van zijn recht, als bedoeld in artikel 18, eerste lid.
[…]
Beleidsregels VOG-NP-RP 2018
Paragraaf 3. Beoordeling van de aanvraag
Ten behoeve van de beoordeling van een VOG-aanvraag ontvangt het COVOG alle justitiële gegevens betreffende de aanvrager die zijn geregistreerd in het JDS. De justitiële gegevens kunnen zowel uit Nederland als uit het buitenland afkomstig zijn. Aan de aanvrager die niet voorkomt in het JDS, wordt zonder meer een VOG afgegeven. Wanneer de aanvrager voorkomt in het JDS wordt de vraag of een VOG kan worden afgegeven beoordeeld aan de hand van een objectief criterium en een subjectief criterium (zie hieronder paragraaf 3.2 en 3.3).
Paragraaf 3.1. Terugkijktermijn
Bij de beoordeling van de justitiële gegevens van de aanvrager wordt een terugkijktermijn in acht genomen. Voor de terugkijktermijn zijn van belang:
1. de periode waarover wordt teruggekeken en
2. de uitgangspunten om te bepalen of een justitieel gegeven binnen de van toepassing zijnde terugkijktermijn valt.
Paragraaf 3.1.1.
Ten aanzien van de periodes waarover wordt teruggekeken wordt een onderscheid gemaakt tussen gevallen waarin de terugkijktermijn niet in duur wordt beperkt en gevallen waarin de terugkijktermijn wel in duur wordt beperkt. [...]
Terugkijktermijn in duur beperkt
In alle andere gevallen dan hiervoor genoemd, is sprake van een terugkijktermijn die in duur wordt beperkt. Dit houdt in dat de beoordeling van de aanvraag in beginsel plaatsvindt aan de hand van de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager gedurende de vier jaren voorafgaand aan het moment van beoordeling voorkomen in het JDS. Van deze terugkijktermijn van vier jaren wordt slechts afgeweken wanneer sprake is van één van de hieronder genoemde uitzonderingen. In dat geval geldt de daar genoemde terugkijktermijn.
Van de terugkijktermijn van vier jaren wordt afgeweken indien:
a. de aanvraag voor een VOG naar het oordeel van het COVOG ziet op een functie met hoge integriteiteisen. In dat geval geldt een terugkijktermijn van tien jaren. Bij hoge uitzondering kan van deze termijn worden afgeweken indien het COVOG een langere termijn heeft vastgesteld;
[…]
Indien in de voor de aanvraag van toepassing zijnde terugkijktermijn relevante justitiële gegevens zijn aangetroffen, betrekt het COVOG bij de beoordeling van de aanvraag ook alle overige voor de aanvraag relevante justitiële gegevens die buiten de terugkijktermijn liggen in de beoordeling van de aanvraag. Aan deze strafbare feiten komt, nu deze buiten de terugkijktermijn hebben plaatsgevonden, onvoldoende gewicht toe om zelfstandig te worden betrokken bij de beoordeling van de VOG-aanvraag. Deze strafbare feiten worden echter wel betrokken bij de subjectieve criteria en zullen derhalve een rol spelen bij de belangenafweging. Op grond van de zowel binnen als buiten de termijn aangetroffen strafbare feiten wordt een inschatting gemaakt van het risico dat de aanvrager opnieuw met justitie in aanraking komt.
Paragraaf 3.1.2. Uitgangspunten terugkijktermijn
Om te bepalen of een relevant justitieel gegeven binnen de terugkijktermijn valt wordt als uitgangspunt genomen:
a. de datum van rechterlijke uitspraak in eerste aanleg, of bij gebreke daarvan
b. de datum dat het Openbaar Ministerie een strafbeschikking heeft uitgevaardigd, of bij gebreke daarvan
c. de datum van de transactie zoals vermeld in het JDS, of bij gebreke daarvan
d. de datum dat het Openbaar Ministerie de beslissing heeft genomen de zaak te seponeren, of bij gebreke daarvan
e. de pleegdatum.
[…]
Paragraaf 3.2. Het objectieve criterium
De afgifte van de VOG wordt in beginsel geweigerd indien wordt voldaan aan het objectieve criterium. Het objectieve criterium betreft de beoordeling of de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager zijn aangetroffen, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid waarvoor de VOG is aangevraagd.
Het objectieve criterium bestaat uit de volgende elementen die hieronder nader worden uitgewerkt:
1. justitiële gegevens (strafbaar feit);
2. indien herhaald;
3. risico voor de samenleving en
4. een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid.
Paragraaf 3.2.2. Indien herhaald
Het COVOG toetst of het justitiële gegeven, op zichzelf en afgezien van de persoon van de aanvrager, indien herhaald, een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid zou verhinderen, omdat daarbij een risico voor de samenleving ontstaat.
Toepassing van het objectieve criterium ziet slechts op de vraag of er sprake zou zijn van een risico voor de samenleving wanneer dit of een soortgelijk strafbaar feit zou worden gepleegd door een persoon in de uitoefening van de functie/taak/bezigheid waarvoor de VOG wordt aangevraagd. Bij de beoordeling van het objectieve criterium is niet relevant of het feit plaatsvond in de privésfeer. Evenmin is het relevant of er sprake is van een reëel recidivegevaar
Paragraaf 3.2.3. Risico voor de samenleving
Bij de vaststelling van het risico voor de samenleving wordt een onderverdeling gemaakt in risico’s voor informatie, geld, goederen, diensten, zakelijke transacties, proces, aansturen organisatie en personen. Met behulp van een algemeen screeningsprofiel en een aantal specifieke screeningsprofielen worden de risico’s nader uitgewerkt. Op basis hiervan kan worden beoordeeld of een justitieel gegeven als relevant moet worden beschouwd voor het doel van de aanvraag.
Paragraaf 3.2.4. Belemmering voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid
De relatie tussen het justitiële gegeven en de functie/taak/bezigheid die de aanvrager gaat vervullen bepaalt of een justitieel gegeven, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormt voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid.
Een belemmering voor de behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid kan voorts bestaan op grond van:
- de aard van het delict en/of
- de locatie waar de werkzaamheden worden verricht.
[…]
Paragraaf 3.3. Het subjectieve criterium
Op grond van het subjectieve criterium kan worden geoordeeld dat het belang dat een aanvrager heeft bij het verstrekken van de VOG zwaarder weegt dan het belang van de samenleving bij bescherming tegen het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico voor de samenleving. In dat geval wordt de VOG afgegeven ondanks dat wordt voldaan aan het objectieve criterium.
[…]
Paragraaf 3.3.1. Omstandigheden van het geval
Het subjectieve criterium ziet op omstandigheden van het geval die ertoe kunnen leiden dat de objectieve vaststelling van een risico voor de samenleving ten aanzien van deze aanvrager niet zou moeten leiden tot een weigering van de afgifte van de VOG.
Omstandigheden van het geval die altijd in de beoordeling worden betrokken zijn:
− de afdoening van de strafzaak;
− het tijdsverloop;
− de hoeveelheid antecedenten.
[…]
Ten behoeve van een goede oordeelsvorming is het COVOG bevoegd inlichtingen in te winnen bij het Openbaar Ministerie en de reclassering.
[…]