ECLI:NL:RVS:2019:3866
Raad van State — Uitspraak 


201810398/1/A2.
Datum uitspraak: 20 november 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Amsterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 13 november 2018 in zaak nr. 18/160 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (hierna: het college).
Procesverloop
Bij besluit van 9 juni 2017 heeft het college het verkeersbesluit "Milieuzone Brom- en snorfietsen Amsterdam" (hierna ook: het verkeersbesluit) vastgesteld.
Bij besluit van 28 november 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond en deels ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 november 2018 heeft de rechtbank het daartegen door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met zaken ECLI:NL:RVS:2019:3864 en ECLI:NL:RVS:2019:3865, ter zitting behandeld op 3 oktober 2019, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. P. van Veen en drs. H. Regterschot, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
Het wettelijk kader
1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Inleiding
2.    Het besluit van 9 juni 2017 is een verkeersbesluit strekkende tot vaststelling van een zonaal uitgevoerde geslotenverklaring voor brom- en snorfietsen per 1 januari 2018, door het plaatsen van zoneborden C13 volgens bijlage I van het Reglement Verkeersregels en Verkeerstekens 1990. Met onderborden is aangegeven dat het verbod geldt voor brom- en snorfietsen (hierna: bromfietsen) met een datum eerste toelating (hierna: DET) van 2010 en ouder. De geslotenverklaring is van toepassing op alle wegen die gelegen zijn in de bebouwde kom van de gemeente Amsterdam, met uitzondering van Durgerdam, Holysloot, Ransdorp en Zunderdorp in landelijk Noord. De zone is ingetekend op een kaart die integraal onderdeel uitmaakt van het verkeersbesluit.
[appellant] woont in de milieuzone en mag, als gevolg van het besluit van 9 juni 2017, daarbinnen geen gebruik meer maken van zijn bromfietsen. Bij het besluit van 28 november 2017 heeft het college het door hem tegen dit verkeersbesluit gemaakte bezwaar, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie van 14 november 2017, voor zover betrekking hebbend op de bij het verkeersbesluit gevoegde kaart, gegrond verklaard en voor het overige ongegrond verklaard. De bij het verkeersbesluit gevoegde kaart is door het college ingetrokken en vervangen door een nieuwe kaart, waarin alleen de wegen die in beheer zijn van de gemeente zijn ingetekend.
De rechtbank heeft het door [appellant] tegen laatstgenoemd besluit ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Hoger beroep
3.    [appellant] betoogt primair dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het verkeersbesluit geen effect op het milieu sorteert. Daartoe voert hij aan dat de gemeente Utrecht al tientallen miljoenen heeft uitgegeven aan een milieuzone, waarvan de positieve effecten nog niet zijn aangetoond.
Subsidiair betoogt hij dat de onderhavige verkeersmaatregel geen significant effect op het milieu sorteert. Volgens [appellant] hanteert het college de DET als norm voor de luchtvervuiling, terwijl de DET daarvoor ongeschikt is. De feitelijke uitstoot van een bromfiets moet de maat zijn, zodat ook bromfietsen met een DET van 2010 of ouder en een goede verbranding door kunnen blijven rijden. In dit verband wijst hij erop dat het college geen onderzoek heeft verricht naar alternatieve brandstoffen, bij gebruikmaking waarvan bromfietsen een schonere uitstoot hebben. Daarnaast voert hij aan dat de verslechtering van de luchtkwaliteit een grensoverschrijdend probleem is. Omdat meerdere vervuilende landen niet meewerken aan het verbeteren van de luchtkwaliteit, niet iedere Nederlandse gemeente een milieuzone heeft ingesteld en er niets wordt gedaan aan grote vervuilers zoals Schiphol en de scheepvaart, sorteert het verkeersbesluit geen significant effect op de luchtkwaliteit in Amsterdam, aldus [appellant].
Tot slot betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de nadelige gevolgen die bromfietseigenaren ondervinden van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot het daarmee te dienen doel. Volgens hem worden tenminste tienduizenden mensen gedupeerd door het verkeersbesluit en komen zij niet in aanmerking voor enige vorm van financiële compensatie.
Beoordeling van het hoger beroep
4.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1431, komt een bestuursorgaan bij het nemen van een verkeersbesluit beoordelingsruimte toe bij de uitleg van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw 1994) genoemde begrippen. De rechter toetst of het bestuursorgaan geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van die beoordelingsruimte. Nadat het bestuursorgaan heeft vastgesteld welke verkeersbelangen in welke mate naar zijn oordeel bij het besluit dienen te worden betrokken, dient het die belangen tegen elkaar af te wegen. Daarbij komt het bestuursorgaan beleidsruimte toe. De bestuursrechter toetst of de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
5.    Het college heeft aan het verkeersbesluit drie rapporten van de Nederlandse Organisatie voor toegepast- natuurwetenschappelijk onderzoek (hierna: TNO) en een rapport van de Gemeentelijke Gezondheidsdienst (hierna: GGD) ten grondslag gelegd. In het TNO-rapport "Tail-pipe emissions and fuel consumption of standard and tampered mopeds" van 18 juni 2013 is geconcludeerd dat de fijnstof emissies van een tweetaktbromfiets hoger zijn dan van een viertaktbromfiets. Bovendien is het voor een bromfiets met een tweetaktmotor, gebouwd naar de zogenoemde Euro-2 normen, in vergelijking met een soortgelijke bromfiets met een viertaktmotor, lastiger om te voldoen aan de Euro-3 normen. In het TNO-rapport "Bijdrage van brommers en scooters aan de luchtkwaliteit in Amsterdam (update)" van 11 april 2016 is voorts geconcludeerd dat bromfietsen ongeveer 31% van de door verkeer uitgestoten koolstofmonoxide veroorzaken en meer dan 23% van de koolwaterstoffen, waaronder de kankerverwekkende stoffen tolueen en benzeen. Dat de in Amsterdam rijdende bromfietsen voor een belangrijk deel verantwoordelijk zijn voor deze verkeersuitstoot, wordt ook bevestigd in het TNO-rapport "Brommers in de stedelijke leefomgeving, Statusrapport" van 13 mei 2016. Uit dit rapport volgt verder dat een bromfiets met een tweetaktmotor in de regel vervuilender is dan een viertaktbromfiets. De concentraties van tolueen en benzeen in de ruwe uitlaatgassen van een tweetaktbromfiets in stilstand kunnen, blijkens een onderzoek dat in 2014 is gepubliceerd, oplopen tot 300.000 µg/m3 of 146 ppm, op grond waarvan in dat onderzoek is geconcludeerd dat het wachten achter een stationair draaiende tweetaktbromfiets schadelijk kan zijn voor de gezondheid. Volgens TNO zou het weren van bromfietsen met een tweetaktmotor de meest efficiënte manier zijn om de luchtkwaliteit in Amsterdam te verbeteren. Een zodanige geslotenverklaring is evenwel moeilijk te handhaven, nu de Dienst Wegverkeer (hierna: RDW) niet geregistreerd heeft of een bromfiets een tweetakt- of een viertaktmotor heeft. Het weren van bromfietsen van een redelijk recent bouwjaar zou, zo vermeldt het rapport, een iets minder efficiënte manier zijn om hetzelfde doel te bereiken. In de rapporten van 11 april 2016 en 13 mei 2016 stelt TNO in dit verband dat 15% van de in Amsterdam rijdende brom- en snorfietsen bestaat uit tweetaktvoertuigen. Dit zijn voornamelijk oudere voertuigen met een bouwjaar van 2010 of eerder. Met name vanaf 2011 neemt het aandeel nieuw geregistreerde tweetaktvoertuigen sterk af. In aanvulling op de TNO-rapporten, vermeldt de notitie van de GGD van 15 maart 2016, samengevat, dat bromfietsen luchtverontreinigende stoffen, zoals ultrafijne stofdeeltjes en benzeen, uitstoten die schadelijk zijn voor de gezondheid. Het terugdringen van het aantal tweetaktbromfietsen zal, zo vermeldt de notitie, positief zijn voor de gezondheid.
Het college mocht op grond van deze TNO-rapporten en de notitie van de GGD concluderen dat de categorie bromfietsen met een DET van 2010 en ouder relatief vervuilender is en het mocht van de invoering van een milieuzone voor deze categorie motorvoertuigen een positief effect op de luchtkwaliteit verwachten. Daarmee is voldaan aan het in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wvw 1994 gestelde vereiste dat het verkeersbesluit een feitelijk effect op het milieu moet hebben. Dat het effect van de in de gemeente Utrecht ingestelde milieuzone op de luchtkwaliteit aldaar nog niet is aangetoond leidt, anders dan [appellant] betoogt, op zichzelf niet tot een ander oordeel. Gelet op het voorgaande, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat met het instellen van de onderhavige milieuzone een milieubelang wordt gediend.
6.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 8 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:300, behoeft niet elke maatregel op zichzelf te leiden tot een in absolute termen significant groot effect, indien een verkeersbesluit onderdeel is van een groter pakket aan maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit.
7.    Het college heeft uiteengezet dat het verkeersbesluit deel uitmaakt van een groter en samenhangend pakket aan maatregelen waarmee het beoogt de luchtkwaliteit in Amsterdam - één van de speerpunten van het beleid voor de gemeente - te verbeteren.
Op 11 maart 2015 is door de raad van de gemeente Amsterdam de Agenda Duurzaamheid vastgesteld. Hierin is de basis gelegd voor een koers naar uitstootvrij vervoer in de stad in 2025. Voor alle doelgroepen worden daarmee duidelijkheid en een handelingsperspectief geboden voor de lange termijn. Om het doel te bereiken wordt gezocht naar een zo breed mogelijke samenwerking voor maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit. Het gaat om een integraal pakket aan maatregelen, dat zowel faciliterend, stimulerend als regulerend is. In de Agenda Duurzaamheid zijn verschillende milieuzones voor verschillende voertuigen aangekondigd. Het in geding zijnde verkeersbesluit betreft een van die in 2015 aangekondigde milieuzones.
Na inspraak en overleg met verschillende brancheorganisaties is op 22 juni 2016 door de gemeenteraad het maatregelenpakket "Schone lucht voor Amsterdam: op weg naar een uitstootvrij 2025" vastgesteld. Het maatregelenpakket is een concrete uitwerking van de milieuzones die in de Agenda Duurzaamheid zijn opgenomen.
Er zijn inmiddels milieuzones ingevoerd voor:
- vrachtwagens (per 1-1-2008)
- bestelauto’s (per 1-1-2017)
- brom- en snorfietsen (per 1-1-2018)
- taxi’s (per 1-1-2018) en
- autobussen (per 1-1-2018).
8.    Het verkeersbesluit is derhalve onderdeel van een groter en samenhangend pakket aan maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit in Amsterdam, waarbij de focus is gelegd op de belangrijkste vervuilende voertuigen die in die stad worden gebruikt. Of het weren van bromfietsen met een DET van 2010 en ouder op zichzelf een significant effect zal sorteren op de luchtkwaliteit, hetgeen [appellant] betwist, behoeft derhalve niet te worden beoordeeld (zie r.o. 7.2 in de uitspraak van de Afdeling van 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:190). Het gaat om het totaaleffect van de door de gemeenteraad op 22 juni 2016 vastgestelde maatregelen.
Voor zover [appellant] betoogt dat het totaaleffect van deze maatregelen evenmin significant is, overweegt de Afdeling als volgt. [appellant] stelt weliswaar terecht dat niet iedere gemeente in Nederland noch ieder land maatregelen neemt ter bevordering van de luchtkwaliteit en dat jegens het lucht- en scheepvaartverkeer geen vergelijkbare maatregelen zijn getroffen, maar dat leidt niet zonder meer tot het oordeel dat het college af had moeten zien van het weren van brom- en snorfietsen met een DET van 2010 en ouder. Zoals hiervoor onder 5 is geoordeeld, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat deze maatregel een feitelijk effect sorteert op de luchtkwaliteit en niet is in geschil dat ook de overige onderdelen van het voornoemde pakket aan maatregelen daarop effect sorteren.
9.    Het betoog van [appellant] dat het college ten onrechte de DET hanteert als norm voor vervuiling, wordt door de Afdeling niet gevolgd. Het college heeft zich, zoals hiervoor onder 5 is geoordeeld, terecht op het standpunt gesteld dat de categorie bromfietsen met een DET van 2010 en ouder relatief vervuilender is en dat met het hanteren van deze grens de meeste effecten worden bereikt. De RDW registreert van iedere bromfiets de DET. Een daarop gebaseerde milieuzone is derhalve voor het college handhaafbaar.
Ter zitting heeft het college toegelicht dat dit niet geldt voor een milieuzone die is gebaseerd op de (feitelijke) uitstoot van een bromfiets. De zogenoemde euronorm, waaruit ook de maximale uitstootnorm volgt, wordt niet door de RDW geregistreerd. Daarnaast beschikt het college niet over de capaciteit en de expertise om de feitelijke uitstoot van iedere bromfiets vast te stellen. De feitelijke uitstoot van een bromfiets kan evenmin, zoals het college ter zitting heeft benadrukt, via een APK-keuring worden vastgesteld. Een zodanige vaststelling kan alleen eenduidig worden gedaan door TNO die werkt met specifiek daarvoor vastgestelde protocollen.
Voorts kan aan de stelling van [appellant] dat bromfietsen met een DET van 2010 en ouder een schonere uitstoot kunnen verkrijgen door gebruik te maken van een alternatieve brandstof, niet de betekenis worden toegekend die hij daaraan toegekend wenst te zien. Daarbij is van belang dat, uitgaande van de juistheid van zijn stelling, het feitelijk door een bromfiets gebruikte type brandstof niet door de RDW wordt geregistreerd en ook niet uit andere gegevens kan worden afgeleid. Als gevolg daarvan is het voor het college evenmin mogelijk om daarop te handhaven. Bovendien is het college, gelet op artikel 9.2.2.6a van de Wet milieubeheer, niet bevoegd om ter zake regulerend op te treden.
10.    Wat betreft het betoog van [appellant] dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met de nadelige gevolgen die het verkeersbesluit voor bromfietseigenaren meebrengt, overweegt de Afdeling het volgende.
Vaststaat dat het in geding zijnde verkeersbesluit een van de in 2015 in de Agenda Duurzaamheid aangekondigde milieuzones betreft. Daarmee is aan bromfietseigenaren ruim van tevoren duidelijkheid en handelingsperspectief geboden. Daarnaast heeft het college het "Gemeentelijk ontheffingenbeleid milieuzone brom- en snorfietsen Amsterdam 2018" vastgesteld. Dit beleid, met een inwerkingtredingsdatum van 1 januari 2018, beoogt onevenredige gevolgen van de milieuzone voor bromfietseigenaren te voorkomen door te voorzien in ontheffingsmogelijkheden en een algemene hardheidsclausule.
Zo kan [appellant], nu hij ter zitting heeft aangegeven in het bezit te zijn van onder meer een oldtimer, op grond van artikel 5 van dit beleid in aanmerking komen voor een weekendontheffing. Anders dan [appellant] ter zitting heeft betoogd, acht de Afdeling het niet onredelijk dat voor een oldtimer slechts een weekendontheffing kan worden aangevraagd. Zo heeft het college ter zitting toegelicht dat het begrip "weekend" ruim wordt gedefinieerd en dat een langere periode van ontheffing niet gewenst is, nu veel oldtimers een tweetaktmotor hebben en vervuilend zijn. Voorts heeft de gemeenteraad de "Subsidieverordening Stimulering schoon vervoer" vastgesteld, op grond waarvan, in de periode van 11 oktober 2017 tot 1 oktober 2018, subsidie kon worden verkregen voor de aanschaf van bepaalde schone voertuigen of een zogenoemd OV-tegoed.
Gezien het voorgaande, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de nadelige gevolgen van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot het daarmee te dienen doel.
Conclusie
11.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
w.g. Van Ettekoven    w.g. Van Zanten
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 november 2019
97-854.
BIJLAGE Wettelijk kader
Wegenverkeerswet 1994
Artikel 2
[…]
2. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen voorts strekken tot:
a. het voorkomen of beperken van door het verkeer veroorzaakte overlast, hinder of schade alsmede de gevolgen voor het milieu, bedoeld in de Wet milieubeheer;
[…].
Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer
Artikel 21
De motivering van het verkeersbesluit vermeldt in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Indien tevens andere van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de wet genoemde belangen in het geding zijn, wordt voorts aangegeven op welke wijze de belangen tegen elkaar zijn afgewogen.
Wet milieubeheer
Artikel 9.2.2.6a
1. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat bij het op de markt brengen van brandstoffen ten behoeve van vervoer in bij de maatregel aangewezen gevallen wordt voldaan aan bij of krachtens de maatregel gestelde eisen van duurzaamheid, waaronder begrepen de uitstoot van broeikasgassen.
[…].