ECLI:NL:RVS:2020:1649
Raad van State — Uitspraak 


201903930/1/R3.
Datum uitspraak: 15 juli 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Appelscha, gemeente Ooststellingwerf,
en
de raad van de gemeente Ooststellingwerf,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 26 maart 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied 2016, Veegplan 2018" (hierna: het Veegplan) vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 23 juni 2020, waar [appellant B] en [appellant A], de raad, vertegenwoordigd door T. Wuite, en [belanghebbende], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigde C], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het Veegplan heeft betrekking op bijna het gehele buitengebied van de gemeente Appelscha. Het ziet op het herstel van enkele omissies in het bestemmingsplan "Buitengebied 2016" (hierna: bestemmingsplan 2016) en enkele herzieningen op perceelsniveau in verband met actuele ontwikkelingen. De raad heeft onder meer in het plan een regeling opgenomen om de op het perceel [locatie] te Appelscha (hierna: het perceel) gevestigde sierheesterkwekerij toe te staan. [belanghebbende] exploiteert dit bedrijf.
[appellant] woont naast het perceel. Zij kan zich niet verenigen met het plan, omdat het toestaan van het bedrijf leidt tot aantasting van het milieu en haar woon- en leefklimaat, vooral door het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen.
2. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage van deze uitspraak.
Toetsingskader
3. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Omvang van het geding
4. Gezien het toetsingskader overweegt de Afdeling dat alleen beroepsgronden die zich richten tegen het bij besluit van 26 maart 2019 vastgestelde bestemmingsplan ter beoordeling voorliggen. Stellingen die betrekking hebben op overtredingen, gebrek aan handhaving, omgevingsvergunningen en situaties in het verleden zien niet op dit besluit. Deze stellingen vallen buiten de omvang van het geding en zullen daarom niet worden besproken.
Publicatie
5.    [ appellant] betoogt dat de publicatie van het ontwerpbestemmingsplan ten onrechte geen voorlichting bevatte over wat in het Veegplan zou worden geregeld, zodat mensen dachten dat het betrekking had op de ronde van de veegwagens.
5.1.
Ingevolge artikel 3.8, eerste lid, aanhef, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) is artikel 3:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) van toepassing op de voorbereiding van een bestemmingsplan.
5.2.
Bij de publicatie van het ontwerpbestemmingsplan op 12 december 2018 staat bij ‘plangebied’ vermeld dat het betrekking heeft op het buitengebied van de gemeente. Bij ‘doel plan’ staat vermeld dat met het ontwerpbestemmingsplan enkele omissies en actuele ontwikkelingen op grond van het op 22 maart 2016 vastgestelde bestemmingsplan 2016 worden hersteld en/of meegenomen. Vervolgens staan 21 locaties met adres vermeld met daarachter tussen haakjes de inhoud van de wijziging. De Afdeling is van oordeel dat met deze weergave van de inhoud van het ontwerpbestemmingsplan wordt voldaan aan de in artikel 3:12, eerste lid, van de Awb gestelde eisen.
Het betoog faalt.
Inhoudelijke beroepsgrond
6.    [ appellant] betoogt dat de raad er ten onrechte vanuit is gegaan dat bij het vaststellen van het bestemmingsplan 2016 sprake was van een omissie die moest worden hersteld en in het Veegplan is meegenomen. De kwekerij was op grond van het vóór het bestemmingsplan 2016 geldende bestemmingsplan niet toegestaan, waardoor dit gebruik ook niet buiten de bedoeling van de raad onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan 2016 was gebracht. Bovendien was de gemeente goed op de hoogte van de situatie op het perceel, waardoor het onwaarschijnlijk is dat de raad vergeten is in het bestemmingsplan 2016 een regeling te treffen voor het perceel die het gebruik als kwekerij toestaat. In dit verband voert [appellant] aan dat de provincie en het waterschap onjuist zijn voorgelicht.
Daarnaast betoogt [appellant] dat de raad ten onrechte heeft volstaan met een verwijzing naar de gestelde omissie. Er ontbreekt een ruimtelijke onderbouwing, waarin de gevolgen van het gebruik van gevaarlijke stoffen zoals bestrijdingsmiddelen voor de kwekerij en de aanwezigheid van een afvalstortplaats op korte afstand van zijn woning hadden moeten worden gemotiveerd. Ook is geen rekening gehouden met de gevolgen van de verkeersaantrekkende werking van de kwekerij en het gebruik van de tractor. Daarnaast is ten onrechte, onder andere op grond van onjuiste informatie van Koot, uitgegaan van een kleinschalige bedrijf. Verder voert [appellant] aan dat geen rekening is gehouden met de waardevermindering van haar woning door het toestaan van de kwekerij.
Standpunt raad
7. De raad stelt zich op het standpunt dat het perceel in het bestemmingsplan "Buitengebied 2006" (hierna: bestemmingsplan 2006) al een agrarische bestemming had met een nadere aanduiding "nevenberoepsbedrijf" op grond waarvan een niet-volwaardig agrarisch bedrijf was toegestaan. Ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan 2016 was de feitelijke situatie identiek en is beoogd opnieuw de agrarische bestemming en de aanduiding "nevenberoepsbedrijf" op te nemen om opnieuw een niet-volwaardig agrarisch bedrijf toe te staan. Deze aanduiding is echter per abuis weggevallen op de verbeelding van het bestemmingsplan 2016 en is alsnog in het Veegplan opgenomen. Op zitting heeft de raad toegelicht eenzelfde regeling te willen treffen als in het bestemmingsplan 2006.
Strekking planregeling
8. Met het oog op de door [appellant] ingediende beroepsgronden, zal de Afdeling eerst beoordelen wat het Veegplan mogelijk maakt ten opzichte van het bestemmingsplan 2016. Hierbij merkt de Afdeling op dat het bestemmingsplan 2016 onherroepelijk is en zelf in deze procedure niet ter beoordeling voorligt.
8.1.
De gronden die in gebruik zijn bij de maatschap voor het telen van sierheesters liggen ten oosten en ten westen van de woning van [appellant]. De gronden ten oosten van de woning maken geen onderdeel uit van  het Veegplan. Aan het noordelijk deel van de gronden ten westen van de woning van [appellant] (hierna: het perceelsgedeelte) zijn in het Veegplan onder meer de bestemming "Agrarisch",  de functieaanduiding "specifieke vorm van agrarisch-nevenberoepsbedrijf" en de aanduiding "bouwvlak" toegekend.
Ingevolge het bestemmingsplan 2016 rust op het perceelsgedeelte de bestemming "Agrarisch" met de aanduiding "bouwvlak".
Uit artikel 1.1. van het Veegplan volgt dat alleen de onderdelen die rood zijn doorgehaald of rood zijn gekleurd zijn herzien. Het tekstdeel in artikel 3.1, onder e, van het bestemmingsplan 2016 over een kwekerij is in het Veegplan niet rood doorgehaald weergegeven, zodat dit tekstdeel niet is vervallen en nog van toepassing is. Het tekstdeel in artikel 3.1, onder i, over een nevenberoepsbedrijf in het Veegplan is niet rood weergegeven, zodat dit tekstdeel niet aan de regels is toegevoegd. Hierdoor leidt het toekennen van de functieaanduiding "specifieke vorm van agrarisch-nevenberoepsbedrijf" aan het perceelsgedeelte in het Veegplan, anders dan waarvan [appellant] uitgaat en de raad heeft beoogd, niet tot een wijziging van de gebruiksmogelijkheden in vergelijking met de gebruiksmogelijkheden in het bestemmingsplan 2016. Het toekennen van deze functieaanduiding leidt er daarom niet toe dat met het Veegplan het telen van sierheesters alsnog wordt toegestaan. In verband hiermee overweegt de Afdeling nog het volgende.
De Afdeling stelt vast dat het bestemmingsplan 2016 geen regeling bevat op grond waarvan het gebruik van gronden met de bestemming "Agrarisch" voor niet-volwaardige agrarische bedrijven niet is toegestaan. Ingevolge artikel 3.1 zijn de gronden met de bestemming "Agrarisch" onder meer bestemd voor een grondgebonden agrarisch bedrijf. De omstandigheid dat ingevolge artikel 3.1, onder e, een kwekerij uitsluitend is toegestaan bij de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch-kwekerij" doet er niet aan af dat gelet op het bepaalde onder c een grondgebonden agrarisch bedrijf is toegestaan. Anders dan [appellant] betoogt, is deze aanduiding daarmee niet zonder betekenis, omdat in artikel 3.4.2 het gebruiksverbod voor het telen van bomen, hout en boomfruit niet geldt voor gronden ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch-kwekerij". Het standpunt van [appellant] dat een bedrijf dat gewassen teelt een kwekerij is en geen agrarisch bedrijf volgt de Afdeling niet, omdat ingevolge de omschrijving van het begrip ‘kwekerij’ in artikel 1.61 een kwekerij een agrarisch bedrijf is dat gericht is op het telen van gewassen. Daarmee is een kwekerij een bijzondere vorm van een agrarisch bedrijf. Omdat de teelt van de sierheesters plaatsvindt in de volle grond, kan het bedrijf worden aangemerkt als een grondgebonden agrarisch bedrijf.
De Afdeling komt gelet hierop tot de conclusie dat een niet-volwaardig bedrijf in het telen van sierheesters ingevolge het bestemmingsplan 2016 al op het perceel is toegestaan. Ook om deze reden leidt het toekennen van de functieaanduiding "specifieke vorm van agrarisch-nevenberoepsbedrijf" er niet toe dat met het Veegplan het telen van sierheesters alsnog wordt toegestaan.
Het betoog mist feitelijke grondslag.
8.2.
De Afdeling stelt vast dat het toekennen van de functieaanduiding "specifieke vorm van agrarische-nevenberoepsbedrijf" er gelet op artikel 3.2, sub a, aanhef en vierde, van de regels van het Veegplan toe leidt dat de bebouwingsmogelijkheden worden beperkt. In plaats van 1,5 ha mag slechts een aaneengesloten oppervlakte van 0,5 ha worden bebouwd. Niet is gebleken dat [appellant] bezwaren heeft tegen deze beperking.
Woonbestemming?
9.    [appellant] betoogt dat de raad aan het perceel een woonbestemming had moeten toekennen.
9.1.
Ingevolge het bestemmingsplan 2006 rustte op het perceel de bestemming "Agrarisch gebied". De Afdeling stelt vast dat anders dan [appellant] betoogt in dit bestemmingsplan aan het perceel ook de aanduiding "nevenberoepsbedrijf tevens bouwvlak" was toegekend. Op de plankaart is om het perceel een dikke lijn met daartussen een boogje te zien, die gelet op de bijbehorende legenda overeenkomt met de letter ‘n’ die staat voor de aanduiding "nevenberoepsbedrijf tevens bouwvlak". Zoals hiervoor is overwogen is rust ook ingevolge het bestemmingsplan 2016 op het perceel de bestemming "Agrarisch" met de aanduiding "bouwvlak". De raad is er daarom terecht vanuit gegaan dat al sinds 2006 op het perceel een agrarische bedrijfsbestemming rust. Verder vinden op het perceel agrarische bedrijfsactiviteiten plaats. Gelet hierop heeft de raad in redelijkheid geen aanleiding hoeven zien om aan het perceel een woonbestemming toe te kennen.
Het betoog faalt.
Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
10. Het betoog van [appellant] dat het besluit in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen faalt. De gestelde onheuse bejegening door de projectleider heeft geen betrekking op het besluit van de raad. De omstandigheid dat [appellant] geen kopie van het verbeelding van ontwerpbestemmingsplan kreeg, biedt geen reden voor het oordeel dat het besluit op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Daarbij is van belang dat [appellant] kennis heeft kunnen nemen van deze verbeelding. Ook bestaat er geen wettelijke verplichting om kopieën zonder vergoeding daarvoor mee te geven.
Conclusie en proceskostenveroordeling
11. Het beroep is ongegrond.
12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2020
270.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:12 luidt:
"1. Voorafgaand aan de terinzagelegging geeft het bestuursorgaan in een of meer dag-, nieuws- of huis-aan-huisbladen of op een andere geschikte wijze kennis van het ontwerp. Volstaan kan worden met het vermelden van de zakelijke inhoud;"
Wet ruimtelijke ordening
Artikel 3.8 luidt:
"1. Op de voorbereiding van een bestemmingsplan is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing,[…]"
Bestemmingsplan Buitengebied 2016, Veegplan 2018
Artikel 1.47 luidt:
"grondgebonden agrarisch bedrijf: agrarische bedrijfsvoering waarbij het gebruik van agrarische gronden in de omgeving van het bedrijf noodzakelijk is voor het functioneren van het bedrijf, zoals een melkveehouderij, een productiegerichte paardenhouderij, een opfokbedrijf, een akkerbouwbedrijf of een biologische veehouderijbedrijf;
Artikel 1.61 luidt:
"kwekerij: een agrarisch bedrijf gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen;
Artikel 1.74 luidt:
"nevenberoepsbedrijf: een niet-volwaardig agrarisch bedrijf met een arbeidsomvang van minder dan 0,5 volwaardige arbeidskracht. Hobbymatige agrarische activiteiten worden niet tot het nevenberoepsbedrijf gerekend;"
Artikel 3.2, sub a, luidt:
"Voor het bouwen van bouwwerken gelden de volgende regels:
1. Bouwwerken zullen uitsluitend binnen een aaneengesloten oppervlak van 1,5 ha worden gebouwd gerekend vanuit een bouwvlak, met uitzondering van bouwvlakken ter plaatse van de aanduiding ‘bedrijfswoning uitgesloten’ en met dien verstande dat de overschrijding van het bouwvlak niet plaatsvindt aan de naar de weg gekeerde zijde van het bouwvlak;
[…]
4. In afwijking van het bepaalde onder 1 mogen bouwwerken ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch- nevenberoepsbedrijf" uitsluitend binnen een aaneengesloten oppervlak van 0,5 ha worden gebouwd, gerekend vanuit het bouwvlak. In afwijking hiervan is ter plaats van de aanduiding "maximum oppervlakte (m²) in totaal maximaal 5.000 m² aan bebouwing toegestaan."
Artikel 3.4.2 luidt:
"Onder strijdig gebruik met deze bestemming wordt begrepen het gebruik dat afwijkt van de bestemmingsomschrijving, waaronder in elk geval wordt begrepen:
[…]
het gebruik van gronden buiten het in lid 3.2, sub a, genoemde aaneengesloten oppervlak ten behoeve van boomteelt, houtteelt en boomfruitteelt, anders dan ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch-kwekerij’;
[…]"
Bestemmingsplan Buitengebied 2016
Artikel 3.1 luidt:
"De voor ‘Agrarisch’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. agrarische cultuurgrond;
b. behoud en herstel van landschappelijke, natuurlijke en cultuurhistorische waarden;
c. een grondgebonden agrarisch bedrijf, al dan niet met en bestaande neventak intensieve veehouderij;
d. een niet-grondgebonden agrarisch bedrijf in de vorm van een intensief veehouderijbedrijf, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘intensieve veehouderij’;
e. een kwekerij, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch-kwekerij’;
f. aan het agrarisch bedrijf ondergeschikte glastuinbouw;
g. dagrecreatief medegebruik, in de vorm van voet-, fiets- en ruiterpaden, picknickplaatsen, parkeervoorzieningen, en naar de aard daarmee gelijk te stellen voorzieningen, met dien verstande dat dit gebruik niet is toegestaan ter plaats van de aanduiding ‘overige zone-weidevogels’;
met daaraan ondergeschikt
[…]
i. bestaande nevenactiviteiten bij het agrarisch bedrijf;
[…]."
Bestemmingsplan Buitengebied 2006
Artikel 1 luidt:
[…]
aa. agrarisch bedrijf: een bedrijf dat is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of het houden van dieren, met uitzondering van uitheemse roofdieren;
bb. grondgebonden agrarisch bedrijf: een agrarisch bedrijf  waarbij hoofdzakelijk gebruik wordt gemaakt van open grond;
cc. tuinbouwbedrijf: bedrijf gericht op de teelt van tuinbouw- of siergewassen met behulp van kassen;
dd. kwekerij: bedrijf gericht op de teelt van tuinbouw- of siergewassen waarbij geen gebruik wordt gemaakt van kassen of containerteelt;
[…]
xx. nevenberoepsbedrijf: een niet-volwaardig agrarisch bedrijf met een arbeidsomvang van minder dan 0,5 volwaardig arbeidskracht (VAK). Hobbymatige agrarische activiteiten worden niet tot het nevenberoepsbedrijf gerekend;"
Artikel 4.1 luidt:
"De op de plankaart voor agrarisch gebied aangegeven grond zijn bestemd voor:
[…]
en voor de volgende sociaal-economische doeleinden:
d. uitoefening van het grondgebonden agrarische bedrijf en het agrarische bedrijf;
e. tuinbouwbedrijf, uitsluitend voor zover de gronden zijn aangegeven met "tuinbouwbedrijf";
f. kwekerij, uitsluitend voor zover de gronden zijn aangegeven met "kwekerij";
[…]"
Artikel 4.2, onder a, luidt:
"Ten behoeve van de uitoefening van het agrarische bedrijf is op de plankaart met "agrarisch bedrijf" of "grondgebonden agrarisch bedrijf" aangegeven gronden bebouwing toegestaan, mits deze wordt gebouwd binnen een op de plankaart aangegeven bouwvlak.
Voor bedrijven aangegeven met "nevenberoepsbedrijf" geldt dat de maximum bebouwde oppervlakte ten hoogste 0,5 ha mag bedragen.
[…]
Ten behoeve van de uitoefening van en tuinbouwbedrijf, kwekerij en fruitteeltbedrijf is het oprichten van gebouw uitsluitend binnen de op de plankaart aangegeven aanduidingen "tuinbouwbedrijf", "kwekerij" en "fruitteeltbedrijf" toegestaan tot een maximum bebouwde oppervlakte van 0,5 ha dan wel de bestaande bebouwde oppervlakte indien dat meer is."