ECLI:NL:CBB:2020:462
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 18/1198, 18/1199, 18/1200, 18/1201 en 18/1202
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 juli 2020 in de zaken tussen
Maatschap [naam] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigden: J.A. Rietveld en W.C. Bikker),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. S.J.E. Loontjens),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluiten van 2, 6, 9, 16 december 2017 en 27 januari 2018 heeft verweerder op grond van de Regeling aan appellante heffingen opgelegd van € 3.538,- voor periode 1, van € 3.197,- voor periode 2, van € 3.432,- voor periode 3, van € 2.280,- voor periode 4 en van € 3.110,- voor periode 5.
Bij besluiten van 11 mei 2018 en 19 juni 2018 heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen de besluiten van 2, 6, 9, 16 december 2017 en 27 januari 2018 ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen de besluiten van 11 mei en 19 juni 2018.
Bij besluit van 16 juni 2018 heeft verweerder de heffingen voor periode 1 tot en met 5 opnieuw berekend en vastgesteld op € 3.763,- voor periode 1, van € 3.422,- voor periode 2, van € 3.658,- voor periode 3, van € 2.640,- voor periode 4 en van € 3.562,- voor periode 5.
Bij besluit van 27 februari 2019 heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het besluit van 16 juni 2018 ongegrond verklaard.
Appellante heeft een nader stuk ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 mei 2020. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder melkvee houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Het bedrijf van appellante is grondgebonden. Appellante heeft in 2009 een nieuwe ligboxenstal gebouwd met 128 ligplaatsen. In 2010 is aan appellante een vergunning verleend op grond van de Wet Milieubeheer voor het houden van 128 melkkoeien en 47 stuks jongvee. In 2014 heeft appellante 12,82 hectare grond aangekocht.
Op 2 juli 2015 hield appellante 83 melkkoeien en 41 stuks jongvee. Verweerder heeft aan appellante in alle vijf de periodes van de Regeling heffingen opgelegd, omdat appellante meer runderen hield dan het referentieaantal.
Omvang van het geschil
3. Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen de besluiten van 11 mei en 19 juni 2018 mede betrekking op het besluit van 27 februari 2019. Nu de besluiten van 11 mei en 19 juni 2018 zijn vervangen door het besluit van 27 februari 2019 en gesteld noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep tegen de besluiten van 11 mei en 19 juni 2018, zal het beroep daartegen niet-ontvankelijk worden verklaard.
De beroepsgronden en de beoordeling daarvan
Artikel 13 van de Landbouwwet
4. Appellante betoogt dat de aan haar opgelegde heffingen in strijd zijn met artikel 13 van de Landbouwwet. Volgens appellante is geen sprake van prijsstabilisatie en is niet bewezen dat de reductie van dieraantallen leidt tot meer bestaanszekerheid. Zij voert aan dat achteraf is gebleken dat de Nederlandse melkproductie nauwelijks is gewijzigd, doordat melkveehouders de mogelijkheid hadden om te reduceren door reductie van jongvee. De reductie heeft geen invloed gehad op de afzet en de prijs van melk. Voor appellante leidt de Regeling tot een kleinere bestaanszekerheid. Volgens appellante moeten vraagtekens worden geplaatst bij het nuttig effect van de derogatie als zodanig en kan worden betwijfeld of het doel van de Regeling – het behouden van de derogatie – zinvol is in het licht van de doelen van artikel 13 van de Landbouwwet.
4.1.
De beantwoording van de vraag of het behouden van de derogatie zinvol en nuttig is gaat het karakter van deze procedure te buiten. Het is niet aan het College om de innerlijke waarde of billijkheid van de Regeling te beoordelen (artikel 11 van de Wet algemene bepalingen). Ter beoordeling ligt slechts de vraag of de Regeling op artikel 13 van de Landbouwwet kan worden gebaseerd. Zoals het College eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:421), heeft de minister voldoende onderbouwd dat de Regeling een doel dient als bedoeld in artikel 13 van de Landbouwwet. Gelet op de overwegingen van die uitspraak heeft de Regeling een wettelijke grondslag in artikel 13 van de Landbouwwet. Reeds hierom slaagt deze beroepsgrond niet.
Artikel 1 van het Eerste Protocol van het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP)
5. Appellante betoogt dat de Regeling een ongerechtvaardigde inbreuk maakt op het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op ongestoord genot van eigendom. Volgens appellante wordt haar eigendom ontnomen in de vorm van melkvee en vermogen. Zo worden melkveehouders door de hoogte van de geldsommen verplicht om te reduceren en is niet voldaan aan de vereisten van een fair balance.
Verder betoogt appellante dat er sprake is van een individuele en disproportionele last. Appellante voert hiertoe aan dat zij voor 2 juli 2015 grote investeringen heeft gedaan die niet kunnen worden teruggedraaid. De gedane investeringen zijn gebaseerd op benutting van de maximale stalcapaciteit en de beschikbare grond. Appellante heeft toegelicht dat zij na de bouw van de stal gestart is met ongeveer 50 melkkoeien en dat zij vanuit daar geleidelijk, voornamelijk uit eigen aanwas, is gegroeid en dat haar stal nog niet volledig bezet is. Door de maatregelen zijn de investeringen niet meer rendabel. Appellante stelt dat de Regeling ten tijde van de bouw van de stal in 2009 en de grondaankoop in 2014 voor haar niet voorzienbaar was en dat verweerder dit ten onrechte toerekent aan het ondernemersrisico. Ook na de bekendmaking van de peildatum heerste onzekerheid over de wellicht beperkende maatregelen. Dit beperkte de vormgeving van een sterke strategie voor de toekomst. Het was tot de introductie van de Regeling – die zelfs na de introductie nog meerdere malen is gewijzigd – onmogelijk op de dreigende beperkingen te anticiperen. Appellante stelt dat zij er na de introductie van de Regeling alles aan heeft gedaan om de omstandigheden op haar bedrijf aan te passen om de Regeling minder negatief te laten uitpakken. Volledig voldoen aan de toegekende referentie was bedrijfstechnisch echter niet mogelijk, omdat het aantal runderen moest worden gehouden om de beoogde cashflow te realiseren.
5.1.
Ter zitting heeft appellante toegelicht dat de last voor haar met name is gelegen in het feit dat het op grond van de Regeling niet mogelijk was om extra referentie te verwerven en dit voor haar niet voorzienbaar was. Vanaf 2018 heeft zij door de aankoop van fosfaatrechten de uitbreiding van haar bedrijf kunnen voortzetten, maar dit was in 2017 niet mogelijk. Appellante werd daardoor voor de keuze gesteld om voor één jaar reducerende maatregelen te treffen of om heffingen te betalen. Beide opties betekenden financiële schade en een grote last voor het bedrijf van appellante.
5.2.
Voor zover appellante beoogt te betogen dat het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen in strijd is met artikel 1 van het EP, faalt dit betoog. Het College heeft in de uitspraak van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:414) reeds geoordeeld dat het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen een inmenging vormt in (en niet een ontneming van) het in artikel 1 van het EP gewaarborgde eigendomsrecht, dat dit stelsel bij wet is voorzien en dat een redelijke mate van evenredigheid (‘fair balance’) bestaat tussen het te dienen doel van de Regeling en de in de Regeling opgenomen maatregelen
.
Het College heeft daartoe onder meer overwogen dat het voor melkveehouders, anders dan appellante stelt, voorzienbaar was dat er productiebeperkende maatregelen zouden kunnen worden genomen na afschaffing van het melkquotum en dat de omstandigheid dat de precieze aard van die maatregelen nog niet bekend was, dat niet anders maakt. De Regeling als zodanig is niet in strijd is met artikel 1 van het EP.
5.3.
Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft, zodat sprake is van strijdigheid met artikel 1 van het EP. Het College overweegt hiertoe als volgt.
5.4.
Zoals het College in de uitspraak van 26 mei 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:350) heeft overwogen, ontstaat de inbreuk op het eigendomsrecht door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd. Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.
5.5.
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen en is in dat verband vooral relevant de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
5.6.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
5.7.
De bewijslast om aan te tonen dat sprake is van een individuele en buitensporige last ligt in beginsel bij appellante. Met verweerder is het College van oordeel dat appellante haar beroep met onvoldoende stukken heeft onderbouwd. Verweerder heeft zich in het verweerschrift terecht op het standpunt gesteld dat niet is gebleken dat appellante op de peildatum 2 juli 2015 over alle noodzakelijke vergunningen beschikte. Zo heeft appellante geen vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 overgelegd. Daarom kan niet worden vastgesteld dat appellant op de peildatum rechtsgeldig de door haar beoogde dieraantallen kon houden. In dat geval is er in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP (vergelijk de uitspraken van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, en 5 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:557). Het College ziet geen aanleiding om appellante de gelegenheid te bieden om de vergunning nog na te zenden, allereerst omdat appellant de vergunning zelf al voor de zitting had kunnen en moeten overleggen en daarnaast omdat ook uit de door appellante overgelegde stukken niet kan worden afgeleid dat sprake is van een individuele en buitensporige last. De door appellante overgelegde (financiële) stukken geven enkel een onderbouwing van de kosten en van de financiering van de in 2014 aangekochte grond. Stukken over de bouw van de stal in 2009 ontbreken. Daarmee bestaat onvoldoende inzicht in de mate waarin appellante wordt getroffen door de Regeling en in hoeverre sprake is van causaliteit tussen de maatregelen en de door appellante gestelde verminderde bestaanszekerheid van haar bedrijf. Verweerder heeft er verder terecht op gewezen dat het voor appellante op moment van de aankoop van de grond in 2014 voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen en dat niet is geleken dat voor appellante een noodzaak bestond om tot uitbreiding van het bedrijf over te gaan. Met verweerder acht het College die beslissing daarom niet navolgbaar. Appellante dient zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen te dragen en kan de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden niet afwentelen. Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het besluit van 27 februari 2020 is niet in strijd met artikel 1 van het EP. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Bestraffend karakter van de heffing en verzoek om matiging
6. Appellante betoogt dat de sprake is van een bestraffende sanctie en dat de boete niet in verhouding staat tot de overtreding en buitensporig hoog is. Dit is in strijd met het Handvest van de gronderechten van de Europese Unie (Handvest EU) en het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Appellante verzoekt daarom de boete te matigen.
6.1.
Anders dan appellante meent, missen de haar opgelegde heffingen een bestraffend karakter en kwalificeren de heffingen niet als een boete. Appellante heeft verder niet aangegeven waarom zij de aan haar opgelegde heffingen in strijd acht met het Handvest EU en het EVRM. Reeds daarom slaagt deze beroepsgrond niet.
Slotsom
7. Het beroep tegen het de besluiten van 11 mei en 19 juni 2018 is niet‑ontvankelijk.
8. Omdat het besluit van 27 februari 2019 pas in verweer is voorzien van een toereikende motivering, is dat besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan, zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit brengt met zich dat het beroep tegen het besluit van 27 februari 2019 ongegrond is.
9. Gezien het feit dat verweerder de besluiten van 11 mei en 19 juni 2018 heeft vervangen door het besluit van 27 februari 2019 en gezien het geconstateerde gebrek in dat besluit, ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht in deze samenhangende zaken voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.575,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1,5).
10. Ter zitting heeft appellante om schadevergoeding verzocht wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Het College stelt vast dat deze termijn is verstreken. Het gaat hier om niet‑punitieve procedures die volgen op primaire besluiten die zijn bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
11. Voor zover appellante heeft gesteld dat voor de aanvangsdatum van de redelijke termijn niet moet worden uitgegaan van de datum waarop verweerder haar bezwaren tegen de besluiten van 2, 6, 9, 16 december 2017 en 27 januari 2018 heeft ontvangen, maar van de ontvangstdatum van een reeds in juni 2017 door haar gemaakt bezwaar tegen een eerder aan haar opgelegde geldsom over periode 1, wordt dit niet gevolgd. Op dit bezwaar heeft verweerder beslist. Tegen dit besluit op bezwaar is geen rechtsmiddel aangewend. Daarmee is die procedure ten einde gekomen. Nu de onderhavige procedures zijn aangevangen met de door appellante gemaakte bezwaren tegen de besluiten van 2, 6, 9, 16 december 2017 en 27 januari 2018, dient voor de aanvangsdatum van de redelijke termijn te worden uitgegaan van de ontvangstdatum van die bezwaren.
12. Verweerder heeft de bezwaarschriften tegen de besluiten van 2, 6, 9, 16 december 2017 en 27 januari 2018 op 10 januari en 2 februari 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met meer dan zes maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, heeft appellante daarom recht op een vergoeding van € 1.000,- aan immateriële schade.
13. Omdat de behandeling van de bezwaren minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd is de overschrijding volledig toe te rekenen aan het College. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb de Staat veroordelen tot betaling van € 1.000,- aan appellante.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep tegen de besluiten van 11 mei en 19 juni 2018 niet‑ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 27 februari 2019 ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.575,-;
- veroordeelt de Staat tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 1.000,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.C.P. Venema in aanwezigheid van mr. A. Koelewijn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 juli 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.