ECLI:NL:RBZWB:2020:2660
Rechtbank ZWB — Uitspraak 


RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 19/4561 PW
uitspraak van 19 juni 2020 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] (eiser) en [eiseres] (eiseres), te [plaatsnaam] ,
hierna gezamenlijk aangeduid als eisers,
gemachtigde: mr. J.S.W. van Vossen,
en
het dagelijks bestuur van samenwerking De Bevelanden
(De Bevelanden), verweerder.
Procesverloop
In het besluit van 30 januari 2019 (primair besluit I) heeft De Bevelanden het recht van eisers op bijstand op grond van de Participatiewet herzien over de periode van 24 november 2016 tot en met 31 oktober 2018, en van hen een bedrag van € 2.040,94 aan verleende bijstand teruggevorderd. Eisers wordt tegengeworpen dat zij de inlichtingenverplichting hebben geschonden, omdat zij niet hebben gemeld dat eiser werkzaamheden heeft verricht als post- en folderbezorger.
In het besluit van 6 maart 2019 (primair besluit II) heeft De Bevelanden eisers een bestuurlijke boete opgelegd van € 935,12.
In het besluit van 7 augustus 2019 (bestreden besluit) heeft De Bevelanden de bezwaren van eisers tegen beide primaire besluiten gedeeltelijk gegrond verklaard. Het terug te vorderen bedrag is verlaagd naar € 452,89 en het boetebedrag naar € 226,45.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Vanwege de corona-crisis zijn partijen met hun instemming gehoord door middel van een conference-call via Skype for Business, in plaats van op een fysieke zitting. Eisers hebben zich daarbij laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. De Bevelanden werd vertegenwoordigd door [vertegenwoordiger] .
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eisers ontvangen vanaf 24 november 2016 een bijstandsuitkering op grond van de Participatiewet naar de norm van gehuwden met 3 kostendelers. Op 18 januari 2018 is een anonieme tip binnengekomen bij het UWV, inhoudende dat eiser zou zwartwerken. Nadat deze tip is doorgestuurd naar De Bevelanden is een onderzoek ingesteld naar het recht van eisers op bijstand. Daarbij zijn onder meer waarnemingen verricht en is een huisbezoek afgelegd. Uit dit onderzoek is volgens De Bevelanden gebleken dat eiser in de periode van 24 november 2016 tot en met 31 oktober 2018 op geld waardeerbare werkzaamheden heeft verricht als post- en folderbezorger, en dat eisers dit niet hebben gemeld.
In primair besluit I heeft De Bevelanden het recht van eisers op bijstand herzien over de periode van 24 november 2016 tot en met 31 oktober 2018, en van hen een bedrag van € 2.040,94 aan verleende bijstand teruggevorderd. Eisers wordt tegengeworpen dat zij de inlichtingenverplichting hebben geschonden.
In primair besluit II heeft De Bevelanden eisers een bestuurlijke boete opgelegd van € 935,12.
Bij het bestreden besluit heeft De Bevelanden de bezwaren van eisers tegen beide primaire besluiten gedeeltelijk gegrond verklaard. Het aantal gewerkte uren waarop de terugvordering was gebaseerd, is aangepast naar een half uur per week, waardoor het terugvorderingsbedrag is verlaagd naar € 452,89. Ook de hoogte van de boete is, in verband met het lager vastgestelde benadelingsbedrag, naar beneden bijgesteld naar € 226,45.
Standpunt eisers
2. Eisers kunnen zich niet verenigen met het bestreden besluit. Zij stellen, kort samengevat, dat de werkzaamheden die eiser heeft verricht als post- en folderbezorger niet op geld waardeerbaar zijn. Verder stellen zij dat de opgelegde boete ten onrechte is gebaseerd op eisers verklaring van 20 november 2018, nu hieraan voorafgaand geen cautie is gegeven. Wat eisers hiertoe aanvoeren wordt, voor zover relevant, hieronder besproken.
Relevante wettelijke regels
3. De relevante wettelijke regels zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Herziening en terugvordering bijstandsuitkering
4. Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB, zie onder meer de uitspraak van 5 maart 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:1008) is het verrichten van op geld waardeerbare activiteiten een omstandigheid die voor het recht op bijstand van belang kan zijn, ongeacht de intentie waarmee die werkzaamheden worden verricht en ongeacht of uit die werkzaamheden daadwerkelijk inkomsten worden genoten. Van betekenis is in dit verband dat voor de verlening van bijstand, gelet op het bepaalde in artikel 31, eerste lid, in verbinding met artikel 32, eerste lid, van de Participatiewet, niet alleen van belang is het inkomen waarover de betrokkene daadwerkelijk beschikt, maar ook het inkomen waarover hij redelijkerwijs kan beschikken. Dit betekent dat op geld waardeerbare activiteiten in het kader van de inlichtingenverplichting bij het bestuursorgaan moet worden gemeld.
5. Bij de beantwoording van de vraag of eiser op geld waardeerbare arbeid heeft verricht acht de rechtbank met name van belang dat eiser op 20 november 2018 het volgende tegenover twee sociaal rechercheurs heeft verklaard:
"Soms pak ik op vrijdag een stapeltje post en bezorg ik ook wat. Vaak iedere vrijdag bezorg ik de [straat], hier ben ik nog geen uur mee bezig. Soms doe ik het ook op dinsdag. Vrijdags doen mijn vrouw en dochter folders invouwen en ik help ‘s middags met bezorgen. […]. Ik krijg af en toe een kado in natura zoals een spijkerbroek. […]. Mijn oudste dochter bezorgt de folder nu 2 tot 3 jaar, de post iets langer. Een jaar of 4/5. Vanaf het begin af aan help ik hierbij. In het verleden heb ik hierbij mijn vrouw ook geholpen, je komt hiermee onder de mensen. Het duurt een klein uurtje en dan ben je er even uit"
.
Eisers aanvulling op deze verklaring, zoals opgenomen in zijn e-mail van 20 november 2018, geeft, daargelaten hoeveel betekenis daaraan kan worden toegekend, geen wezenlijk ander beeld van de werkzaamheden. Op basis van wat eiser heeft verklaard kan, anders dan gesteld door eisers, worden geconcludeerd dat de werkzaamheden een structureel karakter hebben en gedurende een langere tijd zijn verricht, en dat deze niet kunnen worden gekwalificeerd als incidentele hulp in de familiaire sfeer. Daarbij acht de rechtbank van belang dat eiser vanaf het moment dat zijn dochter is gestart met postbezorging (volgens eiser een jaar of 4/5 geleden) structureel samen met zijn dochter, danwel zelfstandig, werkzaamheden heeft verricht. De Bevelanden heeft ook niet ten onrechte betekenis toegekend aan het feit dat de dochter van eisers voor dezelfde werkzaamheden betaald krijgt. De stelling van eisers in dit verband dat de betrokken werkzaamheden maar één keer op geld kunnen worden gewaardeerd slaagt niet, omdat volgens de aangehaalde rechtspraak van de CRvB bepalend is óf werkzaamheden op geld waardeerbaar zijn. De stelling dat eiser niet betaald kreeg voor zijn werkzaamheden slaagt om deze reden evenmin. De gestelde omstandigheid dat eiser vanwege zijn gezondheid niet kan werken en daarom af en toe zijn dochter helpt, en dat dit ook goed is voor het herstel van zijn rug, doet aan het voorgaande niet af.
6. Uit het voorgaande volgt dat De Bevelanden aannemelijk heeft gemaakt dat eiser in de hier te beoordelen periode van 24 november 2016 tot en met 31 oktober 2018 op geld waardeerbare arbeid heeft verricht. Nu eisers dit niet uit eigen beweging bij De Bevelanden hebben gemeld, hebben zij de inlichtingenverplichting geschonden. Het recht van eisers op bijstand is daarom op goede gronden herzien. Omdat eisers zelf geen administratie konden overleggen van de gewerkte uren, heeft De Bevelanden terecht een schatting van dit aantal uren gemaakt. In het bestreden besluit is De Bevelanden uitgegaan van een gemiddelde tijdsbesteding van een half uur per week. Gelet op eerdergenoemde verklaring van eiser, heeft De Bevelanden met deze inschatting eisers zeker niet tekort gedaan. De Bevelanden ook op goede gronden een bedrag van € 452,89 teruggevorderd. Niet is gebleken van een dringende redenen op grond waarvan De Bevelanden had moeten afzien van de terugvordering.
De opgelegde bestuurlijke boete
7. Uit vaste rechtspraak van de CRvB (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 13 juni 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:2437) volgt dat wat met betrekking tot de intrekking en terugvordering van bijstand is geoordeeld, niet meebrengt dat de schending van de inlichtingenverplichting ook in het kader van de boete zonder meer een vaststaand gegeven is. Dit betekent dat de aan deze bestraffende sanctie ten grondslag gelegde feiten en de gestelde overtreding van de inlichtingenverplichting in volle omvang moeten worden beoordeeld. De bewijslast bij een bestraffende sanctie als hier aan de orde is zwaarder dan die bij het hanteren van de bevoegdheid tot intrekking en terugvordering op de grond dat de inlichtingenverplichting is geschonden. De Bevelanden moet dan ook aantonen dat is voldaan aan de voorwaarden om een boete op te leggen. Anders dan bij de intrekking en terugvordering van bijstand is dus niet voldoende dat De Bevelanden enkel aannemelijk maakt dat eiser in de betrokken periode op geld waardeerbare arbeid heeft verricht. Op haar rust een zwaardere bewijslast dan bij de herziening en terugvordering.
8. Uit het oogpunt van waarborging van de aan artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) te ontlenen rechten is in artikel 5:10a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegd dat degene die wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie, niet verplicht is ten behoeve daarvan verklaringen omtrent de overtreding af te leggen (zwijgrecht). Op grond van het tweede lid wordt voor het verhoor aan de betrokkene medegedeeld dat hij niet verplicht is tot antwoorden (cautie). Uit vaste rechtspraak in sociale zekerheidszaken (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 26 september 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3338) volgt dat bestuurlijke boetebesluiten niet mogen worden gebaseerd op verklaringen die tijdens een verhoor zijn afgelegd, indien voorafgaand aan het verhoor niet is gewezen op het zwijgrecht, terwijl betrokkene niet kon uitsluiten dat zijn verklaring aan een boetebesluit ten grondslag zou worden gelegd. Als een belastende verklaring wordt afgelegd zonder dat voorafgaand daaraan de cautie is verstrekt, moet dit materiaal worden uitgesloten van het bewijs voor de boeteoplegging.
9. Uit het primaire boetebesluit (primair besluit II) en het rapport bestuurlijke boete van 6 maart 2019 blijkt dat De Bevelanden eisers verklaring van 20 november 2018 nadrukkelijk ten grondslag heeft gelegd aan de opgelegde boete. De rechtbank stelt op basis van de door De Bevelanden vóór 20 november 2018 uitgevoerde onderzoekshandelingen – zoals weergegeven in het rapport handhaving van 20 november 2018 – vast dat eiser op 20 november 2018 een verklaring heeft afgelegd omdat bij De Bevelanden het vermoeden was ontstaan dat eiser, zonder dit te melden, werkzaamheden verrichtte als post- en folderbezorger. Hieruit volgt dat op hem de verdenking rustte van overtreding van de inlichtingenverplichting, en dat de sociaal rechercheurs gehouden waren eiser te wijzen op zijn zwijgrecht. Nu niet in geschil is dat zij dit niet hebben gedaan, mocht De Bevelanden eisers verklaring van 20 november 2018 niet ten grondslag leggen aan de opgelegde boete. Deze verklaring moet worden uitgesloten van het bewijs van de door De Bevelanden gestelde schending van de inlichtingenverplichting.
10. De vraag die vervolgens moet worden beantwoord is of het bestreden besluit – voor zover het de opgelegde boete betreft – nog rust op een toereikende feitelijke grondslag als eisers verklaring van 20 november 2018 buiten beschouwing wordt gelaten. Naar het oordeel van de rechtbank is dit niet het geval, nu enkel op basis van de verrichte waarnemingen in de nabijheid van de woning van eisers, waarbij slechts éénmaal is gezien dat eiser post bezorgde, en de e-mail van eiser van 1 maart 2019 – die is verstuurd naar aanleiding van het voornemen tot boeteoplegging – niet kan worden vastgesteld dat eiser op geld waardeerbare arbeid heeft verricht gedurende de gehele periode in geding en in de omvang (het aantal uren) waarvan De Bevelanden is uitgegaan. Dit betekent dat De Bevelanden niet heeft voldaan aan de in rechtsoverweging 7 omschreven zwaardere bewijslast, en dat in het kader van de boete onvoldoende is aangetoond dat eiser in de periode van 24 november 2016 tot en met 31 oktober 2018 op geld waardeerbare werkzaamheden heeft verricht. Nu gelet hierop niet kan worden vastgesteld dat eisers hun inlichtingenplicht hebben geschonden, is niet gebleken dat aan de voorwaarden voor het opleggen van een boete op grond van artikel 18a van de Participatiewet is voldaan.
Conclusie
11. Het beroep van eisers, voor zover gericht tegen de opgelegde boete zal daarom gegrond worden verklaard, en het bestreden besluit zal in zoverre worden vernietigd wegens strijd met artikel 18a, eerste lid, van de Participatiewet. De rechtbank zal ook zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit II te herroepen. Dit betekent dat eisers de opgelegde boete niet meer hoeven te betalen. De rechtbank zal het beroep voor het overige ongegrond verklaren.
Griffierecht
12. Omdat de rechtbank het beroep (gedeeltelijk) gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat De Bevelanden aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.
Proceskosten
13. De rechtbank veroordeelt De Bevelanden in de door eisers gemaakte proceskosten. Bij het bestreden besluit is reeds een, door eisers niet bestreden, vergoeding toegekend voor de proceskosten in bezwaar. De kosten voor de in de beroepsfase door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond, voor zover dat is gericht tegen de opgelegde boete;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij primair besluit II is gehandhaafd;
- herroept primair besluit II;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
- bepaalt dat De Bevelanden aan eisers het betaalde griffierecht van € 47,- vergoedt;
- veroordeelt De Bevelanden in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.E.M. Marsé, rechter, in aanwezigheid van mr. M.I.P. Buteijn, griffier op 19 juni 2020 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier						rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Als u het niet eens bent met deze uitspraak
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Bijlage: relevante wetgeving
Herziening en terugvordering
Artikel 11, eerste lid, van de Participatiewet bepaalt dat iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien, recht heeft op bijstand van overheidswege.
Ingevolge artikel 17, eerste lid, van de Participatiewet doet een belanghebbende aan De Bevelanden op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of recht op bijstand.
Ingevolge artikel 54, derde lid, van de Participatiewet herziet De Bevelanden een besluit tot toekenning van bijstand indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de Participatiewet heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van bijstand.
Ingevolge artikel 58, eerste lid, van de Participatiewet vordert De Bevelanden de kosten van bijstand terug voor zover de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is ontvangen als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid.
Boete
Artikel 5:10a, eerste lid, van de Awb bepaalt dat degene die wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie, niet verplicht is ten behoeve daarvan verklaringen omtrent de overtreding af te leggen. Op grond van het tweede lid wordt aan betrokkene voor het verhoor meegedeeld dat hij niet verplicht is tot antwoorden.
Ingevolge artikel 18a, eerste lid, van de Participatiewet legt De Bevelanden een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid.
Op grond van artikel 18a, zevende lid van de Participatiewet kan De Bevelanden afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn.