ECLI:NL:RBZWB:2020:61
Rechtbank ZWB — Uitspraak 


RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 18/6883, 18/6884, 18/7123 en 18/7125
uitspraak van 7 januari 2020 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
1. [eisers1]
eisers sub 1, gemachtigde mr. A.M.F. de Rooij;
2. [eisers2]
eisers sub 2, gemachtigde mr. S.M. Schipper;
3. [eisers3]
eisers sub 3;
4. [eiser4]
eiser sub 4
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Sluis, verweerder.
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
[vergunninghoudster].
, te Rotterdam (vergunninghoudster),
gemachtigde: mr. M.C. Sinke
Procesverloop
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 23 augustus 2018 (bestreden besluit) inzake de aan vergunninghoudster verleende omgevingsvergunning 1e fase voor het bouwen van 18 recreatieappartementen met een commerciële plint bestaande uit daghoreca en een gemakswinkel op de percelen Boulevard de Wielingen 34 en Kievitenlaan 1 te Cadzand.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Middelburg op 26 september 2019.
Eiser sub 1 [eisers1] is verschenen, bijgestaan door gemachtigde mr. A.M.F. de Rooij. Eiser sub 2 J. [eisers2] is verschenen, bijgestaan door gemachtigde mr. S.M. Schipper.
Eisers sub 3 zijn, met kennisgeving, niet verschenen. Eiser sub 4 is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde [gemachtigde eiser4]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [vertegenwoordiger verweerder1], [vertegenwoordiger verweerder2] en [vertegenwoordiger verweerder3]. Vergunninghoudster heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.C. Sinke, [vertegenwoordiger vergunninghoudster1], [vertegenwoordiger vergunninghoudster2] en [vertegenwoordiger vergunninghoudster3].
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.
Overwegingen
Feiten
1. Derde partij heeft op 15 juli 2016 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning 1e fase voor het bouwen van 18 recreatieappartementen met een commerciële plint bestaande uit daghoreca, gemakswinkel, supermarkt en detailhandel in de non-foodsector op de percelen Boulevard de Wielingen 34 en Kievitenlaan 1 te Cadzand. Blijkens de bijbehorende Ruimtelijke Onderbouwing (RO 2016) gaat het om één commerciële ruimte (totale oppervlakte 976 m²) met 4 onderscheiden zones waarin daghoreca (143 m²), gemakswinkel (223 m²), supermarkt (286 m²) en overige detailhandel non-food (127 m²) worden ondergebracht. Daarnaast is in deze RO 2016 sprake van een dubbellaagse ondergrondse parkeergarage met 43 parkeerplaatsen.
Deze aanvraag met bijbehorende stukken heeft met ingang van 18 augustus 2016 gedurende zes weken ter inzage gelegen.
Daarbij heeft verweerder aangegeven dat het bouwplan in strijd is met de ter plaatse geldende “Beheersverordening Cadzand-Bad”. Ingevolge deze Beheersverordening gelden ter plaatse de bestemmingen “Kantoren”, “Woondoeleinden” en “autobox” met maximaal toegelaten (goot)hoogtes van 6 meter respectievelijk 3 meter (voor de autobox). Het bouwplan heeft een goothoogte van maximaal 14,10 meter en een bouwhoogte van maximaal 16,60 meter.
Verweerder heeft te kennen gegeven dat hij voornemens is om de gevraagde vergunning te verlenen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
Binnen de inzagetermijn hebben eisers hun zienswijze naar voren gebracht. Eisers sub 1 zijn eigenaar van het perceel Wulpenlaan 3 te Cadzand. Eisers sub 2 zijn eigenaar van het perceel Wulpenlaan 1A te Cadzand. Eisers sub 3 zijn eigenaar van het restaurant op het adres Boulevard de Wielingen 33 respectievelijk Wulpenlaan 1, te Cadzand. Eiser sub 4 is eigenaar van het perceel Kievitenlaan 2 te Cadzand.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder, onder weerlegging van de ingediende zienswijzen, vergunning verleend voor een gewijzigd bouwplan. Onderdeel van het bestreden besluit is de RO 2018, waarin sprake is van een enkellaagse parkeergarage met 35 parkeerplaatsen, een commerciële ruimte van 890 m² bvo, bestaande uit een gemakswinkel met een oppervlakte van 691 m² en daghoreca met een oppervlakte van 199 m². Daarbij heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat geen verklaring van geen bedenkingen vereist is omdat de aanvraag om omgevingsvergunning past binnen de categorieën van gevallen die door de gemeenteraad van Sluis zijn aangewezen in het besluit van 19 november 2015.
Ter inzage legging
2. Eisers sub 1 en sub 2 hebben gewezen op de verschillen tussen de RO 2016 en de RO 2018 en hebben daarbij betoogd dat verweerder ten onrechte geen nieuw ontwerpbesluit tot verlening van de vergunning ter inzage heeft gelegd.
2.1
Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 12 december 2018,  ECLI:NL:RVS:2018:4089, moet bij de totstandkoming van besluiten op aanvraag die ingevolge artikel 3.10 van de Wabo worden voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, zoals neergelegd in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), in beginsel op de aanvraag worden beslist zoals die is ingediend en met het ontwerp van het besluit ter inzage is gelegd. Na het ter inzage leggen van het ontwerpbesluit is het niet meer geoorloofd de aanvraag nog te wijzigen en aan te vullen zonder dat een nieuw ontwerpbesluit ter inzage wordt gelegd, tenzij de wijziging van ondergeschikte aard is dan wel aannemelijk is dat daardoor geen derden worden benadeeld.
2.2
Eisers sub 1 en sub 2 hebben aangevoerd dat de hiervoor genoemde wijzigingen, geen wijzigingen van ondergeschikte aard zijn en dat niet aannemelijk is dat derden door die wijzigingen niet benadeeld zijn. Volgens eisers sub 1 wordt de dubbellaagse parkeergarage met 43 parkeerplaatsen gewijzigd naar een enkellaagse parkeergarage met 35 parkeerplaatsen. Ook wordt de bruto vloeroppervlakte (bvo) van de commerciële ruimte gewijzigd van 976 m² naar 890 m², waarbij de indeling is veranderd; zo is de bvo van de gemakswinkel 691 m² geworden in plaats van 223 m² en wordt niet langer een supermarkt gerealiseerd. Daarnaast is de bouwhoogte gewijzigd, is het aanzicht vanaf de Boulevard de Wielingen en het Duinplein gewijzigd en zijn de entrees van de winkels en woningen verplaatst.
2.3
In het verweerschrift heeft verweerder gesteld dat de afwijking voornamelijk ziet op de wijziging van het dubbellaags parkeerdek naar het enkellaags parkeerdek. Volgens verweerder is niemand daardoor benadeeld.
2.4
De rechtbank is met eisers sub 1 en sub 2 van oordeel dat de wijzigingen niet van ondergeschikte aard zijn. Er wordt een parkeerdek minder gerealiseerd. De daarmee gepaard gaande afname van parkeerplaatsen wordt verantwoord door het hernoemen van de interne functies, waarvoor andere parkeernormen gelden. Er is geen sprake meer van een supermarkt en de bvo van de gemakswinkel en de daghoreca neemt toe tot 691 m² respectievelijk 199 m². Dit zijn geen wijzigingen van ondergeschikte aard. In aanmerking genomen dat alle eisers grieven omtrent de parkeersituatie naar voren hebben gebracht, kan ook niet op voorhand gezegd worden dat door deze wijzigingen niemand is benadeeld. Hierbij heeft de rechtbank met name in aanmerking genomen dat het geenszins is uitgesloten dat door de vermindering van het aantal voorziene parkeerplaatsen ook andere omwonenden dan eisers bezwaren kunnen hebben tegen de gewijzigde aanvraag. De opmerking van verweerder ter zitting dat derden die eerder geen zienswijze hebben ingediend alsnog in beroep kunnen opkomen tegen de wijzigingen, laat onverlet dat uit de jurisprudentie van de AbRS volgt dat het nieuwe ontwerpbesluit ter inzage dient te worden gelegd.
2.5
Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat de beroepen van eisers sub 1 en sub 2 gegrond zijnen dat het bestreden besluit moet worden vernietigd. Het ontwerpbesluit op de nieuwe aanvraag van vergunninghoudster zal ter inzage gelegd moeten worden en daarom ziet de rechtbank geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien.
Ten behoeve van de nieuwe beslissing op de gewijzigde aanvraag zal de rechtbank hierna de overige beroepsgronden van eisers behandelen. Daarbij merkt de rechtbank op dat eisers sub 1 er terecht op hebben gewezen dat er een discrepantie bestaat of lijkt te bestaan tussen het bestreden besluit en de RO 2018, nu verweerder bij het bestreden besluit een dubbellaags parkeerdek vergund heeft. In het bestreden besluit wordt namelijk verwezen naar het aanvraagformulier van 15 juli 2016,waarvan onderdeel uitmaakt de RO 2016 dieuitgaat van een dubbelaags parkeerdek met 43 parkeerplaatsen, terwijl de RO 2018 uitgaat van een enkellaags parkeerdek met 35 parkeerplaatsen. De rechtbank gaat in het vervolg van deze uitspraak uit van deze laatste situatie.
Verklaring van geen bedenkingen
3.	Eisers sub 1 en sub 2 hebben betoogd dat de vereiste verklaring van geen bedenkingen (vvgb) ontbreekt. Volgens hen voldoet het bouwplan niet aan de beschrijving in Bijlage 10 bij het Ontwikkelingsplan Cadzand-Bad.
3.1
Ingevolge artikel 6.5, derde lid, van het Besluit omgevingsrecht kan de gemeenteraad categorieën gevallen aanwijzen waarin een verklaring (van geen bedenkingen) niet is vereist.
Bij besluit van 19 november 2015, zoals gewijzigd bij besluit van 23 november 2017, heeft de gemeenteraad van Sluis onder meer als categorie van gevallen waarvoor geen vvgb nodig is aangewezen de aanvragen om omgevingsvergunning waarvoor reeds een stedenbouwkundige visie, stedenbouwkundige randvoorwaarden, een masterplan, een gebiedsvisie, een projectplan of een daarmee te vergelijken ruimtelijk kader is vastgesteld. Hieronder wordt – voor zover hier van belang – verstaan het Ontwikkelingsplan Cadzand-Bad en de Schilvisie Cadzand-Bad.
3.2
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat Bijlage 10 bij het Ontwikkelingsplan Cadzand-Bad een voldoende ruimtelijk kader biedt om in dit geval een vvgb achterwege te kunnen laten. Op blz 52 van Bijlage 10 wordt de herontwikkeling van de panden Boulevard de Wielingen 33 en 34 en Kievitenlaan 1 expliciet genoemd. Het moet een aaneengesloten bouwmassa worden die de begrenzingen en overgangen van het Duinplein aan deze zijde duidelijk markeert. Vervolgens worden gedetailleerde en concrete ruimtelijke criteria gegeven waar de herontwikkeling van deze panden aan moet voldoen. De (gewijzigde) aanvraag past (op hoofdlijnen) binnen dit ruimtelijk kader. Nu Bijlage 10 bij het Ontwikkelingsplan Cadzand-Bad door de gemeenteraad is aanvaard, staat daarmee voldoende vast dat ook de gemeenteraad kan instemmen met deze ontwikkeling. Dat de (gewijzigde) aanvraag op onderdelen afwijkt, doet hieraan niet af. Deze punten kunnen aan de orde komen bij de toetsing van de aanvraag aan eengoede ruimtelijke ordening.
Eisers sub 1, sub 2 en sub 3 hebben er terecht op gewezen dat het pand Boulevard de Wielingen 33 buiten dit project valt, maar op blz 23 van de RO 2018 staat dat dit bouwplan zo is opgezet dat de herontwikkeling van nr. 33 ruimtelijk aangesloten kan worden. Daarmee wordt de vraag of een vvgb vereist is verschoven naar de toekomstige ontwikkeling op nr. 33.
3.3
Nu de percelen Boulevard de Wielingen 34 en Kievitenlaan 1 expliciet genoemd zijn in Bijlage 10, volgt de rechtbank eisers sub 1 en sub 2 niet in hun stelling dat de aanwijzing van (Bijlage 10 bij) het Ontwikkelingsplan Cadzand-Bad onverbindend is wegens strijd met de rechtszekerheid. Eisers sub 1 en sub 2 hebben er op zich terecht op gewezen dat in de raadsbesluiten een (groot) aantal documenten is genoemd die de ontwikkelingen in de gemeente beschrijven, maar anders dan in de door hen genoemde uitspraak van de AbRS van 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1655, heeft Bijlage 10 in dit geval wel onderscheidende betekenis omdat de percelen daarin genoemd zijn en daarin gedetailleerde en concrete ruimtelijke criteria zijn opgenomen waaraan de ontwikkeling op deze percelen moet voldoen. Daarmee is voor deze percelen voldoende duidelijk waaraan bouwplannen in de visie van de gemeenteraad  moeten voldoen.
3.4
Deze beroepsgrond faalt.
Verordening Ruimte Provincie Zeeland
4.	Volgens eisers sub 1 is het bestreden besluit in strijd met de Verordening Ruimte Provincie Zeeland (de Verordening) omdat niet voldaan wordt aan artikel 2.2, tweede lid, artikel 2.2, achtste lid, en artikel 2.5, eerste en derde lid, van de Verordening.
4.1.1
Ingevolge artikel 2.2, eerste lid, van de Verordening worden in een bestemmingsplan bedrijven uitsluitend toegelaten op gronden die op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening daartoe zijn bestemd alsmede op bedrijventerreinen.
Artikel 2.2, tweede lid, aanhef en onder i, van de Verordening bepaalt dat het eerste lid niet van toepassing is op solitaire bedrijvigheid binnen de bebouwde kom.
Krachtens artikel 1, eerste lid, onder pp, van de Verordening wordt in deze verordening en de daarop berustende bepalingen verstaan onder solitaire bedrijvigheid binnen de bebouwde kom: niet op bedrijventerreinen geclusterde bedrijven die, op basis van een in de toelichting bij het bestemmingsplan opgenomen onderbouwing, toelaatbaar zijn binnen de bebouwde kom, daaronder mede verstaan detailhandels- en horecabedrijven;
4.1.2
Gelet op deze definitie staat naar het oordeel van de rechtbank vast dat de commerciële plint (met detailhandel en horeca) niet in strijd is met artikel 2.2, eerste lid, van de Verordening.
4.1.3
Deze beroepsgrond faalt.
4.2.1
Artikel 2.2, achtste lid, van de Verordening bepaalt dat in een bestemmingsplan nieuwe detailhandelsvoorzieningen, daaronder mede verstaan de uitbreiding van bestaande detailhandelsvoorzieningen, primair worden toegelaten in bestaande kernwinkelgebieden. In de toelichting bij een bestemmingsplan waarin nieuwe detailhandelsvoorzieningen, met inbegrip van de uitbreiding van bestaande -voorzieningen, worden toegelaten wordt inzicht gegeven in de wijze waarop het plan bijdraagt aan het beleidsdoel van bundeling en concentratie in bestaande kernwinkelgebieden.
4.2.2
De rechtbank volgt eisers sub 1 niet in hun stelling dat de aanvraag in strijd met dit artikel is omdat de in het project opgenomen detailhandelsvoorziening niet wordt gerealiseerd in een bestaand kernwinkelgebied maar ernaast. De door eisers sub 1 voorgestane strikte uitleg zou betekenen dat een bestaand kernwinkelgebied nooit groter zou kunnen worden. Een redelijke uitleg van artikel 2.2, achtste lid, van de Verordening brengt naar het oordeel van de rechtbank met zich dat nieuwe detailhandelsvoorzieningen, in lijn met de tweede volzin, moeten bijdragen aan bundeling en concentratie in bestaande kernwinkelgebieden. Aangezien het bouwplan direct grenst aan het bestaande kernwinkelgebied, kan niet gezegd worden dat het besteden besluit is genomen in strijd met artikel 2.2, achtste lid, van de Verordening.
4.2.3
Deze beroepsgrond faalt.
4.3.1
Artikel 2.5, eerste lid, van de Verordening heeft de strekking dat regels worden gesteld ter voorkoming van permanente bewoning van nieuwe recreatiewoningen en dat er regels worden gesteld waarmee wordt verzekerd dat standplaatsen of bouwwerken die bestemd zijn voor recreatief nachtverblijf worden verhuurd in de vorm van een centrale bedrijfsmatige exploitatie. Volgens eisers sub 1 ontbreken die regels.
4.3.2
In de RO 2018 wordt op blz 27 en 28 gewezen op de Beleidsregel Pilot Cadzand-Bad (verplichte verhuur). Daarin is bepaald dat de woningen/appartementen uitsluitend gebruikt mogen worden voor recreatieve verhuur en dat deze verhuur moet worden gewaarborgd met een kettingbeding. Vergunninghoudster heeft conform dit beleid met de gemeente Sluis een anterieure overeenkomst gesloten waarin is vastgelegd dat de appartementen zijn bedoeld voor recreatieve bewoning en dat de verplichte verhuur via een centrale verhuurmaatschappij moet worden vastgelegd in een kettingbeding.
4.3.3
Eisers sub 1 moet worden nagegeven dat derden geen rechten kunnen ontlenen aan deze overeenkomst. Met het oog op de rechtszekerheid is het aangewezen om bij vergunningverlening als hier aan de orde de naleving van artikel 2.5, eerste lid, van de Verordening bestuursrechtelijk te waarborgen. Verweerder heeft ter zitting toegezegd dat hij bereid is aan de vergunning voorwaarden te verbinden ter waarborging van de hiervoor bedoelde regels. Bij het opnieuw voorzien in de zaak zal verweerder dus de beide verplichtingen als voorschriften aan de vergunning kunnen verbinden.
4.3.4
Het beroep van eisers sub 1 is ook op dit punt gegrond.
4.4.1
Volgens eisers sub 1 is het bestreden besluit in strijd met de Structuurvisie “Krachtig verbonden”, Visiedocument 2016 – 2020 en de Beleidsregel Pilot Cadzand-Bad.
Zij hebben zich daarbij op het standpunt gesteld dat het in geding zijnde project niet bijdraagt aan een gezonde verhouding tussen verhuurde recreatieappartementen en appartementen voor eigen gebruik. Dat leidt tot leegstand, aldus eisers sub 1.
4.4.2
Zoals hiervoor al vastgesteld, dient verweerder voor de naleving van artikel 2.5 van de Verordening een bestuursrechtelijke koppeling te maken tussen de bouw van de appartementen en het gebruik ervan. Indien verweerder daarvoor kiest, kan niet gezegd worden dat hij daarmee handelt in strijd met de door eisers sub 1 genoemde visies en beleidsregels.
4.4.3
Deze beroepsgrond faalt.
‘Ladder’
5.	Eisers sub 1 en eisers sub 3 zijn van mening dat het bestreden besluit in strijd is met 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro). Zij zijn van mening dat er in Cadzand-Bad geen behoefte is aan nog een gemakswinkel – die naar hun mening eigenlijk een supermarkt is – en dat onderzoek ontbreekt waaruit het tegendeel blijkt. Ook eisers sub 2 hebben grieven aangevoerd tegen de gemakswinkel waarin de (gewijzigde) aanvraag voorziet.
5.1
Ingevolge artikel 3.1.6, eerste lid, aanhef en onder a, van het Bro, gaan een bestemmingsplan alsmede een ontwerp hiervoor vergezeld van een toelichting, waarin is neergelegd een verantwoording van de in het plan gemaakte keuze van bestemmingen.
Ingevolge artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, bevat de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien.
5.2.1
Niet in geding is dat het project van vergunninghoudster een nieuwe stedelijke ontwikkeling is als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. In het Ruimtelijk-economisch onderzoek supermarktsector van 4 april 2016 heeft onderzoeksbureau Rho (Rho) geconcludeerd dat het realiseren van een zo volwaardig mogelijke boodschappen-voorziening in Cadzand-Bad (een gemakswinkel van ongeveer 600 m² wvo) een bijdrage levert aan de gewenste algemene kwaliteitsverbetering van de badplaats, een bijdrage levert aan het versterken en ruimtelijk verbeteren van het centrumgebied en er tevens voor zorgt dat inwoners van Cadzand en Cadzand-Bad op zo kort mogelijke afstand een zo volwaardig mogelijke boodschappenvoorziening krijgen.
Omdat het hier de verplaatsing van de lokale Spar naar een grotere locatie betreft, acht de rechtbank de behoefte aan meer oppervlakte supermarkt op zich toereikend gemotiveerd. Eisers sub 1 hebben er evenwel terecht op gewezen dat in het onderzoek van Rho is verzuimd om de oude locatie van de Spar bij de berekening van de behoefte aan oppervlakte supermarkt te betrekken. Deze locatie is niet wegbestemd en volgens vaste jurisprudentie van de AbRS, onder meer de uitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, moet de bestaande plancapaciteit worden meegenomen bij de toets aan de zogeheten ladder van duurzame verstedelijking.
Voorts hebben eisers sub 1 aangevoerd dat het onderzoek van Rho te oud is om als onderbouwing van de behoefte aan een gemakswinkel te kunnen dienen. De rechtbank stelt vast dat verweerder het onderzoek uit 2016 door Rho heeft laten actualiseren. In de aanvullende motivering van Rho van 12 september 2019 concludeert Rho dat een kwaliteitsslag in het voorzieningenaanbod zeer gewenst is, dat de beoogde gemakswinkel in deze behoefte voorziet en dat de oppervlakte past binnen de maatvoering van een hedendaags gemaksconcept. Gelet hierop is op zich voorzien in een actualisering, maar in het document van 12 september 2019 is niet ingegaan op de stelling van eisers sub 1 dat ten onrechte geen rekening is gehouden met de zogeheten pick up points en met de volgens eisers sub 1 binnen het verzorgingsgebied liggende Belgische supermarkten. Bij het opnieuw beslissen op de (gewijzigde) aanvraag dient verweerder deze aspecten te betrekken.
5.2.2
Gelet hierop is het beroep van eisers sub 1 en sub 3 op dit punt gegrond.
5.2.3
Ten aanzien van de behoefte aan daghoreca heeft verweerder verwezen naar het Streefbeeld Cadzand-Bad, Natuurlijk & Stijlvol. Anders dan eisers sub 1 is de rechtbank van oordeel dat dit een toereikende motivering is. De omstandigheid dat het Streefbeeld geen provinciaal of gemeentelijk vastgesteld beleid is, maar is opgesteld vanuit het marktperspectief, maakt niet dat het (uitsluitend) om deze reden niet als onderbouwing van een behoefte kan dienen. Daarbij is in aanmerking genomen dat het gaat om een toename van daghoreca met een oppervlakte van maximaal 199 m². De rechtbank acht niet onaannemelijk dat een badplaats als Cadzand behoefte heeft aan een toename van daghoreca met een dergelijke omvang.
Voor wat betreft de behoefte aan recreatieappartementen is in de RO 2018 gewezen op de publicaties van het Kenniscentrum Kusttoerisme uit 2015 en Rabobank Cijfers en Trends uit 2016. Verweerder heeft in dit verband gewezen op een NVM-onderzoek. Eisers sub 1 hebben de juistheid van deze publicaties en dit onderzoek betwist, maar zij hebben dit niet onderbouwd. Gelet hierop kan naar het oordeel van de rechtbank niet gezegd worden dat aan deze stukken dermate gebreken kleven dat verweerder ze niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft kunnen leggen.
5.2.4
Deze beroepsgronden falen.
Parkeren
6.	Alle eisende partijen hebben aangevoerd dat het project niet is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing. Met name niet voor wat betreft de parkeersituatie.
6.1
Zij hebben aangevoerd dat een deugdelijke berekening van het benodigde aantal parkeerplaatsen ontbreekt. Eisers sub 1 en sub 2 hebben gesteld dat de geldende parkeernormen zijn opgenomen in Bijlage 10 bij het Ontwikkelingsplan. Deze normen zijn 1,2 parkeerplaatsen per woning/appartement, 3,2 parkeerplaatsen per 100 m² bvo van winkels en 5,0 pp per 100 m² bvo van restaurants en cafés. Volgens hen wordt niet aan deze normen voldaan. Eisers hebben daarnaast gesteld dat ten aanzien van de voorziene gemakswinkel onjuiste parkeernormen zijn gehanteerd. Eisers stellen dat (gewoon) sprake is van een (full service) supermarkt, zodat de daarbij behorende parkeernorm moet worden gehanteerd.
6.2
Verweerder heeft aangegeven dat sedert het raadsbesluit van 23 april 2015 voor winkel/detailhandel de norm 2,3 parkeerplaatsen per 100 m² bvo, voor winkel/supermarkt de norm 3,6 parkeerplaatsen per 100 m² bvo en voor horeca de norm 1,7 parkeerplaatsen per 100 m² bvo als bestendige gedragslijn wordt gehanteerd.
Door eisers is niet, althans onvoldoende gemotiveerd, betwist dat verweerder deze bestendige gedragslijn hanteert. De rechtbank zal dan ook van deze uitgangspunten uitgaan.
Omdat de gemakswinkel volgens verweerder niet op één lijn gesteld kan worden met een (full service) supermarkt heeft verweerder aangesloten bij de norm van een buurtsuper, waarvoor de CROW een bandbreedte van 1,4 tot 3,4 parkeerplaatsen hanteert voor niet-stedelijk gebied. De gehanteerde norm van 2,3 parkeerplaatsen per 100 m² bvo ligt ongeveer in het midden van deze bandbreedte, aldus verweerder.
6.3
De rechtbank overweegt dat ter zitting namens vergunninghoudster is aangegeven dat de gemakswinkel 3.000 tot 3.500 artikelen zal gaan verkopen en dat een full service supermarkt 12.000 tot 15.000 artikelen aanbiedt. Daarbij is in beroep en ter zitting uitgebreid beargumenteerd wat de karakteristieken zijn van een hedendaagse gemakswinkel en welke invloed dit heeft op de parkeerbehoefte.  De rechtbank neemt in aanmerking dat de gemakswinkel met een oppervlakte van 691 m² evident minder artikelen zal (kunnen) aanbieden dan een full service supermarkt. Voorts volgt de rechtbank de redenering dat het karakter van het assortiment dat de voorziene levensmiddelenwinkel beoogt te voeren invloed heeft op de parkeerbehoefte. Gelet op deze omstandigheden acht de rechtbank de keuze van verweerder om de aangevraagde gemakswinkel voor wat betreft de parkeernorm in dit geval gelijk te stellen met een buurtsuper toereikend gemotiveerd.
Met inachtneming hiervan is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat bij de realisering van het project is voorzien in voldoende parkeerplaatsen.
6.4
Deze beroepsgronden falen.
Geluid
7.	Voor wat betreft de geluidssituatie is de RO 2018 uitgegaan van het rapport van Rho en hebben eisers sub 1 een contra-expertise van Agel-Adviseurs (Agel) overgelegd.  Eisers sub 2 hebben een contra-expertise van M&A Omgeving B.V. overgelegd.
7.1.1
Agel heeft er, evenals M&A Omgeving B.V., op gewezen dat Rho het bronvermogen van de koelmotor op de bevoorradingswagens met 86 dB(A) te laag heeft ingeschat. Volgens Agel is 90 à 95 dB(A) gebruikelijker.
7.1.2
De rechtbank overweegt dat Rho in reactie op deze stelling heeft aangegeven dat 86 d(B) de onderkant van de bandbreedte is en dat daarvan is uitgegaan omdat de gemakswinkel een beperktere omvang heeft dan de gemiddelde supermarkt waardoor verwacht mag worden dat de bevoorrading zal geschieden door kleinere vrachtwagens met kleinere koelmotoren. De rechtbank kan deze verklaring volgen. Overigens merkt de rechtbank op dat volgens Rho, ook indien uitgegaan wordt van een bronvermogen van 95 dB(A), bij elke woning in de omgeving wordt voldaan aan de richtwaarde van 50 dB(A).
7.2.1
Rho is in de RO 2018 uitgegaan van het omgevingstype “gemengd gebied” als bedoeld in de VNG-publicatie “Bedrijven en milieuzonering (editie 2009)”. Agel heeft betoogd dat Cadzand-Bad voor het merendeel uit woonfuncties bestaat en daarom gekwalificeerd moet worden als een rustige woonwijk.
7.2.2
De rechtbank overweegt dat in de omgeving van de onderhavige locatie diverse horecagelegenheden en winkels aanwezig zijn. Dit duidt op een functiemenging. De rechtbank is daarom van oordeel dat Rho op goede gronden is uitgegaan van het omgevingstype “gemengd gebied”.
7.3.1
Onder verwijzing naar de contra-expertise van Agel hebben eisers sub 2 gesteld dat het akoestisch onderzoek van Rho naar het wegverkeerslawaai onvolledig en onjuist is uitgevoerd.
7.3.2
Naar het oordeel van de rechtbank heeft vergunninghoudster terecht aangevoerd dat deze beroepsgrond afstuit op het relativiteitsvereiste als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb. Het akoestisch onderzoek naar het wegverkeerslawaai heeft plaatsgevonden met het oog op de vraag of de recreatiewoningen voldoen aan de desbetreffende geluidsnormen uit het Bouwbesluit 2012. Die normen dienen ter bescherming van het woon- en leefklimaat in de nieuwe woningen en niet ter bescherming van het woon- en leefklimaat in de bestaande woningen van eisers.
Voor zover eisers hiermee betogen dat uit dit onderzoek blijkt dat het wegverkeerslawaai zodanig is dat in verband hiermee geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening overweegt de rechtbank het volgende. Rho heeft in de “Reactie op ‘Memo-beoordeling milieuaspecten’ van Agel adviseurs d.d. 12 augustus 2019” van 12 september 2019 voldoende gemotiveerd aangegeven waarom de kritiek van Agel niet leidt tot een andere conclusie. In deze reactie heeft Rho de gehanteerde uitgangspunten voldoende onderbouwd. De conclusie is dat in het kader van een goede ruimtelijke ordening de wegdelen zijn onderzocht waarvan een relevante geluidsbelasting valt te verwachten. Deze geluidsbelasting blijft ver onder de maximaal aanvaardbare waarde, zodat dit bij de overige wegen die alleen bestemmingsverkeer afwikkelen zeker het geval zal zijn. De rechtbank volgt deze conclusie.
7.3.3
Het akoestisch onderzoek van Rho heeft voorts geleid tot de conclusie dat een geluidsscherm langs de laad- en losvoorziening noodzakelijk is om ter plaatse van de omliggende woningen een aanvaardbaar woon- en leefklimaat te garanderen. Zonder scherm is er op Kievitenlaan 2 een overschrijding van zowel het maximale als het langtijdgemiddelde geluidniveau. Het staat niet vast dat de geluidsschermen onderdeel gaan uitmaken van het bouwplan in fase 2. Rho heeft aangegeven dat misschien wel gekozen wordt voor andere materialen en/of andere oplossingen. Naar het oordeel van de rechtbank kan in deze fase van het project niet gezegd worden dat te zijner tijd ter plaatse van de omliggende woningen geen sprake zal zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Deze beoordeling dient  plaats te vinden bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor fase 2.
7.3.4
Deze beroepsgronden falen.
Wet natuurbescherming
8.	Eisers sub 1 hebben in beroep betoogd dat de Wet natuurbescherming (Wnb) in de weg staat aan realisatie van het project. Eisers sub 3 hebben in hun zienswijze gewezen op mogelijke gevolgen voor de Natura 2000-gebieden door de toename van verkeersbewegingen ten gevolge van de realisatie van de supermarkt.
8.1
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat (ook) deze beroepsgrond afstuit op het relativiteitsvereiste.
8.2
Volgens vaste jurisprudentie (ECLI:NL:RVS:2014:2053) staat het relativiteitsvereiste niet aan een vernietiging van een omgevingsvergunning in de weg indien de leefomgeving van eisers deel uitmaakt van een Natura 2000-gebied en daarmee hun belangen bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving zo verweven is met de algemene belangen die (in dit geval) de Wnb beoogt te beschermen dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van deze wet kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb.
8.3
De rechtbank overweegt dat eisers hemelsbreed op ongeveer 440 meter van het Natura 2000-gebied  “Westerschelde & Saeftinghe” en op ongeveer 650 meter van “Zwin & Kievittepolder” wonen. Zij hebben geen zicht op dit gebied. De rechtbank kan verweerder volgen in zijn stelling dat deze Natura 2000-gebieden niet zodanig in de directe nabijheid van de recreatiewoningen van eisers liggen dat gesproken kan worden van een duidelijke verwevenheid van de individuele belangen van eisers bij het behoud van een goede kwaliteit van hun directe leefomgeving met de algemene belangen die Wnb beoogt te beschermen. De rechtbank is dus met verweerder van oordeel dat het relativiteitsvereiste aan een (inhoudelijke) beoordeling van deze beroepsgrond in de weg staat.
Evidente privaatrechtelijke belemmeringen
9.	Volgens eisers sub 1 en eiser sub 4 staan evidente privaatrechtelijke belemmeringen aan de vergunningverlening in de weg. De privacy is volgens hen in het geding omdat er vanaf de galerijen van het appartementencomplex zicht zal zijn op hun tuinen en woonkamers. En er komt een muur op de erfgrens met Kievitenlaan 2 van waaruit door een raam zicht zal zijn op dit perceel. Daarnaast is aangevoerd dat in de bouwplannen geen rekening is gehouden met de ligging van de riolering en dat gebruik wordt gemaakt van een hoekje van een oprit van eiser sub 4.
9.1
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat deze beroepsgronden in een procedure tegen de vergunning voor fase 2 aan de orde kunnen komen, wanneer het concrete bouwplan voorligt. Dit bouwplan zal in overeenstemming moeten zijn met de hier in geding zijnde vergunning voor fase 1. Daarbij wijst de rechtbank er op dat vergunninghoudster heeft aangegeven dat de grensmuur zal worden gerealiseerd op eigen grondgebied en dat, voor zover binnen een afstand van twee meter van de perceelgrens met Kievitenlaan 2 vensters zullen worden gerealiseerd, deze overeenkomstig artikel 5:50 BW ondoorzichtig zullen worden gemaakt dan wel voorzien zullen worden van een dichte perceelafscheiding.
9.2
Deze beroepsgrond faalt.
Belangenafweging
10.	Eisers vrezen verlies van privacy, uitzicht en zonlichttoetreding. Daarnaast vrezen eisers sub 3 overlast van de supermarkt/gemakswinkel, van het laden en lossen en vrezen zij het gemis van uitzicht vanaf het terras van het restaurant.
10.1
Ter zitting heeft verweerder verklaard dat hij de door eisers gestelde belangen heeft betrokken in de afweging, maar dat doorslaggevende betekenis is toegekend aan de belangen van vergunninghoudster bij realisering van het project.
10.2
De rechtbank stelt vast dat deze afweging niet kenbaar in het bestreden besluit is opgenomen. Gelet hierop is het beroep van eisers op dit punt gegrond. Omdat het bestreden besluit vernietigd zal worden en verweerder opnieuw op de aanvraag dient te beslissen, zal verweerder dit gebrek kunnen herstellen.
Conclusie
11. 	Resumerend overweegt de rechtbank dat, gelet op de rechtsoverwegingen 2.5, 4.3.4, 5.2.2 en 10.2, de beroepen van eisers gegrond zijn en dat het bestreden besluit in aanmerking komt voor vernietiging. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien.
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eisers te worden vergoed.
De rechtbank zal verweerder veroordelen in de door eisers sub 1, sub 2 en sub 4 gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en wegingsfactor 1) voor eisers sub 1 en sub 2 en € 525,-- (voor het verschijnen ter zitting) voor eiser sub 4. Niet is gebleken van door eisers sub 3 gemaakte proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart de beroepen van eisers gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van vergunning-houdster met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,-- aan eisers te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers sub 1 en sub 2 tot een bedrag van elk € 1.050,-- en van eiser sub 4  tot een bedrag van € 525,--.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.M.J. Kok, voorzitter, en mr. V.E.H.G. Visser en mr. M.G.J. Maas-Cooymans, leden, in aanwezigheid van mr. P.H.M. Verdonschot, griffier.
De griffier is niet in de gelegenheid de uitspraak mede te ondertekenen.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 januari 2020.
P.H.M. Verdonschot, griffier	G.M.J. Kok, voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.