ECLI:NL:CBB:2020:472
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/371
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 juli 2020 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellant
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. J.H. Eleveld en mr. B. Raven).
Procesverloop
Bij besluit van 24 augustus 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellant een solidariteitsgeldsom opgelegd van € 4.456,- voor periode 1.
Bij besluit van 7 februari 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 maart 2020. Appellant is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Inleiding
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder melkvee houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Appellant exploiteert een melkveebedrijf. In 2014 heeft appellant de keuze gemaakt om over te stappen van het houden van rosékalveren naar melkvee. Op 20 januari 2015 is een omgevingsvergunning verleend voor de aanpassingen ten behoeve van het melkvee. Op 2 juli 2015 was de stal nog niet gereed voor melkvee. Pas in september heeft appellant naar eigen zeggen het eerste vee op zijn bedrijf geplaatst.
Ter zitting is vastgesteld dat appellant een deel van de gronden – waarover het College in eerdere uitspraken al heeft geoordeeld – laat vallen. Hierover hoeft het College dus niet meer te oordelen. Ook is ter zitting vastgesteld dat appellant alleen beroep heeft ingesteld tegen het bestreden besluit van
7 februari 2018 over periode 1. Dit betekent dat het geschil zich in deze zaak beperkt tot de beroepsgronden van appellant over de knelgevallenregeling en de individuele en buitensporige last en dat het College alleen uitspraak zal doen over de opgelegde solidariteitsgeldsom over periode 1.
Knelgevallenregeling
Appellant betoogt dat verweerder zijn verzoek om als nieuw gestart bedrijf in aanmerking te komen voor de knelgevallenregeling ten onrechte heeft afgewezen. Daarbij wijst appellant erop dat hij slechts 2 maanden na de peildatum, in september 2015, is begonnen met de melkproductie.
4.1.
Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van
21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419, kent de per 1 januari 2018 geldende fosfaatrechtenregeling in de artikelen 72 en 72a van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet ook nieuw gestarte bedrijven als knelgeval. Voor de Regeling erkent verweerder deze situatie onder dezelfde voorwaarden eveneens als knelgeval zonder dat de Regeling zelf hierop is aangepast.
4.2.
Artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet luidt:
“1 Op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf, verhoogt Onze Minister het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de wet.
2 Een nieuw gestart bedrijf als bedoeld in het eerste lid, is een bedrijf dat aantoonbaar:
a. beschikt over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee;
b. onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan voor 2 juli 2015;
c. tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking;
d. op 1 januari 2018 minimaal 15 melk- en kalfkoeien hield als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel kk, onder 1°, van de wet;
e. geen aanspraak maakt op rechten uit hoofde van artikel 23, vierde lid, van de wet.
[…]
6 Een bedrijf dat op 2 juli 2015 vrouwelijk jongvee voor de melkveehouderij hield en dat tussen 2 juli 2015 en 1 januari 2018 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking, wordt in afwijking van het tweede lid, onderdeel c, aangemerkt als nieuw gestart bedrijf. In afwijking van het vijfde lid, wordt het verzoek door een landbouwer op grond van dit artikellid ingediend voor 15 oktober 2018.”
4.3.
Ter zitting is vastgesteld dat appellant op 2 juli 2015 geen vrouwelijk jongvee hield voor de melkveehouderij. Alleen al daarom heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat hij geen beroep kan doen op de knelgevallenregeling voor nieuw gestarte bedrijven. Dat appellant op 2 juli 2015 al wel eigenaar was van koeien, die bij iemand anders in het weiland liepen, en dat hij in september 2015 is gestart met de melkproductie, maakt dit niet anders.
Individuele en buitensporige last
5. Appellant betoogt dat de Regeling in strijd is met het in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) neergelegde recht op ongestoord genot van eigendom. Ook is volgens appellant sprake van een individuele en buitensporige last omdat hij in 2014 de keuze heeft gemaakt over te stappen van rosékalveren naar melkkoeien en aanzienlijke financiële verplichtingen is aangegaan om deze stap mogelijk te maken. Hij wordt onevenredig getroffen doordat hij op 2 juli 2015 nog net geen koeien in zijn stallen had staan. Hij wijst er in dit verband op dat bij zijn bedrijf geen sprake was van beoogde groei, maar van een verandering van de bedrijfsvoering. Hij verzoekt daarom om een beoordeling op individueel niveau. Ook verzoekt appellant een nieuw referentieaantal vast te stellen conform het aantal vergunde melkkoeien.
5.1.
Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van
21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419, is op het niveau van de Regeling als zodanig sprake van een fair balance. Het betoog van appellant slaagt in zoverre niet. De volgende vraag is of de Regeling in het geval van appellant zodanig uitwerkt, dat in zijn geval sprake is van een bijzondere buitensporige last.
5.2.
Appellant heeft met de door hem in de onderhavige procedure overgelegde stukken wat betreft de fosfaatreductie niet aannemelijk gemaakt dat hij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft, zodat sprake is van strijdigheid met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Het College overweegt hierover het volgende.
5.3.
De wetgever heeft de productie van fosfaat in de melkveehouderij aan banden willen leggen, omdat de Nederlandse veehouderij in 2015 meer fosfaat heeft geproduceerd dan is toegestaan op basis van Europese afspraken en juist in de melkveehouderij de fosfaatproductie sterk is toegenomen. De wetgever heeft hiertoe op 1 januari 2018 het stelsel van fosfaatrechten ingevoerd. Verder heeft hij besloten om melkveehouders in 2017 – het jaar voorafgaand aan de invoering van het fosfaatrechtenstelsel – te stimuleren hun fosfaatproductie terug te brengen tot het referentieaantal. Hiertoe heeft de wetgever de Regeling tot stand gebracht. De Regeling maakt deel uit van een maatregelenpakket dat tot doel heeft de fosfaatproductie in Nederland voor het einde van 2017 terug te brengen tot het niveau dat als voorwaarde is verbonden aan de derogatiebeschikking Nitraatrichtlijn. Op basis van de Regeling kan verweerder heffingen opleggen aan melkveehouders die meer GVE houden dan het referentieaantal en bonusgeldsommen toekennen aan melkveehouders die minder GVE houden dan op de peildatum. Met de Regeling beoogt de wetgever – kort samengevat – dat de melkveehouders het aantal GVE terugbrengen. Het opleggen van heffingen en het toekennen van bonusgeldsommen zijn de middelen om dit doel te bewerkstelligen. Vanwege de hoogte van deze geldbedragen worden melkveehouders belemmerd in het ongestoord blijven uitvoeren van de gebruikelijke bedrijfsvoering of in plannen om de bedrijfsvoering in een zelfgekozen richting te veranderen.
5.4.
De inbreuk op het eigendomsrecht ontstaat door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd. Ook een melkveehouder aan wie verweerder bonusgeldsommen heeft toegekend draagt deze last. Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.
5.5.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
5.6.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
5.7.
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 25 februari 2020 (onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering door het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het de Regeling, maar betekent op zichzelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat.
5.8.
Het College wil, op basis van het door appellant ter zitting aangevoerde, wel aannemen dat hij (financieel) stevig wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling. Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit evenwel voort dat appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen dient te dragen en dat hij nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om zijn bedrijfsvoering te wijzingen zelf moet dragen. Het College ziet geen aanleiding om daar in dit geval van af te wijken.
5.9.
Verweerder heeft er terecht op gewezen dat op het moment dat appellant de omschakeling van zijn bedrijf feitelijk in gang zette voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellant heeft er desondanks voor gekozen de bouwwerkzaamheden doorgang te laten vinden. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en nu niet aannemelijk is gemaakt dat daartoe een noodzaak bestond acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Dit betekent ook dat geen aanleiding bestaat een nieuw referentieaantal vast te stellen conform het aantal vergunde melkkoeien.
5.10.
Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. De besluiten van 24 augustus 2017 en 7 februari 2018 zijn niet in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM.
Slotsom
6. Het beroep is ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Hagen, in aanwezigheid van
mr. B. van Dokkum, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
21 juli 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak 	De griffier is verhinderd de uitspraak
te ondertekenen. 				te ondertekenen.