ECLI:NL:CBB:2020:685
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1757
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 oktober 2020 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , appellant
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Ramlal).
Procesverloop
Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017,
16 december 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellant heffingen opgelegd van € 4.906,00 voor periode 1, van € 3.298,00 voor periode 2, van € 7.843,00 voor periode 3, van € 11.179,00 voor periode 4 en van € 7.200,00 voor periode 5.
Bij besluit van 10 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellant tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 augustus 2020. Appellant is niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Inleiding
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op
2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Appellant exploiteert een melkveebedrijf. Verweerder heeft aan appellant heffingen opgelegd van  € 4.906,00, € 3.298,00, € 7.843,00,
€ 11.179,00 en € 7.200,00 voor de periodes 1,2 3, 4 en 5, omdat het gemiddeld aantal grootvee-eenheden (GVE) op zijn bedrijf te hoog was in die periodes.
Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de toepassing van de Regeling geen schending van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) oplevert. Bijzondere omstandigheden, anders dan investeringsverplichtingen en een financiële last, zijn door appellant niet gesteld noch gebleken. Er is daarom volgens verweerder geen sprake van een individuele en buitensporige last. Verweerder ziet dan ook geen aanleiding gebruik te maken van zijn in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde discretionaire bevoegdheid om ontheffing te verlenen.
Beroepsgronden
Appellant betoogt dat verweerder in het bestreden besluit op onjuiste wijze heeft beoordeeld of sprake is van een individuele buitengewone last. Daarbij had verweerder geen vergelijking moeten maken met andere bedrijven die ook hebben geïnvesteerd, maar met bedrijven voor wie de Regeling ook geldt. Ook volgt uit de uitspraken van het College van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:414 en ECLI:NL:CBB:2018:417 tot en met 421) dat het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel is. In die uitspraken is tot dat oordeel gekomen over besluiten op bezwaar die gelijkluidend zijn aan het bestreden besluit.
Appellant betoogt voorts dat in zijn geval wel degelijk sprake is van een individuele en buitensporige last, zodat het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 van het EP. Hij voert aan dat hij in 2012 onomkeerbare financieringsverplichtingen is aangegaan voor de uitbreiding van zijn bedrijf. Voor die uitbreiding is hem op grond van de Natuurbeschermingswet1998 (Nbw) een vergunning verleend. Hij heeft in 2013 een nieuwe duurzame stal laten bouwen. Voorts heeft appellant in 2014 een pachtovereenkomst gesloten voor ruim 35 hectare grond. Daarnaast is volgens appellant van belang dat hij de veestapel met eigen aanwas wilde laten groeien waardoor hij op de peildatum veel pinken hield. Indien hij in het vergunningentraject niet was belemmerd, had hij eerder met eigen aanwas kunnen gaan groeien en op de peildatum het vergunde aantal dieren kunnen houden. Volgens appellant leidt de Regeling ertoe dat hij niet meer kan uitbreiden tot de vergunde dierenaantallen, terwijl dat nodig is om een positief resultaat te behalen en aan zijn financiële verplichtingen te voldoen. Hij wijst op een door hem overgelegd rapport van Countus accountants en adviseurs van 23 april 2018 waarin is geconcludeerd dat de Regeling leidt tot een buitensporige last van € 15.603,00 waardoor de continuïteit van het bedrijf in gevaar komt. Dit tekort kan niet worden opgevangen en er zijn geen alternatieven om aan de verplichtingen te kunnen voldoen. Ook wijst appellant op de bijzondere omstandigheid dat hem subsidie is verleend voor de nieuwe duurzame stal.
Bespreking van de beroepsgronden
De wetgever heeft de productie van fosfaat in de melkveehouderij aan banden willen leggen, omdat de Nederlandse veehouderij in 2015 meer fosfaat heeft geproduceerd dan is toegestaan op basis van Europese afspraken en juist in de melkveehouderij de fosfaatproductie sterk is toegenomen. De wetgever heeft hiertoe op 1 januari 2018 het stelsel van fosfaatrechten ingevoerd. Verder heeft hij besloten om melkveehouders in 2017 – het jaar voorafgaand aan de invoering van het fosfaatrechtenstelsel – te stimuleren hun fosfaatproductie terug te brengen tot het referentieaantal. Hiertoe heeft de wetgever de Regeling tot stand gebracht. De Regeling maakt deel uit van een maatregelenpakket dat tot doel heeft de fosfaatproductie in Nederland voor het einde van 2017 terug te brengen tot het niveau dat als voorwaarde is verbonden aan de derogatiebeschikking Nitraatrichtlijn. Op basis van de Regeling kan verweerder heffingen opleggen aan melkveehouders die meer GVE houden dan het referentieaantal en bonusgeldsommen toekennen aan melkveehouders die minder GVE houden dan op de peildatum. Met de Regeling beoogt de wetgever – kort samengevat – dat de melkveehouders het aantal GVE terugbrengen. Het opleggen van heffingen en het toekennen van bonusgeldsommen zijn de middelen om dit doel te bewerkstelligen. Vanwege de hoogte van deze geldbedragen worden melkveehouders belemmerd in het ongestoord blijven uitvoeren van de gebruikelijke bedrijfsvoering of in plannen om de bedrijfsvoering in een zelfgekozen richting te veranderen.
De inbreuk op het eigendomsrecht ontstaat door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd. Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.
Het College heeft onder meer in zijn uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419, onder 9.1 en verder, geoordeeld dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van het EP. De volgende vraag is of de Regeling in het geval van appellant zodanig uitwerkt, dat in zijn geval sprake is van een individuele en buitensporige last.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellant, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 25 februari 2020 (onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering door het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het de Regeling, maar betekent op zichzelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat.
Appellant wilde zijn bedrijf laten groeien tot 275 melkkoeien en 200 stuks vrouwelijk jongvee. Op 20 december 2011 is hem daarvoor een Nbw-vergunning verleend. Appellant is in 2012 leningen aangegaan voor de bedrijfsuitbreiding en heeft in 2013 een duurzame stal laten bouwen. Voorts heeft appellant in 2014 een pachtovereenkomst gesloten voor ruim 35 hectare grond. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat ten tijde van de gedane investeringen voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellant heeft er desondanks voor gekozen om de geplande forse bedrijfsuitbreiding door te zetten. Voorts is niet gebleken dat voor appellant de noodzaak bestond om tot uitbreiding van het bedrijf over te gaan. Daarvoor is onvoldoende dat hij het bedrijf toekomstbestendig wilde maken voor de volgende generatie. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Voorts is de beperkte omvang van de melkveestapel op de peildatum van 2 juli 2015 een gevolg van de keuze om de in 2013 gebouwde stal niet eerder volledig in gebruik in te nemen. De gevolgen van deze ondernemerskeuze kunnen in redelijkheid voor appellant worden gelaten.
De door appellant overgelegde stukken van investeringen zijn onvoldoende om een disproportionele last aan te nemen. Het College wil op basis van het door appellant overgelegde financiële rapport van Countus van
23 april 2018 wel aannemen dat hij financieel stevig wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling. Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit evenwel voort dat appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen dient te dragen en dat hij nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden niet kan afwentelen.Dat verweerder appellant subsidie heeft verleend voor de bouw van de duurzame stal, leidt niet tot een ander oordeel omdat de bouw van die stal een ondernemerskeuze van appellant is. Daarbij komt dat die subsidie is gericht op de verduurzaming van het melkveebedrijf en niet op de uitbreiding ervan. Verder heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de omstandigheid dat appellant door de duur van het vergunningentraject zijn geplande groei met eigen aanwas niet heeft kunnen verwezenlijken tot het bedrijfsrisico van appellant behoort.
Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant.
Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering, is dit besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, omdat aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan, zou een besluit of zouden besluiten met gelijke uitkomst zijn genomen.
Evenwel ziet het College in het gestelde gebrek aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 525,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift). Ook moet verweerder het door appellant betaalde griffierecht vergoeden.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op het griffierecht van € 170,00 aan appellant te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van
€ 525,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Daalder, in aanwezigheid van
mr. A.J. Jansen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
13 oktober 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.