ECLI:NL:CBB:2020:589
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummer: 18/2839
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 september 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] en [naam 2]
, te [plaats] , appellante
(gemachtigde: R. Scholten),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: C. Zieleman LLB).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 19 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard en het fosfaatrecht opnieuw vastgesteld.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Bij besluit van 6 september 2019 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken, het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard en het fosfaatrecht opnieuw vastgesteld.
Bij brief van 9 april 2020 heeft appellante gereageerd op het vervangingsbesluit.
Verweerder heeft bij brief van 28 april 2020 een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 juni 2020. Appellante is vertegenwoordigd door [naam 1] en [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door C. Zieleman LLB en mr. Y. Groen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveebedrijf in [plaats] . Tot 2015 exploiteerde zij een gemengd bedrijf en hield zij naast melkvee ook mestvarkens. Op grond van verleende vergunningen kon appellante destijds 117 stuks rundvee en 501 mestvarkens houden.
2.2
In de loop van 2014 heeft appellante besloten volledig over te stappen op melkvee. Zij heeft daartoe op 29 januari 2015 een omgevingsvergunning en een verklaring van geen bedenkingen aangevraagd, die respectievelijk op 15 februari 2016 en 12 februari 2016 zijn verleend. Op grond van deze vergunningen mag appellante 182 melkkoeien, 130 stuks vrouwelijk jongvee en 10 fokstieren houden. Appellante heeft geen vergunning meer voor het houden van mestvarkens. Zij bezit nog wel 509,8 varkensrechten.
2.3
Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 91 melkkoeien en 74 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder en omvang van het geschil
3.1
Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante bij het primaire besluit vastgesteld op 4549 kg. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het fosfaatrecht vastgesteld op 4608 kg. Bij het vervangingsbesluit heeft verweerder het fosfaatrecht eveneens vastgesteld op 4608 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
3.2
Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het bestreden besluit mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het bestreden besluit met het vervangingsbesluit is ingetrokken en gesteld noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, zal het beroep daartegen niet-ontvankelijk worden verklaard.
Beroepsgronden
4. Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Zij stelt dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellante heeft tijdig alle voorbereidingen getroffen om volledig over te stappen van een gemengd bedrijf naar een melkveehouderij. Doordat pas op 15 februari 2016 de benodigde vergunningen waren verleend, heeft appellante haar melkveehouderij niet eerder kunnen uitbreiden. Appellante kan ook niet terug naar een gemengd bedrijf omdat zij een verklaring heeft afgegeven te stoppen met de varkenshouderij. Bovendien is de stal voor de varkens gesloopt en heeft appellante deze ruimte ingericht voor de uitbreiding van de melkveetak. De keuze voor de omschakeling naar een volledig melkveebedrijf is drieledig. Ten eerste had appellante voor de schuur van 720 mestvarkens geen stikstofrechten en die waren ook niet te koop. Ten tweede waren de investeringen die appellante moest doen in het kader van ammoniakuitstoot beperkende maatregelen met 501 mestvarkens niet rendabel. Ten derde speelt de gezondheidstoestand van het bedrijfshoofd een belangrijke rol. De heer [naam 1] ( [naam 1] ) heeft in 1996 een hernia opgelopen die hem nog steeds parten speelt. [naam 1] ontving tot 11 juni 2015 een arbeidsongeschiktheidsuitkering waardoor hij regelmatig externe hulp kon inschakelen. Bovendien is [naam 1] astmatisch en kon hij slecht tegen de atmosfeer in de varkensstal. Daarnaast heeft appellante erop gewezen dat het niet gaat om een omzetting van het bedrijf en niet om een uitbreiding. Appellante werd in de loop van 2014 gedwongen een keuze maken om haar bedrijf levensvatbaar te houden, mede gelet op een beoogde overdracht van het bedrijf aan de zoon. Door de invoering van het stelsel van fosfaatrechten wordt appellante een deel van haar bedrijf ontnomen. De geplande investeringen in het bedrijf zijn komen stil te liggen, nu de bank deze niet wil financieren zonder voldoende fosfaatrechten. Ook het plan van de zoon om in te treden in de maatschap is stil komen te liggen. Verder dreigt volgens appellante een mogelijke intrekking van de verleende vergunningen, nu appellante de vergunde uitbreiding niet daadwerkelijk benut. Zonder de uitbreiding van de melkveehouderij om het verlies van de varkenstak op te vangen, is het bedrijf niet toekomstbestendig en zelfs niet levensvatbaar. Ter onderbouwing van haar standpunt verwijst appellante naar de financiële rapportage van Flynth adviseurs en accountants van 29 april 2019 (rapport).
Standpunt van verweerder
5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Verweerder wijst erop dat [naam 1] reeds sinds 1996 te maken heeft met gezondheidsklachten. Het is dus niet zo dat appellante is overvallen door deze gezondheidsklachten. Appellante heeft ook ruimschoots kunnen anticiperen op het eindigen van de arbeidsongeschiktheidsuitkering op de zestigste verjaardag van [naam 1] . De keuze van appellante om tot januari 2015 te wachten met aanvragen van vergunningen is een bedrijfskeuze waarvan de gevolgen voor rekening van appellante moeten blijven. Verweerder wijst erop dat de vergunningen ver na de peildatum zijn verleend. Op dat moment was het fosfaatrechtenstelsel al kenbaar en behoorde het tot de verantwoordelijkheid van appellante om daar rekening mee te houden. Appellante heeft volgens verweerder niet inzichtelijk gemaakt in hoeverre zij wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel. Behalve gestelde kosten van € 30.000 tot € 40.000 aan advies, tekeningen, vergunningaanvragen en leges, is onduidelijk of, en zo ja, welke investeringen appellante heeft gedaan. Ten slotte stelt verweerder zich op het standpunt dat appellante met de beoogde situatie van 182 melkkoeien ruimschoots meer wordt gecompenseerd dan nodig voor het wegvallen van de varkenstak.
Beoordeling
6.1
Het College stelt voorop dat de wetgever, en niet de rechter, politieke afwegingen maakt. De wetgever heeft uitdrukkelijk afgezien van een knelgevallenregeling voor melkveehouders die investeringen hebben gedaan waarvan het rendement onder druk komt te staan door de introductie van fosfaatrechten. De wetgever gaat ervan uit dat, indien melkveehouders menen individueel en buitensporig te worden geraakt door het stelsel van fosfaatrechten, zij zich op artikel 1 van het EP kunnen beroepen in bezwaar- en beroepsprocedures tegen de vaststelling van het fosfaatrecht. Het is niet in kenbaar beleid neergelegd wanneer er volgens verweerder sprake is van een individuele en buitensporige last. In de praktijk neemt verweerder zeer zelden aan dat daarvan sprake is. Dit alles leidt ertoe dat het College in een positie is gebracht waarbij hij in veel beroepsprocedures moet beoordelen of de wet, hoewel correct toegepast door verweerder, in een bepaald geval op grond van artikel 1 van het EP toch ter zijde moet worden gesteld omdat deze op de betreffende melkveehouder een individuele en buitensporige last legt. Voor de wetgever moet duidelijk zijn geweest dat de rechter, gezien diens positie in het staatsbestel, daartoe niet lichtvaardig zal overgaan. Voor een geslaagd beroep op schending van artikel 1 van het EP ligt de lat dus hoog.
6.2
Het College heeft eerder geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling verenigbaar is met artikel 1 van het EP. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van
9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.3
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval buitensporig is, is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel appellante treft. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een individuele buitensporige last kan worden aangemerkt. In de uitspraak van
25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114), onder 6.2 en verder heeft het College zijn beoordelingskader voor de fair balance op individueel niveau en daarmee over de individuele en buitensporige last nader gemotiveerd.
6.4
Om te beginnen moet worden geoordeeld dat appellante onvoldoende inzicht heeft gegeven in de mate waarin zij door het fosfaatrechtenstelsel wordt geraakt. Waar aan appellante vergunningen zijn verleend die het mogelijk maken om 182 stuks melk- en kalfkoeien en 130 stuks jongvee te houden, heeft appellante ter zitting verklaard dat zij niet beoogt – en ook nooit heeft beoogd – deze maximale capaciteit te benutten. Ter zitting heeft appellante toegelicht dat zij voornemens was om met eigen aanwas te groeien naar ongeveer 150 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee. Dat betekent dat de door appellante overlegde financiële rapportage, waarin wel is uitgegaan van volledige benutting van de maximale capaciteit, reeds om die reden geen inzicht geeft in de gevolgen voor het bedrijf van appellante in relatie tot de door haar beoogde situatie. Daarbij komt dat appellante eerst ter zitting naar voren heeft gebracht dat zij veel meer investeringen heeft gedaan dan de in het bezwaar- en beroepschrift genoemde bedrag van € 30.000 tot € 40.000 aan advies, tekeningen, vergunningaanvragen en leges. Waar die andere investeringen precies op zien, hoe deze zijn gefinancierd en welke financiële verplichtingen die voor appellante met zich brengen, heeft zij onvoldoende inzichtelijk gemaakt. Dit geldt eveneens voor het standpunt van appellante dat zij met de uitbreiding van de melkveetak niet meer heeft beoogd dan het (financiële) verlies als gevolg van de beëindiging van de varkenstak te compenseren, terwijl verweerder onderbouwd heeft gesteld dat een maximale benutting van de verleende vergunning niet slechts een compensatie van de varkenstak betekent maar juist een forse uitbreiding.
6.5
Voor zover moet worden uitgegaan dat appelante een bedrijfsvoering van ongeveer 150 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee beoogt, moet worden vastgesteld dat zij ten opzichte van het toegekende aantal fosfaatrechten (4.608 kg) een aanzienlijk aantal fosfaatrechten tekortkomt om die bedrijfsvoering te kunnen uitvoeren. Het College wil wel aannemen dat appellante in zoverre door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat betekent niet dat daarom reeds sprake is van een individuele en buitensporige last. Voor zover dat tekort het gevolg is van de door verweerder toegepaste korting op het fosfaatrecht, moet worden geoordeeld dat appellante in zoverre niet individueel wordt getroffen door het fosfaatrechtenstelsel, omdat die korting wordt toegepast op alle melkveehouders met uitzondering van grondgebonden bedrijven. De beslissing van appellante om de varkenstak te beëindigen en de melkveetak uit te breiden moet worden gezien als ondernemersbeslissing waaraan risico’s inherent zijn en waarvan appellante in beginsel zelf de nadelige gevolgen draagt. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt; deze kan hij niet afwentelen op het collectief (zie de hiervoor genoemde uitspraak van 25 februari 2020, onder 6.9). Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de hiervoor genoemde uitspraak van 25 februari 2020, onder 6.9).
6.6
In wat appellante heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken. Hoewel op zich wel te begrijpen valt dat appellante de varkenstak wilde beëindigen, acht het College de beslissing om de melkveetak uit te breiden tot 150 melkkoeien en bijbehorend jongvee, gelet op het moment waarop zij die beslissing heeft genomen en de mate van uitbreiding met de daarmee gemoeide investeringen, niet goed navolgbaar. In januari 2013 is immers gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4). Appellante had ten tijde van haar beslissing om de varkenstak te beëindigen en de melkveetak uit te breiden dus een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de door haar beoogde uitbreiding naar 150 melk- en kalfkoeien en de daarmee gemoeide investeringen voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat die beslissing mede is ingegeven om toetreding van de zoon tot het bedrijf en uiteindelijk diens overname van het bedrijf mogelijk te maken, is een ondernemerskeuze die voor rekening en risico van appellante moet blijven. Thans zijn uitsluitend van belang de gevolgen van het stelsel voor appellante – de maatschap in haar huidige vorm en samenstelling. Dat die toetreding van de zoon tot de maatschap nog geen doorgang heeft gevonden, leidt dan ook niet tot het oordeel dat de besluitvorming van verweerder appellante buitensporig treft. Wat betreft de varkensrechten waarover appellante beschikt, moet worden geoordeeld dat zij aan artikel 33Aa van de Msw niet rechtstreeks het recht kan ontlenen op omzetting van die rechten in fosfaatrechten. De in die bepaling bedoelde amvb is niet getroffen. Zoals overwogen in de heropeningsbeslissing (hiervoor aangehaald) is gelet op de geringe ruimte die het derogatieplafond en de sectorale mestproductieplafonds laten, in algemene zin acceptabel dat geen voorziening is getroffen voor het omzetten van varkensrechten in fosfaatrechten.
Slotsom
7.1
Het beroep tegen het vervangingsbesluit zal ongegrond worden verklaard.
7.2
Reeds gezien het feit dat verweerder het bestreden besluit heeft ingetrokken en heeft vervangen door het vervangingsbesluit, ziet het College aanleiding te bepalen dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht vergoedt en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,-- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. J.M.T. Plouvier, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 september 2020.
w.g. A. Venekamp	w.g. J.M.T. Plouvier