ECLI:NL:CBB:2020:563
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/528
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 augustus 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: ing. J. Pot),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. M. van den Brink en mr. M. van der Zwaard).
Procesverloop
Bij besluit van 21 april 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan appellante 65,15 betalingsrechten toegewezen op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling).
Bij besluit van 2 mei 2017 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en aan appellante 65,32 betalingsrechten toegewezen.
Bij besluit van 31 augustus 2018 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bestreden besluit gedeeltelijk herzien.
Bij uitspraak van 6 november 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:579) heeft het College de bestreden besluiten van 1 en 2 vernietigd en verweerder opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van appellante met inachtneming van de uitspraak.
Bij besluit van 29 maart 2019 (het herziene bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit  herroepen, de bestreden besluiten 1 en 2 vervallen verklaard en aan appellante (opnieuw) 65,32 betalingsrechten toegewezen.
Appellante heeft tegen het herziene bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 juli 2020. Namens appellante is verschenen [naam 1] en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.1
Appellante heeft in de Gecombineerde opgave 2015 onder meer om toewijzing van betalingsrechten verzocht. Perceel 10, waarover het geschil gaat, is daarbij opgegeven als natuurlijk grasland, hoofdfunctie landbouw, met een oppervlakte van 13,54 hectare (ha).
1.2
Bij eerdergenoemde uitspraak van 6 november 2018 heeft het College de beroepen van appellante gericht tegen de bestreden besluiten 1 en 2 gegrond verklaard en verweerder opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Het College heeft, voor zover hier van belang, in deze uitspraak geoordeeld dat de luchtfoto’s, die verweerder heeft gebruikt bij het vaststellen van de subsidiabele oppervlakte van perceel 10, onvoldoende grond bieden voor de conclusie van verweerder in het bestreden besluit 2 dat het gewas op het afgekeurde deel van perceel 10 hoofdzakelijk bestaat uit een ander gewas dan gras. De luchtfoto’s zijn onvoldoende scherp om daarop te kunnen waarnemen wat precies als ruigte en wat precies als gras of kruidachtige gewassen moet worden aangemerkt. Daar komt bij dat verweerder in het bestreden besluit 2 noch ter zitting (van 17 september 2018) is ingegaan op de bevindingen en conclusies neergelegd in het door appellante in geding gebrachte deskundigenrapport van drs. M. Jongman van Jongman ecologisch advies, verbonden aan de Ecologen Groep Groningen (het deskundigenrapport). In dit rapport is gemotiveerd uiteengezet en geconcludeerd dat met een zeer hoge mate van waarschijnlijkheid kan worden gezegd dat de berekeningen zoals die hier voor het jaar 2017 zijn gemaakt, en die zijn gebaseerd op wetenschappelijk vegetatiekundig onderzoek, eveneens betrokken kunnen worden op de situatie van 2015. Ook in 2015 lag de bedekking van pitrus waarschijnlijk onder 40%, en in elk geval ver onder de 60%, die door opdrachtgever als “subsidiabel” wordt vermeld. Ten aanzien van de bruikbaarheid van een luchtfoto voor het vaststellen van het dekkingspercentage stelt deze deskundige dat een verwachting (bij het vooraf bestudering van de luchtfoto) dat ergens een pitrusruigte ligt niet altijd klopt, omdat ook andere (combinaties van) soorten en omstandigheden (nat/droog et cetera) vergelijkbare structuren/kleuren te zien kunnen geven Onder deze omstandigheden kan zonder nadere toelichting van verweerder, welke ontbreekt, niet worden volgehouden dat de juistheid van meetgegevens ontleend aan de desbetreffende luchtfoto’s van 24 mei 2015 en 1 augustus 2015 niet aan twijfel onderhevig is.
Nu de foto-interpretatie van orthobeelden (satelliet- of luchtfotografie) geen resultaat oplevert dat het mogelijk maakt definitieve conclusies te trekken over de subsidiabiliteit van het areaal, had verweerder overeenkomstig het bepaalde in artikel 24, vierde lid, van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden fysieke veldinspecties moeten verrichten (Verordening 809/2014), aldus het College.
2.1
In het herziene bestreden besluit heeft verweerder aan appellante (opnieuw) 65,32 betalingsrechten toegewezen. Verweerder heeft in dit besluit uiteengezet dat de subsidiabele oppervlakte van perceel 10 groter is vastgesteld, maar niet zo groot als door appellante is aangevraagd. Verweerder heeft in dit verband aangegeven dat hij voor de beoordeling van perceel 10 gebruik heeft gemaakt van de bevindingen van het in opdracht van appellante verrichte onderzoek naar de vegetatie op perceel 10, zoals neergelegd in het deskundigenrapport. Dit rapport bevat een achteraf-bepaling van de bedekking van pitrus in 2015 op het door appellante opgegeven perceel 10, waarbij gebruik is gemaakt van de in 2017 verzamelde gegevens in het veld. In het deskundigenrapport wordt geconcludeerd dat de bevindingen ten aanzien van perceel 10 in 2017 met een zeer hoge mate van waarschijnlijkheid eveneens kunnen worden betrokken op de situatie in 2015. Verweerder neemt deze conclusie over. Daarnaast blijkt uit het deskundigenrapport dat bepaalde delen van het door appellante opgegeven perceel 10 voor meer dan 50% uit pitrus bestaat, met een gemiddelde van 75,5%. Aangezien het rapport is opgesteld door een deskundige en een fysieke controle naar alle waarschijnlijkheid niet tot een andere conclusie leidt, heeft verweerder geen fysieke veldinspectie verricht.
2.2
Verweerder heeft vervolgens het door appellante opgegeven perceel 10 vanwege de aanwezigheid van pitrus gesplitst in twee percelen, te weten de percelen 10 en 199. De subsidiabele oppervlakte van perceel 10 en het afgesplitste perceel 199 is, conform het deskundigenrapport, vastgesteld op respectievelijk 10,06 ha en 0,09 ha.
Uit het deskundigenrapport blijkt volgens verweerder dat bepaalde delen van het door appellante opgegeven perceel 10 voor meer dan 50% uit pitrus bestaat. Pitrus is niet aan te merken als een kruidachtig voedergewas in de zin van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder i, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013). Indien een gedeelte van een perceel voor meer dan 50% uit pitrus bestaat, wordt de hoeveelheid pitrus als overheersend beschouwd (vergelijk artikel 6 van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 639/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1307/2013 (Verordening 639/2014). Uit luchtfoto’s en het deskundigenrapport blijkt volgens verweerder dat die (bepaalde) delen van perceel 10 niet zijn aan te merken als grasland in de zin van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder h, van Verordening 1307/2013 en dus niet subsidiabel zijn.
3.	Appellante stelt zich in beroep op het standpunt dat zij perceel 10 in de Gecombineerde opgave 2015 als één perceel heeft opgegeven en dat dit perceel daarom (ook) als één perceel moet worden beoordeeld. Blijkens het deskundigenrapport ligt het berekende dekkingspercentage pitrus van perceel 10 op minder dan 40%, zodat aan de subsidiabiliteitsvoorwaarden wordt voldaan. Appellante meent dat verweerder perceel 10 ten onrechte heeft opgedeeld in verschillende delen, die als niet-subsidiabel worden aangemerkt, omdat het percentage pitrus daar boven de 50% ligt. Volgens appellante is voor de onderverdeling van het perceel geen grondslag te vinden in de regelgeving. Het perceel kent immers geen duidelijke afscheidingen in de vorm van sloten of hekken, en de onderverdeling, zoals door verweerder is toegepast, is dan ook niet toegelicht en gemotiveerd, aldus appellante.
4.1
In het verweerschrift heeft verweerder, voor zover hier van belang, nader toegelicht dat perceel 10 terecht is gesplitst. Grassen en andere kruidachtige voedergewassen worden als overheersend beschouwd als zij meer dan 50% van het subsidiabel landbouwareaal innemen. Uit het door appellante overgelegde deskundigenrapport volgt dat delen van het perceel voor meer dan 50% uit pitrus bestaan. Dit betekent dat op die delen pitrus het overheersende gewas is en geen gras of ander kruidachtig voedergewas. Pitrus is een gewas dat vaak groeit op vochtige plaatsen, zoals langs de waterkant, in een weiland of in moerassen. Het kan worden beschouwd als onkruid. Pitrus is niet giftig en jonge pitrussen kunnen door vee worden gegeten, maar pitrus bevat vrijwel geen voedingswaarde. Daarom stelt verweerder dat pitrus niet is aan te merken als gras of ander kruidachtig voedergewas. Pitrus valt dan ook niet onder de definitie van blijvend grasland of (natuurlijk) grasland en is daarmee niet als landbouwareaal aan te merken. Om die reden zijn de delen die overwegend uit pitrus bestaan terecht niet aangemerkt als subsidiabele landbouwgrond, aldus verweerder.
4.2
Voor zover appellante heeft gesteld dat het perceel 10 als geheel moet worden beoordeeld, merkt verweerder op dat in artikel 6 van Verordening 639/2014 wordt verwezen naar artikel 67, vierde lid, van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013). Hieruit volgt dat een perceel landbouwgrond een aaneengesloten stuk grond is, dat niet meer dan één enkele gewasgroep omvat. In het geval van appellante bestaat perceel 10 volgens verweerder uit twee verschillende gewasgroepen, te weten natuurlijk grasland (gewascode: 331), wat valt onder grassen en kruidachtige voerdergewassen, en pitrus, dat geen subsidiabel gewas is. Er is aldus sprake van meerdere percelen landbouwgrond, nu het perceel meerdere gewasgroepen omvat. Verweerder is dan ook van oordeel dat perceel 10 terecht is gesplitst in de percelen 10 en 199, omdat de subsidiabele delen worden onderbroken door niet-subsidiabele delen. Op basis van de luchtfoto’s en het door appellante overgelegde deskundigenrapport is, ondanks de afwezigheid van bijvoorbeeld sloten of een afrastering, een duidelijk onderscheid te maken tussen delen waar overheersend pitrus groeit en delen waar overheersend grassen en andere kruidachtige voedergewassen groeien.
5.	Het College overweegt als volgt.
5.1
Voor de vaststelling van het toe te wijzen aantal betalingsrechten is onder meer het aantal subsidiabele hectares waarover de landbouwer kan beschikken van belang. Onder 'subsidiabele hectare' wordt verstaan ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of dat, indien het areaal ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt (artikel 32, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening 1307/2013). Onder 'landbouwareaal' wordt – voor zover hier van belang – verstaan om het even welke grond die wordt gebruikt als blijvend grasland (artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, van Verordening 1307/2013). Onder 'blijvend grasland' wordt – voor zover hier van belang – verstaan grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf is opgenomen; andere begraasbare soorten, zoals struiken en/of bomen, kunnen er deel van uitmaken, mits de grassen en andere kruidachtige voedergewassen overheersen (artikel 4, eerste lid, aanhef en onder h, van Verordening 1307/2013). Voor de toepassing van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder h, van Verordening 1307/2013 worden grassen en andere kruidachtige voedergewassen als overheersend beschouwd als zij meer dan 50% van het subsidiabele areaal innemen op het niveau van het landbouwperceel (artikel 6 van de Verordening 639/2014).
5.2
Het College is van oordeel dat de wijze waarop verweerder de subsidiabele oppervlakte van perceel 10 heeft vastgesteld, niet onjuist is. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat, indien bij de beoordeling van de subsidiabele oppervlakte van perceel 10 zou zijn geconstateerd dat meer dan 50% van de totale oppervlakte uit pitrus zou bestaan, het gehele perceel zou zijn afgekeurd. Dit is – inderdaad – niet het geval. Dit neemt niet weg dat verweerder de oppervlakte van (een aantal) delen van het door appellante als perceel 10 opgegeven perceel kan afkeuren, omdat de vegetatie op die afgekeurde delen overwegend uit pitrus bestaat. Verweerder heeft zich bij de beoordeling van de subsidiabele oppervlakte van perceel 10 gebaseerd op het door appellante overgelegde – en in haar opdracht opgestelde – deskundigenrapport. In dit rapport is gebruik gemaakt van een vegetatie- en florakartering uit 2017, die is uitgevoerd van het gebied Dwingelderveld, waar perceel 10 onderdeel van uitmaakt. In deze kartering zijn op perceel 10 in totaal 37 vegetatievlakken te onderscheiden en daarvan is het bedekkingspercentage pitrus ingeschat. Verweerder heeft de in het deskundigenrapport neergelegde conclusie, dat deze bevindingen met een zeer hoge mate van waarschijnlijkheid ook kunnen worden betrokken op de situatie in 2015, overgenomen. Uit het deskundigenrapport blijkt dat bepaalde delen van het door appellante opgegeven perceel 10, die met een rode kleur zijn aangeduid, voor meer dan 50% uit pitrus bestaan, met een dekkingspercentage van gemiddeld 75,5%. Dit wordt door appellante ook niet betwist. Zoals het College al eerder heeft overwogen, heeft het College geen aanwijzingen dat pitrus moet worden aangemerkt als gras of kruidachtig voedergewas als bedoeld in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder h, van Verordening 1306/2013 (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 2 november 2017,  ECLI:NL:CBB:2017:419). Dit betekent dat verweerder de oppervlakte van die delen (of vlakken) van perceel 10, waar pitrus het overheersend gewas is, terecht heeft afgekeurd omdat geen sprake is van subsidiabele landbouwgrond. Het feit dat runderen ook op de door verweerder als niet-subsidiabele aangemerkte (delen van) gronden grazen, zoals appellante stelt, betekent niet dat deze grond door verweerder ten onrechte als niet-subsidiabel is bestempeld. Op grond van artikel 32, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening 1307/2013 wordt onder een subsidiabele hectare verstaan ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit. Om voor betalingsrechten in aanmerking te komen, is het dus onvoldoende dat grond voor landbouwactiviteiten, zoals begrazing door vee, wordt gebruikt. De grond moet tevens landbouwareaal zijn.
Het College ziet voorts geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder het door appellante als perceel 10 opgegeven perceel niet kan onderverdelen in subsidiabele en niet-subsidiabele delen. De afgekeurde, niet-subsidiabele delen met een hoge en dichte concentratie pitrus zijn immers duidelijk te onderscheiden van die delen van het perceel waar overheersend grassen en andere kruidachtige voedergewassen groeien. Verweerder heeft in dit verband terecht verwezen naar in artikel 67, vierde lid, van Verordening 1306/2013. Daarmee is de door verweerder gemaakte onderverdeling van perceel 10 afdoende gemotiveerd.
6.
De conclusie is dat het beroep van appellante ongegrond is.
7. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, in aanwezigheid van
mr. C.E.C.M. van Roosmalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 augustus 2020.
De voorzitter is verhinderd te ondertekenen		De griffier is verhinderd te ondertekenen