ECLI:NL:RVS:2020:2186
Raad van State — Uitspraak 


201903756/1/A3.
Datum uitspraak: 9 september 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 4 april 2019 in zaak nr. ROT 18/1919 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
Procesverloop
Bij besluit van 15 september 2017 heeft de minister van Infrastructuur en Milieu aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 61.500,00.
Bij besluit van 27 februari 2018 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 april 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 februari 2018 vernietigd, het besluit van 15 september 2017 herroepen en de boete vastgesteld op € 59.000,00. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 januari 2020, waar [appellante], vertegenwoordigd door [directeur] en mr. K. Vierhout, advocaat [NAAM], en de minister, vertegenwoordigd door mr. A. van Geel, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. appellante] is een bedrijf in [plaats] dat transport- en opslagdiensten levert. Op 29 april 2015 is de Inspectie Leefomgeving en Transport van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu in het kader van toezicht op de naleving van de Arbeidstijdenwet (hierna: Atw) en het Arbeidstijdenbesluit vervoer (hierna: Atbv) een aangekondigde inspectie gestart naar [appellante]. Uit het daarvan opgemaakte boeterapport van 6 juli 2016 van de Inspectie volgt dat [appellante] 98 keer geen deugdelijke registratie van de arbeids- en rusttijden heeft gevoerd van de chauffeurs. In het besluit van 15 september 2017 heeft de minister het aantal aan [appellante] tegengeworpen overtredingen teruggebracht tot 64 overtredingen ten aanzien van de chauffeurs [chauffeur A], [chauffeur B], [chauffeur C], [chauffeur D], [chauffeur E], [chauffeur F], [chauffeur G] en [chauffeur H]. In de registratie ontbraken de digitale data van de bestuurderskaart, ook wel aangeduid als C-bestanden, evenals data met betrekking tot de rij- en rusttijden die op een tachograaf in het voertuig behoren te worden opgeslagen, ook wel aangeduid als M-bestanden. De inspectie betrof de periode vanaf 2 november tot en met 29 november 2014.
Bij het besluit van 27 februari 2018 heeft de minister zijn besluit van 15 september 2017 tot het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw gehandhaafd. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellante] geen deugdelijke registratie heeft gevoerd van de arbeids- en rusttijden die toezicht op de naleving van de Atw mogelijk maakt. De minister heeft op grond van de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) 2016 (hierna: Beleidsregel 2016) de hoogte van de boete vastgesteld op € 61.500,00. Hij heeft zich daarbij beperkt tot 64 overtredingen die betrekking hebben op de eerste acht in het boeterapport opgenomen werknemers.
Wet- en regelgeving
2. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
Hoger beroep
3.    [ appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat een overtreding heeft plaatsgevonden van artikel 4:3 van de Atw. De rechtbank heeft miskend dat [appellante] volgens het boeterapport de arbeids- en rusttijden van de chauffeurs ook op een andere manier mocht registreren dan door enkel het bijhouden van de M- en C-bestanden. De minister kon toezicht houden op de registratie van de arbeids- en rusttijden met behulp van de ingebrachte gegevens betreffende hun loonstaten, de urenregistratie, de Optac3-overzichten, de weekrapporten en de wél geregistreerde M- en C-bestanden.
Voorts heeft de rechtbank miskend dat het besluit van 27 februari 2018 in strijd is met het ne bis in idem-beginsel, omdat de minister haar wat betreft het voertuig met het kenteken […] ten onrechte het ontbreken van het M-bestand voor beide chauffeurs, [chauffeur G] en [chauffeur H], heeft aangerekend, aangezien een M-bestand voertuig- en niet persoonsgebonden is.
Wat de hoogte van de boete betreft heeft de rechtbank miskend dat de minister deze ten onrechte heeft vastgesteld conform de Beleidsregel 2016, aangezien de overtreding in 2014 heeft plaatsgevonden. Onder de toen geldende Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (hierna: Beleidsregel 2014) was de boete lager uitgevallen, omdat in de handleiding "Bedrijfsinspecties tachograaf-fraude wegvervoer" (hierna: handleiding) was bepaald dat in het boeterapport slechts twintig overtredingen opgenomen mochten worden. Verder heeft de rechtbank miskend dat, afgezien van de matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn, de boete gematigd moet worden vanwege de beperkte ernst van de overtredingen. Ook is de minister ten onrechte niet per overtreding nagegaan of aanleiding tot matiging bestond, aldus [appellante].
Beoordeling
4. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 4 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4065, moet de werkgever, gelet op de van toepassing zijnde EU-regelgeving, indien een bestuurder in een vrachtauto rijdt voorzien van een digitale tachograaf, hetgeen in deze zaak het geval was, alle gegevens van de voertuigunit en de bestuurderskaart ten minste twaalf maanden vanaf de registratie ervan bewaren. Die gegevens moeten op verzoek van de met controle belaste ambtenaar in de vestigingen van de onderneming rechtstreeks of op afstand toegankelijk zijn. De digitale data van de vrachtwagen bestaan uit zogeheten ‘M-bestanden’. De digitale data van de bestuurderskaart bestaan uit de zogeheten ‘C-bestanden’. Door beide bestanden met elkaar te vergelijken kan de minister de deugdelijkheid en de volledigheid van de registraties vaststellen. Indien een van die bestanden niet kan worden overgelegd, is controle op een deugdelijke en volledige registratie van arbeids- en rusttijden conform EU-regelgeving niet mogelijk. De minister merkt dat dan aan als een overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw waarvoor een boete wordt opgelegd van € 4.400,00. Die boete geldt op grond van artikel 10:5, derde lid, van de Atw per dag en per persoon ten aanzien waarvan geen registratie kan worden overgelegd.
5. Niet langer is in geschil dat ten aanzien van de acht in het boeterapport opgenomen chauffeurs tijdens de inspectie niet zowel de M- als de C-bestanden beschikbaar waren. De registratie van de arbeids- en rusttijden was daardoor niet deugdelijk, zodat de minister geen controle op de naleving van de Atw kon uitvoeren. Wat er ook zij van hetgeen de inspecteur heeft opgemerkt in de door [appellante] aangehaalde passages uit het boeterapport van 6 juli 2016, dit laat onverlet dat zij een deugdelijke registratie met behulp van de M- en C-bestanden diende te voeren conform de EU-regelgeving zodat controle op naleving van bepalingen uit de Atw mogelijk is. Nu het bewaren van de gegevens van de bestuurderskaart dwingend is voorgeschreven, bestaat geen grond voor het oordeel dat [appellante] op een andere wijze had kunnen voldoen aan de registratieverplichting (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 9 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3747). De rechtbank heeft gezien het voorgaande op juiste gronden geoordeeld dat de minister terecht het standpunt heeft ingenomen dat [appellante] artikel 4:3, eerste lid, van de Atw heeft overtreden. De minister was dus bevoegd om een bestuurlijke boete op te leggen.
Het betoog faalt.
6. Verder heeft de minister, anders dan [appellante] stelt, terecht acht overtredingen gerekend ten aanzien van de chauffeurs [chauffeur G] en [chauffeur H] vanwege het ontbreken van het M-bestand tijdens hun vervoerwerkzaamheden op hetzelfde voertuig op 11, 13, 17 en 19 november 2014. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is namelijk ten aanzien van twee chauffeurs geen deugdelijke registratie bijgehouden en bepaalt artikel 10:5, derde lid, van de Atw dat overtredingen gelden ten opzichte van elke persoon ten aanzien van wie de overtreding is begaan en met betrekking tot elke dag in de loop waarvan deze overtreding is begaan.
Het betoog faalt.
7. Ten tijde van de overtredingen was de Beleidsregel 2014 van toepassing. In principe had de minister de boete daarom met toepassing van deze beleidsregel moeten vaststellen. Daarbij had hij tevens de handleiding moeten betrekken. Weliswaar blijkt, zoals overwogen in de uitspraak van 25 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2320, uit de handleiding niet dat deze door de minister van Infrastructuur en Milieu is geaccordeerd of is gepubliceerd, maar ter zitting heeft de minister erkend dat de handleiding als vaste gedragslijn werd gevolgd. Slechts als toepassing van de Beleidsregel 2016 tot een voor [appellante] gunstigere uitkomst had geleid, had de minister die beleidsregel mogen toepassen. Nu de Beleidsregel 2014 het geldende beleid was, ligt het op de weg van de minister om inzichtelijk te maken dat toepassing van de Beleidsregel 2016 tot een gunstigere uitkomst had geleid voor [appellante]. De minister is hierin niet geslaagd. In zijn besluit van 15 september 2017 heeft hij aan [appellante] slechts 64 overtredingen tegengeworpen, hoewel in het boeterapport 98 overtredingen waren opgenomen. De minister heeft erkend dat een deel van die overtredingen ten onrechte in het boeterapport was opgenomen. Bij toepassing van de Beleidsregel 2014 hadden volgens de handleiding in het boeterapport maar twintig overtredingen mogen worden opgenomen. Mede gezien het grote aantal achteraf ten onrechte in de boeterapportage opgenomen overtredingen valt niet uit te sluiten dat indien in dit geval inderdaad maximaal twintig geselecteerde overtredingen in de boeterapportage waren opgenomen de thans aan het boetebesluit ten grondslag gelegde 64 overtredingen niet in de rapportage waren opgenomen. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat de minister ter zitting geen duidelijkheid kon verschaffen over de vraag hoe de selectie van twintig in het boeterapport op te nemen overtredingen onder het oude beleid plaatsvond. Aldus kan niet worden gezegd dat toepassing van de Beleidsregel 2016 voor [appellante] tot een gunstiger uitkomst heeft geleid. Gelet op het voorgaande is de minister op een onjuiste grondslag tot de boeteoplegging gekomen. De boeteoplegging kan daarom niet in stand blijven.
Het betoog slaagt.
8. Gelet op wat is overwogen onder 7 behoeft het beroep op matiging geen bespreking meer.
Slotsom
9. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van de minister van 27 februari 2018 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. De Afdeling zal op hierna te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 27 februari 2018. [appellante] hoeft geen boete te betalen.
10. De minister dient op hierna te melden wijze te worden veroordeeld in de proceskosten.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 4 april 2019 in zaak nr. ROT 18/1919;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van de minister van Infrastructuur en Waterstaat van 27 februari 2018, kenmerk 071601105/11;
V.    herroept het besluit van de minister van Infrastructuur en Milieu van 15 september 2017, kenmerk 071601105/06;
VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VII.    veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 525,00 (zegge: vijfhonderdvijfentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII.    veroordeelt de minister van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.100,00 (zegge: tweeduizend honderd euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX.    gelast dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 857,00 (zegge: achthonderdzevenenvijftig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. Klein
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 september 2020
176-898.
BIJLAGE
Arbeidstijdenwet
Artikel 4:3
1. Een werkgever en een persoon als bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, voert een deugdelijke registratie terzake van de arbeids- en rusttijden welke het toezicht op de naleving van deze wet en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt.
2 Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld welke aangeven op welke wijze aan de in het eerste lid neergelegde verplichting wordt voldaan. Deze regels kunnen voor verschillende sectoren verschillend worden gesteld.
[…]
Artikel 10:1
1. Als overtreding wordt aangemerkt het niet naleven van de artikelen 3:2, eerste en vierde lid, 3:3, tweede lid, 3:4, 3:5, eerste lid, 4:1, zesde lid, 4:3, eerste lid, 4:6, 5:3, eerste en tweede lid, 5:4, eerste lid, 5:5, eerste en tweede lid, 5:7, eerste en tweede lid, 5:8, eerste tot en met vijfde lid, zevende en negende lid, 5:9, eerste tot en met zevende lid, 5:14, derde lid, 5:15, zevende lid, 5:16, eerste lid, voor zover het niet naleven van dit artikellid een overtreding oplevert, 8:6, tweede lid, alsmede - voor zover aangeduid als overtredingen - de voorschriften krachtens de artikelen 2:7, eerste lid, 4:3, tweede tot en met vierde lid, 5:12, eerste en tweede lid, 8:1, vijfde lid, en 9:2, eerste lid, ten aanzien van het gebruik van middelen ten behoeve van het installeren, onderzoeken of herstellen van een apparaat als bedoeld in artikel 9:1, eerste lid.
[…]
Artikel 10:5
[…]
3. De ter zake van deze wet en de daarop berustende bepalingen gestelde overtredingen gelden ten opzichte van elke persoon, met of ten aanzien van wie de overtreding is begaan, en met betrekking tot elke dag in de loop waarvan deze overtreding is begaan.
[…]
Artikel 10:7
[…]
6. Onze Minister stelt beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de overtredingen worden vastgesteld. Voor overtredingen begaan door personen, bedoeld in artikel 5:12, tweede lid, stellen Onze Minister van Infrastructuur en Milieu en Onze Minister tezamen beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor die overtredingen worden vastgesteld. Artikel 5:53 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing indien een artikel gesteld bij of krachtens de wet op grond waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, niet is nageleefd.
[…]
Arbeidstijdenbesluit vervoer
Artikel 2.3.1
Met uitsluiting van het Arbeidstijdenbesluit zijn dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen van toepassing op iedere verplaatsing, die geheel of gedeeltelijk over voor openbaar gebruik toegankelijke wegen plaats vindt in lege of beladen toestand, alsmede de direct daarmee samenhangende werkzaamheden, van:
a. een vrachtauto waarvan het kentekenbewijs een laadvermogen van meer dan 500 kilogram vermeldt, alsmede een losse trekker;
[…]
Artikel 2.4.1
1. Met uitzondering van de gegevens en bescheiden, bedoeld in verordening (EU) nr. 165/2014, bewaren de werkgever en de persoon, bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, van de wet, de gegevens en bescheiden met betrekking tot de in artikel 4:3 van de wet neergelegde registratieverplichting ten minste 104 weken, gerekend vanaf de datum waarop de gegevens en bescheiden betrekking hebben.
2 De werkgever en de persoon, bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, van de wet, handelen in overeenstemming met artikel 33, eerste en tweede lid, van verordening (EU) nr. 165/2014.
3 De bestuurder handelt in overeenstemming met artikel 6, vijfde lid, van verordening (EG) nr. 561/2006.
4 De werkgever en de persoon, bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, van de wet, handelen in overeenstemming met artikel 10, vijfde lid, van verordening (EG) nr. 561/2006.
[…]
Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer
Artikel 1
1. Deze beleidsregel is van toepassing op alle overtredingen die als zodanig bij of krachtens de Arbeidstijdenwet zijn aangemerkt en die betrekking hebben op arbeid verricht door personen als bedoeld in artikel 5:12, tweede lid, onderdeel a, van de Arbeidstijdenwet en arbeid in bedrijven of inrichtingen die rechtstreeks betrekking heeft op arbeid verricht in of op motorrijtuigen als bedoeld in artikel 5:12, tweede lid, onderdeel a, van de Arbeidstijdenwet.
2 Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 10:5 van de Arbeidstijdenwet wordt voor alle overtredingen als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die gelden voor de onderscheiden onderwerpen in de Tarieflijst normbedragen bestuurlijke boete wegvervoer die als bijlage 1 bij deze beleidsregel is gevoegd.
[…]
Artikel 3
Bij een bedrijfsinspectie bedraagt het maximaal in het boeterapport op te nemen aantal personen ter zake waarvan een of meer overtredingen is vastgesteld voor een werkgever met:
a. minder dan 25 werknemers als bedoeld in artikel 1:1 van de Arbeidstijdenwet: 3,
b. 25 of meer, maar minder dan 50 werknemers als bedoeld in artikel 1:1 van de Arbeidstijdenwet: 6,
c. 50 of meer, maar minder dan 100 werknemers als bedoeld in artikel 1:1 van de Arbeidstijdenwet: 9,
d. 100 of meer werknemers als bedoeld in artikel 1:1 van de Arbeidstijdenwet: 12.
Artikel 4
1. De totale bij een boetebeschikking op te leggen bestuurlijke boete bestaat, in geval er sprake is van meerdere overtredingen, uit de som van de per overtreding berekende boetebedragen.
Bijlage 1 Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete wegvervoer (boetecatalogus)
Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) 2016
Artikel 2
Onverminderd de artikelen 3, 5 en 6 bestaat de bij een boetebeschikking op te leggen bestuurlijke boete, in geval er sprake is van meerdere overtredingen, uit de som van de per overtreding berekende boetebedragen.
Artikel 5
1. De boete die maximaal per boetebeschikking kan worden opgelegd bij een eerste bedrijfsinspectie voor een bedrijf met 100 of meer werknemers, bedraagt ten hoogste het bedrag van de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.
2 Voor de werkgever die een van het eerste lid afwijkend aantal werknemers in dienst heeft, worden de volgende uitgangspunten gehanteerd voor de maximaal op te leggen boete bij een eerste bedrijfsinspectie:
a. 0,25 maal het bedrag genoemd in het eerste lid bij minder dan 25 werknemers;
b. 0,50 maal het bedrag genoemd in het eerste lid bij 25 of meer, maar minder dan 50 werknemers;
c. 0,75 maal het bedrag genoemd in het eerste lid bij 50 of meer maar minder dan 100 werknemers.
Bijlage 1. Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete wegvervoer (boetecatalogus) als bedoeld in artikel 1, tweede lid van de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) 2016