ECLI:NL:CBB:2020:537
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1478
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 augustus 2020 in de zaak tussen
Melkveehouderij [naam 1] B.V., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. [NAAM]. J.M.M. Kroon),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. S. M. Piron).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 20 juni 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Bij brief van 11 januari 2019 heeft verweerder de melding bijzondere omstandigheden ‘nieuw gestart bedrijf’ afgewezen.
Appellante heeft aanvullende gronden ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 juni 2020. Appellante en haar gemachtigde hebben, met bericht, niet deelgenomen aan de zitting. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister, op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf, het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de wet (de startersregeling). Ingevolge het tweede lid is een nieuw gestart bedrijf als bedoeld in het eerste lid, een bedrijf dat - voor zover van belang - aantoonbaar beschikt over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee.
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij. In 2012 heeft [naam 2] B.V. grond en onder meer een stal aangekocht aan de [adres 1] te [plaats] . In maart 2015 heeft appellante 106 stuks jongvee gekocht. Appellante is in juni 2016 gestart met de bouw van een nieuwe ligboxenstal voor het melkvee. Zij heeft in maart 2016 twee melkrobots aangeschaft.
2.2
Op 17 juli 2014 is aan [naam 2] B.V. een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) verleend voor de sloop van een schapenstal, de bouw en ingebruikname van een ligboxenstal en de wijziging van het totaal aantal dieren van 1.180 schapen en 10 geiten naar maximaal 120 melkkoeien, 120 stuks jongvee en 120 schapen, aan de [adres 2] te [plaats] . Op 24 september 2015 is een omgevingsvergunning aangevraagd voor de bouw van een potstal met bezoekersruimte, die op 17 december 2015 is verleend. Op 6 juli 2016 heeft appellante een melding gedaan als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit milieubeheer voor de uitbreiding van de inrichting met een nieuwe vrijloopstal voor 120 biologische melkkoeien en 120 stuks jongvee.
2.3
Op 2 juli 2015 hield appellante 108 stuks jongvee op haar bedrijf.
Besluiten van verweerder
3.1
Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 2.329 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Omdat appellante grondgebonden is, heeft verweerder geen korting toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
3.2
Bij besluit van 11 januari 2019 heeft verweerder de motivering van het bestreden besluit voorzien van een aanvulling. Verweerder heeft daarbij de melding bijzondere omstandigheden van appellante afgewezen.
Beroepsgronden
4.1
Appellante heeft – reagerend op het standpunt van verweerder in de aanvullende motivering van 11 januari 2019 dat geen sprake is van een nieuw gestart bedrijf maar van een doorstart van een bestaand melkveebedrijf – gesteld dat zij eerst in 2015 is opgericht. Zij dient aangemerkt te worden als nieuw gestart bedrijf in de zin van de startersregeling, omdat zij aan alle criteria uit artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit voldoet. De natuurlijke personen die appellante voeren hebben weliswaar in het verleden een melkveehouderij geëxploiteerd, maar die is ruim dertig jaar geleden gestaakt. De bedrijfsmiddelen waren na de staking niet meer aanwezig en appellante heeft, toen zij opnieuw melkvee is gaan houden, geïnvesteerd in de bouw van een nieuwe stal met inrichting en melkinstallatie. Het gaat dan ook niet om een verkapte voortzetting van een bestaand bedrijf, maar om een melkveebedrijf in opbouw dat op 2 juli 2015 nog niet volledig operationeel was.
4.2
Verder heeft appellante aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante had op 2 juli 2015 haar stal niet volledig gevuld, waardoor zij zwaarder wordt getroffen door het fosfaatrechtenstelsel dan een melkveehouder die zijn stal op de peildatum wel volledig had bezet. Appellante kan door het te laag vastgestelde fosfaatrecht 60% van haar stalplaatsen niet benutten, waardoor zij onvoldoende opbrengsten heeft om aan haar financiële verplichtingen te kunnen voldoen. Er staat geen enkele financiële compensatie tegenover deze inbreuk op het eigendomsrecht. Appellante stelt dat de toekomst van haar biologisch bedrijf – dat past binnen de visie van de overheid – op het spel staat. Ter onderbouwing van de gestelde individuele en buitensporige last heeft appellante een liquiditeitsbegroting met meerdere scenario’s overgelegd.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich in het verweerschrift aanvullend op het standpunt dat appellante niet voldoet aan alle voorwaarden van de startersregeling. Er is immers geen sprake van een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee. Eerst op 17 december 2015 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een potstal met bezoekersruimte. Verdere omgevingsvergunningen die zien op de oprichting van het bedrijf zijn verweerder niet bekend. Verder dateert de melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit milieubeheer van 6 juli 2016. De door appellante overgelegde Nbw-vergunning van 17 juli 2014 kan volgens verweerder hiermee niet op één lijn worden gesteld.
5.2
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Omdat appellante op de peildatum 2 juli 2015 nog niet beschikte over alle benodigde rechtsgeldige vergunningen is er in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP. Dat de omgevingsvergunning pas na de peildatum is aangevraagd is een omstandigheid die voor rekening en risico van appellante dient te blijven. Verder heeft appellante geen stukken overgelegd waaruit is af te leiden dat de bedrijfscontinuïteit in gevaar is. Verweerder benadrukt in dit verband dat het fosfaatrechtenstelsel voorzienbaar was en dat appellante in weerwil van de naderende productiebeperkende maatregelen is blijven vasthouden aan de geplande groei. De vergeefse investeringen als gevolg van uitbreidingen dienen, volgens verweerder, voor rekening en risico van appellante te komen.
Beoordeling
6.1
Wat betreft het beroep op de startersregeling, oordeelt het College als volgt. Op de peildatum was geen sprake van een aan appellante verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een door haar ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee. Gelet hierop voldoet appellante niet aan een van de cumulatieve voorwaarden van artikel 72, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit. Verweerder heeft gelet hierop terecht het beroep van appellante op de startersregeling afgewezen. De beroepsgrond faalt.
6.2
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.3
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last.
6.4.2
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.4.3
Voor appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel neer op het verschil tussen de hoeveelheid fosfaatrechten voor de blijkens de Nbw-vergunning door haar beoogde situatie van 120 melk- en kalfkoeien en 120 stuks jongvee en de op basis van 108 stuks jongvee toegekende hoeveelheid fosfaatrecht. Het College wil, mede gelet op de overgelegde liquiditeitsbegroting, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals hiervoor is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van door haar genomen beslissingen in beginsel niet afwenden op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.4.4
Op de peildatum beschikte appellante nog niet over alle benodigde vergunningen.
Uit de jurisprudentie van het College volgt dat in een dergelijk geval in beginsel geen ruimte is om een individuele en buitensporige last aan te nemen. Daarnaast geldt dat de investeringen van appellante in het bedrijf (ligboxenstal, melkrobots) overwegend zijn gedaan na de peildatum 2 juli 2015. Ingevolge vaste rechtspraak van het College komen deze investeringen geheel voor rekening en risico van appellante, gelet op het kenbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel na die datum. Maar ook de investering in de aankoop van vee van maart 2015 is, gezien het tijdstip, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had derhalve voorzichtigheid moeten betrachten bij deze aankoop. Voor zover het gaat om de aankoop van grond en een stal in 2012 stelt het College vast dat deze is gedaan door [naam 2] B.V., waarvan de relatie tot appellante het College niet zonder meer duidelijk is. Het College laat deze investering dan ook buiten beschouwing.
6.4.5
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval dan ook zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. De beroepsgrond faalt.
Slotsom
7.1
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.2
In dat gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 525,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep ongegrond;
bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 525,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. M.A.A. Traousis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 augustus 2020.
w.g. I.M. Ludwig	w.g. M.A.A. Traousis