ECLI:NL:CBB:2020:588
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1859
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 september 2020 in de zaak tussen
[naam 1] V.O.F., te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigde: mr. N. Latka),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. G. Meijerink).
Procesverloop
Bij besluiten van 2, 6, 9 en 16 december 2017 en 17 februari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling aan appellante een heffing opgelegd van € 108,- voor periode 1, bonusgeldsommen toegekend van € 169,- voor periode 2 en van € 151,- voor periode 3, en heffingen opgelegd van € 22.618,- voor periode 4 en van € 7.829,- voor periode 5.
Bij besluit van 31 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Bij besluit van 25 augustus 2018 heeft verweerder de aan appellante opgelegde heffingen opnieuw berekend en aan appellante heffingen opgelegd van € 160,- voor periode 1, van € 461,- voor periode 3, van € 23.165,- voor periode 4 en van € 20.534,- voor periode 5 en een bonusgeldsom toegekend van € 8,- voor periode 2.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 juli 2020. Appellante is verschenen, vertegenwoordigd door [naam 2] en bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder melkvee houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Omvang van het geschil
2. Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het bestreden besluit mede betrekking op het besluit van 25 augustus 2018
.
Nu het bestreden besluit is vervangen door het besluit van 25 augustus 2018 en gesteld noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, zal het beroep daartegen niet-ontvankelijk worden verklaard.
Feiten
3. Appellante exploiteert een melkveebedrijf
.
In 2008 heeft appellante besloten haar bedrijf uit te breiden en is er een nieuwe stal gebouwd (locatie [adres 1] te [plaats] ) en heeft zij met regelmaat (melk)quotum aangekocht. In 2012 heeft appellante de boerderij van de buurman (locatie [adres 2] te [plaats] ) gekocht voor een bedrag van € 1.519.688,-. Appellante heeft toegelicht dat zij die boerderij na de afschaffing van het melkquotum wilde gebruiken voor de opfok van jongvee. Tevens heeft appellante in 2014 9,21 hectare grond aangekocht om grondgebonden groei te realiseren. Appellante heeft verscheidene financieringsovereenkomsten en leveringsakten overgelegd.
4. Op 27 december 2012 heeft appellante een aanvraag ingediend voor een vergunning ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) voor het houden van 256 stuks jongvee op de locatie [adres 2] . De vergunning is op 28 mei 2014 aan appellante verleend.
Op 6 augustus 2014 heeft appellante een aanvraag ingediend voor een vergunning ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) voor het houden van 350 stuks melkvee en 219 stuks jongvee op de locatie [adres 1] . De vergunning is op 29 juni 2015 aan appellante verleend.
5. Op 2 juli 2015 hield appellante 239 melkkoeien en 246 stuks jongvee. Op 1 oktober 2016 hield appellante 306 melkkoeien en 131 stuks jongvee. Verweerder heeft voor de periodes van de Regeling, met uitzondering van periode 2, heffingen aan appellante opgelegd, omdat zij meer runderen hield dan het referentieaantal.
Standpunt verweerder
6. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat bijzondere omstandigheden, zijnde andere omstandigheden dan investeringsverplichtingen en een financiële last, in het geval van appellante zijn gesteld noch gebleken. Om een individuele last aan te nemen moet het volgens verweerder om meer omstandigheden gaan dan alleen het aangegaan zijn van (forse) investeringsverplichtingen, omdat een melkveehouder zich daarmee niet onderscheidt van andere melkveehouders die hebben geïnvesteerd, en is de hoogte van de financiële gevolgen daarvoor evenmin een reden, omdat een melkveehouder dit ondernemersrisico, gelet op de voorzienbaarheid van de maatregelen, bewust heeft genomen.
Beroepsgronden
7. Appellante betoogt dat sprake is van strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP), omdat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellante wijst hierbij op het door haar in bezwaar overgelegde deskundigenrapport. Volgens appellante volgt daaruit dat het bedrijfsresultaat als gevolg van de begrote fosfaatreductieheffing € 264.000,- lager wordt begroot en dat de ontwikkeling van de eigen vermogenspositie € 257.000,- lager is en het vermogen zelfs met € 244.000,- afneemt ten opzichte van 31 december 2016. Er wordt verder een negatieve financieringsmarge begroot van € 29.000,- en door de heffingen zijn alle beschikbare liquide middelen weg. Dit vermogensverlies heeft volgens appellante te maken met het in 2008 genomen besluit om uit te breiden en de onomkeerbare investeringsbeslissingen die zijn genomen, zoals de aankoop van de extra locatie. Daardoor bedraagt de korting op de bedrijfsvoering effectief 25,5%. Appellante stelt dat zij de regelgeving niet kon voorzien en dat zij op de berichtgeving vanaf 2010 tot 2014 mocht vertrouwen dat het melkquotum zou verdwijnen. Volgens appellante komt zij door het vaststellen van het referentieaantal op de peildatum 2 juli 2015 in grote problemen, doordat het financieringsplan niet meer kan worden uitgevoerd en de investeringen niet meer kunnen worden terugverdiend.
Appellante betoogt dat verweerder het bestreden besluit onvoldoende  heeft gemotiveerd, nu verweerder slechts summier heeft overwogen of sprake is van een individuele en buitensporige last en verweerder in het geheel niet is ingegaan op het door appellante ingebrachte deskundigenrapport.
7.1.
Ter zitting heeft appellante toegelicht dat de uitbreidingen op de locatie [adres 1] ruim voor de peildatum waren afgerond, en dat zij, omdat het bedrijf op de locatie [adres 1] uit zijn voegen begon te groeien en om de investeringen terug te verdienen, in 2011 heeft besloten om te investeren in een jongveebedrijf. Zij heeft toegelicht dat deze keuze mede was ingegeven door de reden dat er bij jongveeopfok geen productiebeperkende maatregelen golden of te verwachten waren. Appellante heeft zich op het standpunt gesteld dat het melkveebedrijf aan de [adres 1] en het jongveebedrijf aan de [adres 2] als twee afzonderlijke bedrijven moeten worden gezien bij de beoordeling of sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellante stelt dat zij door de tenuitvoerlegging van de Regeling het jongveebedrijf niet op de wijze zoals door haar voorzien heeft kunnen opzetten en dat het melkveebedrijf nu het jongveebedrijf volledig moet onderhouden. Volgens appellante staat de levensvatbaarheid van het jongveebedrijf – en daarmee ook de levensvatbaarheid van het melkveebedrijf – onder druk en komt dit doordat de knelgevallenregeling voor nieuw gestarte bedrijven in een situatie als die van appellante geen uitkomst biedt.
Beoordeling
8. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft, zodat sprake is van strijdigheid met artikel 1 van het EP. Het College overweegt hiertoe als volgt.
8.1.
De wetgever heeft de productie van fosfaat in de melkveehouderij aan banden willen leggen, omdat de Nederlandse veehouderij in 2015 meer fosfaat heeft geproduceerd dan is toegestaan op basis van Europese afspraken en juist in de melkveehouderij de fosfaatproductie sterk is toegenomen. De wetgever heeft hiertoe op 1 januari 2018 het stelsel van fosfaatrechten ingevoerd. Verder heeft hij besloten om melkveehouders in 2017 – het jaar voorafgaand aan de invoering van het fosfaatrechtenstelsel – te stimuleren hun fosfaatproductie terug te brengen tot het referentieaantal. Hiertoe heeft de wetgever de Regeling tot stand gebracht. De Regeling maakt deel uit van een maatregelenpakket dat tot doel heeft de fosfaatproductie in Nederland voor het einde van 2017 terug te brengen tot het niveau dat als voorwaarde is verbonden aan de derogatiebeschikking Nitraatrichtlijn. Op basis van de Regeling kan verweerder heffingen opleggen aan melkveehouders die meer grootvee-eenheden (GVE) houden dan het referentieaantal en bonusgeldsommen toekennen aan melkveehouders die minder GVE houden dan op de peildatum. Met de Regeling beoogt de wetgever – kort samengevat – dat de melkveehouders het aantal GVE terugbrengen. Het opleggen van heffingen en het toekennen van bonusgeldsommen zijn de middelen om dit doel te bewerkstelligen. Vanwege de hoogte van deze geldbedragen worden melkveehouders belemmerd in het ongestoord blijven uitvoeren van de gebruikelijke bedrijfsvoering of in plannen om de bedrijfsvoering in een zelfgekozen richting te veranderen.
8.2.
Zoals het College in de uitspraak van 26 mei 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:350) heeft overwogen, ontstaat de inbreuk op het eigendomsrecht door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd. Ook een melkveehouder aan wie verweerder bonusgeldsommen heeft toegekend draagt deze last. Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd, omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.
8.3.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
8.4.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
8.5.
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 25 februari 2020 (onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering door het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het de Regeling, maar betekent op zichzelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat.
8.6.
Het College begrijpt dat de uitbreidingen op de locatie [adres 1] , zoals appellante ter zitting heeft toegelicht, ruim voor de peildatum waren afgerond, waardoor de tenuitvoerlegging van de Regeling in ieder geval niet van invloed is geweest op de bouw van de nieuwe stal in 2008.
Verder heeft appellante in 2012 de locatie aan de [adres 2] aangekocht en op 27 december 2012 een Nbw-vergunning aangevraagd voor het houden van 256 stuks jongvee op die locatie. Die vergunning is op 28 mei 2014 aan haar verleend. Op 6 augustus 2014 heeft zij voorts een Nbw-vergunning aangevraagd voor het houden van 350 stuks melkvee en 219 stuks jongvee op de locatie [adres 1] . Die vergunning is op 29 juni 2015 aan haar verleend. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat op dat moment voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellante heeft er desondanks voor gekozen de uitbreiding van haar bedrijf door te zetten. Niet is gebleken dat er voor appellante een bedrijfseconomische noodzaak bestond om haar bedrijf uit te breiden. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren, waarover het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar.
8.7.
Anders dan appellante meent, is de omstandigheid dat sprake is van twee aparte bedrijfsonderdelen of -locaties niet van belang bij de beoordeling of appellante een individuele en buitensporige last te dragen heeft. Het bedrijf dient in zijn totaliteit te worden beoordeeld, waarbij inzicht nodig is in al haar bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden (vergelijk de uitspraak van het College van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2020:281). De scenario’s die in het door appellante overgelegde deskundigenrapport zijn geschetst gaan ook uit van het bedrijf in zijn totaliteit.
8.8.
Over het deskundigenrapport merkt het College op dat daaruit niet kan worden afgeleid dat de continuïteit van het bedrijf van appellante in gevaar komt, of dat anderszins sprake is van een individuele en buitensporige last. De bedragen die appellante in haar beroepschrift noemt, volgen uit de vergelijking tussen de bedrijfssituatie waarbij wordt vastgehouden aan de oorspronkelijke uitbreidingsplannen, waardoor op grond van de Regeling fikse heffingen aan appellante worden opgelegd (scenario B) en de situatie waarbij wordt vastgehouden aan de oorspronkelijke uitbreidingsplannen zonder rekening te houden met het effect van de Regeling (scenario A). Uit deze vergelijking kan echter niet worden afgeleid dat sprake is van een buitensporige last, alleen al omdat daarbij ten onrechte als uitgangspunt is genomen dat na afschaffing van het melkquotum uitbreiding zonder beperkingen mogelijk zou zijn. Zoals het College eerder ook in het kader van het fosfaatrechtenstelsel heeft geoordeeld (uitspraak van 3 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:380) mist een dergelijk scenario, waarbij voorbij wordt gegaan aan productiebeperkende maatregelen zoals in de Regeling opgenomen, realiteitswaarde.
Verder kan uit het rapport worden afgeleid dat bij het voldoen aan de reductiedoelstellingen door te reduceren tot het doelstellingsaantal (scenario C), nog steeds sprake zou zijn van een winstgevende exploitatie van het bedrijf. De keuze van appellante om niet tot het doelstellingsaantal te reduceren en in plaats daarvan hogere heffingen te incasseren, is een ondernemerskeuze en komt voor rekening van appellante. Dat scenario C tot een vermogensverlies van € 15.000,- leidt ten opzicht van de oorspronkelijke plannen (scenario A), waarbij voorbij wordt gegaan aan de effecten van de Regeling, moge zo zijn, maar is, zoals verweerder terecht stelt, een logisch gevolg van de Regeling en leidt daarmee, gelet ook op hetgeen onder 8.3 is overwogen, niet tot het oordeel dat die last buitensporig is.
8.9.
Het College wil wel aannemen dat appellante financieel stevig wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling, maar uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit voort dat appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen dient te dragen en dat zij nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden niet kan afwentelen.
8.10.
Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het besluit van 25 augustus 2018 is niet in strijd met artikel 1 van het EP. De hierop betrekking hebbende beroepsgrond slaagt niet.
Motiveringsbeginsel
9. Het College stelt vast dat verweerder eerst in zijn verweerschrift op het door appellante in bezwaar overgelegde financiële rapport is ingegaan en de individuele omstandigheden van appellante bij de beoordeling heeft betrokken. Het besluit van 25 augustus 2018 is in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan, zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen.
Slotsom
10. Het beroep tegen het bestreden besluit is niet-ontvankelijk.
10. Het beroep tegen het besluit van 25 augustus 2018 is ongegrond.
10. Gelet op het in 9 geconstateerde gebrek bestaat aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) als volgt vastgesteld.
12.1.
De kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,-).
12.2.
Over de kosten van het opstellen van het deskundigenrapport wordt als volgt overwogen. Volgens vaste rechtspraak komen de kosten van inschakeling van een deskundige voor vergoeding in aanmerking als het inschakelen van de deskundige redelijk was en de deskundigenkosten zelf redelijk zijn. Ter bepaling of het inroepen van een deskundige, zoals hier aan de orde, redelijk was, kan in het algemeen als maatstaf worden gehanteerd of degene die deze deskundige heeft ingeroepen, gezien de feiten en omstandigheden zoals die bestonden ten tijde van inroeping, ervan uit mocht gaan dat de deskundige een relevante bijdrage zou leveren aan een voor hem gunstige beantwoording door de rechter van een voor de uitkomst van het geschil mogelijk relevante vraag. Verweerder heeft met de informatie op zijn website, waarmee hij melkveehouders heeft bericht met welke stukken kan worden aangetoond dat sprake is van een individuele buitensporige last en welke informatie deze stukken moeten bevatten, de indruk gewekt dat een financiële rapportage een relevante bijdrage zou leveren aan een voor appellante gunstige beantwoording door de rechter van de vraag of sprake is van een individuele buitensporige last (zie de eerdergenoemde uitspraak van het College van 25 februari 2020, onder 5.3 en 6.13). Gelet hierop was het inroepen van een financieel deskundige redelijk. Uit de opdrachtbevestiging van 8 mei 2018 en de factuur van 11 juli 2018 kan worden afgeleid dat in totaal 21 uur is besteed aan het opstellen van het rapport. Nu dit rapport zowel betrekking heeft op het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen als op de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, acht het College vergoeding van kosten voor een tijdbesteding van 10,5 uur redelijk. Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bpb, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003, geldt voor de vergoeding een maximum uurtarief van € 122,63, het tarief dat gold ten tijde van het opstellen van het rapport. Het te vergoeden bedrag voor het opstellen van het deskundigenrapport is derhalve € 1.287,62. Dit bedrag dient te worden vermeerderd met de daarover verschuldigde omzetbelasting.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.337,62, waarvan € 1.287,62 kosten van een deskundige betreft, zodat dit bedrag moet worden vermeerderd met de daarover verschuldigde omzetbelasting.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.C.P. Venema in aanwezigheid van mr. A. Koelewijn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 september 2020.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.