ECLI:NL:CBB:2020:534
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1838
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 augustus 2020 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellant
(gemachtigde: mr. J.T. Fuller),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A.R. Alladin),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017, 16 december 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellant een heffing opgelegd van € 2.622,- voor periode 1, € 1.714,- voor periode 2, € 825,- voor periode 3, € 1.269,- voor periode 4 en € 1.007,- voor periode 5.
Bij besluit van 19 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de door appellant tegen de primaire besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij besluit van 25 augustus 2018 (het wijzigingsbesluit) heeft verweerder de primaire besluiten herzien en aan appellant een heffing opgelegd van € 2.563,- voor periode 1, € 1.654,- voor periode 2, € 766,- voor periode 3, € 1.210,- voor periode 4 en € 948,- voor periode 5.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 juli 2020. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder is tevens verschenen ing. J.A.G. van Schaik.
Overwegingen
Regeling
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder melkvee houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Feiten
Appellant exploiteerde een melkveehouderij die hij in 2011 had overgenomen van zijn ouders. Op 15 september 2011 en op 12 december 2011 hebben de colleges van gedeputeerde staten van Drenthe en Overijssel aan appellant een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het houden van 200 melk- en kalfkoeien en 147 stuks jongvee. Voordien mocht appellant 141 melk- en kalfkoeien en 56 stuks jongvee houden. Op 2 december 2013 is aan appellant een omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van de melkveehouderij. Deze vergunning is op 1 april 2015 met een op die dag door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State gewezen uitspraak (ECLI:NL:RVS:2015:1026) onherroepelijk geworden. De kosten voor de bouw bedroegen € 254.600,- (exclusief omzetbelasting) en daarvoor heeft appellant in december 2014 een banklening gekregen. De bouw van de stal was op 1 juli 2015 gereed. Op 2 juli 2015 hield appellant 150 melk- en kalfkoeien en 145 stuks jongvee. Appellant heeft zijn bedrijf op 31 januari 2020 verkocht en overgedragen.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft aan appellant solidariteitsgeldsommen opgelegd van in totaal € 7.437,- , omdat het gemiddeld aantal runderen op bedrijf van appellant in de perioden 1 tot en met 5 hoger was dan het referentieaantal, maar gelijk aan of lager dan het doelstellingsaantal. In het wijzigingsbesluit is het totaalbedrag verlaagd naar € 7.141,-, naar aanleiding van een herstelverzoek vanwege een niet dood gemeld rund.
4. Het wijzigingsbesluit is een besluit waarover het beroep van appellant zich ingevolge artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede uitstrekt. Gesteld noch gebleken is dat appellant nog belang heeft bij beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit en daarom zal het College dat beroep
niet-ontvankelijk verklaren. Het College beoordeelt het wijzigingsbesluit.
Beroepsgronden
5. Appellant betoogt dat hij een individuele en buitensporige last draagt.  Volgens appellant onderscheidt hij zich van andere melk-producerende bedrijven op wie de Regeling van toepassing is vanwege onomkeerbare financiële verplichtingen die hij in verband met de uitbreiding van het bedrijf is aangegaan. Op het moment dat hij deze financiële verplichtingen aanging was niet voorzienbaar dat hij deze uitbreiding als gevolg van de Regeling niet volledig kon realiseren. De continuïteit van de onderneming kwam in gevaar als gevolg van de Regeling. Appellant verwijst ter onderbouwing van zijn betoog naar een rapport van [naam 2] van 21 maart 2018. Appellant wijst er in dit verband verder op dat hij door een langdurig traject voor het verkrijgen van een omgevingsvergunning niet eerder kon starten met het uitbreiden van de veestapel, hij wegens overbezetting in de stal vóór 2 juli 2015 runderen heeft moeten afvoeren en hij het bedrijf uiteindelijk heeft moeten verkopen. Appellant betoogt verder dat het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel is genomen, omdat daarin de toets of sprake is van een fair balance niet op de juiste wijze is uitgevoerd en de minister daarin niet is ingegaan op het door hem overgelegde financiële rapport.
Beoordeling
5.1.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
5.2.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
5.3.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd –navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren (zie de uitspraak van 23 juli 2019, onder 6.7.5.4). Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
5.4.
Zoals hiervoor onder 5.3 is overwogen ligt voor het College de vraag voor of de door appellant genomen ondernemerskeuzes in het licht van de ontwikkelingen navolgbaar zijn. Appellant heeft voor de huisvesting van de melkkoeien van het bedrijf naast de bestaande stal een nieuwe stal gebouwd, omdat de bestaande stal verouderd was en niet meer voldeed voor het houden van melkkoeien. De omgevingsvergunning voor de bouw van de nieuwe stal is op 1 april 2015 onherroepelijk geworden. Dat de omgevingsvergunning al op 2 december 2013 was verleend, maar als gevolg van door omwonenden daartegen ingestelde procedures pas op 1 april 2015 onherroepelijk is geworden, behoort tot het ondernemersrisico van appellant. Verder is de omstandigheid dat appellant wegens overbezetting van de oude stal vóór 2 juli 2015 runderen heeft moeten afvoeren, het gevolg van het vooruitlopen op het onherroepelijk worden van de omgevingsvergunning voor de nieuwe stal. Deze omstandigheid valt binnen de invloedsfeer van appellant. Het College heeft in de uitspraak van 21 juli 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:478), waarbij het beroep van appellant ongegrond is verklaard, overwogen dat een bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding vanwege de bouw van de nieuwe stal aannemelijk is. Appellant heeft hiervoor in 2011 plannen gemaakt. Dat appellant zijn uitbreidingsplannen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in dit verband te verwachten waren (zie de uitspraak van 23 juli 2019, onder 6.7.5.4) heeft doorgezet, is echter niet navolgbaar. Het had voor appellant al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellant had zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
5.5.
Daarmee bestaat er geen disbalans tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) in verhouding tot de belangen van appellant. Het College is niet blind voor de financiële zorgen waarin appellant sinds de invoering van de Regeling en het fosfaatrechtenstelsel is terecht gekomen en ook niet voor de moeite die appellant ermee heeft dat hij het bedrijf uiteindelijk heeft moeten opgeven. De omstandigheid dat hij het bedrijf heeft moeten verkopen leidt echter toch niet tot een ander oordeel. Deze verkoop is mede het gevolg van de ontwikkelingen die appellant zelf heeft ingezet met de investering in een nieuwe stal in een onzekere tijd.
5.6.
Hetgeen over en weer is gesteld over de door partijen overgelegde financiële rapporten kan, gezien het voorgaande, verder onbesproken blijven.
5.7.
De conclusie is dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
6. Het betoog van appellant dat het bestreden besluit in strijd met het motiveringsbeginsel is genomen slaagt. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat bijzondere omstandigheden, zijnde andere omstandigheden dan investeringsverplichtingen en een financiële last, zijn gesteld noch gebleken. Eerst in het verweerschrift in beroep is verweerder meer concreet ingegaan op de door appellant aangevoerde omstandigheden en het door hem overgelegde financiële rapport. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, omdat aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan, zou een besluit of zouden besluiten met gelijke uitkomst zijn genomen.
Slotsom
7. Het beroep tegen het wijzigingsbesluit is ongegrond.
Overschrijding redelijke termijn
8. Ter zitting heeft appellant een verzoek om schadevergoeding gedaan wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
9. Verweerder heeft het pro forma bezwaarschrift voor de periodes 1 tot en met 4 op 12 januari 2018 ontvangen en het pro forma bezwaarschrift voor periode 5 op 8 maart 2018. Op 1 mei 2018 heeft verweerder de gronden van het bezwaar ontvangen. Het College volgt verweerder niet in het ter zitting ingenomen standpunt dat voor de aanvang van de redelijke termijn moet worden uitgegaan van 1 mei 2018. De redelijke termijn vangt aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan, ongeacht of dit bezwaarschrift de gronden van het bezwaar bevat. Uitgaande van de data van ontvangst van de bezwaarschriften is op het moment van het doen van deze uitspraak de tweejaartermijn met bijna zeven maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, heeft appellant daarom recht op een vergoeding van € 1.000,- aan immateriële schade.
10. Verweerder heeft op 19 juli 2018 in één besluit beslist op de bezwaren over alle periodes. Omdat de behandeling van het bezwaar over periode 5 minder dan een half jaar in beslag heeft genomen en de redelijke termijn voor de bezwaarfase voor de periodes 1 tot en met 4 met minder dan een week is overschreden, terwijl de behandeling van het beroep bijna twee jaar heeft geduurd, is het in dit geval redelijk de overschrijding van de behandelingsduur volledig toe te rekenen aan het College. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb de Staat veroordelen tot betaling van € 1.000,- aan appellant.
Proceskostenveroordeling
11. Gelet op het door verweerder genomen wijzigingsbesluit, zal het College bepalen dat verweerder het door appellant betaalde griffierecht aan hem vergoedt en verweerder veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,-).
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het wijzigingsbesluit ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het door appellant betaalde griffierecht van € 338,- aan hem vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.050,-;
- veroordeelt de Staat (minister van Justitie en Veiligheid) om aan appellant een vergoeding voor immateriële schade van € 1.000,- te betalen.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, in aanwezigheid van mr. H.A. Komduur, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 augustus 2020.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	de uitspraak te ondertekenen.