ECLI:NL:CBB:2020:532
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/131
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 augustus 2020 in de zaak tussen
V.O.F. [naam 1] , te [plaats 1] , appellante
(gemachtigde: J.A. Rietveld),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. Y. Groen)
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 18 december 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 juli 2020. Namens appellante is verschenen [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Het College heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met overschrijding van de redelijke termijn.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (wettelijke peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister op verzoek van de landbouwer het fosfaatrecht dat uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de Msw, wordt vastgesteld, indien op een bedrijf op 2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee werd gehouden of over minder fosfaatruimte werd beschikt door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur. Ingevolge het derde lid vindt de verhoging niet plaats indien deze kleiner is dan 5 procent van het fosfaatrecht dat wordt vastgesteld uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de Msw.
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een landbouwbedrijf met meerdere locaties waarbij zij rundvee, varkens, schapen en melkvee houdt. Appellante exploiteert haar landbouwbedrijf in de vorm van een VOF. Appellante heeft in 2011 besloten een nieuwe locatie in [plaats 2] aan te kopen waar zij een nieuwe stal heeft laten bouwen die plaats biedt aan 297 stuks melkvee.
Op basis van een geaccepteerde melding op grond van het Besluit landbouw milieubeheer mocht appellant in 2011 200 melkkoeien en 97 stuks jongvee houden. Op 2 juli 2015 waren er 216 stuks melk- en kalfkoeien, 51 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 103 stuks jongvee 1 jaar en ouder op het bedrijf aanwezig. Daarvoor heeft verweerder 11.191 kg fosfaatrechten aan appellante toegekend.
2.2
Aan appellante is voor de locatie in [plaats 2] op 4 juli 2018 (aangevraagd op 29 maart 2018) een NB-vergunning verleend voor het houden van 200 melkkoeien en 97 stuks jongvee.
2.3
Op 30 maart 2018 heeft appellante een melding van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit, gedaan vanwege de realisatie van een natuurgebied en de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur. De percelen van appellante zijn onderdeel geweest van verschillende publieke natuur- en infraprojecten. Zo heeft appellante te maken gehad met een project van de Gasunie ten behoeve van de aanleg van aardgastransportleidingen, een project van Rijkswaterstaat, een project van het Waterschap betreffende het afgraven van grond ten behoeve van een watergang en een project van de provincie Zuid-Holland betreffende het omzetten van grond in natuur.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft bij het primaire besluit het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 11.191 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd Verweerder heeft het beroep op de knelgevallenregeling – hiervoor onder 2.3 aangeduid als ‘melding van bijzondere omstandigheden’  – ongegrond verklaard. Appellante heeft volgens verweerder onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de lagere stalbezetting het directe gevolg is van de natuur- en infraprojecten. Verder heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat in het geval van appellante geen sprake is van een individuele en buitensporige last.
Beroepsgronden
4.1
Appellante betoogt in beroep dat er wel degelijk een causaal verband bestaat tussen de bijzondere omstandigheid enerzijds en het tijdelijk houden van minder melkvee op 2 juli 2015 anderzijds nu sprake was van realisatie van meerdere natuur- en infraprojecten op haar percelen. De procedures rondom de hierboven genoemde natuur- en infraprojecten namen volgens appellante veel tijd en aandacht in beslag waardoor appellante genoodzaakt was minder dieren te houden. Dit maakt volgens appellante dat er een direct verband is tussen de bijzondere omstandigheden enerzijds en het tijdelijk minder houden van melkvee anderzijds. Verder betoogt appellante dat het aan verweerder is om aantonen dat het causale verband ontbreekt tussen de natuur- en infraprojecten en het tijdelijk houden van minder melkvee op 2 juli 2015 ontbreekt.
4.2
Appellante voert verder aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Volgens appellante kan het stelsel de ‘fair balance’ toets niet doorstaan omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is in het geval van appellante sprake van een individuele en buitensporige last. Daartoe voert appellante aan dat zij vanwege de onmogelijkheid om uit te breiden, een nieuwe locatie had gekocht in [plaats 2] . Voor die locatie heeft appellante geen fosfaatrechten gekregen. Al het bovengenoemde maakt dat voor appellante de last groter is dan voor andere bedrijven.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellante niet voldoet aan de voorwaarden voor toepassing van de knelgevallenregeling als bedoeld in artikel 72a, van het Uitvoeringsbesluit. Naar het oordeel van verweerder ontbreekt in het geval van appellante het causale verband tussen de bijzondere omstandigheid enerzijds en het tijdelijk houden van minder melkvee op 2 juli 2015 anderzijds. Appellante heeft volgens verweerder niet aannemelijk gemaakt dat het voor haar noodzakelijk was om de veestapel te verkleinen als gevolg van de natuur- en infraprojecten, te meer nu appellante zelf heeft verklaard dat de verkleining van de veestapel het gevolg was van de verminderde aandacht die uitging naar de veestapel omdat er op dat moment veel tijd en energie werd gestoken in het procederen tegen de bovengenoemde natuur- en infraprojecten.
5.2
Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat appellante niet inzichtelijk heeft gemaakt waarom op haar een individueel buitensporige last rust. Volgens verweerder heeft appellante niet onderbouwd naar welke omvang zij haar bedrijf wilde laten groeien en waarom die groei bedrijfseconomisch noodzakelijk is. Ook is door appellante niet duidelijk gemaakt wat op 2 juli 2015 haar vergunde situatie was, hoeveel zij heeft geïnvesteerd in de nieuwe stal in [plaats 2] , of zij daarvoor financieringen heeft afgesloten, wanneer de investeringen zijn gedaan en wat dit voor appellante betekent voor de vraag of op haar een buitensporige last rust.
Beoordeling
Artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit
6.1.1
Het College stelt allereerst vast dat niet in geschil is dat appellante te maken heeft gehad met de realisatie van meerdere overheidsprojecten op het gebied van natuur- en infrastructuur waardoor zij diverse gronden moest afstaan. Ook is niet in geschil dat appellante op 2 juli 2015 minimaal 5% minder vee hield dan op de alternatieve peildatum van 1 januari 2014.
6.1.2
Naar het oordeel van het College ontleent appellante aan artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit geen aanspraak op verhoging van haar fosfaatrecht. Het College is van oordeel dat verweerder in dat verband met juistheid heeft aangevoerd dat appellante niet voldoet aan de voor de toepassing van die wettelijke bepaling geldende voorwaarde dat de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur de oorzaak is van een tijdelijk lager aantal dieren (of kleinere fosfaatruimte). Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het voor haar noodzakelijk was om haar veestapel te verkleinen als gevolg van de realisatie van de genoemde natuur- en infraprojecten. De omstandigheid dat appellante gronden heeft moeten afstaan, maakt immers nog niet dat het noodzakelijk was om minder melkvee te gaan houden. Appellante heeft ter zitting ook erkend dat zij over voldoende stalruimte beschikte om het oorspronkelijke aantal stuks melkvee te blijven houden. Appellante heeft daarover verklaard dat het lagere aantal melkvee op 2 juli 2015 het gevolg was van verminderde aandacht die uitging naar de veestapel vanwege de keuze om veel tijd en energie te steken in de procedures rondom de genoemde natuur-en infraprojecten.   Het College is van oordeel dat dit een te ver verwijderd verband is om een relevant causaal verband aan te nemen. Voor zover appellante heeft aangevoerd dat het op de weg van verweerder ligt om aan te tonen dat het causale verband ontbreekt tussen de bijzondere omstandigheid enerzijds en het tijdelijk houden van minder melkvee op 2 juli 2015 anderzijds verwijst het College naar de uitspraak van het College van 16 juni 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:407). In deze uitspraak heeft het College overwogen dat de bewijslast voor het aantonen van het bestaan van een causaal verband tussen de natuur- en infraprojecten en het tijdelijk houden van minder melkvee op 2 juli 2015 berust bij appellante. Appellantes stelling dat een der vennoten grotendeels arbeidsongeschikt is en dat de andere vennoot vanwege de perikelen rond de procedures met de betrekking tot de onderhavige projecten gebukt ging onder stress heeft zij verder niet met enige (medische) gegevens onderbouwd. Overigens zou in dat geval veeleer sprake zijn van een knelgeval wegens ziekte als bedoeld in artikel 23, zesde lid, van de Msw. Ook daarvan rust de bewijslast op appellante.
Artikel 1 EP
6.2.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.3
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.2.4
De bewijslast om aan te tonen dat sprake is van een individuele en buitensporige last ligt in beginsel bij appellante (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.3.1 en laatstelijk de uitspraak van 7 januari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:20, onder 5.23). Met verweerder is het College van oordeel dat appellante niet aan die bewijslast heeft voldaan. Appellante heeft geen inzicht gegeven in de bedrijfseconomische gevolgen van de invoering van het fosfaatrechtstelsel en heeft haar stelling dat zij meer dan andere ondernemers wordt geraakt niet onderbouwd. Er is geen enkel inzicht in de bedrijfsvoering, de financiën, de gestelde investeringen of bijzonderheden van het bedrijf. Dit strookt ook met hetgeen appellante in haar beroepschrift heeft uiteengezet – en voorts ter zitting naar voren heeft gebracht – te weten dat zij geen energie en kosten in deze betreffende onderbouwing heeft willen steken. Daarmee is deze beroepsgrond onvoldoende onderbouwd en slaagt zij niet.
Redelijke termijn
7.1
Ter zitting heeft appellante om schadevergoeding verzocht wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de Fundamentele vrijheden (EVRM). Het College stelt vast dat deze termijn is verstreken. Het gaat hier om niet-punitieve procedures die volgen op primaire besluiten die zijn bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 16 februari 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met ruim 5 maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 500,- schadevergoeding. Het College stelt vast dat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar – te weten 10 maanden – in beslag heeft genomen en tevens de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar – te weten 1 jaar en 7 maanden – heeft geduurd. De redelijke termijn is derhalve met, afgerond, in totaal 5 maanden overschreden.
7.2
In zaken waarin de bestuurlijke en rechterlijke fase tezamen zo lang hebben geduurd dat de redelijke termijn is overschreden, dient de rechter met het oog op toekenning van een vergoeding voor immateriële schade vanwege dat tijdsverloop te beoordelen op welke wijze de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bestuurlijke en aan de rechterlijke fase. De veroordeling tot vergoeding van die schade moet naar evenredigheid daarmee worden uitgesproken ten laste van het bestuursorgaan respectievelijk de Staat. Voor de berekening van het bedrag aan schadevergoeding dat voor rekening komt van verweerder onderscheidenlijk van de staat wordt de methode gevolgd die is uiteengezet in het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016 (ECLI:NL:HR:2016:252). Van de overschrijding is na afronden een periode van 4 maanden toe te rekenen aan de bezwaarfase. Dit betekent dat een deel van de overschrijding van de redelijke termijn – één maand – voor rekening van de Staat komt en het resterende deel – vier maanden – voor rekening van verweerder. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 400,- (4/5 x € 500,-) aan appellante en de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 100,- (1/5 x € 500,-) aan appellante.
Slotsom
8.1
Het beroep is ongegrond.
8.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep ongegrond;
veroordeelt verweerder tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 400,-;
veroordeelt de Staat tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 100,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. T. Kuiper, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 augustus 2020.
De voorzitter is verhinderd	w.g. T. Kuiper
de uitspraak te ondertekenen