ECLI:NL:CBB:2020:587
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummer: 18/1800
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 september 2020 in de zaak tussen
V.O.F. [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. [NAAM]. A.N.M. van Bavel),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. A.R. Alladin en mr. M. Krari).
Procesverloop
Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017, 16 december 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 13.474,- voor periode 1, van € 10.690,- voor periode 2, van € 9.245,- voor periode 3, van € 10.051,- voor periode 4 en van € 9.221,- voor periode 5.
Bij besluit van 13 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft een nader stuk ingediend.
Bij brief van 15 juli 2020 heeft appellante verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (het EVRM).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 juli 2020. Namens appellante is verschenen [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
De Regeling
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Appellante heeft een melkveehouderij. Met het oog op de afschaffing van het melkquotum en mede met het oog op bedrijfsopvolging heeft appellante besloten haar melkveebedrijf uit te breiden met extra stalcapaciteit om zo voldoende toekomstperspectief te hebben. In augustus 2014 heeft appellante met de bank daarom een financieringsovereenkomst gesloten voor de bouw van een ligboxenstal inclusief inrichting en uitbreiding van de veestapel. In september 2014 is appellante gestart met de grondwerkzaamheden, in december 2014 is de ruwbouw voltooid en in januari 2015 is begonnen met de stalinrichting.  Tegelijkertijd wenst appellante haar vleesstieren en de vleeskalveren af te stoten om vervolgens 120 melkkoeien met bijbehorend jongvee te kunnen huisvesten op het melkveebedrijf. Op de peildatum van 2 juli 2015 had appellante 79 melkkoeien, 29 vrouwelijke kalveren en 32 vrouwelijke pinken.
Besluiten van verweerder
Bij de primaire besluiten heeft verweerder aan appellante hoge geldsommen opgelegd, omdat het gemiddeld aantal runderen op het bedrijf van appellante hoger is dan het doelstellingsaantal voor de betreffende periodes.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat het bij de vraag of sprake is van een individuele buitensporige last gaat om meer omstandigheden dan alleen het zijn aangegaan van een forse investeringsverplichting. De hoogte van de financiële gevolgen is geen reden om een individuele last aan te nemen, nu een melkveehouder dit ondernemersrisico, gelet op de voorzienbaarheid van de maatregelen, bewust heeft genomen. Aangezien bijzondere omstandigheden door appellante niet zijn gesteld, noch zijn gebleken, heeft verweerder het beroep van appellante op een individuele buitensporige last afgewezen.
Beroepsgronden
Hoogdrachtig jongvee
5. Appellante betoogt dat verweerder bij de uitvoering van de Regeling ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het hoogdrachtig jongvee op haar bedrijf. Volgens appellante is het niet mogelijk om hoogdrachtig jongvee af te voeren, waardoor zij niet kon reduceren.
5.1.
Verweerder heeft dit betoog van appellante aangemerkt als een beroep op overmacht. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (zie onder meer het arrest van 11 juli 2002, Käserei Champignon Hofmeister, C-210/00, ECLI:EU:C:2002:440, punt 79) moet het begrip overmacht inzake landbouwverordeningen aldus worden uitgelegd, dat het inhoudt dat zich abnormale en onvoorzienbare omstandigheden hebben voorgedaan, die vreemd zijn aan degene die zich erop beroept, en waarvan de gevolgen in weerwil van alle mogelijke voorzorgen niet hadden kunnen worden vermeden. In hetgeen appellante heeft aangevoerd, heeft verweerder terecht geen aanknopingspunten aanwezig geacht voor de conclusie dat sprake was van overmacht. Daartoe is van belang dat appellante niet inzichtelijk heeft gemaakt waarom het onmogelijk was om te voldoen aan de reductiedoelstelling. Appellante had ervoor kunnen kiezen om meer, niet‑hoogdrachtige runderen of melkkoeien af te voeren.
Het betoog slaagt niet.
Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM (EP) (individuele buitensporige last)
6. Appellante betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 van het EP. Zij voert daartoe aan dat voor haar niet voorzienbaar was dat met het vervallen van de melkquotering maatregelen genomen zouden worden door de overheid om ongebreidelde groei van de melkveehouderij tegen te gaan. De voorzienbaarheid kan haar daarom niet worden tegengeworpen. Voor zover de voorzienbaarheid haar wél kan worden tegengeworpen, kan dit niet ten volle gebeuren. Appellante doet hierbij een beroep op de uitspraak van het College van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:5) waarbij ook sprake was van uitbreiding van een melkveebedrijf en bijzondere omstandigheden. Als bijzondere omstandigheden voert appellante allereerst aan dat er vertraging was tijdens het vergunningentraject. Zij voert verder aan dat zij ruim voor de peildatum van 2 juli 2015, mede met oog op de bedrijfsopvolging, onomkeerbare investeringsverplichtingen is aangegaan. Deze omstandigheden maken volgens appellante dat er sprake is van een individuele buitensporige last.
Verder betoogt appellante dat er aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek kleeft, omdat verweerder niet is ingegaan op haar individuele omstandigheden.
Voorzienbaarheid
6.1.
Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van
21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419) mogen professionele veehouders, zoals appellante, in elk geval op hoofdlijnen bekend worden verondersteld met het bestaan van de derogatie en de daaraan verbonden voorwaarden, alsmede met de veeljarige mestproblematiek. Voor hen moet in algemene zin te voorzien zijn geweest dat een ongeremde groei van de melkveestapel in Nederland zou kunnen conflicteren met de aan de derogatie verbonden voorwaarden. Daarmee kon ook in algemene zin door de melkveehouders worden voorzien dat bedrijfsuitbreiding zou kunnen oplopen tegen de grenzen die het landelijk fosfaatplafond trekt.
Ook in parlementaire stukken is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het productieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder een stelsel van dierrechten. Dat valt bijvoorbeeld te lezen in de brieven van de staatssecretaris van Economische Zaken van 18 januari 2013 en 12 december 2013. De laatste brief meldt (op pagina 7) weliswaar de verwachting dat de fosfaatproductie in 2020 ook onder het niveau van 2002 zou liggen, maar koppelt daaraan direct de waarschuwing dat toekomstige overschrijding van het plafond leidt tot nadere productiebeperkende maatregelen. Datzelfde geldt voor de memorie van toelichting op de Wet verantwoorde groei melkveehouderij die in meer specifieke zin spreekt over een stelsel van dierrechten. Ook in de brief van 3 oktober 2014 wordt gesproken over productiebeperkende maatregelen.
Voor melkveehouders kon het dus duidelijk zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat na afschaffing van de melkquota mogelijk toch weer andere maatregelen, ook productiebeperkende maatregelen, zouden volgen. Dat de precieze aard van die maatregelen nog niet bekend was, maakt dat niet anders. Het College is op basis hiervan in de genoemde uitspraak van 21 augustus 2018 tot het oordeel gekomen dat voor melkveehouders voorzienbaar was dat na het wegvallen van de melkquota de groei van de melkveestapel zou kunnen leiden tot de noodzaak andere maatregelen te treffen om de mestproductie te beperken.
Voor appellante betekent dit dat zij niet kan worden gevolgd in haar standpunt dat de in de Regeling neergelegde productiebeperkende maatregelen niet voorzienbaar waren.
Voor zover appellante betoogt dat haar geval vergelijkbaar is met het geval in de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:5) en haar de voorzienbaarheid niet ten volle kan worden tegengeworpen, slaagt dit betoog niet. Anders dan in die zaak doen zich in het geval van appellante geen bijzondere persoonlijke omstandigheden voor. Alleen de omschakeling van het bedrijf van appellante door het afstoten van de vleesstieren en vleeskalveren is niet voldoende om haar geval met die zaak op één lijn te stellen. Reeds hierom is er geen sprake van vergelijkbare gevallen.
Beoordeling individuele buitensporige last
6.2.
Het College stelt voorop dat van een individuele en buitensporige last pas sprake is als een veehouder wordt geconfronteerd met feiten en omstandigheden die niet voor alle veehouders gelden en die meebrengen dat hij in bijzondere mate wordt getroffen door de maatregel. Voor de conclusie dat een dergelijke situatie zich voordoet, zijn bijzondere omstandigheden noodzakelijk. Niet ieder vermogensverlies geldt als een buitensporige last, en de beoordeling hangt af van alle individuele omstandigheden van het geval (zie de uitspraak van het College van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:414).
6.3.
Voor zover appellante betoogt dat het vergunningstraject vertraging heeft opgelopen en dit een bijzondere omstandigheid is, slaagt dit betoog niet. Zoals het College eerder heeft geoordeeld (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 17 december 2019, ECLI:NL:CBB:2019:690) behoort een vertraging in het vergunningstraject tot het ondernemersrisico. Dat de ingezette uitbreiding gericht was op toekomstige bedrijfsopvolging, zoals door appellante naar voren is gebracht, vormt evenmin een bijzondere omstandigheid. Immers, zoals het College reeds eerder heeft overwogen in de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1), is voor de beoordeling of sprake is van een individuele en buitensporige last de situatie van de door de regulering getroffen melkveehouder zelf maatgevend en niet de positie van mogelijke opvolgers voor het bedrijf. Daar komt bij dat het bedrijf van appellante door de ingezette groei en het aangaan van financieringsverplichtingen niet individueel afwijkend is ten opzichte van andere bedrijven die in het licht van de afschaffing van het melkquotum zijn gaan uitbreiden. Appellante is in weerwil van de productiebeperkende maatregelen blijven vasthouden aan de geplande groei en dit komt voor haar rekening en risico.
Waar het betreft het overgelegde financiële rapport van ABAB accountants en adviseurs stelt het College vast dat uit het rapport volgt dat het bedrijfsresultaat, de liquiditeit en vermogens- en financieringspositie in alle drie de scenario's positief zijn. Dat de bedrijfscontinuïteit als gevolg van de Regeling in gevaar komt, is dan ook niet gebleken. Verder mist het rapport realiteitswaarde, omdat het niet correspondeert met de op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 vergunde aantallen van 62 stuks vrouwelijk jongvee jonger dan 2 jaar en 86 stuks melk- en kalfkoeien ouder dan 2 jaar. Voor zover appellante erop heeft gewezen dat zij de vleesveetak zou staken en in plaats daarvan meer koeien zou gaan houden, moet worden vastgesteld dat de beoogde groei naar 120 melkkoeien en 100 stuks jongvee niet is vergund.
6.4.
Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat zij een individuele en buitensporige last te dragen heeft. In dit geval weegt het belang van de gehele melkveesector bij het behoud van de derogatiebeschikking zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is daarom niet in strijd met artikel 1 van het EP. Het College is verder niet gebleken dat het besluit in het geval van appellante onevenredig is.
Het betoog slaagt niet.
Nitraatrichtlijn en de Regeling
7. Verder betoogt appellante dat de Nitraatrichtlijn geen juridische grondslag biedt voor de Regeling en dat uit de toelichting op de Regeling niet blijkt dat deze maatregel nodig is om aan de doelstellingen van artikel 1 van de Richtlijn te voldoen. De Regeling is daarom volgens appellante in strijd met deze bepaling.
7.1.
Het maatregelenpakket fosfaatreductie 2017 heeft tot doel de fosfaatproductie in Nederland voor het einde van 2017 terug te brengen tot het niveau dat als voorwaarde is verbonden aan de derogatiebeschikking Nitraatrichtlijn. Anders dan appellante kennelijk veronderstelt, wordt met de Regeling geen uitvoering gegeven aan de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn zelf
–
kortgezegd: het beschermen van water tegen verontreiniging door nitraten door het op of in de bodem brengen van dierlijke mest te beperken
–
, maar beoogt de Regeling de fosfaatproductie terug te brengen om de derogatie te behouden. Het College heeft eerder al geoordeeld dat de Regeling daarmee een doel dient als bedoeld in artikel 13 van de Landbouwwet en dat de Regeling als een noodzakelijke maatregel kan worden beschouwd om de derogatie te behouden. Het College volstaat op deze plaats met een verwijzing naar zijn overwegingen in de uitspraken van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419 en ECLI:NL:CBB:2018:421. Het betoog van appellante over de ontbrekende noodzaak van de invoering van de Regeling en de strijdigheid met artikel 1 van de Nitraatrichtlijn kan daarom niet slagen.
Motiveringsgebrek
8. Omdat verweerder heeft verzuimd het door appellante bij het aanvullend bezwaarschrift overgelegde deskundigenrapport te betrekken bij zijn besluitvorming in de bezwaarprocedure (zie hiervoor de uitspraak van het College van 2 mei 2018, ECLI:NL:CBB:2018:136) en het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering, is het bestreden besluit niet met de in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen en in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding toepassing te geven aan artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen.
Slotsom
9. Het beroep is ongegrond.
Overschrijding redelijke termijn
10. Over het verzoek van appellante om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn overweegt het College als volgt.
10.1.
Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op primaire besluiten die zijn bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
10.2.
Verweerder heeft het pro forma bezwaarschrift van appellante dat ziet op de periodes 1 tot en met 4 op 12 januari 2018 ontvangen. Verweerder heeft het pro forma bezwaarschrift van appellante dat ziet op periode 5 op 6 maart 2018 ontvangen. Appellante heeft hierbij verzocht om uitstel voor het indienen van de gronden. Op 7 mei 2018 heeft verweerder de (inhoudelijke) gronden ontvangen. Deze gronden zijn tweemaal aangevuld, namelijk op 22 mei 2018 en 27 juni 2018. Appellante heeft verzocht deze aanvullende bezwaarschriften mee te nemen in het besluit op bezwaar. Verweerder heeft op 13 juli 2018 het besluit op bezwaar genomen.
Het pro forma beroepschrift is ontvangen op 23 augustus 2018. Op 16 oktober 2018 heeft appellante verzocht om uitstel voor het indienen van de gronden. Dat is verleend tot 29 november 2018. Vervolgens heeft appellante op 26 november 2018 wederom verzocht om uitstel. Dit is verleend tot 1 maart 2019. De inhoudelijke gronden zijn vervolgens ontvangen op 16 april 2019 en aangevuld op 29 mei 2019.
11. Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift op 12 januari 2018 tot aan de datum van deze uitspraak op 1 september 2020 zijn 2 jaren en ruim zeven maanden verstreken. De procedure heeft dus langer dan twee jaar in beslag genomen. In de bestuurlijke fase heeft de gemachtigde van appellante echter verzocht om uitstel voor het indienen van de gronden en heeft na het indienen van die gronden nog tweemaal een aanvulling ingediend. Dit heeft geleid tot een vertraging van bijna vier maanden. In de rechterlijke fase heeft de gemachtigde van appellante tweemaal verzocht om uitstel voor het indienen van de gronden. Vervolgens heeft de gemachtigde van appellante ruim zes weken na de uiterste uitsteltermijn gronden ingediend. Dit heeft geleid tot een vertraging van bijna acht maanden. De genoemde periodes worden aangemerkt als aan appellante toerekenbaar gedrag (vergelijk de uitspraak van 7 juni 2018 van de Centrale Raad van Beroep, ECLI:NL:CRVB:2018:1820). Dit betekent een totale vertraging van bijna twaalf maanden. Rekening houdend met deze periodes is de redelijke termijn niet overschreden.
Proceskostenveroordeling
12. Gezien het in overweging 8 geconstateerde gebrek bestaat aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. De proceskosten worden, met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht, begroot op € 1.050,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het bijwonen van de zitting met een waarde per punt van € 525,-).
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.050,-;
- wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.C.P. Venema, in aanwezigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 september 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.