ECLI:NL:RVS:2020:2160
Raad van State — Uitspraak 


202001896/1/R4.
Datum uitspraak: 9 september 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B], wonend te Eindhoven,
appellanten,
en
het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 29 januari 2016 heeft het college aan Chrispies Bvba een omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van het pand aan de [locatie] te Eindhoven (hierna: het pand) in strijd met het bestemmingsplan en voor het omzetten van het pand naar zes onzelfstandige woonruimten.
Bij besluit van 12 februari 2020 heeft het college opnieuw op het door [appellanten] daartegen gemaakte bezwaar beslist en dat bezwaar niet-ontvankelijk verklaard voor zover dat ziet op het omzetten en ongegrond verklaard voor zover dat ziet op het gebruik in strijd met het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben [appellanten] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 juli 2020, waar [appellanten], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. T.J. van Term, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het pand ligt in een woonstraat. Aan de achterzijde is het pand uitgebouwd. Op deze aanbouw, op de benedenverdieping, is een plat dak aanwezig.
[appellanten] wonen naast het pand. Zij kunnen zich niet verenigen met de kamerbewoning in het pand, omdat zij stellen dat zij hiervan nadelige gevolgen ondervinden. Daarbij gaat het onder meer om overlast en om een aantasting van hun privacy.
Leeswijzer
2.    De overwegingen 3 tot en met 8 gaan over de voorgeschiedenis. Vanaf overweging 9 wordt het beroep van [appellanten] tegen het besluit van 12 februari 2020 besproken.
Voorgeschiedenis
De aanvragen
3.    Chrispies heeft op 31 juli 2015 een vergunning gevraagd voor het omzetten van zelfstandige woonruimte in het pand in onzelfstandige woonruimten.
Op 23 oktober 2015 heeft Chrispies, in aanvulling daarop, een omgevingsvergunning aangevraagd voor het afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van de kamergewijze verhuur van het pand.
Het besluit van 29 januari 2016
4.    Bij het primaire besluit van 29 januari 2016 heeft het college op de beide aanvragen beslist en heeft het college de gevraagde vergunningen in één besluitdocument verleend.
Bij de verlening van de omgevingsvergunning voor afwijken heeft het college toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onderdeel a, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), bezien in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). De aanvraag is daarbij onder meer getoetst aan de Beleidsregels ruimtelijk omgevingsrecht van januari 2012 (hierna: de Beleidsregels). Het college heeft zich bij deze toetsing op het standpunt gesteld dat de aanvraag niet in strijd is met artikel 4.9 van de Beleidsregels, onder de voorwaarde dat het dak op de aanbouw op de benedenverdieping niet toegankelijk mag zijn en ook niet gebruikt mag worden als dakterras.
Bij de verlening van de omzettingsvergunning heeft het college overwogen dat niet is gebleken dat zich één van de weigeringsgronden voordoet uit artikel 5.3 van de Regionale Huisvestingsverordening 2014 (hierna: de Huisvestingsverordening).
5.    Bij besluit van 19 juli 2016 heeft het college de gevraagde vergunningen alsnog geweigerd naar aanleiding van de bezwaren die zijn ingediend door [appellanten].
Daarbij heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de verlening van de vergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan in strijd zou zijn met de Beleidsregels, omdat niet is aangetoond dat de zes kamers voldoen aan de oppervlakte-eis en omdat in één van de kamers onvoldoende daglicht aanwezig is.
Verder heeft het college overwogen dat omwonenden al jarenlang klagen over de voortdurende inbreuk op hun privacy door het gebruik van het platte dak op de aanbouw als dakterras. Mede gelet hierop heeft het college geconcludeerd dat deze overlast niet kan worden voorkomen door het stellen van een voorschrift over het niet mogen betreden van het platte dak.
Ten slotte heeft het college overwogen dat het parkeeronderzoek, dat in dit geval is uitgevoerd, zodanige gebreken vertoont dat dit niet aan het besluit ten grondslag had mogen worden gelegd.
De uitspraak van de rechtbank van 23 mei 2018
6.    Bij uitspraak van 23 mei 2018, ECLI:NL:RBOBR:2018:2480, heeft de rechtbank, naar aanleiding van het door Chrispies tegen het besluit van 19 juli 2016 ingestelde beroep, onder meer geoordeeld dat het gebruik van het platte dak, op de aanbouw op de benedenverdieping, als dakterras een onaanvaardbare inbreuk zou maken op de privacy van [appellanten]. Volgens de rechtbank kan dit gebruik worden voorkomen door het stellen van een voorschrift dat het betreden van het platte dak, behoudens bij een woningbrand, verbiedt. Bij overtreding van dit voorschrift kan handhavend door het college worden opgetreden, aldus de rechtbank.
De rechtbank heeft verder geoordeeld dat - gelet op de parkeernorm voor onzelfstandige wooneenheden in een omgeving als hier aan de orde - geen toename van de parkeerbehoefte ontstaat als in het pand slechts vijf kamers zouden worden verhuurd aan studenten die studeren in de gemeente Eindhoven.
Ook heeft de rechtbank overwogen dat bewoning van het pand door vijf studenten mogelijk overlast kan veroorzaken voor omwonenden, maar dat deze overlast kan worden beperkt als Chrispies en het college toezicht houden op het gedrag van de (toekomstige) bewoners. Effectief toezicht is volgens de rechtbank mogelijk indien een door het college goed te keuren huishoudelijk reglement wordt opgesteld en indien overtreding van dit reglement wordt verboden.
Gelet op deze overwegingen heeft de rechtbank zelf in de zaak voorzien en heeft zij alsnog een omgevingsvergunning onder voorwaarden verleend voor het gebruik van het pand in strijd met het bestemmingsplan en voor het omzetten van het pand naar vijf studentenkamers.
De uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2019
7.    Bij uitspraak van 17 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2459, heeft de Afdeling onder meer het hoger beroep van [appellanten] tegen de uitspraak van de rechtbank van 23 mei 2018 gegrond verklaard. De Afdeling heeft deze uitspraak vernietigd voor zover de rechtbank daarbij, zelf in de zaak voorziend, het besluit van 29 januari 2016 heeft herroepen en alsnog een omgevingsvergunning onder voorwaarden heeft verleend voor het gebruik van het pand in strijd met het bestemmingsplan en voor het omzetten van het pand naar vijf studentenkamers. Het college had zelf nog niet de vereiste afweging gemaakt die hoort bij het verlenen van omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo en de afweging die hoort bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor het omzetten op grond van artikel 5.3 van de Huisvestingsverordening. Het college diende een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van wat in de uitspraak is overwogen. De Afdeling heeft aanleiding gezien om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
Het nieuwe besluit op bezwaar van 12 februari 2020
8.    Bij besluit van 12 februari 2020 heeft het college opnieuw op het bezwaar van [appellanten] beslist. Het bezwaar is niet-ontvankelijk verklaard voor zover het is gericht tegen de omgevingsvergunning voor het omzetten. Het college stelt zich op het standpunt dat er op grond van de nieuwe Huisvestingsverordening 2020 geen omgevingsvergunning voor het omzetten meer vereist is. Er bestaat daarom geen reëel en actueel belang bij de behandeling van het bezwaar tegen deze omgevingsvergunning, aldus het college.
Het bezwaar van [appellanten] is ongegrond verklaard voor zover het is gericht tegen de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan. Het college schrijft dat door Chrispies op 9 oktober 2019 een ondergeschikte wijziging van de eerdere aanvraag is ingediend. Deze wijziging omvat het terugbrengen van het aantal te verhuren kamers naar 5 en het gebruik van campuscontracten. In plaats van het aan het primaire besluit verbonden voorschrift over het dakterras, worden aan de omgevingsvergunning voor het strijdig gebruik de volgende voorschriften verbonden:
-    in het kader van de privacy van omwonenden moet de deur naar het platte dak c.q. het balkon geheel ontoegankelijk worden gemaakt en moet deze ontoegankelijkheid in stand worden gehouden;
-    bewoning van de wooneenheden van de projectlocatie dient enkel plaats te vinden door studenten in de zin van artikel 7:274, vierde lid, van het Burgerlijk Wetboek, alwaar in dit lid onder student wordt verstaan een deelnemer die is ingeschreven aan een instelling als bedoeld in artikel 1.1.1, onderdeel b, van de Wet educatie en beroepsonderwijs of een student die is ingeschreven aan een universiteit of hogeschool als bedoeld in artikel 1.2, onderdelen a en b. van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek binnen de gemeente Eindhoven;
-    het is verboden de projectlocatie te gebruiken of te laten gebruiken in strijd met het bijgevoegde en door het college goedgekeurde huishoudelijk reglement;
-    bij gebruik van de vergunning mag er geen sprake zijn van een redelijkerwijs aan te nemen onaanvaardbare inbreuk op het geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het pand, welke inbreuk toe te rekenen is aan gedragingen vanuit (of afkomstig van een of meerdere personen vanuit) het pand;
-    de eigenaar/ verhuurder dient ter waarborging van het voormelde geordend woon- en leefmilieu, in ieder geval:
o het betreffende pand in voldoende staat van brandveiligheid en voldoende staat van bouwkundige veiligheid (de eisen vanuit het Bouwbesluit) te laten verkeren;
o in het huurcontract op te nemen, dat de huurders (en hun bezoekers) zich dienen te gedragen als goede buur, rekening dienen te houden met de buren en de directe omgeving van het verhuurpand en zich te onthouden van gedrag dat leidt tot inbreuk op de leefbaarheid. Dit gedrag kan bijvoorbeeld zijn het veroorzaken van geluidsoverlast, het vervuilen van het pand, achterterrein of de directe omgeving en het gebruiken van fysiek of verbaal geweld;
o in het huurcontract op te nemen dat indien een huurder gedurende een halfjaar ten minste 2/3 van de tijd op dat adres verblijft hij/zij verplicht is vanuit de Wet Basisregistratie Personen, om zich in te schrijven bij de Gemeentelijke Basisregistratie;
-    de eigenaar/verhuurder aan de huurders van het pand te communiceren dat dit adres wordt toegevoegd aan het POET- overzicht (parkeren op eigen terrein), hetgeen betekent dat er geen parkeervergunningen en bezoekersregelingen voor dit adres zullen worden afgegeven.
Bespreking van het beroep van [appellanten]
Omgevingsvergunning voor het omzetten
9.    [appellanten] betogen dat het college hun bezwaar tegen het besluit van 29 januari 2016, voor zover het de omgevingsvergunning voor het omzetten betreft, ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Zij voeren daartoe aan dat het college weliswaar heeft gesteld dat er geen vergunning voor het omzetten meer nodig is, maar volgens hen is dat onduidelijk. In artikel 16, eerste volzin, van de Huisvestingsverordening 2020 is bepaald dat alleen een omzetvergunning nodig is voor panden met een WOZ waarde onder de 265.000 euro, maar volgens hen is niet duidelijk wat de peildatum is van dit bedrag en bovendien is deze gekozen WOZ-waarde niet onderbouwd. Zij stellen zich op het standpunt dat artikel 16, eerste volzin, van de Huisvestingsverordening 2020 daarom onverbindend is. Zij stellen zich verder op het standpunt dat het college in strijd met de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2019 heeft gehandeld door de bezwaren over de omgevingsvergunning voor het omzetten niet inhoudelijk te bespreken.
9.1.    Het college heeft zich in het verweerschrift onder andere op het standpunt gesteld dat wanneer artikel 16, eerste volzin, van de Huisvestingsverordening 2020 onverbindend zal worden geacht, dit niet betekent dat er wel een omgevingsvergunning voor het omzetten van het pand nodig zal zijn. Ook het ontbreken van een peildatum van de WOZ-waarde in artikel 16, eerste volzin, van de Huisvestingsverordening 2020 en de daarbij behorende toelichting zou volgens het college niet moeten leiden tot het inhoudelijk behandelen van het bezwaar tegen de omgevingsvergunning voor het omzetten. Het college wijst erop dat het vast staat dat de WOZ-waarde van het betrokken pand in de jaren vanaf het indienen van de aanvraag om een omzettingsvergunning tot nu toe dit drempelbedrag ruimschoots te boven gaat. De WOZ-waarden van het pand van de afgelopen jaren waren namelijk € 546.000,00 op 1 januari 2019, € 501.000,00 op 1 januari 2018, € 472.000,00 op 1 januari 2017, € 407.000,00 op 1 januari 2016 en € 390.000,00 op 1 januari 2015.
9.2.    Het college heeft het bezwaar van [appellanten], voor zover gericht tegen het verlenen van een omgevingsvergunning voor het omzetten, terecht niet-ontvankelijk verklaard. [appellanten] hebben namelijk geen belang bij een inhoudelijke behandeling van hun bezwaar tegen dit besluit. Hierbij wordt het volgende in aanmerking genomen.
De Afdeling stelt vast dat artikel 16, eerste volzin, van de Huisvestingsverordening 2020 met zich brengt dat ten tijde van het besluit op bezwaar geen omgevingsvergunning voor het omzetten meer nodig was. Met een inhoudelijke bespreking van het betoog van [appellanten] over de duidelijkheid van deze bepaling, ook wat betreft het ontbreken van een peildatum, kunnen [appellanten] niet bereiken wat zij wensen te bereiken: een vergunningplicht voor het omzetten van het pand. Artikel 16, eerste volzin, van de Huisvestingsverordening 2020 regelt de vergunningplicht. Die vergunningplicht komt niet voort uit artikel 21, onder c, van de Huisvestingswet. Uit deze bepaling volgt dat de gemeenteraad een categorie van gebouwen aanwijst waar voor een vergunning voor het omzetten nodig is. Zonder het aanwijzen van zo’n categorie, bestaat er ook geen vergunningplicht voor het omzetten. Als de Afdeling tot het oordeel zou komen dat artikel 16, eerste volzin, van de Huisvestingsverordening 2020 onverbindend moet worden geacht, dan betekent dit dat voor geen enkele woning meer een vergunning voor het omzetten is vereist.
Anders dan [appellanten] betogen heeft het college niet in strijd met de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2019 gehandeld door de bezwaren over de omgevingsvergunning voor het omzetten niet inhoudelijk te bespreken. Zoals volgt uit de hiervoor genoemde uitspraak is het college opgedragen een nieuw besluit nemen aan de hand van de feiten en omstandigheden zoals die gelden ten tijde van het nemen van het nieuwe besluit op bezwaar. Ten tijde van het besluit op bezwaar van 12 februari 2020 gold er geen vergunningplicht meer voor het omzetten van het pand.
Het betoog slaagt niet.
Gronden gericht tegen de ongegrondverklaring van het bezwaar
Bouwbesluit
10.    [appellanten] betogen dat de voorwaarde in de omgevingsvergunning die betrekking heeft op het ontoegankelijk maken en houden van de deur naar het platte dak niet na te leven is. Volgens hen heeft het college niet onderkend dat de maximale loopafstand op grond van de Brochure "Het Bouwbesluit 2012 - vluchten bij brand" 30 m bedraagt in plaats van 45 m, waar het college vanuit is gegaan. Als het ontoegankelijk maken van de deur vanwege de maximale loopafstand in strijd is met het Bouwbesluit 2012, dan moet de deur weer toegankelijk worden gemaakt en vrezen zij overlast.
10.1.    Het betoog slaagt niet. Anders dan [appellanten] betogen, schrijft de tabel bij artikel 2:111 van het Bouwbesluit 2012 een vluchtroute van 45 m voor bij woonfuncties in bestaande gebouwen, zoals hier aan de orde. Dat betekent dat het gestelde voorschrift over het ontoegankelijk maken en houden van de deur naar het platte dak in zoverre na te leven is.
10.2.    Nu het betoog niet slaagt, gaat de Afdeling niet in op het betoog van het college dat artikel 8:69a van de Awb aan vernietiging van het besluit wegens strijd met artikel 2:111 van het Bouwbesluit 2012 in de weg staat.
Privacy
11.    [appellanten] betogen dat de voorschriften die met het besluit op bezwaar aan de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan zijn verbonden, hun privacy onvoldoende waarborgen. In dat verband wijzen zij er op dat het onduidelijk is bij wie zij naleving van het huishoudelijk reglement kunnen afdwingen. Zij wijzen er ook op dat zij geen invloed hebben op de inhoud of mogelijke wijzigingen daarvan.
11.1.    Bij het besluit van 12 februari 2020 heeft het college voorschriften opgenomen. Het voorschrift over het huishoudelijk reglement houdt in dat het is verboden de projectlocatie te gebruiken of te laten gebruiken in strijd met het bijgevoegde en door het college goedgekeurde huishoudelijk reglement. Uit het voorschrift vloeit voort dat alleen het bij de vergunning gevoegde huishoudelijk reglement geldt. Als het huishoudelijk reglement wordt gewijzigd, moet ook het voorschrift worden aangepast. Dat betekent dat er een nieuw besluit moet worden genomen, waartegen bezwaar kan worden gemaakt. [appellanten] kunnen op die manier invloed uitoefenen op de inhoud van het huishoudelijk reglement.
Als de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften niet worden nageleefd, kan het college op grond van artikel 5.19, eerste lid, onder c, van de Wabo de vergunning geheel of gedeeltelijk intrekken. Dat betekent dat wanneer het pand in strijd met het huishoudelijk reglement wordt gebruikt het college over kan gaan tot intrekken van de omgevingsvergunning.
Ten slotte kunnen [appellanten] het college verzoeken handhavend op te treden tegen gebruikers als het pand in strijd met de vergunde afwijking van het bestemmingsplan wordt gebruikt.
Het betoog slaagt niet.
Parkeren
12.    [appellanten] betogen dat de omgevingsvergunning ook in strijd is met artikel 4.1 van de planregels van het "Paraplubestemmingsplan parkeren, kamerverhuur en woningsplitsing". Volgens hen voorziet de wijziging van het gebruik niet in het aantal parkeerplaatsen dat is voorgeschreven op grond van de Actualisatie nota parkeernormen 2019. Volgens hen zijn er twee parkeerplaatsen nodig. De omgevingsvergunning voorziet niet in dit aantal parkeerplaatsen.
12.1.    Artikel 4.1 van de planregels luidt:
"a. Bij de afgifte van een omgevingsvergunning wordt het aantal te realiseren parkeerplaatsen bepaald conform de Nota Parkeernormen 2016."
b. In afwijking van het bepaalde onder a, mag getoetst worden aan nieuwe dan wel gewijzigde parkeernormen, als deze in werking zijn getreden en leiden tot een lagere parkeernorm.
12.2.    Uit de Actualisatie nota parkeernormen 2019 volgt dat voor onzelfstandige woonruimte (kamerverhuur) in het gebied aangeduid als "schil" een parkeernorm geldt van 0,2 parkeerplaatsen per kamer. In deze norm is het bezoekersaandeel van 0,2 parkeerplaatsen al opgenomen. De omgevingsvergunning voorziet in het gebruik van de woning voor vijf onzelfstandige woonruimtes. Dat betekent dat er 1 parkeerplaats nodig is. De parkeerbehoefte van de woning was, zonder het gebruik als onzelfstandige woonruimtes, 1,4 parkeerplaatsen. Met de vergunde wijziging van het gebruik ontstaat er, zoals het college terecht heeft gesteld, geen behoefte aan extra parkeerplaatsen. De aanvraag is dus niet in strijd met artikel 4.1 van de planregels.
Het betoog slaagt niet.
13.    [appellanten] betogen tot slot dat het college ten onrechte vergunninghouder de mogelijkheid heeft geboden om het afsluiten van campuscontracten met studenten als voorschrift aan de omgevingsvergunning te verbinden, om het aantal benodigde parkeerplaatsen te verminderen. Volgens hen had het college de omgevingsvergunning moeten weigeren, omdat niet aan de parkeernorm kon worden voldaan.
13.1.    Zoals volgt uit 12.2 neemt de parkeerbehoefte met de vergunde wijziging van het gebruik niet toe. Aan de van toepassing zijnde parkeernorm is niet het vereiste van een campuscontract verbonden. Het college kon de aanvraag dus niet weigeren vanwege strijd met de Actualisatie nota parkeernormen 2019. Het college heeft echter als extra voorschrift aan de omgevingsvergunning verbonden dat de kamers alleen aan studenten met een campuscontract mogen worden verhuurd, zodat geen sprake zal zijn van een toename van de parkeerbehoefte vanwege verhuur aan anderen dan studenten.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie en slot
14.    Het beroep is ongegrond.
15.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.D. Kamphorst-Timmer, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 9 september 2020
776.