ECLI:NL:RVS:2020:1996
Raad van State — Uitspraak 


201806352/1/R2 en 201810158/1/R2.
Datum uitspraak: 19 augustus 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
[appellant A] en [appellant B] (hierna samen in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend te Hapert, gemeente Bladel,
tegen de uitspraken van de rechtbank Oost-Brabant van 26 juni 2018 in zaak nr. 17/2421 en van 19 november 2019 in zaak nr. 18/1184 in de gedingen tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Bladel.
Procesverloop
Bij besluit van 30 juni 2016 heeft het college [appellant], onder oplegging van dertien dwangsommen, gelast om binnen zes weken na de dag van verzending van dat besluit tien op het perceel [locatie 1] te Hapert (hierna: het perceel) aanwezige bouwwerken te verwijderen en verwijderd te houden, het gebruik van het perceel als hondenfokkerij en voor de bedrijfsmatige verkoop van honden en voor het bedrijfsmatig houden van honden en paarden, te beëindigen en beëindigd te houden.
Bij besluit van 18 juli 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit in stand gelaten onder aanvulling van de motivering daarvan.
Bij besluit van 23 oktober 2017 heeft het college besloten tot invordering van een bedrag van € 15.000,00 aan een, volgens hem, verbeurde dwangsom.
Bij besluit van 25 april 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 juni 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 18 juli 2017 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover het betrekking heeft op de last tot het beëindigen en beëindigd houden van het bedrijfsmatig houden van paarden op het perceel, en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar, met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. Dit betreft het hoger beroep in zaak nr. 201806352/1/R2.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 10 augustus 2018 heeft het college de last onder dwangsom ingetrokken voor zover [appellant] daarin is gelast het bedrijfsmatig houden van paarden te beëindigen en beëindigd te houden.
Bij uitspraak van 19 november 2018 heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard om kennis te nemen van het door [appellant] tegen het besluit van 25 april 2018 ingestelde beroep.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld. Dit betreft het hoger beroep in zaak nr. 201810158/1/R2.
Bij besluit van 6 maart 2019 heeft het college besloten tot invordering van een bedrag van € 65.000,00 aan, volgens hem, verbeurde dwangsommen.
[appellant] heeft tegen dat besluit gronden ingebracht.
Bij besluit van 22 mei 2019 heeft het college opnieuw besloten tot invordering van € 65.000,00 aan, volgens hem, verbeurde dwangsommen.
[appellant] heeft ook tegen dat besluit gronden ingebracht.
[appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 13 juli 2020, waar [appellant] in persoon en het college, vertegenwoordigd door mr. [NAAM]. S.M.W. Verouden, zijn verschenen.
Overwegingen
Ten aanzien van de zaak met nr. 201806352/1/R2
Inleiding
1.    [appellant] woont op het perceel. Op 11 april 2016 en 14 juni 2016 hebben toezichthouders van de gemeente daar controles uitgevoerd. Daarbij is geconstateerd dat op het perceel zonder een daarvoor verleende omgevingsvergunning bebouwing is gerealiseerd, dat het perceel wordt gebruikt voor het bedrijfsmatig fokken en verkopen van honden en voor het bedrijfsmatig houden van honden en paarden. In het besluit van 30 juni 2016, dat bij besluit van 18 juli 2017 in stand is gelaten, heeft het college [appellant] gelast tien op het perceel aanwezige bouwwerken te verwijderen en verwijderd te houden. Deze gebouwen hebben in het besluit de nummers 3 tot en met 8, 9a, 9b, 9c en 10 gekregen. Verder is [appellant] gelast om het gebruik van het perceel als hondenfokkerij en voor de bedrijfsmatige verkoop van honden en voor het bedrijfsmatig houden van honden en paarden te beëindigen en beëindigd te houden.
In de uitspraak van 26 juni 2018 heeft de rechtbank, voor zover hier nog van belang, overwogen dat het college bevoegd was om handhavend op te treden tegen het bedrijfsmatig houden en verkopen van honden en tegen de aanwezigheid van de bouwwerken en dat het van die bevoegdheid ook gebruik mocht maken.
Bij besluiten van 6 maart 2019 en 22 mei 2019 heeft het college besloten tot invordering van in totaal € 130.000,00 aan verbeurde dwangsommen omdat drie bouwwerken niet binnen de gegeven begunstigingstermijn zijn verwijderd.
De lasten onder dwangsom
De bevoegdheid om handhavend op te treden tegen het fokken, bedrijfsmatig houden en bedrijfsmatig verkopen van honden
2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd is om handhavend op te treden tegen het bedrijfsmatig houden en verkopen van honden. Hij voert aan dat tijdens de controle op 11 april 2016 maar drie privé-honden zijn aangetroffen op het perceel. Tijdens de controle van 14 juni 2016 zijn weliswaar 32 puppy's aangetroffen, maar deze puppy's behoren tot het [hondenhandelsbedrijf] dat destijds direct tegenover het perceel was gevestigd op het adres [locatie 2] in Hapert. Dit bedrijf is van [appellant B]. Omdat op die locatie schilderwerkzaamheden werden uitgevoerd, waren de puppy's tijdelijk op het perceel ondergebracht. Zij zijn daar echter slechts twee dagen geweest en er heeft geen bedrijfsmatige verkoop vanaf het perceel plaatsgevonden, aldus [appellant]. Dat het perceel wordt gebruikt als postadres van de [hondenhandelsbedrijf] en voor het voeren van de administratie van dat bedrijf leidt volgens hem niet tot ruimtelijke uitstraling. [appellant] betoogt verder dat de verkoop van honden niet plaatsvond vanaf [locatie 1], maar alleen vanaf [locatie 2].
2.1.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Bladel 2014" rusten op het perceel de bestemmingen "Wonen" en "Agrarisch" en de dubbelbestemming "Waarde-archeologie 3". Vast staat, en dat is tussen partijen ook niet in geschil, dat het bedrijfsmatig houden en verkopen van honden in strijd is met de op het perceel rustende woonbestemming.
2.2.    In het verslag van de op 11 april 2016 uitgevoerde controle is opgenomen dat op die datum op het perceel drie honden op het buitenterrein zijn aangetroffen en drie pups in gebouw nummer 3. In dat gebouw zijn daarnaast circa twaalf bakken aanwezig van 1 m³ en één bak van 3 m³. Volgens het controleverslag zijn in gebouw 2 in totaal circa zestien bakken aanwezig van 1 m³ en drie bakken van 2 m³. Vermeld is dat in deze bakken normaliter puppy's worden gehouden en dat de bakken in totaal een capaciteit hebben van ongeveer 108 pups. In gebouw 2 is een keukentje gerealiseerd en zijn spullen voor het verzorgen van honden aanwezig. De zolderruimte is onder meer in gebruik voor de opslag van goederen voor het houden van puppy's. Bij het verslag zijn foto's gevoegd waarop onder meer verschillende bakken en een warmtelamp te zien zijn. In het bezoekverslag van de op 14 juni 2016 uitgevoerde controle is opgenomen dat 22 puppy's zijn aangetroffen in gebouw 2 en dat tien puppy's zijn aangetroffen in gebouw 3 en dat er verder geen wijzigingen zijn ten opzichte van de controle van 11 april 2016. Op de foto's bij het verslag van 14 juni 2016 is te zien dat de puppy's verblijven in de eerdergenoemde bakken en dat gebruik wordt gemaakt van de warmtelamp.
2.3.    Gelet op de bevindingen in de controlerapporten heeft de rechtbank terecht vastgesteld dat het college bevoegd was om handhavend op te treden tegen het bedrijfsmatig houden van honden. De tijdens de beide controles aangetroffen hoeveelheid voorzieningen en pups wijzen erop dat op het perceel bedrijfsmatig honden werden gehouden met het oogmerk deze te verkopen. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de puppy's die op 14 juni 2016 zijn aangetroffen slechts tijdelijk op het perceel aanwezig waren omdat op de [hondenhandelsbedrijf] schilderwerkzaamheden plaatsvonden. Daarbij is van belang dat uit de foto's van de op 11 april 2016 uitgevoerde controle blijkt dat ook op die datum voorzieningen om honden te houden aanwezig waren. De stelling van [appellant] dat de aangetroffen plastic bakken voor allerlei doeleinden kunnen worden gebruikt en dat de bakken alleen werden opgeslagen ten behoeve van gebruik op de [hondenhandelsbedrijf], wordt niet gevolgd. Daarbij is van belang dat op de foto's te zien is dat de bakken niet zijn opgestapeld, maar naast elkaar zijn opgesteld en dat daartussen wandjes zijn geplaatst. Daargelaten of het opslaan van goederen ten behoeve van de [hondenhandelsbedrijf] in overeenstemming zou zijn met het bestemmingsplan, wijst dit niet op opslag, maar op een gebruiksklare opstelling. De aangetroffen hoeveelheid voorzieningen wijst er voorts op dat, anders dan [appellant] stelt, geen sprake is van hobbymatig gebruik.
[appellant] heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat verkoop van honden alleen plaatsvond vanaf het perceel [locatie 2]. Ter zitting heeft het college onweersproken gesteld dat op het perceel naast [locatie 1] een bordje is geplaatst met de tekst "puppy's te koop bij de buren, nr. [locatie 1]". Daarnaast heeft [appellant] verklaard dat het perceel [locatie 1] het postadres is van zijn onderneming en is in het hondenpaspoort van verkochte honden een stempel geplaatst met de tekst "[appellant B], [locatie 1] […]". Ten slotte heeft [appellant] tijdens het controlebezoek van 14 juni 2016 op het perceel [locatie 1] aan een districtsinspecteur van de Landelijke Inspectiedienst Dierenbescherming verklaard dat hij bij de verkoop van 1239 pups slechts drie klachten heeft gehad. Gelet hierop heeft de rechtbank het college eveneens terecht bevoegd geacht om handhavend op te treden tegen het bedrijfsmatig verkopen van honden.
Het betoog faalt.
De bevoegdheid om handhavend op te treden tegen de bouwwerken
3.    In het besluit van 4 juli 2016 heeft het college [appellant] gelast om in totaal tien bouwwerken van zijn perceel te verwijderen en verwijderd te houden. Deze bouwwerken hebben in het besluit de nummers 3 tot en met 8, 9a, 9b, 9c en 10 gekregen. Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant] gesteld dat een opslaggebouw en twee schuilgelegenheden, die in de stukken de nummers 9a, 9b en 9c hebben gekregen, niet als bouwwerken kunnen worden aangemerkt, omdat die niet zijn bedoeld om ter plaatse te functioneren. Dat standpunt volgt de Afdeling niet. Op de foto's van de bouwwerken 9a, 9b en 9c die zijn opgenomen in de controlerapporten van 11 april 2016 en 14 juni 2016 is te zien dat gaat om constructies van staalplaten die bestaan uit twee zijwanden, een achterwand en een dak. Deze constructies vormen functionele gebouwen die met de grond verbonden zijn en die, gelet op hun omvang, niet eenvoudig kunnen worden verplaatst. [appellant] heeft zijn stelling dat de constructies niet bedoeld zijn om ter plaatse te functioneren niet onderbouwd. Gelet hierop heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de constructies met de nummers 9a, 9b en 9c als bouwwerken kunnen worden aangemerkt.
Tussen partijen is niet in geschil dat voor geen van de tien bouwwerken een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is verleend en dat de bouwwerken niet omgevingsvergunningvrij kunnen worden gebouwd ingevolge de artikelen 2 of 3 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Gelet op het ontbreken van de vereiste omgevingsvergunningen is het college bevoegd handhavend op te treden tegen de genoemde bouwwerken. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen. Dat een deel van de bouwwerken volgens [appellant] betrekkelijk eenvoudig omgevingsvergunningvrij kon worden gemaakt, maakt dat niet anders, reeds omdat dit niet voorafgaand aan de oplegging van de last onder dwangsom is gebeurd.
De beginselplicht tot handhaving
4.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Vaststellingsovereenkomst
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college voorafgaand aan het handhavend optreden met hem in overleg had moeten treden. Dit volgt volgens hem uit een door [appellant] na een mediationtraject met het college gesloten vaststellingsovereenkomst van 11 juli 2007.
5.1.    In de vaststellingsovereenkomst van 11 juli 2007 is onder meer opgenomen: "Besproken is dat het beter is alvorens de formele weg van de procedure te kiezen, eventuele negatieve gevoelens of klachten in goed onderling overleg te bespreken. De gemeente heeft dan de kans om te laten zien dat de signalen van de familie [appellant] serieus genomen worden."
5.2.    Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 2 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1, wordt overwogen dat tussen partijen niet in geschil is dat de vaststellingsovereenkomst niet in de weg staat aan handhavend optreden door het college. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat uit de vaststellingsovereenkomst voortvloeit dat het college bij constatering van een overtreding is gehouden met [appellant] in overleg te treden alvorens over te gaan tot handhavend optreden. Zij heeft terecht overwogen dat [appellant] in de gelegenheid is gesteld zijn zienswijze te geven op het voornemen om handhavend op te treden en dat van handelen in strijd met de vaststellingsovereenkomst geen sprake is.
Het betoog faalt.
Algemene beginselen van behoorlijk bestuur
6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college vooringenomen heeft gehandeld. Hij stelt dat er een verband is tussen de controle op het perceel en het feit dat [appellant] misstanden binnen de gemeente aan de kaak heeft gesteld. Volgens hem heeft het college het initiatief genomen om hem als handhavingsknelpunt aan te laten merken bij het Regionaal Informatie- en Expertise Centrum (hierna: RIEC). Hij voert in dit verband aan dat er onjuiste verklaringen zijn afgelegd door de jurist die door de gemeente is ingeschakeld om kwesties met de familie [appellant] te behandelen. Dit heeft ertoe geleid dat [appellant] ten onterechte als RIEC-handhavingsknelpunt is aangemerkt en dit had de handhavingsactie waarbij ook het Openbaar Ministerie, de burgemeester en de politie waren betrokken, tot gevolg. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in strijd heeft gehandeld met het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het fair play-beginsel en het verbod van détournement de pouvoir.
6.1.    Artikel 2:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt: "Het bestuursorgaan vervult zijn taak zonder vooringenomenheid." Zoals in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2:4 van de Awb (Kamerstukken II 1998/89, 21 221, nr. 3, blz. 53-55) is vermeld, is de strekking van dit artikel geenszins dat een bestuursorgaan niet vanuit bepaalde beleidskeuzes zou mogen werken, maar dat het erom gaat dat het bestuursorgaan de hem toevertrouwde belangen niet oneigenlijk behartigt door zich bijvoorbeeld door persoonlijke belangen of voorkeuren te laten beïnvloeden. Het gaat erom dat de overheid de nodige objectiviteit moet betrachten en zich niet door vooringenomenheid mag laten leiden, aldus de memorie van toelichting.
Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 2 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1, wordt overwogen dat voor zover [appellant] stelt dat het motief van het college om handhavend op te treden is gelegen in het verliezen van een procedure bij de burgerlijke rechter tussen de gemeente Bladel en [appellant] en in het door [appellant] aan de kaak stellen van misstanden, dit niet leidt tot het door hem daarmee beoogde doel. Hetgeen door [appellant] is aangevoerd, is onvoldoende om aan te nemen dat het college jegens hem vooringenomen heeft gehandeld of heeft gehandeld in strijd met het verbod van détournement de pouvoir. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het college met het handhavingsbesluit ten doel heeft om hem persoonlijk dwars te zitten. De rechtbank heeft daarvoor terecht geen aanleiding gezien. Dat de gemeente de burgerlijke rechter heeft verzocht om een eventueel aan [appellant] te betalen schadevergoeding te verrekenen met verbeurde dwangsommen, betekent niet dat het handhavend optreden is bedoeld als schadebeperkende maatregel en dat om die reden sprake is van vooringenomenheid van het college. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd over de achtergrond van de aanwijzing tot RIEC-handhavingsknelpunt, geeft geen aanleiding voor een ander oordeel. Van belang is dat het college ter zitting van de Afdeling heeft toegelicht dat de RIEC-melding de aanleiding vormde voor het onderzoek naar [appellant], maar dat dit niet de basis is van het handhavend optreden. De bevindingen van de controlebezoeken van 11 april 2016 en 14 juni 2016 vormen de grondslag voor het handhavingsbesluit, aldus het college. In de onderhavige procedure gaat het om de vraag of het college handhavend heeft kunnen optreden tegen [appellant]. Of [appellant] terecht als RIEC-handhavingsknelpunt is aangemerkt, is in de onderhavige procedure niet aan de orde. Dat geldt ook voor de vraag of [appellant A] en [appellant B] door de Dienst Landelijke Operationele Samenwerking Expertisecentrum Dierenwelzijn terecht zijn geplaatst op een lijst van verdachte hondenhandelaren. Volgens [appellant] is deze plaatsing het gevolg van het aandringen daarop door het college, bevat de lijst onjuiste gegevens en zijn in strijd met de Algemene Verordening Gegevensbescherming persoonsgegevens verwerkt. De plaatsing van [appellant A] en [appellant B] op deze lijst en de vraag of de lijst correct is, staan echter los van de in deze procedure voorliggende lasten onder dwangsom met betrekking tot het perceel en kunnen in de onderhavige procedure niet aan de orde komen.
6.2.    Het college heeft in het in bezwaar gehandhaafde besluit het standpunt ingenomen dat overtredingen op het perceel zijn geconstateerd en gemotiveerd waarom het geen medewerking wil verlenen aan legalisering van de activiteiten en bouwwerken op het perceel. Voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat het in bezwaar gehandhaafde besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel, ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding.
6.3.    Voor zover [appellant] betoogt dat het college in strijd heeft gehandeld met het fair play-beginsel, omdat het de aankoop van perceel [locatie 2] te Hapert door de gemeente heeft opgeschort en in plaats daarvan is overgegaan tot handhavend optreden, overweegt de Afdeling, onder verwijzing naar haar uitspraak van 2 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1, dat de omstandigheid dat er onderhandelingen lopen of hebben gelopen over een mogelijke aankoop van het perceel [locatie 2] door de gemeente, niet betekent dat het college niet mocht overgaan tot handhavend optreden. Het college heeft gesteld dat verscheidene malen een bod is gedaan op dat perceel. Dat [appellant] van mening is dat deze biedingen niet voldoen, betekent niet dat het college het beginsel van fair play heeft geschonden door handhavend op te treden tegen de door hem geconstateerde overtredingen op een ander perceel van [appellant]. De rechtbank heeft voor het oordeel dat is gehandeld in strijd met het fair play-beginsel terecht geen aanleiding gezien.
6.4.    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college in strijd heeft gehandeld met de vermelde beginselen van behoorlijk bestuur. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
Het betoog faalt.
Het fair-play-beginsel en legalisatie
7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de bouwwerken 3, 4 en 5 in het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2010" gelegaliseerd hadden kunnen worden. Volgens hem heeft het college het handhavend optreden bewust uitgesteld tot na de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied Bladel 2014" zodat de bouwwerken niet meer konden worden gelegaliseerd. Het handhavend optreden is ook om die reden in strijd met het beginsel van fair play, aldus [appellant]. Volgens hem heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de bouwwerken 3, 4 en 5 in strijd waren met het voormalige bestemmingsplan, omdat de bouwwerken niet minimaal 5 m van de erfgrens zouden staan.
7.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het handhavend optreden niet in strijd is met het fair play-beginsel. Wat er verder ook zij van de stelling van [appellant] dat de bouwwerken 3, 4 en 5 in het bestemmingsplan "Buitengebied 2010" gelegaliseerd hadden kunnen worden, niet in geschil is dat dit niet is gebeurd. Evenmin is gebleken dat [appellant] onder het vorige bestemmingsplan een aanvraag om omgevingsvergunning heeft ingediend om de gestelde legalisatiemogelijkheid te benutten. Dat het college, naar [appellant] stelt, minder dan een maand na inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied Bladel 2014" een handhavingsactie is gestart, leidt niet tot het oordeel dat handhavend optreden reeds om die reden in strijd is met het fair play-beginsel. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college het handhavend optreden bewust heeft uitgesteld tot na de inwerkingtreding van het bestemmingsplan Buitengebied 2014.
Het betoog faalt.
Rechtzekerheidsbeginsel en vertrouwensbeginsel
8.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat handhavend optreden tegen de bouwwerken 9a, 9b en 9c, zijnde een opslaggebouw en twee schuilgelegenheden, en bouwwerk 10, een fietsenstalling, in strijd is met het rechtzekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Hij stelt dat deze bouwwerken kunnen functioneren als schuilgelegenheden en dat hij in 2011 bij de gemeente heeft geïnformeerd naar de mogelijkheden om schuilgelegenheden te realiseren, waarbij hem is meegedeeld dat in het destijds geldende beleid schuilgelegenheden niet zijn toegestaan, maar dat een meer tolerant beleid werd overwogen. [appellant] heeft daarop gewacht met het realiseren van schuilgelegenheden tot de inwerkingtreding van het nieuwe beleid. In het vervolgens op 2 september 2014 door het college vastgestelde beleid is volgens [appellant] echter opgenomen dat op die datum aanwezige schuilgelegenheden gelegaliseerd kunnen worden, maar dat nieuwe schuilgelegenheden niet meer worden toegestaan. Volgens [appellant] worden degenen die reeds illegaal een schuilgelegenheid hadden opgericht daarmee bevoordeeld, terwijl hijzelf, door te wachten op het nieuwe beleid, geen schuilgelegenheden meer kan realiseren en daardoor is benadeeld.
8.1.    In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat het handhavend optreden tegen de bouwwerken 9a, 9b, 9c en 10 in strijd is met het vertrouwensbeginsel of het rechtzekerheidsbeginsel. De rechtbank heeft daarvoor terecht geen aanleiding gezien. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hem een concrete toezegging is gedaan dat niet handhavend zou worden opgetreden. Dat hij verwachtingen had over het toekomstige beleid van het college met betrekking tot schuilhutten doet daaraan niet af. Daarbij komt dat ook niet is gebleken dat hem is toegezegd dat in het nieuwe beleid zou worden opgenomen dat nieuw op te richten schuilgelegenheden zouden worden toegestaan. Het college heeft hem slechts meegedeeld dat een meer tolerant beleid werd overwogen, maar heeft niet toegezegd dat dit zou resulteren in een daadwerkelijk toleranter beleid, laat staan in legalisering van de bouwwerken van [appellant]. Evenmin is het handhavend optreden in strijd met het rechtzekerheidsbeginsel. De omstandigheid dat [appellant] met het realiseren van de schuilgelegenheden heeft gewacht tot na de inwerkingtreding van het aangepaste beleid, maakt niet dat het college niet handhavend kan optreden tegen na de vaststelling van het beleid gerealiseerde niet-toegelaten bouwwerken.
Het betoog faalt.
Is de last te verstrekkend?
9.    [appellant] betoogt tevergeefs dat de last te verstrekkend is, voor zover die betrekking heeft op de verwijdering van de bouwwerken 5 en 10, omdat van bouwwerk 5 eenvoudig de wanden kunnen worden verwijderd zodat het alsnog in overeenstemming met het bestemmingsplan kan worden gebracht en omdat bouwwerk 10 kan worden gebruikt als schuilstal voor kippen en op grond van het gemeentelijk beleid in dat geval vervolgens een persoonsgebonden gedoogbeschikking kan worden verleend. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 7 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3620, is een last die ziet op het beëindigen van de overtreding in beginsel niet te verstrekkend. In dit geval heeft de rechtbank terecht vastgesteld dat bouwwerk 10 zowel tijdens de controles van zowel 11 april 2016 als 14 juni 2016 in gebruik was als fietsenstalling en niet als schuilhut. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat het bouwwerk niet voldoet aan de voorwaarden waaronder een persoonsgebonden gedoogbeschikking kan worden verleend, omdat die mogelijkheid alleen geldt voor schuilhutten. Dat [appellant] bereid is om het gebruik van bouwwerk 10 te wijzigen in een gebruik als schuilhut heeft niet tot gevolg dat de last die voorziet in verwijdering van bouwwerk 10 te verstrekkend is.
De last ten aanzien van bouwwerk 5 is evenmin te verstrekkend. Daargelaten of de last te verstrekkend zou zijn als bouwwerk 5 op eenvoudige wijze alsnog in overeenstemming met het bestemmingsplan zou kunnen worden gebracht, geldt in dit geval dat het bouwwerk, ook als daarvan één of meerdere wanden worden verwijderd, in strijd blijft met het bestemmingsplan. Ingevolge artikel 27.2.4, aanhef en onder a, van de planregels mag een bouwwerk, geen gebouw zijnde, immers een bouwhoogte hebben van maximaal 3 m, terwijl bouwwerk 5 volgens het bezoekverslag van 11 april 2016 een nokhoogte heeft van 3,9 m. Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant] het standpunt ingenomen dat de verrichte metingen onjuist en onzorgvuldig zijn, omdat geen rekening is gehouden met het peil. Het college heeft daarop verklaard dat binnenwerks is gemeten. Het door [appellant] eerst ter zitting aangevoerde, geeft daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de metingen onjuist of onzorgvuldig zijn.
Gelijkheidsbeginsel
10.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat handhavend optreden in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. In dat verband voert hij aan dat op andere percelen overkappingen met meerdere wanden zijn vergund. Daarbij komt dat het college niet handhavend optreedt tegen andere overtreders, hetgeen onder meer tot financieel nadeel voor [appellant] leidt. Met betrekking tot de bouwwerken 6 en 7, twee zeecontainers, voert hij aan dat het college in het verleden heeft aangegeven handhavend op te zullen treden tegen illegale aanwezige zeecontainers op andere percelen, maar dat niet heeft gedaan en zijn pijlen alleen op [appellant] richt. Met betrekking tot bouwwerk 8, een stapmolen, stelt [appellant] dat ook op andere percelen in de gemeente dergelijke bebouwing in strijd met het bestemmingsplan aanwezig is, waartegen niet handhavend wordt opgetreden.
10.1.    Ter zitting van de Afdeling heeft het college toegelicht dat het aan de hand van luchtfoto's een inventarisatie heeft gemaakt van de aanwezige bebouwing in het buitengebied. Wanneer blijkt dat bouwwerken zonder vereiste omgevingsvergunning zijn gerealiseerd, treedt het college daartegen handhavend op. Het heeft daarvoor ook de benodigde handhavingscapaciteit. Wanneer blijkt dat de inventarisatie niet volledig of niet juist is geweest, doet het college alsnog onderzoek en wordt er, indien nodig, alsnog een handhavingstraject gestart, aldus het college.
[appellant] heeft in zijn hogerberoepschrift en in de door hem ingediende nadere stukken gewezen op een groot aantal gevallen waarin volgens hem niet handhavend wordt opgetreden tegen illegaal aanwezige bouwwerken en op gevallen waarin bouwwerken zijn gelegaliseerd, terwijl het college hem geen omgevingsvergunning wil verlenen. Het college heeft in zijn schriftelijke uiteenzetting en in het door hem ingediende nadere stuk gemotiveerd op deze gevallen gereageerd. Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant] in het bijzonder gewezen op de hierna te bespreken gevallen.
10.2.    Op het perceel [locatie 3] is volgens [appellant] meer dan 200 m² aan bebouwing aanwezig, waarvoor geen omgevingsvergunning is verleend. Anders dan in het geval van [appellant] is hiervoor een gedoogbeschikking verleend. Daarnaast is de eigenaar van het perceel de mogelijkheid geboden om gebruik te maken van een sloop-bonusregeling. Die mogelijkheid is volgens [appellant] ook geboden aan de eigenaar van het perceel [locatie 4]. Op dat perceel is bovendien een stapmolen aanwezig, waartegen niet handhavend wordt opgetreden.
Het college heeft toegelicht dat de bouwwerken op het perceel [locatie 3], waarop de gedoogbeschikking betrekking heeft, aanwezig waren voor 1980. Volgens het gemeentelijke beleid wordt in dat geval een gedoogbeschikking verleend. De bouwwerken van [appellant] zijn echter na 1980 gerealiseerd, zodat er in zoverre geen sprake is van een verschillende behandeling van gelijke gevallen. Het college heeft verder toegelicht dat dat op dit perceel geen 200 m², maar 39 m² aan niet-vergunde bouwwerken aanwezig is en dat ook [appellant] gebruik kan maken van de genoemde sloop-bonusregeling, maar dat niet heeft gedaan. Over een stapmolen op het perceel [locatie 4] was geen informatie beschikbaar. Mogelijk is deze door de toezichthouder niet opgenomen in het controlerapport of is deze binnen het bouwvlak gesitueerd, aldus het college. Gelet op deze weerlegging van het college en de algemene toezegging dat handhavend wordt opgetreden tegen overtredingen wordt in hetgeen [appellant] aanvoert over de percelen [locatie 3] en [locatie 4] geen grond gevonden voor het oordeel dat het college handelt in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
10.3.    [appellant] heeft verder gewezen op de percelen [locatie 5] en [locatie 6]. Volgens hem is op het perceel [locatie 5] meer dan 300 m² aan bebouwing aanwezig waarvan een deel is gerealiseerd op de perceelgrens en is ook op het perceel [locatie 6] illegale bebouwing aanwezig waartegen niet handhavend wordt opgetreden. Ter zitting van de Afdeling heeft het college aangegeven dat het niet op de hoogte is van de aanwezigheid van illegale bebouwing op het perceel [locatie 5]. Het college heeft daarbij nadrukkelijk verklaard dat het onderzoek zal doen naar dit geval en eventueel handhavend zal optreden. Dat geldt ook voor het perceel [locatie 6]. Nu het college heeft toegezegd onderzoek te doen naar deze gevallen en daartegen zo nodig handhavend zal optreden, is er geen strijd met het gelijkheidsbeginsel. Dat het college deze gevallen tot nu toe ongemoeid heeft gelaten, is het gevolg van onbekendheid met mogelijke overtredingen, maar niet een keuze om van handhaving af te zien. Daarbij is van belang dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat het niet op de hoogte kan zijn van alle illegale situaties in het gehele buitengebied.
10.4.    Op het perceel Ganzestraat tegenover [locatie 7] is volgens [appellant] ook illegale bebouwing gerealiseerd, worden dieren gehouden en is een stapmolen aanwezig. Dit perceel is op minder dan 100 m van het perceel [locatie 1] gelegen. Volgens [appellant] treedt het college hiertegen niet handhavend op, ondanks dat hij het college meermaals heeft gewezen op dit perceel. Het college heeft ter zitting toegelicht dat het aanvankelijk een ander perceel heeft beoordeeld dan het door [appellant] bedoelde perceel. Nadat duidelijk was op welk perceel de melding van [appellant] betrekking had, is daar onderzoek verricht, hetgeen heeft geresulteerd in het opstarten van een handhavingstraject, waarbij inmiddels een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom is verstuurd. Gelet op deze toelichting, heeft [appellant] niet aangetoond dat het college handelt in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
10.5.    [appellant] heeft verder gewezen op de percelen [locatie 8] en [locatie 7]. Tussen partijen is niet in geschil dat op deze percelen een ander bestemmingsplan van toepassing is. Dat bestemmingsplan is volgens het college vastgesteld om een groot bedrijventerrein mogelijk te maken. Omdat daarvoor de aankoop van grond nodig was, is met de eigenaars van deze percelen overeengekomen dat meer bijgebouwen aanwezig mogen zijn. Volgens het college is de op die percelen aanwezige bebouwing niet in strijd met de ter plaatse geldende regelgeving. Met deze toelichting heeft het college toereikend gemotiveerd waarom geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel.
10.6.    Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant] het standpunt ingenomen dat op het perceel [locatie 9] in strijd met het bestemmingsplan wordt gehandeld in eieren. Het college heeft aangegeven dat het daarvan niet op de hoogte was en alleen heeft gekeken of op dit perceel illegaal gerealiseerde bebouwing aanwezig is. Nu [appellant] eerst ter zitting van de Afdeling heeft gewezen op de volgens hem aanwezige eierhandel, kan het college niet worden tegengeworpen dat het handelt in strijd met het gelijkheidsbeginsel door niet handhavend op te treden tegen de eierhandel. Daargelaten of die eierhandel inderdaad in strijd is met de vigerende bestemming, heeft het college ter zitting onomwonden uitgesproken indien nodig onderzoek te doen naar illegale situaties en daartegen in voorkomend geval handhavend op te treden. Om deze reden is ook de omstandigheid dat het college niet of nog niet, handhavend heeft opgetreden tegen bedrijfsmatige activiteiten op het perceel De Pan ongenummerd niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel. De stelling van [appellant] dat op dit perceel in strijd met het bestemmingsplan een stapmolen aanwezig is waartegen niet handhavend wordt opgetreden, leidt evenmin tot het oordeel dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Het college heeft ter zitting nader toegelicht dat het optreden tegen illegaal aanwezige stapmolens een lage prioriteit heeft, maar dat de stapmolen van [appellant] is meegenomen in het handhavingstraject tegen de andere bouwwerken op zijn perceel. Dat is niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
10.7.    De verwijzing van [appellant] naar de percelen [locatie 10], [locatie 11], [locatie 12] en [locatie 13] leidt evenmin tot het oordeel dat wordt gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Daarbij is van belang dat de door [appellant] gestelde ongelijke behandeling geen betrekking heeft op deze percelen ten opzichte van het perceel [locatie 1], maar op de ongelijke behandeling ten aanzien van deze percelen in vergelijking met het perceel [locatie 14]. Dat laatste perceel is in deze procedure echter niet van belang. De stelling dat het college anders is omgegaan met bebouwing op de perceelsgrens van het perceel [locatie 14], dan met bebouwing op de perceelsgrens van de percelen [locatie 10], [locatie 11], [locatie 12] en [locatie 15] kan, wat daarvan ook zij, niet leiden tot het oordeel dat het college in de onderhavige procedure met betrekking tot het perceel, handelt in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
10.8.    Met betrekking tot het perceel [locatie 16] heeft [appellant] gesteld dat niet alle op dat perceel aanwezige bijgebouwen zijn vergund. Volgens het college is dat wel het geval en is in ieder geval het bijgebouw waarop [appellant] aanvankelijk heeft gewezen, vergund. [appellant] heeft daarnaast gewezen op het perceel [locatie 17]. Hij stelt dat op dit perceel een bijgebouw aanwezig is dat niet omgevingsvergunningvrij is en evenmin is vergund. Het college stelt echter dat het bijgebouw omgevingsvergunningvrij is. Er is volgens het college geen sprake van gelijke gevallen, omdat ter plaatse inmiddels een ander bestemmingsplan geldt, waarbij de mogelijkheden om omgevingsvergunningvrij te bouwen zijn vergroot. Er is dus getoetst aan andere regelgeving dan in het geval van [appellant], aldus het college. Voor het oordeel dat het college handelt in strijd met het gelijkheidsbeginsel, geeft hetgeen door [appellant] met betrekking tot het perceel [locatie 16] en het perceel [locatie 17] is aangevoerd geen aanleiding.
10.9.    [appellant] heeft verder gewezen op het perceel [locatie 18]. Op dat perceel is volgens hem een overkapping aanwezig. Volgens het college is daarvoor in 2018 een omgevingsvergunning verleend. Het wijst er op dat ook [appellant] een omgevingsvergunning zou kunnen krijgen voor de bouwwerken 3 en 4, maar dat [appellant], anders dan de eigenaar van het perceel [locatie 18], daarvoor geen toereikende aanvraag heeft ingediend. Onder die omstandigheden bestaat geen grond voor het oordeel dat is gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
10.10.    [appellant] heeft ten slotte gewezen op het perceel [locatie 19] waar volgens hem ook een niet-vergunde stapmolen aanwezig is. Het college heeft hierover aangegeven dat het niet handhavend heeft opgetreden, omdat deze stapmolen onder het overgangsrecht valt. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit onjuist is, noch dat het college in dit geval wel handelt in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
10.11.    De conclusie is dat het college met betrekking tot al de door [appellant] genoemde gevallen toereikend heeft gemotiveerd waarom geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Voor zover het college nog niet op de hoogte was van een door [appellant] aangehaalde situatie, omdat dat geval eerst ter zitting is genoemd, heeft het college ter zitting van de Afdeling aangegeven dat het illegale situaties in het buitengebied zoveel mogelijk in kaart heeft gebracht, maar daarbij niet van alles op de hoogte kan zijn. Wanneer daarvoor aanleiding is, verricht het college alsnog onderzoek en zal het indien nodig een handhavingstraject starten. De stelling van [appellant] dat het college andere illegale situaties bewust ongemoeid zou laten, wordt daarom niet gevolgd. Dat geen consistent handhavingsbeleid wordt gevoerd, is evenmin gebleken. Het college heeft in diverse gevallen, waaronder ook tegen verscheidene van de door [appellant] genoemde zeecontainers, handhavend opgetreden door het versturen van vooraankondigingen of door het opleggen van lasten onder dwangsom. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het gelijkheidsbeginsel niet is geschonden.
Nieuwe beroepsgrond in hoger beroep
11.    [appellant] betoogt voor het eerst in hoger beroep dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de hoogte van de dwangsom voor het bedrijfsmatig houden en fokken van honden niet in een redelijke verhouding staat tot de ernst van de overtreding en dat de uitkomsten van controlebezoeken binnen de gemeente worden beïnvloed door die in sommige gevallen vooraf aan te kondigen. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom deze grond niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen en omwille van de zekerheid omtrent wat in geschil is, had behoren te doen, dient deze grond buiten beschouwing te blijven. De Afdeling zal dit daarom verder ook onbesproken laten.
De invorderingsbesluiten van 6 maart 2019 en 22 mei 2019
12.    Het college heeft op 6 maart 2019 en 22 mei 2019 invorderingsbesluiten genomen. In het besluit van 6 maart 2019 is opgenomen dat de begunstigingstermijn, na te zijn verlengd voor zover het de bouwwerken betreft, afliep op 24 november 2018 en dat bij een op 3 januari 2019 uitgevoerde controle is gebleken dat de bouwwerken 3, 4 en 7 (lees: 8) niet zijn verwijderd. Omdat voor de bouwwerken 3 en 4 elk afzonderlijk een dwangsom van € 6.000, per week met een maximum van € 60.000,00 is opgelegd en voor bouwwerk 8 een dwangsom van € 1.000,00 per week met een maximum van € 10.000,00, verbeurt [appellant] volgens het college een dwangsom van in totaal € 13.000,00 per week. De periode van 24 november 2018 tot 3 januari 2019 bedraagt vijf weken, zodat [appellant] volgens het besluit van 6 maart 2019 een bedrag van € 65.000,00 aan dwangsommen heeft verbeurd. In het besluit van 22 mei 2019 is opgenomen dat op 26 februari 2019 opnieuw een controle is uitgevoerd en dat de bouwwerken 3, 4 en 7 (lees: 8) ook op die datum nog aanwezig waren. Omdat de periode van 4 januari 2019 tot 26 februari 2019 eveneens vijf weken bedraagt, heeft [appellant] volgens het college opnieuw € 65.000,00 aan dwangsommen verbeurd.
13.    Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het hoger beroep mede betrekking op de besluiten van 6 maart 2019 en 22 mei 2019, nu deze besluiten door [appellant] worden betwist.
14.    Tussen partijen is niet in geschil dat de bouwwerken 3 en 4 op 26 februari 2019 niet waren verwijderd. Eveneens is niet in geschil dat bouwwerk 8 tijdens de controles nog aanwezig en in gebruik was. Gelet hierop waren op die datum van rechtswege dwangsommen verbeurd. Dat volgens [appellant] met de terinzagelegging van een ontwerpbestemmingsplan op 8 november 2018 concreet zicht op legalisering is ontstaan, doet daaraan niet af. Wat er van die stelling overigens ook zij, is de overtreding met de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan niet beëindigd.
15.    Ter zitting van de Afdeling heeft [appellant] het standpunt ingenomen dat de bevoegdheid van het college om de dwangsommen in te vorderen is verjaard. De vraag of het college de verjaring van zijn bevoegdheid tot invordering tijdig heeft gestuit, raakt echter niet de rechtmatigheid van de besluiten van 6 maart 2019 en 22 mei 2019, maar kan er onder omstandigheden toe leiden dat er geen belang meer is bij de uitkomst van een bestuursrechtelijke procedure over een handhavingsbesluit of een invorderingsbesluit. Omdat in dit geval tussen partijen niet in geschil is dat de bouwwerken 3, 4 en 8 niet tijdig zijn verwijderd en aannemelijk is dat het college een nieuwe last onder dwangsom tot verwijdering van de bouwwerken zal opleggen als in de onderhavige procedure het procesbelang afwezig wordt geacht, zal de Afdeling de besluiten van 6 maart 2019 en 22 mei 2019 inhoudelijk beoordelen. De vraag of het college de verbeurde dwangsom nog daadwerkelijk kan incasseren of dat de bevoegdheid daartoe is verjaard, is een vraag die in voorkomend geval in een incassoprocedure bij de burgerlijke rechter dient te worden beantwoord.
16.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:333, dient bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
17.    [appellant] betoogt tevergeefs dat bijzondere omstandigheden zich verzetten tegen de invordering van de verbeurde dwangsommen. Dat het college, naar [appellant] stelt, niet bereid is om hangende de procedure te overleggen over de mogelijkheden om een omgevingsvergunning aan te vragen en dat [appellant] heeft verzocht de overtredingen te gedogen, zijn geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan van invordering moet worden afgezien. Zijn stelling dat het doel van de invordering is om een aan [appellant] te betalen schadevergoeding te compenseren, wordt niet gevolgd. Het door hem aangevoerde geeft geen grond voor het oordeel dat het college zijn bevoegdheid tot invordering gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze bevoegdheid is gegeven. Dat [appellant] het college bij brief van 28 december 2018 heeft verzocht om heroverweging van de aan hem opgelegde lasten onder dwangsom voor zover het gaat om de bouwwerken 3 en 4 is evenmin een bijzondere omstandigheid. Daarbij is van belang dat voorafgaand aan het indienen van dat verzoek reeds dwangsommen zijn verbeurd en dat het verzoek tot heroverweging geen schorsende werking heeft.
Het betoog faalt.
Ten aanzien van de zaak met nr. 201810158/1/R2
Inleiding
18.    In het besluit van 23 oktober 2017, dat bij besluit van 25 april 2018 in stand is gelaten, heeft het college besloten tot invordering van een verbeurde dwangsom van € 15.000,00 vanwege bedrijfsmatige verkoop van een hond door [appellant] op 4 oktober 2017. De rechtbank heeft zich in een uitspraak van 19 november 2018 onbevoegd verklaard om kennis te nemen van dit beroep. In die uitspraak is overwogen dat op 26 juni 2018 uitspraak is gedaan op het beroep van [appellant] tegen de oplegging van de lasten onder dwangsom en tegen die uitspraak hoger beroep is ingesteld. Omdat dit hoger beroep ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb mede betrekking heeft op de invordering van de dwangsom, is de Afdeling bevoegd om een oordeel te geven over het invorderingsbesluit, aldus de rechtbank. [appellant] heeft tegen deze uitspraak van 19 november 2018 hoger beroep aangetekend.
Beoordeling van het hoger beroep
19.    [appellant] betoogt dat de rechtbank zich ten onrechte onbevoegd heeft geacht. Hij voert aan dat het invorderingsbesluit dateert van 23 oktober 2017 en dus al was genomen op moment dat het beroep tegen de lasten onder dwangsom werd behandeld door de rechtbank en dat op dat beroep uitspraak is gedaan op 26 juni 2018. Gelet hierop had de rechtbank het beroep tegen het invorderingsbesluit zelf moeten behandelen. Nu dat niet is gebeurd, gaat voor [appellant] een instantie verloren.
19.1.    Artikel 5:39 van de Awb luidt:
"1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder dwangsom heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot invordering van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
2. De bestuursrechter kan de beslissing op het beroep of hoger beroep tegen de beschikking tot invordering echter verwijzen naar een ander orgaan, indien behandeling door dit orgaan gewenst is.
3. […]."
19.2.    De rechtbank heeft in de uitspraak van 19 november 2018 terecht geconstateerd dat zij niet (meer) bevoegd is om te oordelen over het beroep van [appellant] tegen de bij besluit van 25 april 2018 in stand gelaten invorderingsbeschikking van 23 oktober 2017. Uit artikel 5:39, eerste lid, van de Awb volgt dat het ten tijde van die uitspraak lopende hoger beroep tegen het besluit tot oplegging van de lasten onder dwangsom mede betrekking had op de invorderingsbeschikking.
Het voorgaande neemt echter niet weg dat [appellant] er terecht op wijst dat de rechtbank in de uitspraak van 26 juni 2018, die hiervoor is besproken (zaak nr. 201806352/1/R2), ten onrechte niet tevens heeft beslist op het beroep tegen het invorderingsbesluit dat op dat moment reeds bij haar aanhangig was. Dat leidt echter niet tot vernietiging van die uitspraak, omdat de Afdeling het beroep tegen het invorderingsbesluit alsnog inhoudelijk kan en zal bespreken. De omstandigheid dat [appellant] als gevolg van de handelwijze van de rechtbank geen oordeel van de rechtbank heeft gekregen over de rechtmatigheid van het besluit op bezwaar van 25 april 2018, leidt niet tot een ander oordeel.
De Afdeling zal hierna een oordeel geven over de in beroep door [appellant] tegen het invorderingsbesluit aangevoerde gronden.
20.    [appellant] betoogt dat er geen dwangsom is verbeurd. Hij voert aan dat slechts één hond is verkocht, zodat de last niet is overtreden. In die last is opgenomen dat dwangsommen worden verbeurd bij de bedrijfsmatige verkoop van honden. Nu in de last wordt gesproken over 'honden' is de verkoop van één hond volgens [appellant] geen overtreding. Hij wijst daarnaast op de nota van toelichting bij het Besluit houders van dieren (Stb. 2014, 210) waarin volgens hem is opgenomen dat bij de verkoop van honden en katten als richtsnoer wordt gehanteerd dat iemand, onder meer, bedrijfsmatig handelt als hij in een aaneengesloten periode van twaalf maanden in totaal meer dan 20 honden verkoopt. [appellant] wijst er ten slotte op dat de verkoop die op 4 oktober 2017 heeft plaatsgevonden, geen bedrijfsmatige, maar een hobbymatige verkoop betrof. Hij stelt dat het invorderingsbesluit daarom in strijd is met het motiveringsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel en het beginsel van fair play.
20.1.    [appellant] betwist niet dat op 4 oktober 2017 en dus na het verstrijken van de begunstigingstermijn op het perceel een hond is verkocht. Zijn stelling dat de verkoop van één hond, gelet op de formulering van de last en de nota van toelichting bij het Besluit houders van dieren, nimmer tot een overtreding van de last kan leiden, wordt niet gevolgd. Daarbij is van belang dat de last onder dwangsom betrekking heeft op overtreding van het bestemmingsplan en dat de strekking van de last onder dwangsom niet verandert door de inhoud van en de toelichting op het Besluit houders van dieren. Dit besluit houdt immers geen verband met het op grond van het bestemmingsplan op het perceel toegestane gebruik. Wat er ook zij van hetgeen, volgens [appellant], in de nota van toelichting op dat besluit is opgenomen, staat de last onder dwangsom op zichzelf en doet de gestelde toelichting op het Besluit houders van dieren niet af aan de geldigheid en reikwijdte van de opgelegde last. Nu daarin is opgenomen dat de bedrijfsmatige verkoop van honden moet worden beëindigd en beëindigd moet blijven, is ook de verkoop van één hond, als die verkoop een bedrijfsmatig karakter heeft, niet toegestaan.
20.2.    Volgens het college blijkt het bedrijfsmatige karakter van de verkoop uit de bij de verkoop opgestelde overeenkomst die bij het invorderingsbesluit is gevoegd.
Bij de verkoop van de hond op 4 oktober 2017 is gebruik gemaakt van een voorgedrukte overeenkomst waarin de naam en woonplaats van de koper, het geslacht, het ras, de geboortedatum van de hond en de verkoopprijs kunnen worden ingevuld. Daarnaast kan worden aangegeven of het een hond met of zonder stamboom betreft. In de voorgedrukte tekst van de koopovereenkomst zijn onder meer de verplichtingen van de koper en de verkoper en voorwaarden over garanties en ruilmogelijkheden opgenomen.
Gelet op de inhoud en de wijze waarop de voorbedrukte koopovereenkomst is opgesteld en gelet op hetgeen daarin is opgenomen over garanties en voorwaarden, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de last is overtreden, omdat op 4 oktober 2017 bedrijfsmatig een hond is verkocht. [appellant] heeft eerder vanaf het perceel [locatie 1] bedrijfsmatig honden verkocht en heeft daarbij thans dezelfde overeenkomst gebruikt. Dat deze verkoop een hobbymatig karakter heeft en dat de standaard-overeenkomst alleen is gebruikt omdat deze toch aanwezig was en aan de verkoper informatie moest worden verschaft, is niet aannemelijk gemaakt. Onder de gegeven omstandigheden had het op de weg van [appellant] gelegen om de verkoop zo in te richten dat verwarring over en vermenging met de bedrijfsmatige activiteiten op het perceel voorkomen zouden worden. Dit heeft hij nagelaten. Hetgeen [appellant] in zijn reactie op het verweerschrift van het college heeft aangevoerd met betrekking tot een door de politie opgesteld proces-verbaal bevattende verklaringen van de koopster van de hond, behoeft geen verdere bespreking, omdat het college de inhoud van dit proces-verbaal niet aan zijn constatering dat de last is overtreden en de daarop volgende besluitvorming ten grondslag heeft gelegd.
Het betoog faalt.
Conclusie
21.    De hoger beroepen in de zaken met nummers 201806352/1/R2 en 201810158/1/R2 zijn ongegrond. De uitspraken van de rechtbank van 26 juni 2018 en 19 november 2018 dienen te worden bevestigd.
22.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Nu de rechtbank in de uitspraak van 26 juni 2018 ten onrechte niet tevens heeft beslist op het bij haar aanhangige beroep tegen het besluit op bezwaar van 25 april 2018, waarbij het invorderingsbesluit van 23 oktober 2017 in stand is gelaten, ziet de Afdeling aanleiding om het door [appellant] voor de behandeling van het hoger beroep in zaak nr. 201810158/1/R2 betaalde griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraken;
II.    verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het hoger beroep in zaak nr. 201810158/1/R2 betaalde griffierecht ten bedrage van € 253,00 (zegge: tweehonderddrieënvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Duifhuizen, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2020
724.