ECLI:NL:CBB:2020:508
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/179
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 augustus 2020 in de zaak tussen
[naam 1] ,
handelend onder de naam Melkveebedrijf [naam 2]
, te [plaats] ,
appellant
(gemachtigde: mr. M.I.J. Toonders),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Leegsma).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 5 december 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 juli 2020. Partijen zijn, met bericht, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellant exploiteert een melkveebedrijf in [plaats] . Hij heeft dit bedrijf op 26 maart 2014 overgenomen van zijn ouders. De feitelijke levering van de bedrijfswoning met bedrijfsgebouwen, ondergrond, erf, cultuurgrond en verdere aan- en toebehoren heeft al op 2 januari 2013 plaatsgevonden. Baten en lasten komen sindsdien voor rekening van appellant. Appellant is voor de financiering van de bedrijfsovername op 17 februari 2014 bij de Rabobank drie geldleningen aangegaan van in totaal € 1.925.000,- en een krediet van
€ 125.000,-. Op de bedrijfswoning met bedrijfsgebouwen, ondergrond, erf, cultuurgrond en verdere aan- en toebehoren rust een hypotheek van € 2.500.000,-.
2.2.
Verder wilde appellant de veestapel uitbreiden van 173 melkkoeien en 47 stuks jongvee in 2014 naar 200 melkkoeien en 140 stuks jongvee. Hij heeft geïnvesteerd in het verbouwen van een stal, de aanleg van een nieuwe silo, een nieuw computersysteem, een schuifrailsysteem in de loods, een pomp voor het melksysteem, een brandstoftank, een veegmachine en een voermengwagen.
2.3
De vader van appellant heeft op 1 oktober 2010 een melding op grond van de Verordening Stikstof en Natura 2000 Noord-Brabant ingediend voor de uitbreiding van zijn melkveehouderij naar 200 melkkoeien en 140 stuks jongvee. Op 17 november 2011 is aan de vader van appellant voor deze aantallen dieren een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verleend voor het uitbreiden van de melkrundveehouderij.
2.4
Daarnaast is op 31 januari 2014 een melding gedaan in het kader van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Op 9 juni 2016 is aan appellant een Nbw-vergunning verleend voor het wijzigen/uitbreiden van de melkveehouderij.
Besluiten van verweerder
3.1
Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 7.673 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren, namelijk 184 melk- en kalfkoeien en 48 stuks jongvee. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
3.2
Appellant heeft op 6 februari 2018 een melding In- en uitscharen fosfaatrechten gedaan. Verweerder heeft deze melding bij besluit van 5 april 2018 toegewezen en het totaal aantal fosfaatrechten vastgesteld op 9.281 kg.
Beroepsgronden
4. Appellant voert in beroep, samengevat, aan dat de Nitraatrichtlijn onvoldoende grondslag biedt voor het stelsel van fosfaatrechten en dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun. Deze gronden kunnen, anders dan verweerder meent,  bij wege van exceptieve toetsing aan de orde komen. Daarnaast voert appellant aan dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt stelt dat er geen sprake is van strijdigheid met artikel 1 EP, omdat er in zijn geval geen sprake zou zijn van een individuele en disproportionele last. Appellant wijst er op dat hij fors in zijn melkveebedrijf heeft geïnvesteerd. Doordat er op 2 juli 2015 te weinig dieren op zijn bedrijf aanwezig waren, heeft hij onvoldoende fosfaatrechten gekregen voor het beoogde aantal melkkoeien. Zijn melkveebedrijf ondervindt daardoor een groot financieel nadeel.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Volgens verweerder heeft appellant niet aangetoond dat ten aanzien van zijn bedrijf sprake is van bijzondere omstandigheden, waarmee andere ondernemers niet te maken hadden en die buiten zijn invloedsfeer lagen. Appellant is in weerwil van de naderende productiebeperkende maatregelen blijven vasthouden aan de geplande groei van zijn melkveebedrijf. Appellant had een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten met betrekking tot de uitbreiding van zijn veestapel en zich moeten realiseren dat een dergelijke uitbreiding voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. De investeringen waren dan ook niet navolgbaar. De (financiële) gevolgen van de keuze tot uitbreiding die appellant in die periode heeft gemaakt, dienen daarom voor zijn risico te blijven. Verder geldt dat aan appellant fosfaatrechten voor 184 melkkoeien en 48 stuks jongvee zijn toegekend inclusief de daaraan toe te kennen economische waarde. Hiermee is een groot gedeelte van de beoogde groei reeds op de peildatum gerealiseerd. Verweerder wijst erop dat appellant in 2018 in totaal 1.350 kg fosfaatrechten heeft bijgekocht. Verweerder heeft de financiële rapportage van [naam 3] van 22 juni 2018 die appellant heeft overgelegd niet nader onderzocht, omdat de situatie van appellant volgens hem niet individueel afwijkend is ten opzichte van andere uitbreidende melkveehouders.
Beoordeling
6.1
Het betoog dat Nitraatrichtlijn onvoldoende grondslag biedt voor het stelsel van fosfaatrechten en dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun faalt. Het College verwijst naar zijn eerdere uitspraken hierover, bijvoorbeeld 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) en 26 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:615).
6.2.
Voor zover appellant bedoelt te betogen dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt dit betoog. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.3.1
Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.2
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.3
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.4
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.5
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario A van het rapport van [naam 3] van 22 juni 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.3 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.6
In het geval van appellant komt de vergelijking die in 6.3.3 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 9.281 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015.  Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
6.3.7
Zoals hiervoor is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.8
In dat verband is van belang dat appellant in februari 2014 grote financiële verplichtingen is aangegaan om het melkveebedrijf van zijn ouders over te nemen en tot vlak voor de peildatum investeringen heeft gedaan voor de uitbreiding van het bedrijf. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellant had daarom ten tijde van zijn uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Verder is belang dat aan appellant voor een aanzienlijk deel van de uitbreiding (184 melkkoeien en 146 stuks jongvee) wel fosfaatrecht is toegekend en dat hij in totaal 9.281 kg fosfaatrecht heeft gekregen, met de daaraan verbonden economische waarde.
6.3.9
Het College komt dan ook tot de conclusie dat de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn in dit geval zwaarder wegen dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.2
In dat gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellant betaalde griffierecht aan hem wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 525,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep ongegrond;
bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 174,- aan appellant dient te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van
€ 525,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. I.S. Post, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 augustus 2020.
w.g. I.M. Ludwig	w.g. I.S. Post