ECLI:NL:CBB:2020:630
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2766
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 september 2020 in de zaak tussen
Stille Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. S.M. Piron).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van
artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 11 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij besluit van 19 november 2019 (het herzieningsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit herzien, het bezwaar van appellante (gedeeltelijk) gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 juni 2020. Namens appellante hebben [naam 2] ( [naam 2] ) en [naam 3] aan de zitting deelgenomen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
Besluiten van verweerder en omvang van het geding
2.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.106 kg. Wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op
2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren, te weten 83 melk- en kalfkoeien en 80 stuks jongvee. Verder is bij de vaststelling van het aantal fosfaatrecht uitgegaan van een totale melkproductie in 2015 van 549.328 kg en een gemiddelde melkproductie per koe in 2015 van 6.200 kg. Omdat het bedrijf niet grondgebonden is heeft verweerder op het berekende fosfaatrecht een korting toegepast van 8,3% (de generieke korting). Voormelde uitgangspunten en berekening zijn door verweerder in het bestreden besluit gehandhaafd.
2.2
Bij het herzieningsbesluit is het aantal fosfaatrecht – na toepassing van de generieke korting – verhoogd naar 4.124 kg. Dit als gevolg van het feit dat het op 2 juli 2015 aanwezige aantal stuks jongvee is aangepast naar 82. De bezwaargrond dat 2015 wat betreft de (gemiddelde) melkproductie niet als representatief jaar kan worden gezien, heeft verweerder beoordeeld in het licht van de knelgevallenregeling. Nu van een buitengewone omstandigheid als genoemd in het zesde lid van artikel 23 van de Msw niet is gebleken, bestaat geen aanleiding tot een verdere verhoging van het aantal fosfaatrecht.
3.	Het beroep heeft ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege mede betrekking op het herzieningsbesluit. Nu het bestreden besluit is vervangen door het herzieningsbesluit en gesteld noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, zal het beroep daartegen niet-ontvankelijk worden verklaard.
Beroepsgronden
4.1
Appellante verzoekt hetgeen eerder in de bezwaarfase is aangevoerd, voor zover niet gericht tegen de (onjuiste) vaststelling van het op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezige melkvee, als herhaald en ingelast te beschouwen.
4.2
Appellante stelt zich op het standpunt dat bij de vaststelling van het aantal fosfaatrecht uitgegaan moet worden van een hogere gemiddelde melkproductie per koe. Hiertoe voert zij aan dat ten onrechte geen rekening is gehouden met de aanwezigheid van (twee) buitengewone omstandigheden die maakten dat appellante eind 2014 en begin 2015 heeft moeten streven naar een verminderde melkproductie per koe. Zo kon de normale bedrijfsomvang eind 2014 en begin 2015 niet worden gehandhaafd. Reden hiervoor was dat appellante voor de bedrijfsvoering (mede) afhankelijk was van de inschakeling van derden vanwege de arbeidsongeschiktheid van [naam 2] , een van de maten, als gevolg van een auto-ongeval in 1987. In genoemde periode (tot september 2015) ontbrak het appellante echter aan een vaste medewerker. Verder was appellante gedwongen de melkproductie te drukken door minder krachtvoer aan de melkkoeien te geven en ze eerder/langer droog te zetten. Dit om met de bestaande omvang van de veestapel toch aan de melkquoteringsregels te kunnen voldoen en daarmee oplegging van een (forse) boete te vermijden. Voormelde (buitengewone) omstandigheden brengen met zich dat de melkproductie in 2015 lager was en niet als representatief voor de normale bedrijfssituatie kan worden gezien. In de jaren voor en na de peildatum (2013 tot en met 2017) is een aanzienlijk hogere gemiddelde melkproductie per koe gerealiseerd, te weten 6.939 kg (inclusief de aan de kalveren vervoederde melk). Met laatstgenoemde hoeveelheid dient bij de vaststelling van het aantal fosfaatrecht dan ook te worden gerekend.
4.3
Nu de hiervoor genoemde buitengewone omstandigheden door verweerder niet bij de beoordeling zijn betrokken en daarnaast is verzuimd om in te gaan op de bezwaargrond dat in 2015 meer melk aan kalveren is vervoederd dan waar tot dan toe van uit is gegaan, heeft verweerder bij zijn besluitvorming in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel gehandeld.
Standpunt van verweerder
5.1
In de Msw en het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) zijn voorzieningen opgenomen om landbouwers te compenseren die bij de vaststelling van het aantal fosfaatrecht onevenredig benadeeld worden door toepassing van de peildatum van
2 juli 2015 (zie artikel 23, zesde lid, van de Msw en de artikelen 72 en 72a van het
Uitvoeringsbesluit). Het gaat daarbij om een limitatieve opsomming van buitengewone omstandigheden. De door appellante aangevoerde omstandigheid van het (bewust) minder (moeten) produceren van melk, door middel van het voeren van minder krachtvoer en het langer droog laten staan van melkkoeien, valt daar niet onder. Daarom bestaat geen reden uit te gaan van een andere (gemiddelde) melkproductie dan die van 2015.
5.2
Voor zover de verwijzing van appellante (op de hoorzitting van 3 juli 2018 en/of in het beroepschrift van 27 december 2018) naar het auto-ongeval opgevat moet worden als een beroep op de buitengewone omstandigheid van ziekte van de ondernemer in de zin van het zesde lid van artikel 23 van de Msw, wordt vastgesteld dat de melding daarvan te laat – na
1 april 2018 – is gedaan. Een inhoudelijke beoordeling kan daarom achterwege blijven. Ter zitting heeft verweerder daar nog aan toegevoegd dat hij wil aannemen dat het auto-ongeval (in 1987) heeft plaatsgevonden, maar dat relevante informatie daarover door appellante niet is overgelegd en dat van causaliteit tussen het ongeval en een lagere gemiddelde melkproductie in 2015 niet is gebleken.
5.3
Conform het naar aanleiding van de ‘Servicemelding fosfaatrechten’ door appellante op 16 september 2016 ingediende verzoek, is bij de vaststelling van de totale melkproductie in 2015 rekening gehouden met de aan kalveren vervoederde melk. De totale melkproductie in 2015 is aangepast naar 549.328 kg en het bijbehorende excretieforfait is bepaald op 35,5 kg. Voor een verdere verhoging ziet verweerder geen aanleiding.
Beoordeling
6.1
Wat betreft de opmerking van appellante dat de gronden van bezwaar – behoudens de grond gericht tegen de (onjuiste) vaststelling van het op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezige melkvee – als herhaald en ingelast dienen te worden beschouwd, wordt overwogen dat nu appellante daarbij niet heeft onderbouwd in welk opzicht, in haar visie, de reactie van verweerder in het herzieningsbesluit ontoereikend was, deze opmerking onvoldoende is om te spreken van een beroepsgrond waar het College op dient in te gaan (zie ook de uitspraak van het College van 4 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:391).
6.2.1
Het College is met verweerder van oordeel dat – hoe begrijpelijk de beslissing vanuit het gezichtspunt van appellante gezien ook is – de gestelde noodzaak tot het verminderen van de melkproductie in 2015 geen omstandigheid is als genoemd in de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw (of in de artikelen 72 en 72a van het Uitvoeringsbesluit). Appellante heeft op grond daarvan dan ook geen aanspraak op een verhoging van het aantal fosfaatrecht.
6.2.2
Voor zover appellante heeft bedoeld een beroep te doen op de in de knelgevallenregeling opgenomen buitengewone omstandigheid ziekte van de ondernemer, wordt vastgesteld dat dit door appellante eerst nadrukkelijk in het beroepschrift naar voren is gebracht. Het (alsnog) betrekken van die omstandigheid bij de beoordeling stuit af op het voorschrift van artikel 23, zesde lid van de Msw in samenhang gelezen met artikel 127a van de Uitvoeringsregeling, dat de melding moet zijn gedaan voor 1 april 2018. Weliswaar blijkt uit het verslag van de in het kader van de bezwaarprocedure gehouden hoorzitting dat appellante daar heeft verwezen naar het auto-ongeval, maar appellante heeft daaraan toegevoegd dat het ongeval er niets mee te maken had. In zoverre is het niet onbegrijpelijk dat verweerder daar in het herzieningsbesluit niet op is ingegaan.
Gezien het voorgaande kan het antwoord op de vraag of er een rechtstreeks verband bestaat tussen (de gevolgen van) het auto-ongeval en de lage(re) gemiddelde melkproductie in 2015 in het midden blijven.
6.3.1
Wat betreft de stelling van appellante dat meer melk aan kalveren is vervoederd dan waar door verweerder bij de vaststelling van het aantal fosfaatrecht rekening mee is gehouden, wordt het volgende overwogen.
6.3.2
In reactie op de ‘Servicemelding fosfaatrechten’ heeft appellante verweerder meegedeeld dat de geregistreerde totale melkproductie van 520.762 kg verhoogd moet worden met 28.566 kg aan kalveren vervoederde melk. Verweerder is hieraan tegemoetgekomen en heeft de totale melkproductie vastgesteld op 549.328 kg (520.762 + 28.566). In het bezwaarschrift van 13 februari 2018 wordt de juistheid daarvan erkend door appellante:
“(…) [naam 2] voert elk jaar veel melk aan de kalveren. Dit is na correctie meegenomen in de beschikking fosfaatrechten. (…)”
. Daarnaast blijkt uit het door appellante opgestelde overzicht van de gemiddelde melkproductie van 2013 tot en met 2017, bijlage 2 bij voormeld bezwaarschrift, niet dat van een grotere hoeveelheid aan kalveren vervoederde melk moet worden uitgegaan dan waar verweerder van is uitgegaan. In dat overzicht wordt immers de gemiddelde melkproductie in 2015, inclusief de aan kalveren vervoederde melk, door appellante berekend op 6.200 kg, zijnde de hoeveelheid waar ook verweerder bij zijn besluitvorming rekening mee heeft gehouden. In het beroepschrift wordt vervolgens enkel betoogd dat de totale melkproductie (verder) moet worden verhoogd met extra aan de kalveren vervoederde melk; een verdere toelichting hierop en een cijfermatige onderbouwing ontbreken. Gelet op deze omstandigheden ziet het College onvoldoende aanknopingspunten om aan te nemen dat in 2015 een grotere hoeveel melk aan kalveren is vervoederd dan waar verweerder bij zijn besluiten al van uit is gegaan. Ook de beroepsgrond dat verweerder niet op deze bezwaargrond is ingegaan kan niet slagen nu, zoals hiervoor is overwogen, op dit punt een bezwaargrond feitelijk ontbreekt in het bezwaarschrift.
6.4
Volledigheidshalve stelt het College vast dat uit de stukken blijkt dat een (subsidiair)
beroep op artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten
van de mens en de fundamentele vrijheden door appellante niet (meer) is beoogd.
Slotsom
7. Verweerder heeft terecht geen aanleiding gezien tot verhoging van het bij het herzieningsbesluit vastgestelde aantal fosfaatrecht. Het beroep tegen het herzieningsbesluit zal ongegrond worden verklaard.
Proceskosten
8. Reeds gelet op het door verweerder na het instellen van het beroep genomen herzieningsbesluit, ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op
€ 787,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en een 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze op het herzieningsbesluit, met een waarde per punt van
€ 525,- en een wegingsfactor 1). Voor vergoeding van de in verband met de behandeling van het bezwaar gemaakte kosten bestaat geen grond nu daar pas in de beroepsfase om is verzocht. Hiermee is niet voldaan aan de in artikel 7:15, derde lid, van de Awb gestelde voorwaarde dat het verzoek moet zijn gedaan voordat op het bezwaar is beslist.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het herzieningsbesluit ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 787,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 september 2020.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen	de uitspraak te ondertekenen.