ECLI:NL:RVS:2020:1748
Raad van State — Uitspraak 


201905420/1/R3.
Datum uitspraak: 22 juli 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Reeuwijk, gemeente Bodegraven-Reeuwijk,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 3 juni 2019 in zaak nr. 18/2733 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Bodegraven-Reeuwijk.
Procesverloop
Bij besluit van 27 februari 2018 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een berging/schuilhut en het aanleggen van een beukenhaag op het perceel, kadastraal bekend als Reeuwijk, sectie […], nummer […], gelegen ten zuiden van [locatie], te Reeuwijk (hierna: het perceel).
[appellant] heeft hiertegen bezwaar gemaakt en bij brief van 11 april 2018 het college verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
Het college heeft met dat verzoek ingestemd en het bezwaarschrift met toepassing van artikel 7:1a, vijfde lid, van de Awb doorgezonden naar de rechtbank.
Bij uitspraak van 3 juni 2019 heeft de rechtbank het beroep dat door [appellant] is ingesteld ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 22 juni 2020, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. A.M. Scholtes, zijn verschenen. Ook is [vergunninghouder], bijgestaan door mr. R.G. van den Heuvel, advocaat [NAAM], daar gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    [vergunninghouder] heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een berging/schuilhut op het perceel. Het perceel is gelegen aan de Reeuwijkse Plassen en bestaat voor een gedeelte uit een eiland. Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Plassengebied" rust op het perceel de bestemming "Natuur - Extensieve recreatie". Niet in geschil is dat het verlenen van de omgevingsvergunning in strijd is met het bestemmingsplan, aangezien uitsluitend bestaande bebouwing is toegestaan. Het college heeft de omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) en de in het bestemmingsplan opgenomen afwijkingsmogelijkheid verleend.
De rechtbank is tot de conclusie gekomen dat het college in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van deze binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. [appellant], die naast het perceel woont, is het daar niet mee eens en heeft hoger beroep ingesteld.
Het hoger beroep
2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college onbevoegd was gebruik te maken van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid, aangezien niet wordt voldaan aan de voorwaarden die worden gesteld aan het toepassen van deze bevoegdheid.
[appellant] voert aan dat niet is voldaan aan de voorwaarde dat het een onbebouwd perceel moet zijn. Het perceel staat namelijk niet op de lijst met onbebouwde percelen van bijlage 6 van het bestemmingsplan. De rechtbank heeft deze bijlage ten onrechte aangemerkt als een onderdeel van de toelichting van het bestemmingsplan.
Daarnaast voert [appellant] aan dat niet wordt voldaan aan de voorwaarde dat het perceel ten minste 300 m² moet bedragen. De rechtbank is ten onrechte niet van de feitelijke oppervlakte van 277,5 m² uitgegaan, maar van de oppervlakte die volgt uit de oeverlijnenkaart uit 2012 in bijlage 1 van het bestemmingsplan. De rechtbank heeft daarbij ten onrechte verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2628. Ook heeft Arcadis in 2016 in opdracht van het Hoogheemraadschap van Rijnland een meting in het veld verricht. Deze meting bepaalt de oppervlakte van het eiland op 82,1 m². Dit betekent dat de oppervlakte van het eiland in 2012 nooit 107,4 m² kan zijn geweest. De oeverlijnen van het eiland zijn op bijlage 1 van het bestemmingsplan evident onjuist weergegeven. Op zitting heeft [appellant] toegelicht dat deze bijlage 1 daarom buiten toepassing moet worden gelaten.
2.1.    De rechtbank heeft geconcludeerd dat het college in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid. Het gegeven dat het perceel niet is opgenomen in bijlage 6 kan niet leiden tot het oordeel dat geen sprake is van een onbebouwd perceel in de zin van het bestemmingsplan. Bijlage 6 maakt onderdeel uit van de toelichting bij het bestemmingsplan, waardoor die bijlage geen juridisch bindende betekenis heeft. Voor de vraag of sprake is van een onbebouwd perceel, moet worden gekeken naar artikel 1, lid 1.71, van de planregels. Het perceel van [vergunninghouder] voldoet aan de beschrijving uit dit artikellid en moet dan ook worden aangemerkt als onbebouwd perceel.
Met betrekking tot de oppervlakte van het eiland heeft de rechtbank, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 5 oktober 2016, overwogen dat het college op grond van artikel 1, lid 1.70, van de planregels de oppervlakte van het perceel in redelijkheid heeft kunnen baseren op de waarden van de Grootschalige Basiskaart Nederland (hierna: GBKN) in juni 2012.
2.2.    Artikel 1, lid 1.70, van de planregels, luidt:
"oeverlijn: de lijn waarmee de overgang van het land naar het water wordt aangegeven, zoals aangegeven op de GBKN-ondergrond (van 2012) van de (analoge) verbeelding en welke opgenomen is in Bijlage 1 bij de regels."
Artikel 1, lid 1.71, luidt:
"onbebouwd perceel: gronden gelegen binnen één kadastraal perceel en gelegen binnen de bestemmingen Natuur - Extensieve recreatie, Natuur - Intensieve recreatie of Recreatie - Natuurwaarden, waarop geen bouwvlak voor een woning, zomerwoning of recreatieverblijf is geprojecteerd; aan elkaar grenzende kadastrale percelen van eenzelfde eigenaar worden als één onbebouwd perceel aangemerkt; voor een kadastraal perceel wordt de eigendomssituatie gehanteerd zoals deze op 4 juli 2012 bij het Kadaster stond geregistreerd."
Artikel 8.3.1, aanhef en onder a en b, luidt:
"Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van het gestelde in lid 8.2, met inachtneming van het volgende:
a. op onbebouwde percelen die op de verbeelding zijn voorzien van de maatvoeringsaanduiding 'maximum volume' is maximaal één berging/schuilhut of bergkist toegestaan, waarvan het maximum volume met de maatvoeringsaanduiding is aangegeven;
1. op percelen waar volgens de ter plaatse opgenomen maatvoeringsaanduiding één bergkist van ten hoogste 2,5 m³ of één berging/schuilhut van ten hoogste 14 m³ mag worden gebouwd is tevens een steiger/vlonder toegestaan van maximaal 3 m²;
2. op percelen waar volgens de ter plaatse opgenomen maatvoeringsaanduiding één berging/schuilhut mag worden gebouwd van ten hoogste 18 m³ is tevens een steiger/vlonder van maximaal 6 m² toegestaan;
b. van het bepaalde onder a kan worden afgeweken indien is gebleken dat op een onbebouwd perceel zonder maatvoeringsaanduiding, vanwege het ontbreken van natuur-, landschaps- en cultuurhistorische waarden, wel een bergkist of berging/schuilhut kan worden toegestaan. Hierbij geldt dat op onbebouwde percelen als bedoeld in lid 1.71:
1. die kleiner zijn dan 300 m² één bergkist van 2,5 m² alsmede een steiger van maximaal 3 m² zijn toegestaan;
2. met een oppervlak van 300 m² tot en met 4.000 m² één berging/schuilhut van maximaal 14 m³ alsmede een steiger van maximaal 3 m² zijn toegestaan;
3. met een oppervlak groter dan 4.000 m³ één berging/schuilhut van maximaal 18 m³ alsmede een steiger van maximaal 6 m² zijn toegestaan;"
2.3.     De Afdeling stelt vast dat artikel 8.3.1, aanhef en onder a en b, van de planregels, waarin de afwijkingsbevoegdheid is geregeld, verwijst naar onbebouwde percelen als bedoeld in lid 1.71. Artikel 1, lid 1.71, geeft een omschrijving van wat onder "onbebouwd perceel" wordt verstaan. In deze omschrijving is niet verwezen naar een bijlage 6. [appellant] kan daarom al niet worden gevolgd in zijn betoog dat de afwijkingsbevoegdheid alleen van toepassing is op percelen die worden genoemd in bijlage 6. De rechtbank is terecht tot de conclusie gekomen dat het perceel kan worden aangemerkt als een onbebouwd perceel als bedoeld in de planregels.
2.4.    Het college heeft de oppervlakte van het perceel berekend aan de hand van bijlage 1 van het bestemmingsplan en de daaraan ten grondslag liggende luchtfoto van de GBKN uit 2012. De oppervlakte van het perceel is op basis van die berekening vastgesteld op 302,8 m².
De Afdeling stelt vast dat de planregels geen meetbepaling bevatten over de wijze waarop de oppervlakte van een (onbebouwd) perceel wordt gemeten. Ook bevatten de planregels geen omschrijving van het begrip "oppervlakte". De Afdeling is het met de rechtbank eens dat het college in dit geval terecht aansluiting heeft gezocht bij de in artikel 1, lid 1.70, neergelegde peildatum uit 2012. Het gaat hier om een perceel met oeverlijnen. Uit de toelichting op het bestemmingsplan blijkt dat het de bedoeling van de planwetgever is geweest om de oppervlakte aan land van de onbebouwde percelen vast te leggen aan de hand van de GBKN uit 2012. Op deze manier heeft de planwetgever beoogd te voorkomen dat door veranderende oeverlijnen ook de bebouwingsmogelijkheden worden uitgebreid. De Afdeling betrekt daarbij dat in artikel 1, lid 1.71, waarin het begrip "onbebouwd perceel" wordt omschreven, aansluiting wordt gezocht bij de eigendomssituatie zoals deze in 2012 bij het Kadaster stond geregistreerd. Het college heeft dan ook terecht aan de hand van bijlage 1 en de daaraan ten grondslag liggende luchtfoto van de GBKN uit 2012 de oppervlakte aan land op het perceel berekend. Voor zover [appellant] heeft aangevoerd dat bijlage 1 van het bestemmingsplan buiten toepassing moet worden gelaten, overweegt de Afdeling dat het gegeven dat de oppervlakte van het eiland in 2016 kleiner is dan de oppervlakte van het eiland zoals is weergegeven in bijlage 1, onvoldoende is voor het oordeel dat de weergave van het eiland in bijlage 1 in 2012 evident onjuist is geweest. Daarbij komt dat de vergunninghouder ter zitting heeft verklaard dat het oppervlak van het eilanddeel van het perceel weliswaar na 2012 enigszins is afgenomen, maar het oppervlak van het landdeel van zijn perceel in ongeveer gelijke mate is toegenomen, hetgeen ook blijkt uit een vergelijking tussen de luchtfoto uit 2012 en de luchtfoto uit 2016. De Afdeling ziet om die redenen geen aanleiding om bijlage 1 buiten toepassing te laten.
2.5.    Uit het voorgaande volgt dat het college bevoegd was gebruik te maken van de in artikel 8.3.1, aanhef en onder a en b, van de planregels neergelegde afwijkingsbevoegdheid. De rechtbank is terecht niet tot een ander oordeel gekomen.
Het betoog faalt.
Conclusie
3.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
4.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
w.g. Minderhoud    w.g. Soede
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2020
270-952.