ECLI:NL:RVS:2020:1660
Raad van State — Uitspraak 


201908331/1/R1.
Datum uitspraak: 15 juli 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Zaandam, gemeente Zaanstad,
appellanten (hierna samen en in enkelvoud: [appellant]),
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 9 oktober 2019 in zaken nrs. 19/1162 en 19/1163 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad.
Procesverloop
Bij besluit van 16 mei 2018 heeft het college besloten tot invordering van door [appellant] verbeurde dwangsommen van in totaal € 50.000,00.
Bij besluit van 22 mei 2018 heeft het college besloten tot invordering van door [appellant] verbeurde dwangsommen van in totaal € 15.000,00.
Bij afzonderlijke besluiten van 28 januari 2019 (hierna respectievelijk: besluit op bezwaar 1 en besluit op bezwaar 2) heeft het college de door [appellant] tegen de besluiten van 16 mei 2018 en 22 mei 2018 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij besluit van 4 maart 2019 heeft het college een verzoek van [appellant] om een betalingsregeling afgewezen.
Bij uitspraak van 9 oktober 2019 heeft de rechtbank, voor zover nu van belang, de door [appellant] tegen de besluiten van 28 januari 2019 ingestelde beroepen gegrond verklaard en besluit op bezwaar 1 vernietigd, voor wat betreft de hoogte van de ingevorderde dwangsommen 4, 5 en 7, het besluit van 16 mei 2018 herroepen, voor wat betreft de hoogte van de ingevorderde dwangsommen 4, 5 en 7, de hoogte van de in te vorderen dwangsom voor de lasten 4 en 5 gematigd tot € 30.000,00 en voor last 7 tot € 5.000,00 en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van besluit op bezwaar 1. Verder heeft de rechtbank besluit op bezwaar 2 vernietigd, voor wat betreft de hoogte van de invordering van last 3, het besluit van 22 mei 2018 herroepen voor wat betreft de hoogte van de ingevorderde dwangsom voor last 3 en de hoogte van de in te vorderen dwangsom voor last 3 gematigd tot € 5.000,00 en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van besluit op bewaar 2. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juni 2020, waar [appellant A], bijgestaan door mr. P.E. Stam, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.D.G. Guimaraes en A.E. Vels, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] is eigenaar van het pand met de adressen [locatie A], [locatie B] en [locatie C] in Zaandam. De woonruimte op de begane grond heeft huisnummer [locatie A], de bovenwoning heeft huisnummer [locatie B] en de woonruimte in de kelderverdieping heeft huisnummer [locatie C]. Het college heeft bij twee afzonderlijke besluiten van 13 oktober 2017 aan [appellant] in totaal tien lasten onder dwangsom en een preventieve last onder dwangsom opgelegd wegens in het pand geconstateerde overtredingen van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en een aantal voorschriften van het Bouwbesluit 2012. De besluiten van 13 oktober 2017 zijn in rechte onaantastbaar. Met de in bezwaar gehandhaafde besluiten van 16 mei 2018 en 22 mei 2018 is het college tot invordering van verbeurde dwangsommen overgegaan. In hoger beroep staat alleen nog ter discussie of vier opgelegde lasten onder dwangsom verbeurd zijn, namelijk lasten 4, 5 en 7 van het eerste dwangsombesluit en last 3 van het tweede dwangsombesluit.
Lasten 4 en 5 van het eerste dwangsombesluit
2.    Voor zover nu van belang heeft het college in het eerste dwangsombesluit van 13 oktober 2017 [appellant] onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00 ineens gelast binnen een termijn van zes maanden na verzenddatum van dit besluit de bewoning van de in de kelder van het pand [locatie C] gerealiseerde woning aan de linkerzijde van het pand te staken en gestaakt te houden en onder oplegging van een dwangsom van € 30.000,00 ineens gelast binnen een termijn van zes maanden na verzenddatum van dit besluit de ten behoeve van de bewoning van de woning in de kelder aan de linkerzijde van het pand van [locatie C] aangebrachte bouwkundige voorzieningen zoals douche, toilet, keuken inclusief leidingenwerk te verwijderen en verwijderd te houden.
3.    In de toelichting bij de lasten 4 en 5 staat op pagina 12 van het eerste dwangsombesluit: "De lastgeving houdt feitelijk in dat u de splitsing van de woning aan de [locatie A] in twee woningen ([locatie A] en [locatie C]) waarbij in de van oorsprong bij nummer [locatie A] behorende kelder een zelfstandige woning ([locatie C]) is gecreëerd, ongedaan dient te maken waardoor de gehele kelder weer een uitsluitend bij de [locatie A] behorende ruimte is in plaats van een zelfstandige woning. Dit omdat de splitsing niet is uitgevoerd conform de aan u verleende omgevingsvergunning en voor de wijze waarop de splitsing feitelijk is uitgevoerd ook geen omgevingsvergunning kan worden verleend. U heeft echter ook de mogelijkheid om de situatie exact in overeenstemming te brengen met de aan u verleende omgevingsvergunning van 10 september 2010 en de daarbij behorende tekeningen. Indien u de splitsing van de woning met huisnummer [locatie A] in twee woningen zoals vergund op 10 september 2010 met kenmerk 20100194 binnen de gegeven termijn van 6 maanden na verzenddatum van dit besluit exact uitvoert conform deze vergunning dan heeft u ook de overtredingen waarop de lastgevingen 4 en 5 zien opgeheven en verbeurt u geen dwangsom. Let op: dit geldt zowel voor de brandcompartimentering en de beschermde vluchtroute als voor de indeling van de woningen en de daarin aangebrachte voorzieningen. Voor elke aanpassing aan het pand anders dan waarvoor u reeds vergunning heeft, dient u opnieuw een aanvraag om omgevingsvergunning in te dienen. U dient er echter rekening mee te houden dat het indienen van een aanvraag niet de werking van dit dwangsombesluit schorst."
4.    Naar het oordeel van de rechtbank heeft [appellant] niet voldaan aan de lasten 4 en 5 van het eerste dwangsombesluit, omdat de bewoning van de kelder in [locatie C] niet uiterlijk op 13 april 2018 is gestaakt en de  bouwkundige voorzieningen, zoals genoemd in last 5, niet zijn verwijderd. In het eerste dwangsombesluit heeft het college [appellant] ten aanzien van deze lasten de keuze gelaten om de situatie in overeenstemming te brengen met de omgevingsvergunning van 10 september 2010 voor splitsing van [locatie A]. Wanneer daaraan zou worden voldaan, zou [appellant] voor de lasten 4 en 5 geen dwangsommen verbeuren, aldus de rechtbank. Nu [appellant] ervoor heeft gekozen om de situatie in overeenstemming te brengen met de omgevingsvergunning uit 2010 is het volgens de rechtbank de vraag of de situatie voor het verstrijken van de begunstigingstermijn in overeenstemming was met de omgevingsvergunning uit 2010. Volgens de rechtbank was het voor [appellant] duidelijk wat er werd verwacht, namelijk dat de deuren die toegang geven tot de gezamenlijke hal, die toegang verlenen tot de woningen, kozijnen en dorpels brandwerend dienen te worden uitgevoerd conform de verleende vergunning.
De rechtbank is tot de conclusie gekomen dat de situatie voor het verstrijken van de begunstigingstermijn niet in overeenstemming is gebracht met de omgevingsvergunning uit 2010. Omdat uitsluitend wegens het niet vervangen van de toegangsdeur in feite aan deze twee lasten niet wordt voldaan, is de rechtbank van oordeel dat het college redelijkerwijs gehouden was tot matiging. De rechtbank heeft aanleiding gezien de totale dwangsom voor het niet voldoen aan de lasten 4 en 5 te matigen van € 40.000,00 tot € 30.000,00.
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de situatie voor het verstrijken van de begunstigingstermijn in overeenstemming is gebracht met de omgevingsvergunning van 10 september 2010. Daartoe voert hij aan dat alle toegangsdeuren tot beide woningen inclusief kozijnen voldoen aan de minimale eisen van het Bouwbesluit 2012. De deur naar de kelder voldoet aan de eis van 60 minuten weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag (hierna: wbdbo). Hij was zich er niet van bewust en is er ook niet op gewezen dat een beschadiging aan de deur aan de veiligheid afbreuk zou doen. Na de controle op 13 april 2018 mocht hij erop vertrouwen dat de deur voldeed aan de eisen en het had op de weg van het college gelegen om de begunstigingstermijn te verlengen indien het zich op het standpunt zou stellen dat de deur niet voldeed. Verder had de rechtbank volgens [appellant] over moeten gaan tot een verdergaande matiging. Hij wijst er daarbij op dat de deur direct is vervangen na de hercontrole op 17 april 2018, toen hem duidelijk werd dat de deur vanwege de beschadiging niet voldeed.
5.1.    Het college heeft zich in het besluit van 16 mei 2018 ten aanzien van last 4 op het standpunt gesteld dat de linkerzijde van de kelderwoning op het moment van de controles nog werd bewoond en ten aanzien van last 5 dat de ten behoeve van deze bewoning aangebrachte bouwkundige (woon)voorzieningen nog aanwezig waren. Hieraan heeft het college de rapportage van 30 april 2018 ten grondslag gelegd, waarin is vermeld dat op 13 april 2018 en 17 april 2018 controles in het pand zijn uitgevoerd door een toezichthouder van de Veiligheidsregio Zaanstreek-Waterland en medewerkers van de gemeente. Zij hebben geconstateerd dat de deur door de beschadigingen niet voldoet aan de daaraan gestelde brandwerendheid. In het constateringsrapport van de controle op 13 april 2018 is vermeld dat de deuren in de hal van [locatie A] die toegang geven tot de woning op de begane grond en tot de woning in de kelder niet voldeden aan de gestelde eisen in het Bouwbesluit 2012 ten aanzien van de brandveiligheidseisen. De deuren waren onvoldoende zelfsluitend, de dorpel van de deur naar de kelderwoning ([locatie C]) was niet 60 minuten wbdbo uitgevoerd en de deur naar de kelderwoning was zodanig beschadigd dat deze niet meer voldeed aan de eisen van 60 minuten wbdbo. Door de beschadiging is de wbdbo nihil. Ook de deur rechtdoor en links in de hal waren niet aantoonbaar 30 minuten wbdbo uitgevoerd. Verder is in het constateringsrapport vermeld dat de inspecteurs bij [appellant] hebben aangegeven dat hij de deur die toegang geeft tot de kelderwoning moest vervangen voor een deur zonder schade die 60 minuten wbdbo heeft en dat hij dit aan moest tonen middels het certificaat van de deurenfabrikant. In het constateringsrapport van de hercontrole op 17 april 2018 is vermeld dat de deur naar de kelder niet is vervangen en schade vertoont die ook bij eerdere controles aanwezig was. De deur is beschadigd en hierdoor voldoet deze niet aan de wbdbo eis van 60 minuten waardoor deze niet voldoet aan de in 2010 afgegeven omgevingsvergunning, aldus het constateringsrapport.
5.2.    Tussen partijen is niet in geschil dat de deur op grond van de omgevingsvergunning van 10 september 2010 een wbdbo van 60 minuten moet hebben. Met de rechtbank volgt de Afdeling [appellant] niet in zijn betoog dat het hem niet duidelijk was dat de beschadigde deur naar de kelder vervangen moest worden. In het voornemen tot oplegging van de last onder dwangsom van 1 september 2017 is vermeld dat de woning met huisnummer [locatie A] en de woning in de kelder met huisnummer [locatie C] niet elk als afzonderlijk brandcompartiment zijn uitgevoerd en dat de toegangsdeuren tot beide woningen inclusief kozijnen geen weerstand hebben tegen branddoorslag en brandoverslag. In het eerste dwangsombesluit is vermeld dat de splitsing van de woning met huisnummer [locatie A] in twee woningen exact moet worden uitgevoerd conform de omgevingsvergunning van 10 september 2010 en dat dit zowel geldt voor de brandcompartimentering en de beschermde vluchtroute als voor de indeling van de woningen en de daarin aangebrachte voorzieningen. Verder heeft [inspecteur] [appellant] op 13 april 2018 een e-mailbericht gestuurd waarin is vermeld dat de deuren in de gezamenlijke hal, die toegang verlenen tot de woningen [locatie A] en [locatie C] brandwerend uitgevoerd dienen te worden conform de aan [appellant] verleende omgevingsvergunning. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het [appellant] duidelijk was dat hij de beschadigde deur naar de kelder moest vervangen.
Bij het ontbreken van een contra-expertise ziet de Afdeling geen reden om te twijfelen aan de rapportage van de veiligheidsregio waaruit volgt dat de wbdbo van de deur naar de kelder vanwege de beschadigingen nihil was. In aanmerking genomen dat de deur eerst na afloop van de begunstigingstermijn is vervangen, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de situatie voor het verstrijken van de begunstigingstermijn niet in overeenstemming is gebracht met de omgevingsvergunning van 10 september 2010.
Verder heeft de rechtbank in de omstandigheid dat de deur direct na de hercontrole op 17 april 2018 is vervangen, geen aanleiding hoeven zien in een verdergaande matiging van de verbeurde dwangsommen. Het matigen van een in te vorderen dwangsom alleen omdat de overtreding na de begunstigingstermijn is beëindigd, doet afbreuk aan het dwingende karakter van een dwangsom (vgl. de uitspraak van de Afdeling van 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3015).
Het betoog faalt.
Last 7 van het eerste dwangsombesluit en last 3 van het tweede dwangsombesluit
6.    Het college heeft, voor zover nu van belang, in het eerste dwangsombesluit van 13 oktober 2017 [appellant] onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00 ineens gelast binnen een termijn van zes maanden na verzenddatum van dit besluit de elektrische installatie in de panden [locatie A] en [locatie C] in overeenstemming te brengen met artikel 6.8 van het Bouwbesluit 2012 en deze te laten voldoen aan NEN 1010 én dit aan het college aan te tonen middels het binnen de gegeven termijn overleggen van een rapport van een erkend bedrijf. In het tweede dwangsombesluit van 13 oktober 2017 heeft het college [appellant] onder oplegging van een last van een dwangsom van € 10.000,00 ineens gelast binnen een termijn van zes maanden na verzenddatum van dit besluit de elektrische installatie in het pand [locatie B] te laten voldoen aan NEN 1010 én dit aan het college aan te tonen middels het binnen de gegeven termijn overleggen van een rapport van een erkend bedrijf.
7.    Naar het oordeel van de rechtbank heeft [appellant] niet aan deze lasten voldaan, omdat hij niet binnen de begunstigingstermijn een rapport van een erkend bedrijf heeft overgelegd waaruit blijkt dat de elektrische installaties in de woningen [locatie A], [locatie B] en [locatie C] voldoen aan NEN 1010. Omdat uit de door [appellant] overgelegde rapporten van AET Inspectie B.V. van 16 april 2018 blijkt dat de elektrische installaties op 13 april 2018 en dus voor het einde van de begunstigingstermijn voldeden, had het college volgens de rechtbank in redelijkheid over moeten gaan tot matiging. De rechtbank heeft zelf aanleiding gezien de lasten elk te matigen met 50% tot € 5.000,00 per last.
8.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij door het niet tijdig overleggen van de rapporten niet aan de lasten heeft voldaan. Daartoe voert hij aan dat de lasten tot doel hebben om overtreding van het Bouwbesluit 2012 wat betreft de elektrische installaties te beëindigen en dat de rapporten slechts een middel zijn om te controleren of binnen de begunstigingstermijn aan de lasten is voldaan. Het college kan niet in een last opnemen dat er rapporten overlegd moeten worden. Omdat de elektrische installaties voor het einde van de begunstigingstermijn voldeden, is volgens [appellant] niet relevant dat de rapporten na afloop van de begunstigingstermijn zijn overgelegd. De rechtbank had aanleiding moeten zien voor verdergaande matiging, omdat de overtredingen tijdig zijn beëindigd.
8.1.    Niet in geschil is dat de elektrische installaties in de woningen [locatie A], [locatie B] en [locatie C] voor het einde van de begunstigingstermijn voldeden aan de voorschriften van het Bouwbesluit 2012. Evenmin is in geschil dat de rapporten niet voor het einde van de begunstigingstermijn aan het college zijn overgelegd om dit aan te tonen. Aangezien de lasten over de elektrische installaties ook behelzen dat [appellant] aantoont dat de installaties voldoen middels het binnen de begunstigingstermijn aan het college overleggen van een rapport van een erkend bedrijf, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat [appellant] niet aan deze lasten heeft voldaan. Het betoog dat het college niet in de last kan opnemen dat er rapporten overgelegd moeten worden, kan in deze procedure niet (meer) aan de orde komen. Dit had [appellant] in een procedure tegen de besluiten van 13 oktober 2017 kunnen aanvoeren. De besluiten van 13 oktober 2017 zijn in rechte onaantastbaar, zodat de inhoud van de lastgeving niet meer ter discussie kan staan. Omdat [appellant] in beide lasten aan één van de twee onderdelen heeft voldaan, heeft de rechtbank in redelijkheid aanleiding kunnen zien de dwangsommen met 50% te matigen. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat een verdergaande matiging op zijn plaats is.
Het betoog faalt.
Bijzondere omstandigheden
9.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in verband met bijzondere omstandigheden geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien. Daartoe voert hij aan dat hij tijdens de controle op 13 april 2018 niet op de deur naar de kelder is gewezen. Nadat hij hier op 17 april 2018 op is gewezen heeft hij de deur direct vervangen. Daarnaast voldeden de elektrische installaties binnen de begunstigingstermijn aan de voorschriften van het Bouwbesluit 2012. Verder is er sprake van financieel onvermogen en zal invordering leiden tot faillissement. Hij voert aan dat hij een aantal projecten heeft lopen waarin hij financiële verplichtingen is aangegaan. Het niet nakomen van deze verplichtingen heeft grote financiële gevolgen, aldus [appellant].
9.1.    Bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, dient aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Wat betreft de financiële situatie bestaat hiertoe slechts aanleiding indien evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. Op de overtreder rust de last aannemelijk te maken dat dit het geval is. Hij dient daartoe zodanige informatie te verstrekken dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben.
9.2.    De rechtbank heeft in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien. Gelet op hetgeen hiervoor onder 5.2 en 8.1 is overwogen zijn het vervangen van de deur en het voldoen van de elektrische installaties geen omstandigheden die voor het college aanleiding hadden moeten zijn om van gehele of gedeeltelijke invordering af te zien.
Bovendien heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat hij onvoldoende draagkracht heeft. Dat invordering van de verbeurde dwangsommen leidt tot zijn faillissement is niet nader onderbouwd. Omdat hij heeft nagelaten zijn financiële situatie met stukken te onderbouwen, heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat het evident is dat hij, gezien zijn financiële draagkracht, niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen te betalen.
Het betoog faalt.
Betalingsregeling
10.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college een betalingsregeling had moeten treffen. Daartoe voert hij aan dat de rechtbank had moeten toetsen of het beleid dat het college enkel een betalingsregeling treft als de overtreder onder het bestaansminimum komt, redelijk is.
10.1.    De beslissing om al dan niet een betalingsregeling te treffen voor de betaling van een verbeurde dwangsom behoort tot de bevoegdheid van het college. Hierbij heeft het college beleidsruimte en oordeelt de rechter of het college, in dit geval, in redelijkheid heeft kunnen besluiten om het verzoek om betalingsregeling af te wijzen. Het college heeft zich in het besluit van 4 maart 2019 op het standpunt gesteld dat [appellant] niet in aanmerking komt voor een betalingsregeling, omdat uit zijn vastgoedbezittingen blijkt dat hij een behoorlijk vermogen heeft en niet onder het bestaansminimum zit. De rechtbank heeft terecht overwogen dat niet is gebleken dat [appellant] door het betalen van de verbeurde dwangsommen onder bestaansniveau dreigt te komen. Bovendien heeft [appellant] niet gemotiveerd waarom het beleid van het college dat het alleen een betalingsregeling treft als de overtreder onder het bestaansniveau dreigt te komen, onredelijk is. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college in redelijkheid heeft kunnen afzien van het treffen van een betalingsregeling.
Het betoog faalt.
Conclusie
11.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Zwemstra, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2020
91-855.