ECLI:NL:RBOVE:2020:1041
Rechtbank OVE — Uitspraak 


RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 19/1008
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] te [woonplaats] , eiser,
gemachtigde: mr.drs. R. Imkamp,
en
het college van burgemeester en wethouders van Zwolle, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 8 augustus 2018 (het primaire besluit I) heeft verweerder de aanvraag om een persoonsgebonden budget (pgb) voor begeleiding afgewezen, omdat eiser aanspraak maakt op een half jaar verlengde jeugdhulp in natura.
Bij besluit van 4 september 2018 (primair besluit II) is eiser in het kader van verlengde jeugdhulp in aanmerking gebracht voor Zorg met verblijf Pakket 3 ZZP (inclusief behandeling en dagbesteding) van 26 april 2018 tot en met 26 oktober 2018. De zorgaanbieder is Het Middelpunt van de Omegagroep.
Bij besluit van 18 december 2018 (het primaire besluit III) heeft verweerder eiser op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) met ingang van 26 oktober 2018 tot en met 25 juni 2019 in aanmerking gebracht voor de maatwerkvoorziening Beschermd wonen met Zorgzwaartepakket 4C variant beschermd wonen 24/7. Verstrekking in de vorm van een pgb is niet mogelijk, omdat een van de begeleiders tevens eisers mentor is. Een verlenging of verhoging van de beschikking in natura is niet mogelijk, omdat de aanbieder niet gecontracteerd is.
Bij besluit van 16 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard voor zover gericht tegen primair besluit I, en ongegrond voor zover gericht tegen primaire besluiten II en III.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 januari 2020.
Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam 1] .
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door A. Guliker, L.J. Luigies en H.O. Visser.
Overwegingen
1.1.
Eiser (geboren 26 april 2000) heeft forse gedragsproblemen en stoornissen in het functioneren. Hij heeft vanaf 2010 bij zijn pleegmoeder ( [naam 1] ) te Dalfsen gewoond, samen met zijn broer [naam 3] en zijn pleegbroer [naam 4] . [naam 1] ontving vanuit de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) een pgb onder andere voor de begeleiding die zij beide broers bood. Voor begeleiding heeft de gemeente Dalfsen vanaf 2015 een voorziening verstrekt. Vanaf 29 augustus 2016 heeft [naam 1] van de gemeente Dalfsen daarnaast een vaste vergoeding ontvangen om in haar inkomen te kunnen voorzien. Daarna ontving zij tot en met 31 augustus 2018 een pgb om vanuit de Jeugdwet begeleiding in te kunnen kopen.
1.2.
Op 21 april 2017 is eiser verhuisd naar een beschermd wonen voorziening van de Omegagroep in Zwolle aan de [adres 1] Hij woonde daar in een groep van vier jongeren met twee begeleiders waar 24 uur zorg geboden werd. In verband met de overdracht van gemeente Dalfsen naar Zwolle heeft de Omegagroep in juni 2018 een melding gedaan. Bij de melding is een verslag gevoegd van [naam 5] , GZ-psycholoog en gedragsdeskundige van de Omegagroep, waarin is vermeld dat eiser op de woonlocatie intensieve begeleiding krijgt en de woonlocatie veelvuldig contact heeft met [naam 1] . Ook is een overzicht bijgevoegd van juli 2018, opgesteld door [naam 1] , waarin zij vermeldt gemiddeld 10 uur per week begeleiding aan eiser te bieden.
1.3.
Op 24 mei 2018 heeft de GGD onderzoek gedaan en een rapport opgemaakt. Verweerder heeft op 12 juni 2018 een ondersteuningsplan opgesteld. In dit plan is de noodzaak van een half jaar verlengde jeugdhulp besproken, en de daarop volgende overdracht van zorg naar beschermd wonen. Verweerder heeft vervolgens besluiten I en II op grond van de Jeugdwet genomen.
1.4.
Tijdens de daarop volgende bezwaarprocedure heeft verweerder primair besluit III genomen, waarbij op grond van de Wmo 2015 een voorziening voor beschermd wonen (Zorgzwaartepakket 4C Zorg in Natura) is toegekend. Ook tegen dit besluit is bezwaar gemaakt, omdat voor de inzet van [naam 1] geen voorziening is getroffen. In februari 2019 wordt een nieuw urenoverzicht opgesteld door mevrouw [naam 1] , geldend vanaf juni 2018. Voor eiser komt het neer op 15 uur begeleiding per week.
1.5.
Vanaf 22 januari 2019 verblijft eiser in de Dak- en thuislozenopvang.
2.1.
Met het bestreden besluit heeft verweerder eisers bezwaar tegen primair besluit I
niet-ontvankelijk verklaard, omdat geen sprake zou zijn van procesbelang. Daarbij heeft verweerder volgens het verweerschrift overwogen dat zorg in natura is toegekend en deze niet meer kan worden verleend over een afgesloten periode.
2.2.
Met betrekking tot de toegekende maatwerkvoorziening op grond van de Wmo 2015 heeft verweerder zich met het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat uit het onderzoek is gebleken dat de toegekende maatwerkvoorziening voor beschermd wonen Zorgzwaartepakket GGZ-4C voor eiser de best passende voorziening is. Het onderzoek is op verzoek van verweerder uitgevoerd door de GGD en besproken in een multidisciplinair overleg. Dit betreft een deskundig oordeel en advies. Bij afweging van de zorgzwaarte zijn volgens verweerder de volgende aspecten meegewogen:
Er is een diagnose waaruit de complexiteit blijkt;
Eiser is beperkt zelfredzaam voor wat betreft wonen en voeren van een huishouden; schoonmaak, voeding, activiteiten dagelijks leven (ADL), zelfzorg, lichamelijke gezondheid; financieel beheer;
Er is structurele dagelijkse begeleiding nodig met betrekking tot beheersing, gedrag, effecten van ziektebeeld en medicatie;
Er is wekelijks begeleiding nodig met betrekking tot het voeren van een huishouden, zelfzorg en participatie;
Er is een beschermde woonvorm nodig;
Er is een sociaal emotioneel steunsysteem nodig vanuit een klein vertrouwd netwerk, met ondersteuning vanuit een professioneel kader, of volledig vanuit een professioneel kader.
Voorts heeft verweerder overwogen dat de financiën van eiser door zijn pleegmoeder als bewindvoerder voor haar rekening worden genomen. Vanuit de Zorgverzekeringswet wordt de benodigde behandeling bekostigd. Volgens verweerder is de maatwerkvoorziening Beschermd wonen GGZ 4C qua aard en omvang toereikend. Het is niet mogelijk in aanvulling op deze maatwerkvoorziening een persoonsgebonden budget te verstrekken dat eiser kan verzilveren bij zijn pleegmoeder. Het toegekende pakket is volgens verweerder ondeelbaar. Verweerder verwijst naar de uitspraak van rechtbank Den Haag van 14 juni 2018, ECLI:NL:RBDH:2018:6965. Het is volgens verweerder niet mogelijk van het totaalpakket in de vorm van zorg in natura een gedeelte in de vorm van een pgb te verzilveren.
2.3.
In beroep is namens eiser betoogd, dat het wel degelijk mogelijk is om in het kader van de Wmo 2015 in aanvulling op een toegekende maatwerkvoorziening voor beschermd wonen een aparte voorziening voor begeleiding te verstrekken. Verwezen is naar de uitspraken van de rechtbank Gelderland (van 12 april 2019, ECLI:NL:RBGEL:2019:1592 en verder) waarin ook sprake was van een dergelijke constructie. Verweerder heeft volgens eiser verzuimd het zogeheten stappenplan te volgen, dat de Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft uiteengezet in de uitspraak van 21 maart 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:819. Op geen enkele manier is onderbouwd waarom de ondersteuning van [naam 1] niet nodig wordt geacht, terwijl de zorgverleners hebben aangegeven dat deze noodzakelijk is.
2.4.
Voor de niet-ontvankelijk verklaring van het bezwaar tegen primair besluit I heeft gemachtigde erop gewezen, dat wel sprake is van belang omdat [naam 1] in de van belang zijnde periode ondersteuning heeft geboden waarvoor geen voorziening is getroffen.
3. De rechtbank oordeelt als volgt.
Belang bij de beslissing op grond van de Jeugdwet
3.1.
In geschil is onder meer of verweerder het bezwaar van eiser tegen primair besluit I terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard wegens het ontbreken van procesbelang.
3.2.
Met primair besluit II heeft verweerder eiser over de periode 26 april 2018 tot en met
26 oktober 2018 in aanmerking gebracht voor verlengde jeugdhulp in natura. In verband met deze toekenning heeft verweerder met het (daarvoor al afgegeven) primaire besluit I over dezelfde periode een pgb geweigerd. Uit vaste rechtspraak volgt (zie de uitspraak van de CRvB van 18 september 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:1874) dat sprake is van (voldoende) procesbelang als het resultaat dat de indiener van een bezwaar- of beroepschrift met het maken van bezwaar of het indienen van (hoger) beroep nastreeft, daadwerkelijk kan worden bereikt en het realiseren van dat resultaat voor deze indiener feitelijk betekenis kan hebben. Daarbij geldt dat in beginsel geen procesbelang kan zijn gelegen in de beoordeling van een verstreken periode waarin zorg in natura is verleend, zoals verweerder heeft betoogd. Dit is echter anders in de situatie van eiser. Eiser heeft immers verzocht om vergoeding van de aan hem in de betreffende periode door [naam 1] gegeven hulp, die is verleend naast de verstrekte voorziening in natura. Eiser heeft onveranderd belang bij die beoordeling. Verweerder heeft het bezwaar van eiser tegen primair besluit I dan ook ten onrechte
niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit wordt op dat punt vernietigd. Verweerder moet een nieuw besluit op bezwaar nemen en daarbij inhoudelijk beslissen op het verzoek van eiser hem vanuit de Jeugdwet een pgb te verstrekken voor de door [naam 1] geleverde hulp, naast de door hem ontvangen zorg in natura.
De maatwerkvoorziening Beschermd wonen op grond van de Wmo 2015
4.1.
Tussen partijen is eveneens in geschil of  de door verweerder op grond van de Wmo 2015 toegekende maatwerkvoorziening voor beschermd wonen toereikend is om een passende bijdrage te leveren aan de zelfredzaamheid of participatie van eiser. In het bijzonder zijn partijen het er niet over eens of het noodzakelijk en mogelijk is naast de toegekende maatwerkvoorziening voor beschermd wonen nog een aanvullende maatwerkvoorziening voor begeleiding te verstrekken.
4.2.
Artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
Artikel 2.3.5, vierde lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de problemen bij het zich handhaven in de samenleving van de cliënt met psychische of psychosociale problemen voor zover de cliënt deze problemen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het voorzien in de behoefte van de cliënt aan beschermd wonen of opvang en aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld zich zo snel mogelijk weer op eigen kracht te handhaven in de samenleving. In het vijfde lid van dit artikel is, voor zover van belang, bepaald dat de maatwerkvoorziening, voor zover daartoe aanleiding bestaat, is afgestemd op de omstandigheden en mogelijkheden van de cliënt.
Uit artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in samenhang met de artikelen 2.3.2. en 2.3.5 van de Wmo vloeit voort dat het college voldoende kennis dient te vergaren over de voor het nemen van een besluit over maatschappelijke ondersteuning van belang zijnde feiten en omstandigheden en af te wegen belangen. De CRvB heeft een stappenplan opgesteld dat het college dient te volgen wanneer er een melding wordt gedaan van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning (zie de uitspraken van 21 maart 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:819 en 11 juli 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2182).
Uit deze uitspraken blijkt onder meer dat:
- het college moet vaststellen wat de hulpvraag is;
- het college moet vaststellen welke problemen worden ondervonden bij de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, dan wel het zich kunnen handhaven in de samenleving;
- wanneer die problemen voldoende concreet in kaart zijn gebracht, kan worden bepaald welke ondersteuning naar aard en omvang nodig is;
- het onderzoek moet er vervolgens op gericht zijn of en in hoeverre de eigen mogelijkheden, gebruikelijke hulp, mantelzorg, ondersteuning door andere personen uit het sociale netwerk en voorliggende voorzieningen de nodige hulp en ondersteuning kunnen bieden. Slechts voor zover die mogelijkheden ontoereikend zijn, moet het college een maatwerkvoorziening verlenen.
4.3.
Uit de overgelegde rapportage van de GGD en het daarop volgende besluit blijkt niet dat het onderzoek van verweerder op de hierboven beschreven wijze heeft plaatsgevonden. Verweerder heeft wel de hulpvraag beschreven en de beperkingen en problemen van eiser vastgesteld, maar vervolgens niet bepaald welke ondersteuning als gevolg daarvan naar aard en omvang nodig is. Ter zitting is namens verweerder betoogd dat dit wel is gebeurd. Verwezen is naar bladzijde 3 van het bestreden besluit (door de rechtbank weergegeven onder rechtsoverweging 2.2 van deze uitspraak) waarin volgens verweerder nauwkeurig is beschreven wat eiser nodig heeft. De rechtbank stelt echter vast dat verweerder in de bedoelde passage letterlijk de inhoud van de eiser toegekende maatwerkvoorziening heeft weergegeven. Verweerder heeft dus niet de in eisers situatie benodigde totale hulp geformuleerd, maar de hem toegekende voorziening beschreven, die niet eisers maar een gemiddelde zorgbehoefte weergeeft. Dit is in strijd met het te volgen stappenplan.
De keus voor de voorziening kan immers pas gemaakt worden als het onderzoek volledig is afgerond.
4.4.
Verweerder heeft ook niet duidelijk en inzichtelijk gemaakt wat de eigen mogelijkheden van eiser zijn. Evenmin is de door [naam 1] gegeven begeleiding in het onderzoek  betrokken, terwijl een vergoeding voor haar inzet juist een onderdeel van de aanvraag was. Verweerder heeft op dat punt betoogd, dat de toegekende voorziening voor beschermd wonen een totaalpakket aan hulp inhoudt. Als er nog behoefte aan ondersteuning resteert  moet binnen dat pakket naar een oplossing gezocht worden. Verweerder leidt dit af uit de uitspraak van de CRvB van 21 maart 2018, gepubliceerd in ECLI:NL:CRVB:2018:819, met name rechtsoverweging 4.4.3, waaruit volgens verweerder volgt dat een keus gemaakt moet worden tussen de voorziening beschermd wonen in de zin van het vierde lid van artikel 2.3.5 van de Wmo 2015 óf een maatwerkvoorziening in de zin van het derde lid.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft de CRvB in bedoelde uitspraak met name uiteengezet hoe het onderzoek in het kader van de Wmo 2015 moet plaatsvinden. De rechtbank leest hierin geen belemmering om naast een voorziening voor beschermd wonen een aanvullende maatwerkvoorziening te treffen, als daarmee in de ondersteuningsbehoefte wordt voorzien van degene die beschermd woont. Overigens kan ook worden gekozen voor een ander passend pakket aan maatwerkvoorzieningen. In ieder geval is het aan verweerder om maatwerk te leveren, aansluitend bij de situatie en problematiek.
4.5.
Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit ook voor de beslissing op grond van de Wmo 2015 niet in stand kan blijven, wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb. Verweerder moet alsnog zorgvuldig de problematiek en behoeften van eiser in kaart brengen en vervolgens bezien hoe de concrete specifieke ondersteuningsbehoefte kan worden verlicht of opgelost. Als onderzoek uitwijst dat een behoefte resteert is het aan verweerder te beoordelen op welke wijze daarin kan worden voorzien, met inachtneming van de hiervoor gegeven overwegingen van de rechtbank.
5. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit wordt vernietigd. Verweerder moet nieuwe besluiten nemen op de bezwaren van eiser met inachtneming van deze uitspraak, zoals geformuleerd in rechtsoverwegingen 3.2 en 4.5.
6. Omdat het beroep gegrond wordt verklaard, moet het griffierecht aan eiser worden vergoed.
7. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van
€ 525 en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op de bezwaren met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 47 aan eiser te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.050.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.R.H. Lutjes, voorzitter, en mr. R.J. van Lochem en
mr. A.M. Mensink, leden, in aanwezigheid van mr. F. Ernens, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier								voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de datum van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.