ECLI:NL:CBB:2020:610
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 18/1790, 18/1791, 18/1792 en 18/1793
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 september 2020 in de zaken tussen
[naam] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante,
(gemachtigde: mr. P.G. Grijpstra)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Krari)
en
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 31 maart 2018, 7 april 2018, 14 april 2018 en
21 april 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante hoge geldsommen opgelegd van € 5.179,- voor periode 2, van € 4.690,- voor periode 3, van
€ 3.115,- voor periode 4 en van € 653,- voor periode 5.
Bij onderscheiden besluiten van 27 juli 2018 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten.
Bij brief van 3 februari 2020 heeft appellante verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (het EVRM).
Naar aanleiding van dit verzoek van appellante heeft het College de Staat der Nederlanden (de Staat) als partij aangemerkt.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 juni 2020. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder melkvee houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Inleiding
2. Verweerder heeft aan appellante hoge geldsommen opgelegd op grond van de Regeling. Appellante exploiteert een melkveebedrijf en heeft voor de uitbreiding van dit bedrijf meerdere vergunningen aangevraagd. Op 24 mei 2013 en 8 juli 2015 zijn vergunningen verleend aan appellante voor het houden van 113 melkkoeien en 57 stuks jongvee. Ook heeft appellante in 2013 een aannemingsovereenkomst gesloten voor de uitbreiding van de stal en is appellante een financieringsovereenkomst aangegaan. Bovendien zijn in 2014 facturen betaald voor de uitbreiding van de stal. Door gezondheidsproblemen van het bedrijfshoofd van appellante kon de beoogde uitbreiding in koeien niet worden gerealiseerd. Verweerder heeft het beroep van appellante op artikel 12, tweede lid, van de Regeling afgewezen. Appellante is het niet eens met de opgelegde hoge geldsommen.
3. In beroep heeft verweerder bij de toepassing van artikel 12, tweede lid van de Regeling de peildatum verschoven naar 1 maart 2015. Verweerder komt daarmee uit op een hoge geldsom van € 2.016,- voor periode 2 en van € 1.526,- voor periode 3 en verweerder komt uit op een bonusgeldsom van € 30,- voor periode 4 en van € 1.569,- voor periode 5. Verweerder heeft het College verzocht zelf in de zaak te voorzien en voor de periodes 2, 3, 4 en 5 de bovengenoemde geldsommen vast te stellen in plaats van de in de bestreden besluiten genoemde geldsommen. Dit betekent dat de beroepen van appellante op dit punt gegrond zijn. Ter zitting is gebleken dat appellante zich kan verenigen met de nieuwe berekening. In zoverre is er geen geschil dat het College moet beslechten. In deze uitspraak zal het College de nieuwe berekening overnemen. Ter zitting heeft appellante de beroepsgrond over de proceskosten in bezwaar en de wettelijke rente daarover laten vallen. Daarover doet het College eveneens geen uitspraak meer.
Inwinning
4. Appellante betoogt dat de in beroep bestreden besluiten in strijd zijn met artikel 8, eerste lid, van de Regeling, waarin is bepaald dat verweerder de geldsommen uiterlijk moet inwinnen in de tweede maand die volgt op de maand waarover de geldsom is verschuldigd. Deze in de wet opgenomen dwingende termijn is met vele maanden overschreden. Onder verwijzing naar de redenering van verweerder dat het de verantwoordelijkheid is van appellante om kennis te nemen en tijdig te voldoen aan de met de Regeling samenhangende omvangrijke en complexe Europese en nationale regels, stelt appellante dat verweerder zijn eigen redenering kan worden tegengeworpen. Het is de verantwoordelijkheid van verweerder om artikel 8 van de Regeling in acht te nemen. De gevolgen van het niet in acht nemen van de gestelde termijn bij het opleggen van de heffingen en het inwinnen van de geldsommen dienen voor rekening en risico van verweerder te komen. Verder zijn de bestreden besluiten in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel omdat verweerder in de bestreden besluiten niet heeft gemotiveerd waarom de in artikel 8, eerste lid, van de Regeling genoemde termijn een termijn van orde is en geen fatale termijn, aldus appellante.
4.1.
Zoals het College eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 21 augustus 2018,
ECLI:NL:CBB:2018:421 (https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:CBB:2018:421)
), is een op grond van de Regeling opgelegde heffing pas verschuldigd vanaf het moment dat de heffing in een besluit is opgelegd. Vóór de primaire besluiten was appellante dus geen heffing verschuldigd. Daarna wel. Verder is de inningstermijn in de Regeling niet dwingend, maar regelend van aard. Uit de toelichting bij de Regeling blijkt dat voor de inningstermijn aansluiting is gezocht bij de uitvoering in de praktijk. Daaruit blijkt niet dat bedoeld is dat de verplichting om te betalen zou vervallen als de heffing pas op een later tijdstip wordt opgelegd. In hetgeen appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding hierover thans anders te oordelen. Het betoog slaagt niet.
Verrekening
5. Voor zover appellante betoogt dat de verrekening van de heffingen met het melkgeld niet aan de wettelijke voorwaarden voldoet, kan dit betoog reeds niet slagen, omdat de verrekening van de heffingen met het melkgeld een privaatrechtelijk karakter heeft. Daarmee valt dit buiten de bevoegdheid van de bestuursrechter en appellante zal de daarop betrekking hebbende klachten aan de burgerlijke rechter voor moeten leggen (zie de uitspraken van 21 augustus 2018,
ECLI:NL:CBB:2018:419 (https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:CBB:2018:419)
en 21 augustus 2018,
ECLI:NL:CBB:2018:420 (https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:CBB:2018:420)
). Het College komt daarom niet toe aan de uitgebreide klachten van appellante op dit punt.
De individuele en buitensporige last
6. Appellante betoogt dat zij als gevolg van de aan haar opgelegde hoge geldsommen een individuele en buitensporige last moet dragen. Zij is voor
2 juli 2015 financieringsverplichtingen aangegaan. Deze investeringen zijn gedaan met het oog op de voorgenomen groei van het bedrijf van appellante, waar ook een vergunning voor is verleend. Appellante wijst op een financiële rapportage van DLV Advies & Resultaat van 26 juni 2018. Vanwege de ziekte van het bedrijfshoofd van appellante is appellante minder dieren gaan houden en kon zij de vóór 2015 gedane investeringen en aangegane (financiële) verplichtingen jegens derden ter uitbreiding van de melkveehouderij niet verwezenlijken. Deze ziekte betekende dat zij op 2 juli 2015 niet het dieraantal kon bereiken waar zij naar toe werkte. Appellante wijst er tenslotte op dat geen sprake was van overtollige bedrijfsmiddelen en dat zij ook geen nevenactiviteiten ontplooit.
6.1.
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft, zodat sprake is van strijdigheid met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.
De wetgever heeft de productie van fosfaat in de melkveehouderij aan banden willen leggen, omdat de Nederlandse veehouderij in 2015 meer fosfaat heeft geproduceerd dan is toegestaan op basis van Europese afspraken en juist in de melkveehouderij de fosfaatproductie sterk is toegenomen. De wetgever heeft hiertoe op 1 januari 2018 het stelsel van fosfaatrechten ingevoerd. Verder heeft hij besloten om melkveehouders in 2017 – het jaar voorafgaand aan de invoering van het fosfaatrechtenstelsel – te stimuleren hun fosfaatproductie terug te brengen tot het referentieaantal. Hiertoe heeft de wetgever de Regeling tot stand gebracht. De Regeling maakt deel uit van een maatregelenpakket dat tot doel heeft de fosfaatproductie in Nederland voor het einde van 2017 terug te brengen tot het niveau dat als voorwaarde is verbonden aan de derogatiebeschikking Nitraatrichtlijn
.
Op basis van de Regeling kan verweerder heffingen opleggen aan melkveehouders die meer GVE houden dan het referentieaantal en bonusgeldsommen toekennen aan melkveehouders die minder GVE houden dan op de peildatum. Met de Regeling beoogt de wetgever – kort samengevat – dat de melkveehouders het aantal GVE terugbrengen. Het opleggen van heffingen en het toekennen van bonusgeldsommen zijn de middelen om dit doel te bewerkstelligen. Vanwege de hoogte van deze geldbedragen worden melkveehouders belemmerd in het ongestoord blijven uitvoeren van de gebruikelijke bedrijfsvoering of in plannen om de bedrijfsvoering in een zelfgekozen richting te veranderen.
6.3.
De inbreuk op het eigendomsrecht ontstaat door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd. Ook een melkveehouder aan wie verweerder bonusgeldsommen heeft toegekend draagt deze last. Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.
6.4.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
6.5.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
6.6.
De bewijslast om aan te tonen dat sprake is van een individuele en buitensporige last ligt in beginsel bij appellante. In dit verband heeft verweerder erop gewezen dat appellante op de peildatum van 2 juli 2015 nog niet over alle noodzakelijke vergunningen voor de uitbreiding beschikte. Pas op 3 september 2015 is aan appellante de benodigde vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor de uitbreiding verleend. Het College is van oordeel dat in gevallen als de onderhavige, waarin op de peildatum nog niet over alle voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding benodigde vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet omkeerbare investeringsbeslissingen, in beginsel geen ruimte is om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7).
Het door appellante overlegde rapport van DLV Advies & Resultaat van 26 juni 2018 leidt niet tot een ander oordeel omdat dat rapport ziet op het fosfaatrechtenstelsel en daarmee onvoldoende inzicht biedt in de mate waarin appellante wordt getroffen door de Regeling.
Verweerder heeft er verder terecht op gewezen dat het voor appellante voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen en dat niet is gebleken dat voor appellante een noodzaak bestond om tot uitbreiding van het bedrijf over te gaan. Met verweerder acht het College die beslissing daarom niet navolgbaar. Appellante dient zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen te dragen en kan de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden niet afwentelen. Ook heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de omstandigheid dat appellante door ziekte bij haar bedrijfshoofd haar groeistrategie niet heeft kunnen verwezenlijken tot het bedrijfsrisico van appellante behoort. Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het opleggen van de hoge geldsommen leidt niet tot een individuele en buitensporige last. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Matiging heffingen
7. Appellante betoogt dat de opgelegde boetes moeten worden gematigd. Zij wijst daarbij op de inspanningen die zij heeft verricht na de periode mei tot en met december 2017.
7.1.
Anders dan appellante meent, missen de aan haar opgelegde heffingen een bestraffend karakter en kwalificeren de heffingen niet als een boete. De verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 november 2017,
ECLI:NL:RVS:2017:3266 (https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:RVS:2017:3266)
slaagt dan ook niet. Daarbij vereist de Regeling dat een melkveehouder per periode in 2017 reduceert en komt dus voor de toepassing van de Regeling geen betekenis toe aan de inspanningen die appellante na december 2017 heeft verricht. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Overschrijding redelijke termijn
8. Over het verzoek van appellante om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn overweegt het College als volgt.
8.1.
Het gaat hier om niet-punitieve procedures die volgen op primaire besluiten die zijn bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Uitgangspunt voor vergoeding van immateriële schade is een tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.
9. Verweerder heeft de onderscheiden bezwaarschriften van appellanten ontvangen op 25 april 2018 en 26 april 2018. De beslissingen op bezwaar zijn genomen door verweerder op 27 juli 2018. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met minder dan zes maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan appellante toe te kennen bedrag € 500,-.
9.1.
Het College stelt vast dat de overschrijding volledig is toe te rekenen aan het College, omdat de behandeling van het beroep ruim twee jaar heeft geduurd. Het College zal daarom op grond van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht de Staat (minister van Justitie en Veiligheid) veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,- aan appellante.
10. Het College kent appellante een proceskostenvergoeding toe voor het indienen van het verzoek tot vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn ten laste van de Staat. Daarbij is uitgegaan van 1 punt tegen een waarde van € 525,- per punt, betreffende vier of meer samenhangende zaken (wegingsfactor 1,5) van licht gewicht (wegingsfactor 0,5).
Slotsom
10. Uit het hiervoor overwogene volgt dat de beroepen tegen de bestreden besluiten gegrond dienen te worden verklaard. Het College zal deze besluiten vernietigen en, zelf in de zaak voorziend, de primaire besluiten herroepen en de heffing over periode 2 in overeenstemming met het verweerschrift van verweerder vaststellen op € 2.016,- en op € 1.526,- voor periode 3 en de bonusgeldsommen over de periodes 4 en 5, eveneens in overeenstemming met het verweerschrift van verweerder, vaststellen op onderscheidenlijk € 30,- en € 1.569,-. Het College zal verweerder veroordelen in de proceskosten in beroep, waarbij de vier zaken als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden aangemerkt. Het College zal de Staat veroordelen om aan appellante een vergoeding van € 500,- aan immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn te vergoeden. Het College zal de Staat verder veroordelen in de proceskosten voor het indienen van een schriftelijk verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Daarbij is uitgegaan van 1 punt tegen een waarde van € 525,- per punt, betreffende vier of meer samenhangende zaken (wegingsfactor 1,5) van licht gewicht (wegingsfactor 0,5).
Beslissing
Het College
- verklaart de beroepen tegen de bestreden besluiten gegrond;
- vernietigt deze besluiten;
- herroept de primaire besluiten en stelt de door appellante verschuldigde hoge geldsom over periode 2 vast op € 2.016,-, de hoge geldsom over periode 3 op
€ 1.526,- en de bonusgeldsommen waarop appellante aanspraak maakt over de periodes 4 en 5 op onderscheidenlijk € 30,- en € 1.569,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan appellante een vergoeding voor immateriële schade van € 500,- te betalen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.575,- en veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 393,75.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Hagen, in aanwezigheid van
mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 september 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.