ECLI:NL:CBB:2020:468
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 17/1700
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 juli 2020 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , appellant,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. M. Krari en mr. R. Ramlal).
Procesverloop
Bij besluit van 27 mei 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellant een heffing opgelegd van € 7.901,00 voor periode 1.
Appellant heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 19 september 2017 heeft verweerder het primaire besluit ingetrokken.
Bij besluit van 29 september 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit niet-ontvankelijk verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Bij besluit van 2 december 2017 heeft verweerder op grond van de Regeling opnieuw aan appellant een heffing opgelegd van € 7.901,00 voor periode 1.
Bij besluit van 15 maart 2019 (het herzieningsbesluit) heeft verweerder onder intrekking van het bestreden besluit het bezwaar van appellant ongegrond verklaard en het besluit van 2 december 2017 gehandhaafd.
Appellant heeft naar aanleiding van het herzieningsbesluit zijn beroep aangevuld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 mei 2020. Appellant is niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Inleiding
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op
2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Bij het primaire besluit heeft verweerder appellant een hoge geldsom van € 7.901,00 opgelegd voor periode 1, omdat het gemiddeld aantal grootvee-eenheden (GVE) op het bedrijf van appellant te hoog was in die periode.
Appellant heeft in bezwaar onder meer aangevoerd dat hij voor de peildatum onomkeerbare investeringsverplichtingen is aangegaan voor de uitbreiding van zijn melkveebedrijf. Hij heeft in dat verband een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel met verwijzing naar de vonnissen van de rechtbank
Den Haag waarin de voorzieningenrechter ten aanzien van een aantal melkveehouders de Regeling buiten toepassing heeft verklaard, omdat de Regeling naar het oordeel van de voorzieningenrechter een onevenredige last met zich meebrengt (ECLI:NL:RBDHA:2017:4638, ECLI:NL:RBDHA:2017:8945 en ECLI:NL:RBDHA:2017:9248).
Tijdens het hoger beroep tegen deze vonnissen heeft verweerder bij besluit van 19 september 2017 het primaire besluit ingetrokken, het ingehouden bedrag aan appellant terugbetaald en daarbij gewaarschuwd: “Let op! De Staat heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraken van de rechtbank Den Haag. Ik wil u er dan ook wijzen dat ik de Regeling voor alle periodes alsnog volledig zal toepassen, wanneer het Gerechtshof Den Haag de Staat in het hoger beroep tegen de vonnissen van de rechtbank in het gelijk stelt.”
Vervolgens heeft verweerder het bezwaar van appellant niet-ontvankelijk verklaard, omdat de grondslag voor het indienen van het bezwaar is komen te ontvallen.
Nadat het gerechtshof Den Haag bij arrest van 31 oktober 2017 voormelde vonnissen heeft vernietigd, heeft verweerder bij besluit van
2 december 2017 appellant opnieuw een hoge geldsom van € 7.901,00 opgelegd voor periode 1.
Bij het herzieningsbesluit heeft verweerder onder intrekking van het bestreden besluit opnieuw beslist op het bezwaar van appellant. Verweerder heeft het bezwaar mede gericht geacht tegen het besluit van 2 december 2017, omdat dit besluit het ingetrokken primaire besluit vervangt. Volgens verweerder heeft appellant belang behouden bij een beslissing op zijn bezwaar wegens het voorwaardelijk karakter van de herroeping van het primaire besluit. Verweerder heeft het bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 2 december 2017 gehandhaafd.
Het beroep
Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht heeft het beroep tegen het bestreden besluit mede betrekking op het herzieningsbesluit. Nu het bestreden besluit is vervangen door het herzieningsbesluit en gesteld noch gebleken is dat appellant nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit, zal het beroep in zoverre niet-ontvankelijk worden verklaard.
Appellant betoogt dat verweerder hem ten onrechte een hoge geldsom heeft opgelegd. Hij voert aan dat hij veel melkvee heeft afgevoerd voor de afloop van periode 1. Toch is sprake van een kleine overschrijding van het doelstellingsaantal doordat appellant ook vleesrunderen heeft weggedaan die achteraf bleken niet mee te tellen voor de reductie. Hij was in de veronderstelling dat die wel zouden meetellen. Daarbij komt dat dieren door het ouder worden en afkalven van categorie wisselen. Verder heeft het hanteren van een maandgemiddelde tot gevolg dat het afvoeren van dieren aan het eind van de maand niet meer helpt. Dat over periode 1 toch een hoge geldsom werd opgelegd en hoe die werd berekend, werd hem pas duidelijk met de ontvangst van het primaire besluit, aldus appellant.
8.1.
In artikel 1, aanhef en onder c, van de Regeling is bepaald dat de Regeling alleen van toepassing is op vrouwelijke rund van 0 tot 1 jaar, vrouwelijke rund van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd of rund dat tenminste eenmaal heeft gekalfd. Voorts is in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, het verminderingspercentage voor periode 1 neergelegd. In artikel 4 is bepaald hoe de hoogte van de geldsom wordt berekend en wanneer geen geldsom is verschuldigd. Deze bepalingen golden vanaf de inwerkingtreding van de Regeling op
1 maart 2017. Gelet hierop had appellant dus bij aanvang van periode 1 kunnen weten op welke categorieën runderen de Regeling van toepassing is,  hoeveel GVE hij in die periode mocht houden, hoe de geldsom wordt berekend en in welk geval hij geen geldsom is verschuldigd. Voorts is in de toelichting bij de Regeling (Stct. 2017, 9915) toegelicht hoe moet worden gereduceerd. Dat appellant runderen heeft afgevoerd die ingevolge de Regeling niet worden meegeteld voor de reductie, dient dan ook voor zijn rekening te blijven. Het college ziet in hetgeen appellant heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder hem ten onrechte een hoge geldsom voor periode 1 heeft opgelegd.
Het betoog faalt.
9. Appellant betoogt voorts dat de Regeling in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Hij voert aan dat de toepassing van de Regeling in zijn geval leidt tot een individuele en buitensporige last. Appellant is namelijk voor de inwerkingtreding van de Regeling onomkeerbare investeringen aangegaan voor bedrijfsuitbreiding.  Daarvoor is zijn gemengd bedrijf met varkens en melkvee omgeschakeld naar een bedrijf met alleen melkvee. Hij heeft hiervoor na een lang traject de benodigde vergunningen gekregen. De uitbreiding van de stal was op 2 juli 2015 net klaar, maar nog niet volledig benut omdat appellant de veestapel wilde laten groeien door eigen aanwas. Door de Regeling kan de uitgebreide stal niet volledig worden benut, aldus appellant.
9.1.
Het College heeft onder meer in zijn uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419, onder 9.1 en verder, geoordeeld dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van het EP. De volgende vraag is of de Regeling in het geval van appellant zodanig uitwerkt, dat in zijn geval sprake is van een individuele en buitensporige last.
9.2.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
9.3.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellant, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
9.4.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
9.5.
Appellant had aanvankelijk een gemengd bedrijf met melkkoeien en vleesvarkens. Hij besloot de varkenstak af te bouwen en over te schakelen naar een bedrijf met alleen melkvee. Appellant wilde zijn melkveetak laten groeien van 63 stuks jongvee en 94 stuks melkvee in 2012 naar 72 stuks jongvee en 145 stuks melkvee in 2020. Appellant heeft in 2013 aannemingsovereenkomsten gesloten voor het realiseren van de uitbreiding van een ligboxenstal op zijn erf. Hij is daarvoor een lening aangegaan. Op 5 april 2013 is hem een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend en op 4 oktober 2013 een omgevingsvergunning. Hiermee kon appellant de gewenste omschakeling en uitbreiding van het melkveebedrijf realiseren. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat ten tijde van de gedane investeringen voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellant heeft er desondanks voor gekozen om de geplande forse uitbreiding van zijn melkveebedrijf door te zetten. Voorts is niet gebleken dat voor appellant de noodzaak bestond om tot omschakeling naar alleen melkvee en uitbreiding van de melkveetak over te gaan. Alleen de stelling van appellant dat hij werd geconfronteerd met steeds strengere ammoniakregels voor zijn vleesvarkenstak, is daarvoor onvoldoende. Ook andere gemengde bedrijven werden met die regels geconfronteerd. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar.
9.6.
Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit voort dat appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen dient te dragen en dat hij nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden niet kan afwentelen. Over de door appellant overgelegde stukken wordt nog overwogen dat daaruit blijkt dat hij weliswaar investeringen in zijn bedrijf heeft gedaan, maar niet is duidelijk wat de gevolgen van die investeringen zijn voor zijn bedrijfsvoering. Appellant heeft geen inzicht gegeven in de financiële positie van zijn bedrijf en heeft geen stukken overgelegd die inzicht geven in de gevolgen van de aan hem opgelegde heffing voor de continuïteit van zijn bedrijf.
9.7.
Gelet op voorgaande is het bestreden besluit niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Het betoog faalt.
Conclusie
10. Het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit is niet-ontvankelijk. Het beroep voor zover gericht tegen het besluit van 15 maart 2019 is ongegrond.
10. Gelet op het door verweerder na het instellen van het beroep genomen herzieningsbesluit ziet het College aanleiding verweerder op te dragen het door appellante betaalde griffierecht à € 168,00 te vergoeden. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen het besluit van 29 september 2017 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep voor zover gericht tegen het besluit van 15 maart 2019 ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,00 aan appellant te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Daalder, in aanwezigheid van
mr. A.J. Jansen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
21 juli 2020.
w.g. E.J. Daalder	w.g. A.J. Jansen