ECLI:NL:RVS:2020:2024
Raad van State — Uitspraak 


201902768/1/R3.
Datum uitspraak: 26 augustus 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Hengelo,
en
de raad van de gemeente Hengelo,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 12 februari 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Vooroorlogse Wijken 2016 (deel 2)" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 juli 2020, waar [appellant], en de raad, vertegenwoordigd door M. Brummelhuis en S. Prinsen, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [belanghebbende A] en [belanghebbende B] gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het bestemmingsplan "Vooroorlogse Wijken 2016 (deel 2)" voorziet in actualisering van het juridisch-planologisch kader voor het oostelijke deel van de vooroorlogse wijken die tegen het centrum van Hengelo aan liggen.
2.    [appellant] is eigenaar van het perceel aan de [locatie 1] te Hengelo (hierna: het perceel). Op de noordwestelijke zijde van het perceel bevindt zich een bouwwerk dat [appellant] gebruikt als woning. Het plan kent de bestemming "Bedrijf" toe aan het perceel en kent de aanduiding "bouwvlak" onder meer toe aan de gronden waarop het bouwwerk staat. Aan het noordelijke gedeelte van het bouwwerk is de functieaanduiding "specifieke vorm van wonen - persoonsgebonden overgangsrecht" toegekend. Aan het zuidelijke gedeelte van het bouwwerk is de functieaanduiding "bedrijfswoning" toegekend. [appellant] verzet zich tegen het plan en betoogt onder meer dat aan het bouwwerk dat hij gebruikt als woning ten onrechte niet de bestemming "Wonen" is toegekend.
Intrekking beroepsgronden
3.    [appellant] heeft in zijn nader stuk zijn beroepsgrond dat geen rekening is gehouden met het initiatief dat hij naar voren heeft gebracht en zijn beroepsgrond dat met dit plan de planologische mogelijkheden voor de realisatie van dienstwoningen worden beperkt, ingetrokken.
Toetsingskader
4.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Bestemming "Wonen"
5.    [appellant] kan zich niet verenigen met de omstandigheid dat de bestemming "Wonen" niet is toegekend aan het bouwwerk op het perceel dat hij gebruikt als woning. Hij betoogt dat de raad ten onrechte niet heeft gemotiveerd waarom deze bestemming in strijd met een goede ruimtelijke ordening is. In dit verband wijst hij erop dat het bouwwerk al in gebruik is als woning, zodat het toekennen van de bestemming "Wonen" een zeer beperkte functiewijziging van een bestaand pand in het midden van een woonwijk betreft. Weliswaar bestaat vanuit zijn woning zicht op de tuin van [belanghebbenden], maar dat is volgens [appellant] in een binnenstedelijke omgeving niet ongebruikelijk.
5.1.    Uit paragraaf 5.3.2.1 van de plantoelichting valt af te leiden dat de raad het toekennen van de bestemming "Wonen" aan het bouwwerk op het perceel dat [appellant] gebruikt als woning niet in overeenstemming acht met een goede ruimtelijke ordening, omdat dit bouwwerk dicht achter de woning van [belanghebbenden] aan de [locatie 2] te Hengelo is gelegen. Verder heeft de raad ter zitting toegelicht dat hij de bestemming "Wonen" niet heeft willen toekennen aan het bouwwerk dat [appellant] gebruikt als woning, omdat dit bouwwerk op een binnenterrein is gelegen en niet direct grenst aan de openbare weg. Gelet op het voorgaande en in aanmerking genomen de aan de raad toekomende beleidsruimte ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten om niet de bestemming "Wonen" toe te kennen aan het bouwwerk op het perceel dat [appellant] gebruikt als woning. Hierbij merkt de Afdeling nog op dat er onder de voorgaande planologische regimes, zoals hierna wordt overwogen onder 6.1, ook geen woonbestemming is toegekend aan het bouwwerk op het perceel.
Het betoog faalt.
Functieaanduiding "specifieke vorm van wonen - persoonsgebonden overgangsrecht"
6.    [appellant] betoogt dat met de functieaanduiding "specifieke vorm van wonen - persoonsgebonden overgangsrecht" het bestaande legale gebruik van het noordelijke gedeelte van het bouwwerk op het perceel ten onrechte is beperkt. Met deze aanduiding wordt beoogd het besluit van 15 juli 2005, waarbij het college aan hem een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) heeft verleend (hierna: het vrijstellingsbesluit), in te passen, terwijl deze vrijstelling een zaaksgebonden karakter heeft. Op grond van de WRO en het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (hierna: het Bro 1985) gold immers het uitgangspunt dat deze vrijstellingen een zaaksgebonden karakter hadden. Voor zover in het vrijstellingsbesluit is vermeld dat de vrijstelling alleen geldt zolang het bouwwerk door [appellant] wordt gebruikt, moet deze beperking onverbindend worden geacht vanwege strijd met de WRO en het Bro 1985.
[appellant] betoogt verder dat de raad met de functieaanduiding "specifieke vorm van wonen - persoonsgebonden overgangsrecht" het bestaande legale gebruik van het noordelijke gedeelte van het bouwwerk op het perceel ten onrechte tweemaal onder het overgangsrecht heeft gebracht. Het ligt daarom voor de hand om een uitsterfregeling in het plan op te nemen.
Tot slot wijst [appellant] erop dat de grens van de functieaanduiding "specifieke vorm van wonen - persoonsgebonden overgangsrecht" met die van de functieaanduiding "bedrijfswoning" niet strookt met de indeling van het bouwwerk op het perceel dat hij gebruikt als woning. De grens van die aanduiding loopt namelijk dwars door zijn woonkamer. [appellant] heeft ter zitting betoogd dat die grens zo moet worden aangepast dat tussen de achtergevel van de woning van [belanghebbenden] en de functieaanduiding "bedrijfswoning" sprake is van een afstand van 14 m.
6.1.    Het bestemmingsplan "Kleine Driene, deelplan de Noork" kende de bestemming "Bedrijfsdoeleinden B" toe aan het perceel. Alleen het zuidelijke gedeelte van het bouwwerk dat [appellant] gebruikt als woning viel binnen het bouwvlak voor dat perceel. Op 15 juli 2005 heeft het college aan [appellant] de vrijstelling verleend voor het gebruik als woning van het noordelijke gedeelte van het bouwwerk, dat buiten het bouwvlak is gelegen. In de overwegingen en het dictum van dit besluit is het volgende vermeld:
"overwegende dat:
[…]
de Rechtbank te Almelo blijkens haar uitspraak van 29 juli 2004 […] van oordeel is dat het gebruik van het bouwwerk deels in strijd is met het vigerende bestemmingsplan "Klein Driene, deelplan de Noork" […];
[…]
besluiten:
met in achtneming van het in de nota weerlegging zienswijzen omschrevene vrijstelling te verlenen conform artikel 19 lid 3 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening juncto artikel 20 van het Besluit op de Ruimtelijke Ordening, voor het gebruik als woonruimte van het gedeelte van het bouwwerk […], plaatselijk bekend [locatie 1], dat gelegen is buiten het bouwblok, met dien verstande dat deze vrijstelling geldt zolang het bouwwerk wordt gebruikt door […] [appellant] […]."
[appellant] heeft tegen het vrijstellingsbesluit bezwaar gemaakt en heeft hiermee bereikt dat de vrijstelling ook gold voor zijn echtgenote. Vervolgens heeft de raad op 19 juli 2005 het bestemmingsplan "Vooroorlogse wijken" vastgesteld. Volgens de plankaart bij dit plan is de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" aan het perceel en de aanduiding "(po)" toegekend aan het gehele bouwwerk dat [appellant] gebruikt als woning. Volgens de legenda bij de plankaart betekent dit "persoonsgebonden overgangsrecht". Bij besluit van 27 februari 2006 heeft het college van gedeputeerde staten goedkeuring onthouden aan de plandelen die op de plankaart rood omlijnd zijn aangegeven. Dit betreft het bouwwerk dat [appellant] gebruikt als woning, zodat het plan "Kleine Driene, deelplan de Noork" hiervoor is blijven gelden.
6.2.    De Afdeling stelt voorop dat het vrijstellingsbesluit van 15 juli 2005 onherroepelijk is, zodat bezwaren tegen die vrijstelling in deze procedure niet meer aan de orde kunnen komen. Alleen al daarom faalt het betoog dat een vrijstellingsbesluit ten onrechte geen zaaksgebonden karakter heeft en dat het vrijstellingsbesluit van 15 juli 2005 daarom onverbindend moet worden geacht vanwege strijd met de WRO en het Bro 1985. Daarbij komt dat het door [appellant] gestelde gebrek, wat daar ook van zij, zeker geen evident karakter heeft en er dus geen reden is om af te zien van het tegenwerpen van de onherroepelijkheid van het vrijstellingsbesluit.
6.3.    Met het bestemmingsplan "Vooroorlogse Wijken 2016 (deel 2)" heeft de raad beoogd het vrijstellingsbesluit van 15 juli 2005 in te passen. Daartoe heeft de raad de functieaanduiding "specifieke vorm van wonen - persoonsgebonden overgangsrecht" aan het noordelijke gedeelte van het bouwwerk op het perceel toegekend. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat hij bij het toekennen van deze aanduiding de grens van het bouwvlak uit het vorige plan "Kleine Driene, deelplan de Noork" heeft aangehouden. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad dit niet zo heeft mogen doen. Hierbij betrekt de Afdeling dat hiervoor onder 6.1 is vastgesteld dat het gebruik als woning van het noordelijke gedeelte van het bouwwerk, dat buiten het bouwvlak van dat plan is gelegen, in strijd was met het bestemmingsplan "Kleine Driene, deelplan de Noork" en dat het college hiervoor de persoonsgebonden vrijstelling heeft verleend.
Voor zover [appellant]  betoogt dat met de functieaanduiding "specifieke vorm van wonen - persoonsgebonden overgangsrecht" het bestaande legale gebruik van het noordelijke gedeelte van het bouwwerk op het perceel ten onrechte voor de tweede maal onder het overgangsrecht wordt gebracht, overweegt de Afdeling het volgende. Voor algemeen overgangsrecht geldt het uitgangspunt dat bestaand legaal gebruik alleen onder bijzondere omstandigheden opnieuw onder het overgangsrecht kan worden gebracht. In dit geval heeft de raad het gebruik van het noordelijke gedeelte van het bouwwerk als woning niet onder het algemene overgangsrecht, maar onder het persoonsgebonden overgangsrecht gebracht. Voor deze situatie geldt het uitgangspunt over het algemene overgangsrecht niet.
In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de functieaanduiding "specifieke vorm van wonen - persoonsgebonden overgangsrecht" niet in redelijkheid heeft kunnen toekennen aan het noordelijke gedeelte van het bouwwerk op het perceel dat [appellant] gebruikt als woning.
Het betoog faalt.
Conclusie
7.    Het beroep is ongegrond.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
w.g. Van Diepenbeek    w.g. Lap
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2020
288-926.