ECLI:NL:CBB:2020:682
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2956
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 oktober 2020 in de zaak tussen
V.O.F. [naam] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. [NAAM]. H.J.M. van Gellekom).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 20 november 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het College heeft de zaak ter zitting aan de orde gesteld op 7 september 2020. Partijen zijn, met bericht van verhindering, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveebedrijf te [plaats] . Op 29 januari 2015 heeft de gemeente [gemeente] een omgevingsvergunning verleend aan haar.
2.2
Voor de uitbreiding van de rundveestal bouwfase 1 heeft appellante op 24 juni 2015 een aanneemovereenkomst ondertekend ten bedrage van € 271.000,-. Vervolgens heeft zij op 30 juni 2015 een koopovereenkomst gesloten ten bedrage van € 122.950,-  voor een melkstal en stalinrichtingsmateriaal. Op 7 juli 2015 heeft appellante een koeltank gekocht voor een bedrag van € 22.000,-. Verder heeft appellante op 28 maart 2017 een overeenkomst ondertekend voor de uitbreiding van de rundveestal ten bedrage van € 426.780,-.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 6.437 kg, uitgaande van 131 melk- en kalfkoeien en 115 stuks jongvee. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4. Appellante heeft – samengevat – aangevoerd dat artikel 5, vijfde lid, van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (de Nitraatrichtlijn) geen toereikende grondslag biedt voor het fosfaatrechtenstelsel. Dat stelsel is ook niet nodig om aan de doelstelling van de Nitraatrichtlijn te voldoen. Voor zover aanvullende maatregelen wel noodzakelijk zijn, betoogt appellante dat het fosfaatrechtenstelsel ongeoorloofde staatssteun oplevert, omdat klaarblijkelijk niet aan de norm van 50 mg/l wordt voldaan. Verder is appellante van mening dat op haar een individuele en buitensporige last rust. Er is sprake van een groot financieel probleem voor de continuïteit van het bedrijf.
Standpunt van verweerder
5.1
Naar aanleiding van de uitspraak van het College van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:524) heeft verweerder alsnog één dier in diercategorie 101 meegeteld. Het totaal aantal dieren komt hiermee op 131 melk- en kalfkoeien en 116 stuks jongvee. Het fosfaatrecht van appellante moet dus worden verhoogd naar 6.446 kg.
5.2
Daarnaast stelt verweerder zich gemotiveerd op het standpunt dat de invoering van het fosfaatrechtenstelsel noodzakelijk is geweest en dat het stelsel niet leidt tot ongeoorloofde staatssteun.
5.3
Verweerder betwist verder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Appellante stelt dat zij de eerste uitbreidingshandelingen in de periode van 2014 tot en met 2015 heeft verricht. Volgens verweerder was het fosfaatrechtenstelsel op dat moment voorzienbaar, zodat deze investeringen ten behoeve van de uitbreiding voor risico en rekening van appellante dienen te blijven. Tevens heeft appellante uitbreidingshandelingen verricht na de peildatum van 2 juli 2015. Volgens vaste rechtspraak van het College, waaronder de uitspraken van 10 september 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:413) en 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114), is bij de beslissing om te investeren na 2 juli 2015 in beginsel geen ruimte om een individuele en buitensporige last aan te nemen. Verder volgt uit de uitspraak van het College van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:3) dat (forse) niet gerealiseerde groei in de periode tot 2 juli 2015 voor risico van de melkveehouder blijft. Verweerder benadrukt dat uit de overgelegde stukken niet blijkt dat appellante op 2 juli 2015 over alle benodigde vergunningen beschikte en stelt dat appellante met haar investeringen op het verkrijgen van de vergunningen vooruit is gelopen. Ook heeft appellante geen inzicht verschaft in de noodzaak van de door haar beoogde groei.
Beoordeling
6.1
Voor zover appellante betoogt dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt dit. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Daarin heeft het College ook geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd is met de Nitraatrichtlijn en is de noodzaak van het fosfaatrechtenstelsel bevestigd.
6.2
Het betoog van appellante dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun slaagt ook niet. Zoals het College eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraken van 26 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:619) en 24 maart 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:191), heeft de Europese Commissie bij beschikking van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N) een stelsel van verhandelbare fosfaatrechten voor melkvee in Nederland goedgekeurd. Op basis van de nagestreefde milieudoelstellingen heeft zij geconcludeerd dat het stelsel strookt met de EU-regels voor staatssteun op milieugebied.
6.3
Appellante heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.3
Voorop staat dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.4.4
Voor het College is niet duidelijk geworden hoeveel fosfaatrecht appellante als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om de door haar beoogde bedrijfsvoering te kunnen voeren, nu uit het dossier niet blijkt hoeveel dieren appellante uiteindelijk wenst te houden. Het enkele feit dat appellante financieel wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel, is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
6.4.5
Appellante stelt slechts in zeer algemene bewoordingen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals hiervoor is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. Mede gelet op de summiere onderbouwing van de gestelde individuele en buitensporige last, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. In dat verband is allereerst van belang dat niet is komen vast te staan dat sprake is van een legale uitbreiding, nu appellante niet heeft aangetoond dat zij op de peildatum beschikte over alle benodigde vergunningen. Appellante heeft enkel de begeleidende brief bij de omgevingsvergunning overgelegd en geen vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998. Bovendien blijkt uit de begeleidende brief bij de omgevingsvergunning niet of de vergunning is verleend voor de activiteit bouwen of milieu. Volgens vaste rechtspraak van het College bestaat in gevallen waarin op de peildatum nog niet over alle voor de uitbreiding benodigde vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet omkeerbare investeringsbeslissingen, in beginsel geen ruimte voor het aannemen van een individuele en buitensporige last (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 9 januari 2019, ECLl:NL:CBB:2019:7, onder 5.5 en 4 augustus 2020, ECLI:NL:CBB:2020:412, onder 6.3.5). Voor zover appellante wel beschikt over alle benodigde vergunningen, overweegt het College dat appellante de uitbreiding van haar bedrijf pas in 2014/2015 daadwerkelijk in gang heeft gezet. Dat zij in 2011 reeds de eerste stappen heeft gezet in de vorm van overleg met de gemeente over een uitbreiding van het agrarisch bouwblok maakt dit niet anders. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een gebleken bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Wat betreft de investeringen die na 2 juli 2015 zijn gedaan, behoorde het tot de verantwoordelijkheid van appellante ermee rekening te houden dat het fosfaatrechtenstelsel geen rekening houdt met op 2 juli 2015 onbenutte productieruimte, zodat ook de gevolgen daarvan voor haar risico komen (vergelijk de uitspraak van 9 januari 2019, hiervoor genoemd, onder 5.5).
6.4.5
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Gelet op verweerders nadere standpunt in het verweerschrift, moet het fosfaatrecht worden verhoogd. Dit betekent dat het beroep gegrond is. Het College vernietigt het bestreden besluit en ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat het fosfaatrecht wordt vastgesteld op 6.446 kg.
7.2
Het College veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante in bezwaar en beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.575,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit, stelt het fosfaatrecht van appellante vast op 6.446 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.575,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 oktober 2020.
De voorzitter is verhinderd 		                                 De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen	 		de uitspraak te ondertekenen