ECLI:NL:RVS:2020:2036
Raad van State — Uitspraak 


201904412/1/R1.
Datum uitspraak: 26 augustus 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Vereniging Sloop de Bunker, gevestigd te Amstelveen (hierna: de vereniging), en [appellant A] en anderen, wonend te Amstelveen (hierna: de omwonenden),
appellanten,
en
het college van burgemeester en wethouders van Amstelveen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 31 mei 2016 heeft het college de bunker aan de Wolfert van Borsselenweg 117a te Amstelveen aangewezen als gemeentelijk monument.
Bij besluit van 20 mei 2019 heeft het college opnieuw op het door de vereniging hiertegen gemaakte bezwaar beslist en het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben de vereniging en de omwonenden beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het college en de vereniging en de omwonenden hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak gevoegd met zaak nr. 201902807/1/R1 ter zitting behandeld op 17 juni 2020, waar de vereniging en de omwonenden, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Meyer en wethouder H.J.W. Raat, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
Inleiding
1.    De bunker aan de Wolfert van Borsselenweg is in de Tweede Wereldoorlog gebouwd en gebruikt door de Duitse bezetter. Na de oorlog is de bunker eigendom van de gemeente Amstelveen geworden. De bunker heeft als laatste dienst gedaan als jongerencentrum en de gemeente heeft hem in 2008 gesloten. Om overlast als hangplek te voorkomen is toen de ingang dichtgemetseld.
De vereniging heeft als doelstelling de bunker te laten slopen en elke vorm van gebruik tegen te gaan.
2.    Bij het besluit van 31 mei 2016 heeft het college de bunker aangewezen als gemeentelijk monument. Daaraan heeft het ten grondslag gelegd dat de bunker als zeldzaam relict uit de oorlogsperiode zowel architectuurhistorische als cultuurhistorische waarde vertegenwoordigt voor de gemeente Amstelveen.
3.    Het bezwaar van de vereniging tegen de aanwijzing als gemeentelijk monument is eerder bij besluit van 29 augustus 2016 niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank Amsterdam heeft dat besluit bij uitspraak van 7 november 2017, ECLI:NL:RBAMS:2017:8197, vernietigd. Zij heeft daarbij bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Bij uitspraak van 14 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3702, heeft de Afdeling dat laatste deel van de uitspraak echter vernietigd, zodat het college opnieuw op het bezwaar van de vereniging moest beslissen. Bij de uitspraak van 14 november 2018 is bepaald dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts beroep bij de Afdeling kan worden ingesteld.
4.    Ook de omwonenden hadden bezwaar gemaakt tegen de aanwijzing van de bunker als gemeentelijk monument. Hun bezwaar is bij besluit van 29 augustus 2016 ook niet-ontvankelijk verklaard. Dat besluit is met de uitspraak van de Afdeling van 14 november 2018 onherroepelijk geworden.
Intrekking
5.    Ter zitting is het beroep voor zover dat is ingesteld door de omwonenden ingetrokken.
Regelgeving
6.    De relevante regelgeving is opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Monumentale waarde
7.    De vereniging betoogt dat de bunker niet zulke monumentale waarden heeft dat deze voor aanwijzing als gemeentelijk monument in aanmerking zou moeten komen. Volgens haar ontbreekt de cultuurhistorische waarde en is de architectuurhistorische waarde ook niet aangetoond. Als er al een cultuurhistorische en architectuurhistorische waarde is geweest, is deze volgens de vereniging verdwenen na het jarenlange gebruik van de bunker door de jeugdsoos.
7.1.    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling heeft het college beoordelingsruimte bij het bepalen van de monumentale waarde van een onroerende zaak. Als voorbeeld wijst de Afdeling op haar uitspraak van 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1358.
Verder mag het college op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Indien een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het college niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het college de adviseur een reactie op wat de partij over het advies heeft aangevoerd.
7.2.    Aan het besluit tot aanwijzing van de bunker als gemeentelijk monument ligt een zogeheten redengevende beschrijving ten grondslag, die is beoordeeld door de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (CRK). De  redengevende beschrijving bevat een beknopte beschrijving van de geschiedenis van de bunker, die in de Tweede Wereldoorlog voor de Duitse bezetters diende als schuilplaats bij bombardementen. Verder is aan de hand van een aantal criteria beschreven wat de monumentale waarde van de bunker is. Bij de architectonische waarde is de typologische betekenis vermeld als een goed voorbeeld van een bouwtype, gerelateerd aan de oorspronkelijke functie, vanwege het materiaalgebruik en de constructiewijze. Daarnaast is vermeld dat de bunker een unicum in de gemeente is, vanwege de unieke verschijningsvorm. Bij de cultuurhistorische waarde is vermeld dat de bunker van belang is als symbool of herinnering aan een historische gebeurtenis of ontwikkeling in het verleden en dat de bunker van belang is als verschijningsvorm van een sociaal-economische en/of politieke ontwikkeling. De CRK heeft op 23 maart 2016 positief geadviseerd over het voornemen om de bunker als gemeentelijk monument aan te wijzen. Uit het verslag van de vergadering van de CRK blijkt dat dit hoofdzakelijk gebaseerd is op de cultuurhistorische waarden, te weten de herinnering aan Amstelveen in de Tweede Wereldoorlog.
Naar aanleiding van het bezwaar heeft het college een second opinion aan de Erfgoedcommissie van MOOI Noord-Holland gevraagd. De Erfgoedcommissie sluit zich in haar advies van 16 januari 2019 aan bij het advies van de CRK. Aanvullend op de redengevende beschrijving benadrukt zij de cultuurhistorische waarde van de bunker. In het advies wordt beschreven dat veel Duitse militairen tijdens de Tweede Wereldoorlog vanwege de ligging in de buurt van Schiphol in en om Nieuwer-Amstel woonden. Vooral in de buurt van de Pauluskerk werden veel huizen voor hoge luchtmachtofficieren gevorderd. Als gevolg daarvan werden straten afgezet met prikkeldraadversperringen, werden er wachtposten, schuilkelders en kazematten gebouwd in de tuinen en omliggende parken. De bunker is de enige tastbare herinnering aan die beladen geschiedenis van deze Amstelveense buurt. Dit restant van de oorlog kan volgens de Erfgoedcommissie voor de nieuwe generaties als herinnering aan deze periode dienen.
7.3.    Het college heeft, mede gelet op het advies van de Erfgoedcommissie, ook na heroverweging doorslaggevende betekenis toegekend aan het advies van de CRK. Dit blijkt uit de beslissing op bezwaar.  Daarbij heeft het college in aanmerking genomen dat de vereniging geen deskundig tegenadvies heeft overgelegd. Uit de beslissing op bezwaar blijkt verder dat de omstandigheid dat de bunker een pijnlijke herinnering aan een zwarte bladzijde in de geschiedenis is, zoals de vereniging heeft gesteld, voor het college niet betekent dat de bunker geen cultuurhistorische waarde heeft.
7.4.    Het betoog van de vereniging biedt geen aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van de adviezen van de CRK en de Erfgoedcommissie, de begrijpelijkheid van de in die adviezen gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop. Dat de vereniging een andere mening over de monumentale waarde van de bunker heeft is daarvoor onvoldoende. De Afdeling ziet daarom geen grond voor het oordeel dat het college niet op deze adviezen heeft mogen afgaan. Het college heeft zich gelet hierop in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de bunker zulke monumentale waarden heeft dat deze voor aanwijzing als gemeentelijk monument in aanmerking komt.
7.5.    Het betoog faalt.
Belangenafweging
8.    De vereniging betoogt dat het college door de aanwijzing van de bunker als gemeentelijk monument misbruik heeft gemaakt van de Erfgoedwet. Volgens haar is de aanwijzing niet bedoeld om het erfgoed te behouden, maar om de bunker te kunnen verbouwen. Zij stelt dat het college bij de belangenafweging alleen het belang van een fotograaf heeft betrokken, die de bunker na verbouwing wil gebruiken als fotostudio. Niet meegewogen is dat afspraken met de buurt zijn gemaakt om de bunker nooit meer in gebruik te nemen. Verder is geen rekening gehouden met de gevolgen van het gebruik van de bunker, zoals verkeers- en geluidshinder in de omgeving. Ten slotte is volgens haar niet gedacht aan het risico dat de bunker een bedevaartsoord voor neonazi’s wordt.
8.1.    Bij het beantwoorden van de vraag of een als monumentwaardig beoordeelde onroerende zaak als beschermd gemeentelijk monument wordt aangewezen, heeft het college beleidsruimte. De bestuursrechter toetst niet of hij in het concrete geval tot hetzelfde besluit zou zijn gekomen maar of het bestuursorgaan in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen.
8.2.    Het college heeft zijn besluit om de aanwijzing in bezwaar te handhaven gebaseerd op de adviezen van de CRK en de Erfgoedcommissie. Gezien het advies van de Erfgoedcommissie en de beslissing op bezwaar is het college zich bewust van de pijnlijke geschiedenis van de bunker en is het overgegaan tot aanwijzing van de bunker als herinnering aan die geschiedenis. Ter zitting heeft het college toegelicht dat het niet verwacht dat de bunker een bedevaartsoord voor neonazi’s wordt. Tot nu toe zijn er feitelijk geen activiteiten van neonazi’s geweest. Mocht in de toekomst toch overlast van neonazi’s ontstaan, dan zal daartegen volgens het college handhavend worden opgetreden.
Uit wat de vereniging aanvoert blijkt niet dat aan de aanwijzing andere belangen ten grondslag liggen dan de belangen die bij de keuze om een bouwwerk als monument aan te wijzen aan de orde zijn. Het college ontkent niet dat de bunker door een verzoek van een plaatselijke fotograaf onder zijn aandacht is gekomen. Dit betekent echter niet dat de bunker als monument is aangewezen met als doel deze te behouden voor gebruik als fotostudio. Met de aanwijzing als gemeentelijk monument is verder op zichzelf niet voorzien in heropening of verbouwing van de bunker. Anders dan de vereniging veronderstelt, is de aanwijzing ook niet nodig om de bunker voor hergebruik te kunnen heropenen of verbouwen. De belangen die bij heropening of verbouwing betrokken zijn, komen aan de orde bij de besluiten die daarover gaan. In dat verband kan worden gewezen op het besluit van het college van 23 mei 2017, waarbij een omgevingsvergunning is verleend voor renovatie van de bunker ten behoeve van educatief gebruik. Over die vergunning gaat zaak nr. 201902807/1/R1. In die zaak doet de Afdeling vandaag ook, afzonderlijk, uitspraak.
De Afdeling ziet in wat de vereniging betoogt geen grond voor het oordeel dat het college de bunker niet in redelijkheid heeft kunnen aanwijzen als gemeentelijk monument.
8.3.    Het betoog faalt.
Conclusie
9.    Het beroep van de vereniging is ongegrond.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep van de vereniging ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. D.A. Verburg en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 26 augustus 2020
148.
BIJLAGE
Erfgoedwet
Artikel 3.16
1. De gemeenteraad kan een erfgoedverordening vaststellen.
2. De verordening ziet op het beheer en behoud van cultureel erfgoed gelegen binnen de desbetreffende gemeente, dat van bijzonder belang is voor die gemeente vanwege de cultuurhistorische of wetenschappelijke betekenis.
3. Het college van burgemeester en wethouders houdt een gemeentelijk erfgoedregister van aangewezen cultureel erfgoed bij.
Erfgoedverordening gemeente Amstelveen
Artikel 5 Aanwijzing als gemeentelijk monument
1. Burgemeester en wethouders kunnen besluiten een monument of archeologisch monument dat van bijzonder belang is voor de gemeente vanwege zijn schoonheid, betekenis voor de wetenschap of cultuurhistorische waarde aan te wijzen als gemeentelijk monument.
[…]
Artikel 8 Advies gemeentelijke adviescommissie
1. Burgemeester en wethouders vragen over het voornemen om toepassing te geven aan artikel 5 advies aan een gemeentelijke adviescommissie waarbinnen enkele leden deskundig zijn op het gebied van de monumentenzorg. Van de adviescommissie maken geen deel uit leden van het gemeentebestuur.
Artikel 13 Instandhoudingsplicht gemeentelijk monument
Het is verboden een gemeentelijk monument te beschadigen of te vernielen, of daaraan onderhoud te onthouden dat voor de instandhouding daarvan noodzakelijk is.
Artikel 14 Omgevingsvergunning gemeentelijk monument
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning van burgemeester en wethouders een gemeentelijk monument:
a. te slopen, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen, of
b. te herstellen, te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht.
[…]