ECLI:NL:CBB:2020:604
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/438
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 september 2020 in de zaak tussen
Melkveebedrijf [naam] V.O.F., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. M.I.J. Toonders),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. Y. Groen)
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 16 januari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante hoger vastgesteld.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 juli 2020. Partijen zijn, met voorafgaand bericht, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Op grond van artikel 5, vijfde lid, van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 (hierna: Nitraatrichtlijn) moeten lidstaten in het kader van de actieprogramma’s aanvullende of verscherpte maatregelen treffen als duidelijk is dat de verplicht voorgeschreven maatregelen van het Nitraatactieprogramma niet zullen volstaan om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken.
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een gemengd bedrijf dat bestaat uit het fokken en houden van melkvee in combinatie met akkerbouw. Op 23 mei 2014 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor het houden van 449 melk- en kalfkoeien en 211 stuks jongvee. Het betreft een revisievergunning voor het veranderen en het in werking hebben van de melkrundveehouderij. Op 16 april 2015 is aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het wijzigen, uitbreiden en exploiteren van een melkrundveebedrijf met 449 melk- en kalfkoeien en 211 stuks jongvee.
2.2
Appellante is in 2010 gestart met het plan om haar veebestand uit te breiden naar 449 melk- en kalfkoeien en 211 stuks jongvee. Op 13 november 2013 is appellante een financieringsovereenkomst aangegaan voor een bedrag van € 4.200.000,-. Op 9 juli 2014 heeft appellante een perceel grond te Meerssen geleverd gekregen voor € 193.900,40. Voor het verkrijgen van de Natuurbeschermingsvergunning heeft appellante voor € 26.500,- aan ammoniakrechten aangekocht. Daarnaast is de ligboxenstal uitgebreid van 140 naar 250 ligboxen en is een jongveestal gebouwd.. Appellante heeft blijkens de facturen eind 2013 en begin 2014 voor de uitbreiding materialen besteld en kosten gemaakt voor het grondwerk ten behoeve van de nieuwbouw. Met de bouwwerkzaamheden is blijkens een factuur van 30 augustus 2013 een bedrag van € 181.500,- gemoeid. Daarnaast heeft appellante in 2013 en 2014 voor € 209.969,50 geïnvesteerd in stalinrichting, mestschuiven, pomp en toebehoren en mestsilo met spankap.
2.3
Op 2 juli 2015 waren op het bedrijf van appellante 179 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee aanwezig.
Besluiten van verweerder en omvang van het geschil
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 9.723 kg. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het fosfaatrecht van appellante verhoogd naar 9.767 kg omdat een op 2 juli 2015 overleden melkkoe ten onrechte niet was meegenomen in de berekening van de fosfaatrechten. Verweerder heeft het bezwaar met betrekking tot de toepassing van de knelgevallenregeling ongegrond verklaard.
Beroepsgronden
4.1
Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Er is in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Er is immers fors geïnvesteerd in de uitbreiding van het veebestand, maar deze uitbreiding was op de peildatum 2 juli 2015 nog niet gerealiseerd. Het toegekende fosfaatrecht doet zodoende geen recht aan de investeringen zodat het bedrijf grote schade lijdt. Het bestreden besluit lijdt op dit punt aan een motiveringsgebrek nu verweerder daarin onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de feiten en omstandigheden die appellante heeft aangevoerd niet leiden tot de conclusie dat artikel 1 van het EP niet geschonden is.
4.2
Appellante betoogt verder dat het stelsel van fosfaatrechten in strijd is met de Nitraatrichtlijn. Appellante meent dat artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn geen grondslag kan bieden voor de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, omdat het stelsel niet noodzakelijk is om de doelstellingen uit de Nitraatrichtlijn te behalen. Onder verwijzing naar vooral parlementaire geschiedenis, betoogt appellante dat zich geen noodzaak tot aanvullende maatregelen voordoet. Volgens appellante blijkt uit verschillende kamerstukken en berichtgevingen dat in veruit de meeste gebieden in Nederland de norm van 50mg/1 gehaald wordt. Bovendien blijkt uit de memorie van toelichting niet dat het stelsel van fosfaatrechten nodig is om aan de doelstelling van de Nitraatrichtlijn te voldoen.
4.3
Voor zover de noodzaak tot aanvullende maatregelen wel aanwezig is, betoogt appellante voorts, onder verwijzing naar de Kamerstukken II 2016-2017, 34 532, nr. 18 en 19, dat het fosfaatrechtenstelsel ongeoorloofde staatssteun oplevert, omdat klaarblijkelijk niet aan de EU‑nitraatnorm van 50 mg/l wordt voldaan.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat ondanks de bijzondere omstandigheden op appellante een individuele disproportionele last rust. Nu de wetgever voor bijzondere omstandigheden reeds in een regeling heeft voorzien — maar appellante niet voldoet aan alle voorwaarden om daarvoor in aanmerking te komen — kan niet worden volgehouden dat sprake is van een individuele disproportionele last. Het bedrijf van appellante is volgens verweerder niet individueel afwijkend van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per 2014  zijn gaan uitbreiden. Het uitbreiden van het bedrijf is door veel melkveehouders gedaan in het zicht van de afschaffing van het melkquotum. Verweerder benadrukt in dit verband dat het stelsel voorzienbaar was. Verweerder is van mening dat appellante ten tijde van haar investeringsbeslissingen zich had moeten realiseren dat die voor haar ondernemersrisico’s met zich zou brengen waarvoor de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van de daaraan verbonden risico’s draagt. Verweerder wijst erop dat de investeringen gelet op het moment waarop die zijn gedaan niet navolgbaar zijn. Van een bedrijfseconomische noodzaak voor de voorgestane uitbreiding is voorts niet gebleken. Verweerder wijst erop dat de door appellante overgelegde accountantsverklaring onvoldoende inzicht verschaft in de mate waarop appellante wordt getroffen door het fosfaatrechtenstelsel nu het rapport enkel een verklaring over de bedrijfscontinuïteit bevat. Naast bedrijfscontinuïteit zijn er andere factoren die van belang zijn bij de beoordeling van de gestelde individuele disproportionele last. Het rapport komt hierom volgens verweerder niet de bewijskracht toe die appellante daaraan gehecht wenst te zien.
5.2
Verweerder betoogt dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd is met de Nitraatrichtlijn. Verweerder verwijst naar de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel (Kamerstukken II, 2015-2016, 34 532, par. 4.1). Uit deze Kamerstukken komt naar voren dat een wettelijk instrumentarium ter beheersing van de mestproductie door melkvee noodzakelijk is gebleken nadat, mede naar aanleiding van het vervallen van de Europese melkquotering per 1 april 2015, de mestproductie in de melkveehouderij fors is toegenomen. Deze toename heeft, anders dan appellente stelt, er in geresulteerd dat Nederland, op basis van cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek, in 2015 het mestproductieplafond heeft overschreden. Voorts komt uit deze stukken naar voren dat het (financiële) belang van de derogatie groot is. Dit rechtvaardigt de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Bij uitspraken van 17 oktober 2018, 9 januari 2019 en 23 juni 2019 heeft het College zich uitgelaten over de rechtmatigheid van diverse aspecten van het fosfaatrechtenstelsel (ECLI:NL:CBB:2018:522 en 523, ECLI:NL:CBB:2019:1 t/m 7 en ECLI:NL:CBB:2019:291).
5.3
Verweerder neemt het standpunt in dat er geen sprake is van ongeoorloofde staatssteun. De Europese Commissie heeft met de goedkeuringsbeschikking van 19 december 2017 onvoorwaardelijk goedkeuring verleend naar aanleiding van de vraag van verweerder of het
fosfaatrechtenstelsel in overeenstemming is met artikel 107 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (State Aid SA.46349 (2017/N)).
5.4
Verweerder is van mening dat in het bestreden besluit is ingegaan op alle in bezwaar aangedragen punten. Voor zover nodig is het bestreden besluit aangevuld met het verweerschrift. Naar de mening van verweerder is er geen sprake van schending van het motiveringsbeginsel.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel geen noodzakelijke maatregel is om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken en op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst voor dit oordeel naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7) en de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291). Het College ziet geen aanleiding om thans anders te oordelen.
6.2
Het betoog van appellante dat het stelsel van fosfaatrechten ongeoorloofde staatssteun oplevert slaagt ook niet. Zoals het College eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraken van 26 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:615) en 24 maart 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:191), heeft de Commissie bij beschikking van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N)) een stelsel van verhandelbare fosfaatrechten voor melkvee in Nederland goedgekeurd. Volgens de Commissie vormt de maatregel steun in de zin van artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Aangezien met de maatregel een duidelijke milieudoelstelling wordt nagestreefd, heeft de Commissie deze getoetst aan de EU-richtsnoeren inzake staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 en heeft de Commissie vastgesteld dat met het stelsel, conform de richtsnoeren, milieudoelstellingen worden nagestreefd die verder gaan dan de milieunormen waaraan bedrijven op grond van de EU-wetgeving moeten voldoen. Op basis van de nagestreefde milieudoelstellingen heeft de Commissie geconcludeerd dat het stelsel strookt met de EU-regels voor staatssteun op milieugebied. Gezien deze goedkeuringsbeschikking slaagt het beroep van appellant niet (vergelijk ook de uitspraak van 16 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:140, onder 5.6).
6.3
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.4.2
In het geval van appellante heeft zij ten aanzien van de onderbouwing van haar betoog dat sprake is van een individuele en buitensporige last enkel volstaan met verwijzing naar de uiteenzetting die zij in bezwaar heeft gegeven en geconcludeerd dat in het bestreden besluit onvoldoende met haar omstandigheden rekening is gehouden. Op geen enkele wijze heeft appellante in haar beroep echter concreet aangegeven in welk opzicht de motivering van  het bestreden besluit – waarin verweerder op de door appellante in bezwaar aangedragen feiten  en omstandigheden is ingegaan – tekort schiet. Haar beroepsgrond is onvoldoende onderbouwd en slaagt daarom niet.
Slotsom
7. Gelet op het voorgaande zal het College het beroep ongegrond verklaren.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond;
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. N.C.H. Vrijsen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 september 2020.
w.g. W.C.E. Winfield De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen