ECLI:NL:CBB:2020:483
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2835
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 juli 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. E. Wijnne-Oosterhof),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: M.J. Dijkstra).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel
23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 23 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 juni 2020. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] , namens appellante, en de gemachtigde van verweerder.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten en omstandigheden
2.1.1
Appellante, bestaande uit twee maten, exploiteert een melkveehouderij. Het bedrijf is een pachtbedrijf en is in 2011 overgenomen van de ouders van een van de maten.
2.1.2
Bij besluit van 25 mei 2012 is aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verleend voor het houden van 170 melkkoeien en 117 stuks jongvee. Op 22 december 2014 heeft appellante een Nbw-vergunning aangevraagd tot wijziging van het veebestand naar (onder meer) 200 melkkoeien en 140 stuks jongvee. Daarnaast heeft zij op 30 december 2014 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het vergroten van een rundveestal. De gevraagde omgevingsvergunning is bij besluit van 16 april 2015 verleend en de Nbw-vergunning bij besluit van 20 april 2016.
2.1.3
Op 30 december 2014 heeft appellante een opdrachtbevestiging ondertekend met [naam 3] voor een totaalbedrag van € 741.916,90 (exclusief omzetbelasting). Tevens is appellante op 30 december 2014 een (wijziging bestaande) kredietovereenkomst met de [naam 4] aangegaan. De overeenkomst ziet op een (in het kader van ‘Garantstelling Landbouw’ op aanvraag van appellante verleende) lening van € 418.000,-, een lening van
€ 77.000,- en een lening van € 546.000,-. De lening bedraagt in totaal € 1.041.000,-.
2.1.4
De bouwwerkzaamheden voor de rundveestal zijn aangevangen in mei 2015. In september 2015 zijn de bouwwerkzaamheden afgerond en is de stal in gebruik genomen. De stal heeft capaciteit voor 200 melkkoeien en 140 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. 	Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 7.134 kg. Daarbij is hij uitgegaan van – de op de peildatum van 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezige – 132 melk- en kalfkoeien en 125 stuks jongvee, een totale melkproductie in 2015 van 1.263.636 kg, een gemiddelde melkproductie per koe in 2015 van 9.588 kg en een excretieforfait van 44,9 kg. Verder heeft verweerder bij de vaststelling van het fosfaatrecht een korting toegepast van 8,3% (de generieke korting). Dit omdat het bedrijf van appellante niet grondgebonden is. Voormelde uitgangspunten en berekening zijn door verweerder in het bestreden besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat toepassing van het fosfaatrechtenstelsel een schending van artikel 1 van het EP oplevert. Dit omdat als gevolg van het stelsel op haar een individuele en buitensporige last is komen te rusten. Appellante is vóór de peildatum van 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan en beschikte over onbenutte vergunde stalruimte voor uitbreiding, maar kon de uitbreiding door de fosfaatrechtenvaststelling niet realiseren. Vervanging dan wel renovatie van de bestaande stal uit het bouwjaar 1974 was noodzakelijk. Met de bouw van een nieuwe stal was appellante genoodzaakt tot uitbreiding over te gaan, omdat de bouw van een nieuwe stal met dezelfde stalcapaciteit als de oude stal niet rendabel was. Door de fosfaatrechtenvaststelling kan zij haar investering niet terugverdienen en komt de bedrijfscontinuïteit in gevaar. Verkoop van grond en/of alternatieve inzet van bedrijfsmiddelen behoort niet tot de mogelijkheden nu het een pachtbedrijf betreft.
4.2
Ter onderbouwing van haar betoog dat sprake is van een individuele en buitensporige last heeft appellante – reeds in de bezwaarfase – een rapport van 4 april 2018 overgelegd, opgesteld door ACCON-AVM adviseurs en accountants b.v. Uit het rapport volgt dat appellante onevenredig wordt getroffen door het fosfaatrechtenstelsel en dat als gevolg daarvan een lonende exploitatie van het bedrijf niet meer mogelijk is.
4.3
Verweerder heeft, aldus appellante, in het bestreden besluit het beroep op de aanwezigheid van een individuele en buitensporige last onterecht afgewezen. Daarenboven is verzuimd alle omstandigheden bij de beoordeling te betrekken en is de afwijzing ondeugdelijk gemotiveerd.
Standpunt van verweerder
5.1
Van bijzondere omstandigheden die maken dat sprake is van de gestelde individuele en buitensporige last is niet gebleken volgens verweerder. Niet alleen betreft de keuze om een nieuwe, grotere stal te bouwen een (eigen) ondernemerskeuze van appellante, maar daarnaast is, gelet op de voorzienbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel, het moment waarop de investeringsbeslissingen zijn genomen – in 2014 en 2015 – van belang, alsook de omstandigheid dat appellante met haar investeringen vooruit is gelopen op de verlening van de voor de beoogde uitbreiding vereiste Nbw-vergunning. Dat appellante gebruik maakt van een financiering die tot op zekere hoogte door de overheid is gefaciliteerd, is geen reden om te veronderstellen dat de productiebeperkende maatregelen waarover sinds december 2013 wordt gesproken niet voor haar bedrijf zouden gaan gelden. De stelling van appellante dat renovatie van de stal zonder uitbreiding niet rendabel zou zijn mist onderbouwing, zodat daaraan voorbij wordt gegaan.
5.2
Aan een beoordeling van het overgelegde financiële rapport komt verweerder niet toe nu hij individuele omstandigheden die buiten de invloedssfeer van appellante liggen en voor het ontstaan van een financiële last hebben gezorgd, niet aanwezig acht.
5.3
Voor zover in het bestreden besluit al sprake zou zijn van een onvoldoende motivering, is dat met het overleggen van het verweerschrift hersteld.
Beoordeling
6.1
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval buitensporig is, moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van het College 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
6.2.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.2.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.2.2. weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.2.5
Uit het overgelegde rapport leidt het College af dat appellante de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel stelt op (een tekort aan) 4.062 kg fosfaat. Dat dit een aanzienlijke financiële last met zich brengt die appellante treft in haar bedrijfsvoering, blijkt eveneens uit het overgelegde rapport maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.2.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen – gebaseerd op een bedrijfsvoering met 200 melkkoeien en 140 stuks jongvee – en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om te renoveren en daarbij uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.6
In dat verband is van belang dat appellante in december 2014 de benodigde omgevingsvergunning en Nbw-vergunning heeft aangevraagd. Tevens heeft zij in december 2014 een opdrachtbevestiging ondertekend en is zij een financiering van ruim één miljoen euro aangegaan. Dat vervanging van de stal uit bouwjaar 1974 noodzakelijk was, wil het College voorshands wel aannemen, maar gezien het moment in tijd waarop de investeringen zijn gedaan, acht het College de beslissing om, naast renovatie, ook voor uitbreiding van de veestapel te kiezen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. De stelling dat het niet rendabel zou zijn de stal te vervangen zonder daarbij ook uit te breiden, heeft appellante niet onderbouwd en de door appellante aangevoerde omstandigheid dat de renovatie in verband met het verwijderen van asbest (voor 2023) moest worden uitgevoerd, is onvoldoende om een bedrijfseconomische noodzaak aan te nemen voor de investeringen op het door appellante gekozen moment. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.2.7
De (financiële) gevolgen van de keuze tot uitbreiding die appellante in de hiervoor genoemde periode heeft gemaakt, dienen gezien het voorgaande dan ook voor haar risico te blijven. Dat niet gebleken is dat verweerder bij het in december 2014 verlenen van voormelde ‘Garantstelling Landbouw’ de (gevolgen) van de (na afschaffing van het melkquotum) te verwachten productiebeperkende maatregelen heeft meegewogen, leidt niet tot een ander oordeel. Hierbij is van belang dat deze garantstelling – bedoeld voor landbouwondernemers die willen investeren maar geen externe financiering kunnen aantrekken bij banken omdat ze onvoldoende zakelijke zekerheden te bieden hebben – alleen werd afgegeven voor leningen ten behoeve van investeringen, en dat de ondernemer het ondernemersrisico in belangrijke mate zelf hield omdat de garantie niet het gehele investeringsbedrag afdekt.
6.2.8
Aan het door appellante overgelegde rapport komt in het licht van het bovenstaande dan ook niet de betekenis toe die appellante hieraan gehecht wenst te zien. De belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) dienen in dit geval zwaarder te wegen dan de belangen van appellante.
6.3
Appellante wordt wel gevolgd in haar betoog dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende is ingegaan op de in bezwaar gestelde strijd met artikel 1 van het EP. In het bestreden besluit is door verweerder de conclusie getrokken dat van een individuele en buitensporige last geen sprake is omdat bijzondere omstandigheden, anders dan een financiële last, zijn gesteld noch gebleken. Eerst in het in onderhavige beroepsprocedure overgelegde verweerschrift is verweerder nader op de gestelde individuele en buitensporige last ingegaan. Dit leidt tot het oordeel dat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk is gemotiveerd. Het College ziet aanleiding het gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
Proceskosten
7. In het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 525,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 525,-).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep ongegrond;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 525,-;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht ter hoogte van € 338,- aan appellante dient te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 juli 2020.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
deze uitspraak te ondertekenen.	deze uitspraak te ondertekenen.