ECLI:NL:CBB:2020:695
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/347
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 oktober 2020 in de zaak tussen
[naam 1] V.O.F., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. N. Latka),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 5 februari 2018 heeft verweerder het bezwaar van appellante niet-ontvankelijk verklaard.
Op 30 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden van appellante ontvangen.
Bij besluit van 10 januari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend
.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 augustus 2020. Namens appellante is verschenen haar vennoot [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Msw is een bedrijf het geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van enige vorm van landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden.
1.2
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.3
Op grond van artikel 23, vijfde lid, van de Msw geldt dat indien een landbouwer voor 1 april 2018, meldt en aantoont dat hij op 2 juli 2015 melkvee had uitgeschaard, het fosfaatrecht, bedoeld in het derde lid, wordt verhoogd en  het fosfaatrecht van de landbouwer die dat melkvee op die datum had ingeschaard, met diens instemming wordt verlaagd. Deze verhoging onderscheidenlijk verlaging komt overeen met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen van het aantal uitgeschaarde onderscheidenlijk ingeschaarde stuks melkvee.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveebedrijf in [plaats] . Zij maakte van 16 januari 2009 tot 28 juni 2018 als hoofdbedrijf deel uit van een veterinaire eenheid met drie bedrijven met UBN [… 1] , [… 2] en [… 3] . Op de peildatum 2 juli 2015 stonden op elk van deze drie bedrijven 6 runderen van appellante. Daarna stonden de in totaal 18 runderen weer op het bedrijf van appellante.
2.2
Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 56 melk- en kalfkoeien en 20 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. 	Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 1.852 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Verweerder heeft het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht vastgesteld op 1.950 kg.
Beroepsgronden
4.1
Appellante heeft aangevoerd dat verweerder het aantal dieren op de peildatum op haar bedrijf onjuist heeft vastgesteld. Onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 13 juli 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:266) heeft appellante gesteld dat bij de toekenning van het fosfaatrecht in geval van een in- en uitschaarconstructie dient te worden gekeken naar de feitelijke situatie en omstandigheden op de peildatum. In haar geval is sprake van een dergelijke constructie, nu zij tezamen met drie andere bedrijven ten tijde van de peildatum deel uitmaakte van een veterinaire eenheid waarbij zij haar jongvee ten behoeve van opfok uitbesteedde aan deze bedrijven. Weliswaar stonden 17 stuks jongvee en 1 stier (ouder dan één jaar) op de peildatum 2 juli 2015 nog geregistreerd in het Identificatie & Registratiesysteem (I&R-systeem) op de UBN’s van deze drie bedrijven, maar appellante is altijd juridisch eigenaar én feitelijk houder geweest van deze dieren. Zij betaalde namelijk de drie bedrijven voor de opfok van haar jongvee en zij droeg de gehele tijd de verantwoordelijkheid voor de gezondheid van haar dieren. Na de peildatum stond haar jongvee weer op haar bedrijf, waarvoor zij tevens voldoende vergunde ruimte had. Dat zij eigenaar en feitelijk houder was van haar jongvee volgt ook uit het feit dat helemaal geen fosfaatrecht is toegekend voor deze dieren, nu de drie bedrijven de dieren van appellante hobbymatig hielden, verder geen houders of eigenaren van dieren waren en geen noodzaak hadden tot het verkrijgen van de fosfaatrechten.
4.2
Verder heeft appellante betoogd, kort en zakelijk weergegeven, dat verweerder in strijd heeft gehandeld met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Hij heeft namelijk niet voldaan aan zijn onderzoeks- en begeleidingsplicht in de bezwaarfase en het bestreden besluit is gebrekkig gemotiveerd. Appellante heeft meermaals stukken en informatie overgelegd omtrent de gezondheidsproblemen van een van haar vennoten voor de knelgevallenbeoordeling en omtrent de veterinaire eenheid voor de vaststelling van haar dieraantallen. Verweerder is echter in het bestreden besluit bij de knelgevallenbeoordeling voorbijgegaan aan de gezondheidsproblemen waarmee vennoot [naam 2] al sinds 2006 kampte. Na het bestreden besluit heeft verweerder zich per mail op het standpunt gesteld dat een causaal verband ontbreekt tussen een alternatieve peildatum in 2006 en een lager aantal fosfaatrecht op de peildatum als gevolg van de gezondheidsproblemen. Desondanks heeft verweerder wel de melkproductiecijfers van 2006 gehanteerd bij de vaststelling van het fosfaatrecht van appellante in het primaire besluit, zodat het standpunt van verweerder ten aanzien van het causaal verband zonder verdere motivering onbegrijpelijk is. Verder heeft verweerder het betoog van appellante omtrent de onjuiste vaststelling van de dieraantallen op de peildatum slechts summier beoordeeld. Appellante heeft veel informatie overgelegd, maar verweerder heeft geen verder onderzoek gedaan naar haar feitelijke omstandigheden en onvoldoende inspanning verricht om de nodige kennis te vergaren omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Zeker nu appellante in de bezwaarfase niet juridisch is bijgestaan, lag het op de weg van verweerder om zich actief op te stellen bij het inventariseren en onderzoek van de relevante feiten en belangen. Tot slot heeft appellante verzocht om de vergoeding van haar proceskosten in bezwaar en beroep.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de dieraantallen van appellante op de peildatum 2 juli 2015 juist zijn vastgesteld. De 17 stuks jongvee en 1 stier stonden toen bij de andere bedrijven waarmee appellante een veterinaire eenheid vormde. Alleen runderen die op de peildatum op het bedrijf van appellante aanwezig waren, kunnen worden meegenomen bij de vaststelling van het fosfaatrecht. In het verweerschrift heeft verweerder zijn standpunt hierover nader uiteengezet en overwogen dat het begrip ‘houden van dieren’ ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw vereist dat sprake is van feitelijk houderschap waarbij het van ondergeschikt belang is of de houder ook eigenaar van de dieren is. Het is van belang wie feitelijk de dieren in zijn stal onderbracht, op zijn land weidde en de verzorging op zich nam. Dat was bij appellante voor de betreffende runderen op de peildatum niet het geval. Dat appellante deel uitmaakte van een veterinaire eenheid zou een ander licht op het feitelijk houderschap kunnen werpen wanneer tussen appellante en de drie bedrijven een streven bestond om tot één (nieuw) bedrijf te komen zoals reeds is overwogen in de uitspraak van het College van 30 juni 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:421), hetgeen niet is gebleken. Verder is verweerder in het verweerschrift ingegaan op het hanteren van een andere alternatieve peildatum en een andere representatieve melkproductie voor de knelgevallenbeoordeling.
5.2
Voorts heeft verweerder zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat het bestreden besluit toereikend is gemotiveerd en zorgvuldig is voorbereid waarbij verweerder voldoende onderzoek heeft gedaan naar de relevante feiten. Op basis van de door appellante overgelegde stukken heeft verweerder nadere informatie verkregen en er is ook tijdens de hoorzitting in de bezwaarfase uitgebreid aandacht besteed aan de gezondheidsproblemen en het bestaan van de veterinaire eenheid. Verweerder zag geen aanleiding om het gehele gezondheidsproces in het bestreden besluit uiteen te zetten, omdat dat gelet op de door appellante opgegeven alternatieve peildatum (10 juli 2014) niet noodzakelijk was voor het beoordelen van het knelgeval. Evenmin zag verweerder aanleiding om nader onderzoek te doen naar de veterinaire eenheid, omdat dat niet tot een andere conclusie zou hebben geleid ten aanzien van de vaststelling van het fosfaatrecht. Tot slot heeft verweerder geconstateerd dat in het primaire besluit per abuis de melkproductiecijfers over het jaar 2006 zijn opgenomen in plaats van de cijfers over het jaar 2015. Dit heeft echter niet geleid tot een andere uitkomst van het totaal aantal fosfaatrecht. Immers, rekening houdend met de cijfers van het jaar 2015 zou er nog steeds sprake zijn van een fosfaatoverschot op de peildatum 2 juli 2015. Het verschil in overschot is niet relevant voor de berekening van de fosfaatrechten, maar slechts voor het bepalen of de generieke korting moet worden toegepast.
Beoordeling
6.1
Ter zitting is gebleken dat het beroep van appellante zich toespitst op het aantal dieren op het bedrijf van appellante op de peildatum 2 juli 2015 en het onzorgvuldig voorbereiden en gebrekkig motiveren van het bestreden besluit door verweerder.
6.2.1
Fosfaatrechten worden toegekend aan bedrijven voor melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf wordt gehouden en staat geregistreerd. In beginsel wordt uitgegaan van de juistheid van de I&R-registratie. Indien wordt aangetoond dat de registratie niet de werkelijke situatie ten tijde van de peildatum weergeeft, moet van de werkelijke situatie worden uitgegaan. Tussen partijen is niet in geschil dat de 17 stuks jongvee en 1 stier van appellante in de I&R-registratie op de peildatum geregistreerd stonden bij de bedrijven waarmee zij een veterinaire eenheid vormde.
6.2.2
Vaststaat dat appellante geen melding in- en uitscharen heeft gedaan voor 1 april 2018. Nu aan, tenminste één van, de materiële toepassingsvoorwaarden van artikel 23, vijfde lid, van de Msw niet is voldaan, komt appellante op grond van die bepaling geen fosfaatrecht toe voor de 17 stuks jongvee die op de peildatum geregistreerd stonden bij de bedrijven waarmee appellante een veterinaire eenheid vormde. Dat de keuze van appellante om de 18 stuks runderen tijdelijk op de grond van de bedrijven binnen de veterinaire eenheid te plaatsen, was ingegeven door het gebrek aan voldoende grond op haar eigen bedrijf voor een legale mestafzet van haar runderen, kan niet tot een ander oordeel leiden. Zoals het College in zijn uitspraken van 2 juli 2019 heeft geoordeeld (ECLI:NL:CBB:2019:265 en 269), biedt artikel 23, vijfde lid, van de Msw geen ruimte voor een belangenafweging.
6.2.3
Ten aanzien van de stelling van appellante dat zij eigenaar en feitelijk houder was van de dieren die geregistreerd stonden bij de bedrijven waarmee zij een veterinaire eenheid vormde en dat op grond daarvan het fosfaatrecht voor de dieren aan haar moet worden toegekend, overweegt het College als volgt. Uit de memorie van toelichting bij de Meststoffenwet (Kamerstukken II 2015-2016, 34 532, nr. 3, blz. 19) volgt dat het bij het begrip ‘houden van dieren’ gaat om het feitelijke houderschap. Het is van ondergeschikt belang of de houder ook de eigenaar van de dieren is. De feitelijke omstandigheden die appellante naar voren heeft gebracht – betaling aan de bedrijven voor de opfok, het dragen van de verantwoordelijkheid voor de gezondheid van de dieren en de terugkeer van de dieren na de peildatum – zijn onvoldoende om feitelijk houderschap van die dieren aan te nemen. Zoals verweerder terecht stelt, is in dat verband van belang wie feitelijk de dieren in zijn stal onderbracht, op zijn land weidde en de verzorging op zich nam. Uit hetgeen appellante naar voren heeft gebracht, volgt dat die taken niet bij haar maar bij de bedrijven lagen waar de dieren waren ondergebracht. Anders dan het geval was in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van het College van 30 juni 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:421), is evenmin gesteld of gebleken dat de bedrijven die ten tijde van de peildatum behoorden tot de veterinaire eenheid met appellante als hoofdbedrijf, feitelijk als één bedrijf opereerden of de intentie hadden om in de toekomst tot één bedrijf te komen. Aan de overige aangevoerde omstandigheden komt in dit verband geen betekenis toe. Het College is dan ook van oordeel dat appellante er niet in is geslaagd aan te tonen dat de I&R‑registratie niet de werkelijke situatie ten tijde van de peildatum weergeeft. Er moet dan ook uitgegaan worden van de juistheid van die registratie.
6.3
Het College is met appellante van oordeel dat verweerder in de bezwaarfase in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel heeft gehandeld door een deel van de knelgevallenbeoordeling per e-mail buiten het bestreden besluit te behandelen en melkproductiegegevens van 2006 te hanteren in plaats van de cijfers van 2015, waardoor appellante op het verkeerde been werd gezet. Het bestreden besluit is in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen. Het College zal dit gebrek echter met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht passeren, omdat vast is komen te staan dat de beoordeling van het knelgeval en de vaststelling van het fosfaatrecht niet anders zou luiden wanneer het bestreden besluit zonder deze gebreken tot stand zou zijn gekomen. Dit betekent dat ook deze beroepsgrond niet slaagt.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Vanwege het onder 6.3 vastgestelde gebrek in de besluitvorming, ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en wegingsfactor 1). Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten in bezwaar gemaakt.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep ongegrond;
bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te dient vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. E.D.H. Nanninga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 oktober 2020.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen	de uitspraak te ondertekenen