ECLI:NL:CBB:2020:660
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 18/486, 18/487, 18/488
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 september 2020 in de zaken tussen
Maatschap [naam] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigden: mr. M.A. van der Kruijt‑Bos en A.G. Winkel),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. G. Meijerink en J. Blaauw),
en
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).
Procesverloop
Bij besluiten van 23 september 2017, 25 november 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten 1 tot en met 3) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 1.675,- voor periode 3 (juli en augustus 2017), van € 2.741,- voor periode 4 (september en oktober 2017) en van € 1.733,- voor periode 5 (november en december 2017).
Bij besluiten van 2, 21 en 27 maart 2018 (de bestreden besluiten 1 tot en met 3) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten 1 tot en met 3 ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroepen ingesteld tegen de bestreden besluiten 1 tot en met 3.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 september 2020. Appellante is, met bericht van verhindering, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Het College heeft de Staat der Nederlanden als partij aangemerkt in verband met overschrijding van de redelijke termijn.
Overwegingen
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum). Het referentieaantal is het aantal op de peildatum geregistreerde runderen verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE).
Afvoer van jongvee (runderen van 0 tot 1 jaar en van 1 jaar of ouder die niet hebben gekalfd) telt alleen mee als reductie, als naar verhouding een gelijk aantal koeien dat heeft afgekalfd wordt afgevoerd. Wanneer de verhouding jongvee en koeien die hebben afgekalfd verandert als gevolg van een beperktere hoeveelheid jongvee op het bedrijf, zal bij het berekenen van het maandgemiddelde (in GVE) worden uitgegaan van het zogenoemde jongveegetal en niet van het daadwerkelijk aantal aanwezige jongvee. Het jongveegetal wordt berekend door het op het bedrijf op 28 april 2017 aanwezige jongvee (in GVE) te delen door het op die datum aanwezige aantal koeien dat ten minste eenmaal heeft gekalfd. Toepassing van het jongveegetal heeft in de regel hogere heffingen tot gevolg.
Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Vanaf periode 3 heeft verweerder bij de berekening van de heffingen het jongveegetal toegepast, dat in haar geval hogere heffingen tot gevolg heeft. In geschil is of verweerder terecht het jongveegetal heeft toegepast.
Beoordeling van het beroep
4. Appellante heeft in haar nadere stuk van 28 augustus 2020 de beroepsgronden over de inning en verrekening en de disproportionaliteit van de heffingen ingetrokken.
5. Appellante betoogt primair dat de bepalingen in de Regeling over het jongveegetal buiten toepassing moeten worden gelaten dan wel onverbindend moeten worden verklaard wegens strijd met de rechtszekerheid dan wel artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP), omdat deze pas bij de wijziging van de Regeling op 28 april 2017 zijn toegevoegd en niet voorzienbaar waren. Zij heeft zich bij het maken van haar (onomkeerbare) bedrijfskeuzes gebaseerd op de Regeling zoals die op 3 februari 2017 in werking is getreden. Het nadien invoeren van een zodanig grote wijziging als het jongveegetal is in strijd met de rechtszekerheid. Dat geldt ook voor de wéér later ingevoerde wijziging van 1 juni 2017, waarbij is bepaald dat het jongveegetal, wanneer dat eenmaal is geactiveerd, ook van toepassing is op de daaropvolgende periodes, ongeacht of in die periodes jongvee is afgevoerd, aldus appellante.
5.1.
Bij de door appellante genoemde wijziging van de Regeling op 28 april 2017 (Stcrt. 2017, 25117) is de Regeling beperkt tot melkproducerende bedrijven en zijn, anders dan voorheen, de niet‑melkproducerende bedrijven met terugwerkende kracht buiten de reikwijdte van de Regeling komen te vallen. Uit de toelichting bij de wijziging van 28 april 2017 volgt dat het jongveegetal is ingevoerd om te voorkomen dat melkveehouders hun jongvee onderbrengen bij de niet‑melkproducerende bedrijven nu deze niet langer onder de Regeling vallen, om daarmee niet over te hoeven gaan tot reductie in 2017 (Stct. 2017, nr. 25177 en Kamerstukken II 2016/17, 33 037, nr. 202).
5.2.
Na de introductie van het jongveegetal is onrust ontstaan in de sector, omdat het jongveegetal negatief kan uitwerken als door natuurlijke aanwas op het bedrijf de verhouding tussen jongvee en melkkoeien wijzigt, en als bedrijven vóór de inwerkingtreding van de hiervoor vermelde wijziging van de Regeling vooral melkkoeien hebben afgevoerd met de bedoeling om daarna vooral jongvee af te voeren om aan de reductiedoelstelling te voldoen (Kamerstukken II 2016/17, 33 037, nr. 203). Daarom is per 1 juni 2017 de Regeling in overleg met de betrokken sectoren wederom gewijzigd (Stcrt. 2017, 31051). In de artikelen 4 en 6 van de Regeling is een uitzondering opgenomen, die erop neerkomt dat bij de berekening van de heffingen geen toepassing wordt gegeven aan het jongveegetal indien op of na 1 juni 2017 vrouwelijke runderen ouder dan 35 dagen die niet hebben gekalfd, worden afgevoerd voor slacht, export of in verband met sterfte. De wijziging van 1 juni 2017 is dus gedaan om de waargenomen negatieve effecten van de invoering van het jongveegetal, zoals de door appellante genoemde gemaakte bedrijfskeuzes vóór invoering van het jongveegetal, te verhelpen. De rechtszekerheid is daarmee gediend.
5.3.
Het College heeft bij uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:420, reeds overwogen dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van het EP, omdat het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen bij wet is voorzien en een redelijke mate van evenredigheid bestaat tussen het te dienen doel van de Regeling en de in de Regeling opgenomen maatregelen, zodat zij in algemene zin voldoen aan de in het kader van artikel 1 van het EP te stellen eisen van proportionaliteit.
In die uitspraak heeft het College verder geoordeeld dat het jongveegetal een rechtstreeks samenhangend onderdeel is van de wetswijziging die niet melk-producerende veehouderijen buiten de werking van de Regeling plaatste. Daarmee is de wetswijziging vanuit het perspectief van het eigendomsrecht begunstigend en zwakt zij de inmenging in het eigendomsrecht af, zodat zij voldoet aan de in het kader van artikel 1 van het EP te stellen eisen van proportionaliteit. Het al dan niet toepassen van het jongveegetal is daarnaast afhankelijk van de eigen keuze die de melkveehouder maakt om al dan niet jongvee af te voeren. Om te stimuleren dat de melkveehouder ervoor kiest het jongveegetal niet te activeren, is in de genoemde artikelen van de Regeling opgenomen dat, indien het jongveegetal eenmaal is geactiveerd, dat voor de komende periodes geactiveerd blijft. Het College acht dit niet onredelijk.
5.4.
Wat betreft de voorzienbaarheid van deze twee wijzigingen van de Regeling voor appellante wordt verder overwogen dat in haar geval het jongveegetal pas is geactiveerd in periode 3 (juli en augustus 2017). Op dat moment had voor appellante duidelijk kunnen en moeten zijn dat en in welke zin de Regeling na 3 februari 2017 was gewijzigd.
5.5.
Het betoog faalt.
6. Appellante betoogt verder dat de bestreden besluiten 1 tot en met 3 niet deugdelijk zijn gemotiveerd. In periode 3 zijn er drie kalfjes afgevoerd. Niet duidelijk is door welk kalfje volgens verweerder het jongveegetal is geactiveerd, aangezien de bestreden besluiten over periode 3 en 4 inhoudelijk verschillen en het bestreden besluit over periode 5 slechts verwijst naar dat over periode 3. Het bezwaar over periode 5 is bovendien volgens appellante ten onrechte kennelijk ongegrond verklaard, omdat er in periode 5, anders dan in periode 3, geen jongvee is afgevoerd en op dat feit in het geheel niet is ingegaan.
Volgens appellante kan geen van de drie kalfjes het jongveegetal hebben geactiveerd. Eén kalfje is afgevoerd voor de slacht, één is geëxporteerd naar Ierland en één is bij een ander bedrijf geplaatst. Dat kalfje kwam wegens een achterblijvende ontwikkeling niet in aanmerking voor slacht of export, en paste evenmin binnen de bedrijfsvoering wegens een erfelijk bepaalde verhoogde kans op uierontsteking.
Indien het jongveegetal toch terecht is toegepast, voert appellante aan dat verweerder in haar geval gebruik had moeten maken van de hardheidsclausule zoals neergelegd in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet. In haar nadere stukken van 28 augustus 2020 en 3 september 2020 heeft zij toegelicht dat het kalfje dat bij een ander bedrijf was geplaatst op 1 maart 2019 is geëxporteerd. Volgens appellante staat nergens in de Regeling dat de export in 2017 dient plaats te vinden en is het gangbaar dat pinken op de leeftijd tussen anderhalf en twee jaar als zij drachtig zijn geëxporteerd worden. Nu het desbetreffende dier is geëxporteerd is voldaan aan de doelstelling om de fosfaatreductie terug te brengen. Volgens appellante is haar situatie vergelijkbaar met die van de melkveehouder in de uitspraak van 14 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:453, waarbij het College tot het oordeel kwam dat verweerder de hardheidsclausule had moeten toepassen.
6.1.
In het bestreden besluit over periode 3 staat onder het kopje ‘Beoordeling’ op blz. 6 het volgende: “Rekening houdend met het vorenstaande heb ik in bezwaar nogmaals het I&Rsysteem geraadpleegd. Hieruit is naar voren gekomen dat de dieren met NL [… 1] en NL [… 2] zijn afgevoerd teneinde te worden geslacht dan wel te worden geëxporteerd. Het dier met levensnummer NL [… 3] is afgevoerd naar UBN 1808139 en staat daar nog. Derhalve is het jongveegetal terecht geactiveerd.” In het bestreden besluit over periode 4 staat onder kopje ‘Beoordeling’ op blz. 3: “Rekening houdend met het vorenstaande heb ik in bezwaar nogmaals het I&Rsysteem geraadpleegd. Hieruit is naar voren gekomen dat het dier met levensnummer NL [… 2] is afgevoerd teneinde te worden geslacht dan wel te worden geëxporteerd. Derhalve is het jongveegetal terecht geactiveerd.”
In het verweerschrift en ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder te kennen gegeven dat het jongveegetal volgens verweerder is geactiveerd door het kalf met levensnummer NL [… 3] , zoals uiteengezet in het bestreden besluit over periode 3. Appellante voert daarom terecht aan dat de motivering van het bestreden besluit over periode 4 ondeugdelijk is. Hierna zal worden onderzocht of dit motiveringsgebrek gepasseerd kan worden.
In het bestreden besluit over periode 5 wordt alleen verwezen naar het bestreden besluit over periode 3. Verweerder heeft mogen volstaan met die verwijzing, aangezien appellante in haar bezwaar tegen het primaire besluit over periode 5 voornamelijk heeft verwezen naar hetgeen zij in bezwaar tegen het bestreden besluit over periode 3 heeft aangevoerd en heeft vermeld dat een hoorzitting achterwege kan blijven. In het bestreden besluit over periode 3 is verweerder tevens ingegaan op het bezwaar van appellante over de toepassing van het jongveegetal in periodes dat geen jongvee is afgevoerd. Zoals overwogen onder 5.3 geldt op grond van de Regeling dat indien het jongveegetal eenmaal is geactiveerd, dat geactiveerd blijft.
6.2.
Gelet op het voorgaande is het jongveegetal volgens verweerder dus geactiveerd door de afvoer van het kalf met levensnummer NL [… 3] . De vraag die beantwoording behoeft is of verweerder zich terecht op dat standpunt heeft gesteld.
Zoals onder 5.2 is overwogen, wordt het jongveegetal alleen niet toegepast indien jongvee ouder dan 35 dagen op of na 1 juni 2017 is afgevoerd voor slacht, export of in verband met sterfte.
Onder export wordt volgens de toelichting bij de wijziging van de Regeling van 1 juni 2017 (Stcrt. 2017, 31051, p. 6) verstaan: export naar een derde land en uitvoer naar lidstaten van de Europese Unie. “Het voorgaande betekent dat wanneer de houder runderen van ouder dan 35 dagen die niet hebben gekalfd (in verband met quarantaine) heeft geplaatst op een erkend verzamelcentrum of in een door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit goedgekeurde inrichting (als bedoeld in artikel 13, eerste lid, onderdeel a van de Regeling), die runderen voor de toepassing van de artikelen 4, 6 en 9 van de Regeling ook worden aangemerkt als geëxporteerd”, aldus de toelichting. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat de runderen dus niet feitelijk hoeven te zijn geëxporteerd in 2017, maar dan wel in 2017 naar een dergelijk(e) verzamelcentrum of inrichting moeten zijn gebracht. Het College acht dit uitgangspunt niet onredelijk (vergelijk de door appellante genoemde uitspraak van het College van 14 juli 2020, onder 7, over slacht).
In het beroepschrift heeft appellante zich op het standpunt gesteld dat het desbetreffende kalf niet in aanmerking kwam voor slacht of export en evenmin binnen de bedrijfsvoering van appellante paste, zodat het is verplaatst naar een andere melkveehouder in Nederland. Uit de nadere stukken blijkt dat die melkveehouder het dier pas in 2019 heeft geëxporteerd. Aangezien het desbetreffende kalf dus niet in 2017 is geëxporteerd en evenmin in 2017 naar een verzamelplaats of inrichting voor export in de zin van artikel 13, eerste lid, aanhef en onder a, van de Regeling is gebracht, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat met de afvoer van dat kalf op 26 augustus 2017 naar de andere melkveehouder het jongveegetal is geactiveerd.
De conclusie is dat verweerder het jongveegetal terecht heeft toegepast in de periodes 3, 4 en 5 en dat de motivering daarvan die blijkt uit het verweerschrift, de nadere stukken en wat ter zitting naar voren is gebracht, deugdelijk is. Gelet hierop bestaat aanleiding het motiveringsgebrek van het bestreden besluit over periode 4 met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te passeren.
6.3.
De volgende vraag die beantwoording behoeft is of verweerder in dit geval aanleiding had moeten zien om gebruik te maken van zijn in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde bevoegdheid om gehele of gedeeltelijke ontheffing verlenen van de verplichting tot het betalen van de heffingen (hardheidsclausule).
Ook deze vraag beantwoordt het College ontkennend. In de Regeling is geen uitzondering opgenomen voor een situatie als die van appellante, waarbij het gaat om de afvoer van een kalf dat niet binnen de bedrijfsvoering past. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het geval van appellante geen bijzondere omstandigheid is die meebrengt dat toepassing moet worden gegeven aan de hardheidsclausule, nu het feitelijk gevolg is geweest dat het kalf op een ander bedrijf is terechtgekomen en daar werd gehouden. Hierbij is van belang dat een dergelijke afvoer het doel dat de Regeling beoogt te bereiken, te weten terugdringing van de fosfaatproductie, niet dient. Dat appellante niet het doel had de Regeling te ontduiken, doet er niet aan af dat de beoogde reductie van fosfaat in 2017 dan niet plaatsvindt.
Het College volgt appellante niet in haar stelling dat haar situatie vergelijkbaar is met die van de melkveehouder in de uitspraak van 14 juli 2020, ECLI:NL:CBB:2020:453. In dat geval had de melkveehouder het kalf afgevoerd ten behoeve van de slacht en mocht hij op basis van gemaakte afspraken in de veronderstelling zijn dat het kalf op korte termijn - en zeker in 2017 - zou worden geslacht. Dat van soortgelijke afspraken in haar situatie ook sprake was, heeft appellante niet aangetoond en is evenmin aannemelijk, gezien haar stelling dat het gangbaar is anderhalf tot twee jaar te wachten met export.
6.4.
De betogen falen.
Overschrijding redelijke termijn
7. In de nadere stukken van 28 augustus 2020 en 3 september 2020 heeft appellante een verzoek om schadevergoeding gedaan wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het gaat hier om een niet‑punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
8. Verweerder heeft het bezwaarschrift voor de periodes 3, 4 en 5 ontvangen op respectievelijk 2 november 2017, 4 januari 2018 en 1 februari 2018. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met meer dan een half jaar overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, heeft appellante daarom recht op een vergoeding van € 1.000,- aan immateriële schade.
9. Omdat de behandeling van de bezwaren minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd is de overschrijding volledig toe te rekenen aan het College. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb de Staat der Nederlanden veroordelen tot betaling van € 1.000,- aan appellante.
Slotsom
10. De beroepen zijn ongegrond.
10. Appellante heeft recht op een vergoeding van € 1.000,- aan immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn.
10. Gelet op het onder 6.1 geconstateerde motiveringsgebrek bestaat aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht voor het beroep met zaaknummer 18/487 aan haar wordt vergoed alsmede verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante voor dat beroep.
Beslissing
Het College
verklaart de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 tot en met 3 ongegrond;
veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan appellante een vergoeding voor immateriële schade van € 1.000,- te betalen;
bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 525,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.E.M. Polak in aanwezigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 september 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. A.G. de Vries-Biharie