ECLI:NL:RBLIM:2015:10823
Rechtbank LIM — Uitspraak 


RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB/ROE 15/3265, 15/3333 en 15/3326
uitspraak van de voorzieningenrechter van 21 december 2015 op de verzoeken om voorlopige voorziening in de zaken tussen
[naam] , te [woonplaats] ,
(gemachtigde: A. Verhoeven),
[naam] en [naam] , te [woonplaats] ,
(gemachtigde: mr. R.T. Kirpestein)
[naam] h.o.d.n. [bedrijfsnaam] , gevestigd te [vestigingsplaats] ,
[bedrijfsnaam]
, gevestigd te [vestigingsplaats] ,
[naam]
, te [woonplaats]
[bedrijfsnaam]
, gevestigd te [vestigingsplaats] ,
(gemachtigde: mr. T.I.P. Jeltema)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Horst aan de Maas
, verweerder.
Als derde-partij heeft aan de gedingen deelgenomen:
[naam vergunninghouder]
, gevestigd te [vestigingsplaats] .
Procesverloop
Bij besluit van 1 oktober 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder aan [naam vergunninghouder] (vergunninghouder) een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een tijdelijk logiesgebouw (tijdelijk voor de duur van tien jaar) voor het huisvesten van arbeidsmigranten aan de [adres] , te [woonplaats] .
Verzoekers hebben tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 december 2015. Van verzoekers zijn [naam] , [naam] , [naam] , [naam] en [naam] (eigenaar en exploitant van [bedrijfsnaam]) verschenen, bijgestaan door hun onderscheiden gemachtigden (mrs. Verhoeven, Kirpestein en Jeltema).
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S. Philipsen, J.A.J. Hesen,
M. Farla en A.P.M. Peeters. Voor vergunninghouder is [naam] verschenen in gezelschap van [naam] als eigenaar van het op te richten gebouw.
Overwegingen
1. De voorzieningenrechter treft op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) alleen een voorlopige voorziening als onverwijlde spoed dat vereist. 	De voorzieningenrechter acht voldoende aannemelijk dat er door de aanstaande  realisatie van het bouwplan sprake is van het vereiste spoedeisend belang. Dat het gaat om een tijdelijk gebouw, voor tien jaar, en dat na die periode alles in de oorspronkelijke staat moet worden teruggebracht, ontneemt niet het spoedeisend belang bij de verzoeken om voorlopige voorziening.
2. Voor het treffen van een voorlopige voorziening zal in het algemeen slechts aanleiding bestaan, indien op grond van de beschikbare gegevens moet worden geoordeeld dat zonder die voorziening het voor de indiener van een verzoek uit een besluit voortkomend nadeel onevenredig is in verhouding tot het met dat besluit te dienen belang. Daarbij gaat het om een afweging van de belangen van de indiener van het verzoek bij een onverwijlde voorziening tegen de belangen die zijn gemoeid met onmiddellijke uitvoering van het besluit. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
De voorzieningenrechter overweegt dat voor het antwoord op de vraag of er een voorlopige voorziening moet worden getroffen ook van belang is of de verleende omgevingsvergunning naar verwachting in de beslissing op bezwaar in stand kan blijven. Eventuele gebreken aan het bestreden besluit leiden niet automatisch tot het treffen van een voorlopige voorziening, wanneer deze gebreken in de beslissing op bezwaar kunnen worden hersteld.
3. Met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, ten 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) juncto artikel 4, onderdeel 11 van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) heeft verweerder aan vergunninghouder een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een tijdelijk logiesgebouw (tijdelijk voor de duur van tien jaar) voor het huisvesten van 240 arbeidsmigranten aan de [adres] , te [woonplaats] . Bij de vergunningverlening is een onjuist kadastraal perceelsnummer genoemd en in de publicatie is ten onrechte vermeld dat het vergunde gebouw bedoeld is voor huisvesting van arbeidsmigranten en woonurgenten. Dat het voorts gaat om huisvesting van 240 arbeidsmigranten, blijkt niet uit de (tekst van de) verleende omgevingsvergunning maar volgt uit de brief van vergunninghouder aan verweerder van 18 juli 2015 die bij de aanvraag hoort. Deze omissies zijn en worden hersteld, maar geven, nu er in zoverre geen onduidelijkheid resteert, geen grond voor het treffen van een voorlopige voorziening.
4. Ambtshalve overweegt de voorzieningenrechter dat het bouwen van onderhavige huisvestingsvoorziening (ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo) en het brandveilig in gebruik nemen (ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo) van het gebouw geen activiteiten zijn die onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo. Dit betekent dat verweerder voor de omgevingsvergunning ten aanzien waarvan om een voorlopige voorziening is verzocht terecht de reguliere procedure heeft gevolgd, naast de uniforme openbare voorbereidingsprocedure voor de omgevingsvergunning voor brandveilig gebruik.
5. De vraag of alle verzoekers belanghebbenden zijn, dient (definitief) in de bodemzaken te worden beantwoord. De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoekers woonachtig of gevestigd zijn, dan wel eigenaar zijn van, in de directe omgeving van het bouwplan van vergunninghouder gelegen woningen dan wel bedrijfspanden. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is er geen grond voor het oordeel dat verzoekers (allen of grotendeels) in de hoofdzaak niet als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb aangemerkt zullen worden, zodat hierin geen grond is gelegen de verzoeken om voorlopige voorziening (geheel of gedeeltelijk) af te wijzen.
6. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo, voor zover hier van belang, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit (a) het bouwen van een bouwwerk en (c) het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Ingevolge 2.10, tweede lid, van de Wabo wordt, in gevallen als hier aan de orde, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, ten 2°, van de Wabo kan, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
De hier bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Besluit omgevingsrecht (Bor).
Artikel 4, aanhef en elfde lid, van bijlage II van het Bor bepaalt sinds 1 november 2014, voor zover hier van belang, dat voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, ten 2°, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking komt ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.
7. In geschil is de omgevingsvergunning voor zover die ziet op artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Bij de beoordeling moet voorop worden gesteld dat de bevoegdheid van verweerder om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, ten 2°, van de Wabo een  omgevingsvergunning te verlenen een discretionaire bevoegdheid betreft, waardoor verweerder als bevoegd bestuursorgaan bij toepassing van deze bevoegdheid een ruime mate van beoordelingsvrijheid heeft.
8. Ter plaatse rust op grond van het bestemmingsplan “Kern [woonplaats] ” de bestemming sportvelden, met beperkte bouwmogelijkheden, en daarmee is het bouwplan voor een huisvestingsvoorziening voor arbeidsmigranten (zowel bouwen als gebruik) in strijd.
Daarnaast geldt tevens het paraplubestemmingsplan “Huisvesting arbeidsmigranten”
en daarmee is het bouwplan van vergunninghouder ook in strijd, omdat niet wordt voldaan aan de in artikel 5 van dat plan genoemde voorwaarden voor huisvesting van arbeidsmigranten in nieuw te bouwen gebouwen.
9. Van de kant van verzoekers is aangevoerd dat de gebruikte afwijkingsbevoegdheid van artikel 4 onderdeel 11 van Bijlage II van het Bor naar de letter van de bepaling alleen voor afwijkend gebruik toegepast mag worden en niet ook voor afwijkend bouwen.
Ter beantwoording van de vraag of verweerder bevoegd was om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo, gelezen in samenhang met voornoemd artikel 4, aanhef en elfde lid, van bijlage II van het Bor in afwijking van de bestemmingsplannen “Kern [woonplaats] ” en “Huisvesting arbeidsmigranten” een omgevingsvergunning te verlenen, overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
De voorzieningenrechter overweegt dat de zinsnede “ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10” in artikel 4, aanhef en elfde lid, van bijlage II van het Bor, enkel inhoudt dat voor een omgevingsvergunning voor een tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan voor gebruik dat wel is genoemd in een van die onderdelen, het desbetreffende onderdeel, en niet onderdeel 11, de grondslag voor vergunningverlening dient te zijn. De voorzieningenrechter volgt verzoekers niet in hun standpunt dat met deze zinsnede enkel gebruik in enge zin, dus niet bouwen, zou zijn bedoeld. In dit verband zij gewezen op de Nota van Toelichting bij de wijzigingen van - onder andere - het Bor (Staatsblad 2014, 333) per 1 november 2014 waarin expliciet is opgenomen en aan de hand van een aantal voorbeelden is verduidelijkt dat ook het bouwen van een bouwwerk valt onder het planologische begrip van gebruik.
De voorzieningenrechter overweegt voorts dat de tekst van onderdeel 11 aansluit bij die van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, waarbij “gebruik van gronden” onmiskenbaar eveneens zo moet worden opgevat dat daar bouwen van een bouwwerk onder valt. Gelet hierop kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter een omgevingsvergunning als de onderhavige voor een met genoemde bestemmingsplannen strijdig bijbehorend bouwwerk ingevolge artikel 4, onderdeel 11, van bijlage II, met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo worden verleend. De voorzieningenrechter volgt verzoekers evenmin in hun betoog dat op deze wijze afwijking van het bestemmingsplan “Kern [woonplaats] ” wel en van het bestemmingsplan “Huisvesting arbeidsmigranten” niet is toegestaan.
10. Bij de toepassing van onderdeel 11 dient ook stilgestaan te worden bij de tijdelijkheid van het bouwplan en de vraag of aannemelijk is dat de activiteit na ommekomst van de gegeven termijn daadwerkelijk kan en zal worden beëindigd, waarbij relevant kan zijn of het feitelijk mogelijk is dat de activiteit zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd. Van de kant van verzoekers is vanuit vrees dat er een permanente huisvestingsvoorziening komt, twijfel geuit over de tijdelijkheid. De voorzieningenrechter stelt vast dat vooralsnog niet in de verleende omgevingsvergunning is geborgd dat de activiteit na ommekomst van de vergunde tien jaren zonder onomkeerbare gevolgen wordt beëindigd, maar wat daarvan ook zij, hierin is geen grond gelegen een voorlopige voorziening te treffen nu niet op voorhand zeker is dat het op te richten gebouw en het geplande gebruik daarvan niet tijdelijk is. In de beslissing(en) op bezwaar dient verweerder hieromtrent duidelijkheid en rechtszekerheid te verschaffen.
11. Verzoekers hebben betoogd dat afwijking van het bestemmingsplan “Huisvesting arbeidsmigranten” in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en dat de door vergunninghouder aangeleverde brief met betrekking tot de ruimtelijke onderbouwing onvolledig is. Verzoekers missen de noodzakelijke belangenafweging bij een project met een dergelijke grote -ruimtelijke- impact in samenhang met gebrek aan maatschappelijk draagvlak. Verzoekers achten de besluitvorming niet zorgvuldig voorbereid en onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd nu de noodzaak van deze huisvesting en van het aantal te huisvesten arbeidsmigranten (in relatie tot de omvang van de kern [woonplaats] ) niet is onderbouwd en de ruimtelijke effecten als overlast, verkeersveiligheid en parkeerbehoefte onvoldoende zijn onderkend en afgewogen. Verzoekers wijzen erop dat er geen kantoorfunctie is vergund, terwijl op de tekeningen wel een aanzienlijke kantoorruimte staat die kennelijk ook gebouwd gaat worden. Voor zover verzoekers in de nabijheid van het bouwplan hun bedrijvigheden uitoefenen, vrezen zij voor beperkingen en wijzen zij erop dat het voor de arbeidsmigranten, mede door de aanwezigheid van betonindustrie, de vraag is of ter plekke een aanvaardbaar akoestisch verblijfsklimaat is gewaarborgd.
12. In het verweerschrift heeft verweerder onderkend dat de motivering van de aan de orde zijnde omgevingsvergunning niet afdoende tot haar recht is gekomen. Verweerder heeft aangegeven dat de onderhavige ontwikkeling zijn oorsprong vindt in het feit dat thans in een voormalig klooster in [woonplaats] 120 arbeidsmigranten zijn gehuisvest en dat er behoefte is aan uitbreiding van die capaciteit, terwijl er tevens plannen waren om het klooster (in zijn geheel) als zorghuis in gebruik te nemen. Het realiseren van de geplande voorziening als thans vergund moet worden gezien in samenhang met andere ontwikkelingen, zoals het behoud van de kloostertuin, het verplaatsen van een supermarkt, het invullen van braakliggende gronden, het invullen van mogelijke vrijkomende locaties met passende woningbouw en kleinschalige bedrijfsontwikkelingen, samen met het oplossen van verkeersvraagstukken en infrastructuur. Voor de op 1 maart 2015 gepresenteerde toekomstvisie voor [woonplaats] , inclusief tijdelijke huisvesting voor arbeidsmigranten op een andere locatie, bleek een groot draagvlak te bestaan, aldus verweerder. Uit oogpunt van mogelijke verkaveling, fasering, geluidhinder en ruimtelijke inpassing is uiteindelijk gekozen voor de locatie als thans aangevraagd en vergund aan de [adres] , op voldoende afstand van woningen en bedrijven en met goede ontsluiting. Deze locatiekeuze is op 1 juli 2015 gepresenteerd en besproken met het Dorpsoverleg [woonplaats] , waarbij bleek van draagvlak voor deze situering.
Bij de afwijking van het bestemmingsplan “Huisvesting arbeidsmigranten” met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, ten 2°, van de Wabo heeft verweerder de uitgangspunten van het Beleidskader Huisvesting Arbeidsmigranten gemeente Horst aan de Maas 2010 (verder : het Beleidskader) in acht genomen en geconcludeerd dat op één punt na (ligging in de kernrandzone) aan alle punten is voldaan. Doorontwikkeling van de toekomstvisie van [woonplaats] in combinatie met de tijdelijkheid van de huisvestingsvoorziening maken naar de mening van verweerder dat de gevolgen van het handelen overeenkomstig het beleidskader onevenredig zouden zijn in verhouding tot de met het beleidskader te dienen doelen: het correct regelen van huisvesting van buitenlandse werknemers.
Verweerder heeft voorts aangegeven dat weliswaar summier uit het besluit naar voren komt, maar desalniettemin is onderzocht of de huisvesting een belemmering vormt voor omliggende functies en of er sprake is van belemmeringen in relevante aspecten als luchtkwaliteit (fijn stof), bodem, geluid, geur, externe veiligheid en ruimtelijke inpasbaarheid. Met betrekking tot verkeer heeft verweerder betoogd dat de omliggende wegen voldoende capaciteit hebben om het verkeer te kunnen afwikkelen. Voor het aantal op eigen terrein aan te leggen parkeerplaatsen is verweerder uitgegaan van een CROW-norm (functie kamerverhuur, niet-zelfstandig) van 0,8 per kamer. Ten aanzien van de door verzoekers gevreesde overlast heeft verweerder gewezen op de af te geven exploitatievergunning en op het feit dat het beheer door professionele partijen wordt uitgevoerd. Tot slot is verweerder van mening dat met de omgevingsvergunning van
1 oktober 2015 geen extern kantoor is vergund, maar enkel een kantoorruimte ten behoeve van het beheer van de huisvesting.
13. De omgevingsvergunning ten aanzien waarvan verzoekers om schorsing hebben gevraagd is naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet zorgvuldig, althans niet kenbaar zorgvuldig, voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd, wat in strijd is met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb. Het besluit gaat met name mank aan overtuigende overwegingen op grond waarvan is geconcludeerd dat afwijking van het bestemmingsplan “Huisvesting arbeidsmigranten” niet in strijd komt met een goede ruimtelijke ordening en waarom geen sprake is van een onevenredige inbreuk op het woon-, leef- en bedrijfsklimaat van verzoekers. Het in het verweerschrift gevoerde betoog en de daarbij behorende stukken leveren een groot deel van de in de besluitvorming gemiste motivering en hierin ziet de voorzieningenrechter dan ook aanleiding voor de conclusie dat deze gebreken in de bezwaarfase kunnen worden hersteld.
De (noodzaak van) uitbreiding van het aantal huisvestingsplaatsen van 120 aanwezige plaatsen in het klooster naar 240 op de nieuwe locatie verdient op zich zelf en in het licht van het gemeentelijk beleid in het Beleidskader nader onderbouwing nu de aanname dat het (grotendeels) wel om werknemers gaat die in de eigen gemeente werkzaam zullen zijn, onvoldoende is om te concluderen dat in zoverre aan het Beleidskader is voldaan.
Ten behoeve van de rechtszekerheid en de handhaafbaarheid dient verweerder voorts in heroverweging te nemen welke aspecten uitdrukkelijk in de omgevingsvergunning, of op een andere wijze zoals in de exploitatievergunning, moeten worden geborgd.
Ten aanzien van de op eigen terrein aan te leggen benodigde parkeerplaatsen acht de voorzieningenrechter, voorlopig oordelend aanvullend onderzoek en motivering nodig nu niet op voorhand kan worden ingestemd met de door verweerder daarbij in aanmerking genomen (CROW-)norm van 0,8 parkeerplaatsen per kamer of unit. Verweerder heeft daarbij de vergelijking gemaakt met kamerverhuur (niet-studenten), hetgeen op zich zelf goed te verdedigen is, zij het dat bij kamerverhuur normaliter sprake is van bewoning door één persoon, hooguit twee met een relatie, terwijl bij de units in het voorziene logiesgebouw sprake is van bewoning door vier -onafhankelijke- personen die allen werkzaam zijn, mogelijk op verschillende locaties. Indien en voor zover bij heroverweging geconcludeerd wordt tot een groter aantal aan te leggen parkeerplaatsen, acht de voorzieningenrechter aannemelijk dat dit op eigen terrein te realiseren is dan wel een oplossing gevonden kan worden in een lagere bezetting van arbeidsmigranten. Vervolgens dient een eventuele herberekening van het aantal benodigde parkeerplaatsen en dus het aantal voertuigen doorberekend te worden in het aantal voertuigbewegingen en daarmee samenhangend fijnstof en geluid. In dat kader acht de voorzieningenrechter tevens van belang dat door verweerder kennelijk (nog) geen rekening is gehouden met ploegendiensten, terwijl niet is gemotiveerd of hiervan en zo ja welke invloed uitgaat.
Ten aanzien van verkeer acht de voorzieningenrechter verweerders standpunt over technische capaciteit van de wegen onvoldoende om op grond daarvan ook de vrees van verzoekers over de verkeersveiligheid, waarbij het gaat om de samenloop van vrachtverkeer, tractoren, auto’s en fietsers, weg te nemen.
14. Met het primaire besluit is omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een (tijdelijk) logies gebouw voor het huisvesten van arbeidsmigranten en voor gebruik als zodanig. Voor zover uit de tekeningen blijkt dat er (ook) kantoorruimte wordt gebouwd, is in de omgevingsvergunning niets bepaald; overigens is ook behalve huisvesting van arbeidsmigranten niet iets anders dan dat aangevraagd. De voorzieningenrechter onderschrijft dan ook het standpunt van verweerder dat de te realiseren kantoorruimte slechts in gebruik mag worden genomen ten behoeve van de vergunde gebruiksfunctie: het huisvesten van arbeidsmigranten.
15. Gelet op het voorgaande komt de voorzieningenrechter tot de slotsom dat het bestreden besluit op verschillende onderdelen niet zorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd. Ook is de individuele belangenafweging onvoldoende kenbaar gemaakt in het bestreden besluit. Deze gebreken kunnen echter naar het oordeel van de voorzieningenrechter worden hersteld in de te nemen beslissing op bezwaar.
De voorzieningenrechter heeft daarom onvoldoende reden aan te nemen dat de verleende omgevingsvergunning, met het uitvoeren van nader onderzoek en een verbeterde motivering, na heroverweging in bezwaar niet in stand zal kunnen blijven. In dat geval wegen de belangen van verweerder en de bedrijfseconomische belangen van de vergunninghouder, die pleiten tegen het treffen van een voorlopige voorziening, zwaarder dan de belangen van verzoekers. Dat laat onverlet dat vergunninghouder voor eigen rekening en risico handelt als hij tot het plaatsen van het logiesgebouw overgaat voordat de omgevingsvergunning onherroepelijk is geworden.
16. De voorzieningenrechter wijst de verzoeken af. Voor proceskostenveroordelingen bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.J.G.H. Seerden, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van J.N. Buddeke, griffier
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
21 december 2015.
w.g. J.N. Buddeke,
griffier
w.g. Seerden,
voorzieningenrechter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 21 december 2015
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.