ECLI:NL:RVS:2020:1881
Raad van State — Uitspraak 


201908865/1/R1.
Datum uitspraak: 5 augustus 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante A] en [appellant B], gevestigd respectievelijk wonend te Ritthem, gemeente Vlissingen (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellante]),
en
het college van burgemeester en wethouders van Vlissingen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 22 oktober 2019 heeft het college het wijzigingsplan "Windpark C.RO Vlissingen-Oost" vastgesteld.
Bij besluit van 24 oktober 2019 heeft het college aan Eneco Wind B.V. een omgevingsvergunning voor bouwen en een beperkte milieutoets verleend voor de realisatie van vijf windturbines op het perceel Ritthemsestraat 497 in Ritthem.
Deze besluiten zijn gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt met toepassing van artikel 3.30 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro).
Tegen deze besluiten heeft [appellante] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft Eneco Wind een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] en Eneco Wind hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 juli 2020, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M.J. Tunnissen, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door ing. R.A. Bakker, bijgestaan door mr. J.M. van Koeveringe-Dekker, advocaat [NAAM], zijn verschenen. Voorts is ter zitting gehoord Eneco Wind, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. [NAAM]. A.P.J. Timmermans, advocaat [NAAM].
Overwegingen
Inleiding
1.    Het plan voorziet in de realisatie van een windpark, bestaande uit vijf windturbines. Het college heeft het plan vastgesteld met toepassing van de wijzigingsbevoegdheid in artikel 4, lid 4.6.1, van de planregels van het bestemmingplan "Zeehaven- en industrieterrein Sloe 2018" van 11 april 2019 (hierna: het moederplan). Aan de gronden is de bestemming "Bedrijventerrein - Zeehaven" toegekend. De windturbines hebben een maximale ashoogte van 105 m, een maximale rotordiameter van 136 m en een maximale tiphoogte van 150 m. Het plangebied is gelegen op het zeehaven- en industrieterrein Sloe waarop de afgelopen jaren verschillende windturbines zijn gerealiseerd.
2.    Eneco Wind heeft op 25 juni 2019, aangevuld op 26 september 2019, een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) aangevraagd voor de realisatie van vijf windturbines op het perceel Ritthemsestraat 497 in Ritthem. Bij besluit van 24 oktober 2019 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Aan deze vergunning is onder meer het volgende voorschrift verbonden: "De bouw van windturbines met een tiphoogte hoger dan de maximaal toegestane bouwhoogten van bijlage 3 bij de regels van het bestemmingsplan zeehaven- en industrieterrein Sloe 2018 is niet toegestaan, tenzij het Ministerie van Defensie daaraan, na beoordeling van effecten op de werking van zend- en ontvangstinstallaties van de Marinierskazerne te Vlissingen, goedkeuring heeft verleend" (hierna: het vergunningvoorschrift).
3.    [appellante] woont respectievelijk is gevestigd aan de [locatie] in Ritthem en kan zich niet met het plan en de verleende omgevingsvergunning verenigen. Op het perceel zijn een agrarisch bedrijf en een bedrijfswoning aanwezig. [appellante A] is tevens eigenaar van gronden in de nabijheid van het plangebied.
4.    Op deze zaak is de Crisis- en herstelwet van toepassing.
Ontvankelijkheid
5.    In artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 8:1 van de Awb is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
5.1.    Voor de beantwoording van de vraag of [appellante] belanghebbende is, is bepalend of zij feitelijke gevolgen van enige betekenis kan ondervinden van de beoogde windturbines. Voor windparken op land hanteert de Afdeling als uitgangspunt dat gevolgen van enige betekenis aanwezig kunnen worden geacht binnen een afstand van tien keer de tiphoogte van de voor appellanten dichtstbijzijnde windturbine, gemeten vanaf de voet van de windturbine. In veel gevallen bestaat ook buiten deze afstand zicht op het windpark, vooral als het windpark in open landschap ligt. De Afdeling gaat er echter van uit dat de gevolgen van het zicht op het windpark voor het woon- en leefklimaat op een afstand van meer dan tien keer de tiphoogte in beginsel te beperkt zijn om nog te kunnen spreken van gevolgen van enige betekenis. Daarnaast gaat de Afdeling ervan uit dat op een afstand van meer dan tien keer de tiphoogte in beginsel geen andere gevolgen van enige betekenis van het windpark zijn te verwachten, zoals geluid- of slagschaduwhinder van enige betekenis (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 14 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:860).
5.2.    De maximale tiphoogte van de met het plan mogelijk gemaakte windturbines bedraagt 150 m, zodat hier als uitgangspunt geldt dat gevolgen van enige betekenis aanwezig kunnen zijn binnen een afstand van 1.500 m vanaf de voet van de dichtstbijzijnde windturbine. Het perceel van [appellante] bevindt zich op een afstand van ongeveer 430 m van de dichtstbijzijnde windturbine. Reeds gelet hierop, is het belang van [appellante] rechtstreeks bij de bestreden besluiten betrokken en is het beroep ontvankelijk.
Toetsingskader plan
6.    Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan mag de planologische aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft in beginsel als een gegeven worden beschouwd, indien is voldaan aan de bij het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt echter niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat aan de in een bestemmingsplan opgenomen wijzigingsvoorwaarden is voldaan, laat de plicht van het college onverlet om in de besluitvorming over de vaststelling van een wijzigingsplan ook na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming is gerechtvaardigd.
Ingetrokken beroepsgrond
7.    [appellante] heeft ter zitting de beroepsgrond over Natura 2000 ingetrokken.
Wijzigingsbevoegdheid
8.    Volgens [appellante] is het plan in strijd met de wijzigingsbevoegdheid in artikel 4, lid 4.6.1 van de planregels van het moederplan vastgesteld. [appellante] voert aan dat niet is aangetoond dat de windturbines de werking van de zend- en ontvangstinstallaties op het terrein van de marinierskazerne niet in onaanvaardbare mate negatief beïnvloeden. Ter onderbouwing van dit standpunt wijst [appellante] op de plantoelichting waarin staat dat overleg wordt gevoerd tussen Eneco Wind en het ministerie van Defensie over de verwachte effecten, op de brief van 16 juli 2019 waarin staat dat bij drie windturbines de maximale bouwhoogte wordt overschreden en een dergelijke overschrijding kan leiden tot verstoring van operationele verbindingen van de marinierskazerne en op de omstandigheid dat het TNO geen onderzoeksystematiek heeft ontwikkeld voor de benodigde beoordeling. Ter zitting heeft [appellante], onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 28 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1879, gesteld dat een op artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro berustende wijzigingsbevoegdheid mede strekt ter bescherming van een goed woon- en leefklimaat. Verder voert [appellante] aan dat in artikel 3, lid 3.3.1, van de planregels ten onrechte een voorwaardelijke verplichting is opgenomen, omdat de beoordeling van de beïnvloeding van de zend- en ontvangstinstallaties op het terrein van de marinierskazerne hiermee wordt doorgeschoven van het moment van de wijzigingsbevoegdheid naar het moment voor bouw van de windturbines.
8.1.    Artikel 3.6, eerste lid, onder a, van de Wro luidt: "Bij een bestemmingsplan kan worden bepaald dat met inachtneming van de bij het plan te geven regels:
a. burgemeester en wethouders binnen bij het plan te bepalen grenzen het plan kunnen wijzigen
[...]."
Artikel 4, lid 4.6.1, van de planregels van het moederplan luidt: "Burgemeester en wethouders zijn bevoegd het plan te wijzigen teneinde tevens windturbines toe te staan op gronden zonder de aanduiding 'windturbine', met inachtneming van de volgende bepalingen:
[...];
b. toepassing van de wijzigingsbevoegdheid is uitsluitend toegestaan indien aangetoond is dat:
[...];
3. de windturbine de werking van de zend- en ontvangstinstallaties op het terrein van de Marinierskazerne, zoals vastgelegd in het Inpassingsplan Marinierskazerne Buitenhaven, vastgesteld op 4 juli 2014, niet in onaanvaardbare mate negatief beïnvloedt;
[...]."
Artikel 3, lid 3.3.1, van de planregels van het voorliggende plan luidt: "De bouw van windturbines met een tiphoogte hoger dan de maximaal toegestane bouwhoogten van bijlage 3 bij de regels van het bestemmingsplan is niet toegestaan, tenzij het Ministerie van Defensie daaraan, na beoordeling van effecten op de werking van zend- en ontvangstinstallaties van de Marinierskazerne te Vlissingen, goedkeuring heeft verleend."
8.2.    Het college en Eneco Wind stellen dat het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in de weg staat aan een vernietiging van het besluit vanwege deze beroepsgrond, omdat de ingeroepen norm niet strekt tot bescherming van het belang van [appellante].
8.3.    Artikel 8:69a van de Awb luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
Zie in dit verband de uitspraak van de Afdeling van 19 januari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP1352. Voor de toepassing van artikel 8:69a van de Awb in relatie tot het gebruikmaken van een wijzigingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 3.6 van de Wro wijst de Afdeling ter vergelijking op de uitspraken van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616, r.o. 208.1, en 20 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2539, r.o. 5.4.
8.4.    Het belang van [appellante] is gelegen in het behoud van een goed woon- en leefklimaat respectievelijk bedrijfsbelang. De wijzigingsvoorwaarde in artikel 4, lid 4.6.1, aanhef en onder b, onderdeel 3, van de planregels van het moederplan strekt ter bescherming van het voorkomen van de verstoring van het functioneren van de militaire zend- en ontvangstinstallaties. Het in deze voorwaarde voor de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid opgenomen belang strekt derhalve niet tot bescherming van het woon- en leefklimaat en het bedrijfsbelang van [appellante]. De door [appellante] genoemde uitspraak van 28 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1879, leidt niet tot een ander oordeel. De toepassing van een wijzigingsbevoegdheid op grond van artikel 3.6 van de Wro strekt weliswaar mede tot bescherming van het belang van een goed woon- en leefklimaat, maar dat betekent niet, zoals [appellante] stelt, dat elke wijzigingsvoorwaarde die in een moederplan is opgenomen mede strekt tot bescherming van dat belang. Een wijzigingsvoorwaarde kan ook een ander belang als onderdeel van de goede ruimtelijke ordening beschermen, zoals in dit geval het belang van het ministerie van Defensie. De norm van een goede ruimtelijke ordening omvat immers meer dan alleen het belang van een goed woon- en leefklimaat.
Nu de door [appellante] ingeroepen norm niet strekt tot bescherming van het eigen belang staat artikel 8:69a van Awb in de weg aan een vernietiging van het plan vanwege deze beroepsgrond. De Afdeling laat deze beroepsgrond daarom buiten beschouwing.
Het betoog faalt.
9.    Gelet op wat hiervoor is overwogen, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het plan dient te worden vernietigd. Gelet hierop bestaat evenmin grond voor het oordeel dat de omgevingsvergunning gelet op artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 3.30, derde lid, van de Wro, niet kon worden verleend.
Vergunningvoorschrift
10.    [appellante] kan zich niet verenigen met het vergunningvoorschrift zoals genoemd onder 2 van deze uitspraak, omdat de beïnvloeding van de zend- en ontvangstinstallaties op het terrein van de marinierskazerne ten onrechte wordt doorgeschoven van het moment van de vaststelling van het plan naar het moment voor bouw van de windturbines. Volgens [appellante] is dit in strijd met de norm in artikel 3.6 van de Wro dat mede strekt ter bescherming van het belang van een goed woon- en leefklimaat.
10.1.    Het college en Eneco Wind stellen dat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan een vernietiging van de omgevingsvergunning op deze grond.
10.2.    Zoals hiervoor onder 8.4 is overwogen strekt de ingeroepen norm ter bescherming van het voorkomen van de verstoring van het functioneren van de militaire zend- en ontvangstinstallaties en valt dit belang in dit geval niet samen met het belang van [appellante] bij het behoud van een goed woon- en leefklimaat respectievelijk bedrijfsbelang. De Afdeling ziet in het kader van het vergunningvoorschrift geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen. Gelet hierop staat artikel 8:69a van Awb in de weg aan een vernietiging van het voorschrift vanwege deze beroepsgrond.
Het betoog faalt.
Conclusie
11.    Het beroep is ongegrond.
12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. Schueler, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 5 augustus 2020
374-909.