ECLI:NL:CBB:2020:456
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2163
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 juli 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] en [naam 2] ,
te [plaats] , appellante
(gemachtigden: mr. H. Sikkema en mr. R. Bakker),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: M.J. Dijkstra).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 15 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder op het bezwaar van appellante beslist en het fosfaatrecht verhoogd naar 13.346 kg.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 juni 2020. Appellante en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij. Op 1 april 2014 hield zij 148 melk- en kalfkoeien en 112 stuks jongvee. Zij beschikte toen over een vergunning voor het houden van 175 melk- en kalfkoeien, 90 stuks jongvee en 1 fokstier.
2.2
Appellante wilde groeien naar 295 melk- en kalfkoeien en 210 stuks jongvee door het verbouwen van de bestaande melkveestal en het bouwen van een nieuwe ligboxenstal. Op 27 mei 2014 kreeg appellante hiervoor een omgevingsvergunning na een verklaring van geen bedenkingen door het provinciebestuur. Op 18 december 2014 heeft appellante opdracht gegeven voor de bouw van de nieuwe stal. De kosten bedroegen ruim € 590.000,- en de stalinrichting bijna € 190.000,-. Op 24 januari 2014 kreeg appellante een banklening van bijna € 440.000,- voor de aankoop van circa 17.25 ha grond. Op 3 februari 2015 heeft appellante (aanvullend) € 825.000,- van de bank geleend voor de stal, grondwerk, en de aankoop van vee. Op 15 mei 2015 heeft appellante 4.53 ha gekocht, gedeeltelijk gefinancierd met een banklening van € 157.500,-.
2.3
Op 2 juli 2015 hield appellante 203 melk- en kalfkoeien en 120 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 9.563 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, vanwege de nog niet verwerkte overname van een bedrijf, het fosfaatrecht van appellante verhoogd naar 13.346 kg.
Beroepsgronden
4. Volgens appellante tast het fosfaatrechtenstelsel haar eigendomsrecht aan. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. De Nederlandse overheid heeft namelijk verzuimd tijdig en duidelijk te communiceren wat er zou gebeuren na afschaffing van de melkquota. Verder draagt zij een individuele en buitensporige last, omdat zij voor 2 juli 2015 verplichtingen is aangegaan voor de groei naar 295 melk- en kalfkoeien deze door het fosfaatrechtenstelsel niet kan terugverdienen. De winstgevendheid van haar bedrijf wordt in vergaande mate beperkt. Tot slot vraagt appellante schadevergoeding, omdat zij te weinig fosfaatrechten heeft gekregen en daardoor in haar bedrijfsontwikkeling is vertraagd.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het eigendomsrecht. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verder betwist hij dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Het aangaan van onomkeerbare investeringsverplichtingen is op zichzelf geen bijzondere omstandigheid. Deze investeringen heeft appellante gedaan in een periode waarin zij gezien de voorzienbaarheid van productiebeperkende maatregelen een zekere mate van voorzichtigheid had moeten betrachten. Appellante had zich moeten realiseren dat de beoogde uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich mee zou brengen. Ook ontbreekt een bedrijfseconomische noodzaak tot deze uitbreiding. Er is dan ook geen aanleiding voor toewijzing van het schadevergoedingsverzoek.
Beoordeling
6.1
Het betoog dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt.
6.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel appellante raakt. Zoals volgt uit de uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018 en bestaat de last in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat appellante als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om haar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. Voor appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel neer op (14.395 – 9.563) = 4.832 kg  fosfaatrechten.
6.4
De beslissingen van appellante om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines zijn ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Uitgangspunt is dat appellante zelf de gevolgen van die risico’s draagt, zo zeer als zij ook de vruchten plukt als de investering gunstig uitpakt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van appellante (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.5
Het College wil wel aannemen dat het fosfaatrechtenstelsel appellante financieel stevig raakt, maar dat is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals hiervoor is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. Appellante heeft in de periode van 2013/2014 besloten tot uitbreiding en is in 2014 en 2015 flinke financiële verplichtingen aangegaan. Het late moment en het ontbreken van een dwingend motief, maken die investeringen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren, naar het oordeel van het College niet navolgbaar. Het had voor appellante redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.6
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. De beroepsgrond faalt.
Slotsom
7.1
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard en het verzoek om schadevergoeding zal worden afgewezen.
7.2
Daarin ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,- (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor de zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep ongegrond;
wijst af het verzoek om schadevergoeding;
bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 338,- aan appellante vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. E.D.H. Nanninga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 juli 2020.
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.