ECLI:NL:RVS:2020:2383
Raad van State — Uitspraak 


201904263/1/R2, 201904264/1/R2, 201904265/1/R2, 201905680/1/R2
en 202000556/1/R2.
Datum uitspraak: 7 oktober 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
[appellant A],
[appellant B],
[appellant C], allen wonend te Poortvliet, gemeente Tholen, (hierna: [appellant A] en anderen),
tegen de onderscheiden uitspraken van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 18 april 2019 in zaken nrs. 18/6076, 18/8320, 19/301, 19/874 en de uitspraak van die rechtbank van 17 december 2019, in zaak nr. 19/2637
in de gedingen tussen:
[appellant A] en anderen
en
het college van burgemeester en wethouders van Tholen.
Procesverloop
[appellant A] en anderen hebben het college bij brieven van 9 mei 2018 en 14 mei 2018 verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van een vrijstaande woning gelegen aan de [locatie] te Poortvliet voor de huisvesting van arbeidsmigranten.
Bij brieven van 25 juni 2018 heeft het college aan [appellant A] en anderen laten weten dat er geen rechtsgrond is om te handhaven en dat het college daarom voornemens is om de handhavingsverzoeken af te wijzen. [appellant A] en anderen hebben hiertegen op 3 augustus 2018 bezwaar gemaakt. Daarnaast heeft het college in de brieven van 25 juni 2018 de beslistermijn verlengd. In een afzonderlijk bezwaarschrift van 8 augustus 2018 hebben [appellant A] en anderen tegen deze verlenging bezwaar gemaakt.
Op 7 augustus 2018 heeft het college de beslistermijn nogmaals verlengd met zes weken. Hiertegen hebben [appellant A] en anderen op 10 augustus 2018 bezwaar gemaakt.
Het college heeft de bezwaarschriften van 8 augustus 2018 en van 10 augustus 2018 doorgestuurd naar de rechtbank, teneinde deze als beroepen tegen het niet tijdig nemen van een besluit op de verzoeken om handhaving in behandeling te nemen.
Bij besluiten van 18 september 2018 heeft het college de handhavingsverzoeken afgewezen. Hiertegen hebben [appellant A] en anderen bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 20 november 2018 heeft het college het bezwaar van 3 augustus 2018 niet-ontvankelijk verklaard. [appellant A] en anderen hebben hiertegen beroep ingesteld.
Bij besluit van 26 november 2018 heeft het college beslist dat er geen dwangsommen zijn verbeurd vanwege het niet tijdig beslissen op de verzoeken om handhaving. [appellant A] en anderen hebben hiertegen bezwaar gemaakt.
Op 3 december 2018 hebben [appellant A] en anderen beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op hun bezwaar van 3 augustus 2018.
Bij uitspraak van 13 december 2018 heeft de rechtbank, nadat zij het beroep versneld heeft behandeld en toepassing heeft gegeven aan artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), het beroep van [appellant A] en anderen tegen het niet tijdig nemen van een besluit op de verzoeken om handhaving niet-ontvankelijk verklaard en het beroep, voor zover gericht tegen de alsnog genomen besluiten van 18 september 2018, verwezen naar het college ter behandeling als bezwaar. Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en anderen verzet gedaan.
Op 18 februari 2019 hebben [appellant A] en anderen beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op hun bezwaar tegen de besluiten van 18 september 2018.
Bij besluit van 5 maart 2019 heeft het college alsnog beslist op het bezwaar tegen de besluiten van 18 september 2018 en dat ongegrond verklaard.
Bij besluit van 25 april 2019 heeft het college het door [appellant A] en anderen tegen het besluit van 26 november 2018 gemaakte bezwaar kennelijk ongegrond verklaard. [appellant A] en anderen hebben hiertegen beroep ingesteld.
Bij een eerste uitspraak van 18 april 2019, in zaak nr. 19/874, heeft de rechtbank het door [appellant A] en anderen ingestelde beroep dat betrekking heeft op het niet tijdig beslissen op het bezwaar tegen de besluiten van 18 september 2018, niet-ontvankelijk verklaard. Verder heeft de rechtbank het door [appellant A] en anderen ingestelde beroep, voor zover dit het verzoek betreft om een dwangsom vanwege het niet tijdig beslissen op bezwaar vast te stellen en aan het college op te leggen, niet-ontvankelijk verklaard. Tot slot heeft de rechtbank het beroep van [appellant A] en anderen op de voet van artikel 6:20, derde lid, van de Awb, mede gericht geacht tegen het besluit van 5 maart 2019 en dat beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij een tweede uitspraak van 18 april 2019, in zaak nr. 18/6076 heeft de rechtbank het door [appellant A] en anderen gedane verzet tegen de uitspraak van 13 december 2018 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij een derde uitspraak van 18 april 2019, in zaak nr. 18/8320 heeft de rechtbank het beroep van [appellant A] en anderen tegen het niet tijdig beslissen door het college op het bezwaar van 3 augustus 2018 niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij een vierde uitspraak van 18 april 2019, in zaak nr. 19/301 heeft de rechtbank het beroep van [appellant A] en anderen tegen het besluit van 20 november 2018 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij uitspraak van 17 december 2019, in zaak nr. 19/2637 heeft de rechtbank het door [appellant A] en anderen ingestelde beroep tegen het besluit van 25 april 2019 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
[appellant A] en anderen hebben tegen de uitspraken van 18 april 2019 en de uitspraak van 17 december 2019 hoger beroep ingesteld.
Het college heeft, met betrekking tot het hoger beroep tegen de uitspraken van 18 april 2019, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant A] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 31 augustus 2020, waar [appellant C] en [appellant B], vertegenwoordigd door [appellant C], rechtsbijstandsverlener te Poortvliet, en het college, vertegenwoordigd door mr. G.J. Hertogs-van der Gouwe, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], in de hoedanigheid van eigenaar van de woning, gehoord.
Overwegingen
Vervanging rechter
1.    [appellant A] en anderen betogen allereerst, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 26 april 2001, ECLI:NL:RVS:2001:AB1709, dat de vier uitspraken van de rechtbank van 18 april 2019 voor vernietiging in aanmerking komen. Zij voeren aan dat, gelet op de zittingsuitnodigingen, rechter mr. [NAAM]21 maart 2019 heeft geleid, maar dat mr. [NAAM], terwijl er - in de bewoordingen van [appellant A] en anderen - van tevoren geen mededeling was gedaan voor toestemming.
1.1.    In de uitspraak van 26 april 2001 is overwogen dat de wetgever, gelet op artikel 8:69, eerste lid, artikel 8:77, eerste lid, onder d, en artikel 8:77, derde lid, van de Awb, en in hun onderlinge samenhang bezien, heeft voorgeschreven dat de uitspraak van een enkelvoudige kamer wordt gedaan en ondertekend door de rechter die de behandeling ter zitting heeft geleid, tenzij partijen tevoren toestemming hebben gegeven deze rechter te vervangen door een andere rechter zonder dat een nieuwe behandeling ter zitting plaatsvindt.
Uit de processen-verbaal blijkt dat mr. [NAAM]ze rechter vervolgens ook de uitspraak heeft gedaan. Gelet hierop wordt voldaan aan het vereiste dat de rechter die de behandeling ter zitting heeft geleid, ook de uitspraak heeft ondertekend. Het vragen van toestemming voor een vervanging van de rechter voorafgaand aan de zitting was dan ook niet nodig. Dat in de uitnodigingsbrieven de naam van mr. [NAAM]voor de zitting geen mededeling is gedaan van de vervanging van deze rechter door mr. [NAAM], laat onverlet dat is voldaan aan bovenvermelde bepalingen van de Awb. Hetgeen [appellant A] en anderen hierover hebben aangevoerd, biedt dan ook geen grondslag voor vernietiging van de uitspraken van 18 april 2019.
Het betoog faalt.
201904264/1/R2
2.    [appellant A] en anderen wonen in de directe nabijheid van de woning, gelegen aan de [locatie] te Poortvliet. Deze woning wordt door de eigenaar, [belanghebbende], verhuurd aan Green Talent, een uitzendorganisatie gericht op Poolse werknemers. Green Talent heeft de woning onderverhuurd aan arbeidsmigranten.
3.    Bij brieven van 9 mei 2018 en 14 mei 2018 hebben [appellant A] en anderen het college verzocht om handhavend op te treden, omdat zij geluids- en parkeeroverlast ondervinden.
4.    Naar aanleiding van de verzoeken om handhavend op te treden, hebben toezichthouders van de gemeente Tholen controles uitgevoerd in het pand. Bij die controles is vastgesteld dat zich in de woning in totaal twaalf slaapplekken bevinden. De bewoners maken gebruik van de gezamenlijke keuken, badkamer en toiletten. De bevindingen zijn neergelegd in rapportages.
5.    In de besluiten van 18 september 2018 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat er geen grondslag is om handhavend op te treden. Het gebruik van de woning door arbeidsmigranten kan volgens het college niet worden aangemerkt als "logies" of "bedrijfsbewoning". Dit gebruik is dan ook niet in strijd met de bestemming "Wonen-Vrijstaand", die door het geldende bestemmingsplan "Kommen gemeente Tholen" aan het perceel is toegekend, zodat er geen grondslag is om handhavend op te treden. Bij het besluit van 5 maart 2019 heeft het college de besluiten van 18 september 2018 gehandhaafd.
6.    Het hoger beroep in zaak nr. 201904264/1/R2 ziet uitsluitend op het oordeel van de rechtbank over het besluit van 5 maart 2019.
7.    [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de woning in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt. Daartoe voeren zij aan dat de woning wordt verhuurd door de eigenaar aan Green Talent, die de woning weer gebruikt voor de huisvesting van buitenlandse werknemers. De woning is een vrijstaande grondgebonden woning (eengezinswoning). Het begrip "woning" in het bestemmingsplan is gedefinieerd als bestemd voor bewoning door (het huishouden van) een persoon, in het samengestelde begrip "bedrijfswoning". Bij huisvesting van arbeidsmigranten wordt de woning niet door één huishouden bewoond. Bij huisvesting van arbeidsmigranten ontbreekt de voor "wonen" benodigde duurzaamheid (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1633). De arbeidsmigranten hebben allen hun hoofdverblijf elders en in het pand [locatie] zijn steeds andere arbeidsmigranten woonachtig. Daarnaast wordt de woning bedrijfsmatig gebruikt. Het afval wordt immers bedrijfsmatig opgehaald en er zijn huisregels, waaronder een rookverbod, opgesteld. In de Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen 2008 (hierna: de SVBP 2008) zijn "wonen" en "kamerverhuur" aparte gebruiksfuncties/gebruiksdoelen. Volgens artikel 1.1. van het Bouwbesluit wordt de gebruiksfunctie voor het "wonen" aangeduid met "woonfunctie" en de gebruiksfunctie voor tijdelijk onderdak aan mensen aangeduid met "logiesfunctie", aldus [appellant A] en anderen.
7.1.    In het geldende bestemmingsplan is aan het perceel [locatie] te Poortvliet de bestemming "Wonen-Vrijstaand" toegekend.
7.2.    Artikel 30 (Wonen-Vrijstaand) van de planregels luidt:
"30.1 Bestemmingsomschrijving
De voor 'Wonen - Vrijstaand' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. het wonen daaronder begrepen de uitoefening van aan-huis-gebonden-beroepen, logies met ontbijt en kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten;
[…]."
30.3.2 Uitoefening andere activiteiten in woningen
Uitoefening van aan-huis-gebonden-beroepen, logies met ontbijt en kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten is toegestaan in een woning en in een bijgebouw, met inachtneming van de volgende regels:
a. De activiteit is in zijn uiterlijke verschijningsvorm ondergeschikt aan de woning en de woonomgeving.
b. De vloeroppervlakte voor deze andere activiteiten bedraagt in totaal ten hoogste 50 m2.
c. Het beroep of de activiteit dient door de bewoner te worden uitgeoefend.
d. De activiteit is milieuhygiënisch inpasbaar in de woonomgeving, waarbij de activiteit vergelijkbaar is met activiteiten zoals genoemd in de Staat van Bedrijfsactiviteiten 'functiemenging' categorie A.
e. Het gebruik mag geen zodanige verkeersaantrekkende werking hebben dat deze kan leiden tot een nadelige beïnvloeding van de normale afwikkeling van het verkeer dan wel tot een onevenredige parkeerdruk op de openbare ruimte.
f. Er vindt geen detailhandel plaats, uitgezonderd een beperkte verkoop die verband houdt met de beroeps- of bedrijfsmatige activiteiten."
7.3.    Ingevolge artikel 30.1 van de planregels zijn de gronden met de bestemming "Wonen-Vrijstaand" bestemd voor "het wonen". In het bestemmingsplan is geen definitie opgenomen van het begrip "wonen". De rechtbank heeft terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 21 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY3690, overwogen, dat nu het begrip "wonen" in het bestemmingsplan niet is gedefinieerd, ervan moet worden uitgegaan dat diverse woonvormen, waaronder de verhuur van kamers aan individuele huurders, zijn toegestaan.
De rechtbank heeft in het betoog van [appellant A] en anderen dat de woning bedrijfsmatig en/of voor logies wordt gebruikt, terecht geen grond gezien voor een ander oordeel. Hoewel [belanghebbende] de woning verhuurt aan Green Talent, die de woning onderverhuurt aan arbeidsmigranten, gebruiken deze arbeidsmigranten de woning alleen ten behoeve van het wonen als bedoeld in artikel 30.1, aanhef en onder a, van de planvoorschriften. In de woning vinden geen bedrijfsmatige activiteiten of logies in de zin van artikel 30.3.2 plaats, zodat de in artikel 30.3.2 a tot en met f van de planvoorschriften opgenomen beperkingen ten aanzien van het gebruik van de gronden met de bestemming "Wonen-Vrijstaand" voor kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten en logies aan bewoning van de woning door arbeidsmigranten niet in de weg staan. Het bedrijfsmatig ophalen van afval en het opstellen van huisregels zijn geen bedrijfsmatige activiteiten in de zin van artikel 30.3.2 van het bestemmingsplan. De rechtbank heeft daarnaast terecht overwogen dat de woning niet wordt gebruikt voor logies. Zij heeft terecht in aanmerking genomen dat de verblijfsduur van de arbeidsmigranten in de woning in beginsel is gekoppeld aan de duur van hun dienstverband, dat zij volgens de verhuurder jaarcontracten hebben afgesloten, en dat zij volledig voorzien in hun eigen behoeften, zodat van het gebruik een zekere duurzaamheid uitgaat.
7.4.    Dat het begrip "Bedrijfswoning" in de begripsomschrijvingen van de planregels wel is omschreven en daarin is opgenomen dat het wonen is beperkt tot (het huishouden van) één persoon, betekent niet dat ook het gebruik van de gronden met de bestemming "Wonen-Vrijstaand" is beperkt tot het gebruik door één huishouden. Het plan maakt immers op die gronden geen bedrijfswoning mogelijk, zodat de begripsomschrijving van "bedrijfswoning" hier niet van toepassing is. Deze omschrijving is, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, exclusief voorbehouden aan bedrijfswoningen.
7.5.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het gebruik van het pand voor de huisvesting van arbeidsmigranten niet in strijd is met de bestemming "Wonen-Vrijstaand".
Het betoog faalt.
8.    Het hoger beroep tegen de eerste uitspraak van 18 april 2019 is ongegrond.
9.    Deze uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
201904263/1/R2
10.    [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank bij de tweede uitspraak van 18 april 2019, in zaak nr. 18/6076, ten onrechte hun verzet tegen de uitspraak van 13 december 2018 ongegrond heeft verklaard. In de uitspraak van 13 december 2018 had de rechtbank, nadat zij toepassing had gegeven aan artikel 8:54, eerste lid, van de Awb, het beroep van [appellant A] en anderen, gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op de verzoeken om handhaving, niet-ontvankelijk verklaard, omdat het college inmiddels had beslist op die verzoeken.
10.1.    Artikel 8:55, zevende lid, van de Awb luidt:
"De uitspraak strekt tot:
a. niet-ontvankelijkverklaring van het verzet,
b. ongegrondverklaring van het verzet, of
c. gegrondverklaring van het verzet."
Artikel 8:104, tweede lid, van de Awb luidt:
"Geen hoger beroep kan worden ingesteld tegen:
[…]
c. een uitspraak van de rechtbank als bedoeld in artikel 8:55, zevende lid,
[…]"
10.2.    De tweede uitspraak van 18 april 2019, in zaak nr. 18/6076, is een uitspraak van de rechtbank als bedoeld in artikel 8:55, zevende lid, van de Awb. Hiertegen kan, gelet op artikel 8:104, tweede lid, aanhef en onder c, van de Awb, geen hoger beroep worden ingesteld.
10.3.    Voor kennisneming van een hoger beroep in weerwil van artikel 8:104, tweede lid, aanhef en onder c, van de Awb kan grond bestaan in geval van zodanige schending van beginselen van een goede procesorde, dan wel fundamentele rechtsbeginselen, dat geoordeeld moet worden dat er geen eerlijk proces is geweest.
Het aangevoerde biedt geen grond voor het oordeel dat zich in dit geval een zodanig ernstige schending van beginselen van een goede procesorde, dan wel fundamentele rechtsbeginselen heeft voorgedaan en er dus geen eerlijk proces zou zijn geweest.
11.    Ter zitting hebben [appellant A] en anderen te kennen gegeven dat hun hoger beroep ook is gericht tegen de uitspraak van 13 december 2018.
11.1.    Artikel 8:104, tweede lid, van de Awb luidt:
"Geen hoger beroep kan worden ingesteld tegen:
a. een uitspraak van de rechtbank na toepassing van artikel 8:54, eerste lid,
[…]"
11.2.    De uitspraak van 13 december 2018 is een uitspraak als bedoeld in artikel 8:54, eerste lid, van de Awb. Hiertegen kan, ingevolge artikel 8:104, tweede lid, onder a, van de Awb, geen hoger beroep worden ingesteld.
12.    De Afdeling is onbevoegd om van het hoger beroep tegen de tweede uitspraak van 18 april 2019 en tegen de uitspraak van 13 december 2018 kennis te nemen.
201905680/1/R2
13.    De rechtbank heeft in de derde uitspraak van 18 april 2019, in zaak nr. 18/8320, het beroep van [appellant A] en anderen tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar van 3 augustus 2018 niet-ontvankelijk verklaard, omdat, gelet op het besluit van 20 november 2018, waarin alsnog is beslist op dat bezwaar, het procesbelang van [appellant A] en anderen is komen te vervallen.
14.    [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte tot dit oordeel is gekomen. Volgens [appellant A] en anderen hadden zij nog wel procesbelang. Zij voeren aan dat hun beroep, gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit, op de voet van artikel 6:20, derde lid, van de Awb, van rechtswege betrekking heeft op het besluit van 20 november 2018. Door in een afzonderlijke uitspraak (in zaak nr. 19/301; zie hierna onder: 202004265/1/R2) een oordeel te geven over het beroep tegen het besluit van 20 november 2018, heeft de rechtbank, zo begrijpt de Afdeling, ten onrechte twee keer griffierecht geheven. Verder voeren zij aan dat hun beroep, gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit, op de voet van artikel 4:19, van de Awb, van rechtswege betrekking heeft op (een ander) besluit van 20 november 2018, waarin het college te kennen heeft gegeven dat het tijdig heeft beslist op het bezwaar van 3 augustus 2018 en daarom geen dwangsom verschuldigd is.
14.1.    [appellant A] en anderen betogen tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte hun beroep, gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op hun bezwaar van 3 augustus 2018, niet-ontvankelijk heeft verklaard. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat dit beroep, ingediend op 3 december 2018, erop was gericht om alsnog een besluit te verkrijgen op het bezwaar van 3 augustus 2018. Nu het college echter al op 20 november 2018 een besluit had genomen op dat bezwaar, hadden [appellant A] en anderen geen belang bij het instellen van hun beroep, gericht tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar van 3 augustus 2018 en dus ook geen belang bij een beoordeling van dat beroep. Anders dan [appellant A] en anderen hebben aangevoerd, is het besluit van 20 november 2018, gelet op de inhoud, wel aan te merken als een besluit op het bezwaar van 3 augustus 2018 en is dat besluit niet nietig, omdat het niet deugdelijk zou zijn gemotiveerd.
14.2.    Artikel 6:20, derde lid, van de Awb luidt:
"Het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit heeft mede betrekking op het alsnog genomen besluit, tenzij dit geheel aan het beroep tegemoet komt."
Artikel 4.19, eerste lid, van de Awb luidt:
"Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de beschikking op de aanvraag heeft mede betrekking op een beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom, voorzover de belanghebbende deze beschikking betwist."
14.3.    Artikel 6:20, derde lid, van de Awb mist hier toepassing. Het beroep, gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar is immers ingediend op 3 december 2018, derhalve nadat het besluit op bezwaar al genomen was. Artikel 4.19, eerste lid, van de Awb mist hier evenzeer toepassing, omdat het beroep van 3 december 2018 geen betrekking had op de beschikking op de aanvraag. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht het beroep niet van rechtswege mede gericht geacht tegen de besluiten van 20 november 2018. De rechtbank mocht in twee afzonderlijke procedures uitspraak doen en heeft terecht tweemaal griffierecht geheven.
Het betoog faalt.
15.    Het hoger beroep tegen de derde uitspraak van 18 april 2019 is ongegrond.
16.    Deze uitspraak dient te worden bevestigd.
201904265/1/R2
17.    De rechtbank heeft in de vierde uitspraak van 18 april 2019, in zaak nr. 19/301 geoordeeld dat het college bij het besluit van 20 november 2018 het bezwaar van [appellant A] en anderen tegen de brieven van 25 juni 2018 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard omdat met deze brieven nog geen besluiten waren genomen op de verzoeken om handhaving, waartegen bezwaar en beroep openstond.
18.    [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte tot dit oordeel is gekomen. Zij voeren aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de brieven van 25 juni 2018 een bestuurlijk rechtsoordeel bevatten, waartegen wel bezwaar mogelijk was.
18.1.    Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, wordt onder besluit verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
18.2.    In de brieven van 25 juni 2018 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat er geen sprake is van strijdig gebruik van het bestemmingsplan, zodat er geen rechtsgrond voor handhavend optreden is. Het college heeft daarom in deze brieven laten weten dat het voornemens is om de handhavingsverzoeken af te wijzen.
18.3.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de brieven van 25 juni 2018 geen besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Awb zijn, waartegen bezwaar kon worden gemaakt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de brieven van 25 juni 2018 niet anders konden worden opgevat dan als een voornemen om de verzoeken tot handhaving af te wijzen, nu daarin uitdrukkelijk staat vermeld dat het om een voornemen gaat en dat het definitieve besluit nog moet volgen.
18.4.    In het betoog van [appellant A] en anderen, dat de brieven van 25 juni 2018 een bestuurlijk rechtsoordeel bevatten, waartegen bezwaar kon worden gemaakt, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor een andersluidend oordeel. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van 18 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ8384), wordt een bestuurlijk rechtsoordeel in het algemeen niet als een besluit, als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb aangemerkt. Hierop kan een uitzondering worden gemaakt indien het voor de betrokkenen onevenredig bezwarend is om het geschil over de interpretatie van rechtsregels via een beroepsprocedure over een daadwerkelijk besluit bij de bestuursrechter aan de orde te stellen. Het afwachten van een besluit omtrent handhaving kan niet als een onevenredig bezwarende weg worden aangemerkt (vergelijk ook de uitspraak van 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1356).
Niet is gebleken dat het voor [appellant A] en anderen onevenredig bezwarend was om de (definitieve) besluiten op de verzoeken om handhaving af te wachten en om het geschil over de interpretatie van het bestemmingsplan bij de rechter aan de orde te stellen.
Het betoog faalt.
19.    Het hoger beroep tegen de vierde uitspraak van 18 april 2019 is ongegrond.
20.    Deze uitspraak dient te worden bevestigd.
202000556/1/R2
21.    In de uitspraak van 17 december 2019, in zaak nr. 19/2637 heeft de rechtbank geoordeeld dat het college terecht het verzoek van [appellant A] en anderen om toekenning van een dwangsom wegens het niet tijdig nemen  van een besluit op hun verzoeken om handhaving, heeft afgewezen. Daartoe heeft zij overwogen dat het bezwaarschrift van 10 augustus 2018, gericht tegen de besluiten van 18 september 2018, niet als een ingebrekestelling in de zin van artikel 4:17 van de Awb kan worden aangemerkt. Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld dat het college terecht [appellant A] en anderen niet in bezwaar heeft gehoord.
22.    [appellant A] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen dwangsommen zijn verbeurd. Zij voeren aan dat de beslistermijn aangaande hun verzoeken om handhaving op 4 juli 2018 was verstreken, zonder dat het college een besluit heeft genomen op deze verzoeken. De bezwaarschriften van 8 augustus en 10 augustus 2018 tegen het verdagen van de beslistermijn, waren, anders dan de rechtbank heeft overwogen, tevens ingebrekestellingen, gericht tegen het niet tijdig beslissen op de handhavingsverzoeken. Doordat het college niet binnen twee weken na 8 dan wel 10 augustus 2018 heeft beslist op de handhavingsverzoeken, is het college dwangsommen verschuldigd, aldus [appellant A] en anderen.
22.1.    Artikel 4:17 van de Awb luidt:
"1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
2. De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 23 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 35 per dag en de overige dagen € 45 per dag.
3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen. […]"
22.2.    Van een ingebrekestelling als bedoeld in die bepaling is sprake als duidelijk is dat de belanghebbende het bestuursorgaan maant om alsnog een bepaald besluit te nemen. Dat is het geval indien voldoende duidelijk is op welke aanvraag het geschrift betrekking heeft, dat de belanghebbende zich op het standpunt stelt dat het bestuursorgaan niet tijdig op de aanvraag heeft beslist en dat de belanghebbende erop aandringt dat een zodanige beslissing alsnog wordt genomen.
22.3.    De rechtbank heeft terecht, gelet op de inhoud van het bezwaarschrift van 10 augustus 2018, geoordeeld dat dit niet als een ingebrekestelling kan worden aangemerkt. Zij heeft daarvoor terecht mede  in aanmerking genomen dat [appellant A] en anderen zich in het bezwaarschrift van 3 augustus 2018 op het standpunt hebben gesteld dat het college met de brieven van 25 juni 2018 al had beslist op de handhavingsverzoeken, zodat het niet aannemelijk is dat het bezwaarschrift van 10 augustus 2018 erop was gericht om het college te manen alsnog een besluit op de verzoeken te nemen. Ook het bezwaarschrift van 8 augustus 2018 is geen ingebrekestelling, nu dit dezelfde strekking heeft als het bezwaarschrift van 10 augustus 2018 en ook dat bezwaarschrift na dat van 3 augustus 2018 is ingediend.
22.4.    Nu de bezwaarschriften van 8 en 10 augustus 2018 niet als  ingebrekestellingen kunnen worden aangemerkt en voor het overige ook niet is gebleken van een ingebrekestelling, die betrekking heeft op de handhavingsverzoeken, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college geen dwangsommen heeft verbeurd en dat het college daarom terecht het verzoek om de vaststelling van dwangsommen heeft afgewezen.
Het betoog faalt.
23.    [appellant A] en anderen betogen verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college [appellant A] en anderen niet hoefde te horen. Zij voeren aan dat het college hen in de gelegenheid had moeten stellen om zich tijdens een hoorzitting uit te laten over de vraag of het ging over een beschikking op aanvraag en over de onjuiste motivering van het niet toekennen van een dwangsom.
23.1.    Het horen vormt een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftenprocedure. Het bezwaar mag slechts kennelijk ongegrond worden verklaard, in welk geval van het horen kan worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit.
23.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat gelet op het primaire besluit en de daartegen door eisers aangevoerde bezwaargronden, er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk was dat de bezwaren niet konden leiden tot andersluidende besluiten. Zij heeft daarbij terecht in aanmerking genomen dat er geen onduidelijkheid bestond over de feiten die geleid hebben tot de afwijzing van het verzoek om verbeurte van dwangsommen. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het college van horen heeft mogen afzien.
Het betoog faalt.
24.    Het hoger beroep tegen de uitspraak van 17 december 2019 is ongegrond.
25.    Deze uitspraak dient te worden bevestigd.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
201904264/1/R2
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
201904263/1/R2
verklaart zich onbevoegd om van de hoger beroepen kennis te nemen.
201904265/1/R2
bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
201905680/1/R2
bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
202000556/1/R2
bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 7 oktober 2020
680.