ECLI:NL:CBB:2020:520
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2867
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 augustus 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.T. Fuller),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. S.M. Piron).
Procesverloop
Bij besluit van 10 februari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 31 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 juni 2020. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 2] , namens appellante, en haar gemachtigde en de gemachtigde van verweerder.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister op verzoek van de landbouwer het fosfaatrecht dat uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de Msw, wordt vastgesteld, indien op een bedrijf op 2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee werd gehouden of over minder fosfaatruimte werd beschikt door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur. Ingevolge het derde lid vindt de verhoging niet plaats indien deze kleiner is dan 5 procent van het fosfaatrecht dat wordt vastgesteld uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de Msw.
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Vanaf 2006 is zij in gesprek met de provincie Friesland over de gevolgen van de aanleg van een snelweg (onderdeel van het project de Centrale As) voor haar bedrijf. In het kader van dit project is de provincie Friesland in 2013 een onteigeningsprocedure gestart. In 2015 hebben appellante en de provincie Friesland overeenstemming bereikt en heeft appellante haar bedrijf verplaatst.
2.2
Op 2 juli 2015 hield appellante 59 melk- en kalfkoeien en 59 stuks jongvee.
2.3
Appellante heeft op 26 maart 2018 een melding bijzondere omstandigheden gedaan in verband met het project.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.189 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op de peildatum 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4. Appellante voert aan dat verweerder artikel 72a, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit onjuist heeft toegepast. Ten onrechte is geen aandacht gegeven aan de groei die zou zijn gerealiseerd zonder de plannen van de provincie. Appellante voert daarnaast aan dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Doordat lange tijd onduidelijkheid bestond omtrent de plannen van de provincie, heeft appellante jarenlang niet geïnvesteerd in haar bedrijf. Toen de plannen uiteindelijk van de grond kwamen, is, weliswaar na de peildatum maar in overleg met de provincie, geïnvesteerd. De uitbreiding was niet enkel een wens van appellante, maar ook noodzakelijk. De situatie van appellante verschilt dus wezenlijk van andere melkveehouders, die ook hebben geïnvesteerd in de uitbreiding van hun bedrijf. De financiële gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel hebben op het melkveebedrijf van appellante een buitensporig effect, zodat deze gevolgen niet meer tot het normale ondernemersrisico behoren.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder voert aan dat appellante niet voldoet aan alle in artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit gestelde cumulatieve voorwaarden. De uitkomst van de vergelijking tussen de hoeveelheid aanwezige dieren op de door appellante opgegeven referentiedatum van 1 januari 2015 en de peildatum van 2 juli 2015 is slechts een afname van 3 procent. Wat betreft het betoog van appellante dat ook rekening moet worden gehouden met de beoogde uitbreiding, merkt verweerder op dat de knelgevallenregeling niet is bedoeld voor toekenning van niet gerealiseerde uitbreidingsplannen.
5.2
Verweerder betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij op 2 juli 2015 over alle noodzakelijke vergunningen beschikte om haar bedrijf uit te breiden. Verder heeft appellante aangegeven dat alle investeringen pas na 2 juli 2015 zijn gedaan. Volgens verweerder kan onder deze omstandigheden het beroep van appellante op de individuele en buitensporige last niet worden gehonoreerd. Hij verwijst hierbij naar de vaste rechtspraak van het College, waaronder de uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7) en 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291). Uit de gecombineerde opgaven leidt verweerder af dat appellante historisch gezien een bedrijf had met 45 tot 50 melkkoeien met in de periode van 2011 tot en met 2015 ook schapen. Van een noodzaak voor de voorgenomen uitbreiding en verdubbeling van de veestapel, is verweerder niet gebleken. Hij is van mening dat appellante in weerwil van de naderende productiebeperkende maatregelen is blijven vasthouden aan de geplande groei. Vergeefse investeringen als gevolg van uitbreidingen dienen in dat geval voor risico en rekening van appellante te blijven. De vertraging ter zake het infrastructurele project maakt dit niet anders, aldus verweerder. De investeringen zijn immers gedaan op een moment dat het fosfaatrechtenstelsel kenbaar was. Voorts voert verweerder aan dat appellante onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt in welke mate zij is geraakt door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel.
Beoordeling
6.1
Ingevolge het derde lid van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit vindt de in het eerste lid bedoelde verhoging van het fosfaatrecht niet plaats indien deze kleiner is dan 5 procent van het fosfaatrecht dat wordt vastgesteld uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de Msw. Aangezien de afname van het fosfaatrecht niet meer dan 3 procent is, heeft verweerder terecht de regeling niet van toepassing geacht. Anders dan appellante betoogt, hoefde verweerder geen rekening te houden met de nog niet gerealiseerde uitbreidingen. Daarvoor verwijst het College naar de uitspraken  van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:4, 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232) en 5 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:555, onder 5.1).
6.2
Voor zover appellante betoogt dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling in strijd is met artikel 1 van het EP, faalt dit. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.3
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.4.4
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.4.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 100 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering, zoals appellante ter zitting heeft verklaard) en de vastgestelde 3.189 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (50 melk- en kalfkoeien en 59 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. De door appellante in verband met de
bedrijfsverplaatsing gedane investeringen dateren naar haar zeggen van na 2 juli 2015. Over investeringen na die datum heeft het College reeds geoordeeld dat alsdan in beginsel geen ruimte bestaat om een schending van artikel 1 van het EP aan te nemen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor genoemd, onder 6.8.3.2). Op dat moment was het fosfaatrechtenstelsel immers kenbaar en behoorde het tot de verantwoordelijkheid van de melkveehouder daarmee rekening te houden bij het aangaan van financiële verplichtingen. Het gaat hier bovendien om forse investeringen die mede zien op een - nagenoeg -  verdubbeling van de veestapel, terwijl van de noodzaak van een zo omvangrijke uitbreiding niet is gebleken. Dat appellante haar plannen niet eerder heeft kunnen realiseren omdat zij naar haar zeggen moest wachten op de afwikkeling van de onteigeningsprocedure, maakt dit niet anders. Voor zover appellante ter zitting heeft bepleit dat de concrete uitwerking van het stelsel nog niet bekend was op het moment van haar investeringen, overweegt het College dat het risico dat de op 2 juli 2015 genomen productiebeperkende maatregelen het rendement van de investeringen onder druk zou zetten, wel voorzienbaar was (zie de uitspraak van 10 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:413, onder 4.3.1).
6.5
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.2
In dat gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,-  aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van            € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 augustus 2020.
De voorzitter is verhinderd 		                                 De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen	 		de uitspraak te ondertekenen.