ECLI:NL:CBB:2020:621
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/310
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 september 2020 in de zaak tussen
V.O.F. Melkveebedrijf [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. G.H. Blom),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. S.M. Piron).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 2 januari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 juli 2020. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] , een vennoot van appellante, en door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert, in de vorm van een vennootschap onder firma (V.O.F.), een melkveehouderij. Appellante had op de peildatum, 2 juli 2015, 181 melk- en kalfkoeien en
165 stuks jongvee op het bedrijf.
2.2
Appellante heeft op 17 april 2012 een financiering verkregen voor onder meer de bouw van een ligboxenstal, twee melkrobots en de herfinanciering van bestaande financiering voor een totaal bedrag van € 1.850.00,-. Op 29 augustus 2012 heeft appellante een orderbevestiging ten bedrage van € 410.000,- ontvangen voor onder meer stalinrichting en een koeltank. Appellante heeft op 3 september 2012 een aannemingsovereenkomst ten bedrage van € 500.000,- gesloten. In 2013 is een nieuwe ligboxenstal met 240 ligboxen en 3 melkrobots gebouwd. Op 16 januari 2014 is een omgevingsvergunning afgegeven voor het veranderen van een inrichting. Bij besluit van 4 juni 2014 is aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het houden van 388 melkkoeien en 101 stuks jongvee. Aan appellante is op 9 mei 2016 een financiering verstrekt ten bedrage van € 2.411.000,- voor de aankoop van landbouwgrond, een uitbreiding van de rekening courant met € 15.000,- en de herfinanciering van de twee geldleningen.
2.3
Appellante heeft op 31 maart 2018 een melding bijzondere omstandigheden ingediend. Hierbij heeft zij vermeld dat de buitengewone omstandigheid op haar bedrijf verbouwing is en heeft zij als aanvangsdatum daarvan 2 mei 2013 aangegeven.
Besluiten van verweerder
3.1
Verweerder heeft bij het primaire besluit het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 9.593 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
3.2
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd. Verweerder heeft beslist dat bedrijfsuitbreiding niet kan worden aangemerkt als een buitengewone omstandigheid in de zin van artikel 23, zesde lid, van de Msw. Daarnaast heeft appellante niet aangetoond dat sprake is van een bijzondere omstandigheid waardoor zij individueel en buitensporig wordt geraakt.
Beroepsgronden
4. Appellante voert aan dat door de reducerende maatregelen en de gekozen peildatum van 2 juli 2015 toepassing van het fosfaatrechtenstelsel een schending van artikel 1 van het EP oplevert. Daarnaast stelt appellante dat op haar een individuele en buitensporige last rust door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Appellante heeft in 2011 een bedrijfsplan opgesteld waarbij zij in 2016 190 melkkoeien en 130 stuks jongvee zou houden. Appellante heeft in 2013 een ligboxenstal laten bouwen en heeft in 2016 8,5 ha aan landbouwgrond aangekocht. Appellante was voornemens om het bedrijf verder uit te breiden naar 256 melkkoeien en
156 stuks jongvee. Daarmee zou er voldoende financiële ruimte zijn om de toekomstige bedrijfsovername te financieren. Uit de break-even benadering blijkt dat appellante een veebezetting nodig heeft van 212 melkkoeien en voor ongeveer 124 stuk jongvee. Hiervoor heeft appellante 12.087 kg aan fosfaatrechten nodig, maar verweerder heeft slechts 9.593 kg aan fosfaatrechten toegekend. Appellante heeft investeringen ten bedrage van € 1.711.000,- gedaan en is financiële verplichtingen aangegaan. Zij kan door het tekort aan fosfaatrechten haar financiële verplichtingen niet voldoen en de continuïteit van het bedrijf is in gevaar. Het fosfaatrechtenstelsel legt op appellante daarom een onevenredige last, die in deze vorm niet voorzienbaar was en waarvoor geen compensatie is geboden.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verweerder betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellante met de keuze om het bedrijf uit te breiden een ondernemersbeslissing heeft genomen die niet kan worden aangemerkt als een bijzondere, individuele omstandigheid die buiten de invloedssfeer van appellante zelf lag. Met appellante hebben meer melkveehouders er voor gekozen om het bedrijf uit te breiden. Van een bedrijfseconomische noodzaak om te groeien van 126 melk- en kalfkoeien naar 256 melk- en kalfkoeien is niet gebleken. Appellante heeft met de beslissing om de stal geleidelijk vol te zetten door middel van eigen opfok een risico genomen dat voor haar eigen rekening komt. Verweerder heeft de financiële rapportage niet inhoudelijk beoordeeld, omdat geen sprake is van een individuele last.
Beoordeling
6.1
Appellante heeft de beroepsgrond dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP op de zitting laten vallen. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
6.2.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.2.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 4 (break-even scenario van 212 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee) van het rapport van A2C accountants van 7 december 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.2.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.2.5
Appellante heeft in 2011 een bedrijfsplan opgesteld waaruit volgt dat appellante beoogde om in 2016 190 melk- en kalfkoeien en 130 stuks jongvee te houden. Tussen partijen staat ook onweersproken vast dat appellante vanaf 2016 de melkveehouderij verder wilde uitbreiden naar 256 melk- en kalfkoeien en 156 stuks jongvee. Voor appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van het door appellante gehanteerde break-even scenario van 212 stuks melkkoeien en 123 stuks jongvee neer op 2.494 kg (12.087 – 9.593) fosfaatrechten. Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.2.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.6
In dat verband is van belang dat appellante voornemens was haar bedrijf (zeer) fors uit te breiden van 126 melk- en kalfkoeien naar 256 melk- en kalfkoeien. In 2012 is zij in dat kader financiële verplichtingen aangegaan voor de bouw van een ligboxenstal die in 2013 is gerealiseerd
.
Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen, in eerste instantie in 2012 tot een aantal van 190 melk- en kalfkoeien en 130 stuks jongvee, maar zeker daarna, toen zij besloot tot een verdere uitbreiding tot 256 melk- en kalfkoeien en 156 stuks melkvee, een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat deze (forse) uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. De gevolgen van de financiële verplichtingen voor de aankoop van grond die appellante na de peildatum van 2 juli 2015 is aangegaan, komen voor haar risico nu het fosfaatrechtenstelsel op dat moment kenbaar was en zij daarmee rekening had moeten houden bij het aangaan van die verplichtingen (zie de uitspraak van het College van 10 september 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:413). Dat appellante de beoogde uitbreiding van de veestapel geleidelijk wenste te bewerkstelligen door eigen aanwas en daardoor de beoogde dieraantallen op de peildatum van 2 juli 2015 nog niet op het bedrijf aanwezig waren, komt eveneens voor haar risico zie ook de uitspraken van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:6, onder 5.4.2, en 15 oktober 2019, ECLI:NL:CBB:2019:533, onder 5.3). Van een bedrijfseconomische noodzaak voor de gedane investeringen is niet gebleken. De stelling van appellante, zoals op de zitting toegelicht, dat meer inkomsten uit het bedrijf moesten komen met het oog op de toekomstige bedrijfsopvolging, is onvoldoende voor het aannemen van een bedrijfseconomische noodzaak tot de door appellante voorgestane uitbreiding (zie de uitspraak van het College van 12 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:572, onder 8.4).
6.2.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. De beroepsgrond faalt dan ook.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van
mr. P.E.A. Chao, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 september 2020.
w.g. A.W.C.M. van Emmerik	de griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen