ECLI:NL:CBB:2020:509
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1563
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 augustus 2020 in de zaak tussen
V.O.F. [naam] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigde: mr. G.G. Kranendonk),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Krari en mr. R. Ramlal).
Procesverloop
Bij besluiten van 27 mei 2017, 3 augustus 2017 en 23 september 2017
(de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van
€ 999,00 voor periode 1, van € 1.006,00 voor periode 2 en van € 4.915,00 voor periode 3.
Bij besluit van 25 juni 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 mei 2020. Appellante is, met bericht van verhindering, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op
2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Appellante exploiteert een grondgebonden melkveebedrijf aan de [adres] in [plaats] .
Verweerder heeft appellante heffingen van € 999,00, € 1006,00 en
€ 4.915,00 opgelegd voor periodes 1, 2 en 3, omdat het gemiddelde aantal grootvee-eenheden op het bedrijf van appellante te hoog was in die periodes.
Appellante betoogt dat de Regeling, althans de daarin opgenomen peildatum van 2 juli 2015, in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Zij voert daartoe aan dat de Regeling en het hanteren van voormelde peildatum niet voorzienbaar waren. Op 2 juli 2015 had appellante al 94 runderen gekocht en kon zij dus niet meer anticiperen op de Regeling. Voorts leiden de Regeling en de peildatum volgens appellante in haar geval tot een individuele en buitensporige last. Zij is namelijk voor de peildatum onomkeerbare investeringen aangegaan voor de uitbreiding van haar bedrijf. Appellante heeft in 2010 en 2011 geïnvesteerd in de bouw van een groenlabel stal, heeft pachtovereenkomsten afgesloten voor de grondgebondenheid van haar bedrijf en heeft in 2014 grond aangekocht. Daarbij had ze de intentie haar veestapel geleidelijk te laten groeien door eigen aanfok. Daarnaast is een vennoot arbeidsongeschikt geworden waardoor de bedrijfsuitbreiding ernstig werd beperkt. Gelet op deze bijzondere omstandigheid en de aangegane onomkeerbare investeringen is in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last, aldus appellante.
3.1.
Zoals het College eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van
21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:414, was de Regeling voorzienbaar. In wat appellante aanvoert over de voorzienbaarheid van de Regeling, ziet het College geen aanleiding om thans tot een ander oordeel op dit punt te komen. Zoals het College eerder in die uitspraak heeft overwogen, is in de brief van de staatssecretaris van Economische Zaken van 12 december 2013 (op pagina 7) weliswaar de verwachting vermeld dat de fosfaatproductie in 2020 ook onder het niveau van 2002 zou liggen, maar daaraan is direct de waarschuwing gekoppeld dat toekomstige overschrijding van het plafond leidt tot nadere productiebeperkende maatregelen. Datzelfde geldt voor de memorie van toelichting op de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (hierna: Wvgm) die in meer specifieke zin spreekt over een stelsel van dierrechten. Ook in de brief van
3 oktober 2014 is sprake van productiebeperkende maatregelen. Voorts hebben ook de agrarische vakmedia en de standsorganisaties de nodige aandacht besteed aan de risico’s op overheidsingrijpen in relatie tot de uitbreiding van de melkveestapel. Voor melkveehouders kon het dus duidelijk zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat na afschaffing van de melkquota mogelijk toch weer andere maatregelen, ook productiebeperkende maatregelen, zouden volgen. Dat de precieze aard van die maatregelen nog niet bekend was en dat, zoals appellante in deze zaak stelt, het hanteren van de peildatum 2 juli 2015 niet bekend was, maakt dat niet anders. Voor veehouders was het dus voorzienbaar dat na het wegvallen van de melkquota de groei van de veestapel zou kunnen leiden tot de noodzaak andere maatregelen te treffen om de mestproductie te beperken. Dat appellante in de veronderstelling was dat met de op 1 januari 2015 in werking getreden Wvgm de in voormelde brief van de staatssecretaris bedoelde productiebeperkende maatregelen waren getroffen, leidt evenmin tot het oordeel dat de Regeling niet voorzienbaar was. Deze wet bevat regels voor de productie van meststoffen door melkvee in verband met het vervallen van de Europese melkquota met ingang van 1 april 2015, om een verantwoorde groei van de melkveehouderij mogelijk te maken. Hiermee was echter niet uitgesloten dat een regeling met maatregelen voor reductie van de fosfaatproductie zou volgen. Dat het College in de uitspraak van 15 juni 2016, ECLI:NL:CBB:2016:149, heeft geoordeeld dat de Wvgm voorzienbaar was voor melkveehouders, betekent niet dat thans niet geoordeeld kan worden dat ook de Regeling voorzienbaar was. Het betoog faalt in zoverre.
De volgende vraag is of de Regeling in het geval van appellante zodanig uitwerkt, dat in haar geval sprake is van een individuele en buitengewone last.
3.2.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
3.3.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
3.4.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
3.5.
Appellante wilde haar bedrijf uitbreiden en heeft in 2010 en 2011 geïnvesteerd in de nieuwbouw van een groenlabel stal voor een bedrag van
€ 694.480,00 . Ook heeft zijpachtovereenkomsten afgesloten en in 2014 1,25 ha grond gekocht voor een bedrag van € 81.250,00 voor haar grondgebonden bedrijfsvoering. Appellante is voor de bedrijfsuitbreiding leningen aangegaan. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat ten tijde van de gedane investeringen voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellante heeft er desondanks voor gekozen om de geplande forse bedrijfsuitbreiding door te zetten. Voorts is niet gebleken dat voor appellante de noodzaak bestond om tot uitbreiding van het bedrijf over te gaan. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Verder heeft appellante geen vergunningen overgelegd, bijvoorbeeld een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998, die nodig zijn voor het uitbreiden van haar bedrijf.
3.6.
Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit voort dat appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen dient te dragen en dat zij nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden niet kan afwentelen. Over de door appellante overgelegde stukken overweegt het College nog dat daaruit blijkt dat zij weliswaar investeringen in haar bedrijf heeft gedaan, maar niet is duidelijk wat de gevolgen van die investeringen zijn voor haar bedrijfsvoering. Appellante heeft geen inzicht gegeven in de financiële gevolgen, in het bijzonder ten aanzien van de continuïteit van het bedrijf, die de Regeling met zich brengt. Tot slot leidt de door appellante gestelde bijzondere omstandigheid dat haar bedrijf door de arbeidsongeschiktheid van een vennoot in 2015 ernstig is gehinderd in verdere uitbreiding, evenmin tot het oordeel dat sprake is van een individuele buitengewone last, reeds omdat zij daarvan geen  stukken heeft overgelegd. Overigens heeft appellante geen verzoek bij verweerder ingediend om haar geval als een bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 12 van de Regeling aan te merken.
3.7.
Gelet op voorgaande is het bestreden besluit niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Het betoog faalt.
4. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Daalder, in aanwezigheid van
mr. A.J. Jansen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
4 augustus 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.