ECLI:NL:CBB:2020:648
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummer: 19/403
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 september 2020 in de zaak tussen
V.O.F. [naam] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. M.I.J. Toonders),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 23 januari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Op 31 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden van appellante ontvangen.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 september 2020. Partijen zijn, met bericht van verhindering, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Uit de gecombineerde opgave van 2010 blijkt dat zij op 1 april 2010 228 melk- en kalfkoeien en 129 stuks jongvee hield.
2.2
Op 30 augustus 2011 heeft appellante een vergunning op grond van de Wet milieubeheer gekregen voor het houden van 442 melk- en kalfkoeien en 200 stuks jongvee.
2.3
Op 21 november 2011 heeft appellante een aanneemovereenkomst gesloten voor de bouw van een ligboxenstal met melkstal, wachtruimte en tussengang voor een bedrag van
€ 915.000,-. Vervolgens heeft zij in januari 2012 een melkstal gekocht ten bedrage van
€ 435.540,-. Op 20 maart 2012 heeft appellante een aanneemovereenkomst gesloten voor
€ 182.500,- voor de bouw van een loods.  In de periode van 29 juni 2012 tot en met 5 december 2012 heeft appellante geïnvesteerd in de aanleg van elektra in de nieuwe stal. Verder heeft zij een melkkoeltank gekocht en heeft zij geïnvesteerd in veevoersilo’s, verlichting en stalinrichting.
2.4
Op 23 oktober 2012 heeft appellante een krediet verkregen van € 3.925.000,00. Daarnaast heeft zij op 22 maart 2013 een particuliere lening afgesloten voor een bedrag van
€ 250.000,-.
2.5
Op 2 juli 2015 hield appellante 250 melk- en kalfkoeien en 189 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 12.091 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellante doet een beroep op de knelgevallenregeling. Door de gezondheidsproblemen van een van haar vennoten heeft zij in de periode van 1 mei 2014 tot en met 2 juli 2015 76 dieren moeten verkopen. Hierdoor is de groei van de veestapel gestagneerd, terwijl appellante het voornemen had om met eigen aanwas te groeien. Zij wenst gecompenseerd te worden voor de dieren die zij op 2 juli 2015 niet had als gevolg van de gezondheidsproblemen. Ook is als gevolg hiervan in 2015 de gemiddelde melkproductie met ongeveer 3,4 %  afgenomen ten opzichte van 2014. De melkproductie over de jaren 2016 en 2017 bleek later 8,5 tot 10 % hoger te zijn. De stelling dat de wetgever een bewuste beleidskeuze heeft gemaakt om bij de knelgevallenregeling geen rekening te houden met de ingezette groei, is volgens appellante onjuist.
4.2
Appellante heeft daarnaast aangevoerd dat artikel 5, vijfde lid, van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (de Nitraatrichtlijn) geen toereikende grondslag biedt voor het fosfaatrechtenstelsel. Dat stelsel is ook niet nodig om aan de doelstelling van de Nitraatrichtlijn te voldoen. Voor zover aanvullende maatregelen wel noodzakelijk zijn, betoogt appellante dat het fosfaatrechtenstelsel ongeoorloofde staatssteun oplevert, omdat klaarblijkelijk niet aan de norm van 50 mg/l wordt voldaan.
4.3
Verder is appellante van mening dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Zij heeft fors geïnvesteerd in de uitbreiding van haar bedrijf, maar doordat zij op 2 juli 2015 nog niet het beoogde dieraantal had, lijdt het bedrijf groot financieel nadeel.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt dat de algemene beroepsgronden die zijn gericht tegen het stelsel van fosfaatrechten op regelingsniveau, niet slagen. Hij betoogt dat het fosfaatrechtenstelsel in overeenstemming is met de Nitraatrichtlijn en verwijst naar de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot wijziging van de Meststoffenwet (Kamerstukken II, 2015/16, 34 532, nr. 3, paragraaf 4.1). Hieruit volgt dat een wettelijk instrumentarium ter beheersing van de mestproductie door melkvee noodzakelijk is gebleken nadat, mede door het vervallen van de melkquotering, de mestproductie in de melkveehouderij fors is toegenomen. Deze toename heeft volgens de cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek geresulteerd in een overschrijding van het mestproductieplafond in 2015. Verweerder wijst erop dat bij het wegvallen van de derogatie de totale mestafzetkosten voor de rundveesector met ongeveer 116 miljoen euro per jaar toenemen. Daarnaast zal de benodigde mestverwerkingscapaciteit met ruim 75% moeten toenemen om het extra overschot aan rundveemest te kunnen verwerken of zal, indien niet tijdig voldoende verwerkingscapaciteit gerealiseerd kan worden, een reductie van 20% van het aantal graasdieren noodzakelijk blijken. Gelet hierop is de invoering van het fosfaatrechtenstelsel gerechtvaardigd. Evenmin is volgens verweerder sprake van ongeoorloofde staatssteun. De Europese Commissie heeft immers met de goedkeuringsbeschikking van 19 december 2017 onvoorwaardelijk goedkeuring verleend naar aanleiding van de vraag van verweerder of het fosfaatrechtenstelsel in overeenstemming is met artikel 107 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
5.2
Verweerder is tevens van mening dat hij het beroep op de knelgevallenregeling vanwege de gezondheidsproblemen van een van de vennoten, terecht heeft afgewezen. Wanneer de bedrijfssituatie op 2 juli 2015 wordt vergeleken met de door appellante verzochte alternatieve peildatum van 1 mei 2014, haalt appellante de drempel van 5% niet. Daarnaast is de knelgevallenregeling niet bedoeld voor niet gerealiseerde uitbreidingsplannen.
5.3
Verweerder voert verder aan dat appellante onvoldoende heeft onderbouwd dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Dat appellante forse investeringen heeft gedaan, waaraan geen recht wordt gedaan met de vastgestelde hoeveelheid fosfaatrecht, is geen bijzondere omstandigheid die buiten de invloedsfeer van de ondernemer ligt. Volgens verweerder wenste appellante een forse groei te realiseren, terwijl daarvoor geen bedrijfseconomische noodzaak is gebleken en het fosfaatrechtenstelsel voorzienbaar was.
Beoordeling
6.1
Anders dan appellante betoogt, heeft de wetgever bij de knelgevallenregeling ervoor gekozen om niet gerealiseerde uitbreidingen niet in aanmerking te nemen bij de vaststelling van het fosfaatrecht (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:4 en 11 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:232). Verweerder heeft gemotiveerd gesteld dat de 5%-drempel niet wordt gehaald, wat door appellante niet is betwist. Verweerder heeft het beroep op artikel 23, zesde lid van de Msw dan ook terecht afgewezen.
6.2
Voor zover appellante betoogt dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt dit. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Daarin heeft het College ook geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd is met de Nitraatrichtlijn en is de noodzaak van het fosfaatrechtenstelsel bevestigd.
6.3
Zoals het College eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraken van 26 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:619) en 24 maart 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:191) heeft de Europese Commissie bij beschikking van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N) een stelsel van verhandelbare fosfaatrechten voor melkvee in Nederland goedgekeurd. Op basis van de nagestreefde milieudoelstellingen heeft zij geconcludeerd dat het stelsel strookt met de EU-regels voor staatssteun op milieugebied. Het betoog van appellante dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun, slaagt dus evenmin.
6.4
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.3
Voorop staat dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.4.4
Blijkens de in bezwaar overgelegde rapportage van Van der Vaart Bedrijfsadvies en dienstverlening van 4 juni 2018 streefde appellante ernaar om na 1 april 2015 uiteindelijk (ongeveer) 350 melkkoeien (met bijbehorend jongvee) te gaan houden. De last van appellante komt dan neer op het verschil tussen de voor deze aantallen dieren benodigde fosfaatrechten en de vastgestelde 12.091 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 met 250 melk- en kalfkoeien en 189 stuks jongvee. De enkele omvang van dit verschil is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
6.4.5
Zoals hiervoor is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar ondernemersbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden (op de door haar gekozen wijze en in het door haar gekozen tempo) in beginsel niet afwentelen op het collectief. Het College ziet in dit geval geen aanleiding om van dat uitgangspunt af te wijken, mede gelet op de zeer summiere onderbouwing van de gestelde individuele en buitensporige last. Appellante stelt in het pro-forma beroepschrift slechts in zeer algemene bewoordingen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zij refereert weliswaar in de aanvullende gronden aan de hiervoor onder 2.3. genoemde investeringen in het bedrijf, maar doet dit uitsluitend in het kader van het beroep op de knelgevallenregeling. In dat verband stelt appellante concluderend dat de gedwongen verkoop van 76 dieren in de periode van 1 mei 2014 tot en met 2 juli 2015 ervoor heeft gezorgd dat zij op de peildatum niet het vergunde aantal dieren heeft kunnen houden. Het College is van oordeel dat deze gedwongen verkoop als zodanig, zonder nadere toelichting, geen individuele en buitensporige last oplevert.
6.4.6
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. C.M.J. Rouwers,  griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 september 2020.
w.g. I.M. Ludwig 	w.g. C.M.J. Rouwers