ECLI:NL:CBB:2020:471
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/624 en 18/1625
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 juli 2020 in de zaak tussen
V.o.f. Firma [naam] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. G.H. Blom),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. G. Meijerink en mr. R.N.M. Wefer-Jones).
Procesverloop
Bij brief van 24 november 2017 heeft verweerder het verzoek van appellante om de Regeling voor haar bedrijf buiten werking te stellen, afgewezen.
Bij besluiten van 25 november 2017 en 27 januari 2018 heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante voor periode 4 en 5 bonusgeldsommen toegekend van onderscheidenlijk € 390,- en € 1.008,-.
Bij besluiten van 26 maart 2018 en 29 juni 2018 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van appellante daartegen ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 juni 2020. Appellante is niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G. Meijerink en R.N.M. Wefer-Jones.
Overwegingen
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel melkvee houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen, verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee houdt dan het referentieaantal. Verweerder kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder melkvee houdt dan het referentieaantal.
De hoogte van de bonusgeldsom bedraagt € 120 (periode 1, 2 en 3) en € 300 (periode 4 en 5) voor elke GVE onder het referentieaantal, tot een daling van maximaal 10% ten opzichte van het referentieaantal.
Appellante exploiteert een grondgebonden melkveehouderij. Verweerder heeft appellante voor periode 4 en 5 bonusgeldsommen toegekend van in totaal € 1.398,-, omdat het gemiddeld aantal GVE op het bedrijf van appellante in de perioden 4 en 5 lager was dan het referentieaantal.
Beroepsgronden
Brief 24 november 2017
Voordat het College toekomt aan de beoordeling van de beroepsgronden ziet het zich in de eerste plaats gesteld voor de vraag of de brief van 24 november 2017 een besluit is in de in van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In de brief van 24 november 2017 wijst verweerder het verzoek van appellante af om de Regeling voor haar bedrijf overeenkomstig de vonnissen van 4 mei, 9 augustus en 16 augustus 2017 van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag, buiten toepassing te laten. In de vonnissen heeft de voorzieningenrechter de Regeling voor een aantal bedrijven buitenwerking gesteld. Bij uitspraak van 31 oktober 2017 heeft het Gerechtshof Den Haag uitspraak gedaan in het hoger beroep dat door de Staat is ingesteld tegen de vonnissen van de voorzieningenrechter. Het Hof heeft de vonnissen vernietigd. De brief van 24 november 2017 omvat daarmee niet meer dan de vaststelling dat de Regeling op appellante van toepassing is. De brief waarin verweerder het verzoek van appellante om de Regeling voor haar buiten werking te stellen gelet op de uitspraak van het Hof afwijst, brengt daarmee geen verandering in een bestaande, door de Regeling zelf in het leven geroepen, (juridische) situatie. Van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is derhalve geen sprake. De mededeling van verweerder in de brief van 24 november 2017 dient te worden aangemerkt als een oordeel over een rechtens bestaande situatie waartegen in beginsel geen rechtsbescherming door de bestuursrechter open staat.
Van bijzondere omstandigheden waarin het door verweerder gegeven rechtsoordeel voor wat betreft de mogelijkheid daartegen in rechte op te komen moet worden gelijkgesteld met een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is niet gebleken. Volgens vaste jurisprudentie van onder meer het College bestaat voor het aanmerken van een rechtsoordeel als het verrichten van een op zichzelf staande publiekrechtelijke rechtshandeling die bij de bestuursrechter kan worden aangevochten, slechts grond in gevallen waarin niet kan worden geoordeeld dat het rechtsoordeel vooruitloopt op een ten aanzien van betrokkene te verwachten of door hem uit te lokken besluit tot toepassing van de wettelijke regeling, waartegen in rechte kan worden opgekomen zonder dat sprake is van een voor betrokkene onevenredig belastende weg naar de rechter.
Het College heeft geen aanknopingspunten kunnen vinden om te komen tot het oordeel dat in dit geval sprake is van een zodanige voor appellante onevenredig belastende weg. Daarbij is van belang dat appellante in rechte heeft kunnen opkomen tegen de in dezelfde periode op grond van de Regeling genomen besluiten, zodat daarmee de weg naar een toetsing door de bestuursrechter is geopend.
Gelet op het voorgaande komt het College tot de conclusie dat de brief van 24 november 2017 voor wat betreft de mogelijkheid daartegen in rechte op te komen niet kan worden gelijkgesteld met een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, zodat daartegen geen bezwaar of beroep openstaat. Verweerder had het door appellante gemaakte bezwaar gelet op het voorgaande in zoverre niet-ontvankelijk dienen te verklaren.
Wettelijke grondslag Regeling
Appellante betoogt dat de bestreden besluiten onrechtmatig genomen zijn omdat er geen wettelijke grondslag bestaat voor het uitvaardigen van de Regeling. Volgens appellante biedt artikel 13 van de Landbouwwet geen grondslag voor een regeling waarmee beoogd wordt de derogatie te behouden. De productie van melk, en de mogelijkheid daartoe, zijn volgens appellante op geen enkele wijze verbonden aan het behouden van de derogatie. Het behouden van de derogatie is volgens appellante een doel op zich, waarbij met name de financiële component van belang is voor Nederland.
5.1.
Zoals het College eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:421), heeft verweerder voldoende onderbouwd dat de Regeling een doel dient als bedoeld in artikel 13 van de Landbouwwet. Gelet op de overwegingen van die uitspraak, waarbij ook het door appellante genoemde aspect betrokken is, heeft de Regeling een wettelijke grondslag in artikel 13 van de Landbouwwet.
Individuele buitensporige last
6. Appellante betoogt dat de Regeling wegens strijd met artikel 1 van Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) onverbindend is. Bovendien leidt de toepassing van de Regeling volgens appellante voor haar tot een buitensporige last, die voor haar niet voorzienbaar was en waarvoor geen enkele compensatie geboden is. Appellante heeft uiteengezet dat zij 10 jaar geleden grond heeft aangekocht om de grondgebondenheid van haar bedrijf te waarborgen en dat zij in 2013 besloten heeft om haar melkveestal te vernieuwen. Om dit plan financieel rendabel te maken heeft zij haar veestapel moeten uitbreiden en is aan haar een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend. De onomkeerbare investeringsverplichtingen die zij in dit kader is aangegaan maken volgens appellante dat de Regeling buiten toepassing gelaten had moeten worden. Het voorgaande maakt volgens appellante voorts dat de besluiten in strijd met het zorgvuldigheids- en het evenredigheidsbeginsel zijn vastgesteld.
6.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de toepassing van de Regeling geen schending van artikel 1 van het EP oplevert. Daarbij wijst hij erop dat aan appellante enkel bonusgeldsommen zijn toegekend en dat er geen heffingen zijn opgelegd. Bovendien is volgens verweerder niet gebleken van bijzondere omstandigheden die maken dat de last voor appellante als buitensporig moet worden gezien. Volgens verweerder moet het gaan om meer omstandigheden dan alleen het aangaan van investeringsverplichtingen. Met het aangaan van dergelijke verplichtingen onderscheidt appellante zich namelijk niet van andere melkveehouders die hebben geïnvesteerd, zodat het geen individuele last is. De omvang van de financiële gevolgen is ook geen reden om een individuele last aan te nemen, omdat een melkveehouder, door te investeren terwijl voorzienbaar was dat er fosfaatproductiebeperkende maatregelen genomen zouden worden, bewust het risico op nadelige financiële gevolgen heeft genomen, aldus verweerder.
6.2.
Zoals het College eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:421), bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de Regeling als zodanig in strijd is met artikel 1 van het EP. Appellante kan dan ook niet worden gevolgd in haar standpunt dat de Regeling in strijd is met artikel 1 van het EP.
6.3.
Over de vraag of de uitvoering van de Regeling voor appellante tot een buitensporige last heeft geleid, is het van belang dat, zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van 26 mei 2020, ECLI:NL:CBB:2020:350, de inbreuk op het eigendomsrecht ontstaat door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd. Zoals eveneens overwogen in de uitspraak van 26 mei 2020 draagt ook een melkveehouder aan wie alleen bonusgeldsommen zijn toegekend en geen heffingen zijn opgelegd, zoals in het geval van appellante, deze last. Anders dan verweerder stelt, maakt de enkele omstandigheid dat geen heffingen aan appellante zijn opgelegd dan ook niet dat geen sprake is van een individuele buitensporige last.
6.4.
Bij de beoordeling of de last voor de individuele melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
6.5.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
6.6.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
6.7.
Op de referentiedatum had appellante een veestapel met een omvang van 124 melkkoeien en 87 stuks jongvee. Appellante is in 2014 en 2015 verplichtingen aangegaan om haar bedrijf te laten groeien naar 145 melkkoeien en 100 stuks jongvee. In dat kader heeft zij onder meer een ligboxstal laten bouwen en grond aangekocht. Daarvoor is zij leningen aangegaan. Tevens is aan appellante op 19 september 2014 een Nbw-vergunning verleend. Hiermee kon zij de gewenste bedrijfsuitbreiding realiseren. In die periode was al voorzienbaar dat in de melkveesector productiebeperkende maatregelen zouden kunnen worden genomen om de fosfaatuitstoot terug te brengen, hetgeen voor melkveehouders noopte tot een zekere mate van voorzichtigheid. Dit bracht voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich waarvoor zij zelf verantwoordelijkheid dragen. Voorts is door appellante niet inzichtelijk gemaakt of, en zo ja, waarom, de uitbreiding van het bedrijf vanuit bedrijfseconomisch perspectief noodzakelijk was. Het voorgaande in ogenschouw genomen acht het College de investeringsbeslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, gelet op het tijdstip waarop zij zijn genomen niet navolgbaar. Voorts heeft appellante niet inzichtelijk gemaakt in welke mate zij financieel wordt geraakt door de ten uitvoerlegging van de Regeling.
Uit het voorgaande vloeit voort dat appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissing dient te dragen en dat zij nadelige gevolgen van deze beslissingen niet kan afwentelen.
6.8.
Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat zij een individuele en buitensporige last te dragen heeft. In dit geval weegt het belang van de gehele melkveesector bij het behoud van de derogatiebeschikking zwaarder dan de belangen van appellante. De bestreden besluiten zijn daarom niet in strijd met artikel 1 van het EP en voor verweerder bestond dan ook geen aanleiding de Regeling buiten toepassing te verklaren. Het College is verder niet gebleken dat de besluiten in het geval van appellante onevenredig zijn.
6.9.
In verweer heeft verweerder te kennen gegeven dat het in de bestreden besluiten gehanteerde referentieaantal onjuist is vastgesteld. Ten onrechte is een rund dat appellante op 2 juli 2015 heeft laten afvoeren en dat vervolgens op 3 juli 2015 is geslacht niet meegenomen. Dit leidt er volgens verweerder toe dat voor periode 4 een bonusgeldsom van € 690,- moet worden toegekend aan appellante en voor periode 5 een bonusgeldsom van € 1.308,-. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de bestreden besluiten niet met de vereiste zorgvuldigheid zijn vastgesteld.
Slotsom
7. Het beroep is gegrond. Het College zal de besluiten van 26 maart 2018 en 29 juni 2018 vernietigen en, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Awb zelf voorziend het bezwaar van appellante tegen de brief van 24 november 2017 niet-ontvankelijk verklaren en de bonusgeldsommen over periode 4 in overeenstemming met het verweerschrift van verweerder vaststellen op een bedrag van € 690,- en over periode 5 op een bedrag van € 1.308,-. Het College zal bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten. Het College zal verweerder verder veroordelen in de in bezwaar en beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College vast op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht, waarbij voor de kosten in beroep de twee zaken als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Bpb worden aangemerkt, voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand op een bedrag van € 1.575,- (2 punt voor het indienen van de bezwaarschriften en 1 punt voor het beroepschrift, met een waarde per punt van € 525,-).
Beslissing
Het College
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten van 26 maart 2018 met kenmerk 494-11627, en 29 juni 2018 met kenmerk 494-17998;
- verklaart het bezwaar niet-ontvankelijk voor zover gericht tegen de beslissing van verweerder van 24 november 2017;
- stelt de aan appellante toe te kennen bonusgeldsom voor periode 4 vast op een bedrag van € 690,-, voor periode 5 op een bedrag van € 1.308,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 676,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.575,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Daalder, in aanwezigheid van mr. C.F. Donner-Haan, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 juli 2020.
De voorzitter is verhinderd de 	                            De griffier is verhinderd de
uitspraak te ondertekenen.	                                   uitspraak te ondertekenen