ECLI:NL:CBB:2020:556
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummer: 18/1797
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 augustus 2020 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellant
(gemachtigde: mr. S. van den Hoving)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. A.R. Alladin en mr. M. Krari).
Procesverloop
Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017, 16 december 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellant heffingen opgelegd van € 1.402,- voor periode 1, van € 2.448,- voor periode 2, van € 2.894,- voor periode 3, van € 4.042,- voor periode 4 en van € 5.506,- voor periode 5.
Bij besluit van 16 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellant tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 juli 2020. Appellant is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
De Regeling
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Appellant heeft een melkveehouderij en heeft in 2012 een nieuwe stal laten bouwen. Voor de uitbreiding van het bedrijf heeft appellant 14,87 hectare grond aangekocht en in gebruik genomen op 1 maart 2015. Per 8 juni 2015 zijn daarvoor onomkeerbare financiële verplichtingen aangegaan. Op de peildatum van 2 juli 2015 had appellant 121 melkkoeien en 103 stuks vrouwelijk jongvee (155,61 GVE).
Besluiten van verweerder
Bij besluit van 2 december 2017 heeft verweerder aan appellant een solidariteitsgeldsom opgelegd voor periode 1 ter hoogte van € 1.402,- omdat het gemiddeld aantal runderen op het bedrijf van appellant hoger is dan het referentieaantal, maar gelijk of lager dan het doelstellingsaantal voor de betreffende periode. Bij besluiten van 6 december 2017, 9 december 2017, 16 december 2017 en 27 januari 2018 heeft verweerder aan appellant hoge geldsommen opgelegd voor de periodes 2 tot en met 5 ter hoogte van respectievelijk € 2.448,-, € 2.894,-, € 4.042,- en € 5.506,- omdat het gemiddeld aantal runderen op het bedrijf van appellant hoger is dan het doelstellingaantal voor de betreffende periode. Het totaal aan opgelegde heffingen bedraagt € 16.292,-.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellant ongegrond verklaard. Aangezien van bijzondere omstandigheden, anders dan investeringsverplichtingen en een financiële last, niet is gebleken heeft verweerder het beroep van appellant op een individuele buitensporige last afgewezen. Verweerder ziet daarom geen aanleiding gebruik te maken van de discretionaire bevoegdheid in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet. Verder heeft verweerder geen aanleiding gezien de knelgevallenregeling toe te passen. Weliswaar is er sprake van bijzondere omstandigheden, maar omdat het aantal GVE op de door appellant gemelde peildatum, die is gelegen vóór 2 juli 2015, niet minimaal 5% lager is dan onder normale omstandigheden het geval zou zijn geweest, zijn de door appellant gemelde bijzondere omstandigheden volgens verweerder niet aan te merken als een knelgeval.
Beroepsgronden
Individuele buitensporige last
5. Appellant is het niet eens met de opgelegde geldsommen en betoogt dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven wegens schending van het eigendomsrecht als bedoeld in artikel 1 van het Eerste protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Daartoe voert appellant aan dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellant stelt dat zijn bedrijf niet meer rendabel is door de afgedwongen reductie. Door de impact van de Regeling kunnen hoge leningen niet worden afgelost en is geen reserve opgebouwd om aan de verplichtingen van de bank te voldoen. Daar komt bij dat de investeringen en de daarmee gepaard gaande financieringsverplichtingen daadwerkelijk betrekking hebben op de voorgenomen groei van het bedrijf en duidelijk het gemiddelde investeringsniveau van de reguliere bedrijfsontwikkeling overstijgen. De schade door de Regeling komt volgens appellant neer op € 94.679,-. Verweerder heeft ten onrechte geen gebruik gemaakt van de discretionaire bevoegdheid van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet. Verder voert appellant aan dat het bestreden besluit een motiverings- en zorgvuldigheidsgebrek bevat, omdat verweerder niet is ingegaan op de individuele omstandigheden van zijn geval.
5.1.
Voor de beoordeling van de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellant, is van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9). De uiteindelijke bewijslast dat sprake is van een buitensporige last, rust op appellant. Daarvoor is inzicht nodig in al zijn bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden (zie de uitspraak van het College van
21 april 2020, ECLI:NL:CBB:2020:281 (https://jure.nl/ECLI:NL:CBB:2020:281)
).
5.2.
Op 8 juni 2015 heeft appellant met de bank een financieringsovereenkomst gesloten om in nieuwe landbouwgrond te investeren. Vervolgens heeft appellant op 25 november 2015 een vergunning aangevraagd op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor 160 melkkoeien en 110 stuks jongvee. Deze vergunning is verleend op 7 oktober 2016. Het College is van oordeel dat in gevallen als de onderhavige, waarin op de peildatum nog niet over alle voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding benodigde vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet omkeerbare investeringsbeslissingen, in beginsel geen ruimte is om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP (zie ook de uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7). Verweerder heeft er terecht op gewezen dat op dat moment voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellant heeft er desondanks voor gekozen vast te houden aan de geplande groei en de investering in landbouwgrond. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat niet is gebleken dat er een bedrijfseconomische noodzaak was om uit te breiden naar 160 melkkoeien en 110 stuks jongvee. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar.
Tot slot dient het accountantsrapport van Accon AVM bij de beoordeling te worden betrokken. Uit het rapport volgt dat zelfs bij het meest negatieve scenario een positief bedrijfsresultaat behaald wordt. Zoals verweerder terecht heeft gesteld, zijn de in het rapport geschetste scenario’s niet over meerdere jaren gemaakt en is niet onderbouwd wat de consequenties van de Regeling op de lange termijn zijn. Dat de bedrijfscontinuïteit als gevolg van de Regeling in gevaar komt, is dan ook niet gebleken. Het College wil, op basis van het overgelegde rapport, wel aannemen dat appellant financieel stevig wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling. Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit evenwel voort dat appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen dient te dragen en dat hij nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden niet kan afwentelen. Op grond van het vorenstaande en mede gezien de hoogte van de opgelegde heffingen van totaal € 16.292,- is verweerder terecht tot de conclusie gekomen dat er geen sprake is van een individuele buitensporige last. Verweerder hoeft dan ook geen aanleiding te zien om gebruik te maken van zijn bevoegdheid tot toepassing van de hardheidsclausule als bedoeld in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet.
Het betoog slaagt niet.
Knelgevallenregeling (verzoek bijzondere omstandigheden)
6. Appellant betoogt dat zijn beroep op de knelgevallenregeling ten onrechte is afgewezen. Er zijn namelijk bijzondere omstandigheden, zoals dierziekte en gezondheidsproblemen van appellant, waardoor de veestapel op de peildatum van 2 juli 2015 nog niet op het met de investeringen beoogde peil was. Zonder deze omstandigheden zou de veestapel volgens appellant hebben bestaan uit 160 melkkoeien en 110 stuks vrouwelijk jongvee in plaats van 121 melkkoeien en 103 stuks vrouwelijk jongvee. Volgens appellant is duidelijk een stijgende lijn in aantallen melkvee te zien tot juni 2014. Een redelijke uitleg van artikel 12 van de Regeling brengt dan ook mee dat ook rekening moet worden gehouden met door bijzondere omstandigheden gemiste groei. Als de gemiste groei wel zou worden meegenomen, dan wordt voldaan aan de 5%-voorwaarde. In deze omstandigheden had verweerder een geslaagd beroep op de knelgevallenregeling moeten zien, aldus appellant.
6.1.
Artikel 12, tweede lid, van de Regeling maakt het mogelijk het referentieaantal te bepalen aan de hand van het aantal runderen dat voor de intreding van een buitengewone omstandigheid, waaronder dierziekte en ziekte van de melkveehouder, is geregistreerd. Daarvoor geldt als voorwaarde dat appellant aantoont dat het referentieaantal minimaal 5% lager is door die buitengewone omstandigheid. Het wetsartikel maakt het verhogen van het referentieaantal mogelijk door het vervroegen van het peilmoment. Bij de beoordeling of voldaan wordt aan de 5%-voorwaarde wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum van
2 juli 2015.
6.2.
Niet in geschil is dat er bijzondere omstandigheden aan de orde zijn geweest. Dit maakt echter niet dat de door appellant gemelde bijzondere omstandigheden kunnen worden aangemerkt als knelgeval. Zoals verweerder terecht heeft aangevoerd en door appellant ter zitting ook is bevestigd, voldoet appellant, ongeacht van welke alternatieve peildatum wordt uitgegaan, niet aan de 5%-voorwaarde. Reeds hierom kan een beroep op de knelgevallenregeling niet slagen. Voor zover appellant betoogt dat de beoogde groei moet worden meegenomen en dat dan wel aan de 5%-voorwaarde wordt voldaan, kan dit betoog niet slagen. Zoals het College eerder heeft geoordeeld – onder meer in de uitspraken van 13 november 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:598) en (ECLI:NL:CBB:2018:599) – biedt de knelgevallenregeling verweerder niet de mogelijkheid rekening te houden met beoogde, maar niet gerealiseerde groei van de veestapel. Dit betekent dat de door appellant gemelde bijzondere omstandigheden geen knelgeval zijn als bedoeld in artikel 12 van de Regeling.
Het betoog slaagt niet.
Motiveringsgebrek
7. Omdat verweerder heeft verzuimd het door appellant overgelegde accountantsrapport van Accon AVM te betrekken bij zijn besluitvorming in de bezwaarprocedure (zie hiervoor de uitspraak van het College van 2 mei 2018, ECLI:NL:CBB:2018:136) en het bestreden besluit pas in beroep en ter zitting is voorzien van een toereikende motivering, is het bestreden besluit niet met de in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vereiste zorgvuldigheid tot stand gekomen en in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding toepassing te geven aan artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen.
Slotsom
8. Het beroep is ongegrond.
9. Gezien het in overweging 7 geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze worden, met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht, begroot op € 525,- (1 punt voor het beroepschrift met een waarde per punt van € 525,-).
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellant te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 525,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.C.P. Venema, in aanwezigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 augustus 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.