ECLI:NL:RVS:2020:2373
Raad van State — Uitspraak 


201908496/1/R1.
Datum uitspraak: 7 oktober 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Heemstede,
tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 2 oktober 2019 in zaak nr. 19/1161 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Heemstede.
Procesverloop
Bij besluit van 26 september 2018 heeft het college het verzoek van [appellant] om preventief handhavend op te treden tegen het voorgenomen gebruik van het perceel Camplaan 40 te Heemstede (hierna: het perceel) als kinderdagverblijf en buitenschoolse opvang (hierna: bso), afgewezen.
Bij besluit van 5 februari 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij mondelinge uitspraak van 2 oktober 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juli 2020, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde A], en het college, vertegenwoordigd door mr. I. Oudendijk en mr. M. Jansen, zijn verschenen. Voorts is ter zitting De Kindervilla Wereld (hierna: DKW), vertegenwoordigd door [gemachtigde B], als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] woont op het perceel [locatie] dat grenst aan het perceel. Hij heeft het college verzocht handhavend op te treden tegen het voornemen van DKW om in het pand op het perceel een kinderdagverblijf en een bso te vestigen. Dit voornemen is volgens hem in strijd met het bestemmingsplan "Centrum en omgeving".
Het college heeft het verzoek om preventief handhavend op te treden afgewezen, omdat een kinderdagverblijf en een bso op de begane grond van het pand op het perceel en het gebruik van de buitenruimte voor dat kinderdagverblijf en bso niet in strijd zijn met de voor het perceel geldende bestemming "Gemengd 8". Het perceel is volgens deze bestemming bestemd voor maatschappelijke doeleinden en daarin past het voorgenomen gebruik, zo stelt het college. Het college heeft bij besluit op bezwaar van 5 februari 2019 de afwijzing van het verzoek om handhavend op te treden, in stand gelaten. Op dat moment was de begane grond van het pand op het perceel als kinderdagverblijf en bso in gebruik.
2.    Volgens de rechtbank heeft het college het verzoek om handhavend op te treden terecht afgewezen. De rechtbank is van oordeel dat het gebruik als kinderdagverblijf en bso evenals het gebruik van de buitenruimte daarvoor, uitgaande van wat in het normaal taalgebruik onder maatschappelijke doeleinden wordt verstaan en analoog aan wat in de planregels tot de (hoofd)bestemming "Maatschappelijk" wordt gerekend, is toegestaan op gronden met de bestemming "Gemengd 8".
Beoordeling van het hoger beroep
Formeel punt
3.    Voor zover [appellant] betoogt dat de raad ten onrechte door het college buitenspel is gezet, omdat geen herziening van het bestemmingsplan heeft plaatsgevonden met het oog op het planologisch mogelijk maken van het gebruik van het pand op het perceel voor een kinderdagverblijf en een bso, overweegt de Afdeling dat dit betoog faalt. Het gaat in deze procedure om een verzoek van [appellant] aan het college om preventief handhavend op te treden, waarbij de raad geen betrokkenheid heeft.
Maatschappelijke doeleinden
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college terecht geen aanleiding heeft gezien om preventief handhavend op te treden tegen het voornemen van DKW ter plaatse van het perceel een kinderdagverblijf en bso te vestigen.
Hij voert aan dat de uitleg van het bestemmingsplan door het college dat een kinderdagverblijf en een bso ter plaatse planologisch zijn toegestaan, niet juist is. Anders dan het college stelt, is het niet evident dat voor de uitleg van "maatschappelijke doeleinden" aansluiting wordt gezocht bij de definitie van het begrip "maatschappelijke instelling/voorziening" als bedoeld in artikel 1 van de planregels, aldus [appellant]. Hij stelt in dit verband dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat een kinderdagverblijf en een bso "educatieve voorzieningen" of "voorzieningen van openbare dienstverlening" zijn, zoals in de definitie van "maatschappelijke instelling/voorziening" als bedoeld in artikel 1 van de planregels is bepaald. Ook als dat wel zo zou zijn, dan nog kan dit niet tot de conclusie leiden dat een kinderdagverblijf en een bso onder de term "maatschappelijke doeleinden" vallen. Volgens hem is de definitie van het begrip "maatschappelijke instelling/voorziening" in het voorliggende geval niet van belang, aangezien in artikel 13 van de planregels geen relatie is gelegd met artikel 1 van de planregels van het bestemmingsplan. [appellant] wijst in dit verband op de uitspraak van de Afdeling van 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:192.
Verder betoogt [appellant] dat, anders dan het college stelt, de bestemming "Gemengd -8", die mede bestemd is voor "maatschappelijke doeleinden", niet ook - naar analogie - de inhoud van de bestemming "Maatschappelijk" als bedoeld in artikel 18 van de planregels kan omvatten. Daartoe wijst hij op de uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2896, waarin is overwogen dat planregels een zelfstandige betekenis naast elkaar dienen te hebben.
4.1.    Artikel 1 van de planregels geeft een definitie van het begrip "Maatschappelijke instelling/voorziening" en luidt:
"educatieve, sociaal-medische, sociaal-culturele en/of levensbeschouwelijke voorziening, voorziening ten behoeve van sport en sportieve recreatie en voorziening ten behoeve van openbare dienstverlening;"
Artikel 13.1.1, aanhef en sub c, luidt:
"De voor "Gemengd - 8" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
[…];
c. maatschappelijke doeleinden;
[…]."
Artikel 18.1.1, aanhef en onder a, luidt:
"De voor ‘Maatschappelijk’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. maatschappelijke doeleinden;
[…];"
4.2.    Artikel 13.1.1, aanhef en sub c, van de planregels van het bestemmingsplan bepaalt dat gronden binnen de bestemming "Gemengd - 8" zijn aangewezen voor onder meer "maatschappelijke doeleinden". Dit begrip is in het bestemmingsplan niet gedefinieerd. Weliswaar staat op p. 74 van de plantoelichting van het bestemmingsplan vermeld dat binnen voornoemde bestemming wonen is toegestaan in combinatie met een of meer andere functies, zoals maatschappelijke instellingen, maar hieruit kan niet zonder meer worden opgemaakt dat de raad heeft beoogd een kinderdagverblijf en een bso mogelijk te maken ter plaatse van de bestemming "Gemengd - 8".
4.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 4 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2684, moet bij gebrek aan aanknopingspunten in het bestemmingsplan en de plantoelichting voor de wijze waarop het begrip "maatschappelijke doeleinden" dient te worden uitgelegd aansluiting worden gezocht bij wat in het algemeen gangbare spraakgebruik daaronder wordt verstaan (zie de uitspraken van de Afdeling van 4 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2684 en de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:256). Voor de invulling daarvan kan worden aangesloten bij het "Van Dale Groot woordenboek der Nederlandse Taal" (hierna: Van Dale). In Van Dale wordt onder het begrip "maatschappelijk" onder meer verstaan: "1. in de samenleving voorkomend: maatschappelijk werk hulpverlening bij aanpassingsmoeilijkheden in arbeids-, school- of ander leefmilieu; […];". Gelet op deze omschrijving heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college er vanuit mocht gaan dat het begrip "maatschappelijke doeleinden" ook betrekking heeft op een kinderdagverblijf en een bso. Evenmin zijn in de door [appellant] aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 23 januari 2019 aanknopingspunten te vinden voor het oordeel dat de rechtbank voor de uitleg van het begrip "maatschappelijke doeleinden" niet bij het algemeen spraakgebruik heeft kunnen aansluiten. In hetgeen [appellant] voor het overige heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor een ander oordeel.
4.4.    Uit het voorgaande volgt dat de stelling van [appellant] dat het college ten onrechte de bestemming "Gemengd - 8" op het punt van de functieaanduiding "maatschappelijke doeleinden" naar analogie met de bestemming "Maatschappelijk" als bedoeld in artikel 18 van de planregels uitlegt geen doel treft. Immers, de stelling dat het begrip "maatschappelijke doeleinden" niet overeenkomt met de bestemming "Maatschappelijk" doet niet af aan de conclusie dat "maatschappelijke doeleinden" naar algemeen spraakgebruik betrekking heeft op een kinderdagverblijf en een bso. Bij het voorgaande betrekt de Afdeling dat in de voorliggende situatie sprake is van een andere situatie dan in de uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2019. In die uitspraak werd de bedoeling van de planwetgever, zoals volgt uit de toelichting bij het bestemmingsplan, om niet meer toe te staan dan hetgeen reeds planologisch mogelijk was onder de vigeur van het vorige planologisch regime, van doorslaggevende betekenis geacht bij de uitleg van een planregel.
4.5.    Voor zover [appellant] erop heeft gewezen dat de rechtbank heeft miskend dat volgens de Standaard voor Vergelijkbare Bestemmingsplannen (hierna: SVBP 2012) een kinderdagverblijf en een bso niet onder een gemengde bestemming vallen, overweegt de Afdeling dat hieraan niet de betekenis toekomt die [appellant] hieraan wenst te geven. De SVBP zijn aanwijzingen voor de opstelling van bestemmingsplannen en niet bindend voor de uitleg ervan.
4.6.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank, terecht overwogen dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het gebruik van het pand op het perceel voor een kinderdagverblijf en een bso in zoverre niet in strijd is met het bestemmingsplan. Daarom heeft het college terecht geen aanleiding gezien om preventief handhavend op te treden tegen het vestigen van een kinderdagverblijf en bso in het pand op het perceel.
Het betoog faalt.
Speelvoorzieningen
5.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college terecht geen aanleiding heeft gezien om preventief handhavend op te treden tegen het gebruik van de onbebouwde grond als speelvoorziening.
Hij voert daartoe aan dat de rechtbank heeft miskend dat de beoogde speelvoorzieningen niet als "daaraan ondergeschikt" als bedoeld in artikel 13.1.1, aanhef en sub c en sub f, van de planregels van het bestemmingsplan zijn aan te merken en daarom in strijd zijn met het bestemmingsplan. Nu een kinderdagverblijf en een bso planologisch niet zijn toegestaan, zijn speelvoorzieningen dat evenmin, zo stelt [appellant]. Voorts betoogt hij dat, omdat de speelvoorziening een oppervlakte van 350 m2 heeft en de oppervlakte van de begane grond van het pand circa 220 m2 is, de speelvoorzieningen niet "ondergeschikt" zijn aan het pand voor onder meer "maatschappelijke doeleinden". [appellant] wijst ter onderbouwing op de uitspraak van de Afdeling van 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1548.
5.1.    Artikel 13.1.1, aanhef en sub c en sub f, van de planregels luidt:
"De voor "Gemengd - 8" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
[…];
c. maatschappelijke doeleinden;
[…];
met daaraan ondergeschikt:
[…]
f. speelvoorzieningen;
[…];"
Artikel 13.2.1, aanhef en onder a, luidt:
"Voor het bouwen op de in artikel 13.1.1 genoemde gronden gelden de volgende regels:
a. een hoofdgebouw moet binnen een bouwvlak worden gebouwd;
[…]."
5.2.    Ingevolge artikel 13.1.1, aanhef en sub f, van de planregels, in samenhang gelezen met sub c van deze planregel, zijn binnen de bestemming "Gemengd - 8" aan het gebruik ten aanzien van maatschappelijke doeleinden, waaronder in de voorliggende situatie - zoals de Afdeling onder 4.3 heeft overwogen - een kinderopvang en een bso worden begrepen, daaraan ondergeschikte speelvoorzieningen toegestaan.
Niet in geschil is dat de oppervlakte van het pand circa 220 m2 is en de oppervlakte van het buitenterrein, voor onder meer speelvoorzieningen, circa 350 m2 bedraagt. Het college heeft in dit verband ter zitting toegelicht dat die buitenruimte slechts wordt gebruikt ten behoeve van het kinderdagverblijf en de bso en afgesloten is van de openbare ruimte. Gegeven het vereiste verband met het hoofdgebouw is de Afdeling van oordeel dat de buitenruimte als speelvoorziening naar zijn aard ondergeschikt is aan het hoofdgebouw. In de uitspraak van 15 mei 2019 waar [appellant] op wijst is sprake van een andere situatie. In die uitspraak werd de ondergeschiktheid beoordeeld op het niveau van het perceel en niet op het niveau van een bestemmingsvlak dat de perceelsgrens overschrijdt.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het gebruik van de buitenruimte ten behoeve van speelvoorzieningen niet in strijd is met het bestemmingsplan, zodat het college ook in zoverre terecht geen aanleiding heeft gezien daartegen preventief handhavend op te treden.
Het betoog faalt.
Conclusie
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 7 oktober 2020
374-890.