ECLI:NL:RVS:2020:2429
Raad van State — Uitspraak 


201800965/4/A2.
Datum uitspraak: 14 oktober 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
[appellant] en anderen, allen wonend te Ermelo,
appellanten,
en
het college van burgemeester en wethouders van Ermelo (hierna: het college),
verweerder.
Procesverloop
Bij tussenuitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1774, heeft de Afdeling het college opgedragen binnen twaalf weken na verzending daarvan met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen de gebreken in het besluit van 7 februari 2018 (hierna ook: het nieuwe besluit) te herstellen.
Bij beschikking van 25 juli 2019 (zaak nr. 201800965/3/A2) heeft de Afdeling deze termijn op verzoek van het college verlengd tot 20 november 2019.
Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft het college een herstelbesluit genomen dat bij brief van 19 november 2019 is overgelegd.
Bij brief van 13 januari 2020 hebben [appellanten] hun zienswijze hierop kenbaar gemaakt.
Het college en [appellanten] hebben nadere stukken ingediend.
Het college en [appellanten] hebben hierop gereageerd.
De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c, van de Awb bepaald dat een nadere behandeling van de zaak ter zitting achterwege blijft, waarna zij het onderzoek met toepassing van het derde lid van dat artikel heeft gesloten.
Overwegingen
1.    De Prins Hendriklaan in Ermelo is afgesloten voor gemotoriseerd verkeer door middel van vier barrières in de vorm van bloembakken en betonblokken. Er zijn twee barrières geplaatst op de Prins Hendriklaan en er zijn barrières geplaatst op de Máximalaan en de Alexanderlaan in Ermelo.
Het college heeft op 14 februari 2017 besloten de Prins Hendriklaan, de Máximalaan en de Alexanderlaan (hierna ook: de lanen) in Ermelo open te stellen voor gemotoriseerd verkeer, met uitzondering van vrachtverkeer, door de barrières te verwijderen. De rechtbank heeft het besluit bij uitspraak van 27 december 2017 vernietigd. De Afdeling heeft bij de (eind)uitspraak van 29 mei 2019 het hiertegen ingestelde hoger beroep ongegrond verklaard en de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, bevestigd.
Besluit van 7 februari 2018
2.    Het college heeft op 7 februari 2018 een nieuw besluit genomen, dat strekt tot openstelling van de Prins Hendriklaan en de Alexanderlaan voor doorgaand gemotoriseerd verkeer, met uitzondering van vrachtauto’s, door het verwijderen van de aanwezige blokkades en het plaatsen van het verkeersbord C7 van bijlage 1 van het RVV1990.
Tussenuitspraak
3.    De Afdeling heeft in de tussenuitspraak van 29 mei 2019 geoordeeld dat het besluit van 7 februari 2018 niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen en niet deugdelijk is gemotiveerd. Het betoog van [appellanten] en de notitie van Hart voor Verkeer van 3 maart 2017 bieden concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de conclusie van het adviesbureau Royal Haskoning DHV B.V. (hierna: RHDHV) dat de openstelling niet zal leiden tot verkeersveiligheidsproblemen. In de notitie van Hart voor Verkeer is aannemelijk gemaakt dat de door het college beoogde combinatie van functies van de Prins Hendriklaan, een erftoegangsweg met een maximumsnelheid van 30 km/u die als zodanig ingericht blijft, die ook deel zal uitmaken van een ruit van gebiedsontsluitingswegen, nadelig is voor de verkeersveiligheid. Daarbij heeft de Afdeling betrokken dat het college geen concrete maatregelen heeft voorzien om de gepaste rijsnelheid af te dwingen. De stelling van het college dat de automobilisten zich vanzelf aan de maximumsnelheid zullen houden, geeft er volgens de Afdeling geen blijk van dat het belang van de verkeersveiligheid voldoende is onderkend en meegewogen. De Afdeling heeft het college in de tussenuitspraak opgedragen de gebreken van het nieuwe besluit te herstellen.
Eerste conclusie
4.    Uit de tussenuitspraak volgt dat het door [appellanten] tegen het besluit van 7 februari 2018 ingestelde beroep gegrond is. De Afdeling zal dat besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen.
Herstelbesluit
5.    Het college heeft ter uitvoering van de tussenuitspraak een herstelbesluit genomen, dat op 20 november 2019 is bekendgemaakt. In het herstelbesluit is opnieuw besloten tot openstelling van de lanen voor gemotoriseerd verkeer, met uitzondering van vrachtverkeer. In aanvulling hierop heeft het college een inrichtingsontwerp vastgesteld waarin is voorzien in snelheidsbeperkende maatregelen op de Prins Hendriklaan. Volgens het college heeft de openstelling van de lanen maar een beperkt effect voor omwonenden en duidelijke voordelen voor de gemeente Ermelo als geheel.
6.    RHDHV heeft op verzoek van het college op 25 juli 2019 advies uitgebracht over het inrichtingsontwerp en geconcludeerd dat dit voldoende verkeersveilig is. Ook Antea Group N.V. is in haar memo van 15 juli 2019 tot die conclusie gekomen.
Zienswijze [appellanten]
7.    [appellanten] hebben hun zienswijze op het herstelbesluit naar voren gebracht en nadere stukken ingediend. Zij betogen dat het herstelbesluit niet voldoet aan de bij tussenuitspraak gegeven opdracht en dat dit besluit ook niet zorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd.
Inbreng omwonenden
8.    [appellanten] betogen dat het college ten onrechte het beeld heeft geschetst in het herstelbesluit dat de maatregelen zijn overeengekomen met omwonenden. [appellanten] stellen dat zij de meest direct belanghebbenden zijn en dat zij niets met het college zijn overeengekomen.
8.1.    Op 19 juni 2019 heeft het college een concept inrichtingsontwerp voorgelegd op een bewonersavond. Op 5 september 2019 heeft het college een vervolgbijeenkomst voor de bewoners georganiseerd. Vervolgens heeft het college op 11 september 2019 een werkgroepavond georganiseerd voor diegenen die zich hiervoor hadden aangemeld. Voor zover [appellanten] zich niet hiervoor hebben aangemeld, kan dit het college niet worden aangerekend. Uit het verslag van de werkgroepavond volgt dat het college naar aanleiding van de inbreng van de deelnemers heeft afgesproken dat het aanvullende maatregelen zal nemen, waaronder het aanbrengen van tijdelijke chicanes (zigzag blokken) en extra markeringen op wegen rondom de Prins Hendriklaan volgens de bij het verslag gesloten tekening, monitoring en evaluatie van het effect van die maatregelen na een jaar.
Het college heeft het concept besluit en bijbehorende stukken gedurende zes weken ter inzage gelegd. Zeven instanties en/of personen hebben zienswijzen ingediend. Het college is hierop ingegaan in de Nota van beantwoording zienswijzen van 12 november 2019. In deze nota is vermeld dat het college meer maatregelen op de omringende wegen treft dan hetgeen RHDHV en Antea Group N.V. noodzakelijk achten voor openstelling en dat deze maatregelen tot stand zijn gekomen in samenspraak met de bewoners van de werkgroepavond. Het college heeft geconcludeerd dat het op basis van de zienswijzen geen redenen ziet het besluit verder aan te passen.
Volgens het herstelbesluit heeft het college de ingediende zienswijzen en de reacties die op de bewonersavonden en werkgroepavond naar voren zijn gebracht, meegenomen in de besluitvorming. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, bestaat geen aanleiding tot twijfel hieraan.
Onderzoek naar verkeersveiligheid
9.    [appellanten] betogen dat het college de verkeersveiligheid niet daadwerkelijk heeft onderzocht, omdat in het advies van RHDHV van 25 juli 2019 is vermeld dat het advies aanbevelingen bevat om tot een realistische inrichting van de lanen te komen.
9.1.    Dit betoog wordt niet gevolgd. RHDHV heeft in het advies het principe van Duurzaam Veilig Wegverkeer, ontwikkeld door de Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid (hierna: SWOV), en de pijlers waarop dit principe berust, uiteengezet. RHDHV is ingegaan op de ideale uitwerking van de Prins Hendriklaan en aansluitende lanen op basis van dit principe. Daarbij heeft RHDHV ook aandacht besteed aan de maatregelen die niet echt noodzakelijk zijn op die lanen voor de verkeersveiligheid. De opmerking van RHDHV over de realistische inrichting van de lanen, dient naar het oordeel van de Afdeling in dat licht te worden gelezen en neemt niet weg dat het onderzoek van RHDHV ziet op de verkeersveiligheid van de lanen.
9.2.    Het college heeft aan Antea Group N.V. gevraagd of de snelheidsremmers die in het inrichtingsontwerp zijn opgenomen passend zijn voor een zone waar maximaal 30 km/u mag worden gereden. Antea Group N.V. heeft geantwoord dat het inrichtingsontwerp voldoende snelheidsremmende maatregelen bevat die de maximumsnelheid van 30 km/u niet alleen aannemelijk maken voor het verkeer, maar de inrichting ook zelfhandhavend maken.
9.3.    Gelet op het voorgaande faalt het betoog dat het college de verkeersveiligheid niet heeft onderzocht.
Feitenonderzoek
10.    [appellanten] betogen dat het herstelbesluit niet berust op een deugdelijk feitenonderzoek en geen inzicht biedt in de daadwerkelijk te verwachten verkeersdrukte bij openstelling van de lanen. Zij achten de prognose van RHDHV van circa 900 motorvoertuigen per etmaal (hierna: mvt/e) op de Prins Hendriklaan niet geloofwaardig. [appellanten] stellen dat de prognose in het vernietigde besluit van 14 februari 2017 namelijk 500 mvt/e was en in het bestemmingsplan "Het Trefpunt" uit 2008 3.000 mvt/e.  Omdat de verkeersdrukte is toegenomen sindsdien, moet volgens [appellanten] minimaal van dit laatste worden uitgegaan.
10.1.    RHDHV heeft de verkeerskundige effecten van de hernieuwde openstelling van de Prins Hendriklaan berekend op basis van een verkeersmodel, dat volgens RHDHV de belangrijkste wegen in en om Ermelo bevat en de verwachte verkeersintensiteiten voor 2030, met als basisjaar 2015, berekent. RHDHV heeft vermeld dat het aantal verplaatsingen in Ermelo tussen 2015 en 2030 met gemiddeld zo’n 8% toeneemt. Op basis van de modelberekening heeft RHDHV geconcludeerd dat de intensiteit op de Prins Hendriklaan na openstelling van het nu afgesloten deel toeneemt met ruim 800 tot 900 mvt/e. De openstelling heeft volgens RHDHV vanuit verkeerskundig oogpunt dus beperkte consequenties en de berekende intensiteit past bij het karakter van een erftoegangsweg.
10.2.    [appellanten] hebben met de enkele verwijzing naar andere uitkomsten bij eerdere prognoses niet aannemelijk gemaakt dat de onder 10.1 vermelde prognose van RHDHV onjuist is. RHDHV heeft in de notitie van 2 maart 2020 naar voren gebracht dat voor de huidige berekeningen gebruik is gemaakt van een actueel verkeersmodel uit 2016. De aantallen motorvoertuigen die in het bestemmingsplan "Het Trefpunt" zijn genoemd, zijn gebaseerd op een volstrekt andere situatie. Zo werd voor de Julianaweg, Prins Hendriklaan en Jacob Catslaan toen uitgegaan van een maximale snelheid van 50 km/u, terwijl deze nu 30 km/u is. RHDHV heeft erop gewezen dat daarnaast in de wijk Noord en omliggende wijken in 2009 voor alle wegen een maximale snelheid van 30 km/u is ingesteld met aanverwante maatregelen, in plaats van een maximale snelheid van 50 km/u waar toen vanuit werd gegaan. Daarmee heeft RHDHV de verschillende uitkomsten verduidelijkt. Het betoog biedt geen grond voor het oordeel dat het herstelbesluit niet op een deugdelijk feitenonderzoek berust.
Concrete maatregelen
11.    [appellanten] betogen dat het college nog steeds niet duidelijk heeft gemaakt welke concrete maatregelen zullen worden getroffen voor de verkeersveiligheid. De mobiele chicanes in de vorm van betonnen "lego" blokken die het college heeft voorzien, passen volgens [appellanten] niet bij de Visie Duurzaam Veilig (DV3 2018-2030). Dat de locaties van de mobiele chicanes indicatief zijn, is volgens [appellanten] ook in strijd met de rechtszekerheid.
11.1.    Uit het inrichtingsontwerp volgt welke snelheidsbeperkende maatregelen het college heeft voorzien. Deze bestaan uit verhoogde plateaus op drie kruispunten en attentiemarkering (bliksemschichten en pianostrepen) bij twee andere kruispunten van de Prins Hendriklaan. Verder zijn wegversmallingen voorzien aan weerszijden van de entrees van de Prins Hendriklaan. Volgens het college belemmeren die maatregelen ook het sluipverkeer. Bij de kruising van de Prins Hendriklaan met de Alexanderlaan zal met markeringen een oversteekplaats worden gemaakt. Het ontwerp voorziet verder in een voetgangerspad langs de Prins Hendriklaan. Anders dan [appellanten] betogen, heeft het college dus duidelijk gemaakt welke concrete maatregelen zullen worden getroffen voor de verkeersveiligheid.
11.2.    Volgens het herstelbesluit heeft het college daarnaast, op basis van de inbreng van de bewoners, besloten om op een aantal wegen in de directe omgeving van de Prins Hendriklaan tijdelijke maatregelen te treffen met chicanes en belijning, om de veiligheid op die wegen te verhogen. In het herstelbesluit is vermeld dat die maatregelen zullen worden gemonitord en geëvalueerd, om tot een definitieve inrichting van die wegen te komen.  Anders dan [appellanten] betogen, geeft de omstandigheid dat de locaties van de mobiele chicanes op die wegen indicatief zijn, geen aanleiding tot het oordeel dat het college in strijd met de rechtszekerheid handelt. Deze aanvullende tijdelijke maatregelen doen niet af aan de vastgestelde snelheidsbeperkende maatregelen op de Prins Hendriklaan zelf. Verder blijkt voldoende duidelijk dat en op welke tijdelijke locaties op omliggende wegen mobiele chicanes zullen worden geplaatst en dat de definitieve locaties volgen na monitoring en evaluatie.
Het betoog faalt.
Gewijzigde functie
12.    [appellanten] betogen dat RHDHV en Antea Group N.V. ten onrechte hebben geconcludeerd dat het inrichtingsontwerp voldoet aan de richtlijnen van ‘Duurzaam Veilig’. Onder verwijzing naar de rapporten van  Hart voor Verkeer van 13 januari 2020 en 25 maart 2020, voeren [appellanten] aan dat RHDHV en Antea Group N.V. eraan voorbij zijn gegaan dat de functie van de Prins Hendriklaan zal wijzigen door de openstelling hiervan. Het college heeft naar voren gebracht dat de Prins Hendriklaan een ruit zal vormen met de Harderwijkerweg, Kolbaanweg en Horsterweg, gebiedsontsluitingswegen waarvoor een maximumsnelheid van 50 km/u geldt. Ook de Prins Hendriklaan zal volgens [appellanten] daarom een gebiedsontsluitingsweg worden. Het inrichtingsontwerp voldoet volgens de notitie van Hart voor Verkeer niet aan de richtlijnen van ‘Duurzaam Veilig’ die voor een gebiedsontsluitingsweg is gesteld. Volgens de richtlijnen van ‘Duurzaam Veilig’ moet een gebiedsontsluitingsweg anders worden ingericht dan een erftoegangsweg, onder meer door het aanleggen van vrij liggende fietspaden en het toepassen van rijrichtingscheidingen.
Volgens [appellanten] wijkt het college ook evident af van de CROW normen, omdat uit alle omstandigheden blijkt dat de Prins Hendriklaan een functie voor doorgaand verkeer zal krijgen, terwijl het college doet alsof de Prins Hendriklaan mag en moet worden ingericht als een weg met een verblijfsfunctie.
12.1.    Het college heeft evenals in het vernietigde besluit in het herstelbesluit naar voren gebracht dat de Prins Hendriklaan na openstelling onderdeel zal uitmaken van een ruit van verbindingswegen voor het verkeer door Ermelo. Aannemelijk is dat de Prins Hendriklaan dus niet alleen voor bestemmingsverkeer, maar ook voor doorgaand verkeer zal worden gebruikt. Dit betekent op zichzelf echter niet dat de functie van de Prins Hendriklaan wijzigt.
Antea Group N.V. heeft in de memo van 15 juli 2019 gesteld dat de functie en het snelheidsregime niet veranderen na openstelling van de Prins Hendriklaan. De intensiteit van ongeveer 900 mvt/e is gering, ook voor een erftoegangsweg. Op de Prins Hendriklaan is geen sprake van doorgaand verkeer van betekenis. Het bestaande inrijverbod voor vrachtverkeer blijft ook van toepassing. Antea Group N.V. heeft verder vermeld dat, met uitzondering van de aansluiting op de rotonde N303, alle kruispunten van de Prins Hendriklaan gelijkwaardig zijn, en blijven volgens het inrichtingsontwerp, met andere erftoegangswegen, zodat verkeer van rechts voorrang heeft op die kruispunten, en dat er ook geen onderscheid in verharding is op die kruispunten. De kruispunten voldoen daarmee aan de basiskenmerken voor kruispunten voor erftoegangswegen binnen de bebouwde kom. Daarmee voldoet het ontwerp aan de basiskenmerken van Duurzaam Veilig wegverkeer voor wegvak en kruispunt. De kans op verwarring met een verkeersader (gebiedsontsluitingsweg) is daarom gering, aldus Antea Group N.V.
De Afdeling heeft geen aanleiding tot twijfel aan de bevindingen van Antea Group N.V. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het college nu heeft verduidelijkt dat de Prins Hendriklaan is ingebed in een zone waar maximaal 30 km/u mag worden gereden. RHDHV heeft op een kaart in een notitie van 6 juli 2020 de omtrek van de 30 km/u zone geduid, waaruit blijkt dat de Prins Hendriklaan hier onderdeel van uitmaakt. Verder is van belang dat niet alleen voormelde geringe intensiteit en de gelijkwaardige kruispunten, maar ook de wegbreedte van 5,5 meter van de Prins Hendriklaan bij een erftoegangsweg past. De functie van erftoegangsweg zal met de snelheidsbeperkende maatregelen ook worden benadrukt.
Het betoog van [appellanten] over de gewijzigde functie wordt dus niet gevolgd. Geen aanleiding bestaat de adviezen van RHDHV en Antea Group N.V., dat het inrichtingsontwerp voldoet aan de richtlijnen van Duurzaam Veilig wegverkeer voor een erftoegangsweg, voor onjuist te houden.
RHDHV heeft in de notitie van 6 juli 2020 gemotiveerd uiteengezet dat de voorgestelde inrichting van de Prins Hendriklaan ook geheel in lijn is met de aanbevelingen van het CROW. Het betoog van [appellanten] biedt ook geen grond tot twijfel hieraan.
Het betoog faalt.
Motivering en belangenafweging
13.    [appellanten] betogen voorts dat het herstelbesluit niet deugdelijk is gemotiveerd, omdat de zeer beperkte voordelen van de openstelling van de lanen niet opwegen tegen de nadelen hiervan voor de verkeersveiligheid en leefomgeving van de Prins Hendriklaan en omgeving. Redelijke alternatieven, zoals een verbinding via de Groene Zoomweg, heeft het college niet meegenomen in de besluitvorming, aldus [appellanten].
13.1.    Artikel 2, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw) luidt als volgt: "De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen strekken tot:
a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer."
13.2.    Het college heeft ter motivering van het herstelbesluit verwezen naar de doelen, bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, c en d van de Wvw. In het herstelbesluit is onder meer naar voren gebracht dat de openstelling van de lanen dient voor een goede verkeersverdeling en betere spreiding van het verkeer over de gemeente Ermelo en verbetering van de  bereikbaarheid de bewoners van de ten noorden van de Prins Hendriklaan gelegen wijk Het Trefpunt. Volgens het herstelbesluit spreidt het verkeer zich met de openstelling van de lanen meer en wordt het wegennet toekomstvaster, nu er meer capaciteit beschikbaar is. RHDHV heeft geconcludeerd dat openstelling van de Prins Hendriklaan vanuit verkeerskundig oogpunt beperkte consequenties heeft. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen over de verkeersveiligheid, wordt het betoog van [appellanten] dat de voordelen niet opwegen tegen de nadelen van de openstelling, niet gevolgd.
Het betoog faalt.
Tweede conclusie
14.    Het beroep van [appellanten] tegen het herstelbesluit van 20 november 2019 is ongegrond.
Proceskosten
15.    Het college dient in verband met het gegronde beroep op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
16.    Uit de door [appellanten] overgelegde declaraties blijkt dat Hart voor Verkeer in 2019 8 adviesuren en in 2020 16 adviesuren aan het opstellen van de rapporten heeft besteed tegen een uurtarief van € 100,00 exclusief BTW. De Afdeling acht dit redelijk. Het te vergoeden bedrag voor het opstellen van de rapporten bedraagt dus in totaal, inclusief BTW, € 2.904,00.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het beroep tegen het besluit van 7 februari 2018 gegrond;
II.    vernietigt dat besluit;
III.    verklaart het beroep tegen het herstelbesluit ongegrond;
IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Ermelo tot vergoeding van bij [appellant] e.a. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.216,50 (zegge: vierduizend tweehonderdzestien euro en vijftig cent) waarvan € 1.312,50 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en € 2.904,00 is toe te rekenen aan deskundigenkosten;
V.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Ermelo aan [appellant] e.a. het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 253,00 (zegge: tweehonderddrieënvijftig euro) voor de behandeling van het beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. de Vlieger-Mandour, griffier.
w.g. Steendijk    w.g. De Vlieger-Mandour
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2020
615.