ECLI:NL:CBB:2020:641
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1005
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 september 2020 in de zaak tussen
de vennootschap onder firma [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. A.J. Roos),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: R. Kuiper en mr. M. Leegsma).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 11 april 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen dit besluit.
Bij besluit van 30 april 2019 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken en vervangen door het vervangingsbesluit en het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting door een enkelvoudige kamer heeft plaatsgevonden op
6 november 2019. Die kamer heeft het onderzoek heropend en bepaald dat het onderzoek zal worden voortgezet door een meervoudige kamer.
Appelante heeft nadere stukken ingediend.
Verweerder heeft een aanvullend verweerschrift ingediend.
De nadere zitting heeft plaatsgevonden op 8 juni 2020. Namens appellante hebben deelgenomen [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Fosfaatruimte is de hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar ingevolge artikel 8, onderdeel c, van de Msw mag worden gebracht op of in de tot het desbetreffende bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond (artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel ll, onder 1, van de Msw). De fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel c, van de Msw is bepaald in artikel 21a van het Uitvoeringsbesluit en gaat uit van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond is in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is (artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Msw). De tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond in enig kalenderjaar is de oppervlakte landbouwgrond die op 15 mei van dat jaar tot het bedrijf behoort (artikel 24, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een gemengd bedrijf met akkerbouw en veeteelt. Zij verpacht jaarlijks een tot drie percelen van haar landbouwgrond aan haar buurman. In 2015 heeft zij vijf percelen, bijna 17.00 ha, aan hem verpacht (de verpachte landbouwgrond).
2.2
In 2014 heeft appellante bijna 7.00 ha grasland gekocht (de gekochte landbouwgrond) van de ouders van vennoot [naam 3] (ouders). Deze grond ligt aangrenzend aan de woning van die ouders. In de akte van levering van 14 mei 2014 is – kort gezegd – bepaald dat, mocht de verkoper (de ouders) de bij hem in eigendom zijnde bedrijfsgebouwen met bijbehorende woning kunnen verkopen aan een koper die tevens belangstelling heeft voor die landbouwgrond, de koper (appellante) aan de verkoper het recht verleent van eerste koop (directe terugkoop) voor dezelfde koopprijs als door de koper aan de verkoper is voldaan. Koper mag niet tot vervreemding van de landbouwgrond aan een derde overgaan zolang de verkoper de bij hem in eigendom zijnde aangrenzende bedrijfsgebouwen nog niet heeft verkocht aan een derde. Zodra de verkoper de bedrijfsgebouwen heeft verkocht zonder dat er aanspraak is gemaakt op het recht van eerste koop van de landbouwgrond, is koper vrij om te doen en laten met de landbouwgrond wat hij wil.
2.3
Appellante heeft de door haar gekochte landbouwgrond op 21 april 2015 verkocht. Deze verkoop heeft plaatsgevonden in een overeenkomst tot kavelruil, waarbij ook de woning van de ouders betrokken was.
2.4
Op 2 juli 2015 waren op het bedrijf 124 melkkoeien en 106 stuks jongvee aanwezig.
Besluiten van verweerder
3.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 6.477 kg. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast, omdat appellante in 2015 niet grondgebonden is. De fosfaatproductie van appellante in 2015 op basis van het gemiddeld aantal gehouden stuks melkvee (7046,31 kg) is groter dan de fosfaatruimte in 2015 (6453,8 kg). Toepassing van de generieke korting leidt tot een korting van het fosfaatrecht van appellante met 586,2 kg. Bij het vervangingsbesluit heeft verweerder – voor zover hier nog van belang – uiteengezet dat appellante niet grondgebonden is en dat de korting terecht is toegepast. Deze korting vormt geen individuele buitensporige last, zodat appellante niet in aanmerking komt voor compensatie.
3.2
Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het bestreden besluit is ingetrokken en is vervangen door het vervangingsbesluit en gesteld, noch gebleken is dat appellante belang heeft bij beoordeling van het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit, zal het beroep in zoverre niet-ontvankelijk worden verklaard.
Beroepsgronden
4. Appellante stelt zich op het standpunt dat toepassing van de generieke korting in haar geval leidt tot een individuele en buitensporige last. Onder verwijzing naar de uitspraken van het College van 13 augustus 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:341) en 3 september 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:389) heeft zij daartoe het volgende aangevoerd. Appellante heeft ruimschoots voldoende grond om grondgebonden te zijn. Ieder jaar worden er, afhankelijk van het benodigde eigen gebruik, enkele percelen landbouwgrond verpacht aan de buurman. Dit wordt in het najaar van ieder jaar al afgesproken. Zij zorgt ervoor dat zij desondanks zelf grondgebonden is en uit het overgelegde overzicht blijkt ook dat zij dat in de jaren 2012, 2013, 2014, en 2016 is geweest. In 2014 kon appellante de gekochte grond kopen, omdat de ouders deze grond niet meer konden onderhouden. Eind 2014 werd een van de ouders ziek, welke ziekte zich in 2015 doorzette. Om die reden hebben de ouders de woning verkocht, maar de koper van die woning wilde de woning alleen kopen inclusief de verkochte grond. Om de ouders ter wille te zijn heeft appellante de verkochte grond ingebracht in de overeenkomst tot kavelruil. Ondertussen waren al afspraken met de buurman gemaakt over de verpachting van vijf percelen landbouwgrond. Door deze niet voorziene samenloop van omstandigheden was appellante in 2015 niet grondgebonden. Appellante is dus enkel als gevolg van de keuze van de wetgever om bij het vaststellen van het fosfaatruimte aan te sluiten bij de peildatum 15 mei 2015, door de verpachting van vijf percelen en de onverwachte verkoop van de gekochte grond niet als grondgebonden aangemerkt en daardoor met 586,2 kg gekort op het fosfaatrecht. Dat aantal komt appellante tekort om haar bedrijfsvoering, zoals die zich voordeed op 2 juli 2015, voort te zetten. Het tekort hangt op geen enkele wijze samen met een beslissing om het bedrijf uit te breiden. In 2018 heeft appellante een bedrag van € 146.550,- moeten investeren om dat tekort te dichten. Daartegenover heeft de verpachting ook enige voordelen opgeleverd (pacht van € 15.000,- en betalingsrechten van € 7.286,72), maar die staan in geen verhouding tot het nadeel dat zij ondervindt. Appellante wijst er verder op dat zij mest van haar bedrijf op de verpachte grond heeft afgezet en daarmee feitelijk ook heeft gehandeld in lijn met de grondgebondenheid. De buurman heeft geen fosfaatrechten voor de verpachte grond gekregen.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellante geen individuele en buitensporige last draagt. Hiertoe heeft verweerder uiteengezet dat het verpachten van landbouwgronden een bestendige praktijk vormt voor appellante en dat geen sprake is van een eenmalige en tijdelijke verpachting. Het zijn bewuste ondernemerskeuzes van appellante om de gekochte landbouwgrond weer te verkopen en om in 2015 meer landbouwgrond te verpachten aan de buurman dan in voorgaande jaren. Voorts heeft appellante geen financieel nadeel geleden. Appellante heeft de gekochte landbouwgrond weer verkocht voor hetzelfde bedrag als waarvoor zij deze had gekocht. Dit vrijgekomen bedrag kan appellante aanwenden voor het kopen van extra fosfaatrechten. Daarnaast heeft appellante niet aangetoond dat zij geen andere opties had om ook in 2015 grondgebonden te blijven. Zo heeft zij niet aangetoond dat zij niet onder de met de buurman gemaakte afspraken uit kon tegen een vergoeding. Dit had wel in de rede gelegen omdat appellante grondgebonden was en ook de wens had om dat te blijven, terwijl algemeen bekend was dat grondgebondenheid van belang zou zijn.
Beoordeling
6.1
Het College stelt vast dat appellante tijdens de nadere zitting van het College heeft verklaard dat zij alleen nog een beroep doet op artikel 1 van het EP in verband met de korting die is toegepast op het fosfaatrecht vanwege het feit dat zij in 2015 niet grondgebonden is. Niet in geschil is dat verweerder de fosfaatruimte juist heeft vastgesteld en dat dit resulteert in een korting van 8,3% op het fosfaatrecht van appellante.
6.2
Het College heeft eerder in de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel, waaronder de toepassing van een korting voor niet grondgebonden bedrijven, op regelingsniveau niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Voor de algemene uitgangspunten bij de beoordeling van het beroep op artikel 1 van het EP verwijst het College naar hetgeen is overwogen in de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 en de uitspraak van 23 juli 2019. Meer in het bijzonder wijst het College erop dat hij daarin  niet ontoelaatbaar heeft geacht dat de wetgever ervoor heeft gekozen het fosfaatrecht voor bedrijven die niet grondgebonden zijn te korten met een generieke korting. De keuze om daarbij de grondgebonden bedrijven te ontzien, heeft als reden dat deze bedrijven de door het melkvee geproduceerde fosfaat op eigen landbouwgrond kunnen plaatsen en daardoor niet bijdragen aan de druk op de nationale mestmarkt en op de naleving van het stelsel van gebruiksnormen.
6.3
Bij de beoordeling van de vraag of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, moeten alle betrokken belangen worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel. Daarbij geldt dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel als een buitensporige last kan worden aangemerkt.
6.4
In de door appellante genoemde uitspraken van het College van 13 augustus 2019 en 3 september 2019, betrof de verpachting een eenmalige en tijdelijke aangelegenheid waarvan de nadelige gevolgen voor de betrokken veehouder ten tijde van het aangaan van de pachtovereenkomst niet waren te voorzien. Anders dan in die zaken was het voor appellante een bestendige praktijk om landbouwgrond te verpachten en was de verpachting aan de buurman in 2015 dan ook niet een eenmalige en tijdelijke verpachting. Aan een dergelijke praktijk kunnen gunstige en ongunstige rechtsgevolgen zijn verbonden. Dat die praktijk voor appellante in het kader van het fosfaatrechtenstelsel door de generieke korting negatief uitpakt, bekent niet dat zij reeds om die reden onevenredig door het fosfaatrechtenstelsel wordt getroffen. Voor zover al moet worden aangenomen dat de verkoop in april 2015 van de gekochte landbouwgrond voor appellante onverwacht kwam, moet worden geoordeeld dat zij op grond van voorwaarden van de akte van levering zoals hiervoor onder 2.2 weergegeven ermee rekening had moeten houden dat de ouders - ook op een voor appellante ongunstig moment - hun recht op terugkoop zouden inroepen. De belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) dienen in dit geval zwaarder te wegen dan de belangen van appellante. Het College komt tot de conclusie dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep tegen het vervangingsbesluit is ongegrond.
7.2
Reeds gezien het feit dat verweerder het bestreden besluit heeft vervangen door het vervangingsbesluit, ziet het College aanleiding te bepalen dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht vergoedt en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.312,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor de nadere zitting, met een waarde per punt van € 525,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.312,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, mr. R.C. Stam en mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 september 2020.
I.M. Ludwig							J.W.E. Pinckaers