ECLI:NL:CBB:2020:656
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/435
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 september 2020 in de zaak tussen
V.O.F. [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: B.D. Bos),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Kuiper).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 3 oktober 2018 (het herzieningsbesluit) heeft verweerder het primaire besluit herzien en het fosfaatrecht van appellante verhoogd.
Bij besluit van 23 januari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Bij besluit van 28 mei 2020 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 3 oktober 2018 herroepen en het fosfaatrecht van appellante verhoogd.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 juli 2020. Namens appellante is verschenen [naam 3] , vennoot, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het begrip melkvee, voor zover hier van belang, is gedefinieerd in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, van de Msw als melk- en kalfkoeien, te weten koeien (bos taurus) die ten minste éénmaal hebben gekalfd en die voor de melkproductie of de fokkerij worden gehouden met inbegrip van koeien die drooggezet zijn alsmede koeien die worden vetgemest en in de mesttijd worden gemolken.
1.3
Ingevolge artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de wet op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf (de startersregeling). Die verhoging bedraagt ingevolge artikel 72, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit 50 procent van het verschil tussen het aantal kilogrammen fosfaat dat uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de Msw is vastgesteld en het aantal kilogrammen fosfaat dat redelijkerwijs in een kalenderjaar met op 2 juli 2015 aanwezige stalcapaciteit voor melkvee geproduceerd had kunnen worden.
1.4
Artikel 72, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit definieert een nieuw gestart bedrijf als een bedrijf dat aantoonbaar:
a. beschikt over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee;
b. onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan voor 2 juli 2015;
c. tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking;
d. op 1 januari 2018 minimaal 15 melk- en kalfkoeien hield als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel kk, onder 1°, van de wet;
e. geen aanspraak maakt op rechten uit hoofde van artikel 23, vierde lid, van de wet.
1.5
Ingevolge artikel 72, zesde lid, van het Uitvoeringsbesluit wordt een bedrijf dat op 2 juli 2015 vrouwelijk jongvee voor de melkveehouderij hield en dat tussen 2 juli 2015 en 1 januari 2018 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking, in afwijking van het tweede lid, onderdeel c, aangemerkt als nieuw gestart bedrijf. In afwijking van het vijfde lid, wordt het verzoek door een landbouwer op grond van dit artikellid ingediend voor 15 oktober 2018.
Feiten
2.1
Op 1 januari 2015 is appellante opgericht met als vennoten [naam 2] ( [naam 2] ) en [naam 3] , diens dochter. Zij exploiteert een biologisch landbouwbedrijf met [naam 4] runderen. Vennoot [naam 2] had voorheen, tot 1998, een melkveehouderij.
2.2
Tussen 2001 en 1 januari 2014 beheerde [naam 2] grond voor en verzorgt [naam 4] runderen van het Geldersch Landschap en Kasteelen. Verder hield hij fokooien en voerde hij met Agra-loon-en-Diensten Bedrijf [naam 1] klussen uit voor derden.
2.3
Op 1 januari 2014 is [naam 2] een pachtovereenkomst aangegaan met het Geldersch Landschap en Kasteelen voor 78 hectare grond voor de duur van 6 jaren. Daarnaast heeft [naam 2] per 1 januari 2014 32 zoogkoeien, 20 stuks vrouwelijk jongvee en 2 fokstieren in bruikleen gekregen van het Geldersch Landschap en Kasteelen en andere dieren overgenomen.
Besluiten van verweerder en omvang van het geschil
3.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 543 kg. Bij het herzieningsbesluit is verweerder voor de op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezige dieraantallen in afwijking van het primaire besluit uitgegaan van 17 stuks jongvee categorie 101 en 21 stuks jongvee categorie 102 en heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante op grond hiervan verhoogd naar 624 kg. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het herzieningsbesluit gehandhaafd. Bij het vervangingsbesluit is verweerder voor de op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezige dieraantallen uitgegaan van 23 stuks jongvee in categorie 101 en 39 stuks jongvee in categorie 102 en heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante verhoogd naar 1.075 kg.
3.2
Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het bestreden besluit mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het bestreden besluit is vervangen door het vervangingsbesluit en gesteld noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, zal het beroep daartegen niet-ontvankelijk worden verklaard.
Beroepsgronden
4.1
Appellante verzoekt in haar beroepschrift al hetgeen eerder in de bezwaarfase is aangevoerd als herhaald en ingelast te beschouwen.
4.2
Appellante voert aan dat verweerder ten onrechte haar beroep op de startersregeling van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit niet heeft gehonoreerd. Zij is een nieuw bedrijf gestart en voldoet aan alle in die bepaling gestelde voorwaarden. Appellante heeft aangetoond dat zij voor 2 juli 2015 onomkeerbaar financiële verplichtingen is aangegaan. Zij wijst op de hiervoor vermelde pachtovereenkomst voor de duur van zes jaar met het Geldersch Landschap en Kasteelen. In de pachtovereenkomst is geen tussentijds beëindigingsbeding opgenomen zodat deze niet tussentijds kan worden opgezegd. Verder is appellante in 2014 ook andere financiële verplichtingen aangegaan om te investeren in grond, aanschaf van de veestapel, nieuwbouw, herinrichting van een stal, mechanisatie en bedrijfskapitaal. Zodoende is de vraag of de pachtovereenkomst al dan niet als een onomkeerbare financiële verplichting dient te worden aangemerkt niet doorslaggevend voor het antwoord op de vraag of zij voldoet aan deze voorwaarde van de startersregeling. De gehele situatie moet volgens appellante worden meegenomen in de beoordeling. Verder kan haar niet worden tegengeworpen dat zij niet is gestart met de productie van melk tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015. Zij voldoet immers aan het zesde lid van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit. Appellante heeft zich op 12 oktober 2018 aangemeld bij verweerder voor de startersregeling, ze hield op 2 juli 2015 voldoende jongvee op haar bedrijf en ze is in oktober 2015 begonnen met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking. Appellante wijst erop dat verweerder in het bestreden besluit tegenstrijdige mededelingen heeft gedaan.
4.3
Voorts heeft verweerder ten onrechte geen fosfaatrechten toegekend voor 16 melk- en kalfkoeien die appellante op de peildatum 2 juli 2015 op haar bedrijf hield. Deze dieren stonden ten onrechte geregistreerd als zoogkoeien behorend tot categorie 120. Blijkens de koekaarten hebben deze dieren minimaal één keer gekalfd en waren ze op de peildatum bestemd voor de melkproductie. Daarnaast is volgens appellante niet beslissend of de melk op 2 juli 2015 voor de commerciële consumptie of verwerking is geleverd of dat de melk is vervoederd aan de kalveren, aangezien de tekst van artikel 1, eerste lid aanhef en onderdeel kk, van de Msw niet spreekt van melkproductie voor de commerciële verkoop.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich in het vervangingsbesluit op het standpunt dat appellante niet in aanmerking komt voor de startersregeling, omdat zij niet voldoet aan de cumulatieve voorwaarden van artikel 72, tweede lid, onder c, en zesde lid van het Uitvoeringsbesluit.
Het gaat bij de startersregeling uitsluitend om nieuw gestarte bedrijven en niet om voortzetting of doorstart van een bestaand melkveebedrijf, bijvoorbeeld onder een andere naam of met een andere eigendomsstructuur. Verweerder erkent dat appellante heeft aangetoond dat er op 2 juli 2015 vrouwelijk jongvee op het bedrijf aanwezig was dat bestemd was voor de melkveehouderij en dat appellante heeft aangetoond dat ze vanaf oktober 2015 melk heeft geleverd bestemd voor productie of verwerking. Echter, appellante heeft tot 1998 het bedrijf reeds als melkveehouderij geëxploiteerd. Appellante is dus niet gestart met melken tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 of tussen 2 juli 2015 en 1 januari 2018. Er is derhalve geen sprake van een nieuw gestart bedrijf, maar van een voortzetting van een bestaand melkveebedrijf. Daarnaast wijst verweerder erop dat het College in de uitspraak van 31 maart 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:214, onder 6.1) heeft geoordeeld dat een bestaand bedrijf met vleesvee dat omschakelt naar melkvee niet op één lijn kan worden gesteld met een nieuw gestart bedrijf. Appellante heeft zodoende geen nieuw bedrijf opgericht, maar enkel haar exploitatie veranderd.
5.2
Verweerder meent blijkens het vervangingsbesluit dat appellante niet heeft aangetoond dat de I&R registratie van de door appellante bedoelde 16 dieren als zoogkoeien (categorie 120) onjuist is. Niet is gebleken dat de dieren op de peildatum de bestemming melkveehouderij hadden. Het gegeven dat de koeien in de zomer van 2015 hebben gekalfd, maakt niet dat op de peildatum de bestemming van de koeien als melkvee vast staat. Op de peildatum werd de melk immers vervoederd aan de kalveren. Hieruit blijkt dat op de peildatum de koeien bestemd waren als zoogkoeien. Appellante is pas in een latere cyclus, te weten vanaf het voorjaar 2016, melk gaan produceren voor de consumptie of verwerking. De zoogkoeien vallen zodoende pas in 2016 onder het begrip melkvee uit artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, van de Msw.
Beoordeling
6.1
Wat betreft de opmerking van appellante dat de gronden van bezwaar als herhaald en ingelast dienen te worden beschouwd, overweegt het College dat appellante daarbij niet heeft onderbouwd in welk opzicht verweerders motivering in het bestreden besluit ontoereikend is, zodat het College aan deze opmerking voorbij gaat.
6.2.1
Met verweerder is het College van oordeel dat appellante niet als starter kan worden aangemerkt. Hierbij wordt het volgende overwogen.
6.2.2
Het toegekende fosfaatrecht kan worden verhoogd indien een bedrijf met succes een beroep doet op enkele uitzonderingen die voor knelgevallen zijn getroffen. Het gaat daarbij om situaties die in artikel 23, vierde, vijfde, zesde en uit hoofde van het negende lid van de Msw zijn omschreven. Voor een beperkte categorie nieuw gestarte bedrijven is een (knelgevallen)voorziening vastgesteld, in het op het nieuwe artikel 23, negende lid, van de Msw gebaseerde artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit Msw. Bij de invoeging van laatstgenoemd artikel is in de nota van toelichting onder meer opgemerkt dat het uitsluitend gaat om nieuw gestarte bedrijven. Het gaat niet om voortzetting of doorstart van een bestaand melkveebedrijf onder bijvoorbeeld een andere naam of met een andere eigendomsstructuur. In overeenstemming met de toelichting (Stb. 217, 521, paragraaf 4.3) legt het College de startersregeling strikt uit (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:630 en 31 maart 2020, ECLI:NL:CBB:2020:214).
6.2.3
Het College is van oordeel dat het hier gaat om de voortzetting van een reeds (sinds lang) bestaand bedrijf. Immers, [naam 2] exploiteerde tot 1998 een melkveehouderij. Vervolgens hield hij fokooien en verzorgde hij [naam 4] runderen voor het Geldersch Landschap en Kasteelen. Per 1 januari 2014 is hij grond gaan pachten van het Geldersch Landschap en Kasteelen en heeft hij [naam 4] runderen van deze instelling overgenomen. Dat er sinds 1 januari 2015 sprake is van een vennootschap onder firma met de dochter en dus van een andere eigendomsstructuur, maakt dit niet anders. Dit geldt evenzeer voor de omstandigheid dat het bedrijf gedurende een zeer lange periode geen melk heeft geproduceerd. Een bestaand bedrijf dat (opnieuw) omschakelt kan niet op één lijn worden gesteld met een nieuw gestart bedrijf. Dat appellante haar [naam 4] runderen thans ook als melkvee houdt betekent niet dat appellante een nieuw bedrijf heeft opgericht, maar enkel dat zij haar exploitatie heeft veranderd. Het College wijst in dit verband op zijn uitspraak van 31 maart 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:214, onder 6.1)
6.2.4
Verweerder heeft appellante dan ook terecht tegengeworpen dat zij niet voldoet aan artikel 72, tweede lid, onder c, en zesde lid van het Uitvoeringsbesluit. Het College zal onbesproken laten de vraag of verder wel wordt voldaan aan de voorwaarden van artikel 72 nu het om cumulatieve voorwaarden gaat. De beroepsgrond slaagt niet.
6.3.1
Tussen partijen is voorts nog in geschil of 16 dieren moeten worden aangemerkt als melkvee in de zin van de Msw (diercategorie 100) of als zoogkoe (categorie 120).
Uit artikel 23, derde lid, van de Msw volgt dat voor de toekenning van het aantal fosfaatrechten aan bedrijven met melkvee de peildatum van 2 juli 2015 bepalend is. De bestemming die een dier op de peildatum had, is bepalend voor de vraag of het dier moet worden aangemerkt als melkvee en bijgevolg moet worden betrokken bij het vaststellen van het fosfaatrecht. Of die bestemming na de peildatum wijzigt, is niet relevant. In beginsel geldt de registratie van het dier op de peildatum als uitgangspunt, mits de dieren krachtens de artikelen 4, 96 en 111 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren zijn geregistreerd (ECLI:NL:CBB:2019:244, onder 6.3), tenzij aannemelijk wordt gemaakt dat de registratie (feitelijk) niet juist was.
6.3.2
Niet in geschil is dat de betreffende 16 dieren op de peildatum waren geregistreerd als zoogkoeien (diercategorie 120). Dat deze koeien van een dubbeldoel ras zijn - ze zijn geschikt voor het leveren van zowel vlees als melk -, is op zichzelf onvoldoende om aannemelijk te achten dat de dieren op de peildatum niettemin bestemd waren voor de melkveehouderij. Van andere omstandigheden op grond waarvan moet worden aangenomen dat bij deze 16 dieren reeds op de peildatum sprake was van melkvee, is niet gebleken. Blijkens haar ondernemersplan van maart 2015 wilde appellante naast de exploitatie van een vleesveehouderij op biologische wijze melk gaan produceren voor de consumptie. Appellante is echter pas in oktober 2015 melk gaan leveren aan de fabriek. Op de peildatum was enkel sprake van vervoedering van de melk aan jongvee. Dat appellante nadien de bestemming van de in geschil zijnde dieren heeft gewijzigd van zoogkoe naar melkkoe, is niet van belang. Bij het vaststellen van het fosfaatrecht van appellante heeft verweerder deze dieren dan ook terecht buiten beschouwing gelaten. De beroepsgrond slaagt niet.
Slotsom
7. Het beroep tegen het bestreden besluit is niet-ontvankelijk. Het beroep tegen het vervangingsbesluit is ongegrond.
8. Omdat het bestreden besluit is vervangen door het vervangingsbesluit, ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. N.C.H. Vrijsen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 september 2020.
w.g. I.M. Ludwig	w.g. N.C.H. Vrijsen