ECLI:NL:RVS:2020:1764
Raad van State — Uitspraak 


201908046/1/R2.
Datum uitspraak: 22 juli 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Helden, gemeente Peel en Maas,
appellant,
en
de raad van de gemeente Peel en Maas,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 17 september 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie] te Helden" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[partij], initiatiefnemer, heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 juni 2020, waar [appellant], bijgestaan door W. Koster, rechtsbijstandsverlener te Tilburg, en de raad, vertegenwoordigd door drs. A.P. Langerak, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het plan voorziet in short-stay huisvesting van maximaal 32 tijdelijke arbeidskrachten in de op het perceel [locatie] te Helden aanwezige bedrijfsbebouwing (loods). Huisvesting van nog 4 arbeidskrachten in de op het perceel aanwezige bedrijfswoning was reeds planologisch mogelijk en is geen onderwerp van geschil.
2.    [partij] is een ondernemer, die via [holding] een agrarisch bedrijf exploiteert, op meerdere locaties. Op het perceel [locatie] worden in de daar aanwezige kas asperges geteeld en in de volle grond blauwe bessen.
3.    [appellant] woont in de nabijheid van het perceel. Hij komt op tegen het plan, voor zover daarin de short-stay huisvesting van de in totaal 32 tijdelijke arbeidskrachten mogelijk is gemaakt. Hij vreest voor een toename van overlast.
4.    In het plan is aan een deel van de gronden aan de [locatie] de bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw (A-GT)" en de aanduiding "bouwvlak" toegekend. Aan een klein deel van die gronden is de aanduiding "specifieke vorm van wonen - short stay huisvesting [locatie]" toegekend. Aan de overige gronden is de bestemming "Agrarisch (A)" toegekend.
5.    De relevante planregels zijn vermeld in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
De definitie van "eigen bedrijf"
6.    [appellant] betoogt dat in de planregels ten onrechte geen definitie is opgenomen van "eigen bedrijf", als bedoeld in artikel 4.4.4, onder b, van de planregels. Door het ontbreken van een definitie is onduidelijk wat onder "eigen bedrijf" wordt verstaan, hetgeen in strijd is met de rechtszekerheid. Weliswaar mogen hoofdzakelijk agrarisch bedrijfsmatige activiteiten op het perceel van [locatie] plaatsvinden, maar uit de planregels volgt niet dat het bedrijf zelf agrarisch moet zijn. Aangezien het bedrijf volgens de nota van zienswijzen ook op locaties buiten de gemeentegrenzen activiteiten mag ontplooien, kunnen de arbeidsmigranten die worden gehuisvest op de [locatie] zonder beperkingen in alle sectoren aan het werk. Nu bovendien de planregels niet zijn afgestemd op één bedrijf, dat van [partij], en niet uitsluitend op werkzaamheden op de locatie [locatie], bestaat het gevaar dat een opvolgend, niet-agrarisch bedrijf, het perceel [locatie] aankoopt en de daar gehuisveste arbeidsmigranten inzet voor niet-agrarische activiteiten op andere locaties van dat opvolgende bedrijf, waarmee de loods verandert in een arbeidsmigrantenhotel. Er is geen uitsterfconstructie opgenomen die dit probleem wegneemt, aldus [appellant].
6.1.    Ingevolge artikel 4.1, onder c, zijn de gronden ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van wonen - short stay huisvesting [locatie]’ tevens bestemd voor:
-  short-stay huisvesting van tijdelijke arbeidskrachten in bestaande bedrijfsbebouwing voor het eigen bedrijf en voor derde agrarische bedrijven tot maximaal 20, mits voldaan wordt aan de voorwaarden als bepaald in artikel 4.5.14 (lees: artikel 4.4.4);
- short-stay huisvesting van tijdelijke arbeidskrachten in bestaande bedrijfsbebouwing voor het eigen bedrijf in piekmomenten voor maximaal 3 maanden tot maximaal 12 personen extra, mits voldaan wordt aan de voorwaarden als bepaald in artikel 4.4.4.
Uit deze bepaling volgt voldoende duidelijk dat voor het eigen bedrijf en voor derde agrarische bedrijven mag worden voorzien in short-stay huisvesting van maximaal 20 arbeidskrachten. Gedurende piekmomenten, voor maximaal 3 maanden per jaar, mag tevens worden voorzien in short-stay huisvesting van maximaal 12 personen extra, alleen voor het eigen bedrijf. Voor zowel de short-stay huisvesting van de maximaal 20 tijdelijke arbeidskrachten als die van de maximaal 12 extra personen gelden de voorwaarden, neergelegd in artikel 4.4.4.
6.2.    De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat uit het bestemmingsplan voldoende duidelijk blijkt dat met "het eigen bedrijf" in artikel 4.1, onder c, van de planregels, wordt bedoeld "het eigen agrarische bedrijf". De bestemmingen "Agrarisch - Glastuinbouw (A-GT)" en "Agrarisch (A)" laten immers alleen agrarisch bedrijfsmatig gebruik toe, waarbij ‘agrarisch gebruik’ is gedefinieerd als ‘het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of het houden van dieren, ten behoeve van een agrarisch bedrijf […]’. De aanduiding "specifieke vorm van wonen - short stay huisvesting [locatie]" is een aanduiding bij de bestemming "Agrarisch - Glastuinbouw (A-GT)" en aanduidingen zijn naar hun aard ondergeschikt aan de bestemming. Verder volgt uit artikel 4.1, onder c, dat short-stay huisvesting voor derde bedrijven alleen mogelijk is indien het gaat om agrarische bedrijven. Gelet hierop is voldoende gewaarborgd dat de huisvesting alleen is toegelaten voor agrarische bedrijven. Uit artikel 4.4.4, onder b, volgt vervolgens dat indien een nieuw bedrijf het perceel [locatie] aankoopt en de gronden agrarisch bedrijfsmatig gaat gebruiken en tijdelijke arbeidskrachten wil huisvesten, ook dit bedrijf dient aan te tonen dat die huisvesting benodigd is voor "het eigen bedrijf". Ook dit bedrijf kan dan, gelet op het hiervoor overwogene, die tijdelijke arbeidskrachten alleen inzetten ten behoeve van een agrarisch bedrijf. Gelet hierop heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat uit de planregels voldoende duidelijk blijkt dat de huisvesting alleen is toegestaan voor tijdelijke werknemers die binding hebben met de agrarische sector.
6.3.    Gelet op het voorgaande is het ontbreken van een definitie van "het eigen bedrijf" als bedoeld in de artikelen 4.1, onder c en 4.4.4, onder b, van de planregels, niet in strijd met de rechtszekerheid.
Het betoog faalt.
7.    [appellant] betoogt verder dat in artikel 4.4.4, onder b, van de planregels is bepaald dat de huisvesting benodigd is voor het eigen bedrijf, terwijl de behoefte aan tijdelijke arbeidskrachten onvoldoende is onderbouwd. Hij voert aan dat in het Bedrijfsontwikkelingsplan Huisvesting tijdelijke arbeidskrachten, een bijlage bij de plantoelichting, wordt vermeld dat gedurende de piekmomenten behoefte bestaat aan 40 tijdelijke arbeidskrachten, maar dat dit aantal niet nader wordt onderbouwd. Dat geldt ook voor de behoefte aan arbeidskrachten, genoemd in de nota van zienswijzen, aldus [appellant].
7.1.    De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat in de plantoelichting en het bedrijfsontwikkelingsplan duidelijk en uitgebreid de bedrijfsbehoefte aan tijdelijke arbeidskrachten per bedrijfsteelt wordt beschreven en onderbouwd en dat de daarin genoemde aantallen benodigde tijdelijke arbeidskrachten in de nota van zienswijzen nader zijn gespecifieerd. Hieruit blijkt dat het aantal te huisvesten arbeidsmigranten, inclusief de huisvesting in piekmomenten, noodzakelijk is voor de teelt door het bedrijf van initiatiefnemer. Bovendien laat het gemeentelijke beleid de huisvesting van deze tijdelijke arbeidskrachten toe, aldus de raad.
7.2.    De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de behoefte aan tijdelijke arbeidskrachten voor het eigen bedrijf, voor wie in de huisvesting wordt voorzien, voldoende is toegelicht. In het bedrijfsontwikkelingsplan, als aangevuld in de nota van zienswijze, is immers per bedrijfstak en per bedrijfslocatie, in algemene zin en met het oog op de toekomst, de benodigde aantallen tijdelijke arbeidskrachten weergegeven, waarbij de initiatiefnemer heeft aangeven dat er behoefte is aan huisvesting voor nog veel meer arbeidskrachten, maar dat in de loods slechts ruimte is voor 32 tijdelijke arbeidskrachten. Met name de handmatige pluk van blauwe bessen is zeer arbeidsintensief. De maximaal 12 extra werknemers worden hier ook voor ingezet. De initiatiefnemer heeft circa 100 tijdelijke arbeidskrachten in dienst. Deze zijn nu verspreid over de regio gehuisvest, wat leidt tot lange reistijden en inefficiënt tijdbeslag. Met de huisvesting aan de Zandbergweg wordt dit grotendeels weggenomen. Deze werknemers worden zowel in de aspergeteelt en de blauwe bessenteelt ter plaatse ingezet, als op andere locaties van initiatiefnemer, tezamen met de andere tijdelijke werknemers van het bedrijf van initiatiefnemer. De aan de [locatie] te huisvesten arbeidskrachten zijn dus steeds actief voor het bedrijf, maar niet altijd op de locatie Zandbergweg. In het betoog van [appellant] hoefde de raad geen aanleiding te zien om te twijfelen aan de gestelde behoefte of aanleiding te zien voor nader onderzoek naar de specifieke, daadwerkelijk benodigde aantallen tijdelijke arbeidskrachten. De enkele stelling van [appellant] dat de waarnemingen van omwonenden niet overeenstemmen met de door de initiatiefnemer genoemde aantallen benodigde tijdelijke arbeidskrachten, is daarvoor onvoldoende. Die waarnemingen van omwonenden zijn momentopnamen, die bovendien enkel zien op de locatie [locatie]. Deze zijn dan ook onvoldoende om een adequaat inzicht te verkrijgen in de behoefte aan tijdelijke arbeidskrachten voor het agrarische bedrijf van initiatiefnemer.
Het betoog faalt.
Handhaving
8.    [appellant] betoogt dat het bepaalde in 4.1, onder c, tweede gedachtestreepje, van de planregels niet kan worden gehandhaafd. Daarin is bepaald dat de gronden met de aanduiding "specifieke vorm van wonen - short stay huisvesting [locatie]" tevens zijn bestemd voor short-stay huisvesting van maximaal 12 extra tijdelijke arbeidskrachten voor het eigen bedrijf voor maximaal 3 maanden in piekmomenten. Hij voert allereerst aan dat niet is afgebakend wanneer die piekmomenten optreden, waardoor de handhaving ernstig wordt bemoeilijkt. Verder voert [appellant] aan dat het aantal toegestane piekmomenten onvoldoende duidelijk blijkt uit artikel 4.1, onder c, van de planregels. Het bestemmingsplan laat volgens hem nu toe dat er 4 piekmomenten zijn van maximaal 3 maanden, waardoor er gedurende het gehele jaar 12 personen extra mogen verblijven. Aangezien in het bestemmingsplan niet de verplichting is opgenomen om een nachtregister bij te houden, is het lastig te controleren of aan het bepaalde in de planregels wordt voldaan, aldus [appellant].
8.1.    Anders dan [appellant] heeft aangevoerd, blijkt uit artikel 4.1, onder c, tweede gedachtestreepje, gelezen in samenhang met artikel 4.4.4, onder g, van de planregels, voldoende duidelijk dat die tijdelijke huisvesting voor maximaal 12 personen extra gedurende piekmomenten in totaal niet langer mag duren dan 3 maanden per jaar. Daarbij is niet relevant of deze extra huisvesting gedurende drie maanden aaneensluitend of bijvoorbeeld in drie periodes van steeds één maand worden benut. Voor het standpunt van [appellant], dat deze bepalingen zo kunnen worden gelezen dat de piekmomenten langer kunnen duren dan in totaal 3 maanden per jaar, ziet de Afdeling geen aanknopingspunten. Daarnaast is, gelet op de bestemmingen "Agrarisch" en "Agrarisch - Glastuinbouw", op voorhand voldoende duidelijk wanneer de piekmomenten zullen optreden, namelijk tijdens de oogst. Die oogst is, zoals ter zitting door de initiatiefnemer is bevestigd, voor wat betreft de blauwe bessen, geconcentreerd in het najaar. Gelet hierop volgt de Afdeling [appellant] niet in zijn betoog dat het bepaalde in 4.1, onder c, tweede gedachtestreepje, onvoldoende duidelijk is en daardoor niet is te handhaven. Hetgeen [appellant] voor het overige heeft aangevoerd, is evenmin voldoende voor de conclusie dat de planregels niet kunnen worden gehandhaafd. Ter zitting is weliswaar nog aangegeven dat het nachtregister dwingend wordt voorgeschreven in de exploitatievergunning en dat de bedrijfsleider van initiatiefnemer in de bedrijfswoning verblijft en van daaruit toezicht houdt op de short-stay faciliteiten, maar de Afdeling overweegt dat de wijze waarop feitelijk toezicht wordt gehouden en of er daadwerkelijk wordt gehandhaafd, geen rol speelt bij beoordeling van de onderhavige planregel.
Het betoog faalt.
Belangenafweging
9.    [appellant] betoogt dat aan de keuze om ter plaatse maximaal 32 tijdelijke arbeidskrachten op short stay-basis te huisvesten geen zorgvuldige belangenafweging ten grondslag is gelegd. Hij voert daartoe aan dat de raad ten onrechte geen alternatieve locaties heeft onderzocht terwijl de 9 woningen, die door de initiatiefnemer zijn aangekocht, beter aansluiten bij het beleid, dat zoveel mogelijk wordt voorzien in huisvesting in bestaande woningen. Daarnaast is geen aandacht besteed aan de verkeersveiligheid op de Zandbergweg. De raad miskent dat het gaat om de huisvesting van 32 personen, waarbij naast parkeren door bezoekers van de tijdelijke arbeidskrachten langs de weg ook meerdere verkeersbewegingen per persoon per dag kunnen worden verwacht. Er heeft verder, anders dan in de plantoelichting staat, geen vooroverleg plaatsgevonden met omwonenden. Tot slot zal zijn woning in waarde dalen, aldus [appellant].
10.    De raad dient bij de keuze van een bestemming een afweging te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen.
10.1.    De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt gesteld dat in dit geval, waarbij op de eigen gronden van initiatiefnemer wordt voorzien in verblijf van arbeidskrachten, voor de eigen agrarische bedrijfslocaties, en waarbij het uit bedrijfseconomisch oogpunt wenselijk is om de huisvesting zoveel mogelijk te voorzien op de eigen agrarische bedrijfslocatie, niet hoefde te worden onderzocht of er geschiktere locaties zijn voor de huisvesting van deze arbeidskrachten. De raad hoefde dan ook niet te onderzoeken of de 9 losse woningen geschikter zijn voor de huisvesting. Dat in de plantoelichting is vermeld dat vooroverleg heeft plaatsgevonden, wat daar verder ook van zij, maakt evenmin dat het vaststellingsbesluit in strijd met de zorgvuldigheid is genomen. Het bieden van inspraak voorafgaande aan de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan maakt geen onderdeel uit van de in de Wet ruimtelijke ordening en het Besluit ruimtelijke ordening geregelde bestemmingsplanprocedure. Het niet bieden van inspraak in deze fase heeft dan ook geen gevolgen voor de rechtmatigheid van de bestemmingsplanprocedure en het bestemmingsplan zelf. Niet is overigens gebleken dat geen rekening is gehouden met de belangen van omwonenden, onder wie [appellant]. Blijkens het Beheer-, calamiteiten- en toezichtplan [locatie] Helden, een bijlage bij de plantoelichting, blijkt dat de initiatiefnemer maatregelen neemt om overlast te voorkomen. [appellant] heeft daarnaast een zienswijze ingediend en de raad heeft de daarin gestelde belangen meegewogen bij de beoordeling of het bestemmingsplan kon worden vastgesteld.
10.2.    De raad heeft daarnaast onderzoek gedaan naar de verkeersveiligheid. De raad is tot de conclusie gekomen dat de Zandbergweg geschikt is voor het te verwachten toegenomen aantal verkeersbewegingen en dat die toename niet zal leiden tot verkeersonveilige situaties. De raad heeft daarbij in aanmerking genomen dat de weg buiten de bebouwde kom is gelegen, dat de weg niet is ingericht om harder te rijden dan de toegestane 60 km, dat er bij de gemeente niets bekend is over sluipverkeer en dat er in het verleden geen klachten over te hard rijden zijn binnengekomen. De enkele stelling van [appellant] dat de snelheid nu al wordt overschreden en dat huisvesting van de arbeidsmigranten tot een toename van snelheidsoverschrijdingen en extra ongelukken zal leiden, wat daar ook van zij, kan aan de conclusie van de raad dat de weg geschikt is, niet afdoen, temeer nu het niet-naleven van de maximale snelheid een handhavingskwestie is die niet van belang is bij beoordeling van het bestemmingsplan. Dat de arbeidsmigranten bezoek zullen ontvangen dat in de berm van de Zandbergweg zal parkeren, met een verkeersonveilige situatie tot gevolg, betreft een aanname van [appellant], die hij niet verder heeft geconcretiseerd en reeds daarom niet kan slagen. Overigens zouden dergelijke parkeerproblemen niet aan goedkeuring van het bestemmingsplan in de weg staan, nu in parkeerplaatsen voor de arbeidsmigranten zelf is voorzien en parkeren in de berm door bezoekers een handhavingskwestie betreft. De raad heeft zich voorts wat betreft de gestelde overlast op het standpunt kunnen stellen dat het woon- en leefklimaat van [appellant], gezien de relatief grote afstand tussen de loods en zijn woning, door de huisvestingsmogelijkheid niet onaanvaardbaar wordt aangetast.
Wat, tot slot, de eventueel nadelige invloed van het plan op de waarde van de woning van [appellant] betreft, bestaat geen grond voor de verwachting dat die waardevermindering zodanig zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan.
10.3.    Gelet op het voorgaande heeft de raad in redelijkheid in hetgeen door [appellant] is aangevoerd geen aanleiding hoeven zien om af te zien van het vaststellen van het bestemmingsplan.
Het betoog faalt.
11.    Het beroep is ongegrond.
12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2020
680.
BIJLAGE
Planregels bestemmingsplan "[locatie] te Helden"
Artikel 1 Begrippen
[…]
1.11 agrarisch bedrijf:
een bedrijf dat in hoofdzaak is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of het houden van dieren. Hieronder valt ook een viskwekerij.
1.12 agrarisch gebruik:
het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of het houden van dieren, ten behoeve van een agrarisch bedrijf met een omvang van minimaal 12 NGE.
[…]
1.29 bedrijfsgebouw:
een gebouw dat dient voor de uitoefening van één bedrijf.
1.30 bedrijfswoning:
een woning in of bij een bedrijfsgebouw of op dan wel bij een terrein, dienend voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden of maximaal vier personen die geen huishouden vormen, wiens huisvesting ter plaatse, gelet op de bedrijfsvoering, noodzakelijk is.
[…]
1.59 glastuinbouw:
een bedrijf met een in hoofdzaak niet-grondgebonden agrarische bedrijfsvoering in de vorm van het telen van gewassen, waarbij de productie in glazen (schuur)kassen, kasschuren, bollentrekkassen en/of warenhuizen plaatsvindt.
[…]
Artikel 3 Agrarisch
3.1 Bestemmingsomschrijving
De voor 'Agrarisch' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a.  agrarisch bedrijfsmatig gebruik;
[…]
Artikel 4 Agrarisch - Glastuinbouw
4.1  Bestemmingsomschrijving
De voor 'Agrarisch - Glastuinbouw' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a.  agrarisch bedrijfsmatig gebruik in de vorm van een glastuinbouwbedrijf, al dan niet met als nevenactiviteit:
1.  een grondgebonden bedrijfstak;
2.  een niet-grondgebonden bedrijfstak;
b.  wonen in een bedrijfswoning;
c.  Ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van wonen - short stay huisvesting [locatie]’ is tevens voor:
-  short-stay huisvesting van tijdelijke arbeidskrachten in bestaande bedrijfsbebouwing voor het eigen bedrijf en voor derde agrarische bedrijven tot maximaal 20, mits voldaan wordt aan de voorwaarden als bepaald in artikel 4.5.14;
- short-stay huisvesting van tijdelijke arbeidskrachten in bestaande bedrijfsbebouwing voor het eigen bedrijf in piekmomenten voor maximaal
3 maanden tot maximaal 12 personen extra, mits voldaan wordt aan de voorwaarden als bepaald in artikel 4.4.4.
[…].
4.4.4 Gebruik ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van
wonen - short stay huisvesting [locatie]'
Ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van wonen - short stay huisvesting [locatie]' is huisvesting van tijdelijke arbeidskrachten uitsluitend toegestaan, mits:
a.  huisvesting plaatsvindt voor maximaal 6 maanden per arbeidskracht per jaar;
b.  de huisvesting benodigd is voor het eigen bedrijf;
c.  er sprake is van minimaal 10 m2 omsloten leefruimte per persoon;
d.  er minimaal 4 kookpitten, 1 douche en 1 toilet aanwezig is per 8 personen
e.  er voldoende toezicht plaatsvindt vanuit de aanwezige bedrijfswoning;
f.  er minimaal een 0,7 parkeerplaats per twee arbeidskrachten aanwezig is;
g.  huisvesting in piekmomenten bij meer dan 20 personen is uitsluitend toegestaan voor maximaal 3 maanden per jaar. Na de 3 maanden dient de huisvesting in de piekperiode te worden beëindigd.
h.  Wanneer het gebruik voor huisvesting van tijdelijke arbeidskrachten ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van wonen - short stay huisvesting [locatie]' gedurende minimaal één jaar is gestaakt, mogen de gronden en bouwwerken niet meer ten behoeve van huisvesting van tijdelijke arbeidskrachten in gebruik worden genomen.
[…].