ECLI:NL:RBGEL:2020:3209
Rechtbank GEL — Uitspraak 


RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 19/2026
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eisers], eisers
(gemachtigde: mr. [NAAM]. A. Rademaker),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Soest, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 21 juni 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eisers een last onder dwangsom opgelegd.
Bij besluit van 4 februari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is van de rechtbank Midden-Nederland verwezen naar de rechtbank Gelderland.
Het onderzoek ter zitting heeft op een online zitting plaatsgevonden op 19 mei 2020.
Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Namens verweerder zijn mr. L. Soolsma en mr. P.S. Dijkstra verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Eisers zijn sinds 8 januari 1996 eigenaar en bewoner van het perceel [perceel]. De vorige eigenaar had hier een paardenhouderij met dressuur en stalling en woonde op basis van een persoonlijke gedoogbeschikking in een stacaravan op het perceel. Eisers hebben de bewoning van de stacaravan en de paardenhouderij voortgezet.
Verweerder heeft eisers in het besluit van 21 juni 2018 twee lasten onder dwangsom opgelegd waaraan zij binnen zes maanden moeten voldoen. Ten eerste heeft hij eisers gelast de met het bestemmingsplan strijdige bewoning van het perceel te (laten) staken en gestaakt te houden. Ten tweede heeft hij eisers gelast de zonder omgevingsvergunning gebouwde bouwwerken, waaronder de stacaravan, te (laten) verwijderen en verwijderd te houden
.
Als eisers niet aan deze lasten voldoen, dan verbeuren zij per last een dwangsom van € 2.000 per maand, met een maximum van € 20.000 per last.
Bestemmingsplan
2. Partijen zijn het er over eens dat bewoning van een stacaravan niet is toegestaan op grond van het bestemmingsplan “Landelijk Gebied”.
Strijd met artikel 5:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)?
3. Tussen partijen is in geschil of verweerder in strijd met artikel 5:6 van de Awb voor dezelfde overtreding tweemaal een herstelsanctie heeft opgelegd. Dat artikel bepaalt dat het bestuursorgaan geen herstelsanctie oplegt zolang een andere wegens dezelfde overtreding opgelegde sanctie van kracht is. Twee aspecten moeten beoordeeld worden. In de eerste plaats of sprake is van twee herstelsancties en in de tweede plaats of sprake is van dezelfde overtreding. Alleen als aan beide voorwaarden is voldaan, heeft verweerder gehandeld in strijd met artikel 5:6 van de Awb.
3.1.
Wat betreft de vraag of sprake is van twee herstelsancties het volgende. Verweerder heeft bij besluit van 6 februari 1997 aan eisers een last onder bestuursdwang opgelegd waarbij eisers gelast is de zonder vergunning geplaatste stacaravan binnen drie maanden van het perceel te verwijderen. Het tegen dit besluit ingediende bezwaar is bij besluit van
20 februari 1998 ongegrond verklaard. Het tegen dat besluit ingediende beroep is in de uitspraak van rechtbank Utrecht van 6 november 1998 kennelijk gegrond verklaard. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar van 20 februari 1998 vernietigd. Het primaire besluit heeft de rechtbank in stand gelaten. Het verzet van verweerder tegen deze uitspraak heeft de rechtbank ongegrond verklaard.
Later, bij besluit van 21 juni 2018, heeft verweerder de last onder dwangsom opgelegd die in deze zaak aan de orde is.
3.2.
De rechtbank is van oordeel dat de last onder bestuursdwang is uitgewerkt. Hoe komt de rechtbank tot dat oordeel?
3.3.
Uit de gedingstukken en wat op zitting is besproken, blijkt dat de stacaravan in 1999 is verwijderd en is overgebracht naar een chaletbouwbedrijf. Daar is de oude stacaravan gemoderniseerd. Daarbij zijn onder andere rotte vloerdelen en het dak vervangen, is isolatie aangebracht en zijn de wanden nieuw bekleed. Ook zijn elektra- en waterleidingen vervangen. Het frame/onderstel is gehandhaafd. De gemoderniseerde stacaravan is vervolgens op dezelfde standplaats teruggeplaatst. Dit volgt uit de verklaring van de heer [naam] van 13 januari 2020, die destijds werkte in opdracht van het chaletbouwbedrijf.
De modernisering van de stacaravan is zo ingrijpend geweest en er is zo weinig over gebleven van de oude stacaravan, dat de rechtbank enkel tot het oordeel kan komen dat sprake is van een nieuwe stacaravan. Daaruit volgt dat de oude stacaravan in overeenstemming met de last onder bestuursdwang is verwijderd en dat deze last is uitgewerkt.
Van twee naast elkaar bestaande herstelsancties is dan ook geen sprake. Reeds daarom treft het betoog dat verweerder handelt in strijd met artikel 5:6 van de Awb geen doel.
Beginselplicht tot handhaving; doen zich bijzondere omstandigheden voor?
4.	Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Vertrouwensbeginsel
5.	Eisers voeren aan dat verweerder in strijd heeft gehandeld met het vertrouwensbeginsel. Eisers voeren daartoe aan dat na de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 6 november 1998 handhaving langdurig is uitgebleven. Verweerder heeft daardoor geen blijk gegeven van een voornemen om alsnog actie te ondernemen tegen de ontstane situatie. Dat verweerder langdurig stil is blijven zitten, geeft volgens eisers blijk van een inconsistent bestuurlijk handelen. Weliswaar is geen sprake van concrete toezeggingen of andere uitlatingen, maar de gedraging van “no response”, het ontbreken van iedere reactie en het hullen in stilzwijgen, heeft bij eisers de schijn gewekt dat verweerder in de ontstane situatie zou berusten.
5.1
De rechtbank verwijst voor de beoordeling van het beroep op het vertrouwensbeginsel naar de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019.
In die uitspraak is de Afdeling ingegaan op het vertrouwensbeginsel en hoe dat beginsel dient te worden toegepast. In het omgevingsrecht moeten drie stappen worden doorlopen. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid en komt ook een eventueel recht op schadevergoeding aan de orde.
De voorzitter van de Afdeling heeft in die procedure aan Staatsraad advocaat-generaal mr. P.J. Wattel verzocht om een conclusie. Op 20 maart 2019 heeft Wattel een conclusie genomen.
In die conclusie is onder andere ingegaan op de vraag of tijdsverloop tussen de overtreding en aankondiging van de herstelsanctie kan bijdragen aan de constatering dat een in rechte te eerbiedigen vertrouwen is gewekt. Wattel heeft deze vraag bevestigend beantwoord en heeft daarbij overwogen dat de toerekenbare schijn van een toezegging dezelfde gevolgen moet hebben als een toezegging. Aan het college toerekenbare schijn van een welbewuste standpuntbepaling van niet-handhaving kan ontstaan door de combinatie van (in dit geval: zeer) langdurig stilzitten ondanks de raadpleging en aanwezigheid van de gemeentelijke bouwinspecteur en andere vertrouwenwekkende omstandigheden, aldus Wattel.
5.2.
De omstandigheid dat verweerder bekend was met de overtredingen maar daartegen, na de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 6 november 1998, langere tijd niet verder handhavend heeft opgetreden, is geen gedraging waarmee de indruk is gewekt van een welbewuste standpuntbepaling dat in de toekomst niet handhavend zou worden opgetreden.
Daarbij is het volgende van belang. In het primaire besluit is uitvoerig ingegaan op de voorgeschiedenis in deze procedure. Daaruit blijkt dat verweerder keer op keer benadrukt heeft dat de illegale situatie moet worden beëindigd. Daarnaast is tussen 2012 en 2016 in het kader van de vaststelling van het bestemmingsplan “Landelijk Gebied” onderzocht of een bedrijfs- en/of woonbestemming op het perceel mogelijk zou zijn. Dit is niet mogelijk gebleken. Verweerder heeft tijdens de zitting nog toegelicht dat jarenlang niet tot handhaving is overgegaan omdat aan dit soort overtredingen in het gemeentelijk beleid geen hoge prioriteit was gegeven.
Alles overziend oordeelt de rechtbank dat geen sprake is van aan verweerder toerekenbare schijn van een welbewuste standpuntbepaling van niet-handhaving.
Ook de omstandigheden dat een huisnummer is toegekend aan de stacaravan, de inschrijving van eisers in de basisregistratie personen die is geaccepteerd door verweerder en dat eisers gemeentelijke belastingen hebben betaald aan verweerder kunnen niet worden opgevat als een toestemming voor bewoning van de stacaravan.
Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet.
Evenredigheid van handhavend optreden
6.	Eisers voeren aan dat verweerder had moeten afzien van handhavend optreden omdat dat onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
Ten eerste stellen eisers dat de last onder dwangsom zeer ingrijpende financiële gevolgen heeft. Volgens eisers leidt de verkoop van de stacaravan tot een hoge restschuld door de hypotheek die op de stacaravan ligt. Hierdoor voorzien eisers dat zij in een sociale huurwoning en de schuldsanering terecht komen. Zonder urgentieverklaring is het volgens eisers niet mogelijk om een sociale huurwoning te krijgen. Eisers vrezen daarom dakloos te worden.
Ten tweede stellen eisers dat de last onder dwangsom hun sociaal-medische toestand onevenredig negatief beïnvloedt. Eisers hebben hun zoon verloren en dat hebben zij nog niet kunnen verwerken. Het raakt eisers diep dat zij gedwongen worden om de kamer van hun zoon te moeten ontmantelen.
Ten derde wijzen eisers erop dat niemand verweerder heeft verzocht om handhavend op te treden.
6.1
Zoals de Afdeling bijvoorbeeld in de uitspraak van 7 november 2018
heeft overwogen, biedt de omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor degene, ten laste van wie wordt gehandhaafd, geen grond voor het oordeel dat dit optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat verweerder daarvan om die reden behoort af te zien.
De door eisers gestelde omstandigheid dat zij een hoge restschuld hebben op hun hypotheek en dat de leeftijd van eisers gaat meespelen bij het afsluiten van een eventuele nieuw af te sluiten hypotheek, leidt niet tot het oordeel dat verweerder in dit geval van handhavend optreden behoorde af te zien. Ook de huidige problemen naar aanleiding van de coronacrisis die gevolgen heeft voor de kapsalon en schoonheidssalon van eiseres maken dat niet anders.
6.2.
Zoals de Afdeling ook in die uitspraak heeft overwogen kunnen medische omstandigheden slechts in zeer uitzonderlijke gevallen leiden tot het oordeel dat verweerder van handhavend optreden dient af te zien. Dat eisers moeite hebben met het verlies van hun zoon is begrijpelijk. Er zijn echter geen medische stukken overgelegd op grond waarvan kan worden geoordeeld dat de psychische omstandigheden van eisers dusdanig zijn dat verweerder niet van hen kan vragen om elders een andere woning te betrekken.
6.3.
Het feit dat derden niet hebben verzocht om handhavend op te treden laat onverlet dat het algemeen belang bij handhaving is gediend.
6.4.
Alhoewel de omstandigheden van eisers in sommige opzichten schrijnend zijn, oordeelt de rechtbank al met al dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhavend optreden zou moeten worden afgezien. Voor eisers is al heel lang duidelijk dat de aanwezigheid en de bewoning van de stacaravan in strijd is met het bestemmingsplan. Daarnaast wordt al heel lang gesproken over de toekomst van onder meer de stacaravan en is door verweerder nooit de indruk gewekt dat de situatie gelegaliseerd zou (kunnen) worden dan wel dat verweerder zich zou neerleggen bij de situatie (zoals hiervoor gememoreerd).
De rechtbank neemt daarbij ook in aanmerking dat verweerder in de brief 17 mei 2016 eisers heeft voorgesteld een overeenkomst te ondertekenen op grond waarvan de situatie ter plaatse voor een periode van vijf jaar gedoogd zou worden. Na afloop van die periode zou de situatie in overeenstemming met het bestemmingsplan moeten worden gebracht. Verweerder heeft dit voorstel in de brief van 4 januari 2018 nogmaals herhaald. Uit de gedingstukken en wat op zitting is besproken blijkt dat eisers geen gebruik hebben gemaakt van die mogelijkheid. De beroepsgrond slaagt niet.
Toegepast beleid
7.	Eisers voeren aan dat verweerder de hoogte van de dwangsom ten onrechte heeft gemotiveerd met een verwijzing naar het “Handhavingsbeleid fysieke leefomgeving 2016-2019” omdat op het moment van het nemen van het bestreden besluit deze beleidsregels niet van kracht waren.
7.1.
De rechtbank stelt vast dat de door verweerder toegepaste beleidsregels pas op  7 februari 2019 zijn gepubliceerd in Gemeenteblad 2019, 29514. Dit is dus na de bekendmaking van het bestreden besluit. Dat betekent dat verweerder in de besluitvorming ten onrechte heeft getoetst aan het nieuwe beleid in plaats van aan het oude beleid. Het standpunt van verweerder dat de hoogte van de dwangsommen in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van de overtredingen en dat de motivering voor de hoogte van de dwangsom daarmee op de zaak is toegespitst, volgt de rechtbank niet. Uit de besluitvorming blijkt slechts dat de hoogte van de dwangsommen is gebaseerd op het nieuwe handhavingsbeleid. Het beroep is op dit punt gegrond.
Conclusie
8. Omdat het beroep gegrond is, zal de rechtbank het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank ziet echter aanleiding te bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven. Zou verweerder, na vernietiging en terugzending, een nieuw besluit nemen, dan zal verweerder de hoogte van de dwangsom alsnog moeten toetsen aan het nieuwe beleid, zoals hij ook heeft gedaan in het bestreden besluit.
Dat betekent dat de last onder dwangsom in stand blijft.
9. Niet is gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen. Wel zal verweerder worden opgedragen het door eisers betaalde griffierecht te vergoeden aan eisers.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
draagt verweerder op het door eisers betaalde griffierecht van € 174 aan eisers te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. [NAAM]. J.H. van Breda, rechter, in tegenwoordigheid van
mr. M.H. Dijkman, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op:
De griffier en de rechter zijn in
verband met de maatregelen rond het coronavirus verhinderd om deze uitspraak te ondertekenen.
griffier
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
ECLI:NL:RVS:2019:1694
ECLI:NL:RVS:2019:896.
Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 11 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4186, overweging 5.2., en 25 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2575, overweging 4.1.
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:469.
ECLI:NL:RVS:2018:3598.