ECLI:NL:RVS:2020:1666
Raad van State — Uitspraak 


201707275/4/R2.
Datum uitspraak: 15 juli 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1.    [appellant sub 1], wonend te Breda,
2.    [appellant sub 2], wonend te Breda,
3.    [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B], wonend te Breda,
4.    Stichting Vrienden van het Mastbos, gevestigd te Breda,
5.    [appellant sub 5A] en [appellant sub 5B], wonend te Breda,
en
de raad van de gemeente Breda,
verweerder.
Procesverloop
Bij tussenuitspraak van 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1668 (hierna: de tussenuitspraak) heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 26 weken na de verzending daarvan de geconstateerde gebreken in het besluit van 13 juli 2017 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Ruitersbosch, Burgemeester Kerstenslaan 20" te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Bij beschikking van 17 december 2019 heeft de Afdeling de bij haar tussenuitspraak bepaalde termijn verlengd tot 1 maart 2020.
Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad bij besluit van
20 februari 2020 het bestemmingsplan "Ruitersbosch, Burgemeester Kerstenslaan 20" gewijzigd vastgesteld.
[appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellanten sub 3] en de stichting hebben, daartoe in de gelegenheid gesteld, hun zienswijze op het besluit van 20 februari 2020 naar voren gebracht.
De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1.    De Afdeling heeft onder 5.10 van de tussenuitspraak overwogen dat de raad onvoldoende duidelijk heeft gemaakt waarom en op basis van welke toetsingscriteria het hotel zich in kwalitatief opzicht onderscheidt van het aanbod aan nieuwe hotelkamers in de regio, waarmee volgens de maatstaf van de harde plancapaciteit rekening moet worden gehouden.
2.    Onder 8.3 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat de raad zich er geen rekenschap van heeft gegeven dat het toevoegen van de grond ten westen van de parkeerplaats aan de groenblauwe mantel als uitbreiding van een niet-agrarische functie buiten bestaand stedelijk gebied geldt als bedoeld in artikel 4.2 en artikel 6.10, tweede lid, van de provinciale Verordening ruimte Noord Brabant (hierna: de Verordening).
2.1.    Onder 9.5 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen, dat de raad geen op voor haar inzichtelijke wijze onderzoek heeft gedaan naar de gevolgen van het plan voor de parkeersituatie ter plaatse en aldus niet was aangetoond dat het plan niet zou leiden tot een onaanvaardbare toename van de bestaande parkeeroverlast ter plaatse.
2.2.       Gelet op hetgeen is overwogen in de tussenuitspraak zijn de beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellanten sub 3] en de stichting tegen het besluit van 13 juli 2017 gegrond en dient dat besluit te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:46 en artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
Het beroep van [appellanten sub 5] tegen het besluit van 13 juli 2017 is ongegrond.
2.3.    Bij de tussenuitspraak, voor zover hier van belang, heeft de Afdeling de raad opgedragen om alsnog:
- te motiveren waarom aan de ontwikkeling waarin het plan voorziet een actuele behoefte bestaat als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro), dan wel het plan op dit punt aan te passen,
- te bezien of het plan aan artikel 4.2 en artikel 6.10, eerste lid, onder h en i, van de Verordening voldoet,
- een planregeling vast te stellen die waarborgt dat wordt voorzien in voldoende parkeerplaatsen zoals bedoeld in de parkeernota.
Beroepen van rechtswege tegen het gewijzigde besluit van 20 februari 2020
3.    Het besluit van 20 februari 2020 (hierna ook: het herstelbesluit) is een besluit tot wijziging van het oorspronkelijk bestreden besluit van 13 juli 2017 en is ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb onderdeel van dit geding. De beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellanten sub 3], de stichting en [appellanten sub 5] zijn van rechtswege gericht tegen dit besluit.
Beroep van [appellanten sub 5]
4.    [appellanten sub 5] hebben naar aanleiding van het besluit van 20 februari 2020 geen zienswijze ingediend. Dit betekent dat zij geen beroepsgronden tegen dit besluit hebben aangevoerd.
Het van rechtswege ontstane beroep van [appellanten sub 5] tegen het besluit van 20 februari 2020 is daarom ongegrond.
Beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellanten sub 3] en de stichting
Procedurele bezwaren
5.    [appellanten sub 3] hebben allereerst aangevoerd dat in de publicatie van het herstelbesluit in de Staatscourant ten onrechte staat dat uit nader onderzoek ‘blijkt’ of dat is ‘aangetoond’ dat de in de tussenuitspraak door de Afdeling geconstateerde gebreken met het herstelbesluit zijn geheeld. Door deze stellige bewoording is volgens hen niet uitgesloten dat belanghebbenden van het instellen van beroep of indienen van zienswijzen tegen het herstelbesluit hebben afgezien.
Betrokkenen kunnen volgens hen ook op het verkeerde been zijn gezet door de rechtsmiddelenclausule, waarin staat dat degenen die in beroep zijn gekomen tegen het besluit van 13 juli 2017 dat niet opnieuw hoeven te doen voor zover hun bezwaren betrekking hebben op de overige, ongewijzigd gebleven planonderdelen.
5.1.    Degenen die beroep hebben ingesteld tegen een besluit, hebben van rechtswege een beroep tegen het daarop volgende herstelbesluit wat betreft de plandelen die bij het herstelbesluit niet zijn gewijzigd. Dat betrokkenen om bespreking van hun beroepsgronden tegen het besluit van 13 juli 2017 zeker te stellen geen nieuw beroep hoefden in te stellen tegen identieke plandelen van het herstelbesluit is dan ook juist.
De bewoordingen van de publicatie van het herstelbesluit in de Staatscourant zijn naar het oordeel van de Afdeling voorts niet zodanig dat deze belanghebbenden ertoe zouden hebben kunnen gebracht tegen dat besluit geen beroep in te stellen. Het is de verantwoordelijkheid van betrokkenen zelf om na te gaan of zij het standpunt van het bestuursorgaan delen en zo niet, rechtsmiddelen tegen het besluit in kwestie in te stellen.
Het gaat tot slot om mogelijke onregelmatigheden van na de datum van het herstelbesluit die alleen al om die reden de rechtmatigheid van het besluit niet kunnen aantasten.
De betogen falen.
Inhoudelijke bezwaren
Actuele behoefte
6.    Om te voldoen aan de opdracht die in de tussenuitspraak onder 20.1 is gegeven, is onderzoek verricht door bureau Horwath. De resultaten daarvan zijn neergelegd in het rapport "Behoefteonderzoek Hotelmarkt Breda" (kwantitatieve toets; hierna: kwantitatieve Behoefteonderzoek) en het rapport "Toetsing Uitbreidingsplan Hotel Mastbosch" (kwalitatieve toets; hierna: kwalitatieve Toetsingsrapport), beide van 6 januari 2020.
Naar aanleiding van deze rapporten heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat weliswaar sprake is van overdimensionering van het hotelaanbod in de regio, maar dat voldoende aannemelijk is gemaakt dat vanwege het bijzondere karakter van het hotel en gelet op historie, omgeving en concept, er sprake is van een waardevolle kwalitatieve toevoeging aan het totale (toeristische) product.
6.1.    [appellanten sub 3] en de stichting betogen dat in het herstelbesluit niet afdoende is gemotiveerd waarom een actuele behoefte aan de voorgenomen uitbreiding van hotel Mastbosch bestaat.
Volgens hen blijkt uit het kwantitatieve Behoefteonderzoek dat nog steeds sprake is van een aanzienlijke overcapaciteit van hotelkamers in de regio, zodat geen behoefte bestaat aan de voorgenomen uitbreiding van hotel Mastbosch met 53 extra kamers. De raad is er volgens hen voorts niet in geslaagd om aan te tonen dat de uitbreiding van het hotel, ondanks die overcapaciteit, een voldoende eigen kwalitatieve vraag zal genereren.
Kwantitatieve behoefte
6.2.    In het kwantitatieve Behoefteonderzoek is voor het onderzoeksgebied - het voormalige Cebucogebied Breda - voor 2029 in het groeiscenario een behoefte van 1.313 nieuwe hotelkamers berekend. Afgezet tegen het aantal hotelkamers in 2029 volgens de harde plancapaciteit van 1.317 betekent dit een resterende marktruimte in 2029 van min vier hotelkamers, ofwel een overaanbod van vier hotelkamers. De resterende marktruimte voor 2019 en 2024 is aldus becijferd op respectievelijk min 973 en min 671 hotelkamers, ofwel een overaanbod van 973 en 671 hotelkamers.
In het basisscenario komt de resterende marktruimte voor de jaren 2019, 2024 en 2029 volgens het Behoefteonderzoek op een overaanbod van respectievelijk 988, 808 en 413 hotelkamers.
6.3.       In de enkele stelling van de raad in paragraaf 3.2 van de plantoelichting dat onduidelijk is of de harde onbenutte plancapaciteit in de gemeente Breda de komende 10 jaar daadwerkelijk benut zal worden, ziet de Afdeling geen aanleiding om van andere cijfers uit te gaan.
Voor zover de raad daarbij heeft gewezen op het aanbod van hotelkamers die aan het eind van 2019 in onherroepelijke planologische besluiten mogelijk zijn gemaakt en dus pas na het besluit van 13 juli 2017 tot de harde plancapaciteit zijn gaan behoren, overweegt de Afdeling dat het herstelbesluit dateert van 20 februari 2020, zodat genoemd aanbod daarbij als harde plancapaciteit dient te worden meegenomen.
Hetzelfde geldt voor de door de raad genoemde locaties met een onherroepelijke bestemming die hotelkamers mogelijk maakt, maar waarbij het volgens de raad niet in de lijn der verwachtingen ligt dat die bestemming op afzienbare termijn ook zal worden gerealiseerd. Zoals de Afdeling in de tussenuitspraak onder 5.8 in deze zaak heeft overwogen, moet bij het inzichtelijk maken van de behoefte aan een ontwikkeling rekening worden gehouden met de harde plancapaciteit, waaronder wordt verstaan het aanbod van - in dit geval - hotelkamers dat volgt uit onherroepelijke planologische besluiten, ook als dat aanbod feitelijk (nog) niet is gerealiseerd.
De Afdeling volgt evenmin het standpunt van de raad dat de hotelkamercapaciteit van Breda City Campus en het nieuwe Talentencentrum aan de Terheijdenseweg van respectievelijk 720 hotelkamers en 100 hotelkamers bij de vaststelling van de harde plancapaciteit deels of geheel buiten beschouwing zou moeten worden gelaten, namelijk voor zover deze aantoonbaar een eigen, aanvullende vraag genereert van specifieke doelgroepen die op dit moment niet of nauwelijks deel uitmaken van de huidige hotelmarkt in het Cebuco-gebied, zoals studenten, expats en/of sporters. De Afdeling ziet voor het buiten beschouwing laten van die capaciteit, zonder specifieke nadere onderbouwing van de zekerheid dat die hotels exclusief voor genoemde doelgroepen bestemd zijn, vooralsnog geen grond.
6.4.      De Afdeling ziet ook in hetgeen [appellanten sub 3] en de stichting naar voren hebben gebracht geen aanleiding om uit te gaan van andere getallen wat betreft aanbod en vraag naar hotelkamers in het onderzoeksgebied dan waarvan in het kwantitatieve Behoefteonderzoek is uitgegaan.
Anders dan de stichting heeft gesteld, zijn de voorziene kamers van hotel Botanique daarbij terecht buiten beschouwing gelaten, nu deze blijkens het rapport op pagina 23 niet tot de harde plancapaciteit behoren. De voorziene 53 kamers van hotel Mastbosch spelen voorts slechts een rol bij de vraag of gelet op het verschil tussen aanbod en vraag naar hotelkamers voor die nieuwe kamers marktruimte bestaat. Zij spelen in de aantallen van de berekende vraag en het bestaande aanbod zelf geen rol.
Voorts heeft de raad bij de bepaling in het herstelbesluit van de te verwachten marktruimte terecht aangesloten bij de situatie op het moment van het nemen van dat besluit. De raad heeft daarbij de mogelijke gevolgen van de lockdown per 16 maart 2020 naar aanleiding van de uitbraak van het coronavirus in Nederland in het voorjaar van 2020 niet kunnen en hoeven betrekken. De mogelijke, structurele, gevolgen van deze tijdelijke lockdown waren op 20 februari 2020 niet bekend.
6.5.    Uit het voorgaande moet worden geconcludeerd dat ook volgens het nieuwe onderzoek tot en met 2029 in het Cebuco-gebied de totale harde plancapaciteit naar verwachting de autonome groei van de vraag in ruime mate zal overstijgen.
Daarom moet volgens de tussenuitspraak de vraag worden beantwoord of in het herstelbesluit naar behoren is gemotiveerd dat hotel Mastbosch ondanks de opnieuw vastgestelde overcapaciteit in een behoefte voorziet, omdat het hotel ten opzichte van ander aanbod van hotelkamers op basis van kwalitatieve aspecten een eigen vraag zal kunnen genereren.
Kwalitatieve behoefte
6.6.    Om de kwalitatieve behoefte aan de voorgenomen uitbreiding van het aantal kamers van hotel Mastbosch nader te onderbouwen, is het hiervoor genoemde kwalitatieve Toetsingsrapport opgesteld.
Zoals onder 6 is overwogen, heeft de raad zich in navolging van dat rapport op het standpunt gesteld dat voldoende aannemelijk is gemaakt dat vanwege het bijzondere karakter van het hotel en gelet op historie, omgeving en concept, er sprake is van een waardevolle kwalitatieve toevoeging aan het totale (toeristische) product.
6.7.    [appellanten sub 3] en de stichting voeren allereerst aan dat de raad voor de kwalitatieve toets geen concrete en meetbare criteria heeft opgesteld en toegepast.
Zij achten voorts niet aangetoond dat hotel Mastbosch zich wat betreft karakter en locatie zodanig van het bestaande en nog onbenutte hotelaanbod in de regio onderscheidt, dat daarmee een extra marktvraag van 53 hotelkamers wordt gegenereerd. Zij hebben daarbij betoogd dat geen sprake is van een bijzondere erfgoedlocatie of bijzondere nieuwbouw, noch van een hotel in een middeleeuwse kern, van herbestemming van een bestaand pand in het buitengebied of van een nieuwe gebiedsontwikkeling en dat de in het rapport genoemde pluspunten van de locatie, als dicht bij de verschillende zakelijke en toeristische attracties van de stad en het centrum van Breda, ook voor andere hotels in de regio opgaan.
De in hotel Mastbosch geplande wellnessvoorzieningen zijn volgens hen evenmin uniek voor de omgeving, omdat deze ook worden geboden in het nabijgelegen hotel Princeville, hotel Merlinde en wellnesscentrum Spa One.
Ten slotte is volgens appellanten geen sprake van een uniek concept of het bieden van accommodatie voor een unieke doelgroep die niet al in het bestaande of nog niet benutte aanbod van hotelkamers is voorzien.  De voorziene doelgroep van senioren, pensionado’s en mindervaliden enerzijds en de leisure-doelgroep van kosmopolieten en opwaarts mobielen, die zich richten op gezonde voeding, beweging en sport anderzijds, zijn volgens hen daartoe onvoldoende onderscheidend.
6.8.    In het kwalitatieve Toetsingsrapport zijn de criteria gehanteerd uit de Beleidsnotitie Hotelvisie gemeente Breda van 18 mei 2017, te weten:
" - marktvraag: onderbouwing door de initiatiefnemer waarom deze van mening is dat hotelontwikkeling (nieuw initiatief of vanuit bestaand hotel) extra vraag naar Breda trekt;
- bijzonder karakter: pand: (her-)gebruik erfgoedlocatie, of bijzondere nieuwbouw, concept: onderscheidend, uitzonderlijk, passend bij eventueel bijzonder profiel van omgeving, aanvullende voorzieningen: onderscheidend en van voldoende omvang waardoor het eigen doelgroepen trekt die dit niet in andere hotels van de stad kunnen vinden, doelgroepen: gericht op een niche die nu onvoldoende wordt bediend (bijvoorbeeld een modern aansprekend jongerenhotel);
- locaties: gebieden: oudste deel (middeleeuwse kern) van de binnenstad heeft in principe de voorkeur omdat hier in de hotelstudie een gemis is geconstateerd; daarnaast heeft herbestemming van bestaande panden in het buitengebied potentieel; nieuwe gebiedsontwikkelingen: een hotelfunctie als onderdeel van een nieuwe gebiedsontwikkeling als het een waardevolle bijdrage levert aan de conceptuele invulling, levendigheid en dynamiek".
6.9.    In onderdeel 5.10 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat de raad bij de kwalitatieve toets terecht belang heeft gehecht aan de met de uitbreiding voorziene faciliteiten voor nieuwe doelgroepen, waaronder zogenoemde leisure- en wellnessgasten, minder mobiele hotelgasten, gasten die voorzieningen voor medische zorg-ondersteuning behoeven en aan de bijzondere aard van het bestaande historische pand en de ligging daarvan in de mooie omgeving. De Afdeling achtte echter onvoldoende inzichtelijk gemaakt in hoeverre het hotel hiermee ten opzichte van het aanzienlijke bestaande en nieuwe aanbod een eigen vraag zal kunnen genereren, waarbij er ook op gewezen werd dat onduidelijk was welke toetsingscriteria de raad daarbij heeft gehanteerd.
6.10.    Naar hiervoor is overwogen heeft de raad bij de kwalitatieve toets aangesloten bij de criteria in de Beleidsnotitie Hotelvisie. Naar het oordeel van de Afdeling bevat het aldus gehanteerde toetsingskader voldoende concrete en objectieve criteria.
6.11.    De raad heeft in paragraaf 3.2 van de plantoelichting, onder verwijzing naar het kwalitatieve Toetsingsrapport de behoefte aan de uitbreiding van het hotel nader onderbouwd.
In het rapport wordt in de paragrafen 2.1.1 en 2.1.2 de geschiedenis van het hotel en van de omgeving beschreven. Daarbij wordt erop gewezen dat het gebied rond het hotel, dat in 1897 is gebouwd, een bijzondere traditie kent, waarin onder meer het bezoeken van het tegenover het hotel gelegen, in dezelfde periode opgerichte, kuuroord een belangrijke rol speelt. Ook wordt erop gewezen dat het Mastbos in de 16e eeuw is aangelegd in opdracht van Graaf Hendrik III van Nassau Breda en dat het hout van het bos destijds onder meer werd gebruikt voor de bouw van het kasteel van Breda en voor masten van schepen. Het bos wordt volgens het rapport gekenmerkt door oude dennen, zomereiken, lanen, vijvers, beken en vennetjes en een landgoed met toegankelijke kasteeltuinen. Het is volgens het rapport vooral geliefd bij natuurliefhebbers, wandelaars en fietsers. In het bos liggen verschillende fiets- en wandelroutes, waaronder een historische route en een rollatorroute.
Met de geplande uitbreiding wordt volgens het rapport beoogd om het hotel te positioneren als een zelfstandig - dat wil zeggen niet langer als onderdeel van een hotelketen - luxe viersterren-plus hotel onder de naam Parkhotel Mastbosch. Als speciale kenmerken van het hotel worden gezien de ligging aan het Mastbos, het bieden van ruime hotelkamers en een klassiek interieur, onder meer in het Grand Café Heeren van Oranje.
Volgens het rapport wordt met de focus op de eigen identiteit en historie ook aangesloten bij de interesse voor kunst en cultuur van hotelgasten die deel uitmaken van de leisure-doelgroep.
Bovendien wordt volgens het rapport met de wellnessvoorzieningen aangesloten bij de historie van het hotel en de omgeving. Bij de inrichting van de fitnessruimte en het zwembad zullen voorts faciliteiten worden geboden voor minder-validen en gasten met een revalidatievraag.
6.12.    De raad heeft naar voren gebracht dat hotel Mastbosch niet binnen de genoemde voorkeurlocaties uit de Beleidsnotitie valt, te weten van middeleeuwse kern van de binnenstad, herbestemming van bestaande panden in het buitengebied of onderdeel van een nieuwe gebiedsontwikkeling. De locatie van het hotel en de omgeving van het Mastbos, zijn volgens de raad, in combinatie met de herpositionering van het hotel na de uitbreiding, echter voldoende onderscheidend om daarmee een eigen vraag te kunnen genereren.
Daarbij heeft de raad, in aansluiting bij paragraaf 3.2.2 van het rapport, naar voren gebracht dat in die behoefte naar verwachting niet kan worden voorzien met de door appellanten genoemde faciliteiten in de hotels Princeville en Merlinde en wellnesscentrum Spa One. Hotel Princeville behoort tot een grote hotelketen, heeft geen klassieke uitstraling en is gelegen in een stedelijke omgeving nabij de A16 en het knooppunt Princeville. Hotel Merlinde valt weliswaar binnen hetzelfde marktsegment als hotel Mastbosch, maar is met name een zorghotel met een kleine privé-spa. Ook hotel Trivium in Etten-Leur heeft volgens het rapport als onderdeel van een grote hotelketen een ander karakter en een andere uitstraling dan hotel Mastbosch. Dat de raad het nieuwe centrum Spa One niet bij het kwalitatieve aanbod in de regio heeft betrokken, acht de Afdeling evenmin onredelijk, nu het hier een groot saunacomplex betreft, dat bovendien aan een snelweg staat.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad met het voorgaande toereikend gemotiveerd dat een kwalitatieve behoefte bestaat aan de voorgenomen uitbreiding van hotel Mastbosch.
De betogen falen.
6.13.    [appellanten sub 3] hebben ten slotte nog aangevoerd dat de raad in strijd met artikel 3.1.1 van het Bro de gemeenten die deel uitmaken van het onderzoeksgebied niet om hun mening over het onderzoek van Horwath hebben verzocht. Naar aanleiding daarvan overweegt de Afdeling als volgt.
6.14.    Daargelaten de vraag of in dit geval de verplichting tot overleg met genoemde gemeenten ingevolge artikel 3.1.1, eerste lid, van het Bro is geschonden, overweegt de Afdeling, onder verwijzing naar de uitspraak van 8 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV3215 en van 11 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1223, dat deze bepaling kennelijk niet strekt ter bescherming van de belangen van de individuele inwoners van een betrokken gemeente, zodat artikel 8:69a van de Awb in zoverre aan vernietiging van het bestreden besluit in de weg staat. De Afdeling laat dit betoog daarom buiten beschouwing.
Het betoog faalt.
Verordening ruimte
7.    [appellanten sub 3] betogen dat de raad bij het herstelbesluit niet is ingegaan op de gebreken die de Afdeling in 8.3 heeft vastgesteld met betrekking tot de toets aan artikel 4.2 en artikel 6:10, eerste lid, sub h en i, van de Verordening. De raad heeft zich volgens hen in het dictum van het herstelbesluit ten onrechte beperkt tot verwijzing naar de Nota van wijzigingen bij dat besluit.
De Afdeling overweegt dat het herstelbesluit, gezien de aanhef daarvan, is genomen "gezien het voorstel van burgemeester en wethouders en met overname van de daarin vermelde overwegingen", waarin een toets aan artikel 4.2 en artikel 6:10, eerste lid, sub h en i, van de Verordening is opgenomen. Dat de verwijzing hiernaar niet in het dictum van het besluit zelf is opgenomen, betekent niet dat de motivering van het herstelbesluit op dit punt tekortschiet.
Het betoog kan niet slagen.
7.1.    [appellanten sub 3] zijn voorts van mening dat de raad het gebrek met betrekking tot artikel 4.2 van de Verordening niet heeft hersteld. Zij betogen dat de raad zich daarbij ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de uitbreiding van het parkeerterrein geen stedelijke ontwikkeling is in de zin van artikel 1, lid 1.85, van de Verordening, die ingevolge artikel 4.2 niet mag plaatsvinden buiten bestaand stedelijk gebied.
7.2.    Artikel 4.2 Stedelijke ontwikkeling luidt als volgt:
Een bestemmingsplan dat voorziet in een stedelijke ontwikkeling is uitsluitend gelegen in bestaand stedelijk gebied.
7.3.    In artikel 1, lid 1.85 van de Verordening wordt onder ‘stedelijke ontwikkeling’ verstaan: nieuw ruimtebeslag dan wel uitbreiding of wijziging van bestaand ruimtebeslag ten behoeve van een samenhangende ruimtelijke structuur van stedelijke functies.
7.4.    De Afdeling overweegt dat met de uitbreiding van het parkeerterrein geen samenhangende ruimtelijke structuur van stedelijke functies is ontstaan. Weliswaar vormt de beperkte vergroting van het parkeerterrein een uitbreiding van het bestaand ruimtebeslag, maar niet kan worden gezegd dat de ruimtelijke structuur van bestaande stedelijke functies van dit gedeelte van Breda daardoor wordt veranderd of versterkt. Gelet op het vorenstaande voorziet het plan niet in een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 1.75 van de Verordening.
7.5.    De verwijzing van [appellanten sub 3] naar de uitspraak van de Afdeling van 24 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:461 (kennelijk is bedoeld ECLI:NL:RVS:2013:3066) maakt het voorgaande niet anders, omdat daarin sprake was van een omvangrijke uitbreiding van het ruimtebeslag door woningbouw, te weten de bouw van 8 woningen, bebouwing met een oppervlakte van 1.800 m² voor maximaal 40 appartementen dan wel 12 grondgebonden woningen en bebouwing met een oppervlakte voor 700 m² of 775 m² voor maximaal 5 appartementen onderscheidenlijk 3 grondgebonden woningen, op een locatie waar tussen de beoogde bebouwing ook al woningbouw aanwezig was. Aan deze uitspraak komt  voor het voorliggende geval, waarin sprake is van een beperkte uitbreiding van een parkeerterrein, op het punt van de vraag of sprake is van een stedelijke ontwikkeling in de zin van de Verordening geen doorslaggevende betekenis toe. De Afdeling ziet ook overigens in hetgeen [appellanten sub 3] hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het plan op dit punt voorziet in een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in  artikel 4.2 van de Verordening.
Het betoog faalt.
Parkeren
8.    Om te voldoen aan de opdracht in de tussenuitspraak onder 20.3, heeft de raad aanvullend parkeeronderzoek laten verrichten door bureau Dufec, waarvan de resultaten zijn neergelegd in een rapport van 7 augustus 2019 en een rapport van 27 november 2019.
De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat uit de onderzoeken geconcludeerd kan worden dat zich door de voorgenomen uitbreiding van het hotel ter plaatse geen parkeertekort zal voordoen.
8.1.    [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellanten sub 3] en de stichting zijn van mening dat het aanvullend parkeeronderzoek gebreken vertoont, zodat de raad bij de vaststelling van het plan niet van de conclusies van de rapporten van Dufec heeft kunnen uitgaan.
Zij stellen daarbij dat de onderzoeken naar de parkeerdruk niet representatief zijn, omdat niet is gemeten in weekeinden in het voor- en najaar met mooi weer en evenmin op tijdstippen waarop les werd gegeven aan het BUAS (Breda University of Applied Sciences) en/of bijeenkomsten of conferenties in hotel Mastbosch of in restaurant De Boschwachter plaatsvonden. Bij de parkeeronderzoeken is volgens appellanten ook geen rekening gehouden met de omstandigheid dat het BUAS meer opleidingen gaat huisvesten aan de Grieglaan en dat van de nieuwe hotelopleiding naar verwachting 80 tot 90% van de studenten met de auto zal komen. Ook is volgens hen geen rekening gehouden met het beleid van Staatsbosbeheer om de toegangswegen van het Mastbos te "ontblikken". [appellanten sub 3] hebben daarbij verwezen naar een overgelegde mailwisseling met Staatsbosbeheer.
Volgens appellanten is er in de rapporten ten onrechte van uitgegaan dat aan de Huisdreef 136 auto’s kunnen worden geparkeerd, omdat dit leidt tot onveilige situaties. Daartoe voeren zij aan dat er geen voetpad loopt langs de Huisdreef, maar aan weerszijden slechts een onverharde berm ligt, die bij regenachtig weer niet begaanbaar is door modderpoelen. Bezoekers moeten dan over een smalle weg tussen tweezijdig verkeer naar het hotel lopen. Door het dubbelzijdig parkeren zal bovendien onvoldoende ruimte overblijven voor hulpdiensten.
Bovendien is volgens appellanten geen rekening gehouden met de afstanden en aanlooptijden van de verschillende parkeerlocaties tot het hotel. Daarbij wijzen zij erop dat in paragraaf 3.2 van het eerder genoemde kwalitatieve Toetsingsrapport is gesteld dat een goede bereikbaarheid per auto, inclusief voldoende parkeergelegenheid in een straal van maximaal ongeveer vijf wandelminuten, een van de afwegingseisen is met betrekking tot de locatie van hotels.
8.2.    In onderdeel 20.3 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling de raad opgedragen om een planregeling vast te stellen die waarborgt dat wordt voorzien in voldoende parkeerplaatsen als bedoeld in de parkeernota. Daaruit vloeit, anders dan [appellanten sub 3] hebben gesteld, niet voort dat de raad slechts aan de tussenuitspraak had kunnen voldoen door het vaststellen van nieuwe planregels.
8.3.    In de nadere rapporten zijn de resultaten neergelegd van twee onderzoeken naar de beschikbare parkeercapaciteit en de parkeerdruk in de omgeving van hotel Mastbosch en het Mastbos. Het rapport van augustus 2019 bevat de resultaten van 8 metingen in juni 2019. Het rapport van november 2019 bevat de uitkomsten van 4 extra metingen in september 2019. In de rapporten is het onderzoeksgebied omlijnd weergegeven. Binnen het onderzoeksgebied zijn 13 parkeersecties aangemerkt. Het aantal beschikbare parkeerplaatsen in de directe omgeving van hotel Mastbosch is door Dufec berekend op 343 parkeerplaatsen.
8.4.    Appellanten hebben allereerst een aantal bezwaren aangevoerd met betrekking tot het aantal beschikbare parkeerplaatsen op de parkeerplaats tegenover hotel Mastbosch. Zij stellen dat het tekort aan extra parkeerplaatsen na de herinrichting van het parkeerterrein 33 zal bedragen in plaats van het door de raad gehanteerde aantal van 20.
De Afdeling overweegt dat in de tussenuitspraak is vastgesteld dat de uitbreiding van het hotel tot een parkeerbehoefte van 80 parkeerplaatsen leidt en dat het voormalige parkeerterrein een capaciteit van 65 auto’s had, zodat het terrein ten behoeve van de uitbreiding over een capaciteit van 145 parkeerplaatsen zou moeten beschikken. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanleiding om nu van andere getallen uit te gaan.
In de plantoelichting staat dat het aantal parkeerplaatsen door middel van herinrichting tot 125 zal worden verhoogd. Dit betekent dat de raad bij zijn besluitvorming terecht van een tekort van 20 parkeerplaatsen op het parkeerterrein is uitgegaan. Voor zover appellanten hebben betwist dat op het parkeerterrein na herinrichting 125 auto's kunnen staan, ziet de Afdeling, mede gelet op de omvang van het terrein, niet in dat daar geen 125 parkeervakken kunnen worden gecreëerd met een breedte van 2,5 m en een lengte van 5 m.
8.5.    Met betrekking tot de overige bezwaren over de beschikbare parkeercapaciteit in de omgeving van het hotel overweegt de Afdeling als volgt.
De 343 parkeerplaatsen zijn volgens Dufec officiële, openbaar toegankelijke parkeerplaatsen. Niet-officiële en niet openbaar toegankelijke locaties, waaronder de secties 3 en 5 t/m 8, zijn niet in de berekening van het aantal beschikbare parkeerplaatsen betrokken. De Afdeling ziet in de enkele stelling van appellanten dat in de berekening van Dufec deels locaties zijn betrokken waar illegaal wordt geparkeerd of parkeerterreinen op eigen terrein die niet door hotelgasten van hotel Mastbosch of het Mastbos als parkeerterrein gebruikt mogen worden, daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet bij de cijfers van Dufec kon aansluiten.
De Afdeling volgt appellanten voorts niet in hun stelling dat sommige parkeerlocaties te ver van de ingang van het hotel liggen om redelijkerwijs bij de beschikbare parkeercapaciteit te kunnen worden betrokken. Aan de door hen genoemde passage uit het kwalitatieve Toetsingsrapport over een maximale aanlooptijd tot een hotel van vijf wandelminuten komt in dit verband geen betekenis toe, nu dit uitsluitend is genoemd in het kader van optimale locatiekwaliteiten van hotels in Nederland. Niet is gebleken dat Dufec parkeerplaatsen heeft meegerekend die op een zodanige afstand van de ingang van het hotel liggen dat die niet in redelijkheid bij de parkeercapaciteit voor hotelgasten hadden mogen worden meegerekend.
Ook valt niet in te zien dat met betrekking tot sectie 4, rondom het hotel, geen rekening had mogen worden gehouden met een capaciteit van 15 parkeerplaatsen. Anders dan appellanten hebben gesteld, kan dat in onderdeel 9.5 van de tussenuitspraak niet gelezen worden.
Voor sectie 10 is volgens appellanten ten onrechte uitgegaan van de capaciteit van 136 parkeerplaatsen in de bermen aan weerszijden van de Huisdreef. De Afdeling overweegt dat zij er onder verwijzing naar de mailwisseling met Staatsbosbeheer terecht op hebben gewezen dat Staatsbosbeheer met de gemeente Breda zoveel mogelijk de kern van het Mastbos autovrij wil maken en parkeren in het bos wil ontmoedigen door het invoeren van maatregelen als betaald parkeren en het plaatsen van verwijsborden. Staatsbosbeheer stelt in de mailwisseling echter ook dat dit alles niet zal kunnen gebeuren voordat er goede alternatieven zijn voor parkeren langs de Huisdreef en dat die naar verwachting op niet al te lange termijn zullen kunnen worden geboden. Volgens Staatsbosbeheer wordt aan de Huisdreef in de praktijk haaks op de weg geparkeerd en is daar het parkeren van 136 auto’s niet onmogelijk.
De Afdeling ziet gelet hierop geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de Huisdreef niet in redelijkheid bij de beoordeling van de parkeermogelijkheden ter plaatse heeft mogen betrekken. Niet aannemelijk is dat bij haaks op de weg parkeren de door appellanten gevreesde problemen van veiligheid voor de voetgangers en doorgang voor hulpdiensten zich in onaanvaardbare mate zullen voordoen.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen appellanten hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de raad bij het aantal beschikbare parkeerplaatsen in de omgeving van hotel Mastbosch niet in redelijkheid heeft kunnen aansluiten bij het door Dufec berekende aantal van 343 beschikbare parkeerplaatsen.
8.6.     Blijkens het rapport van augustus 2019 heeft Dufec de parkeerdruk in de omgeving onderzocht in het Pinksterweekend zondag 9 en maandag 10 juni van 11-13 u en van 14-16 u, op woensdag 12 en vrijdag 14 juni van 15-17 u en op zaterdag 15 en zondag 16 juni van 13-15 u. De metingen in september 2019 hebben plaatsgevonden op woensdag 25 en vrijdag 27 september van 15-17 u en op zaterdag 28 en zondag 29 september van 13-15 u.
Van de 343 beschikbare parkeerplaatsen waren er volgens de onderzoeken gemiddeld maximaal 131 bezet, zijnde een gemiddelde bezettingsgraad van 38%. De hoogste uitschieter deed zich voor op zondagmiddag 9 juni 2019, met een bezettingsgraad van 52%.
Appellanten hebben deze cijfers niet met een tegenrapport bestreden.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat, met de uitbreiding van de parkeerplaats tegenover het hotel tot 125 plaatsen en de genoemde lage vastgestelde bezettingspercentages van de overige parkeerplaatsen, de normale parkeerdruk gedurende het jaar in de omgeving kan worden opgevangen. Mogelijke toekomstige ontwikkelingen als uitbreiding van de colleges aan het BUAS heeft de raad vanwege het onzekere karakter daarvan daarbij niet hoeven betrekken.
De Afdeling overweegt voorts dat de parkeervoorzieningen bij het vaststellen van een bestemmingsplan niet hoeven te worden gedimensioneerd op de behoefte tijdens piekmomenten. Voorts is het niet noodzakelijk dat een bestemmingsplan al bestaande parkeerproblemen oplost.
Gelet op het aantal voorziene nieuwe parkeerplaatsen op het parkeerterrein bij het hotel en op de in de onderzoeken vastgestelde beperkte bezetting van de overige parkeerplaatsen in de omgeving, heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de voorgenomen uitbreiding van hotel Mastbosch niet zal leiden tot een onaanvaardbare toename van de parkeerdruk in de omgeving. Daarbij wordt tevens betrokken dat op grond van een door initiatiefnemer met Staatsbosbeheer gesloten erfpachtovereenkomst de parkeerplaats tegenover hotel Mastbosch met 125 parkeerplaatsen tussen 18.00 uur en 09.00 uur exclusief voor gasten van het hotel toegankelijk is.
De betogen falen.
Conclusie en proceskosten
9.    De van rechtswege ontstane beroepen tegen het besluit van de raad van 20 februari 2020 zijn ongegrond.
10.    Ten aanzien van [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] dient de raad op de hierna te vermelden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Ten aanzien van Stichting Vrienden van het Mastbos is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
Voor een proceskostenveroordeling bestaat ten aanzien van [appellant sub 5A] en [appellant sub 5B] geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het beroep van [appellant sub 5A] en [appellant sub 5B] tegen het besluit van de raad van de gemeente Breda tot vaststelling van het bestemmingsplan "Ruitersbosch, Burgemeester Kerstenslaan 20" van 13 juli 2017 ongegrond;
II.    verklaart de beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B] en Stichting Vrienden van het Mastbos tegen dat besluit gegrond;
III.    vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Breda tot vaststelling van het bestemmingsplan "Ruitersbosch, Burgemeester Kerstenslaan 20" van 13 juli 2017;
IV.    verklaart de beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B], Stichting Vrienden van het Mastbos en [appellant sub 5A] en [appellant sub 5B] tegen het besluit van de raad tot gewijzigde vaststelling van het bestemmingsplan "Ruitersbosch, Burgemeester Kerstenslaan 20" van 20 februari 2020 ongegrond;
V.    veroordeelt de raad van de gemeente Breda tot vergoeding van de in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten:
- ten bedrage van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro) aan [appellant sub 1], geheel toe te rekenen aan de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
- ten bedrage van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro) aan [appellant sub 2], geheel toe te rekenen aan de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
- ten bedrage van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro) aan [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B], geheel toe te rekenen aan de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VI.    gelast dat de raad van de gemeente Breda aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt:
- ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) aan [appellant sub 1];
- ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) aan [appellant sub 2];
- ten bedrage van € 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) aan [appellant sub 3A] en [appellant sub 3B], met dien verstande dat bij betaling aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
- ten bedrage van € 333,00 (zegge: driehonderddrieëndertig euro) aan Stichting Vrienden van het Mastbos.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.T. Zijlstra, griffier.
w.g. Michiels    w.g. Zijlstra
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2020
240.