ECLI:NL:CBB:2020:593
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer:19/263
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 september 2020 in de zaak tussen
(1) V.o.f. [naam 1] , (2) [naam 2] , (3) [naam 3] en (4) [naam 4]
, te [plaats] , appellanten
(gemachtigde: mr. L. Kooijman-Arends),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J.H. Eleveld).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante sub 1 vastgesteld.
Bij besluit van 20 december 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellanten ongegrond verklaard.
Appellanten hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 juli 2020. Namens appellanten hebben telefonisch deelgenomen [naam 2] , [naam 3] en hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante sub 1 exploiteert een melkveehouderij, appellanten sub 2 tot en met 4 zijn de firmanten.
2.2
In 2012 heeft het bedrijf een zogenoemde Integrale Duurzame Stal (IDS) met ruimte voor 125 melkkoeien in gebruik genomen. Daarmee heeft het bedrijf ruimte voor 155 melkkoeien en 85 stuks jongvee. De financieringsovereenkomst daarvoor is in 2011 gesloten. Bij besluit van 15 oktober 2014 is een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) verleend.
2.3
In 2013 heeft het bedrijf 8,25 ha landbouwgrond aangekocht.
2.4
In oktober 2013 is appellant sub 2 ziek geworden en opgenomen in het ziekenhuis vanwege longembolieën.
2.5
Op de peildatum 2 juli 2015 waren 89 melk- en kalfkoeien en 66 stuks jongvee aanwezig op het bedrijf.
2.6
Appellanten hebben op 30 maart 2018 een melding bijzondere omstandigheden ingediend. Als bijzondere omstandigheid is aangegeven dat op 21 januari 2015 sprake was van ziekte van [naam 2] .
Besluit van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante sub 1 vastgesteld op 5.098 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft geen korting toegepast omdat het bedrijf volledig grondgebonden was in 2015. Verweerder heeft het beroep van appellanten op de knelgevallenregeling afgewezen omdat niet is gebleken van causaal verband tussen de ziekte van [naam 2] en de veebezetting op de door appellanten genoemde alternatieve peildatum 21 januari 2015.
Beroepsgronden
4.1
Appellanten voeren aan dat verweerder rekening dient te houden met een bijzondere omstandigheid, te weten ziekte van het bedrijfshoofd, waardoor een voorgenomen groei, waarvoor al investeringsverplichtingen waren aangegaan en vergunningen waren verkregen, niet tijdig gerealiseerd kon worden. Anders dan verweerder stelt is wel sprake van een causaal verband tussen de gezondheidsproblemen van appellant sub 2, die in 2013 zijn begonnen en in 2015 opnieuw de kop opstaken, en het houden van minder dieren op de peildatum. Daardoor is de groei van het bedrijf gestagneerd en is er een afname in het aantal dieren geweest.
4.2
Verder is er in hun geval sprake van een individuele en buitensporige last omdat zij de gedane investeringen in de nieuwe stal, waarvoor al voor 2 juli 2015 onomkeerbare verplichtingen waren aangegaan, niet of heel moeilijk kunnen terugverdienen omdat met de toegekende fosfaatrechten de beoogde uitbreiding waarop deze stal is berekend niet kan worden gerealiseerd. Toen zij die verplichtingen aangingen was absoluut niet te voorzien dat er productiebeperkende maatregelen in aantocht waren; integendeel was alleen de afschaffing van het melkquotum per 1 april 2015 aangekondigd. Zij beschikken ook over de benodigde vergunningen. Of de continuïteit van het bedrijf in geding is, is volgens appellanten niet van doorslaggevend belang. Gelet op de individuele omstandigheden worden appellanten in bijzondere mate getroffen. Het beroep is onderbouwd met een rapport van Alfa Accountants van 4 oktober 2018 (het Alfa-rapport). Kort gezegd wordt de last van het bedrijf berekend op € 119.610,-, waarvan € 46.995,- disproportioneel.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder staat op het standpunt dat het beroep van appellanten op de knelgevallenregeling niet slaagt. Appellanten hebben in verband met de ziekte van appellant sub 2 als alternatieve peildatum 21 januari 2015 naar voren gebracht. Volgens verweerder is niet gebleken van causaal verband tussen de ziekte van [naam 2] op de alternatieve peildatum en de veebezetting op 2 juli 2015. Uit de verklaring van [naam 2] zelf en de medische gegevens blijkt dat hij al sinds 2013 continu ziek is geweest. Hij heeft zelf verklaard dat hij blijvende klachten had na de initiële ziekte in oktober 2013. Uit het overzicht van de loonwerkkosten voor de jaren 2011 en 2016 blijkt dat appellanten extra hulp hebben ingehuurd en dat de loonwerkkosten in de jaren 2013, 2014 en 2015 gelijk zijn. Volgens verweerder volgt uit deze gegevens niet dat op 21 januari 2015 een significante verandering in de omstandigheden heeft plaatsgevonden. Dat er mogelijk klachten waren in januari 2015 maakt het ziekteverloop niet anders dan de voorgaande jaren. Indien verweerder een vergelijking maakt tussen de situatie op het bedrijf vóór het intreden van de ziekte in oktober 2013 en de situatie op de peildatum voldoet appellante sub 1 niet aan de 5%-drempel. Ten slotte heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat ongerealiseerde groei niet betrokken kan worden bij de beoordeling op grond van de knelgevallenregeling.
5.2
In het geval van appellanten is volgens verweerder niet gebleken van een individuele en buitensporige last in de zin van artikel 1 van het EP. Verweerder heeft erop gewezen dat de bewijslast op de melkveehouder rust, die op basis van financiële gegevens aannemelijk moet maken dat op hem een individuele en buitensporige last rust. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bedrijf van appellanten niet individueel afwijkend is van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. Appellanten zijn in weerwil van de nadere/aangekondigde productiebeperkende maatregelen blijven vasthouden aan de geplande groei. Dat appellanten al in 2010 plannen hebben gemaakt om uit te breiden maakt dit volgens verweerder niet anders. Verweerder constateert dat er tussen de realisatie van de uitbreiding medio 2011/2012 en de peildatum vier jaar de tijd was om te groeien naar de gewenste dieraantallen. Deze uitbreiding was op de peildatum nog niet volledig gerealiseerd, maar de keuze voor gefaseerde groei behoort in beginsel tot het ondernemersrisico van appellanten. Appellanten hebben de noodzaak om uit te breiden niet verder uiteengezet of onderbouwd, zodat niet gebleken is dat er sprake van een noodzaak tot uitbreiding. Nu de situatie van appellanten niet individueel afwijkend is van andere melkveehouders, heeft verweerder het Alfa-rapport van appellanten niet verder onderzocht.
Beoordeling
6.1
Het beroep van appellanten op de knelgevallenregeling faalt. Verweerder erkent de ziekte van appellant als een bijzondere omstandigheid. Daarbij is het aan appellante om aan te tonen wat de alternatieve peildatum moet zijn (vergelijk de uitspraak van 25 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:246, onder 3.5). Op die door appellanten bij de melding opgegeven datum, 21 januari 2015, wordt inderdaad een verschil van 5,57% bereikt ten opzichte van 2 juli 2015. Het College ziet evenwel, evenmin als verweerder, een oorzakelijk verband tussen de door appellanten gestelde oorzaak, de ziekte van [naam 2] (longembolieën) en de veebezetting op 21 januari 2015. Uit de door appellanten in geding gebrachte medische gegevens blijkt dat [naam 2] al vanaf het najaar van 2013 aan deze longembolieën lijdt. Rond 21 januari 2015 was er sprake van een behandeling van [naam 2] vanwege spataderen. Volgens zijn eigen zeggen, zoals ook ter zitting telefonisch toegelicht, kreeg hij in juli 2015 weer last van embolieën en uit zijn medische status blijkt dat hij in september 2015 daarvoor weer bij de internist is geweest. Verder is al vanaf 2013 sprake geweest van het inschakelen van loonwerkers om het verlies aan arbeidscapaciteit van [naam 2] te kunnen opvangen. De loonwerkkosten over 2013 tot en met 2015 geven weinig verschil te zien, namelijk respectievelijk € 21.369, € 25.770 en € 24.347. Het aantal melkkoeien ligt tussen 1 januari 2013 en 1 juli 2015 steeds tussen 86 en 90, het aantal stuks jongvee fluctueert tussen 67 op 1 januari 2013 en 66 op 2 juli 2015 met een maximum van iets meer dan 70 in de tussengelegen periode. Daaruit valt ook niet af te leiden dat het begin van de ziekte van [naam 2] in het najaar van 2013 een effect heeft gehad op de veebezetting, zoals verweerder terecht heeft geconstateerd. Er is dus over de hele periode tot aan de peildatum van 2 juli 2015 geen verband aanwijsbaar tussen de gezondheid van [naam 2] en de feitelijke veebezetting op het bedrijf.
6.2
Het beroep van appellanten komt er in wezen op neer dat door de gezondheidsproblemen van [naam 2] de beoogde uitbreiding, waarvoor al in 2012 de nieuwe stal in gebruik was genomen, op 2 juli 2015 nog niet (geheel) was gerealiseerd. Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in zijn uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) heeft bevestigd, wordt bij de toepassing van de knelgevallenregeling geen rekening gehouden met op de peildatum (nog) niet gerealiseerde uitbreidingsplannen. Het College zal de door appellanten aangevoerde omstandigheden daarom betrekken bij de beoordeling of sprake is van een individuele en buitensporige last als bedoeld in artikel 1 EP.
6.3
Het College heeft geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Appellanten bestrijden dit niet. Appellanten hebben verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hen legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4
Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hen legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.3
In deze uitspraak heeft het College ook overwogen (onder 6.8) dat voor alle melkveehouders geldt dat de gemiddelde melkgift vanwege verbeteringen in de efficiëntie van de melkveebedrijfsvoering in 2018 hoger zal zijn dan in 2015 en dat daarvoor (vanwege het hogere excretieforfait) meer fosfaatrecht nodig is. Het door die productiviteitsstijging benodigde extra fosfaatrecht mist een individueel karakter, want iedere melkveehouder ziet zich voor de overbrugging van dat extra fosfaatrecht gesteld. Voorts geldt, met uitzondering van grondgebonden bedrijven, voor alle melkveehouders dat hun fosfaatrecht op grond van artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet wordt verminderd. Dat deel van de last draagt iedere (niet-grondgebonden) melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:624, onder 6.4.1). In zoverre is de last (ook) voor de melkveehouder niet individueel en bestaat – ongeacht de bedrijfseconomische gevolgen – in beginsel geen grond om een individuele en buitensporige last aan te nemen.
6.4.4
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.4.5
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat het daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht, in dit geval “plan 2” van het Alfa-rapport aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.4.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.4.6
Voor appellanten komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.4.2 weergegeven vergelijking neer op (gewenst 8.205 – toegekend 5.098 =) 3.107 kg fosfaatrechten. Dit leidt volgens het Alfa-rapport tot een negatieve marge per jaar van € 41.554, waarvan € 16.327 op jaarbasis disproportioneel. Het College wil, mede gelet op dit rapport, wel aannemen dat appellanten door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig worden geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.4.4 is overwogen, dragen appellanten zelf de risico’s die zijn verbonden aan hun investeringsbeslissingen en kunnen zij de nadelige gevolgen van een door hun genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellanten hebben aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.4.7
In dat verband is van belang dat appellanten in 2011 de nodige stappen hebben gezet voor de beoogde bedrijfsuitbreiding, immers toen is de financieringsovereenkomst daarvoor gesloten. De nieuwe stal is in 2012 gereedgekomen. De percelen landbouwgrond nodig om het bedrijf in de beoogde omvang grondgebonden te laten zijn, zijn in 2013 aangekocht. Op 15 oktober 2014 is de nieuwe Nbw-vergunning verleend
.
Gesteld noch gebleken is dat er een specifieke noodzaak was tot uitbreiding. Verweerder heeft dan ook terecht opgemerkt dat het bedrijf van appellanten niet afwijkt van andere bedrijven die met het oog op het afschaffen van het melkquotum zijn gaan uitbreiden. Verder is ook ter zitting onduidelijk gebleven waarom de uitbreiding van ongeveer 90 naar 155 melkkoeien en van rond de 65 tot 70 naar 85 stuks jongvee op 2 juli 2015 niet was gerealiseerd, ook niet gedeeltelijk, immers de veebezetting op 2 juli 2015 week niet wezenlijk af van die op 1 januari 2013 (3 melkkoeien meer en 3 stuks jongvee minder). Overigens was eind 2015 de veebezetting nog steeds niet substantieel toegenomen (97 melkkoeien en 67 stuks jongvee). De gezondheidsklachten van [naam 2] bieden daarvoor ook geen afdoende verklaring, omdat zijn werkzaamheden voor zover nodig immers door inzet van loonwerkers zijn overgenomen. Andere verklaringen zijn ook ter zitting niet gegeven. Verder blijkt uit het Alfa-rapport niet wat de financiële gevolgen zijn van het bijkopen van (netto) 250 kg fosfaatrecht. Evenmin is in het rapport apart aangegeven welk deel van de investeringen gemoeid is met de grondaankoop, waarvan een gedeelte, gelet op omvang van het veebestand binnen de toegekende en bijgekochte fosfaatrechten, in beginsel overbodig is.
6.4.8
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellanten. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. M.A.A. Traousis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 september 2020.
w.g. J.L. Verbeek	w.g. M.A.A. Traousis