ECLI:NL:CBB:2020:568
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 18/1657 en 18/2875
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 augustus 2020 in de zaken tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. A.R. Alladin en mr. M. Krari).
Procesverloop
Bij besluiten van 27 mei 2017, 3 augustus 2017, 23 september 2017, 25 november 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 942,- voor periode 1, van € 2.093,- voor periode 2, van € 1.229,- voor periode 3, van € 1.728,- voor periode 4 en van € 1.435,- voor periode 5.
Bij besluiten van 4 juli 2018 en 1 november 2018 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 juli 2020. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
De Regeling
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Appellante runt een melkveehouderij. Appellante heeft vóór de peildatum van 2 juli 2015 forse investeringen gedaan. Op 13 maart 2013 heeft appellante een aanvraag ingediend in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998. Deze vergunning is op 20 februari 2015 verleend. Op 28 maart 2014 heeft appellante een kredietovereenkomst afgesloten bij de [naam 2] voor € 670.000. In mei 2014 is begonnen met de bouw van stallen en in november 2014 waren de werkzaamheden af. Op de peildatum van 2 juli 2015 waren er 100 melkkoeien, 42 vrouwelijke kalveren en 45 vrouwelijke pinken op het bedrijf van appellante.
Besluiten van verweerder
3. Bij besluit van 27 mei 2017 heeft verweerder aan appellante een solidariteitsgeldsom opgelegd ter hoogte van € 942,- voor periode 1, omdat het gemiddeld aantal runderen op het bedrijf van appellante hoger is dan het referentieaantal, maar gelijk of lager dan het doelstellingsaantal voor de betreffende periode. Bij besluiten van 3 augustus 2017, 23 september 2017, 25 november 2017 en 27 januari 2018 heeft verweerder aan appellante hoge geldsommen opgelegd voor de periodes 2 tot en met 5 ter hoogte van respectievelijk € 2.093,-, € 1.229,-, € 1.728,- en € 1.435,-. Reden voor het opleggen van de hoge geldsommen is dat het gemiddeld aantal runderen op het bedrijf van appellante hoger is dan het doelstellingsaantal voor de betreffende periode.
4. Bij de bestreden besluiten heeft verweerder overwogen dat het bij de beoordeling van een individuele buitensporige last gaat om meer omstandigheden dan alleen het zijn aangegaan van een forse investeringsverplichting. De hoogte van de financiële gevolgen is geen reden om een individuele last aan te nemen, nu een melkveehouder dit ondernemersrisico, gelet op de voorzienbaarheid van de maatregelen, bewust heeft genomen. Aangezien bijzondere omstandigheden door appellante niet zijn gesteld noch zijn gebleken, heeft verweerder het beroep van appellante op een individuele buitensporige last afgewezen.
Beroepsgronden
Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) (individuele buitensporige last)
5. Appellante betoogt dat de geldsommen ten onrechte aan haar zijn opgelegd. De dwang tot afname van de veestapel en aldus de verplichting om runderen af te voeren voor de slacht, te exporteren of te verkopen aan een ander bedrijf vormt een ongeoorloofde inbreuk op haar eigendomsrecht als bedoeld in artikel 1 van het EP. Zij heeft zelfs met een vooruitziende blik op de toekomst de reguliere melkveehouderij reeds vóór de peildatum van 2 juli 2015 uitgebreid en is in verband daarmee onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan. Vanwege het feit dat appellante met eigen aanwas de groei van het melkvee had voorzien, had appellante het melkvee op de peildatum nog niet op het met de investeringen beoogde peil gebracht. Appellante kon redelijkerwijs niet voorzien dat de Regeling haar zou treffen. De bedrijfsvoering van appellante wordt door de Regeling op een zodanige wijze gefrustreerd dat deze ernstig in gevaar komt. Gelet op de hoge geldsommen en de afvoer van de dieren als gevolg van de Regeling is sprake van een individuele buitensporige last, aldus appellante.
Verder betoogt appellante dat verweerder het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd door niet in te gaan op de individuele omstandigheden van haar geval.
5.1.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
5.2.
Niet in geschil is dat appellante op 2 juli 2015 nog niet de door haar beoogde melkveestapel hield. Dit betekent echter niet dat sprake is van een individuele buitensporige last. In dit geval is van belang dat appellante op 28 maart 2014 een kredietovereenkomst heeft afgesloten bij de [naam 2] voor € 670.000. Vervolgens is appellante in mei 2014 begonnen met de bouw van een stal en de bouw hiervan is in november 2014 voltooid. Deze ontwikkelingen vonden plaats rondom de afschaffing van het melkquotum per 1 april 2015, in een periode dat voor de veehouderij steeds duidelijker kon zijn dat een ongeremde groei van de bedrijfstak niet mogelijk was en zij productiebeperkende maatregelen kon verwachten. Appellante heeft er desondanks voor gekozen om vast te houden aan de geplande groei en de bouw van de stal. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat niet is gebleken dat er een bedrijfseconomische noodzaak was om uit te breiden naar het beoogde aantal van 120 melkkoeien en 82 stuks jongvee. Anders dan een bedrijfseconomische keuze is er, zoals verweerder terecht heeft gesteld, geen noodzaak tot uitbreiding gebleken. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Verder heeft appellante geen inzicht gegeven in de financiële positie van haar bedrijf en heeft zij geen stukken overgelegd die haar stelling onderbouwen dat haar bedrijfsvoering door de opgelegde heffingen van in totaal € 7.427,- ernstig wordt gefrustreerd. Het vorenstaande leidt ertoe dat de opgelegde heffingen in de situatie van appellante niet kunnen worden aangemerkt als een individuele buitensporige last.
Voor zover appellante heeft betoogd dat het bestreden besluit een motiveringsgebrek bevat, slaagt deze grond niet. Aangezien appellante geen inzicht in haar financiële gegevens en bedrijfsvoering heeft gegeven, hoefde verweerder daar in het bestreden besluit geen standpunt over in te nemen.
De betogen falen.
Inning en verrekening
6. Appellante betoogt verder dat de besluiten geen stand kunnen houden, omdat in strijd met artikel 4:86, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (de Awb) in de beschikkingen tot het opleggen van de geldsommen geen betalingstermijn is opgenomen en op grond van 4:87 geen sprake kan zijn van een verkorte betalingstermijn.
Tot slot betoogt appellante dat voor het verrekenen van de geldsommen met het melkgeld geen juridische basis is.
6.1.
Het College stelt vast dat in de primaire besluiten steeds is vermeld welk bedrag aan heffing wordt opgelegd. Ook is steeds vermeld voor welke periode de heffing geldt. Tot slot is aangegeven dat de heffing in beginsel wordt geïnd in de tweede maand volgend op de maand waarover de geldsom verschuldigd dan wel toegekend is. Met de vermelding van deze feiten is, anders dan appellante veronderstelt, een betalingsverplichting ontstaan, zoals bepaald in  artikel 4:86 van de Awb. Dat in de primaire besluiten geen nadere betalingstermijn is genoemd dan die al staat vermeld in artikel 8, eerste lid, van de Regeling, staat aan die betalingsverplichting niet in de weg (vergelijk de uitspraak van het College van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:420). Uit artikel 4:87, tweede lid, van de Awb volgt immers dat in een wettelijk voorschrift een andere termijn voor betaling kan worden vastgesteld dan de zes weken termijn die is neergelegd in artikel 4:87, eerste lid, van de Awb (vergelijk de uitspraak van het College van 12 mei 2020, ECLI:NL:CBB:2020:337).
Zoals het College eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:421), draagt de verrekening met het melkgeld een privaatrechtelijk karakter. Daarmee valt dit buiten de bevoegdheid van de bestuursrechter en appellante zal daarop betrekking hebbende klachten aan de burgerlijke rechter voor moeten leggen.
Slotsom
7. De beroepen zijn ongegrond. Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College
- verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.C.P. Venema, in aanwezigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 augustus 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.