ECLI:NL:CBB:2020:670
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/235
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 oktober 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. E.H.E.J. Wijnen)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: C. Zieleman)
Procesverloop
Bij (primair) besluit van 13 januari 2018 heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw), het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Appellante heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
Appellante heeft een melding buitengewone omstandigheden gedaan.
Bij besluit van 13 december 2018 (bestreden besluit) heeft verweerder de melding beoordeeld en afgewezen, het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 augustus 2020. Voor appellante zijn verschenen [naam 2] en [naam 3] .
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op de peildatum 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt verweerder, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is (5%-drempel) door, voor zover in deze zaak van belang, diergezondheidsproblemen, het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheid zou hebben beschikt (knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1.
Appellante exploiteert een melkveehouderij te [plaats] . Zij heeft in 2007 een nieuwe melkstal laten bouwen en in 2010 een nieuwe jongveestal. Zij heeft op 29 september 2010 een omgevingsvergunning aangevraagd voor een nieuwe ligboxenstal, die haar op 23 mei 2013 is verleend. Zij heeft op 19 april 2012 een pachtovereenkomst voor 48 hectare (ha) grond gesloten en heeft op 1 juni 2014 geïnvesteerd in mestverwerking. De bouw van de ligboxenstal is uitgevoerd tussen mei 2015 en augustus 2015. Appellante had op de peildatum 2 juli 2015 262 melkkoeien en 195 stuks jongvee.
2.2.
Het bedrijf van appellante is in de periode van 8 december 2013 tot januari 2014 getroffen geweest door een uitbraak van botulisme (dierziekte) onder het vee. Daardoor zijn er (dragende) melkkoeien en jongvee geruimd. De geproduceerde melk moest vernietigd worden. Daarna was er ruim een jaar geen aanwas van jongvee. Op advies van de veearts is besloten de groei van de veestapel enkel te realiseren met eigen aanwas en de bouw van de nieuwe ligboxenstal uit te stellen. De bouw voor de nieuwe stal begon in mei 2015 en was in september 2015 voltooid.
2.3.
Appellante heeft op 10 mei 2018 1000 fosfaatrechten overgedragen gekregen van familie.
Besluiten van verweerder
3.	Bij het primaire besluit, als gehandhaafd bij het bestreden besluit, heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 13.261 kg. Verweerder heeft zich daarbij gebaseerd op het aantal dieren dat appellante op 2 juli 2015 had, te weten 262 melkkoeien en 195 stuks jongvee. Verweerder heeft bij het bestreden besluit de op 12 februari 2018 ontvangen melding buitengewone omstandigheden afgewezen, op de grond dat, uitgaande van de alternatieve peildatum 7 december 2013, voorafgaand aan het intreden van de dierziekte, de 5%-drempel niet wordt gehaald.
Beroepsgronden
4.1.
Appellante heeft een beroep gedaan op de knelgevallenregeling. Vanaf december 2013 heeft zij te maken gehad met botulisme (diergezondheidsproblemen). Voorafgaand aan de peildatum heeft appellante daardoor 61 (dragende) melkkoeien en 9 stuks jongvee dieren moeten afvoeren. Appellante heeft niet alleen deze dieren verloren, maar mist ook de nakomelingen van deze dieren die op de peildatum al ingezet hadden kunnen worden als melkkoe. Appellante heeft berekend dat zij als gevolg van de dierziekte 3.000,1 kg fosfaatrecht misloopt omdat ze op de peildatum per saldo 70 dieren mist. Appellante bepleit dat de ingezette groei wordt meegenomen bij de knelgevallenregeling.
4.2.
Appellante stelt dat het bestreden besluit onvoldoende is voorbereid en gemotiveerd. Verweerder heeft niet inzichtelijk gemaakt waarom niet zou zijn voldaan aan de voorwaarden voor het verhogen van het aantal fosfaatrechten. Hij kan niet volstaan met een weergave van de wettelijke bepaling. Dat is in strijd met de artikelen 3:2, 3:4, 3:46 en 3:47 Awb.
4.3.
Appellante stelt dat het fosfaatrechtenstelsel niet een noodzakelijke maatregel is om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken en leidt tot ongeoorloofde staatsteun.
4.4
Appellante heeft gesteld dat sprake is van een individuele en buitensporige last in de zin van artikel 1 van het EP.
Standpunt van verweerder
5.1.
Verweerder stelt dat hij een juiste uitvoering heeft gegeven aan de knelgevallenregeling door niet alleen voor (beoogde en gerealiseerde) uitbreidingen na 2 juli 2015 het uitgangspunt te hanteren dat niet gerealiseerde uitbreidingen niet in aanmerking worden genomen bij de vaststelling van het aantal fosfaatrechten, maar ook voor niet gerealiseerde uitbreidingen op de peildatum. Uit de overgelegde stukken blijkt volgens verweerder niet dat 61 melkkoeien en 9 stuks jongvee zijn afgevoerd als gevolg van dierziekte.
5.2.
Verweerder stelt dat geen sprake is van een individuele buitensporige last (IBL).
Beoordeling
6.1.
Met betrekking tot het beroep van appellante op de knelgevallenregeling overweegt het College als volgt.
6.1.1.
Bij de knelgevallenregeling wordt teruggekeken naar het verleden. Er wordt een vergelijking gemaakt met de situatie die op 2 juli 2015 in redelijkheid voor een bedrijf mocht worden verwacht en waarvan, als gevolg van de in de bepaling genoemde buitengewone omstandigheden, geen sprake was. Daarbij worden niet gerealiseerde uitbreidingen niet in aanmerking genomen. Zie bijvoorbeeld de uitspraken van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:4 en11 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:232, waarin het dat eerder heeft overwogen.
6.1.2.
Tussen partijen is niet in geschil dat het bedrijf van appellante in 2013 is getroffen door een dierziekte en dat dit een buitengewone omstandigheid is als bedoeld in de knelgevallenregeling. Het College stelt vast dat appellante, zoals zij ter zitting desgevraagd heeft bevestigd, voorafgaand aan het intreden van de dierziekte ongeveer evenveel dieren hield als op de peildatum 2 juli 2015 en dat er voorafgaand aan die peildatum geen datum is aan te wijzen waarop zij meer dieren hield dan op deze peildatum.
6.1.3.
Verweerder heeft, als vermeld in het bestreden besluit, een vergelijking gemaakt tussen de omvang van de veestapel op de peildatum 2 juli 2015 en op de alternatieve peildatum 7 december 2013, voorafgaand aan het intreden van de dierziekte. Verweerder heeft op basis van deze gegevens berekend dat (zonder generieke korting) het aantal fosfaatrechten op de peildatum 14.461 kg is en op de alternatieve peildatum 13.230,3 kg. Dit heeft verweerder tot de conclusie geleid dat de 5-% drempel niet wordt gehaald, nu het fosfaatrecht op 2 juli 2015 hoger uitvalt en niet tenminste 5% lager.
6.1.4.
Verweerder heeft bij de toepassing van de knelgevallenregeling terecht geen rekening gehouden met de als gevolg van de dierziekte op haar bedrijf uitgevallen dieren en de daardoor niet gerealiseerde groei, als hiervoor onder 6.1.1 overwogen.
6.1.5.
Het College is van oordeel dat verweerder een juiste toepassing heeft gegeven aan de knelgevallenregeling. De daartegen gerichte beroepsgronden slagen niet, evenmin als de beroepsgrond dat het bestreden besluit op dit punt onvoldoende is voorbereid en gemotiveerd.
6.2.
Met betrekking tot de beroepsgrond dat het fosfaatrechtenstelsel niet een noodzakelijke maatregel is om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken en leidt tot ongeoorloofde staatsteun, overweegt het College als volgt.
6.2.1.
Het College is in lijn met zijn vaste rechtspraak ook in dit geding van oordeel dat de beroepsgrond dat sprake is van strijd met artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn en dat het stelsel van fosfaatrechten ongeoorloofde staatssteun oplevert, niet slaagt. Het College verwijst voor een meer uitgebreide motivering kortheidshalve naar zijn uitspraken van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:619, en van 17 december 2019, ECLI:NL:CBB:2019:711.
6.3.
Voor zover appellante heeft beoogd aan te voeren dat, als zij niet in aanmerking komt voor de knelgevallenregeling, het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 EP, omdat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt, volgt het College haar daarin niet.
6.3.1.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291).
6.3.2.
Voorop staat dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder. Zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9.
6.3.3.
Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals hiervoor is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.4.
In dat verband is van belang dat appellante weliswaar al in 2010 plannen had voor een uitbreiding van het melkveebedrijf, maar dat zij eerst in 2015 een nieuwe ligboxenstal is gaan bouwen. Gezien dat tijdstip acht het College die beslissing, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Niet is gebleken dat er bedrijfseconomische noodzaak of een andere dringende reden was voor uitbreiding van het melkveehouderij. De omstandigheid dat de uitbreidingsplannen zijn vertraagd doordat er een dierziekte op het bedrijf is geweest, doet daaraan niet af. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.3.5.
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.4.
Het College zal het beroep ongegrond verklaren.
7.	Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier en in het openbaar uitgesproken op 6 oktober 2020.
w.g. J.L. Verbeek	w.g. J.W.E. Pinckaers