ECLI:NL:CBB:2020:578
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/379
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 augustus 2020 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 14 januari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 juli 2020. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw wordt, indien een landbouwer voor 1 april 2018, meldt en aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, door de minister het fosfaatrecht bepaald aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveebedrijf in de vorm van een maatschap, bestaande uit twee personen. Om voor beide maten voldoende inkomen te kunnen genereren, is in 2014 begonnen met de uitbreiding van het bedrijf. Op 1 mei 2016 is de tweede maat officieel toegetreden tot het bedrijf.
2.2
Op 7 mei 2014 heeft een van de maten een omgevingsvergunning aangevraagd voor de bouw van een jongveestal en de uitbreiding van de veestapel. Ten behoeve van de omgevingsvergunning heeft de Omgevingsdienst Haaglanden op 1 oktober 2014 een verklaring van geen bedenkingen afgegeven op grond van de Natuurbeschermingswet 1998. De gemeente [gemeente] heeft op 5 december 2014 de omgevingsvergunning verleend. Op basis van de omgevingsvergunning mag appellante 106 melkkoeien en 80 stuks jongvee houden. Voor de bouw van de jongveestal en werktuigenberging heeft een van de maten op 19 januari 2015 een financieringsovereenkomst gesloten met de bank voor een bedrag van € 150.000,-.
2.3
Op 2 juli 2015 hield appellante 42 melkkoeien en 50 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 2.484 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft een korting toegepast van 104,50 kg. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellante stelt zich op het standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel een ongeoorloofde inbreuk maakt op haar eigendomsrecht, zoals neergelegd in artikel 1 van het EP. De mogelijkheden om melkvee te houden zijn door het stelsel immers ernstig beperkt. Zo kan appellante niet het door haar beoogde aantal melkkoeien houden en moet zij gedane investeringen onbenut laten. Ook houdt het fosfaatrechtenstelsel geen rekening met op de peildatum bestaande rechten en latente stalruimte.
4.2
Appellante voert daarnaast aan dat bij de invoering van het fosfaatrechtenstelsel ten onrechte niet is voorzien in een schadevergoedingsregeling, terwijl dit een wezenlijk aspect is van het proportionaliteitsvereiste. De verloren gegane investeringen dienen te worden vergoed. Volgens appellante is de aantasting van het eigendomsrecht zeer ernstig. Het fosfaatrechtenstelsel dwingt melkveehouders afstand te doen van hun eigendom doordat gezond melkvee moet worden afgevoerd. Daar komt bij dat melkveehouders maar een beperkt aantal dieren kunnen houden, waardoor de inkomsten ook worden beperkt.
4.3
Tevens vindt appellante dat verweerder onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de noodzaak en de (financiële) gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel. Uit niets blijkt dat verweerder andere mogelijkheden heeft onderzocht om aan de normen van de Nitraatrichtlijn te voldoen en het is nog altijd niet duidelijk of door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel de derogatie wordt behouden. Ook dit levert een schending van artikel 1 van het EP op. Daar komt bij dat het fosfaatrechtenstelsel, volgens appellante, niet voorzienbaar was. Dit volgt ook uit de brief van 3 maart 2016 van staatssecretaris van Dam, de quick-scan van 1 april 2015 van het Planbureau voor de leefomgeving en de wetsgeschiedenis van de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Wvgm). Appellante had al voor 2013 het plan opgevat om uit te breiden. Zij heeft niet kunnen voorzien dat de vergunde bedrijfsvoering niet kon worden voortgezet, omdat zij door bijzondere omstandigheden op 2 juli 2015 geen representatieve veestapel had, terwijl slechts sprake was van een bescheiden groei.
4.4
Appellante betoogt verder dat een te beperkte knelgevallenregeling wordt gehanteerd. Juist de groep melkveehouders die na de peildatum fors zijn uitgebreid, dragen een individuele en buitensporige last waarvoor geen regeling, tegemoetkoming of voorziening bestaat. Ook in het geval van appellante is sprake van een individuele en buitensporige last. Ter onderbouwing hiervan beroept appellante zich op een financiële vergelijking van drie scenario’s van 24 september 2018 door accountant en administratieconsulent [naam 2] van WEA accountants en adviseurs (het deskundigenrapport) en een brief van de bank van 28 november 2018. In het accountantsrapport wordt geconcludeerd dat door het fosfaatrechtenstelsel 35 melkkoeien minder kunnen worden gemolken dan was beoogd. Hierdoor zal een jaarlijks tekort ontstaan van ca. € 34.000,- en er is onvoldoende leencapaciteit om extra fosfaatrechten te kunnen aankopen, zodat de continuïteit van het bedrijf in gevaar is. Ook de bank concludeert in haar brief dat met de vastgestelde hoeveelheid fosfaatrecht een liquiditeitstekort zal ontstaan wat de continuïteit van het bedrijf ernstig in gevaar zal brengen.
Standpunt van verweerder
5.	Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Hij voert daartoe aan dat het melkveebedrijf van appellante niet individueel afwijkt van andere melkveebedrijven, die ook in het zicht van het aflopen van het melkquotum zijn gaan uitbreiden. Daar komt bij dat appellante een forse uitbreiding wenste te realiseren op een moment dat steeds duidelijker werd dat nadere productiebeperkende maatregelen zouden volgen. Nu voor de uitbreiding geen bedrijfseconomische noodzaak is gebleken en appellante haar plannen toch heeft doorgezet, zijn de gevolgen voor haar risico. Ook de keuze van appellante om te groeien met eigen aanwas, is een ondernemerskeuze waarvan de gevolgen voor het risico van de ondernemer blijven, aldus verweerder.
Beoordeling
6.1
De stelling van appellante dat de knelgevallenregeling te beperkt is, omdat het niet voorziet in een voorziening voor uitbreidende bedrijven, slaagt niet. Zoals het College in zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522, onder 5.9.5) reeds heeft geoordeeld, levert de omstandigheid dat binnen het stelsel niet is voorzien in een categoriale regeling voor bedrijven die financiële verplichtingen zijn aangegaan om te kunnen uitbreiden en deze uitbreiding op 2 juli 2015 nog niet volledig hadden gerealiseerd op zich zelf geen strijd op met artikel 1 van het EP.
6.2
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, omdat een schadevergoedingsregeling ontbreekt, faalt. Het College verwijst hiervoor ook naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (hiervoor aangehaald) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Daarin heeft het College ook geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel niet een (kennelijk) ongeschikt middel is om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken (onder 6.7.3) en dat voorzienbaar was dat na afschaffing van het melkquotum andere, ook productiebeperkende, maatregelen zouden kunnen volgen (onder 6.7.5.1 tot en met 6.7.5.6).
6.3
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.4.4
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.4.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 106 melk- en kalfkoeien en 80 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 2.484 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (42 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.4.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen.
6.4.5
In dat verband is van belang dat appellante in 2014 de uitbreiding van haar bedrijf in gang heeft gezet. Gezien dit late moment en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Dat de uitbreiding van het melkveebedrijf volgens appellante slechts een beperkte groei betrof, kan het College niet volgen. Een uitbreiding van 45 melk- en kalfkoeien en 35 stuks jongvee in april 2014 naar de door appellante gestelde omvang van 106 melk- en kalfkoeien en 80 stuks jongvee betreft een ruime verdubbeling van de veestapel. Een dergelijke groei, acht het College ook niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders immers al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Omdat de investeringsbeslissingen niet navolgbaar zijn, gelet op het voorgaande, kan aan het overgelegde deskundigenrapport ook geen waarde worden toegekend. Het College wijst er in dit verband nog op dat hij, zoals ook overwogen zijn uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) aan de financiële rapportages die verweerder met de informatie op zijn website (mijn.rvo.nl) heeft uitgelokt, in procedures als hier aan de orde slechts een beperkte waarde toekent.
6.4.6
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 augustus 2020.
De voorzitter is verhinderd 		                                 De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen	 		de uitspraak te ondertekenen.