ECLI:NL:RVS:2020:1749
Raad van State — Uitspraak 


201908280/1/A3.
Datum uitspraak: 22 juli 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1.    [appellant sub 1], handelend onder de naam [bedrijf A], gevestigd te Utrecht,
2.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
3.    [appellant sub 3], handelend onder de naam [bedrijf B], gevestigd te Utrecht,
4.    [appellant sub 4], handelend onder de naam [bedrijf C], gevestigd te Utrecht,
5.    [appellant sub 5], handelend onder de naam [bedrijf D], gevestigd te Utrecht,
en
de burgemeester van Utrecht,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 12 april 2016 heeft de burgemeester de openingstijden van alle horecabedrijven aan de Amsterdamsestraatweg in Utrecht die vallen binnen de even huisnummers 148-252 en de oneven huisnummers 167-251 (hierna: het middenstuk) vanaf 1 juni 2016 beperkt.
Bij besluit van 26 september 2019 heeft de burgemeester het door [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] hiertegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4] en [appellant sub 5] beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4] en [appellant sub 5] en de burgemeester hebben nadere stukken ingediend.
Bij besluit van 27 mei 2020 heeft de burgemeester de openingstijden van de horecabedrijven aan het middenstuk verruimd.
[appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4] en [appellant sub 5] hebben hiertegen gronden ingediend.
[appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4] en [appellant sub 5] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft partijen op 25 juni 2020 telefonisch gehoord. Aan het telefonisch horen hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2], [appellant sub 3], [appellant sub 4] en [appellant sub 5], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. T.N. Sanders, advocaat [NAAM]. A. Hogendoorn, deelgenomen.
Overwegingen
1.    De van belang zijnde bepalingen uit de Horecaverordening zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2.    De burgemeester heeft de openingstijden van de horecabedrijven van het middenstuk beperkt omdat het woon- en leefklimaat onder druk staat. Het is verboden om het bedrijf voor publiek geopend te hebben op doordeweekse dagen tussen 1:00 uur en 6:00 uur en in het weekend tussen 2:00 uur en 6:00 uur. Deze maatregel heeft hij gebaseerd op artikel 11, vijfde lid, van de Horecaverordening.
3.    De Afdeling heeft in haar uitspraak van 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:425, geoordeeld dat de burgemeester zich bij de oplegging van de maatregel ten onrechte heeft gebaseerd op een overzicht met politiegegevens van nachtelijke klachten. In dit overzicht is uitgegaan van een groter gebied dan het gebied waar de maatregel wordt ingevoerd. Ook heeft hij bij de politiegegevens en de bij de gemeentelijke klachtgegevens ten onrechte de aard van de klachten niet in beeld gebracht. Hij heeft onvoldoende onderbouwd dat de overlast op het middenstuk erger is dan elders en zich met name in de nachtelijke uren afspeelt. De Afdeling oordeelde dat de burgemeester onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij het middenstuk heeft aangewezen als gebied om ’s nachts de openingstijden te beperken.
4.    Naar aanleiding van de uitspraak van 13 februari 2019 heeft de burgemeester op 26 september 2019 een nieuw besluit genomen op het bezwaar van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3]. Hij heeft de maatregel om de openingstijden van de horecabedrijven van het middenstuk te beperken gehandhaafd. Hieraan heeft hij een rapport "Sluitingstijden Horeca Amsterdamsestraatweg" van 23 mei 2019 (hierna: het rapport) ten grondslag gelegd en een fotoboek met beeldmateriaal (hierna: het fotoboek) dat door de Actiegroep 250 meter ASW (hierna: de Actiegroep) in mei 2019 is overhandigd. De Actiegroep is een groep bewoners die zich in 2013 heeft verenigd naar aanleiding van de door hen ervaren aanhoudende, ernstige overlast in de buurt door bezoekers van horecabedrijven. In een brief van 9 april 2019 hebben zij uiteengezet welke overlast zij ervaarden voor de invoering van de maatregel. Bij brief van 15 april 2019 hebben bewoners via Wijkraad Noordwest aangegeven het hiermee eens te zijn. Volgens de burgemeester erkenden de ondernemers in het middenstuk de nachtelijke overlast in de jaren voorafgaand aan de maatregel en hebben zij zelfs gastheren aangesteld op de donderdag-, vrijdag- en zaterdagnacht om overlast tegen te gaan. De wijkagent van de Amsterdamsestraatweg heeft verklaard dat de horeca gerelateerde ondernemingen veel bezoekers trokken in de avond en nachtelijke uren met de daaraan gerelateerde overlast. Ook de buitengewoon opsporingsambtenaar van de wijk (hierna: wijkboa) heeft het over geluidsoverlast, een onveilig gevoel bij passanten en zwerfafval. Daarnaast stelt de wijkboa dat veel omwonenden klaagden over overlast van draaiende motoren, geschreeuw en luide muziek in de nachtelijke uren. Voor de invoering van de maatregel lukte het ondanks extra inzet van toezicht en handhaving niet om een rustige en overlastvrije situatie te creëren op de Amsterdamsestraatweg. Dit was aanleiding voor de burgemeester om de maatregel in te voeren. De burgemeester heeft naar aanleiding van de uitspraak van 13 februari 2019 de politiemeldingen uit de periode 11 april 2014 tot 11 april 2019 geanalyseerd. Van deze vijf jaar zijn twee jaar en drie maanden van voor de invoering van de maatregel en twee jaar en negen maanden van na de invoering. Er is gekeken naar meldingen die gerelateerd kunnen worden aan horecabedrijven in het algemeen dan wel wanneer er alcohol in gebruik is of is gebruikt. Uit de cijfers blijkt dat, waar de overlastmeldingen in het noordelijke gedeelte van de Amsterdamsestraatweg na 2017 fors toenemen en in het zuidelijke gedeelte gestabiliseerd zijn, de aantallen meldingen voor het middenstuk structureel zijn blijven dalen. Volgens de burgemeester komt dat door de inwerkingtreding van de maatregel. Na correctie van de politiecijfers naar het specifieke gebied waarop de maatregel ziet en na kwalitatieve selectie van de relevante meldingen resteert weliswaar in totaal een relatief beperkt aantal klachten dat ziet op het middenstuk, maar dit correspondeert niet met ernst van de omvang en overlastervaringen van betrokken partijen. De Actiegroep heeft als mogelijke redenen genoemd meldingsmoeheid, meldingsangst en meldingsschroom. Uit het door de Actiegroep overgelegde fotoboek met foto’s van urineren en overgeven in het openbaar en achterlaten van afval in de desbetreffende periode blijkt dat de werkelijke overlast veel groter is dan de gemelde overlast. Het is aannemelijk dat ook de overige aan de nachtelijke openstelling gerelateerde overlast, zoals geluidsoverlast, in de praktijk veel vaker voorkwam dan officieel werd gemeld. Bovendien leidt nachtelijke overlast tot een grotere inbreuk op het woon- en leefklimaat dan overlast overdag. Om deze reden heeft de burgemeester hieraan groter gewicht gegeven dan aan de meldingen van overlast overdag. Verder is gebleken dat de inwerkingtreding van de maatregel feitelijk tot een daling van de overlast heeft geleid. Dit betekent dat de overlast gerelateerd was aan de nachtelijke openstelling van de horecabedrijven in het middenstuk. Bewoners hebben via de Actiegroep en de Wijkraad Noordwest aangegeven dat hun woon- en leefklimaat na inwerkingtreding van de maatregel, significant is verbeterd. Ook de politie, de wijkboa en de horeca-inspecteur geven dat aan. Verder blijkt uit enkele meer algemene onderzoeken naar de situatie op de Amsterdamsestraatweg, waaronder de "Vervolgmeting Veiligheid Amsterdamsestraatweg 2018" (hierna: de Vervolgmeting) dat bewoners minder overlast ervaren door cafés, restaurants en snackbars. Uit het onderzoek blijkt verder dat de overlast die in de nacht wordt ervaren, is verminderd. Uit het voorgaande volgt volgens de burgemeester dat de maatregel leidt tot een verbetering van het woon- en leefklimaat van het middenstuk. Om die reden heeft hij de maatregel gehandhaafd.
5.    Voor zover de burgemeester in verweer betoogt dat de beroepen van [appellant sub 4] en [appellant sub 5] niet-ontvankelijk moeten worden verklaard, overweegt de Afdeling dat dit betoog slaagt. In de uitspraak van 13 februari 2019 heeft de Afdeling geoordeeld over het hoger beroep van [appellant sub 1], [appellant sub 3] en [appellant sub 2]. Destijds hebben [appellant sub 4] en [appellant sub 5] geen rechtsmiddelen aangewend tegen het besluit waarin de ingevoerde maatregel werd gehandhaafd. Uit artikel 6:13 in verbinding gelezen met artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat zij nu niet kunnen opkomen tegen het nieuwe besluit op bezwaar van de burgemeester van 26 september 2019.
6.    Het beroep van [appellant sub 4] en [appellant sub 5] tegen het besluit van 26 september 2019 is niet-ontvankelijk.
7.    [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] bestrijden de door de burgemeester gehandhaafde maatregel. Zij voeren aan dat in het besluit niet wordt vermeld dat de vervroegde sluitingstijd niet alleen geldt voor horeca maar ook voor dienstverlenende bedrijven. De beweerde overlast en beweerde verbetering als gevolg van de maatregel kan daarom niet zonder meer in verband worden gebracht met de vervroegde sluitingstijd van horeca. Weliswaar procederen nu alleen horecabedrijven, maar dat maakt niet dat de impact van dienstverlenende bedrijven op de nachtelijke overlast buiten beschouwing kan worden gelaten. De nieuwe analyse van klachten en meldingen in het rapport is volgens [appellant sub 1] ten onrechte beperkt tot politiemeldingen, terwijl de Afdeling ook kritiek had op de analyse van de gemeentelijke klachtoverzichten. De gemeentelijke klachtoverzichten zijn er bovendien niet eens, aangezien de gemeente ze niet kon vinden toen hij daarom verzocht in een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur. Ten aanzien van de politiemeldingen gaat de burgemeester ten onrechte uit van alle nachtelijke klachten in plaats van de nachtelijke overlastklachten. In het rapport is een onjuiste grafiek opgenomen en dat wordt door de burgemeester ook toegegeven in het besluit van 26 september 2019. Er is in werkelijkheid slechts één nachtelijke overlastklacht per maand en daarmee is dus niet aangetoond dat sprake is van ernstige nachtelijke overlast in het middenstuk. Meldingsmoeheid is niet aan de orde. Als dat al het geval is, kan uit de beweerde afname van meldingen niet worden geconcludeerd dat de nachtelijke overlast is afgenomen. De stelling van de burgemeester dat het aantal politiemeldingen achterblijft bij de realiteit en niet overeenkomt met de ernst en omvang van de overlastervaring van betrokkenen, maakt het besluit ongeloofwaardig. Omdat de burgemeester de overlast cijfermatig niet hard kan maken, verruilt hij de cijfers voor verklaringen van de wijkagent, de wijkboa en de horeca-inspecteur over door bewoners beweerde overlast. Voldoende objectiveerbare overlastmeldingen zijn er niet. De burgemeester had zich niet mogen baseren op deze verklaringen in plaats van op objectiveerbare overlastmeldingen van bewoners zelf, zoals die bij de politie en gemeente zijn geregistreerd. Het valt niet uit te sluiten dat de verklaringen van de wijkagent, de wijkboa en de horeca-inspecteur sterk zijn beïnvloed door een of enkele zeer actieve klagers, zoals de Actiegroep. Het zijn verklaringen van horen zeggen. Hoeveel bewoners de professionals daadwerkelijk hebben gehoord en om hoeveel gesprekken het gaat, is niet duidelijk. Bovendien zijn sommige verklaringen pas van lang na de invoering van de maatregel. De verklaring van de horeca-inspecteur dat het rustiger is geworden op de Amsterdamsestraatweg is ook van geen betekenis omdat hij voor november 2017 niets met de Amsterdamsestraatweg te maken had en dus ook de situatie ter plaatse niet kende op het moment dat de burgemeester besloot tot invoering van de maatregel. De burgemeester heeft eveneens aan het fotoboek van de Actiegroep ten onrechte betekenis toegekend. Het is alleen afkomstig van enkele actieve klagers die vaak over hetzelfde klagen. De burgemeester onderbouwt zijn besluit niet met objectieve documenten, zoals camerabeelden, boetes, processen-verbaal, verklaringen van meerdere bewoners, waaruit wel blijkt dat bewoners in het maatregelgebied de gestelde nachtelijke overlast hebben ervaren. Het beeld dat sprake is van overlast in het middenstuk komt doordat enkele zeer actieve klagers vaak in de publiciteit zijn geweest. Verder voeren [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] aan dat de burgemeester zijn besluit ten onrechte onderbouwt met een verwijzing naar de Vervolgmeting. Uit de omstandigheid dat de situatie nu is verbeterd, valt niet af te leiden dat de oorzaak is aangepakt. [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] concluderen dat de burgemeester het door de Afdeling in de uitspraak van 13 februari 2019 geconstateerde gebrek niet heeft hersteld en dat hij de ingevoerde maatregel van vervroegde sluitingstijden dus ten onrechte heeft gehandhaafd.
7.1.    Naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling van 13 februari 2019 heeft de burgemeester de politiegegevens nader bestudeerd en de overlastmeldingen uitgesplitst. Hieruit blijkt volgens hem, zo stelt hij in het besluit van 26 september 2019, dat het aantal nachtelijke overlastmeldingen over het middenstuk in absolute zin niet zo groot is als waarvan hij in eerste instantie was uitgegaan. De overlastmeldingen bij de gemeente zijn niet aan het nieuwe besluit ten grondslag gelegd. Volgens de burgemeester is de nachtelijke overlast in het middenstuk weliswaar cijfermatig niet hard te maken, maar dat betekent volgens hem niet dat er van nachtelijke overlast in het middenstuk geen sprake was en dat hij geen gebruik mocht maken van zijn in artikel 11, vijfde lid, van de Horecaverordening neergelegde bevoegdheid. De Afdeling is van oordeel dat de burgemeester zich op dit standpunt mocht stellen. Anders dan [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] stellen, volgt uit de uitspraak van 13 februari 2019 niet dat de burgemeester gehouden was de maatregel zowel kwantitatief als kwalitatief te onderbouwen. Er volgt alleen uit dat de kwantitatieve onderbouwing van de maatregel in het toen voorliggende besluit ontoereikend was, juist ook omdat een kwalitatieve onderbouwing ontbrak. In het nieuwe besluit van 26 september 2019 onderbouwt hij de maatregel kwalitatief.
Aan het besluit heeft de burgemeester het rapport van 23 mei 2019 ten grondslag gelegd. Hieruit blijkt onder meer het volgende. Al in 2013 hebben bewoners zich verenigd in de Actiegroep wegens ervaren overlast in het middenstuk. Zij hebben toen al verzocht om vervroeging van de sluitingstijden van de horeca en dienstverlenende bedrijven die zijn gevestigd aan het middenstuk. Dat de Actiegroep niet representatief zou zijn, hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] niet nader gemotiveerd. Dat slechts enkele leden daarvan de standpunten naar voren brengen, betekent niet dat de Actiegroep in werkelijkheid alleen uit deze enkele leden bestaat. Uit het rapport blijkt niet alleen dat bewoners de overlast als probleem ervaren, maar ook dat de ondernemers van het middenstuk zich herkennen in de problematiek. Al in 2014 heeft de gemeente samen met hen een plan van aanpak opgesteld om de nachtelijke overlast aan de Amsterdamsestraatweg aan te pakken. Een van de maatregelen was dat de ondernemers gastheren inhuurden op de donderdag-, vrijdag- en zaterdagnacht. Deze beveiligers moesten de orde handhaven. Daarnaast heeft de gemeente ter bestrijding van de overlast het toezicht geïntensiveerd door de extra inzet van politie en boa’s. De wijkagent heeft verklaard dat de ondernemingen in het middenstuk met name in de avond en nachtelijke uren veel bezoekers trekken met de daaraan gerelateerde overlast. Het gaat daarbij om geluidsoverlast door voertuigen en personen, urineren en straatvuil, aldus de wijkagent. De wijkboa heeft verklaard dat klanten van eetgelegenheden op de Amsterdamsestraatweg vaak hun consumpties buiten nuttigden. Vooral jongeren hangen voor de horecabedrijven, hetgeen geluidsoverlast, zwerfafval en een onveilig gevoel bij voorbijgangers veroorzaakt. Veel omwonenden klagen over overlast van draaiende motoren, geschreeuw en luide muziek in de nachtelijke uren, aldus de wijkboa. In het rapport is verder vermeld dat de extra inzet van horeca-inspecteurs niet heeft geleid tot een overlastvrije situatie ter plaatse.
De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de burgemeester niet van de verklaringen van de wijkagent, wijkboa en horeca-inspecteur mocht uitgaan. Niet valt in te zien dat deze verklaringen van professionals niet objectief zijn. Dat enkele verklaringen geruime tijd zijn afgelegd na de invoering maakt evenmin dat niet van de verklaringen kan worden uitgegaan. De verklaringen zijn met elkaar in overeenstemming en afzonderlijk van elkaar afgelegd. Anders dan [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen zijn het niet slechts verklaringen van horen zeggen. De wijkagent heeft zijn eigen waarneming vermeld en is al sinds 2005 wijkagent van de Amsterdamsestraatweg. Hij kent de situatie ter plaatse dus goed. De verklaring van de wijkboa is niet alleen gebaseerd op wat zij heeft gehoord, maar ook op wat zij zelf heeft waargenomen. De verklaring van de horeca-inspecteur bevat weliswaar geen eigen waarnemingen van de overlastsituatie ter plaatse voor de invoering van de maatregel aangezien hij pas na de invoering werd belast met het toezicht op de desbetreffende locatie, maar dat betekent niet dat hieraan geen enkele betekenis toekomt. In de verklaring is vermeld dat ondernemers en omwonenden vinden dat het rustiger is geworden in de straat. Dit komt overeen met de andere verklaringen die de burgemeester aan de besluitvorming ten grondslag heeft gelegd.
Naast het rapport heeft de burgemeester gewezen op het door de Actiegroep overgelegde fotoboek. Hierin zitten foto’s van overlast als urineren, overgeven en het achterlaten van afval. Ook al zou het gaan om foto’s van slechts een enkele bewoner en meerdere dezelfde meldingen, de foto’s ondersteunen dat sprake is van nachtelijke overlast en komen overeen met de verklaring van de wijkagent die dezelfde overlast vermeldt.
In verweer heeft de burgemeester de nachtelijke overlast ten aanzien van het middenstuk nader toegelicht. In dat kader heeft hij verscheidene raads- en beleidsstukken overgelegd die dateren van voor de invoering van de maatregel. Hieruit blijkt dat de nachtelijke overlast in het middenstuk als groot probleem werd gezien. De gemeente heeft meerdere jaren allerlei maatregelen getroffen om de overlast te bestrijden. Enkele voorbeelden daarvan zijn het maken van diverse plannen van aanpak, het instellen van een Horecaoverleg Amsterdamsestraatweg, een eigen wijkagent voor de Amsterdamsestraatweg, de inzet van een interventieteam, de inzet van handhavingsambtenaren die in 2010 vrijwel iedere avond- en nachtdienst controleerden bij horecabedrijven op de Amsterdamsestraatweg, het regelmatig sluiten van panden, de inzet van taakaccenthouders, de inzet van een overlasttelefoon voor ondernemers en bewoners, cameratoezicht en de inzet van gastheren door ondernemers met gemeentelijke financiële steun. Geen van deze maatregelen heeft tot een structurele oplossing van het probleem geleid. Om die reden is de burgemeester overgegaan tot de invoering van de maatregel die onderwerp is van dit geschil.
Volgens de burgemeester werd de nachtelijke overlast veroorzaakt door de gecombineerde aanwezigheid van zowel horecaondernemingen als dienstverlenende bedrijven. Dat het besluit van 26 september 2019 is toegespitst op de horeca is omdat het in dit geval gaat om horecabedrijven die zich verzetten tegen de invoering van de maatregel. De overlast was niet tot een of enkele individuele ondernemingen te herleiden, daarom heeft de burgemeester gebruik gemaakt van zijn in artikel 11, vijfde lid, van de Horecaverordening neergelegde bevoegdheid. Blijkens de toelichting op dit artikel is deze bevoegdheid ook bedoeld om de openingstijden van meerdere horecabedrijven tegelijk in een bepaald gebied te beperken als onder meer de bescherming van het woon- en leefklimaat dat vereist. De druk op het woon- en leefklimaat hoeft niet alleen veroorzaakt te zijn door de in het gebied aanwezige horecabedrijven, maar kan meerdere oorzaken hebben. De toelichting vermeldt expliciet dat gebruikmaking van de bevoegdheid dus alle bedrijven in het gebied kan betreffen, ook bestaande bedrijven die op zichzelf beschouwd geen aantoonbare overlast veroorzaken. Ook hieruit volgt nadrukkelijk dat voor toepassing van de maatregel het totale, integrale overlast beeld van de betreffende straat relevant is en dat niet vereist is dat de overlast aantoonbaar volledig toegerekend kan worden aan de horecaondernemingen die door de maatregel getroffen worden, aldus de toelichting. De Afdeling is van oordeel dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat in dit geval van een dergelijke situatie sprake is. De burgemeester is niet lichtvaardig overgegaan tot gebruik van deze bevoegdheid, gelet op alle andere maatregelen die eerst zijn getroffen ter verbetering van het woon- en leefklimaat ter plaatse maar die uiteindelijk niet succesvol bleken. Uit de omstandigheid dat het woon- en leefklimaat in het middenstuk is verbeterd na de invoering van de maatregel, zoals blijkt uit de Vervolgmeting en verklaringen van de professionals, blijkt in ieder geval dat de maatregel effectief is en de burgemeester niet om die reden de maatregel had moeten terugdraaien in het besluit van 26 september 2019. De verbeterde situatie heeft de burgemeester alleen als bijkomende ondersteuning aan het besluit ten grondslag gelegd.
De Afdeling ziet geen aanleiding in te gaan op de door [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] ingebrachte "Evaluatie van de collectieve sluitingstijden op een gedeelte van de Amsterdamsestraatweg" (hierna: de Evaluatie) en de door hen daarop gegeven reacties. Deze evaluatie is van na het besluit van 26 september 2019 en dus niet door de burgemeester aan de besluitvorming ten grondslag gelegd. Er bestaat dan ook geen grond om de op deze evaluatie geuite kritiek van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] te beoordelen.
Gelet op al het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester voldoende heeft gemotiveerd dat voor de invoering van de maatregel sprake was van zodanige nachtelijke overlast in het middenstuk dat het woon- en leefklimaat ter plaatse was aangetast. Hij heeft in redelijkheid gebruik kunnen maken van zijn in artikel 11, vijfde lid, van de Horecaverordening neergelegde bevoegdheid door vervroegde sluitingstijden in de nachtelijke periode op te leggen voor de horeca en dienstverlenende bedrijven gevestigd aan het middenstuk van de Amsterdamsestraatweg ter verbetering van het woon- en leefklimaat ter plaatse.
Het betoog faalt.
8.    Het beroep van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] tegen het besluit van 26 september 2019 is ongegrond.
9.    Op 27 mei 2020 heeft de burgemeester de openingstijden van de horecabedrijven aan het middenstuk verruimd. Dit besluit strekt tot intrekking van het besluit van 26 september 2019. Gelet op artikel 6:19, eerste lid, en artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, is hiertegen van rechtswege alleen een beroep van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] bij de Afdeling ontstaan.
10.    Bij het besluit van 27 mei 2020 heeft de burgemeester de openingstijden van de horecabedrijven per 1 juni 2020 met een uur verruimd. Horeca mag open zijn tot 2.00 uur en op vrijdag en zaterdag tot 3.00 uur. Uit de evaluatie uitgevoerd over de collectieve sluitingstijden met bewoners, ondernemers en professionals - dat zijn de politie en gemeentelijke inspecteurs - blijkt dat het sinds de invoering van de maatregel van 26 april 2016 een stuk rustiger is geworden en dat de maatregel heeft bijgedragen aan vermindering van de overlast. Om te voorkomen dat de behaalde resultaten teniet worden gedaan, heeft de burgemeester de sluitingstijden niet volledig losgelaten. De reden voor het opleggen van de maatregel destijds was het terugdringen van de nachtelijke overlast. Daarnaast is gebleken dat er ook sprake was van een schaduweconomie, zoals illegaal gokken, illegale prostitutie en drugshandel. Vanwege het specifieke aanbod aan nachtelijke bedrijvigheid op dit gedeelte van de Amsterdamsestraatweg, is deze locatie vatbaar voor die schaduweconomie, hetgeen zorgt voor overlast en een onveilig gevoel. Om dit te voorkomen heeft de burgemeester de openingstijden alleen verruimd en niet losgelaten. Hij wil de situatie ter plaatse goed blijven monitoren. De burgemeester heeft de openingstijden verruimd omdat dit in het belang van ondernemers is. Hij wijst op de verantwoordelijkheid die ondernemers gezamenlijk hebben. Indien de overlast weer erger wordt, zullen de openingstijden weer moeten worden beperkt, aldus de burgemeester.
11.    [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen dat het besluit van 27 mei 2020 onzorgvuldig is voorbereid. Het is met grote haast genomen. Bewoners werden op zeer korte termijn uitgenodigd voor een groepsinterview. Ze kregen zes dagen de tijd om een zienswijze in te dienen terwijl het voornemen niet was gepubliceerd. Vervolgens werd een week later het besluit genomen. Bovendien is de burgemeester op de meeste argumenten uit de zienswijze niet ingegaan. Doordat het voornemen niet was bekend gemaakt konden buurtbewoners niet aangeven dat er in 2014 en 2015 geen sprake was van overlast. Van de 2000 uitgenodigde buurtbewoners hebben maar 16 bewoners meegedaan aan het groepsinterview. De conclusie dat het rustiger is geworden sinds de bij het besluit van 26 september 2019 opgelegde maatregel kan niet worden getrokken op basis van dit groepsinterview.
11.1.    De Afdeling is van oordeel dat de burgemeester niet in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel heeft gehandeld ten opzichte van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3]. Daartoe is van belang dat het besluit van 27 mei 2020 een verruiming van de openingstijden inhoudt en dat is wat [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] beogen. Dat zij een grotere verruiming beogen dan de burgemeester heeft toegestaan, doet daaraan niet af. Daar komt bij dat de burgemeester, gelet op de lange voorgeschiedenis van dit geschil, bekend was met de bezwaren van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3]. In de bijlage bij het besluit is de burgemeester ingegaan op de door [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] naar voren gebrachte zienswijze. Alle ondernemers zijn destijds per brief van het voornemen op de hoogte gebracht.
Het betoog faalt.
12.    [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen dat er geen sprake was van nachtelijke overlast in 2014 en 2015. De professionals spraken tijdens het groepsinterview niet uit eigen ervaring. Zij onderschrijven slechts de conclusie van de burgemeester. Over die jaren zijn er zeer weinig overlastmeldingen gedaan en ook de professionals hebben geen melding gemaakt van nachtelijke overlast. Ze kunnen dan jaren later niet beweren dat er sprake was van nachtelijke overlast. Het is onduidelijk waar de brede consensus dat er sprake zou zijn van nachtelijke overlast op is gebaseerd, nu een cijfermatige onderbouwing ontbreekt. Aan het besluit is de Evaluatie ten grondslag gelegd. In de Evaluatie is slechts selectief gebruik gemaakt van wat in het groepsinterview naar voren is gebracht. Er is niet gebleken dat de gestelde nachtelijke overlast is gerelateerd aan de horeca. De burgemeester heeft de dienstverlenende bedrijven niet in ogenschouw genomen. [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] betogen dat de burgemeester ondernemers ten onrechte verantwoordelijk maakt om overlast te voorkomen. Horecaondernemers zijn alleen verantwoordelijk voor gedrag van bezoekers bij hun horecabedrijf, maar niet voor gedrag op de openbare weg.
12.1.    Voor zover [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] beogen te bewerkstelligen dat de burgemeester de beperking van de openingstijden geheel los laat in plaats van alleen verruimt, wordt verwezen naar hetgeen hiervoor onder 7.1 is overwogen. De burgemeester heeft in redelijkheid gebruik kunnen maken van zijn in artikel 11, vijfde lid, van de Horecaverordening neergelegde bevoegdheid door vervroegde sluitingstijden op te leggen voor de horeca en dienstverlenende bedrijven gevestigd aan het middenstuk van de Amsterdamsestraatweg ter verbetering van het woon- en leefklimaat ter plaatse. Om te voorkomen dat de situatie ter plaatse weer verslechtert en de behaalde resultaten teniet zouden worden gedaan, heeft hij in redelijkheid kunnen besluiten om de openingstijden voor de horeca gevestigd aan het middenstuk alleen met een uur te verruimen. De burgemeester monitort de situatie ter plaatse en bepaalt op grond daarvan of verruiming van de openingstijden mogelijk is of dat beperking ervan nodig is. De Afdeling acht dit niet onredelijk. Dat de burgemeester een beroep doet op de verantwoordelijkheid van de ondernemers acht de Afdeling evenmin onredelijk. De horeca trekt mensen en verkeersstromen aan met de daarbij eventueel gepaard gaande overlast. Blijkens de hiervoor onder 7.1 reeds aangehaalde toelichting op artikel 11, vijfde lid, van de Horecaverordening is schuld of verwijtbaarheid van ondernemers niet vereist om tot beperking van openingstijden van meerdere horecabedrijven over te gaan. Ook horecabedrijven die geen aantoonbare overlast veroorzaken worden in dat geval getroffen.
Het betoog faalt.
13.    Het beroep van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] tegen het besluit van 27 mei 2020 is ongegrond.
14.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het beroep van [appellant sub 4] en [appellant sub 5] tegen het besluit van de burgemeester van Utrecht van 26 september 2019, kenmerk 6847697, niet-ontvankelijk;
II.    verklaart het beroep van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] tegen het besluit van de burgemeester van Utrecht van 26 september 2019, kenmerk 6847697, ongegrond;
III.    verklaart het beroep van [appellant sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] tegen het besluit van de burgemeester van Utrecht van 27 mei 2020, kenmerk 7066239, ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Niane-van de Put, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2020
805.
BIJLAGE
Horecaverordening
Artikel 11
1. Een horecabedrijf mag, met uitzondering van een bijbehorend terras, dagelijks voor bezoekers geopend zijn van 00.00 uur tot 24.00 uur.
[…]
5. De burgemeester kan in het belang van de openbare orde, veiligheid, gezondheid of zedelijkheid of ter bescherming van het woon- en leefklimaat of als er naar zijn oordeel sprake is van bijzondere omstandigheden, voor één of meer horecabedrijven of voor horecabedrijven in een bepaald gebied de openingstijden als bedoeld in het eerste en tweede lid al dan niet tijdelijk beperken.
[…]
Toelichting op artikel 11, lid 5
De onderhavige bepaling geeft de burgemeester de bevoegdheid om desgewenst over te gaan tot beperking van openings- en sluitingstijden, niet alleen voor een individueel horecabedrijf, maar ook voor meer horecabedrijven tegelijk in de omgeving of een bepaald gebied. Deze bevoegdheid kan bijvoorbeeld gebruikt worden als handhaving van de openbare orde, veiligheid of bescherming van de woon- en leefsituatie dat op enig moment ergens in de stad vereist. Dan kan ook het geval zijn als in een gebied grote druk bestaat op de openbare orde, veiligheid of de woon- en leefsituatie, die niet alleen veroorzaakt wordt door de in het gebied aanwezige horecabedrijven, maar waarvoor meerdere oorzaken zijn aan te wijzen. Deze bepaling kan door de burgemeester ook als bestuurlijke maatregel worden gehanteerd. In het aangewezen gebied kan de beperkende maatregel zowel bestaande als nieuw te vestigen horecabedrijven betreffen. Voor de duidelijkheid wordt opgemerkt dat het dus alle bedrijven betreft in het gebied, ook de bestaande bedrijven die op zichzelf beoordeeld geen aantoonbare overlast veroorzaken.