ECLI:NL:CBB:2020:680
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/377
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 oktober 2020 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. G.H. Blom),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: C. Zieleman)
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 17 januari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 juli 2020. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Op grond van artikel 33Ab van de Msw kan bij algemene maatregel van bestuur een percentage worden vastgesteld waarmee het fosfaatrecht wordt verminderd, indien dit noodzakelijk is voor de naleving van een verplichting op grond van een voor Nederland verbindend verdrag of besluit van een volkenrechtelijke organisatie (generieke korting of afroming).
1.3
Ingevolge artikel 72b, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) wordt het fosfaatrecht verminderd met 8,3%. Het tweede lid van deze bepaling bepaalt dat het eerste lid niet van toepassing is op een bedrijf waarvan de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is.
1.4
Fosfaatruimte is de hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar ingevolge artikel 8, onderdeel c, van de Msw mag worden gebracht op of in de tot het desbetreffende bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond (artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel ll, onder 1, van de Msw). Tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond is in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is (artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Msw). De tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond in enig kalenderjaar is de oppervlakte landbouwgrond die op 15 mei van dat jaar tot het bedrijf behoort (artikel 24, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit).
1.5
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellant exploiteert een melkveehouderij. Op 31 december 2012 heeft appellant twee percelen grond gekocht. In de periode van 1 april 2015 tot en met 31 december 2016 heeft appellant 5,87 hectare grond verpacht. Volgens de gecombineerde opgave van 2015 had appellant op 15 mei 2015 de beschikking over 28,80 hectare grond verdeeld over 14 percelen.
2.2
Op 2 juli 2015 hield appellant 50 melk- en kalfkoeien en 37 stuks jongvee.
2.3
Op 3 juni 2016 heeft appellant een perceel cultuurgrond aangekocht.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant bij het primaire besluit vastgesteld op 2.292 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Verweerder is uitgegaan van een niet-grondgebonden bedrijf en heeft de 5,87 hectare verpachte grond bij de beoordeling van de grondgebondenheid buiten beeld gelaten. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4. Appellant voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel en de daarbij gekozen peildatum van 2 juli 2015 het ongestoord genot van zijn eigendom aantast. De regeling legt een onevenredige last op appellant, was niet voorzienbaar en biedt geen compensatie. Het fosfaatrechtenstelsel dient daarom niet te worden toegepast op de bedrijfsvoering van appellant. Verweerder is bij de vaststelling van het fosfaatrecht uitgegaan van een onjuist oppervlak grond in gebruik, een onjuist oppervlak gewassen en een onjuiste fosfaattoestand.
Appellant stelt dat hij beschikt over 24,9 ha grasland, waarvan 16,46 ha met een neutrale PAL-waarde en 8,44 ha met een hoge PAL-waarde. Daarnaast beschikt hij over 4,12 ha bouwland met een neutrale PAL-waarde en moet zijn fosfaatruimte 2.406 kg zijn. Daar komt bij dat appellant in 2015 en 2016 een gedeelte van zijn grond heeft verpacht om zijn derogatie te kunnen behouden. Deze grond is gedurende de verpachting bemest met dierlijke mest van appellant, zodat hij feitelijk handelde in lijn met de grondgebondenheid. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijst appellant naar de uitspraak van het College van 3 september 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:389). Verder voert appellant aan dat hij vlak voor de peildatum 11 dieren heeft moeten afvoeren om aan de mestwetgeving te voldoen. Met deze bijzondere omstandigheid heeft verweerder geen rekening gehouden in zijn besluitvorming.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder voert aan dat appellant pas op 23 juni 2020 de ontbrekende pagina’s van de eerder overgelegde bodemonderzoeken heeft aangeleverd. Hierdoor heeft hij pas in beroep de fosfaatruimte opnieuw kunnen beoordelen. Op basis van het volledige bodemonderzoek stelt verweerder in het verweerschrift en ter zitting dat 10 van de 14 percelen inderdaad een neutrale PAL-waarde hebben. Perceel 18 is, anders dan appellant stelt, geen grasland, maar bouwland. Op basis van de bodemonderzoeken concludeert verweerder dat de fosfaatruimte van het bedrijf van appellant in 2015 2.362 kg betreft, wat 76,8 kg minder is dan de door appellant gestelde fosfaatruimte. Dit verschil wordt veroorzaakt doordat perceel 2 kleiner is dan appellant stelt, de PAL-waarden van perceel 2 en 15 tot categorie ‘hoog’ behoren in plaats van categorie ‘neutraal’ en perceel 18 geen grasland maar bouwland betreft, waarvoor een norm van 60 kg in plaats van 90 kg geldt. Verder is verweerder van mening dat het bedrijf van appellant niet grondgebonden is. Daarom wordt op het vastgestelde fosfaatrecht een korting toegepast van 137 kg. Gelet op het voorgaande verzoekt verweerder het College het aantal fosfaatrechten voor het bedrijf van appellant vast te stellen op 2.362 kg.
5.2
Verweerder betwist verder dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Het feit dat appellant 11 dieren heeft moeten afvoeren is geen gevolg van het in werking treden van het fosfaatrechtenstelsel, maar een keuze van appellant in het kader van de mestverwerkingsplicht. Daar komt bij dat iedereen zich moet houden aan de geldende wet- en regelgeving, zodat dit geen bijzondere individuele omstandigheid is. Ook het verpachten en aankopen van grond zijn naar mening van verweerder geen bijzondere individuele omstandigheden. In het beroepschrift staat dat appellant grond heeft verpacht om in 2015 en 2016 te kunnen blijven voldoen aan de voorwaarden voor derogatie. Dat deze keuze nadelig uitpakt in het kader van het fosfaatrechtenstelsel, maakt volgens verweerder niet dat appellant onevenredig is getroffen. De verpachting heeft immers ook geld opgeleverd. Anders dan in de door appellant aangehaalde uitspraak, gaat het in dit geval om een meerjarige verpachting in plaats van een eenjarige verpachting. Wat betreft de grond, die appellant heeft aangekocht, voert verweerder aan dat deze grond zijn waarde heeft behouden en eventueel verkocht kan worden om de gestelde last te verlichten. Hij verwijst daarbij naar de uitspraak van het College van 7 januari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:11). Voor zover appellant aanvoert dat hij met 36 dieren geen rendabel bedrijf kan voeren, stelt verweerder dat appellant is beschikt voor 50 melkkoeien. Dat de koeien meer melk zijn gaan produceren is een omstandigheid, die los staat van het fosfaatrechtenstelsel, aldus verweerder.
Beoordeling
6.1
Ter zitting erkent appellant dat verweerder terecht heeft geconcludeerd dat perceel 2 0,43 hectare groot is en dat perceel 18 bouwland betreft. Dan is nog tussen partijen in geschil of de percelen 2 en 15 moeten worden ingedeeld in de categorie neutraal of hoog. Verweerder voert aan dat perceel 2 niet is bemonsterd en dat de bemonstering van perceel 15 niet volledig is geweest. Ter zitting heeft appellant het standpunt van verweerder betwist, maar tegelijkertijd heeft hij erkend dat uit de bodemonderzoeken niet blijkt dat de percelen 2 en 15 wel volledig zijn bemonsterd. Het College overweegt dat verweerder moet uitgaan van de bodemonderzoeken, zoals die door appellant zijn overgelegd. Nu appellant geen aanvullende stukken over de bemonstering van de percelen 2 en 15 heeft overgelegd, is het College van oordeel dat verweerder niet anders kon dan de percelen 2 en 15 indelen in categorie hoog.
6.2
Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel en de peildatum van 2 juli 2015 in strijd zijn met artikel 1 van het EP, slaagt niet. In zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7) heeft het College geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Daarnaast heeft het College in deze uitspraak geoordeeld dat de keuze voor de peildatum van 2 juli 2015 niet ontoelaatbaar is (zie onder 6.7.6 en 6.7.7.).
6.3
Wat betreft de stelling dat verweerder bij de bepaling van de grondgebondenheid ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de verpachte gronden, begrijpt het College dat appellant daarmee betoogt dat de vaststelling van zijn fosfaatrecht leidt tot een individuele en buitensporige last.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last.
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.3
Verder geldt, met uitzondering van grondgebonden bedrijven, voor alle melkveehouders dat hun fosfaatrecht op grond van artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet wordt verminderd. Dat deel van de last draagt iedere (niet-grondgebonden) melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:624, onder 6.4.1). In zoverre is de last (ook) voor de melkveehouder niet individueel en bestaat – ongeacht de bedrijfseconomische gevolgen – in beginsel geen grond om een individuele en buitensporige last aan te nemen.
6.4.4
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als grond, om deze te verhuren, te verpachten of te verkopen, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen en de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.4.5
Voor appellant komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel neer op zijn korting van 137 kg fosfaat, omdat het bedrijf van appellant als gevolg van de verpachte grond niet (meer) grondgebonden is. Dat de keuze van appellant om grond te verpachten in het kader van het fosfaatrechtenstelsel negatief uitpakt omdat hij als niet-grondgebonden bedrijf wordt aangemerkt en daardoor op zijn fosfaatrecht wordt gekort, betekent niet dat hij reeds om die reden onevenredig door het fosfaatrechtenstelsel wordt getroffen Slechts in uitzonderingsgevallen kan verpachting (dan wel verhuur) van percelen landbouwgrond die leidt tot een korting op het fosfaatrecht, omdat de betrokken melkveehouder daardoor niet meer grondgebonden is, een individuele en buitensporige last opleveren. Het moet dan gaan om een eenmalige en tijdelijke aangelegenheid waarvan de nadelige gevolgen voor de individuele melkveehouder ten tijde van het aangaan van de pachtovereenkomst niet waren te voorzien (zie de uitspraken van 13 augustus 2019, ECLI:NL:CBB:2019:341 en 3 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:389). In het geval van appellant gaat het niet om een eenmalige en tijdelijke aangelegenheid, maar een verpachting voor de duur van 21 maanden. Omdat het niet gaat om een eenmalige, incidentele verpachting, maar de verpachting onderdeel is van de bedrijfsvoering, komen de risico’s van deze beslissing om te verpachten voor zijn rekening. Er zijn geen bijzondere omstandigheden die ertoe zouden moeten leiden dat hij wel als grondgebonden had moeten worden aangemerkt bij de vaststelling van zijn fosfaatrecht of waarom de korting van 137 kg voor hem een individuele en buitensporige last vormt.
6.4.6
Het feit dat appellant 11 dieren heeft moeten afvoeren om aan de mestverwerkingsplicht te voldoen, leidt evenmin tot een individuele en buitensporige last. Zoals verweerder terecht heeft opgemerkt moet iedereen aan de geldende wet- en regelgeving voldoen. Verder heeft appellant ter zitting erkend dat bij de vaststelling van zijn fosfaatrecht geen rekening kan worden gehouden met de grond die hij op 3 juni 2016 heeft aangekocht.
6.4.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Verweerder heeft het College verzocht het fosfaatrecht van appellant, in afwijking van de beslissing op bezwaar, vast te stellen op 2.362 kg. Dit betekent dat het beroep gegrond is. Het College vernietigt het bestreden besluit en ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien door het fosfaatrecht van appellant vast te stellen op de door verweerder verzochte hoeveelheid van 2.362 kg.
7.2
Omdat het College het beroep tegen bestreden besluit gegrond verklaart, bepaalt het College dat verweerder aan appellant het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
7.3
Het College veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant in bezwaar en beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.575,- (1 punt voor het indienen van een bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit, stelt het fosfaatrecht van appellant vast op 2.362 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 174,- aan appellant te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van             € 1.575,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 oktober 2020.
De voorzitter is verhinderd 		                                 De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen	 		de uitspraak te ondertekenen.