ECLI:NL:RVS:2020:1613
Raad van State — Uitspraak 


202002647/2/R4.
Datum uitspraak: 10 juli 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
[verzoeker], wonend te [woonplaats],
verzoeker,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Barneveld,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 3 maart 2020 heeft het college het wijzigingsplan "Renswoudsestraatweg IV" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [verzoeker] beroep ingesteld.
[verzoeker] heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Het college heeft een verweerschrift ingediend over het verzoek om voorlopige voorziening.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 18 juni 2020, waar [verzoeker], bijgestaan door ir. A.K.M. van Hoof, rechtsbijstandverlener te Wageningen, en het college, vertegenwoordigd door G.R.W.J. Custers en M.M. van 't Veld, zijn verschenen. Verder is [maatschap], vertegenwoordigd door [gemachtigden], ter zitting gehoord.
Overwegingen
1.    Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
2.    Het wijzigingsplan heeft betrekking op het deel van de gronden op het adres [locatie A] die liggen in [plaats] (hierna te noemen: het perceel). De overige gronden op dit adres liggen in [plaats]. Al deze gronden zijn eigendom van [maatschap].
In het bestemmingsplan "Buitengebied 2012", dat op 28 mei 2013 is vastgesteld door de raad van de gemeente Barneveld, is de bestemming "Agrarisch" aan het perceel toegekend, met de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie 1".  Verder zijn in dat plan aan het perceel een bouwvlak, de functieaanduidingen 'bedrijfswoning uitgesloten' en 'specifieke vorm van waarde - archeologie - middelhoge verwachtingswaarde' en de gebiedsaanduiding 'reconstructiewetzone - verwevingsgebied GV' toegekend.
Het wijzigingsplan voorziet in het toevoegen van de aanduiding 'intensieve veehouderij' en in een verkleining van het bouwvlak, zo is in de kennisgeving vermeld.
3.    Het wijzigingsplan is gebaseerd op artikel 3.7, tweede en tiende lid, van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied 2012". Deze regels zijn weergegeven in de bijlage bij deze uitspraak.
4.    [verzoeker] woont aan de [locatie B] in Lunteren, in de directe nabijheid van het perceel. Hij kan zich niet met het wijzigingsplan verenigen. Hij heeft de voorzieningenrechter gevraagd om een schorsing van het wijzigingsplan totdat uitspraak is gedaan in de hoofdzaak.
5.    Bij besluit van 4 september 2018 heeft het college aan [maatschap] een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen en uitbreiden van een varkensstal op het perceel.
[verzoeker] heeft hiertegen een bezwaarschrift ingediend bij het college.
Hierop heeft het college nog niet beslist. Bij het nemen van een besluit op bezwaar vormt het in werking getreden wijzigingsplan - dat de vergunningverlening mogelijk maakt - het toetsingskader. Daarom heeft [verzoeker] een spoedeisend belang bij het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening.
6.    [verzoeker] betoogt dat niet is voldaan aan de voorwaarden voor wijziging die zijn opgenomen in artikel 3.7, tiende lid, van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied 2012". Hij voert aan dat de belangen van gebruikers en/of eigenaren van nabijgelegen gronden onevenredig worden geschaad door het wijzigingsplan, omdat geen sprake zal zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat bij zijn woning. Ook stelt hij dat een onevenredige aantasting zal plaatsvinden van de milieusituatie.
Het wijzigingsplan maakt de uitbreiding van de intensieve veehouderij op het perceel mogelijk. Hierdoor zal de geurhinder toenemen. Bij de vaststelling van het wijzigingsplan is geen inzicht gegeven in de beoordeling die op dat punt heeft plaatsgevonden. [verzoeker] vreest daarom dat het college de gevolgen van het plan heeft onderschat. Volgens [verzoeker] zijn er bovendien al veel intensieve veehouderijen aanwezig in de omgeving en hebben er talloze bedrijfsuitbreidingen plaatsgevonden. Daarom is op dit moment al sprake van een te hoge geurbelasting bij zijn woning. Ook dit is niet uitdrukkelijk in de afweging betrokken, aldus [verzoeker].
Verder stelt [verzoeker] dat het college het toevoegen van de aanduiding 'intensieve veehouderij' aanvaardbaar acht omdat het wijzigingsplan tegelijkertijd voorziet in een verkleining van het bouwvlak voor het perceel. [verzoeker] betwijfelt echter of het bouwvlak - zoals dat is opgenomen in het bestemmingsplan "Buitengebied 2012" - is verkleind. Door de wijze waarop het wijzigingsplan technisch is vormgegeven, is dit waarschijnlijk niet het geval, zo stelt [verzoeker]. Daarom is de wijziging volgens hem niet deugdelijk gemotiveerd.
Verder betoogt [verzoeker] dat ten onrechte geen landschapsplan is opgesteld ten behoeve van de wijziging en dat ten onrechte geen voorwaarden zijn gesteld over een landschappelijke inpassing. Volgens hem zullen de ter plaatse aanwezige landschapswaarden daarom onevenredig worden aangetast.
7.    Het college stelt dat [verzoeker] een aantal van de hiervoor weergegeven gronden niet in zijn zienswijze over het ontwerpplan naar voren heeft gebracht en dat zijn beroep op die punten niet-ontvankelijk moet worden verklaard. In zoverre bestaat volgens het college geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.
Dit betoog faalt. De zienswijze van [verzoeker] heeft betrekking op het hele wijzigingsplan. Geen rechtsregel staat in de weg aan het aanvoeren van gronden tegen een in de zienswijze betrokken (onderdeel van een) besluit die niet al in de zienswijze zijn aangevoerd. De voorzieningenrechter ziet dan ook geen reden om te verwachten dat de Afdeling het beroep van [verzoeker] gedeeltelijk niet-ontvankelijk zal verklaren op de grond dat het beroep niet steunt op een bij het college naar voren gebrachte zienswijze.
8.    Tussen partijen is niet in geschil dat het college, mede gezien de voorwaarden voor wijziging die zijn opgenomen in artikel 3.7, tiende lid, van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied 2012", onderzoek moest doen naar de te verwachten geurbelasting vanwege de exploitatie van een intensieve veehouderij op het perceel.
In paragraaf 5.6 van de plantoelichting is vermeld dat het aspect geur geen belemmering vormt voor de vaststelling van het wijzigingsplan. De planstukken bevatten hierover echter geen concrete gegevens en geven geen inzicht in de beoordeling die op dit punt heeft plaatsgevonden.
In het verweerschrift, dat kort voor de zitting is ingediend, is het college ingegaan op de geurbelasting vanwege de veehouderij op het perceel (de zogenoemde voorgrondbelasting). Uit het uitgevoerde geuronderzoek blijkt volgens het college dat ter plaatse van de woning van [verzoeker] sprake kan zijn van een leefklimaat dat is te typeren als 'tamelijk slecht'.
Ook vanwege de achtergrondbelasting wordt het leefklimaat bij de woning van [verzoeker] beoordeeld als 'tamelijk slecht'. Omdat wel wordt voldaan aan de wettelijke grenswaarden, acht het college de vaststelling van het wijzigingsplan desondanks aanvaardbaar.
Ter zitting heeft het college echter toegelicht dat in het uitgevoerde geuronderzoek is uitgegaan van de exploitatie van een intensieve veehouderij op het perceel conform de op 4 september 2018 verleende vergunning. Na het realiseren van de desbetreffende uitbreiding zijn volgens het college nog verdere uitbreidingen van de intensieve veehouderij mogelijk binnen het bouwvlak, ook als ervan wordt uitgegaan dat het wijzigingsplan voorziet in een verkleining van het oorspronkelijke bouwvlak. Volgens het college is het niet nodig om nu al rekening te houden met dergelijke uitbreidingen, omdat een nieuw geuronderzoek te zijner tijd kan plaatsvinden bij de verlening van omgevingsvergunningen.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan het college niet in die benadering worden gevolgd. Bij de beoordeling van geurhinder vanwege een intensieve veehouderij bij een wijzigingsplan geldt als uitgangspunt dat moet worden uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden (vergelijk overweging 8.8 van de uitspraak van 30 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3169). Daarbij moet in beginsel de grens van het bouwvlak als uitgangspunt worden genomen, omdat binnen het hele bouwvlak bedrijfsbebouwing tot stand kan komen waarin hinderveroorzakende activiteiten plaatsvinden (vergelijk overweging 7.5 van de uitspraak van 4 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY3042).
Een dergelijke beoordeling is in dit geval niet uitgevoerd.
9.    De voorzieningenrechter overweegt verder dat het college een verkleining van het bouwvlak voor het perceel noodzakelijk acht voor het kunnen toevoegen van de aanduiding 'intensieve veehouderij'. Dit blijkt uit paragraaf 3.1 van de plantoelichting en is tussen partijen ook niet in geschil.
De voorzieningenrechter deelt echter de door [verzoeker] uitgesproken twijfel of het wijzigingsplan, door de manier waarop dat is vormgegeven, voorziet in het schrappen van het zuidelijke deel van het bouwvlak, zoals dat is opgenomen in het bestemmingsplan "Buitengebied 2012".
Volgens het college moet het wijzigingsplan aldus worden begrepen dat dit plan als een laag over het bestemmingsplan "Buitengebied 2012" komt te liggen, waarbij de eerder aan het perceel toegekende bestemmingen en aanduidingen onverkort blijven gelden. Voor het noordelijke deel van het oorspronkelijke bouwvlak is daarom alleen een nieuw bouwvlak opgenomen en zijn daaraan de functieaanduidingen 'intensieve veehouderij' en 'bedrijfswoning uitgesloten' toegekend, aldus het college.
Als van die benadering wordt uitgegaan, dan is het zuidelijke deel van het oorspronkelijke bouwvlak echter blijven gelden, zo stelt de voorzieningenrechter vast, omdat dat deel van het oorspronkelijke bouwvlak weliswaar binnen de begrenzing van het wijzigingsplan valt, maar het plan voor die gronden niet voorziet in andere regels of aanduidingen.
Dat in de toelichting bij het wijzigingsplan is vermeld dat het bouwvlak zal worden verkleind, maakt dit niet anders, omdat de plantoelichting geen juridisch bindend deel van het wijzigingsplan vormt.
10.    Ten slotte stelt de voorzieningenrechter vast dat geen landschapsplan is opgesteld voor de vaststelling van het wijzigingsplan en dat het college een landschappelijke inpassing niet heeft voorgeschreven. Hiermee is niet voldaan aan artikel 3.7, tiende lid, onderdeel h, van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied 2012".
Volgens het college is het voorschrijven van landschappelijke inpassing in dit geval niet nodig, omdat het op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied 2012" al mogelijk was om bebouwing op te richten binnen het bouwvlak.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter had het college echter niet om die reden kunnen afzien van het voorschrijven van landschappelijke inpassing. Nog daargelaten dat de wijzigingsbevoegdheid in kwestie niet de mogelijkheid biedt om landschappelijke inpassing achterwege te laten, zal het bij toepassing van deze bevoegdheid altijd gaan om een bestaand bouwvlak waarbinnen al bebouwing kan worden opgericht. De benadering van het college zou daarmee betekenen dat de desbetreffende bepaling in feite zinledig wordt.
11.    Gelet op het voorgaande acht de voorzieningenrechter het niet onaannemelijk dat de Afdeling in de hoofdzaak zal oordelen dat het besluit van het college tot vaststelling van het wijzigingsplan voor vernietiging in aanmerking komt. Omdat het in werking blijven van het wijzigingsplan onomkeerbare gevolgen kan hebben - zoals blijkt uit overweging 5 van deze uitspraak - en nu het woon- en leefklimaat van [verzoeker] hierdoor kan worden geraakt, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om het verzoek van [verzoeker] in te willigen en het besluit tot vaststelling van het wijzigingsplan bij wijze van voorlopige voorziening te schorsen.
12.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Barneveld van 3 maart 2020, waarbij het wijzigingsplan "Renswoudsestraatweg IV" is vastgesteld;
II.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Barneveld tot vergoeding van bij [verzoeker] in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.104,88 (zegge: elfhonderdvier euro en achtentachtig cent), waarvan € 1.050, is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Barneveld aan [verzoeker] het door hem voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 178,00 (zegge: honderdachtenzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. N.I. Breunese-van Goor, griffier.
De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2020
208.
BIJLAGE
Bestemmingsplan "Buitengebied 2012"
Artikel 3 Agrarisch
Artikel 3.7 Wijzigingsbevoegdheid
1. […]
2. Burgemeester en wethouders kunnen de vorm van een bouwvlak wijzigen waarbij de oppervlakte van dat bouwvlak gelijk blijft, met dien verstande dat:
a. de vormverandering noodzakelijk is in het kader van een doelmatige en/of duurzame bedrijfsvoering;
b. er wordt gestreefd naar een compacte bouwvlakvorm, voor zover dat streven geen afbreuk doet aan een zorgvuldige landschappelijke inpassing;
c. geen significante aantasting plaatsvindt van ecologische waarden;
d. geen onevenredige aantasting plaatsvindt van de milieusituatie.
[…]
10. Burgemeester en wethouders kunnen, ten behoeve van de omschakeling van een grondgebonden veehouderij naar een intensieve veehouderij, binnen de bestemming Agrarisch een bouwvlak zonder de aanduiding 'intensieve veehouderij' wijzigen in een bouwvlak met de aanduiding 'intensieve veehouderij', mits het bouwvlak ligt ter plaatse van de aanduiding 'reconstructiewetzone - landbouwontwikkelingsgebied', dan wel dat het bouwvlak ligt ter plaatse van de aanduiding 'reconstructiewetzone - verwevingsgebied GV' of 'reconstructiewetzone - verwevingsgebied V', de bestemming wijzigen in Groen en voorwaardelijke verplichtingen opnemen in de regels, met dien verstande dat:
a. belangen van gebruikers en/of eigenaren van nabijgelegen gronden niet onevenredig worden geschaad;
b. dat geen onevenredige aantasting plaatsvindt van de milieusituatie;
c. dat geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de aanwezige landschapswaarden;
d. omschakeling naar intensieve veehouderij niet kan plaatsvinden ter plaatse van de aanduiding 'overig - kernrandzone';
e. geen significante aantasting plaatsvindt van ecologische waarden en is aangetoond dat het toepassen van de wijzigingsbevoegdheid niet leidt tot significant negatieve effecten op de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden;
f. er mag geen sprake zijn van een onevenredige verkeersaantrekkende werking;
g. aannemelijk is gemaakt dat na omschakeling een volwaardig agrarisch bedrijf ontstaat;
h. landschappelijke inpassing plaatsvindt op basis van een overgelegd landschapsplan;
i. ter plaatse van de aanduiding 'reconstructiewetzone - verwevingsgebied GV' mag bij het bouwen voor intensieve veehouderij het bouwvlak niet meer dan 130% bedragen van het op 17 maart 2005 geldende bouwvlak met aan absoluut maximum van 1,5 hectare, met dien verstande dat het geldende bouwvlak omvat het op genoemde datum geldende bouwvlak conform het toen geldende bestemmingsplan plus 200% van de oppervlakte van de op dat moment legaal aanwezige agrarische bedrijfsbebouwing die aansluitend, doch buiten het bouwvlak was gerealiseerd;
j. ter plaatse van de aanduiding 'reconstructiewetzone - verwevingsgebied V' mag het bouwvlak dat ten behoeve van intensieve veehouderij wordt gebruikt, niet groter worden dan 1,0 hectare.