ECLI:NL:RVS:2019:4000
Raad van State — Uitspraak 


201807691/1/A2.
Datum uitspraak: 27 november 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2.    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 7 augustus 2018 in zaak nr. 17/3165 in het geding tussen:
[appellant sub 1]
en
het college.
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 25 september 2017 heeft het college de Wijziging Verordening ruimte Noord-Brabant, kaartaanpassingen 2017 (hierna: de Wijziging verordening ruimte) en het Natuurbeheerplan 2018 (hierna: het natuurbeheerplan) vastgesteld.
Bij uitspraak van 7 augustus 2018 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] ingestelde beroep voor zover gericht tegen de Wijziging Verordening ruimte niet-ontvankelijk verklaard en voor zover gericht tegen het Natuurbeheerplan 2018 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en het college hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 juli 2019, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college vertegenwoordigd door mr. S. Bouchiba, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het natuurbeheerplan omschrijft de actuele waarde en het kwaliteitsstreefbeeld voor de bestaande en nog te ontwikkelen natuurgebieden binnen de provincie Noord-Brabant. Dit plan vormt de basis voor verwerving en inrichting van het Natuur Netwerk Brabant (hierna: NNB) en het gesubsidieerde natuurbeheer. Het natuurbeheerplan merkt bepaalde percelen aan als natuur- of landschapsbeheertype. Op grond van de Subsidieregeling natuur- en landschapsbeheer Noord-Brabant 2016 kan voor percelen die in het natuurbeheerplan zijn opgenomen subsidie worden verkregen. Het Natuurbeheerplan Noord-Brabant 2016 bevat het algemene beleid voor het natuurbeheer en het agrarische natuurbeheer. Onderdeel hiervan is de beheertypenkaart en de ambitiekaart. De beheertypenkaart bevat de actueel voorkomende natuur in Noord-Brabant en vormt de grondslag voor de beheersubsidie in het kader van het Subsidiestelsel Natuur en Landschap (hierna: het SNL). De ambitiekaart geeft het gewenste eindbeeld van het NNB in Noord-Brabant weer. De kaarten van het natuurbeheerplan worden drie keer per jaar aangepast. Het natuurbeheerplan dat aan de orde is heeft betrekking op de begrenzing van gebieden. In het geval een verzoek om wijziging van de begrenzing van het NNB in een natuurbeheerplan door het college wordt ingewilligd, besluit het college gelijktijdig tot aanpassing van de grenzen van het NNB in de Verordening ruimte. Een besluit tot wijziging van de NNB-grens heeft dus ruimtelijke betekenis en is ook relevant voor subsidieaanvragen.
2.    [appellant sub 1] is eigenaar van de percelen [locatie 1] en [locatie 2] en [locatie 3] te Sprang-Capelle. Op de percelen aan de [locatie 1] en [locatie 2] staan bouwwerken behorend bij een bedrijventerrein en een woning. Deze percelen liggen buiten het NNB en het Natura2000-gebied Langstraat (hierna: N2000-gebied) en zijn geen onderdeel van een natuurbeheerplan. Hetzelfde geldt voor het deel van het perceel [locatie 3] waarop een bouwval staat. De rest van dit perceel maakt wel deel uit van de natuurgebieden en is opgenomen in een natuurbeheerplan. [appellant sub 1] vreest de gevolgen voor zijn percelen van vernatting van de natuurgebieden.
3.    In de Nota van inspraak inclusief wijzigingen, Wijziging Verordening ruimte Noord-Brabant, kaartaanpassingen 2017 en Natuurbeheerplan 2018, vastgesteld door het college op 25 september 2017, is de reactie van het college op de zienswijze van [appellant sub 1] tegen het ontwerp natuurbeheerplan en het ontwerp Wijziging verordening ruimte opgenomen. In de schriftelijke uiteenzetting heeft het college toegelicht dat de zienswijze van [appellant sub 1] geen betrekking heeft op wijzigingen opgenomen in het ontwerp-natuurbeheersplan en het ontwerp Wijziging verordening ruimte.
4.    Met de twee besluiten van 25 september 2017 heeft het college het natuurbeheerplan en de Wijziging verordening ruimte vastgesteld.
Aangevallen uitspraak
5.    De rechtbank heeft onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 20 april 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1060) overwogen dat indien in een verordening zoals de Verordening ruimte Noord-Brabant een gebied is aangewezen waar een verbod of gebod geldt, die aanwijzing een algemeen verbindend voorschrift is. Indien aan een ander orgaan dan het orgaan dat de verordening heeft vastgesteld, zoals in dit geval het college, de bevoegdheid is toegekend de gebiedsaanwijzing te wijzigen, is de wijziging door dat orgaan ook een algemeen verbindend voorschrift. Volgens de rechtbank maken de kaarten met de begrenzingen deel uit van de Verordening ruimte Noord-Brabant. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat de Wijziging verordening ruimte een besluit is, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift. Omdat hiertegen gelet op artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) geen beroep kan worden ingesteld, heeft de rechtbank het beroep tegen de Wijziging verordening ruimte niet-ontvankelijk verklaard.
6.    Over het natuurbeheerplan heeft de rechtbank onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2005 (ECLI:NL:RVS:2005:AT0523) geoordeeld dat [appellant sub 1] door de vaststelling van het natuurbeheersplan rechtstreeks in zijn belang is getroffen. De percelen van [appellant sub 1] zijn onderdeel van het NNB of liggen vlak naast het NNB en hij kan negatieve gevolgen ondervinden van de vernatting van deze gebieden. [appellant sub 1] is daarom belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft het beroep van [appellant sub 1] tegen het natuurbeheerplan ongegrond verklaard omdat het college bij de afweging van de betrokken belangen in redelijkheid het algemeen belang van natuur- en landschapsbehoud heeft kunnen laten prevaleren boven het individuele belang van [appellant sub 1].
Beoordeling hoger beroepen
Wijziging verordening ruimte
7.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank de Wijziging verordening ruimte ten onrechte als een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift heeft aangemerkt. In de door de rechtbank vermelde uitspraak van de Afdeling wordt ook verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 18 november 2015, ECLI:RVS:NL:2015:3514. Deze uitspraak heeft betrekking op begrenzing van het bestaand stedelijk gebied en niet op begrenzing van een natuurgebied. De rechtbank heeft dit oordeel onvoldoende gemotiveerd. In dit geval is sprake van een concretiserend besluit van algemene strekking, aldus [appellant sub 1].
7.1.    De in de door de rechtbank aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 20 april 2016 vermelde wijziging van de Verordening ruimte Noord-Brabant heeft betrekking op aanpassing van de begrenzing van de Ecologische Hoofdstructuur (hierna: de EHS, thans de NNB). In deze uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat in de Verordening ruimte Noord-Brabant algemeen verbindende voorschriften zijn opgenomen over gronden in de EHS en dat de wijziging van deze verordening betrekking heeft op de begrenzing van de EHS. Onder verwijzing naar de door [appellant sub 1] vermelde uitspraak van 18 november 2015 heeft de Afdeling verder overwogen dat indien in een verordening een gebied is aangewezen waar een bepaald verbod of gebod geldt, die aanwijzing een algemeen verbindend voorschrift is. Dit geldt ook indien de verordening aan het orgaan dat de verordening heeft vastgesteld de bevoegdheid toekent de gebiedsaanwijzing die bij de verordening heeft plaatsgevonden te wijzigen. Indien aan een ander orgaan dan het orgaan dat de verordening heeft vastgesteld de bevoegdheid is toegekend de gebiedsaanwijzing te wijzigen, is de wijziging door dat orgaan eveneens een algemeen verbindend voorschrift. De bij de verordening behorende kaarten met gebiedsbegrenzingen voor onder meer de EHS vormen een onlosmakelijk geheel met de verordening. Uit de uitspraak van 18 november 2015 volgt dat de begrenzing van de EHS in de verordening een algemeen verbindend voorschrift is. Uit die uitspraak volgt ook dat een besluit tot wijziging van de begrenzing van de EHS een besluit inhoudende een algemeen verbindend voorschrift is, aldus de Afdeling in haar uitspraak van 20 april 2016.
7.2.    De Wijziging verordening ruimte heeft betrekking op wijzigingen in de begrenzing van het NNB. Deze wijzigingen betreffen ook de bijbehorende kaarten. In de uitspraak van 20 april 2016 heeft de Afdeling verwezen naar de eerdere uitspraak van 18 november 2015 en de in die uitspraak vermelde  criteria toegepast bij wijziging in de begrenzing van de EHS. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 20 april 2016 heeft de rechtbank terecht en op goede gronden geoordeeld dat de Wijziging verordening ruimte een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift is. Omdat uit artikel 8.3, eerste lid, onder a, van de Awb volgt dat daartegen geen beroep kan worden ingesteld, heeft de rechtbank het beroep van [appellant sub 1] tegen de Wijziging verordening ruimte terecht niet-ontvankelijk verklaard.
7.3.    Het betoog van [appellant sub 1] faalt.
Natuurbeheerplan
8.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [appellant sub 1] als belanghebbende bij het natuurbeheerplan moet worden aangemerkt. Volgens het college staan de gevolgen van vernatting van de percelen van [appellant sub 1] los van het natuurbeheerplan. Daarbij komt dat het natuurbeheerplan geen betrekking heeft op een wijziging van de begrenzing van zijn percelen. Evenmin heeft [appellant sub 1] zich op het standpunt gesteld dat zijn percelen ten onrechte niet in de wijziging zijn betrokken, aldus het college.
8.1.    Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In artikel 8:1 van de Awb is bepaald dat een belanghebbende tegen een besluit beroep kan instellen bij de bestuursrechter. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld (uitspraak van 12 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2957) is het rechtsgevolg van een natuurbeheerplan dat daarbij bepaalde subsidies voor de in het plan opgenomen percelen kunnen worden aangevraagd. Alleen het belang van degenen die tot de kring van mogelijke aanvragers behoren en van degenen die er bezwaar tegen hebben dat zij niet tot die kring behoren omdat hun percelen ten onrechte niet zijn opgenomen in het natuurbeheerplan, is rechtstreeks bij een besluit tot vaststelling van een natuurbeheerplan betrokken.
8.2.    Het natuurbeheerplan dat hier aan de orde is ziet op de begrenzing van gebieden en is een gedeeltelijke wijziging van een eerder vastgesteld natuurbeheerplan. Een deel van het perceel [appellant sub 1] aan de Hogevaart is bij een eerder besluit van het college dan het besluit van 25 september 2017 in een natuurbeheerplan opgenomen. Zoals onder 2 is overwogen zijn het deel van dit perceel met de bouwval en de percelen aan de [locatie 1] en [locatie 2] geen onderdeel van een natuurbeheerplan.
Vast staat dat de wijzigingen van het natuurbeheerplan geen betrekking hebben op de percelen van [appellant sub 1]. Verder heeft [appellant sub 1] niet gesteld dat zijn percelen die buiten een natuurbeheerplangebied liggen, ten onrechte niet in het natuurbeheerplan zijn opgenomen en dat hij ten onrechte niet tot de kring van mogelijke subsidieaanvragers behoort. Hieruit volgt dat [appellant sub 1] geen belanghebbende is bij de vaststelling van het natuurbeheerplan. Dat hij vreest voor vernatting van zijn percelen doet hieraan niet af. Zoals de Afdeling in de eerder vermelde uitspraak van 16 maart 2005 heeft geoordeeld heeft het natuurbeheerplan geen planologische binding. [appellant sub 1] kan daarom geen beroep instellen tegen het besluit van het college van 25 september 2017 dat betrekking heeft op het natuurbeheerplan. De rechtbank heeft dit niet onderkend en heeft het beroep van [appellant sub 1] ten onrechte inhoudelijk behandeld.
8.3.    Het betoog van het college slaagt.
Slotsom
9.    Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover deze betrekking heeft op de Wijziging verordening ruimte. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover deze betrekking heeft op het natuurbeheerplan. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te dien, zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van 25 september 2017 dat betrekking heeft op het natuurbeheerplan alsnog niet-ontvankelijk verklaren.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 1] ongegrond;
II.    verklaart het hoger beroep van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant gegrond;
III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 7 augustus 2018 in zaak nr. 17/3165, voor zover deze ziet op het Natuurbeheersplan 2018;
IV.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [appellant sub 1] tegen het bij het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 25 september 2017 vastgestelde Natuurbeheersplan 2018 niet-ontvankelijk;
V.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
w.g. Bijloos    w.g. Bindels
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 november 2019
85.