ECLI:NL:CBB:2020:647
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/401
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 september 2020 in de zaak tussen
maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: M.I.J. Toonders),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Kuiper)
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 23 januari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 augustus 2020. Namens appellante is verschenen [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveebedrijf in de vorm van een maatschap. In februari 2002 is één van de maten arbeidsongeschikt geraakt en van 2011 tot en met 2015 kampte appellante met paratuberculose en boviene virale diarree onder haar vee.
2.2
Op 6 augustus 2012 heeft appellante geïnvesteerd in koematrassen. Daarnaast heeft zij in de periode van oktober 2014 tot en met juli 2015 in haar bedrijf geïnvesteerd, onder meer door de aanschaf van een tweede melkrobot, aanpassing van de rundveestal en de aanschaf van een melktank.
2.3
Op 2 juli 2015 hield appellante 80 melkkoeien en 61 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante bij het primaire besluit vastgesteld op 3.888 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat verweerder haar ten onrechte niet heeft gekwalificeerd als een knelgeval in de zin van artikel 23, zesde lid, van de Msw. Zij ziet niet in dat bij de toepassing daarvan geen rekening kan worden gehouden met de ingezette groei. Het doel en de strekking van deze regeling is immers het compenseren van melkveehouders, die te maken hebben gehad met overmachtssituaties. Appellante heeft altijd het voornemen gehad om met eigen aanwas te groeien, maar door de gezondheidsproblemen van één van haar maten, de dierziekte onder het vee en de vervuiling van gras door wateroverlast is de groei van de veestapel achtergebleven. Zo heeft appellante door de paratuberculose 60 dieren moeten afvoeren en is de gemiddelde melkproductie teruggelopen van 9.600 kg melk per koe naar 8.000 kg. In het kader van de knelgevallenregeling verzoekt appellante om compensatie voor 120 melk- en kalfkoeien en 60 stuks jongvee. Dit betreft het aantal dieren dat appellante zou gaan houden in de nieuwe melkveestal.
4.2
Appellante voert verder aan dat het fosfaatrechtenstelsel in strijd is met de Nitraatrichtlijn. In het bestreden besluit heeft verweerder niet gereageerd op wat appellante daarover in bezwaar heeft aangevoerd, zodat sprake is van een motiveringsgebrek. Volgens appellante biedt artikel 5, vijfde lid, van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (de Nitraatrichtlijn) geen toereikende grondslag voor het fosfaatrechtenstelsel. Uit verschillende kamerstukken en berichten blijkt dat Nederland op koers ligt als het gaat om het bereiken van de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn en meer in het bijzonder de norm van 50 mg/l. Een noodzaak om aanvullende maatregelen te treffen voor het behalen van de doelstelling ontbreekt dus. Evenmin kan de derogatiebeschikking als grondslag voor fosfaatrechtenstelsel dienen. Voor zover de noodzaak tot aanvullende maatregelen wel noodzakelijk is, betoogt appellante dat het fosfaatrechtenstelsel ongeoorloofde staatssteun oplevert, omdat klaarblijkelijk niet aan de norm van 50 mg/l wordt voldaan. Ook op dit punt is verweerder ten onrechte niet ingegaan in het bestreden besluit.
4.3
Tot slot stelt appellante dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last en dat de continuïteit van haar bedrijf in gevaar is.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder voert aan dat een wettelijk instrumentarium ter beheersing van de mestproductie door melkvee noodzakelijk is gebleken nadat, mede door het vervallen van de melkquotering, de mestproductie in de melkveehouderij fors is toegenomen. Deze toename heeft volgens de cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek geresulteerd in een overschrijding van het mestproductieplafond van 2015. Verweerder wijst erop dat bij het wegvallen van de derogatie de totale mestafzetkosten voor de rundveesector met 116 miljoen per jaar toenemen. Daarnaast zal de benodigde mestverwerkingscapaciteit met ruim 75% toenemen om het extra overschot aan rundveemest te kunnen verwerken of zal, indien niet tijdig voldoende verwerkingscapaciteit gerealiseerd kan worden, een reductie van 20% van het aantal graasdieren noodzakelijk blijken. Gelet hierop was de invoering van het fosfaatrechtenstelsel noodzakelijk.
5.2
In reactie op het standpunt van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel ongeoorloofde staatssteun oplevert, voert verweerder aan dat de Europese Commissie met de goedkeuringsbeschikking van 19 december 2017 onvoorwaardelijk goedkeuring heeft verleend naar aanleiding van de vraag van verweerder of het fosfaatrechtenstelsel in overeenstemming is met artikel 107 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Voorts heeft het College in zijn uitspraak van 26 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:619) bevestigd dat geen sprake is van ongeoorloofde staatssteun.
5.3
Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat appellante niet in aanmerking komt voor toepassing van de knelgevallenregeling. Zij voldoet niet aan de voorwaarde dat het aantal vastgestelde fosfaatrechten minimaal 5% lager is door de bijzondere omstandigheden dan zonder deze omstandigheden het geval zou zijn. In het geval van appellante was er in vergelijking met de alternatieve peildatum van 1 januari 2011 sprake van groei op de peildatum. Voor zover appellante meent dat moet worden uitgegaan van de fictieve situatie zonder de bijzondere omstandigheden, stelt verweerder dat ongerealiseerde groei niet betrokken wordt bij de toepassing van de knelgevallenregeling.
5.4
Verweerder betwist voorts dat in het geval van appellante sprake is van een individuele en buitensporige last. Gelet op het moment waarop appellante heeft geïnvesteerd, is verweerder van mening dat appellante in weerwil van naderende productiebeperkende maatregelen is blijven vasthouden aan de geplande groei. De vergeefse investeringen dienen daarom voor rekening en risico van appellante te blijven. Bovendien is niet gebleken dat appellante op 2 juli 2015 beschikte over alle voor de uitbreiding noodzakelijke vergunningen of dat een bedrijfseconomisch noodzaak bestond om uit te breiden. Voor zover de uitbreiding vertraging heeft opgelopen door de bijzondere omstandigheden, leidt dit volgens verweerder evenmin tot de conclusie dat sprake is van een bijzondere individuele omstandigheid, die buiten de invloedsfeer van appellante ligt. Daar komt bij dat appellante reeds in 2011 op de hoogte was van de dierziekte en de vertraging die dat zou opleveren voor uitbreiding met eigen aanwas.
Beoordeling
6.1
Anders dan appellante betoogt, hoeft verweerder in het kader van de knelgevallenregeling de beoogde, maar niet gerealiseerde groei, niet te compenseren. Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in zijn uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) heeft bevestigd, moet bij de beoordeling van de knelgevallenregeling een vergelijking worden gemaakt tussen de bedrijfssituatie voor het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum. Dat kan tot gevolg hebben dat de stagnatie in de groei ten gevolge van buitengewone omstandigheden, niet meer kan worden gecompenseerd. Hiermee wordt aangesloten bij de uitdrukkelijke wens van de wetgever om (nog) niet gerealiseerde uitbreidingen niet in aanmerking te nemen bij de vaststelling van het fosfaatrecht.
6.2
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, meer in het bijzonder dat het fosfaatrechtenstelsel niet een noodzakelijke maatregel is om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken, faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.3
Ook de beroepsgrond dat het fosfaatrechtenstelsel ongeoorloofde staatssteun oplevert, slaagt niet. Zoals het College eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraken van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:615 en 24 maart 2020, ECLI:NL:CBB:2020:191), heeft de Commissie bij beschikking van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N)) een stelsel van verhandelbare fosfaatrechten voor melkvee in Nederland goedgekeurd. Op basis van de nagestreefde milieudoelstellingen heeft de Commissie geconcludeerd dat het stelsel strookt met de EU-regels voor staatssteun op milieugebied.
6.4
Appellante heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.5.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.5.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.5.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.5.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval de beschreven situatie in de accountantsverklaring van 1 november 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.5.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.5.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.5.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 120 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering, zoals ter zitting namens appellante is verklaard) en de vastgestelde 3.888 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (op basis van 80 melk- en kalfkoeien en 61 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde accountantsverklaring van 1 november 2018, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel stevig wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.5.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.5.6
Daargelaten dat niet is gebleken dat appellante op de peildatum beschikte over alle benodigde vergunningen, heeft zij relatief laat (in 2014) geïnvesteerd in de uitbreiding van haar bedrijf. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren, waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Evenmin is gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak om te investeren of een andere dwingende redenen daarvoor. De enkele wens om te groeien naar 120 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee, maakt de beoogde uitbreiding nog niet noodzakelijk. Ook de keuze om de veestapel te laten groeien met eigen aanwas, is een ondernemersbeslissing waarvan appellante zelf het risico draagt. Dat de groei van de veestapel is vertraagd door de uitbraak van paratuberculose, waardoor appellante ook 60 dieren heeft moeten afvoeren, maakt dit niet anders. De langdurige aanwezigheid van paratuberculose had bij appellante veeleer het besef moeten doen ontstaan dat de groei van haar veestapel vertraging zou kunnen oplopen en dat die groei mogelijk op andere wijze gestalte zou moeten krijgen, dan wel dat een zekere terughoudendheid diende te worden betracht bij het doen van investeringen.
6.5.7
Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 september 2020.
De voorzitter is verhinderd 		                                 De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.	 		de uitspraak te ondertekenen.