ECLI:NL:CBB:2020:691
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2960
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 oktober 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. E.H.E.J. Wijnen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 20 november 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het College heeft de zaak ter zitting aan de orde gesteld op 7 september 2020. Partijen zijn met bericht niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveebedrijf in de vorm van een maatschap. Zij heeft op 21 februari 2012 een melktank gekocht voor een bedrag van € 50.500,-. Op 10 februari 2014 heeft zij voor € 57.475,- een Manitou verreiker aangeschaft. Op 19 maart 2014 heeft appellante een trekker gekocht voor een bedrag van € 22.990,- en op 19 augustus 2014 heeft zij een voermengwagen aangeschaft ten bedrage van € 27.830,-. Verder heeft appellante op 12 december 2014 6 hectare grond gekocht voor een bedrag van € 450.000.-.
2.2
Op 28 maart 2014 hebben Gedeputeerde Staten van Zeeland aan appellante een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998. Op grond van deze vergunning mag appellante 268 melk- en kalfkoeien, 181 stuks jongvee en 30 vleeskalveren houden.
2.3
Op 30 juni 2015 heeft appellante een financieringsovereenkomst met de bank gesloten voor een krediet van € 75.000,-. Volgens deze overeenkomst heeft appellante een totale geldlening van € 2.716.044,-, waarvan een deel is aangewend voor de herfinanciering van oude leningen.
2.4
Op 2 juli 2015 hield appellante 192 melk- en kalfkoeien en 177 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 11.001 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4. Appellante heeft – samengevat – aangevoerd dat artikel 5, vijfde lid, van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (de Nitraatrichtlijn) geen toereikende grondslag biedt voor het fosfaatrechtenstelsel. Dat stelsel is ook niet nodig om aan de doelstelling van de Nitraatrichtlijn te voldoen. Voor zover aanvullende maatregelen wel noodzakelijk zijn, betoogt appellante dat het fosfaatrechtenstelsel ongeoorloofde staatssteun oplevert. Verder is appellante van mening dat op haar een individuele en buitensporige last rust. Het bedrijf heeft voor de peildatum geïnvesteerd in een groei naar 268 melk- en kalfkoeien en 181 stuks jongvee. Appellante lijdt groot financieel nadeel, doordat deze dieraantallen op 2 juli 2015 nog niet op het bedrijf aanwezig waren. Verder zijn ook na de peildatum nog investeringen gedaan.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich gemotiveerd op het standpunt dat de invoering van het fosfaatrechtenstelsel noodzakelijk is geweest en dat het stelsel niet leidt tot ongeoorloofde staatssteun.
5.2
Verweerder betwist daarnaast dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Hij voert daartoe aan dat appellante in het zicht van het aflopen van het melkquotum is gaan uitbreiden. Gelet op het moment van uitbreiden en de voorzienbaarheid van de naderende productiebeperkende maatregelen, is verweerder van mening dat appellante een groot risico heeft genomen door te blijven vasthouden aan de geplande groei. Daarbij zijn in het geval van appellante geen bijzondere individuele omstandigheden aanwezig die buiten haar invloedsfeer liggen. Ook is niet gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak voor de uitbreiding in deze omvang. Tijdens de hoorzitting heeft appellante verklaard dat zij haar veestapel heeft willen laten groeien door middel van eigen aanwas en dat sprake is van een financiële last nu op het bedrijf een financiering van 3 miljoen euro rust. De keuze van appellante om haar veestapel door middel van eigen aanwas te laten groeien, is volgens verweerder een risico dat voor rekening van appellante komt. De door appellante gestelde financiële last heeft zij niet verder toegelicht of onderbouwd met stukken. Uit het dossier blijkt dat appellante heeft geïnvesteerd in landbouwgrond. Daarover merkt verweerder op dat de verwerving van landbouwgrond niet in causaal verband staat met de invoering van het fosfaatrechtenstelsel en op zichzelf dus geen individuele en buitensporige last vormt. Bovendien mag worden aangenomen dat de grond zijn waarde heeft behouden en eventueel verkocht kan worden om de last te verlichten. Verder merkt verweerder op dat appellante 600 kg fosfaatrecht heeft aangekocht. Hij is daarom van mening dat de gestelde financiële last niet zo groot is dat appellante geen financiële ruimte meer had om fosfaatrechten te verwerven.
Beoordeling
6.1
Voor zover appellante betoogt dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt dit. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Daarin heeft het College ook geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd is met de Nitraatrichtlijn en is de noodzaak van het fosfaatrechtenstelsel bevestigd.
6.2
Het betoog van appellante dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun slaagt evenmin. Zoals het College eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraken van 26 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:619) en 24 maart 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:191) heeft de Europese Commissie bij beschikking van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N) een stelsel van verhandelbare fosfaatrechten voor melkvee in Nederland goedgekeurd. Op basis van de nagestreefde milieudoelstellingen heeft zij geconcludeerd dat het stelsel strookt met de EU-regels voor staatssteun op milieugebied.
6.3
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.3
Voorop staat dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.4.4
In het geval van appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 268 melk- en kalfkoeien en 181 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 11.001 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (bestaande uit 192 melk- en kalfkoeien en 177 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.4.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.4.5
In dat verband is van belang dat appellante met name heeft geïnvesteerd in 2014. Daarnaast heeft zij op 30 juni 2015 een financieringsovereenkomst met de bank gesloten. Gelet op het tijdstip van deze investeringen en het ontbreken van een gebleken bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Voor zover appellante ook na de peildatum heeft geïnvesteerd, heeft ingevolge vaste rechtspraak van het College te gelden dat deze geheel voor rekening en risico van appellante komen vanwege de kenbaarheid van het fosfaatrechtenstelsel na 2 juli 2015.
6.4.6
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 oktober 2020.
De voorzitter is verhinderd 	                     De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen	                     de uitspraak te ondertekenen