ECLI:NL:CBB:2020:457
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2556
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 juli 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: ing. P.J. Houtsma),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Kuiper).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 14 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en nadien aanvullende stukken ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 mei 2020. Namens appellante nam deel haar maat [naam 1] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) wordt het fosfaatrecht verminderd met 8,3% (de generieke korting). Het tweede lid van deze bepaling bepaalt dat het eerste lid niet van toepassing is op een bedrijf waarvan de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is. Het bedrijf is dan grondgebonden.
1.3
De fosfaatruimte is de hoeveelheid dierlijke mest die het bedrijf op zijn landbouwgrond mag opbrengen (artikel 1, eerste lid, aanhef en onder ll, sub 1° van de Msw).
1.4
De tot het bedrijf behorende landbouwgrond is de landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is (artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Msw). Het gaat hier om de oppervlakte landbouwgrond die op 15 mei 2015 tot het bedrijf behoort (artikel 24, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit).
1.5
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2. Appellant exploiteert een melkveebedrijf. In de jaren 2013 tot en met 2016 heeft appellante van haar landbouwgrond verschillende percelen verhuurd aan akkerbouwers. In 2015 en 2016 heeft appellante perceel 3 (6,34 ha) en perceel 8 (8,17 ha) voor akkerbouw uit gebruik gegeven. In 2015 heeft zij deze percelen niet opgegeven op haar Gecombineerde Opgave 2015. Op 2 juli 2015 hield appellante 101 melk- en kalfkoeien en 72 stuks jongvee. Op 21 maart 2016 heeft appellante ruim 7 ha landbouwgrond gekocht.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 5.179 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting toegepast, uitgaande van een fosfaatproductie in 2015 van ruim 5.667 kg en een fosfaatruimte in dat jaar van 4.812,9 kg. Die fosfaatruimte is gebaseerd op een totale oppervlakte landbouwgrond van 58,49 ha.
Beroepsgronden
4.1
Appellante heeft aangevoerd dat de generieke korting onterecht is toegepast, omdat zij grondgebonden is. Allereerst wil zij dat bij de bepaling van de grondgebondenheid wordt uitgegaan van de excretie, zoals deze aan de hand van de Handreiking BEX kan worden berekend. Daarnaast tellen de in 2015 verhuurde percelen 3 en 8 mee voor haar fosfaatruimte, omdat zij deze percelen al jaren in eigendom heeft en in 2015 eenmalig uit gebruik heeft gegeven, terwijl zij wel dienstbaar waren aan haar melkveebedrijf.
4.2
Het fosfaatrechtenstelsel tast het ongestoord genot van haar eigendom aan. Zij heeft namelijk niet kunnen voorzien dat de door haar aangekochte gronden buiten de fosfaatruimte zouden blijven. Analoog aan de startersregeling had de wetgever voor melkveehouders zoals appellante een speciale regeling moeten treffen. Het vaststellen van de fosfaatruimte aan de hand van forfaitaire normen strookt niet met de vrij bewijsleer volgens de Meststoffenwet.
4.3
Verder draagt zij een individuele en buitensporige last. Ter zitting heeft appellante gesteld dat de gevolgen van het eenmalig uit gebruik geven van de percelen 3 en 8 in 2015 en de aankoop van de gronden in 2016 haar onevenredig hard treffen. Het was voor haar niet te voorzien dat zij daardoor als niet-grondgebonden bedrijf zou worden aangemerkt onder het fosfaatrechtenstelsel. Appellante verwijst naar de uitspraken van het College van 13 augustus 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:341) en van 3 september 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:389).
4.4
Tot slot heeft appellante ter zitting aangevoerd dat verweerder onzorgvuldig heeft gehandeld door de Gecombineerde Opgave 2015 van een derde, zonder diens toestemming, bij het verweerschrift over te leggen.
Standpunt van verweerder
5.1
Appellante is niet grondgebonden, omdat haar fosfaatproductie in 2015 haar fosfaatruimte in dat jaar overstijgt. De wet biedt, zoals ook blijkt uit de wetsgeschiedenis, niet de ruimte om hierbij de BEX te betrekken. De in 2015 verhuurde percelen en de in 2016 aangekochte gronden vielen op 15 mei 2015 buiten tot de tot het bedrijf behorende landbouwgrond.
5.2
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan.
5.3
Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Haar vergelijking met eerdere uitspraken van het College gaat niet op. Weliswaar werd ook appellante door het uit gebruik geven van de gronden in 2015 niet grondgebonden, maar zij heeft haar gronden structureel door de jaren heen verhuurd dan wel verruild.
5.4
Verweerder heeft erkend dat hij de Gecombineerde Opgave van de derde niet had moeten overleggen en zich hiervoor verontschuldigd.
Beoordeling
6.1
De Msw laat niet de ruimte om de fosfaatproductie aan de hand van BEX te bepalen. De wetgever de BEX-methode uitdrukkelijk afgewezen (Kamerstukken II, 2015/16, 34 532, nr. 3, blz. 17). Het College verwijst in dit verband naar zijn uitspraken van 27 augustus 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:371) en 26 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:622). De beroepsgrond slaagt niet.
6.2
Voor de fosfaatruimte is bepalend de oppervlakte landbouwgrond die op 15 mei 2015 tot het bedrijf behoort. Tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, is de grond die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is (zie de uitspraak van het College van 20 augustus 2019, ECLI:NL:CBB:2019:361). Appellante beschikte op 15 mei 2015 niet over de door haar verhuurde percelen 3 en 8 en deze grond blijft zodoende bij het vaststellen van de fosfaatruimte buiten beschouwing. Deze beroepsgrond slaagt niet.
6.3
Over de door appellante in 2016 aangekochte gronden beschikte zij pas na 15 mei 2015. Deze beroepsgrond slaagt evenmin.
6.4
Appellante beroept zich op de schending van de vertrouwelijkheid van de gegevens van een derde. De norm waarop appellante zich in dit verband beroept, strekt kennelijk niet tot de bescherming van haar belangen. Op grond van artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht kan deze beroepsgrond niet leiden tot de vernietiging van het bestreden besluit.
7.1
Het betoog dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met eigendomsrecht stuit af op de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. In het bijzonder wijst het College erop dat hij in deze uitspraken niet ontoelaatbaar heeft geacht dat de wetgever ervoor heeft gekozen het fosfaatrecht voor bedrijven die niet grondgebonden zijn te korten met een generieke korting en dat bewust is gekozen voor een speciale regeling voor startende melkveehouders.
7.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Bij de beoordeling of een last in het individuele geval buitensporig is, moeten alle betrokken belangen worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel appellante raakt. Daarbij geldt dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel als een buitensporige last kan worden aangemerkt. De last bestaat in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat appellante als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om haar bestaande dan wel aantoonbaar voorgenomen bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018. In deze uitspraak is ook overwogen dat voor alle melkveehouders, met uitzondering van grondgebonden bedrijven, geldt dat hun fosfaatrecht op grond van artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet wordt verminderd. In zoverre is de last (ook) niet individueel en bestaat – ongeacht de bedrijfseconomische gevolgen – in beginsel geen grond om een individuele en buitensporige last aan te nemen.
7.3
Het beroep van appellante op de uitspraken van 13 augustus 2019 en 3 september 2019 gaat niet op. Het ging in die zaken namelijk om incidentele verpachting, terwijl appellante samenwerkte met in het kader van de kringloopbouw en daarbij structureel grond verhuurde dan wel verruilde. De vergelijking gaat alleen al daarom niet op.
7.4
Ook het niet meetellen van de in 2016 gekochte landbouwgrond, vormt geen (onaanvaardbare) inbreuk op het eigendomsrecht, reeds, omdat op het moment van de koop, maart 2016, het fosfaatrechtenstelsel niet alleen voorzienbaar was maar ook kenbaar (zie de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (ECLI:2019:291 onder 6.7.5.5). Deze beroepsgrond slaagt niet.
Slotsom
8.1
Het beroep is ongegrond.
8.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. E.D.H. Nanninga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 juli 2020.
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.