ECLI:NL:CBB:2020:637
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/365
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 september 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. Y. Groen).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld. Op 22 maart 2018 heeft appellante een melding bijzondere omstandigheden gedaan.
Bij besluit van 11 januari 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 augustus 2020. Appellante en haar gemachtigde zijn met bericht niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door diergezondheidsproblemen, (de 5%-drempel), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) verbiedt, kort gezegd, staatssteun, tenzij de verdragen dat wel toestaan. Artikel 107, derde lid, sub c, van het VWEU staat onder voorwaarde staatssteun toe om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken.
1.4
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij in [plaats] . Appellante heeft op 7 mei 2015 een overeenkomst getekend met Metaalconstructie [naam 2] inzake het bouwen van een jongveestal. Op 20 mei 2015 heeft appellante een offerte getekend van [naam 3] inzake het bouwen van een mestkelder.
2.2
Appellante wilde door eigen aanwas uitbreiden naar 250 melkkoeien en 150 stuks jongvee. Op 2 mei 2014, vóór de uitbreiding hield appellante 152 melk- en kalfkoeien en 124 stuks jongvee. Op 2 juli 2015 hield appellante 168 melkkoeien en 123 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. 	Verweerder heeft het fosfaatrecht vastgesteld op 8.406 kg en is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Volgens appellante biedt artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn geen toereikende grondslag voor het fosfaatrechtenstelsel. Dat stelsel is ook niet nodig om aan de doelstelling van de Nitraatrichtlijn te voldoen. De EU-nitraatnorm van 5mg/l wordt niet overschreden. Verweerder is niet op deze bezwaargrond ingegaan en daarmee is het bestreden besluit in elk geval onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd.
4.2
Appellante betoogt verder dat voor zover de EU-nitraatnorm wel wordt overschreden  de invoering van het stelstel van fosfaatrechten in strijd is met artikel 107, eerste lid, van het VWEU, omdat sprake is van ongeoorloofde staatssteun.
4.3
Volgens appellante heeft verweerder de melding bijzondere omstandigheden onterecht afgewezen met als argument dat geplande, maar niet gerealiseerde uitbreidingen in de veestapel bij de toekenning van fosfaatrecht buiten beschouwing blijven. Verweerder hanteert een onjuiste interpretatie van artikel 23, zesde lid, Msw. Op de peildatum van 2 juli 2015 waren vrijwel alle investeringen gedaan. Daarmee is geen sprake van toekomstige investeringen. Volgens appellante moet worden gekeken naar de hypothetische situatie waarin het bedrijf zou hebben verkeerd indien de bijzondere omstandigheid zich niet zou hebben voorgedaan.
4.4
Appellante stelt verder dat er sprake is van strijd met artikel 1 van het EP. Op appellante rust een individuele bijzondere last. Zij heeft fors geïnvesteerd en er is sprake van een groot financieel nadeel voor het bedrijf, omdat er op de peildatum van 2 juli 2015 onvoldoende dieren op het bedrijf aanwezig waren. Het is volstrekt helder dat de voorgenomen investeringen daadwerkelijk betrekking hebben op de voorgenomen groei van het bedrijf. Ook is duidelijk dat de continuïteit van het bedrijf in gevaar is. Appellante verwijst in dit verband naar de door haar overgelegde verklaring van [naam 4] N.V. van 23 oktober 2018 waarin de bank de conclusies in het rapport van DLV Advies van 5 juni 2018 dat de continuïteit van het bedrijf van appellante in gevaar is, onderschrijft. Ook verwijst zij naar de verklaring van [naam 5] N.V. van dezelfde datum waarin wordt geconstateerd dat aanvullende investeringen en lasten nodig zijn als gevolg van de invoering van het fosfaatrechtstelsel en dat deze gelet op de financiële positie en vermogen van appellante, bijzonder zwaar voor haar zijn. Appellante stelt ook dat er, door het overlijden van een medewerker van het bouwbedrijf als gevolg van een ongeluk tijdens de uitbreiding van de stal, sprake is van een individuele bijzondere omstandigheid. Dit heeft grote impact gehad op de opleverdatum en was onvoorzienbaar.
4.5
Appellante stelt tot slot dat verweerder niet heeft gemotiveerd waarom er geen sprake is van een individuele en buitensporige last, zodat ook sprake is van een motiveringsgebrek.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt dat de algemene beroepsgronden die zijn gericht tegen het stelsel van fosfaatrechten op regelingsniveau niet slagen. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan.
5.2
Volgens verweerder is de situatie waarin onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan - zoals in de situatie van appellante - wettelijk niet erkend als knelgeval. Verweerder verwijst naar de uitspraak van het College van 24 september 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:450, r.o. 5.2.1). Verweerder wil geplande maar niet gerealiseerde uitbreidingen niet compenseren en is gelet op de uitspraak van het College van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522, r.o. 5.9.2) daar ook niet toe gehouden. Voor zover appellante zich had willen beroepen op het knelgeval verbouwing op grond van artikel 23, zesde lid, Msw, merkt verweerder dat er geen sprake is van verlies van fosfaatrechten op 2 juli 2015 ten opzichte van de alternatieve peildatum van 20 mei 2015 maar juist van een stijging van het aantal fosfaatrechten op 2 juli 2015. Appellante voldoet hiermee niet aan de 5%-drempel.
5.3
Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Kort en zakelijk weergegeven stelt verweerder dat er geen bijzondere omstandigheden zijn die leiden tot het aannemen van een individuele buitensporige last. Het bedrijf van appellante is niet individueel afwijkend van andere bedrijven die met het oog op de beëindiging van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. Appellante is in weerwil van de naderende/aangekondigde productiebeperkende maatregelen blijven vasthouden aan de geplande groei. Vergeefse investeringen als gevolg van uitbreidingen dienen daarom voor risico en rekening van appellante te komen. Ook heeft appellante geen vergunning overlegd waaruit blijkt dat appellante de gewenste dierenaantallen op 2 juli 2015 legaal mocht houden. Wanneer appellante niet over alle vergunningen beschikt is zij daarmee bij het doen van de investeringen vooruitgelopen op het verkrijgen van de vergunningen. De keuze voor uitbreiding middels gefaseerde groei behoort in beginsel tot het ondernemersrisico van appellante. Verder heeft appellante niet aangetoond dat er sprake was van een noodzakelijke uitbreiding. Verweerder is verder van mening dat er geen sprake is van een motiveringsgebrek in het bestreden besluit.
Beoordeling
6.1
Het betoog dat Nitraatrichtlijn onvoldoende grondslag biedt voor het stelsel van fosfaatrechten en dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun faalt. Het College verwijst naar zijn eerdere uitspraken hierover, bijvoorbeeld 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) en 26 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:615).
6.2
In de knelgevallenregeling heeft de wetgever ervoor gekozen om niet gerealiseerde uitbreidingen niet in aanmerking te nemen bij de vaststelling van het fosfaatrecht. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat dit uitgangspunt niet alleen van toepassing is voor (beoogde en gerealiseerde) uitbreidingen na 2 juli 2015, maar ook op niet gerealiseerde uitbreidingen op die peildatum. Het College heeft dat standpunt in zijn vaste rechtspraak in lijn geacht met de bedoeling van de wetgever (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:4 en 11 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:232). In wat appellante heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om daar anders over te oordelen. Verweerder heeft bij de toepassing van de knelgevallenregeling dus terecht geen rekening gehouden met de niet gerealiseerde groei. Ten overvloede geldt dat appellante niet voldoet aan de voorwaarde dat op 2 juli 2015 het reguliere fosfaatrecht minimaal 5% lager was als gevolg van deze omstandigheid. De beroepsgrond faalt.
6.3
Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Het College heeft eerder geoordeeld dat bij de beoordeling of een last in het individuele geval buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder treft. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een individuele buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.1).
6.3.2
Het fosfaatrechtenstelsel leidt ertoe dat aan appellante voor minder melkvee fosfaatrechten is verleend dan zij in totaal met haar investeringen heeft beoogd. Op zichzelf genomen betekent dat niet dat appellante al om die reden een individuele en buitensporige last draagt. Het College stelt vast dat niet is gebleken dat appellante op de peildatum beschikte over de benodigde vergunning(en) voor het houden van het door haar gewenste aantal dieren. Appellante heeft wel gesteld dat zij over die vergunning(en) beschikte maar heeft ze niet overgelegd. Zoals het College eerder heeft geoordeeld, is in gevallen als dit, waarin op de peildatum nog niet over alle voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding benodigde vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet omkeerbare investeringsbeslissingen, in beginsel geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5, 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.3.2, 17 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:435, onder 5.5). Dit uitgangspunt geldt ook wanneer dat voor appellante aanzienlijke financiële consequenties heeft.
6.3.3
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.3.4
Verweerder is in het bestreden besluit voldoende ingegaan op hetgeen appellante in bezwaar heeft  aangevoerd. Van een motiveringsgebrek is geen sprake.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. M. Khababi, als griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 september 2020.
De voorzitter is verhinderd te ondertekenen                De griffier is verhinderd te ondertekenen