ECLI:NL:CBB:2020:463
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 18/1238, 18/1240, 18/1241, 18/1242 en 18/1243
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 juli 2020 in de zaken tussen
Maatschap [naam] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigden: J.A. Rietveld en W.C. Bikker),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. S.J.E. Loontjens),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluiten van 2, 6, 9 en 16 december 2017 en 21 april 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling aan appellante heffingen opgelegd van € 1.407,- voor periode 1, van € 1.490,- voor periode 2, van € 2.845,- voor periode 3, van € 23.347,- voor periode 4 en van € 1.887,- voor periode 5.
Bij besluiten van 12 en 15 juni 2018 (de bestreden besluiten) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 mei 2020. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder melkvee houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Feiten
2. Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Sinds 2013 is appellante bezig met de uitbreiding van de veestapel. Appellante had het voornemen om het melkveebedrijf uit te breiden tot 480 stuks melkvee en 450 stuks vrouwelijk jongvee. In dat kader heeft appellante op 31 oktober 2013 een omgevingsvergunning aangevraagd voor de bouw van een ligboxenstal. De omgevingsvergunning is in april 2014 conform aanvraag verleend aan appellante. Appellante heeft daarop in 2014 en 2015 opdrachtbevestigingen ondertekend voor de bouw en inrichting van de ligboxenstal en de realisatie van installatiewerkzaamheden. Appellante heeft verder toegelicht dat het de bedoeling was om op verantwoorde wijze met eigen aanwas de veestapel te laten groeien.
3. Op 2 juli 2015 hield appellante 170 melkkoeien en 151 stuks jongvee. Verweerder heeft voor alle vijf de periodes van de Regeling heffingen aan appellante opgelegd, omdat zij meer runderen hield dan het referentieaantal.
Beroepsgronden en beoordeling
Artikel 13 van de Landbouwwet
4. Appellante betoogt dat de aan haar opgelegde heffingen in strijd zijn met artikel 13 van de Landbouwwet. Volgens appellante is geen sprake van prijsstabilisatie en is niet bewezen dat de reductie van dieraantallen leidt tot meer bestaanszekerheid. Zij voert aan dat achteraf is gebleken dat de Nederlandse melkproductie nauwelijks is gewijzigd, doordat melkveehouders de mogelijkheid hadden om te reduceren door reductie van jongvee. De reductie heeft geen invloed gehad op de afzet en de prijs van melk. Voor appellante leidt de Regeling tot een geringere bestaanszekerheid. Volgens appellante moeten vraagtekens worden geplaatst bij het nuttig effect van de derogatie als zodanig en kan worden betwijfeld of het doel van de Regeling – het behouden van de derogatie – zinvol is in het licht van de doelen van artikel 13 van de Landbouwwet.
4.1.
De beantwoording van de vraag of het behouden van de derogatie zinvol en nuttig is gaat het karakter van deze procedure te buiten. Het is niet aan het College om de innerlijke waarde of billijkheid van de Regeling te beoordelen (artikel 11 van de Wet algemene bepalingen). Ter beoordeling ligt slechts de vraag of de Regeling op artikel 13 van de Landbouwwet kan worden gebaseerd. Zoals het College eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:421), heeft de minister voldoende onderbouwd dat de Regeling een doel dient als bedoeld in artikel 13 van de Landbouwwet. Gelet op de overwegingen van die uitspraak heeft de Regeling een wettelijke grondslag in artikel 13 van de Landbouwwet. Reeds hierom slaagt deze beroepsgrond niet.
Artikel 1 van het Eerste Protocol van het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP)
5. Appellante betoogt dat de Regeling een ongerechtvaardigde inbreuk maakt op het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op ongestoord genot van eigendom. Volgens appellante wordt haar eigendom ontnomen in de vorm van melkvee en vermogen. Zo worden melkveehouders door de hoogte van de geldsommen verplicht om te reduceren en is niet voldaan aan de vereisten van een fair balance.
Verder betoogt appellante dat er sprake is van een individuele en disproportionele last. Appellante voert hiertoe aan dat zij voor 2 juli 2015 grote investeringen heeft gedaan die niet kunnen worden teruggedraaid. De gedane investeringen zijn gebaseerd op benutting van de maximale stalcapaciteit en de beschikbare grond. Door de maatregelen zijn de investeringen niet meer rendabel. Appellante stelt dat de Regeling ten tijde van het aangaan van de financiële verplichtingen niet voorzienbaar was en dat verweerder dit ten onrechte toerekent aan het ondernemersrisico. Ook na de bekendmaking van de peildatum heerste onzekerheid over de wellicht beperkende maatregelen. Dit beperkte de vormgeving van een sterke strategie voor de toekomst. Het was tot de introductie van de Regeling – die zelfs na de introductie nog meerdere malen is gewijzigd – onmogelijk op de dreigende beperkingen te anticiperen. Appellante stelt dat zij er na de introductie van de Regeling alles aan heeft gedaan om de omstandigheden op haar bedrijf aan te passen om de Regeling minder negatief te laten uitpakken. Volledig voldoen aan de toegekende referentie was bedrijfstechnisch echter niet mogelijk, omdat het aantal runderen moest worden gehouden om de beoogde cashflow te realiseren. Appellante stelt dat zij, ondanks alle inspanningen, € 213.169,- schade heeft geleden door toepassing van de Regeling en heeft ter onderbouwing daarvan een schadeberekening overgelegd.
5.1.
Ter zitting heeft appellante toegelicht dat de last voor haar met name is gelegen in het feit dat het op grond van de Regeling niet mogelijk was om extra referentie te verwerven en dit voor haar niet voorzienbaar was. Vanaf 2018 heeft zij door de aankoop van fosfaatrechten de uitbreiding van haar bedrijf kunnen voortzetten, maar dit was in 2017 niet mogelijk. Appellante werd daardoor voor de keuze gesteld om voor één jaar reducerende maatregelen te treffen of om heffingen te betalen. Beide opties betekenden financiële schade en een grote last voor het bedrijf van appellante.
5.2.
Voor zover appellante beoogt te betogen dat het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen in strijd is met artikel 1 van het EP, faalt dit betoog. Het College heeft in de uitspraak van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:414) reeds geoordeeld dat het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen een inmenging vormt in (en niet een ontneming van) het in artikel 1 van het EP gewaarborgde eigendomsrecht, dat dit stelsel bij wet is voorzien en dat een redelijke mate van evenredigheid (‘fair balance’) bestaat tussen het te dienen doel van de Regeling en de in de Regeling opgenomen maatregelen
.
Het College heeft daartoe onder meer overwogen dat het voor melkveehouders, anders dan appellante stelt, voorzienbaar was dat er productiebeperkende maatregelen zouden kunnen worden genomen na afschaffing van het melkquotum en dat de omstandigheid dat de precieze aard van die maatregelen nog niet bekend was, dat niet anders maakt. De Regeling als zodanig is niet in strijd is met artikel 1 van het EP.
5.3.
Appellante heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft, zodat sprake is van strijdigheid met artikel 1 van het EP. Het College overweegt hiertoe als volgt.
5.4.
Zoals het College in de uitspraak van 26 mei 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:350) heeft overwogen, ontstaat de inbreuk op het eigendomsrecht door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd. Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd, omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.
5.5.
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen en is in dat verband vooral relevant de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
5.6.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
5.7.
Appellante heeft de uitbreiding van haar bedrijf in 2013 in gang gezet. In april 2014 is aan haar een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een nieuwe stal om de uitbreiding van haar bedrijf naar 480 melkkoeien en 450 stuks vrouwelijk jongvee te verwezenlijken. Appellante heeft verschillende in 2014 en 2015 ondertekende opdrachtbevestigingen overgelegd, ter onderbouwing van de financiële verplichtingen die zij daarvoor is aangegaan. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat op dat moment voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellante heeft er desondanks voor gekozen de uitbreiding van haar bedrijf door te zetten en de bouw van de nieuwe stal doorgang te laten vinden. Niet is gebleken dat er voor appellante een noodzaak bestond om haar bedrijf uit te breiden. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar.
5.8.
Ook kan uit de door appellante overgelegde schadeberekening, waarin verschillende scenario’s zijn geschetst, niet worden afgeleid dat sprake is van een individuele en buitensporige last, alleen al omdat, zoals verweerder ook terecht stelt, het rapport (in scenario 3) ten onrechte als uitgangspunt heeft genomen dat na afschaffing van het melkquotum uitbreiding zonder beperkingen mogelijk zou zijn. Zoals het College eerder ook in het kader van het fosfaatrechtenstelsel heeft geoordeeld (uitspraak van 3 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:380) mist een dergelijk scenario, waarbij voorbij wordt gegaan aan de invoering van de Regeling, realiteitswaarde.
5.9.
Het College wil wel aannemen dat appellante financieel stevig wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling, maar uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit voort dat appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen dient te dragen en dat zij nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden niet kan afwentelen.
5.10.
Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. De bestreden besluiten zijn niet in strijd met artikel 1 van het EP. De hierop betrekking hebbende beroepsgrond slaagt niet.
Karakter van de heffing
6. Appellante betoogt dat de sprake is van een bestraffende sanctie en dat de boete niet in verhouding staat tot de overtreding en buitensporig hoog is. Dit is in strijd met het Handvest van de gronderechten van de Europese Unie (Handvest EU) en het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Appellante verzoekt daarom de boete te matigen.
6.1.
Anders dan appellante meent, missen de haar opgelegde heffingen een bestraffend karakter en kwalificeren de heffingen niet als een boete. Appellante heeft verder niet toegelicht waarom zij de aan haar opgelegde heffingen in strijd acht met het Handvest EU en het EVRM. Reeds daarom slaagt deze beroepsgrond niet.
Slotsom
7. Omdat de bestreden besluiten pas in verweer zijn voorzien van een toereikende motivering, zijn die besluiten in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding die gebreken te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door die gebreken niet is benadeeld. Ook als de gebreken zich niet zouden hebben voorgedaan, zouden besluiten met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit brengt met zich dat het beroep ongegrond is.
8. Gelet op de hiervoor geconstateerde gebreken bestaat aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht in deze samenhangende zaken voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.968,75,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het indienen van een verzoekschrift (wegingsfactor 0,5) en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1,5).
Verder ziet het College aanleiding om de kosten voor het opstellen van de schadeberekening bij de proceskostenveroordeling te betrekken. Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat hij, indien het College daarvoor aanleiding ziet, bereid is daarvoor een bedrag van € 1.075,61 te vergoeden. Appellante heeft te kennen gegeven met dit bedrag akkoord te gaan. Het totaal van de proceskostenvergoeding bedraagt € 3.044,36 (€ 1.968,75- + € 1.075,61).
9. Appellante heeft om schadevergoeding verzocht wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Het College stelt vast dat deze termijn is verstreken. Het gaat hier om niet‑punitieve procedures die volgen op primaire besluiten die zijn bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
10. Verweerder heeft de bezwaarschriften die zijn gericht tegen de besluiten van 2, 6, 9 en 16 december 2017 op 10 januari 2018 ontvangen en het bezwaarschrift dat is gericht tegen het besluit van 21 april 2018 op 26 april 2018. Op 9 april 2018 is appellante akkoord gegaan met opschorting van de beslistermijn tot en met 22 mei 2018. De periode tussen 9 april en 22 mei 2018 wordt bij het berekenen van de redelijke termijn buiten beschouwing gelaten. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met een tijdsverloop van tussen de vier en vijf maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, heeft appellante daarom recht op een vergoeding van € 500,- aan immateriële schade.
11. Omdat de behandeling van de bezwaren minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd is de overschrijding volledig toe te rekenen aan het College. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb de Staat veroordelen tot betaling van € 500,- aan appellante.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 3.044,36;
- veroordeelt de Staat tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 500,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.C.P. Venema in aanwezigheid van mr. A. Koelewijn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 juli 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.