ECLI:NL:CBB:2020:676
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/1330
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 oktober 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] en [naam 2] ,
te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.I.J. Langenberg),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Krari).
Procesverloop
Bij besluiten van 27 mei 2017, 3 augustus 2017, 23 september 2017, 25 november 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 16.114,- voor periode 1, van € 1.101,- voor periode 2, van  € 958,- voor periode 3, van € 875,- voor periode 4 en van € 849,- voor periode 5.
Bij besluit van 17 mei 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 september 2020. Appellante is verschenen, vertegenwoordigd door [naam 1] en [naam 2] en bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder melkvee houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Feiten
2. Appellante exploiteert een melkveebedrijf. In 2007 heeft zij in samenwerking met ZLTO een overname- en investeringsplan gemaakt. In 2008 is een kostenraming gemaakt voor een nieuwe stal. Deze stal zou ruimte bieden aan 173 melkkoeien. Het doel was om te groeien naar 200 melkkoeien en 140 stuks jongvee. Appellante heeft toegelicht dat de bouw van de nieuwe stal noodzakelijk was om het dierenwelzijn te garanderen en dat het de bedoeling was dat de bouw van de stal in 2009 zou worden gerealiseerd en de stal in 2009 in gebruik zou worden genomen. In 2009 werd echter leukemie gediagnosticeerd bij de toen 2‑jarige dochter van appellante, waarop een intensief behandeltraject van ruim twee jaar volgde en waardoor de uitbreidingsplannen tijdelijk werden gestaakt. In 2011 heeft appellante de bedrijfsontwikkeling weer opgepakt. Op 23 december 2011 is een aannemingsovereenkomst voor de bouw van de stal gesloten en in 2012 is met de bouw van de stal gestart. Op 1 februari 2013 is de stal opgeleverd. Op 9 december 2015 is aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw‑vergunning) verleend voor het houden van 200 melkkoeien en 140 stuks jongvee.
3. Op 2 juli 2015 hield appellante 155 melkkoeien en 128 stuks jongvee (referentieaantal: 196,07 GVE). Op 1 oktober 2016 hield appellante 183 melkkoeien en 135 stuks jongvee. Verweerder heeft aan appellante heffingen opgelegd van in totaal € 19.897,- over de periodes 1 tot en met 5 omdat zij meer runderen hield dan het referentieaantal.
Beroepsgronden
4. Appellante betoogt dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last, zodat sprake is van strijdigheid met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Zij voert daartoe aan dat zij door de tenuitvoerlegging van de Regeling wordt geconfronteerd met een enorme kostenpost zonder dat zij hier enige invloed op heeft kunnen uitoefenen. Dat zij haar bedrijfsvoering op 2 juli 2015 nog niet op orde had, komt door een bijzondere omstandigheid die buiten haar invloedsfeer lag, te weten de ziekte van haar dochter. Omdat de knelgevallenregeling in haar geval geen soelaas biedt – omdat niet op een eerdere peildatum kan worden teruggevallen – verzoekt appellante het College tot het aannemen van een individuele en buitensporige last. Appellante verwijst ter onderbouwing van de last op het schaderapport van Schipper Accountants van 30 april 2019. Volgens appellante kan daaruit worden afgeleid dat de Regeling en het fosfaatrechtenstelsel een enorme wissel trekken op haar bedrijf, waardoor het niet meer levensvatbaar is. Over de op 9 december 2015 aan haar verleende Nbw‑vergunning heeft appellante verder nog opgemerkt dat zij deze door omstandigheden die buiten haar invloedsfeer lagen niet eerder heeft kunnen verkrijgen, maar dat zij in 2011 reeds een vergunning heeft aangevraagd en zij altijd een vergunningaanvraag lopend heeft gehad. Dat niet handhavend is opgetreden, is omdat concreet zicht op legalisatie bestond, aldus appellante.
Beoordeling
5.  Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft, zodat sprake is van strijdigheid met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het College overweegt daartoe als volgt.
5.1.
Zoals het College in de uitspraak van 26 mei 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:350) heeft overwogen, ontstaat de inbreuk op het eigendomsrecht door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd. Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.
5.2.
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen en is in dat verband vooral relevant de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
5.3.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
5.4.
Vaststaat dat de ziekte van de dochter van appellante van grote invloed is geweest op de uitbreidingsplannen van appellante en dat appellante door de tenuitvoerlegging van de Regeling financieel stevig wordt geraakt. Door de vaststelling van het referentieaantal kon appellante in 2017 de voorgenomen bedrijfsvoering niet uitvoeren en niet het door haar gewenste aantal dieren houden zonder dat aan haar heffingen werden opgelegd. Dit is echter onvoldoende voor het aannemen van een individuele en buitensporige last. Met verweerder is het College van oordeel dat appellante op de peildatum nog niet over alle vergunningen beschikte die nodig waren voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding. Appellante beschikte pas op 9 december 2015 over de vereiste Nbw‑vergunning, zodat op de peildatum 2 juli 2015 dus een aantal dieren werd gehouden dat op dat moment niet rechtsgeldig was toegestaan. Met haar beslissing om vóór 2 juli 2015 te investeren, terwijl zij op die datum nog niet beschikte over alle benodigde vergunningen, is appellante op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen vooruitgelopen. Volgens vaste rechtspraak van het College, waaronder de uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5) en 8 oktober 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:476, onder 5.2.3) bestaat in die gevallen in beginsel geen ruimte om een schending van artikel 1 van het EP aan te nemen. Dat uitgangspunt geldt ook wanneer dat voor de melkveehouder aanzienlijke financiële consequenties heeft. Het College volgt appellante niet in haar stelling dat in haar geval aanleiding bestaat om van dit uitgangspunt af te wijken. De omstandigheid dat appellante, zoals zij ter zitting heeft toegelicht, al eerder een Nbw-vergunning heeft aangevraagd, die ook al eerder had kunnen worden verleend door de Noord-Brabantse stikstofdepositiebank als de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State daar geen streep doorheen had gehaald, doet er niet aan af dat de vereiste Nbw-vergunning er op de peildatum 2 juli 2015 nog niet was.
5.5.
Het betoog faalt.
Conclusie
6. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Hagen in aanwezigheid van mr. A. Koelewijn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 oktober 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.