ECLI:NL:CBB:2020:681
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2958
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 oktober 2020 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. E.H.E.J. Wijnen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. [NAAM]. H.J.M. van Gellekom).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 20 november 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het College heeft de zaak ter zitting aan de orde gesteld op 7 september 2020. Partijen zijn met bericht niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellant exploiteert een melkveebedrijf.
2.2
Voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal en de aankoop van twee melkrobots heeft appellant op 4 maart 2014 een financieringsvoorstel van de bank geaccepteerd voor een bedrag van € 957.000,-. Vervolgens heeft hij op 13 maart 2014 een aanneemovereenkomst gesloten voor de bouw van de stal. Voorts is een melkkoeltank aangeschaft.
2.3.
Op 8 juni 2013 en 3 juni 2014 heeft appellant meldingen gedaan op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer voor de nieuwe stal en het houden van uiteindelijk 220 melk- en kalfkoeien en 100 stuks jongvee.
2.4
Volgens de gecombineerde opgave had appellant op 1 april 2014 76 melk- en kalfkoeien en 52 stuks jongvee.
2.5
Op 2 juli 2015 hield appellant 87 melk- en kalfkoeien en 76 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 4.261 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4. Appellant heeft – samengevat – aangevoerd dat artikel 5, vijfde lid, van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (de Nitraatrichtlijn) geen toereikende grondslag biedt voor het fosfaatrechtenstelsel. Dat stelsel is ook niet nodig om aan de doelstelling van de Nitraatrichtlijn te voldoen. Voor zover aanvullende maatregelen wel noodzakelijk zouden zijn, betoogt appellant dat het fosfaatrechtenstelsel ongeoorloofde staatssteun oplevert, omdat klaarblijkelijk niet aan de norm van 50 mg/l wordt voldaan. Appellant voert verder aan dat in zijn geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Het bedrijf wilde groeien naar minimaal 140 melkkoeien en lijdt groot financieel nadeel, doordat op 2 juli 2015 onvoldoende dieren op het bedrijf aanwezig waren.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich gemotiveerd op het standpunt dat de invoering van het fosfaatrechtenstelsel noodzakelijk is geweest en dat het stelsel niet leidt tot ongeoorloofde staatssteun.
5.2
Verweerder betwist voorts dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. De keuze van appellant om zijn bedrijf te laten groeien, is een ondernemerskeuze waarmee hij zich niet onderscheidt van andere melkveehouders die ook zijn gaan uitbreiden in het zicht van het aflopen van het melkquotum. Volgens verweerder heeft appellant in een laat stadium nog een forse uitbreiding willen realiseren, terwijl nadere productiebeperkende maatregelen steeds dichterbij kwamen. Ook heeft appellant niet alle benodigde vergunningen overgelegd, zodat niet kan worden vastgesteld of hij zijn bedrijf op legale wijze heeft uitgebreid. Nu geen bijzondere individuele omstandigheden aanwezig zijn, die buiten de invloedsfeer van appellant liggen en ook niet is gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak voor de beoogde groei, is verweerder van mening dat de beslissing van appellant om uit te breiden, niet navolgbaar is.
Beoordeling
6.1
Voor zover appellant betoogt dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt dit. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Daarin heeft het College ook geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd is met de Nitraatrichtlijn en is de noodzaak van het fosfaatrechtenstelsel bevestigd.
6.2
Het betoog van appellant dat sprake is van ongeoorloofde staatssteun slaagt evenmin. Zoals het College eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraken van 26 november 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:619) en 24 maart 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:191), heeft de Europese Commissie bij beschikking van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N) een stelsel van verhandelbare fosfaatrechten voor melkvee in Nederland goedgekeurd. Op basis van de nagestreefde milieudoelstellingen heeft zij geconcludeerd dat het stelsel strookt met de EU-regels voor staatssteun op milieugebied.
6.3
Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.3
Voorop staat dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.4.4
Op basis van de hiervoor onder 6.4.2 weergegeven vergelijking komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel dan neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor het beoogde aantal van 140 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee, en de vastgestelde 4.261 kg fosfaatrecht, zijnde de situatie op 2 juli 2015 (bestaande uit 87 melk- en kalfkoeien en 76 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.4.2 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.4.5
In dat verband is allereerst van belang dat niet is komen vast te staan dat sprake is van een legale uitbreiding, nu appellant enkel zijn meldingen op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer heeft overgelegd. Daarmee heeft hij niet aangetoond dat hij op de peildatum beschikte over alle voor de uitbreiding benodigde vergunningen. Volgens vaste rechtspraak van het College bestaat in gevallen waarin op de peildatum nog niet over alle voor de uitbreiding benodigde vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet omkeerbare investeringsbeslissingen, in beginsel geen ruimte voor het aannemen van een individuele en buitensporige last (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 9 januari 2019, ECLl:NL:CBB:2019:7, onder 5.5 en 4 augustus 2020, ECLI:NL:CBB:2020:412, onder 6.3.5). Voor zover appellant wel beschikt over alle voor de uitbreiding benodigde vergunningen, is van belang dat de investeringen voor de uitbreiding pas in maart 2014 zijn gedaan. Gezien het tijdstip van de investeringen en het ontbreken van een gebleken bedrijfseconomische noodzaak of andere dwingende redenen voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellant had daarom ten tijde van zijn uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.4.6
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 oktober 2020.
De voorzitter is verhinderd 		                                 De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen	 		de uitspraak te ondertekenen