ECLI:NL:RVS:2019:4062
Raad van State — Uitspraak 


201808082/1/A2.
Datum uitspraak: 4 december 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Nieuwkoop,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (hierna: de rechtbank) van 24 augustus 2018 in zaken nrs. 17/2179 en 17/2180 in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B]
en
het college van burgemeester en wethouders van Nieuwkoop (hierna: het college).
Procesverloop
Bij besluit van 26 april 2016 heeft het college het object van [appellant A] en [appellant B] aan de [locatie], aangewezen als gemeentelijk monument.
Bij besluit van 7 februari 2017 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 augustus 2018 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 oktober 2019, waar [appellant A], bijgestaan door mr. J.J. Turenhout, advocaat [NAAM]n Rijn, vergezeld door N. van den Berg, architect, en het college, vertegenwoordigd door H.C. de Jong, zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2.    [appellant A] en [appellant B] zijn eigenaar van [locatie]. [locatie] is een van origine uit de 18e eeuw daterende boerderij die nu, na meerdere verbouwingen en een functiewijziging, dienst doet als een sportviscentrum, voorzien van een restaurant en een bedrijfswoning. [locatie] is gebouwd op veen- en kleigronden en is onderhevig aan grondzettingen, waardoor het deels is verzakt.
Bij het besluit van 26 april 2016 heeft het college [locatie], onder verwijzing naar het advies van de monumentencommissie van 8 april 2016 en de redengevende beschrijving, in zijn geheel, inclusief het daarbij behorende erf en de daarop staande opstallen, aangewezen als gemeentelijk monument. Het college heeft dit besluit, in weerwil van het advies van de commissie voor de bezwaarschriften van 20 december 2016, onder een aanvullende motivering en een aangepaste redengevende omschrijving, in bezwaar gehandhaafd.
Oordeel van de rechtbank
3.    De rechtbank heeft aanleiding gezien de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) als deskundige te benoemen. De StAB heeft op 15 juni 2017 een verslag als bedoeld in artikel 8:47 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) uitgebracht. De rechtbank heeft, in navolging van dit verslag, geoordeeld dat [locatie] monumentwaardig is in de zin van de Erfgoedverordening 2010 gemeente Nieuwkoop (hierna: de Erfgoedverordening 2010).
Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat het college [locatie] in redelijkheid heeft kunnen aanwijzen als gemeentelijk monument. Volgens de rechtbank worden [appellant A] en [appellant B] door die aanwijzing financieel niet onevenredig belast. Daarbij is in aanmerking genomen dat [appellant A] en [appellant B] op de locatie van [locatie] nieuwbouw willen realiseren waarvan de geschatte bouwkosten € 875.000,00 exclusief btw bedragen. De kosten van de instandhouding van [locatie] zijn, uitgaande van het door de StAB begrote bedrag voor funderingsherstel ten bedrage van € 249.505,44 exclusief btw en de door [appellant A] en [appellant B] begrote bijkomende renovatiekosten van een half miljoen euro, even hoog.
In de door [appellant A] en [appellant B] overgelegde rapporten heeft de rechtbank, kort samengevat, mede gezien de aanvullende verslagen van de StAB van 5 september 2017 en 19 maart 2018, geen aanleiding gezien voor een ander oordeel.
Hoger beroep
4.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college [locatie] in redelijkheid heeft kunnen aanwijzen als gemeentelijk monument. Die aanwijzing staat, naar zij stellen, een zinvol (her)gebruik van [locatie] in de weg. [locatie] is, blijkens het advies van Energeo B.V. van 23 mei 2016, onderhevig aan doorgaande grondzettingen en is deels verzakt. Volgens [appellant A] en [appellant B] kan [locatie] alleen in stand worden gehouden door deze te voorzien van een nieuwe fundering en door het reeds verzakte gedeelte daarvan op te vijzelen, zodat de huidige scheefstand teniet wordt gedaan. De rechtbank heeft zich ten onrechte verlaten op het verslag van de StAB van 15 juni 2017, waarin is geconcludeerd dat, voor het behoud van [locatie], kan worden volstaan met funderingsherstel. Het enkel herstellen van de fundering van [locatie] zal namelijk leiden tot een stahoogte van 1.80 meter in de bedrijfswoning en het daaraan grenzende gedeelte van het restaurant op de begane grond. Dit probleem kan, anders dan de StAB in voornoemd verslag heeft gesteld, niet worden verholpen door de vloer tussen de begane grond en de eerste verdieping (hierna: de verdiepingsvloer) te verwijderen. Volgens [appellant A] en [appellant B] ontstaat de stahoogte van 1.80 meter ter hoogte van de hoofdspantconstructies die, nu zij de verdiepingsvloer dragen en de stabiliteit van [locatie] waarborgen, niet kunnen worden verwijderd. Bovendien is het mogelijk dat de verdiepingsvloer monumentale waarde heeft en leidt de verwijdering daarvan ertoe dat het slaapgedeelte van de bedrijfswoning, dat zich op de eerste verdieping bevindt, komt te vervallen. Daarnaast leidt het niet opvijzelen van het verzakte gedeelte van [locatie] ertoe dat de aldaar gesitueerde binnen- en buitendeuren onbruikbaar worden en dat de afstand tussen de zich daar bevindende vensters en de vloer op de begane grond kleiner wordt. Zo zal de dagmaathoogte van de voordeur, die toegang geeft tot de bedrijfswoning, 1,535 meter bedragen. De hoogte van de drie buitendeuren in de westgevel van [locatie] en de in het verzakte gedeelte van dat pand gesitueerde binnendeuren zal 1,76 meter onderscheidenlijk 1,75 meter bedragen. De StAB heeft dit niet dan wel onvoldoende erkend in haar verslagen van 15 juni 2017, 5 september 2017 en 19 maart 2018, als gevolg waarvan de rechtbank haar oordeel daarop niet heeft mogen baseren, aldus [appellant A] en [appellant B].
Voorts voeren zij aan dat zij door de aanwijzing van [locatie] als gemeentelijk monument financieel onevenredig worden belast. De kosten van de instandhouding van [locatie] bedragen, uitgaande van de door Van den Berg opgestelde elementenbegroting van 5 juli 2016 voor herstel van de fundering en opvijzeling, tenminste € 473.076,73 inclusief btw. Dit bedrag is volgens de Monumentenwacht Zuid-Holland, blijkens het rapport van 9 november 2016, reëel. Volgens [appellant A] en [appellant B] staat dit bedrag in geen verhouding tot de beperkte beschermenswaardigheid van het pand. Daartoe verwijzen zij naar het rapport van 2 augustus 2017 van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ). Daarin is, kort samengevat, geconcludeerd dat de kosten voor funderingsherstel, mét en zonder kosten voor opvijzeling, dermate hoog zijn dat deze niet in verhouding staan tot de met die werkzaamheden te realiseren marktwaarde van [locatie]. Een redelijk handelend eigenaar zal in de praktijk een dergelijke investering niet willen plegen. De rechtbank heeft dit niet onderkend en zij heeft, door de kosten van de instandhouding van [locatie] te vergelijken met de kosten van de door hen op die locatie beoogde nieuwbouw, een onjuiste en tevens ongemotiveerde maatstaf toegepast, aldus [appellant A] en [appellant B].
Beoordeling
5.    Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1358), heeft het college beoordelingsruimte bij het bepalen van de monumentale waarde van een onroerende zaak. Bij het beantwoorden van de vraag, of een als monumentwaardig beoordeelde onroerende zaak als beschermd gemeentelijk monument wordt aangewezen, heeft het college beleidsruimte. De bestuursrechter toetst niet of hij in het concrete geval tot hetzelfde besluit zou zijn gekomen maar of het bestuursorgaan in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen.
Voorts heeft de Afdeling eerder overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4681), dat indien in het kader van de bij de aanwijzing - dan wel de heroverweging daarvan - te verrichten belangenafweging door de eigenaar van het monument concreet wordt gesteld dat de monumentenstatus negatieve gevolgen heeft voor bijvoorbeeld herontwikkeling of verkoop en dit genoegzaam wordt gemotiveerd, deze aspecten reeds bij de aanwijzing van belang zijn. Deze dienen in dat geval niet eerst bij de aanvraag om een omgevingsvergunning tot wijziging dan wel sloop van het aangewezen monument als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht aan de orde te komen. Het ligt dan op de weg van het bestuur om op deze belangen in te gaan en aannemelijk te maken dat er alternatieve mogelijkheden zijn voor een zinvol hergebruik van het monument waardoor het met de aanwijzing te dienen belang van het behoud van het monument prevaleert boven het belang van de eigenaar om de aanwijzing achterwege te laten.
6.    Ter zitting is gebleken dat tussen partijen niet in geschil is dat [locatie] monumentwaardig is in de zin van de Erfgoedverordening 2010. Evenmin is in geschil dat [locatie] onderhevig is aan grondzettingen en dat, voor het behoud van dat pand, de gevolgen daarvan moeten worden geredresseerd. Partijen zijn evenwel verdeeld over de wijze waarop dit moet geschieden en of de daarmee gepaard gaande kosten niet dermate hoog zijn dat in redelijkheid had moeten worden afgezien van de aanwijzing van [locatie] als gemeentelijk monument.
Zinvol (her)gebruik
7.    Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat [appellant A] en [appellant B] aannemelijk hebben gemaakt dat [locatie] alleen in stand kan worden gehouden door deze te voorzien van een nieuwe fundering en door het reeds verzakte gedeelte daarvan op te vijzelen. Het enkel herstellen van de fundering van het pand leidt, zoals [appellant A] en [appellant B] ter zitting hebben toegelicht en zoals door het college ter zitting is erkend, tot een stahoogte van 1.80 meter in de bedrijfswoning en het daaraan grenzende gedeelte van het restaurant op de begane grond. Het betoog van het college dat tegen niet al te hoge kosten meer stahoogte kan worden gecreëerd door de verdiepingsvloer te verwijderen, wordt niet gevolgd. Daarbij is van belang dat Van den Berg ter zitting desgevraagd en onbetwist heeft toegelicht dat de hoofdspantconstructies en de verdiepingsvloer de stabiliteit van het pand waarborgen en een dragende functie hebben. Volgens Van den Berg kunnen de hoofdspantconstructies niet worden verwijderd, hetgeen betekent dat er geen sprake is van een vrije loop. Ook de verdiepingsvloer kan niet worden verwijderd zonder dat een (staal)constructie in de plaats wordt aangebracht. De kosten voor het plaatsen van een zodanige constructie en een verdiepingsvloer hoger in het pand, waardoor op de begane grond meer stahoogte ontstaat en het op de eerste verdieping gelegen slaapgedeelte van de bedrijfswoning behouden kan blijven, benaderen de kosten voor funderingsherstel met opvijzeling. Daarbij komt dat het college desgevraagd ter zitting heeft aangegeven geen onderzoek te hebben verricht naar de monumentale waarde van de verdiepingsvloer, zodat niet met zekerheid kan worden vastgesteld of die vloer verwijderd mag worden zonder een daarvoor verleende omgevingsvergunning.
Dat [locatie] alleen in stand kan worden gehouden door deze te voorzien van een nieuwe fundering en door het reeds verzakte gedeelte daarvan op te vijzelen, volgt voorts uit de vaststelling dat het enkel herstellen van de fundering van dat pand ertoe leidt dat de in het verzakte gedeelte daarvan gesitueerde deuren een naar huidig gebruik te lage dagmaathoogte krijgen en dat de afstand tussen de zich daar bevindende vensters en de vloer op de begane grond kleiner wordt. Ter zitting is dit door het college erkend. Deze problemen kunnen, naar de Afdeling ter zitting is gebleken, niet allemaal worden weggenomen. Zo kunnen de (kozijnen van de) drie buitendeuren aan de westgevel van [locatie] niet worden opgehoogd door de plaats van de dakrand. Daarbij komt dat het college desgevraagd ter zitting heeft aangegeven geen onderzoek te hebben verricht naar de monumentale waarde van de in het verzakte gedeelte van het pand gesitueerde deuren, zodat ook niet met zekerheid kan worden vastgesteld of (de kozijnen van) die deuren, voor zover dat al mogelijk is, mogen worden opgehoogd zonder een daarvoor verleende omgevingsvergunning.
Het betoog slaagt.
Evenredigheid financiële belasting
8.    Het behoud van [locatie] en een zinvol (her)gebruik daarvan worden slechts gewaarborgd, zoals de Afdeling hiervoor onder 7 heeft geoordeeld, indien het pand wordt voorzien van een nieuwe fundering en het verzakte gedeelte daarvan wordt opgevijzeld. Niet in geschil is dat de kosten daarvoor, uitgaande van de door Van den Berg opgestelde begroting van 5 juli 2016, minstens € 473.076,73 inclusief btw bedragen.
De vraag of het college in dit bedrag, alsmede de bijkomende renovatiekosten, aanleiding had moeten vinden af te zien van de aanwijzing van [locatie] als gemeentelijk monument, kan naar het oordeel van de Afdeling niet worden beantwoord aan de hand van de door [appellant A] en [appellant B] voorgestane vergelijking met de marktwaarde van [locatie], zoals vastgesteld door de SAOZ in het rapport van 2 augustus 2017. Daartoe is van belang dat de marktwaarde van een pand in belangrijke mate wordt beïnvloed door diens staat van onderhoud. De door [appellant A] en [appellant B] voorgestane vergelijking brengt derhalve met zich dat monumentwaardige panden met een slechte staat van onderhoud, doorgaans niet kunnen worden aangewezen als gemeentelijk monument, nu de kosten van instandhouding daarvan de (te realiseren) marktwaarde in de regel zullen overtreffen. De Afdeling acht dit niet verenigbaar met het belang van de bescherming van monumentale panden, zoals gewaarborgd in de hier van toepassing zijnde regelgeving.
De door de rechtbank in navolging van het college gemaakte vergelijking tussen de kosten van instandhouding van [locatie], alsmede de bijkomende renovatiekosten, en de door [appellant A] en [appellant B] begrote kosten voor de door hen beoogde nieuwbouw, komt de Afdeling evenmin juist voor. Daartoe is van belang dat de door [appellant A] en [appellant B] begrote kosten voor de door hen beoogde nieuwbouw geenszins te relateren zijn aan [locatie], omdat het daarbij wat de grootte van de bedrijfsruimte betreft om een geheel ander project gaat. De kosten voor de beoogde nieuwbouw zijn gebaseerd op een horecaruimte van 220 m2, terwijl die ruimte in [locatie] 65 m2 bedraagt. [appellant A] en [appellant B] gaan er blijkens het verhandelde ter zitting ook vanuit dat de beoogde nieuwbouw meer inkomsten zal genereren. Anders dan de rechtbank is de Afdeling daarom van oordeel dat voor de beantwoording van de vraag of [appellant A] en [appellant B] door de aanwijzing van [locatie] als gemeentelijk monument al dan niet financieel onevenredig worden belast, niet bepalend is dat de kosten van instandhouding en bijkomende renovatie in dezelfde orde van grootte liggen als de kosten van de beoogde nieuwbouw.
Het komt de Afdeling reëler voor om in de vergelijking de kosten van instandhouding en bijkomende renovatiekosten van het pand af te zetten tegen de herbouwwaarde van het bestaande pand. De kosten van een pand met een vergelijkbare maatvoering als die van [locatie] zijn immers meer te relateren aan [locatie] dan de beoogde nieuwbouw. Het college heeft deze vergelijking ten onrechte niet gemaakt.
Het betoog slaagt.
Conclusie
9.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 7 februari 2017 alsnog gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigen. Dit betekent dat het college een nieuw besluit op het door [appellant A] en [appellant B] tegen het besluit van 26 april 2016 gemaakte bezwaar dient te nemen, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
Judiciële lus
10.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
Proceskostenveroordeling
11.     Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 24 augustus 2018 in zaken nrs. 17/2179 en 17/2180;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Nieuwkoop van 7 februari 2017, registratienummer 17.01263;
V.    bepaalt dat tegen het met inachtneming van deze uitspraak te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Nieuwkoop tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.048,00 (zegge: tweeduizendachtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Nieuwkoop aan [appellant A] en [appellant B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 421,00 (zegge: vierhonderdeenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
w.g. Van Ettekoven    w.g. Van Zanten
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 december 2019
97-854.
BIJLAGE Wettelijk kader
Erfgoedverordening 2010 gemeente Nieuwkoop
Artikel 3 De aanwijzing tot gemeentelijk monument
1. Het college kan, al dan niet op aanvraag van een belanghebbende, een monument aanwijzen als gemeentelijk monument.
2. Voordat het college over de aanwijzing een besluit neemt, vraagt het advies aan de monumentencommissie.
3. Voordat het college een monument met een religieuze bestemming, dat uitsluitend of in overwegend deel wordt gebruikt voor de uitoefening van de eredienst, als gemeentelijk monument aanwijst, voert het college overleg met de eigenaar.
4. De aanwijzing kan geen monument betreffen dat is aangewezen op grond van artikel 3 van de Monumentenwet 1988 of dat is aangewezen op grond van de monumentverordening van de provincie Zuid-Holland.