ECLI:NL:CBB:2020:668
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/220
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 oktober 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: C. Zieleman)
Procesverloop
Bij (primair) besluit van 5 januari 2018 heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 20 december 2018 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 augustus 2020. Appellante is met bericht niet verschenen. De gemachtigde van verweerder is verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen en rechtspraak
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1.
Appellante exploiteert een melkveehouderij de [plaats] . Het bedrijf van appellante bestaat uit twee locaties. Een locatie aan de [locatie 1] voor melkvee (UBN [… 1] ) en een locatie voor jongvee aan de [locatie 2] (UBN [… 2] ). Sinds 2019 zijn er op dit UBN geen runderen meer gehouden. Appellante hield op 1 april 2013 133 melkkoeien en 90 stuks jongvee. Appellante hield op 2 juli 2015 160 melkkoeien en 132 stuks jongvee. Hiervoor heeft verweerder, na toepassing van de generieke korting, 7.911 kg fosfaatrechten toegekend.
2.2.
Appellante is vanaf 2013 begonnen aan de uitbreiding van haar bedrijf (locatie [locatie 1] ): 9 januari 2013: indienen omgevingsmelding slopen van een varkensstal en een loods;
22 januari 2013: ontvangstbevestiging omgevingsmelding door gemeente [gemeente] ;
28 januari 2013: indienen melding Activiteitenbesluit milieubeheer voor het veranderen van een inrichting tot melkrundveehouderij voor 200 melkkoeien en 140 stuks jongvee;
15 februari 2013: aanvraag omgevingsvergunning bouw loods, rundveestal, melkstal;
22 februari 2013: goedkeuring melding Activiteitenbesluit door gemeente [gemeente] ;
18 maart 2013: verlening aangevraagde omgevingsvergunning door B&W van [gemeente] ;
24 januari 2013: aanvraag vergunningen Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) bij Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant voor 200 melkkoeien en 150 stuks jongvee;
7 maart 2014: aankoop ammoniak rechten;
26 augustus 2014: financieringsovereenkomst (geldlening) [naam 2] € 1.153.000,-
28 september 2014: aanneemovereenkomst uitbreiding rundveestal;
30 oktober 2014: aankoop 3,39 hectare grond met stal en schuur;
27 november 2014 en daarna: aankoop stalinrichting, machines en andere benodigdheden;
18 februari 2015: financieringsovereenkomst (geldlening) [naam 2] € 871.500,-;
17 maart 2015: de op grond van artikel 19d van de Nbw aangevraagde vergunning is verleend, de op grond van artikel 16 van de Nbw aangevraagde vergunning is afgewezen.
2.3.
Appellante heeft extra fosfaatrechten aangekocht. Appellante beschikt vanaf 2019 over 8.911 kg fosfaatrechten.
Besluiten van verweerder
3.		Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 7.911 kg. Daarbij is hij uitgegaan van de aantallen dieren die op 2 juli 2015 op het bedrijf van appellante gehouden werden. Hij heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
Beroepsgronden
4.1.
Appellante stelt dat het fosfaatrechtenstelsel in strijd is met de Richtlijn 91/676/EEG (Nitraatrichtlijn). Appellante meent dat de noodzaak tot aanvullende maatregelen, zoals artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn vereist, zich niet voordoet. Bovendien blijkt uit de memorie van toelichting niet dat het fosfaatrechtenstelsel noodzakelijk is om aan de doelstelling van de Nitraatrichtlijn te voldoen. Indien het stelsel van fosfaatrechten wel noodzakelijk is, levert het stelsel van verhandelbare rechten volgens appellante ongeoorloofde staatssteun op.
4.2.
Appellante stelt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele buitengewone last op haar legt en dat het andersluidende standpunt van verweerder in het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. Haar situatie is onderscheidend van die van andere melkveehouders, omdat zij vanaf 2011 van een gemengde veehouderij met varkens en rundvee is omgeschakeld tot een melkveehouderij. Appellante heeft een rapport van 23 mei 2018 en een aanvulling daarop (versie 2) van 5 november 2018 van Crowe Horwath Foederer overgelegd met een berekening van de schade die het gevolg is van de fosfaatreductie. Versie 2 bevat twee berekeningen voor de periode 2017-2027, te weten één waarin de veestapel past binnen het vastgestelde fosfaatrecht (124 melkkoeien) en één waarin wordt uitgegaan van de vergunde 200 melkkoeien, alsof het fosfaatrechtenstelsel niet van toepassing zou zijn.
Standpunt van verweerder
5.	Verweerder is van oordeel dat het bestreden besluit op goede gronden is genomen. Het fosfaatrechtenstelsel voldoet aan de eisen van artikel 5 van de Nitraatrichtlijn, er is geen sprake van ongeoorloofde staatssteun en er is geen sprake van schending van artikel 1 EP op individueel niveau.
Beoordeling
6.1.
Het College is in lijn met zijn vaste rechtspraak ook in dit geding van oordeel dat de beroepsgrond over de ontbrekende noodzaak van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel (de door appellante gestelde strijd met artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn) evenals de beroepsgrond dat het fosfaatrechtenstelsel ongeoorloofde staatssteun oplevert, niet slaagt. Het College verwijst voor een meer uitgebreide motivering van dit oordeel kortheidshalve naar zijn uitspraken van 17 december 2019, ECLI:NL:CBB:2019:711 en van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:619.
6.2.
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan. Zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291.
6.2.2.
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020,  ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7, ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, dan wel aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.3.
Voorop staat dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder. Zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9.
6.2.4.
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht, aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.2.2 weergegeven en in zoverre enig inzicht biedt in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.2.5.
Voor appellante komt de vergelijking die in 6.2.4 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor de beoogde bedrijfsvoering (200 melkkoeien en 150 stuks jongvee) en de vastgestelde 7.911 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (160 melkkoeien en 132 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.2.3 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.2.6.
In dat verband is van belang dat appellante in 2013 plannen had voor een uitbreiding van het melkveebedrijf, en in 2014/2015 een nieuwe ligboxenstal is gaan bouwen. Gezien het late tijdstip waarop appellante deze beslissingen heeft genomen en uitgevoerd acht het College deze niet navolgbaar, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Niet is gebleken dat er een bedrijfseconomische noodzaak of een andere dringende reden was voor uitbreiding van het melkveehouderij. Appellante heeft niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij, zoals zij stelt, in 2011 is omgeschakeld van een bedrijf met varkens en runderen naar een melkveebedrijf. Verweerder heeft daarover ter zitting (onbetwist) aangevoerd dat uit de hem ter beschikking staande (historische) gegevens van appellante tot en met 1987 op beide locaties, niet blijkt dat zij productierechten voor varkens heeft gehad noch dat zij varkens op haar UBN heeft gehad. Appellante heeft in haar gecombineerde opgave 2010 vermeld dat zij op 1 april 2010 alleen runderen hield. Het College gaat er daarom van uit dat de gestelde omschakeling niet heeft plaatsgevonden en dat daarin al om die reden geen bedrijfseconomische noodzaak of andere dringende reden voor uitbreiding van het melkveebedrijf is te vinden. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Verder is in de door appellante overgelegde schadeberekeningen van Crowe Horwath Foederer niet meegenomen dat zij sinds december 2018 over extra fosfaatrechten beschikt, waarvoor dus kennelijk nog investeringsruimte aanwezig was. Daarom komt aan die berekeningen niet de betekenis toe die appellante daaraan toegekend wil zien.
6.2.7.
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.3
Het College zal het beroep ongegrond verklaren.
7.	Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier en in het openbaar uitgesproken op 6 oktober 2020.
w.g. J.L. Verbeek	w.g. J.W.E. Pinckaers