ECLI:NL:CBB:2020:574
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1944
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 augustus 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] ,
te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A.R. Alladin)
Procesverloop
Bij besluit van 17 februari 2018 (het primaire besluit 1) heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante een bonusgeldsom toegekend van € 426,- voor periode 5.
Bij besluit van 24 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Bij besluit van 16 juni 2018 (het primaire besluit 2) heeft verweerder op grond van de Regeling aan appellante hoge geldsommen opgelegd van € 605,- voor periode 1, van € 4.742,- voor periode 2, van € 6.883,- voor periode 3, van
€ 9.485,- voor periode 4 en van € 5.078,- voor periode 5.
Appellante heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit 2.
Bij besluit van 2 januari 2019 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit 1 ambtelijk herzien en de hoge geldsom van € 605,- voor periode 1 veranderd in een solidariteitsgeldsom van € 141,12 en voor periode 2 de hoge geldsom van € 4.742,00 veranderd in een solidariteitsgeldsom van € 1.106,56 en de hoge geldsommen voor de perioden 3, 4 en 5 gehandhaafd.
Bij besluit van 23 februari 2019 (het wijzigingsbesluit) heeft verweerder op grond van de Regeling aan appellante geldsommen opgelegd van € 141,- voor periode 1, van € 1.107,- voor periode 2, van € 6.883,- voor periode 3, van
€ 9.485,- voor periode 4en van € 5.078,- voor periode 5.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 augustus 2020. Namens appellante zijn verschenen haar maten [naam 2] en [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Inleiding
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op
2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Appellante exploiteert een melkveehouderij. Vanaf 2013 huurt appellante een tweede locatie met daarbij behorende stallen en grond. Verweerder heeft aan appellante geldsommen opgelegd op grond van de Regeling. Appellante is het niet eens met de opgelegde geldsommen.
Artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt, voor zover van belang, dat het beroep tegen het oorspronkelijke besluit van rechtswege mede betrekking heeft op een vervangingsbesluit. Het vervangingsbesluit, zoals gewijzigd bij het wijzigingsbesluit, is een besluit waar het beroep ingevolge artikel 6:19 van de Awb mede betrekking op heeft. Gesteld, noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, en daarom zal het College dat beroep niet-ontvankelijk verklaren.
Verrekening
Appellante betoogt dat de verrekening van de heffingen met het melkgeld onrechtmatig is. Volgens appellante kan een heffing op grond van de Regeling niet worden verrekend met de contractuele verplichting van de zuivelverwerker om de melk van appellante af te nemen en te betalen.
4.1.
Naar het oordeel van het College heeft de verrekening van de heffingen met het melkgeld een privaatrechtelijk karakter. Daarmee valt deze handeling buiten de bevoegdheid van de bestuursrechter en appellante zal daarop betrekking hebbende klachten aan de burgerlijke rechter voor moeten leggen. Dit betoog slaagt niet.
Geen strijd met de Regeling
5. Appellante betoogt dat zij niet in strijd heeft gehandeld met de Regeling. De Regeling is volgens haar ten onrechte met terugwerkende kracht ingevoerd, terwijl zij beschikt over de nodige vergunningen voor haar bedrijf. Zij kon ook niet op de hoogte zijn van artikel 9a van de Regeling dat pas op
28 april 2017 is bekendgemaakt. Verder wijst appellante erop dat zij een tweede locatie huurt met een eigen UBN en relatienummer. Tussen beide locaties bestaat een veterinaire eenheid. Op de tweede locatie stalt appellante een deel van haar jongvee en alle droge koeien. Deze droge koeien komen binnen vier maanden terug op het bedrijf van appellante. Dit doet zij al sinds 2013. De tweede locatie van appellante is bovendien geen melkleverend bedrijf, zodat artikel 9a van de Regeling niet van toepassing is, aldus appellante.
5.1.
Het College heeft in zijn uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419 voorop gesteld dat hij het, gelet op het met de Regeling gediende belang en de effectiviteit van de in de Regeling voorziene maatregelen, niet in algemene zin ontoelaatbaar of onevenredig acht dat de Staat heeft gekozen voor de reductie van de veestapel aan de hand van een in het verleden gelegen peilmoment. Deze datum is gekozen om te voorkomen dat melkveehouders die tussen 2 juli 2015 en de inwerkingtreding van de Regeling (in het vooruitzicht van productiebeperkende maatregelen) extra vee zijn gaan aanhouden, beloond worden. Dat appellante over de nodige vergunningen beschikte om het bedrijf op de door haar gewenste wijze en in de door haar gewenste omvang te exploiteren, maakt dit niet anders. De Regeling dwingt niet rechtstreeks tot de verkoop van vee. De individuele veehouder kan binnen de Regeling de keuze maken om gedeeltelijk af te bouwen en de solidariteitsheffing (die op zichzelf niet buitensporig is) te voldoen.
5.2.
Artikel 9a van de Regeling luidt:
“1 Telkens in het geval een rund dat ten minste eenmaal heeft gekalfd door de houder na 28 april 2017 in het I&R-systeem is afgemeld en binnen 4 maanden na die afmelding terugkeert in het I&R-systeem van die houder, past de minister, met ingang van de periode dat het rund door de houder in het I&R-systeem was afgemeld, voor die houder de artikelen 4, 6 en 9 voor de perioden 2 tot en met 5 opnieuw toe waarbij dat rund, voor zover van toepassing, alsnog meetelt bij het gemiddeld aantal runderen dat in de tweede maand van periode 2, onderscheidenlijk in de desbetreffende maanden van de perioden 3, 4 en 5, werd gehouden.
2 In het geval de toepassing van het eerste lid leidt tot:
a. een hogere geldsom dan ingevolge artikel 4 of 6 voor de desbetreffende periode of maand is opgelegd, is de houder per ommegaande het verschil tussen beide geldsommen aan de minister verschuldigd;
b. een lagere bonus-geldsom dan ingevolge artikel 9 voor de desbetreffende periode of maand is toegekend, is de houder per ommegaande het verschil tussen beide bonus-geldsommen aan de minister verschuldigd.”
5.3.
Op grond van artikel 9a, eerste lid, van de Regeling, welke bepaling aan de Regeling is toegevoegd bij Regeling van 26 april 2017 (Stcrt. 2017, nr. 25117), tellen de koeien die minder dan 4 maanden bij een ander bedrijf hebben gestaan en weer zijn teruggekeerd bij het bedrijf van appellante niet als reductie van het aantal koeien.
Voor invoering van artikel 9a van de Regeling is in de toelichting de volgende reden gegeven: "De afvoer van het melkproducerend bedrijf van runderen die tenminste een keer hebben gekalfd telt als reductie. Bij afvoer van een melkproducerend bedrijf naar een niet-melkproducerend bedrijf is de voorwaarde toegevoegd dat deze dieren niet binnen 4 maanden terug mogen keren op het eerstbedoelde melkproducerend bedrijf. Voor zover er binnen vier maanden na afvoer van het rund een terugkeer op het melkproducerend bedrijf van dat rund gebeurt, vindt op grond van het nieuwe artikel 9a een herberekening van de geldsommen plaats van het moment van afvoer tot aan de terugkeer op het melkproducerend bedrijf."
Anders dan appellante heeft gesteld, is artikel 9a dus van toepassing bij afvoer naar een niet-melkproducerend bedrijf. Verweerder heeft erop gewezen dat appellante blijkens het door hem geraadpleegde Identificatie en Registratiesysteem (I&R‑systeem) in 2017 150 dieren heeft uitgeschaard naar het bedrijf van een andere veehouder. Dit bedrijf heeft een afzonderlijk UBN-nummer en behoort niet tot het bedrijf van appellante. Nu de dieren korter dan 4 maanden zijn uitgeschaard, tellen ze, zoals verweerder terecht heeft gesteld, mee bij het maandgemiddelde op grond van artikel 9a van de Regeling. Verweerder heeft dan ook terecht toepassing gegeven aan deze bepaling.
5.4.
De voor melkveehouders relevante regelgeving is in een korte tijd een aantal keer gewijzigd. Het College begrijpt dat het voor melkveehouders lastig moet zijn geweest steeds op de hoogte te blijven van de wijzigingen. Toch is dit hun verantwoordelijkheid. Het lag dan ook op de weg van appellante, als zij zelf niet in staat was om de voor haar bedrijf van belang zijnde wijzigingen bij te houden, zich daarover te laten voorlichten. Appellante behoorde dan ook te weten dat de uitgeschaarde dieren, nu zij binnen 4 maanden na het uitscharen weer zijn teruggekeerd op haar bedrijf, zouden meetellen bij het vaststellen van de maandgemiddelden. Daarnaast heeft verweerder er terecht op gewezen dat appellante op een andere wijze reductie had kunnen realiseren om onder het doel- of referentieaantal te komen, waarbij de uitgeschaarde dieren pas na 4 maanden zouden terugkeren naar haar bedrijf. Het betoog slaagt niet.
Bestraffend karakter van de heffingen
6. Appellante betoogt dat zij ten onrechte dubbel wordt gestraft door de opgelegde boete op grond van de Regeling. Daarbij wijst appellante erop dat zij sterk heeft gereduceerd om aan de Regeling te voldoen en nu ook nog een forse boete krijgt opgelegd.
6.1.
De Regeling heeft als doel de fosfaatproductie te begrenzen en indien een melkveehouder meer vrouwelijke runderen houdt dan het aantal vrouwelijke runderen op 2 juli 2015 worden heffingen opgelegd omdat in dat geval niet voldaan is aan de Regeling. Anders dan appellante meent, missen de haar opgelegde heffingen een bestraffend karakter en kwalificeren de heffingen niet als een boete. Zij zijn namelijk niet op leedtoevoeging gericht (vergelijk de uitspraak van het College van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419, ov 8.2.). Dit betoog slaagt niet.
Individuele en buitensporige last
7. Appellante betoogt dat het opleggen van heffingen leidt tot een individuele en buitensporige last. Volgens appellante betekent de Regeling een onevenredige last voor de bedrijfsvoering.
7.1.
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft, zodat sprake is van strijdigheid met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het College overweegt hiertoe als volgt.
7.2.
Artikel 11, eerste en tweede lid, van de Regeling maken het mogelijk het referentieaantal in de periode 1 en 5 te verhogen aan de hand van het aantal uitgeschaarde runderen. Hiervoor moet de houder van runderen aantonen dat hij op 2 juli 2015 runderen had uitgeschaard die tussen 1 januari 2015 en 2 juli 2015 naar een inschaarder zijn gegaan, op 2 juli 2015 door die inschaarder werden gehouden en die uiterlijk op 31 december 2015 zijn teruggekomen op het bedrijf van de houder. Artikel 11, derde lid, van de Regeling maakt het mogelijk ook het doelstellingsaantal in periode 1 en 5 te verhogen als in 2016 runderen waren uitgeschaard. Om in aanmerking te komen voor een verhoging van het referentieaantal en het doelstellingsaantal moet de houder voor 15 april 2017 een daartoe strekkend verzoek indienen. Appellante heeft nagelaten tijdig een dergelijk verzoek in te dienen.
Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die buiten de invloedssfeer liggen van appellante. Het uitscharen van runderen als zodanig en het voor 15 april 2017 indienen van een verzoek ten behoeve van een gunstiger toepassing van de Regeling lagen immers binnen haar invloedsfeer. Het College begrijpt dat de Regeling voor melkveehouders complex is, maar het komt voor rekening van appellante dat zij zich niet op de hoogte heeft gesteld van de in artikel 11 van de Regeling opgenomen voorziening voor het in- en uitscharen van vee.
7.3.
De uiteindelijke bewijslast dat sprake is van een buitensporige last, rust bovendien op appellante. Daarvoor is inzicht nodig in al haar bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden (zie de uitspraak van het College van 21 april 2020, ECLI:NL:CBB:2020:281). Appellante heeft geen inzicht gegeven in haar bedrijfsmatige gegevens en omstandigheden noch in haar financiële positie. Zo zijn de door haar gestelde gevolgen voor de bedrijfsvoering niet onderbouwd en heeft zij geen stukken overgelegd waaruit de gevolgen van de Regeling voor haar bedrijfsvoering blijken. Gelet hierop heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat in haar geval sprake is van een individuele buitensporige last.
Het betoog slaagt niet.
Beginselen van behoorlijk bestuur
8. Appellante betoogt dat de bestreden besluiten in strijd zijn met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het zorgvuldigheidsbeginsel. Volgens appellante hebben de wijzigingen in de Regeling voor veel onduidelijkheid gezorgd en zijn de unieke omstandigheden van appellante niet betrokken in de besluitvorming.
8.1.
Het College volgt de stelling van appellante dat sprake is van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel niet. Anders dan appellante stelt, heeft verweerder in de bestreden besluiten de unieke omstandigheden van appellante betrokken. Dat de verschillende wijzigingen in de Regeling voor veel onduidelijkheid hebben gezorgd bij appellante, betekent nog niet dat de bestreden besluiten onzorgvuldig tot stand zijn gekomen. Dat andere algemene beginselen van behoorlijk bestuur zouden zijn geschonden is door appellante niet onderbouwd en het betoog slaagt in zoverre alleen al daarom niet.
Slotsom
9. Het beroep tegen het bestreden besluit is niet-ontvankelijk.
10. Het beroep tegen het vervangingsbesluit, zoals gewijzigd bij het wijzigingsbesluit, is ongegrond.
11. Gelet op het door verweerder genomen vervangingsbesluit, zal het College bepalen dat verweerder de proceskosten en het door haar betaalde griffierecht aan haar vergoedt.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit, zoals gewijzigd bij het wijzigingsbesluit, ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 525,-;
- bepaalt dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht van € 338,- aan haar vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Borman, in aanwezigheid van
mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 augustus 2020.
w.g. C.J. Borman De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.