ECLI:NL:CBB:2020:596
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/760
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 september 2020 in de zaak tussen
stille maatschap [naam 1] , [naam 2] en [naam 3]
, te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.P. Kleijwegt),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 12 april 2018 heeft verweerder het bezwaar van appellante kennelijk ongegrond verklaard.
Bij besluit van 15 maart 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder zijn besluit van 12 april 2018 ingetrokken en het bezwaar van appellante (wederom) ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 juli 2020. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 3] en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij, een varkenshouderij (tot 2020) en een veehandel aan de [locatie 1] (locatie 1) en de [locatie 2] (locatie 2) te [plaats] . Zij heeft zich toegelegd op de melkproductie met melk- en kalfkoeien waarmee andere melkveehouders niet meer verder willen melken (afmelkers). Elk jaar kocht zij circa 35 afmelkers aan in het voorjaar, zodat zij haar hoogste melkveebezetting rond april/mei van elk jaar had, waarna het aantal koeien op haar bedrijf geleidelijk weer afnam tot het einde van elk jaar en het begin van het volgende jaar. Gewoonlijk herhaalde deze cyclus zich vervolgens weer (cyclische veebezetting).
2.2
Appellante beoogde haar melkveehouderij uit te breiden naar 220 melk- en kalfkoeien en 34 stuks jongvee. Op 29 oktober 2012 heeft appellante een aannemingsovereenkomst gesloten voor het bouwen van een nieuwe melkveestal op locatie 2. Daarvoor is haar € 482.790,- in rekening gebracht. De bouw van de stal is eind 2012 gestart en in de loop van mei 2013 afgerond. Deze bouwwerkzaamheden hebben haar cyclische veebezetting in 2013 verstoord. In 2014 verliep de cyclus weer zoals gebruikelijk.
2.3
Op 10 april 2006 is een vergunning verleend op grond van de Wet Milieubeheer verleend voor het houden van 74 melk- en kalfkoeien en 590 vleesvarkens op locatie 1. Op 20 september 2012 is een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bouwwerk (stal) op locatie 2. Op 27 september 2012 is een Nbw-vergunning verleend voor het houden van 139 melk- en kalfkoeien en 34 stuks jongvee op locatie 2. Op 2 september 2016 is een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet (Nbw-vergunning) verleend voor het houden van 74 melk- en kalfkoeien en 580 vleesvarkens op locatie 1.
2.4
In 2015 heeft appellante haar gebruikelijke aankoop van afmelkers rond april/mei niet kunnen doen bij gebrek aan voldoende aanbod van afmelkers. Hierna volgde opnieuw een verstoring in haar gebruikelijke cyclische veebezetting.
2.5
Op 1 april 2010 hield appellante 131 melk- en kalfkoeien en 38 stuks jongvee. Op 1 april 2011 hield appellante 131 melk- en kalfkoeien en 30 stuks jongvee. Op 1 april 2012 hield appellante 151 melk- en kalfkoeien en 22 stuks jongvee. Op 1 april 2013 hield appellante 146 melk- en kalfkoeien en 20 stuks jongvee. Op 1 april 2014 hield appellante 184 melk- en kalfkoeien en 17 stuks jongvee. Op 1 april 2015 hield appellante 158 melk- en kalfkoeien en 7 stuks jongvee. Op 2 juli 2015 hield appellante 150 melk- en kalfkoeien en 15 stuks jongvee. Op 1 april 2016 hield appellante 186 melk- en kalfkoeien en 31 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. 	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 5.117 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
Beroepsgronden
4.1
Appellante heeft aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 van het EP en dat het fosfaatrechtenstelsel op haar een individuele en buitensporige last legt. Er is bij haar namelijk sprake van een bijzondere omstandigheid, omdat haar bedrijfsvoering wordt gekenmerkt door een cyclische veebezetting (zie onder 2), wat volgt uit de door haar overgelegde grafiek met weergave van haar cycli in de jaren 2010 tot en met 2015. Door de afschaffing van het melkquotum op 1 april 2015 kon appellante aanzienlijk minder afmelkers kopen, omdat veel melkveehouders hun koeien op hun bedrijven hielden met het oog op uitbreidingen. Dit heeft appellante niet kunnen voorzien met als gevolg dat zij aan het einde van de lente en aan het begin van de zomer, rond de peildatum, niet op de top van haar cyclus zat, maar juist vrijwel op de bodem. Hierdoor wijken de dieraantallen significant af van de dieraantallen in 2014 en 2015 vóór de peildatum. Met de invoering van het fosfaatrechtenstelsel heeft zij voor slechts 150 melk- en kalfkoeien en 15 stuks jongvee fosfaatrechten gekregen in plaats van voor het aantal van 184 melk- en kalfkoeien en 17 stuks jongvee dat op 1 april 2014 aanwezig was en wat volgens appellante het voor haar gebruikelijke aantal dieren is. Dat aantal dieren, waarvoor zij alle benodigde vergunningen heeft verkregen en onomkeerbare investeringen heeft gedaan, zou op de peildatum aanwezig zijn geweest als zij wel de afmelkers had kunnen kopen. Zoals volgt uit de uitspraak van het College van 15 oktober 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:489) houdt het fosfaatrechtenstelsel, dat uitgaat van een enkele dag als peildatum, geen rekening met een cyclische bedrijfsvoering. Hierdoor wordt appellante harder getroffen dan andere melkveehouders. Ter onderbouwing van haar individuele en buitensporige last heeft appellante een bankverklaring van 17 september 2018 en een schaderapport overgelegd, opgesteld door Flynth adviseurs en accountants van 19 juni 2018, geactualiseerd op 8 juli 2020. Hieruit volgt dat alleen in de scenario’s zonder het fosfaatrechtenstelsel sprake is van een rendabele bedrijfsvoering.
4.2
Daarnaast is het besluit van verweerder onvoldoende gemotiveerd, omdat verweerder in zijn beoordeling in algemene zin heeft verwezen naar de uitspraak van het College van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:2) zonder dat duidelijk is gemaakt waarom dat geval vergelijkbaar is met het geval van appellante. Tot slot heeft appellante verzocht om een passende schadevergoeding vanwege de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en verweerder te veroordelen in de proceskosten.
Standpunt van verweerder
5.	Verweerder betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Appellante onderscheidt zich immers niet van andere melkveehouders die op de peildatum nog niet beschikten over de beoogde dieraantallen. De afschaffing van de melkquota lag in de lijn der verwachting, waardoor appellante had kunnen anticiperen op de situatie waarin melkveehouders minder dieren zouden verkopen. Desondanks heeft appellante vastgehouden aan haar bedrijfsvoering. Onder verwijzing naar jurisprudentie van het College (ECLI:NL:CBB:2019:431 en ECLI:NL:CBB:2019:607) stelt verweerder zich op het standpunt dat de bedrijfsvoering van appellante waarbij sprake is van een wisselende veebezetting gedurende een jaar een ondernemerskeuze is en dat de gevolgen daarvan voor rekening en risico van appellante komen. Daarbij zijn de dieraantallen op de peildatum representatief voor de normale veebezetting van appellante. Alleen in het jaar 2014 is sprake geweest van hogere dieraantallen als gevolg van de uitbreiding. Bovendien heeft verweerder zich ter zitting op het standpunt gesteld dat appellante op de peildatum niet beschikte over alle noodzakelijke vergunningen voor beide locaties voor de uitbreiding naar 220 melk- en kalfkoeien en 34 stuks jongvee. Appellante beschikte ook niet over alle noodzakelijke vergunningen voor het aantal van 184 melk- en kalfkoeien dat in de normale cyclus op de peildatum aanwezig zou zijn geweest. De op de peildatum verleende vergunningen zien namelijk alleen op het houden van maximaal 139 melk- en kalfkoeien en 34 stuks op locatie 2, zodat appellante met het doen van haar investeringen is vooruitgelopen op het verkrijgen van alle benodigde vergunningen. Tot slot is verweerder in het bestreden besluit voldoende ingegaan op de bezwaren van appellante, zodat geen sprake is van een onvoldoende gemotiveerd besluit.
Beoordeling
6.1
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
6.2.2
Het College stelt vast dat appellante op de peildatum 2 juli 2015 beschikte over een Nbw-vergunning voor het houden van 139 melk- en kalfkoeien en 34 stuks jongvee (op locatie 2). Zoals het College eerder heeft geoordeeld, is in gevallen als het onderhavige, waarin op de peildatum nog niet over alle voor het rechtsgeldig functioneren van de uitbreiding benodigde vergunningen wordt beschikt en op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen met het doen van al dan niet omkeerbare investeringsbeslissingen, in beginsel geen ruimte is om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5, 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.3.2, 17 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:435, onder 5.5). Dat, zoals appellante heeft aangevoerd, niet moet worden uitgegaan van een beoogd aantal van 220 melk- en kalfkoeien en 34 stuks jongvee maar van een beoogd aantal van 184 melk- en kalfkoeien en 17 stuks jongvee maakt dat niet anders. Ook voor het houden van dat aantal dieren beschikte appellante op de peildatum niet over de benodigde Nbw-vergunning. Het College ziet in het door appellante aangevoerde geen aanleiding om van dit beginsel af te wijken.
6.3
Verder is het College van oordeel dat, anders dan appellante heeft betoogd, verweerder het bestreden besluit heeft voorzien van een toereikende motivering, gelet op de door appellante overgelegde stukken en gegevens in de bezwaarfase. De beroepsgrond faalt.
6.4
Het College stelt vervolgens vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM is verstreken. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 15 februari 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met zes maanden en ruim twee weken overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een vergoeding van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, heeft appellante recht op € 1.000,-  schadevergoeding. Omdat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep minder dan anderhalf jaar heeft geduurd is de overschrijding volledig toe te rekenen aan verweerder. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van de eerdergenoemde schadevergoeding aan appellante.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Het College ziet in hetgeen is overwogen onder 6.4 tevens aanleiding om te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de door appellante in beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,-  (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder tot betaling van aan appellante van een schadevergoeding van
€ 1.000,-;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.W.C.M. van Emmerik, in aanwezigheid van mr. E.D.H. Nanninga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 1 september 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak		De griffier is verhinderd de uitspraak
te ondertekenen	te ondertekenen