ECLI:NL:OGHACMB:2020:229
OGHACMB — Uitspraak 


SXM2019H00125
Datum uitspraak: 17 september 2020
gemeenschappelijk hof van jusTitie
van aruba, CURAÇAO, SINT MAARTEN
EN VAN BONAIRE, SINT EUSTATIUS EN SABA
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ontwikkeling, Milieu en Infrastructuur van Sint Maarten,
appellant,
tegen de uitspraak van het Gerecht in eerste aanleg van Sint Maarten van
28 oktober 2019 in zaak nr. SXM201800794, in het geding tussen:
1. de Stichting Particulier Fonds Triton, gevestigd te Sint Maarten,
2. [geïntimeerde sub 1], wonende te Sint Maarten,
3. [geïntimeerden sub 2], allen wonende te Sint Maarten,
(hierna: [geïntimeerden]),
en
de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ontwikkeling, Milieu en Infrastructuur van Sint Maarten (hierna: de minister).
Procesverloop
Bij beschikking van 5 mei 2018 heeft de minister aan [belanghebbende] een bouwvergunning verleend voor de bouw van 10 appartementen op het perceel, kadastraal bekend als 187/2013 (hierna: het perceel).
Bij uitspraak van 28 oktober 2019 heeft het Gerecht het door [geïntimeerden] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de beschikking vernietigd en de minister opgedragen met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuwe beschikking te geven.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
[geïntimeerden] hebben een verweerschrift ingediend.
Het Hof heeft de zaak ter zitting via een videoverbinding met Sint Maarten behandeld op 20 augustus 2020, waar de minister, vertegenwoordigd door
mr. C.M.P. van Hees, advocaat [NAAM], vergezeld door A. Kolthof en M.R.A. Eerland, beiden werkzaam bij het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ontwikkeling, Milieu en Infrastructuur van Sint Maarten, en [geïntimeerden], vertegenwoordigd door mr. J. Vlasblom zijn verschenen.
[geïntimeerden] hebben in Anguilla via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
Overwegingen
Inleiding
Aan [belanghebbende] is op 5 mei 2018 een bouwvergunning verleend voor de bouw van een gebouw met in totaal 10 appartementen op het perceel. Het perceel ligt in de wijk Monte Vista bij Pointe Blanche in Sint Maarten en heeft een oppervlakte van ongeveer 2.110 m². Inmiddels is het vergunde gebouw gerealiseerd en zijn de gerealiseerde appartementen verkocht of verhuurd en in gebruik genomen.
Het Gerecht heeft het beroep van [geïntimeerden] tegen de verleende bouwvergunning gegrond verklaard. Het Gerecht heeft onder meer overwogen dat er alles overziend sprake is van forse overschrijdingen van het beleid zoals neergelegd in de 'Hillside Policy' en dat de minister niet met zwaarwegende argumenten gemotiveerd heeft waarom vasthouden aan dat beleid onredelijk zou zijn.
De minister kan zich niet verenigen met de uitspraak van het Gerecht en heeft daarover meerdere beroepsgronden aangevoerd.
Belanghebbendheid van [geïntimeerden]
4. De minister betoogt dat het Gerecht [geïntimeerden] ten onrechte als belanghebbenden heeft aangemerkt. Volgens de minister worden
[geïntimeerden] door het bestreden besluit niet rechtstreeks in hun belang geraakt omdat zij slechts een idealistisch belang hebben en een dergelijk belang niet objectief bepaalbaar is. Dat aan het afstand- en zichtcriterium wordt voldaan is volgens de minister niet voldoende om als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt.
4.1.
Ingevolge artikel 7 van de Landsverordening administratieve rechtspraak kunnen natuurlijke personen of rechtspersonen die door een beschikking rechtstreeks in hun belang zijn getroffen, daartegen beroep instellen bij het Gerecht.
4.2.
Het Hof stelt vast dat het in zijn uitspraak van 7 mei 2018, ECLI:NL:OGHACMB:2017:88, onder 2.1, al heeft geoordeeld dat de Stichting Particulier Fonds Triton door het besluit tot verlening van de vergunning voor de bouw van het appartementencomplex rechtstreeks in haar belangen wordt geraakt en daarbij als belanghebbende moet worden aangemerkt. In hetgeen de minister heeft aangevoerd, is geen grond gelegen om daar thans anders over te denken. Ook anderszins bestaat daartoe geen aanleiding.
Wat de belanghebbendheid van [geïntimeerde sub 1] en [geïntimeerden sub 2] betreft, overweegt het Hof dat niet uitgesloten is dat zij feitelijke gevolgen zullen ondervinden van het vergunde appartementencomplex. Zij hebben namelijk op korte afstand van het perceel gronden in eigendom. Verder woont [geïntimeerde sub 1 ]aan de [adres] en daarmee in de directe omgeving van het perceel. Alleen al daarom worden zij door het besluit tot verlening van de vergunning rechtstreeks in hun belangen geraakt en moeten zij als belanghebbenden bij dat besluit worden aangemerkt.
Gelet op het voorgaande heeft het Gerecht de beroepen van
[geïntimeerden] terecht ontvankelijk geacht en inhoudelijk behandeld. Het betoog slaagt niet.
Positie van Leeward Islands Mortgage Company
5. Het Hof stelt vast dat de vennootschap naar vreemd recht
Leeward Islands Mortgage Company (hierna: LIMCO) voorlopig beroep heeft ingesteld bij het Gerecht, maar geen gronden van beroep heeft ingediend, anders dan [geïntimeerden]. Het Gerecht heeft over de positie en het beroep van LIMCO in de uitspraak van 28 oktober 2019 geen oordeel uitgesproken. Het Hof stelt vast dat LIMCO tegen die uitspraak geen hoger beroep heeft ingesteld. Gelet hierop kan LIMCO in deze fase van de procedure niet als (derde) belanghebbende partij worden aangemerkt.
Hillside policy
6. Het Hof stelt voorop dat het geschil tussen partijen zich met name toespitst op de vraag in hoeverre bij het verlenen van een bouwvergunning kan worden afgeweken van het beleid zoals neergelegd in de Hillside Policy (public notice no. 986/98) en welke motiveringsplicht daarvoor geldt. Het Hof bespreekt het beleid in de Hillside Policy daarom eerst in het algemeen en daarna de toepassing van dit beleid door de minister bij de op 5 mei 2018 verleende bouwvergunning voor het perceel.
De juridische status van het beleid in de Hillside Policy
7. Ingevolge artikel 7 van de Bouw- en woningverordening (hierna: Bwv), voor zover hier van belang, is het verboden een gebouw op te richten zonder inachtneming van de voorschriften, gesteld bij of krachtens deze Bwv, of zonder bouwvergunning.
Ingevolge artikel 22 van de Bwv, voor zover hier van belang, is een beslissing tot het verlenen van een voorwaardelijke bouwvergunning of tot gehele of gedeelte weigering steeds met redenen omkleed en kan dat slechts gegrond zijn op de omstandigheid dat 5. het gebouw of gebouwgedeelte wegens de ligging of wegens de bouwwijze de omgeving zal ontsieren of hinderlijk dan wel brandgevaarlijk voor de omgeving zal zijn, of, 7. het bouwplan in strijd is met de bestemmingsvoorschriften van een ontwikkelingsplan, dan wel de voorschriften behorende bij een goedgekeurd verkavelingsplan waarin de bij de aanvraag betrokken grond is begrepen.
7.1.
Vaststaat dat er voor het perceel geen ontwikkelingsplan of goedgekeurd verkavelingsplan is vastgesteld, zodat artikel 22, aanhef en onder 7, van de Bwv niet van toepassing is. Naar het oordeel van het Hof moet de Hillside Policy dan ook, zoals ook ter zitting is besproken, en zoals het Hof ook heeft overwogen in zijn uitspraak van 9 augustus 2019, ECLI:NL:OGHACMB:2019:203, worden gezien als een beleidsstuk waarin onder meer is uitgewerkt wanneer een gebouw wegens de ligging of de bouwwijze ontsierend is voor de omgeving, zoals bedoeld in artikel 22, aanhef en onder 5, van de Bwv.
Afwijken van het beleid in het algemeen
8. De minister betoogt dat het Gerecht een verkeerde maatstaf heeft toegepast door als uitgangspunt te hanteren dat de minister bij bouwaanvragen in overeenstemming met het beleid in de Hillside Policy en de daarin opgenomen normstelling moet beslissen en dat hij daar alleen van zou mogen afwijken als er zwaarwegende argumenten zijn die maken dat vasthouden aan het beleid onredelijk is. Volgens de minister is het beleid niet zo strikt en rigide en is dat ook nooit beoogd. Een dergelijke rigide uitleg zou er toe leiden dat er nauwelijks bouwvergunningen kunnen worden afgegeven. Volgens de minister volgt uit paragraaf 5 van de Hillside Policy dat afwijken van het beleid en de normstelling mogelijk is en dat in geval van afwijking wordt getoetst aan de hand van de vier criteria landschap, natuur, milieu en zorgvuldig ruimtegebruik of het bouwplan aanvaardbaar is. Indien dat het geval is, hoeven er volgens de minister niet nog andere zwaarwegende redenen te zijn om van het beleid en de daarin opgenomen normstelling te mogen afwijken.
8.1.
Op pagina 1 van de Hillside Policy is onder het kopje 'summary' het doel van het beleid als volgt beschreven:
"The main objective of the policy is to conserve the green hillsides, protect and if needed restore their natural value for the benefit of the environment, the tourist industry and quality of life on St. Maarten. Furthermore by regulating development in the hillsides in a proper manner by setting building guidelines, the island government wishes to limit erosion and uncontrolled rain and waste water runoff which affects the ecosystem of the whole island from the hills down to the lower and coastal areas."
Ter verwezenlijking van dit doel zijn in paragraaf 3 bouwrichtlijnen opgesteld waarbij onder meer de aspecten landschap, natuur, milieu en zorgvuldig ruimtegebruik in aanmerking zijn genomen. Vervolgens is in paragraaf 5 de juridische status van de in paragraaf 3 weergegeven bouwrichtlijnen beschreven:
"The guidelines as a policy are not law. The specific situations will be taken into consideration. Deviation is possible if it is clear that in a certain situation ponderous arguments are present which show that utilization of the guidelines would not be reasonable. Requests for deviation (exemption) will always be checked by the before mentioned criteria: landscape, nature, environment and economical use of space."
8.2.
Tegen de achtergrond van het feit dat enerzijds wordt benadrukt dat naar de specifieke omstandigheden van het geval moet worden gekeken, maar dat anderzijds wordt aangegeven dat bij afwijking van de richtlijnen "ponderous arguments" aan de orde moeten zijn en tevens in aanmerking nemend dat daarbij steeds moet worden nagegaan hoe een afwijking uitwerkt bij de vier genoemde criteria, brengt een redelijke uitleg van paragraaf 5 van de Hillside Policy naar het oordeel van het Hof met zich dat het mogelijk is van de in de Hillside Policy neergelegde bouwrichtlijnen af te wijken, en dat ter onderbouwing van de aanvaardbaarheid van die afwijking toereikende argumenten moeten worden gegeven, waarbij in ieder geval moet worden getoetst aan die vier genoemde criteria landschap, natuur, milieu en zorgvuldig ruimtegebruik. Ook andere criteria kunnen daarbij een rol spelen, zoals bijvoorbeeld het effect van (aan te leggen) wegen ter ontsluiting van een project op erosie en waterafvoer, en het effect van het project op de hinderlijkheid en brandgevaarlijkheid voor de omgeving. Daarbij geldt dat naar mate de afwijking van de in de Hillside Policy opgenomen bouwrichtlijnen groter is, hogere eisen worden gesteld aan de motivering waarom het project toch aanvaardbaar wordt geacht.
Gelet hierop is het Hof van oordeel dat het Gerecht onder 5.5 van de aangevallen uitspraak een onjuiste toetsingsmaatstaf heeft aangelegd door te oordelen dat de minister alleen bevoegd zou zijn af te wijken van de bouwrichtlijnen, indien er zwaarwegende argumenten zijn – los van de vier genoemde criteria – die maken dat vasthouden aan het beleid niet redelijk zou zijn. Het betoog van de minister slaagt in zoverre. Het Hof ziet hierin echter geen aanleiding voor vernietiging van de uitspraak, gelet op hetgeen hierna wordt overwogen.
Afwijken van het beleid in dit specifieke geval
9. De minister betoogt dat het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat de bouwrichtlijnen uit het beleid flink zijn overschreden.
Over het bouwen op een alleenstaande heuvelrug voert de minister aan dat er niet van het beleid is afgeweken omdat er geen algemeen bouwverbod geldt voor heuvelruggen. Bebouwing kan onwenselijk zijn als de heuvelrug bijvoorbeeld als skyline dient, maar daar is bij de wijk Monte Vista geen sprake van omdat die heuvelrug al bebouwd is, er niet of nauwelijks erosiegevaar is, de berg met 110 meter hoogte relatief laag is en ook niet als belangrijk natuurgebied wordt gezien. Bovendien is gemotiveerd dat de landschappelijke impact van het gebouw beperkt is en binnen het beeld van de bestaande bebouwing past.
Over de bouwintensiteit voert de minister aan dat het Gerecht van de verkeerde feiten is uitgegaan. Volgens de minister is in eerste aanleg onderbouwd dat er door de variërende hoogte en hellinggraad op het linkerdeel van het perceel een andere maximale bouwintensiteit geldt dan op het rechterdeel. Gemiddeld geldt er voor het hele perceel een maximale bouwintensiteit van 27,5%. Met een feitelijke bouwintensiteit van 33% is sprake van een geringe overschrijding.
Over de bouwhoogte voert de minister aan dat het Gerecht ten onrechte heeft geoordeeld dat is afgeweken van het beleid. Volgens de minister geldt de maximale bouwhoogte van 6 m niet voor het deel van het gebouw dat op een vlak stuk staat. Verder betoogt de minister dat de maximale bouwhoogte van 6 m niet leidend is en dat op percelen met een hellinggraad tussen de 0 en 20 een gebouw met twee verdiepingen is toegestaan. Omdat het gebouw slechts twee verdiepingen heeft, is er niet afgeweken van het beleid, aldus de minister.
9.1.
Wat het bouwen op een alleenstaande heuvelrug betreft, stelt het Hof vast dat in paragraaf 3.2 van de Hillside Policy is vermeld dat er een bouwstop geldt in de directe omgeving van alleenstaande heuvelruggen, voor zover deze heuvelruggen een belangrijke rol spelen voor het landschap en de skyline. Naar het oordeel van het Hof heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de heuvelrug van de Monte Vista weliswaar op zichzelf staat, maar dat die heuvelrug, gelet op de hoogte van ongeveer 110 m en de daar feitelijk aanwezige bebouwing, geen belangrijke rol speelt voor de skyline. Op dit onderdeel is niet van het beleid afgeweken. Het Gerecht heeft dat niet onderkend. 	Dat ligt anders bij het oordeel van het Gerecht onder 5.7 van de aangevallen uitspraak over de bouwintensiteit en de bouwhoogte. Wat de bouwintensiteit betreft, zijn partijen het er ter zitting over eens geworden dat de maximale bouwintensiteit gelet op de hoogte en hellinggraad van het perceel gemiddeld 27,5% is. Tussen partijen is niet in geschil dat dit maximale percentage is overschreden, maar zij verschillen van mening over de vraag in hoeverre dat percentage is overschreden.
[geïntimeerden] stellen dat een bebouwde oppervlakte van 1.024 m² is vergund en dat – gelet op de grootte van het perceel van 2.110 m² – de bouwintensiteit dus 49% is, terwijl er volgens de minister feitelijk 700 m² is bebouwd zodat de bouwintensiteit slechts 33% is. Ter zitting heeft de minister daarover toegelicht dat bij de berekening voor de bouwintensiteit niet wordt gerekend met de gehele
footprint
van de bebouwde oppervlakte, zijnde 1.024 m², maar dat daar delen van de bebouwing, zoals het zwembad, en het gebouw, zoals de trappenhuizen, van af worden gehaald, zodat er 700 m² overblijft.
Desgevraagd heeft de minister niet kunnen aangeven op welke wettelijke grondslag of beleidsregel de door hem eerst in hoger beroep bepleite invulling van het begrip bouwintensiteit stoelt. Ook is niet gebleken dat deze invulling berust op een vaste uitvoeringspraktijk. Bij gebreke daaraan is het Hof van oordeel dat voor de berekening van de bouwintensiteit moet worden uitgegaan van de bebouwde oppervlakte, zoals vermeld in de vergunning, te weten 1.024 m². Het Hof vindt steun voor deze opvatting in het feit dat de Hillside Policy is gericht op het beperken van bebouwing op heuvelruggen ter voorkoming van onder meer erosie. De stelling van de minister dat bij de berekening van de bouwintensiteit bepaalde bebouwing moet worden uitgezonderd, strookt niet met de doelstelling van het beleid.
Wat de bouwhoogte betreft is ter zitting vast komen te staan dat het perceel deels op een helling en deels op een vlak stuk ligt en dat ingevolge de bouwrichtlijnen op het gehele perceel een maximale bouwhoogte van 6 m geldt. De gemachtigde van de minister heeft ter zitting aangegeven dat grote delen van het gebouw 6,5 m hoog zijn en dat de bouwhoogte aan de linkerzijde van het gebouw 8,5 m bedraagt. Daarmee moet worden vastgesteld dat de maximale bouwhoogte van 6 m voor dat gedeelte van het gebouw met 2,5 m wordt overschreden.
9.2.
Gelet op het voorgaande is het Gerecht terecht tot de conclusie gekomen dat er forse overschrijdingen zijn van de bouwrichtlijnen uit de Hillside Policy op de onderdelen bouwintensiteit en bouwhoogte. Het betoog van de minister dat het Gerecht ten onrechte van overschrijdingen is uitgegaan, slaagt daarom niet. Zoals het Hof onder 7.2 van deze uitspraak heeft overwogen is afwijken van het beleid en de daarin opgenomen bouwrichtlijnen mogelijk als de afwijking voldoende draagkrachtig wordt gemotiveerd. Naar het oordeel van het Hof heeft de minister niet op voldoende draagkrachtige wijze gemotiveerd waarom de afwijkingen van de bouwrichtlijnen, te weten een bouwintensiteit van 49% terwijl 27,5% is toegestaan en een bouwhoogte van 8,5 m op minimaal een deel van het gebouw terwijl 6 m is toegestaan, aanvaardbaar zijn, gelet op de in acht te nemen belangen en criteria. Het Hof ziet daarom geen aanleiding de uitspraak van het Gerecht te vernietigen.
Herhaald en ingelast
10. De minister heeft in het hogerberoepschrift hetgeen hij voor het overige in beroep bij het Gerecht naar voren heeft gebracht herhaald en ingelast. Daarop is het Gerecht ingegaan. De minister heeft, behalve hetgeen hiervoor is besproken, geen redenen aangevoerd waarom de aangevallen uitspraak onjuist, dan wel onvolledig is.
Conclusie
11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden, te worden bevestigd. De minister zal opnieuw op de aanvraag moeten beschikken met inachtneming van deze uitspraak en het recht zoals dat ten tijde van de nieuw te nemen beschikking geldt.
11. Het Hof stelt de proceskosten van [geïntimeerden] in verband met het hoger beroep van de minister vast op een bedrag van NA
f
1.400,- (NA
f
700,- voor het indienen van het verweerschrift en NA
f
700,- voor het verschijnen ter zitting).
Beslissing
Het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba:
bevestigt
de aangevallen uitspraak;
veroordeelt
de minister tot vergoeding van bij [geïntimeerden] in verband met het hoger beroep van de minister opgekomen proceskosten tot een bedrag van NA
f
1.400,-, geheel toe te kennen voor door een derde verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen de minister aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Saleh, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en
mr. B.J. van Ettekoven, leden, in tegenwoordigheid van
mr. R.M.C.S. van der Heide, griffier.
w.g. Saleh
voorzitter
w.g. Van der Heide
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 september 2020.