ECLI:NL:CBB:2020:475
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2535
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 juli 2020 in de zaak tussen
maatschap [naam 1] , [naam 2] & [naam 3]
, te [plaats 1] , appellante
(gemachtigde: mr. T. van der Weijde)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: R. Kuiper en mr. J.H. Eleveld).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 10 september 2018 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden door een enkelvoudige kamer op
27 november 2019. Die kamer heeft het onderzoek heropend en bepaald dat het onderzoek zal worden voortgezet door een meervoudige kamer.
Op 5 maart 2020 en 19 mei 2020 heeft appellante aanvullende stukken ingediend.
De nadere zitting heeft plaatsgevonden op 8 juni 2020. Namens appellante namen deel haar maat [naam 3] , bijgestaan door haar gemachtigde en mr. [NAAM]. A. de Haan, werkzaam bij Countus accountants en adviseurs. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Aan de zijde van verweerder was tevens aanwezig J.C.P.W. Zwaanen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw verhoogt de minister het fosfaatrecht, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal 5% lager is door, voor zover van belang, diergezondheidsproblemen (de knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Tot 2008 deed zij dat in [plaats 2] . In 2007 had appellante het plan opgevat om uit te breiden naar 122 melk- en kalfkoeien en daartoe het bedrijf te verplaatsen naar [plaats 1] . In februari 2007 heeft appellante een opdracht gegeven ter hoogte van € 516.350,- voor de bouw van een nieuwe stal met een maximale capaciteit van 122 melk- en kalfkoeien, gefinancierd met een banklening van
€ 1.700.000,- voor bedrijfsverplaatsing, uitbreiding van de productierechten en de herfinanciering van de bestaande financieringen. In 2008 heeft appellante het bedrijf verplaatst naar [plaats 1] . Zij had toen 66 melk- en kalfkoeien en 38 stuks jongvee.
2.2
In 2012, 2014 en 2015 heeft appellante landbouwgrond gekocht. Tot 2013 heeft appellante melkquotum aangekocht. Aan appellante is op 17 april 2013 een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor het houden van 250 melk- en kalfkoeien en 175 stuks jongvee.
2.3
In 2015 was bij 28 melkkoeien sprake van klinische mastitis. Ten opzichte van 2014 waren dat 15 extra gevallen.
2.4
Op 2 juli 2015 hield appellante 92 melk- en kalfkoeien en 48 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. 	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.318 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen op 2 juli 2015, een gemiddelde melkgift per koe in 2015 van 8.952 kg (excretieforfait 43,5 kg) en een korting van 8,3% (de generieke korting). Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft hierin uiteengezet dat appellante niet voldoet aan de voorwaarden van de knelgevallenregeling, omdat haar fosfaatrecht niet minimaal 5% lager is dan zonder de dierziekte. Hiertoe heeft hij het fosfaatrecht (naar de situatie op 2 juli 2015) vergeleken met het fosfaatrecht naar de dieraantallen op 2 juli 2015 in combinatie met de gemiddelde melkgift in 2014 van 9.505 kg per koe (excretieforfait 44,9 kg).
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat verweerder bij de berekening van het fosfaatrecht moet uitgaan van de melkproductie in een andere jaar dan 2015, omdat die van 2015 niet representatief is.
4.2
Bovendien heeft verweerder ten onrechte een hoeveelheid van 6.861 kg melk niet meegenomen in de berekening van het fosfaatrecht.
4.3
Verder voert appellante aan dat zij voldoet aan de voorwaarde dat haar fosfaatrecht op
2 juli 2015 minimaal 5% lager is dan waarover zij zonder de dierziekte zou hebben beschikt. Door de dierziekte heeft zij haar uitbreiding niet kunnen vertalen in een groei van de veestapel. Voorts was de melkproductie in 2015 aanzienlijker lager dan in de voorgaande jaren.
4.4
Tot slot voert appellante aan dat toepassing van het fosfaatrechtenstelsel in strijd is met artikel 1 van het EP, omdat de ingevoerde maatregel, met name door de gekozen peildatum van 2 juli 2015, het ongestoord genot van haar eigendom aantast. De wetgever had, net als voor startende bedrijven, een voorziening moeten treffen voor uitbreidende bedrijven. Het stelsel kan verder de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was.
4.5
Appellante draagt, mede vanwege de gevolgen van de dierziekte, een individuele en buitensporige last. De uitbreiding was noodzakelijk in verband met bedrijfsopvolging. De uitbreiding wilde zij met eigen aanwas realiseren. Appellante is voor 2 juli 2015 onomkeerbare financieringsverplichtingen aangegaan voor de bouw van de stal. Door het fosfaatrechtenstelsel kan zij deze investering niet terugverdienen. Appellante heeft voorts erop gewezen dat de bedrijfsverplaatsing en de dierziekte bijzondere omstandigheden vormen die aan een (snellere) groei in de weg hebben gestaan en die niet voor alle andere melkveehouders gelden. Appellante beroept zich op rapporten van Countus, die in het rapport van 19 mei 2020 de disproportionele last vaststelt op € 30.881,-.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij het fosfaatrecht juist heeft vastgesteld en de knelgevallenregeling juist heeft toegepast.
5.2
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan.
5.3
Verweerder betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Daarvan kan alleen sprake zijn als zich een bijzondere omstandigheid voordoet die buiten de invloedssfeer van appellante ligt. De dierziekte is gewogen op basis van de knelgevallenregeling en daarbij niet disproportioneel gebleken. Appellante heeft een groot risico genomen door vast te houden aan de geplande aanzienlijke uitbreiding van de veestapel. Zij heeft voorts geen inzicht verschaft in de bedrijfseconomische noodzaak van de uitbreiding.
Beoordeling
6.1
Ingevolge artikel 66, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet is voor de bepaling van de mestproductie mede de gemiddelde melkproductie per melkkoe van belang. Het gaat hier, gelet op het bepaalde in artikel 23, derde lid, van de Msw om de melkproductie in 2015. Deze wettelijke norm biedt niet de ruimte om uit te gaan van de melkproductie in een ander jaar. Verweerder is daarom terecht uitgegaan van de melkproductie in 2015 (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 4 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:68). Deze beroepsgrond faalt.
6.2
Als appellante, zoals zij stelt, in 2015 6.861 kg meer melk heeft geproduceerd, dan stijgt haar gemiddelde melkproductie naar 9.029 kg. Dat wijzigt niet het excretieforfait van 43,5 kg, zodat het fosfaatrecht evenmin verandert. Deze beroepsgrond faalt.
6.3
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232) is de knelgevallenregeling niet van toepassing op een op 2 juli 2015 niet gerealiseerde bedrijfsuitbreiding. Dat dit tot gevolg kan hebben dat de stagnatie in de groei ten gevolge van de dierziekte niet meer kan worden gecompenseerd, heeft het College onder ogen gezien en aanvaard. Het College heeft hiermee aangesloten bij de uitdrukkelijke wens van de wetgever om niet gerealiseerde uitbreidingen niet in aanmerking te nemen. Verweerder geeft dus een juiste toepassing aan de knelgevallenregeling als hij geen rekening houdt met niet gerealiseerde uitbreidingsplannen. Partijen zijn het er over eens dat de in 2015 opgetreden dierziekte alleen invloed had op de melkproductie van 2015 (en niet op de dieraantallen) en ook het College gaat daarvan uit. De melkproductie in 2014 is door die later ontstane dierziekte niet beïnvloed en appellante heeft niet gesteld dat dit jaar wat de melkproductie betreft niet representatief was voor het bedrijf. Deze beroepsgrond faalt.
6.4
Over de beroepsgrond van appellante dat – kort gezegd – het bestreden besluit in het strijd is met artikel 1 EP, overweegt het College als volgt.
6.5
In zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en zijn uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7) heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Daarbij heeft het College de keuze van de wetgever voor een peildatum
(2 juli 2015) in het verleden niet ontoelaatbaar geacht (zie onder 6.7.6 van die uitspraak). De keuze van de wetgever om de zogeheten knelgevallenregeling niet uit te breiden met die gevallen waarin financiële verplichtingen zijn aangegaan om te kunnen groeien maar deze groei op 2 juli 2015 nog niet volledig hadden gerealiseerd, terwijl voor starters wel een speciale regeling in het leven is geroepen, heeft het College evenmin ontoelaatbaar geacht.
6.6
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval buitensporig is, is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel appellante treft. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een individuele buitensporige last kan worden aangemerkt. In de uitspraak van
25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114), onder 6.2 en verder heeft het College zijn beoordelingskader voor de fair balance op individueel niveau en daarmee over de individuele en buitensporige last nader gemotiveerd.
6.7
Het College stelt vast dat appellante ten opzichte van het toegekende aantal fosfaatrechten (4.318 kg) een aanzienlijk aantal fosfaatrechten tekortkomt om haar beoogde bedrijfsvoering op basis van de maximale stalcapaciteit te kunnen uitvoeren. Uitgaande van ‘plan 2018’ (122 melk- en kalfkoeien, 47 stuks jongvee jonger en 48 stuks jongvee ouder dan een jaar) zoals uiteengezet in de door appellante overgelegde rapporten en het excretieforfait, heeft appellante daar 6.810 kg fosfaatrechten voor nodig en komt zij dus 2.492 kg tekort. Voor zover dat tekort het gevolg is van de door verweerder toegepaste korting op het fosfaatrecht, moet worden geoordeeld dat appellante in zoverre niet individueel wordt getroffen, omdat die korting wordt toegepast op alle melkveehouders met uitzondering van grondgebonden bedrijven. De beslissingen van appellante om uit te breiden naar 122 melk- en kalfkoeien en 95 stuks jongvee en daartoe het melkveebedrijf te verplaatsen naar [plaats 1] en aldaar landbouwgrond aan te kopen, zijn ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn en waarvan appellante in beginsel zelf de nadelige gevolgen draagt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de hiervoor genoemde uitspraak van
25 februari 2020, onder 6.9).
6.8
De ondernemingsbeslissingen van appellante zijn navolgbaar, nu zij reeds voordat bekend werd dat het melkquotum werd afgeschaft, ervoor heeft gekozen uit te breiden en het bedrijf daartoe te verplaatsen. Het plan was om geleidelijk te groeien tot uiteindelijk in 2020 de nagestreefde 122 melkkoeien zou zijn bereikt. Haar maat [naam 3] kon in dat plan de eerste tien jaar deels buiten het melkveebedrijf werken. Voorts heeft appellante geïnvesteerd in melkquota en vanaf 2012 ingezet op de uitbreiding van haar landbouwareaal.
6.9
In wat appellante heeft aangevoerd ziet het College echter geen goede redenen om aan te nemen dat zij een buitensporige last draagt. De daling van het aantal stuks jongvee vanaf 2013 – in 2015 had zij 12 stuks minder – vanwege de gefaseerde groei en de aankoop van landbouwgrond met het oog op grondgebondenheid, is daarvoor onvoldoende. Dat geldt ook voor de dierziekte in 2015, die immers alleen heeft geleid tot een lagere melkproductie, maar niet tot een lager dieraantal. De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante.
6.10
Het College komt tot de conclusie dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Ook deze beroepsgrond faalt.
Slotsom
7. Het College is wel van oordeel dat appellante terecht heeft aangevoerd dat in het bestreden besluit niet specifiek is ingegaan op haar betoog over de individuele en buitensporige last. Pas in het verweerschrift is hier concreet op ingegaan. Daarom is het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
8. Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.312,50 (1 punt voor het indienen van een beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor de nadere zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep ongegrond;
draagt verweerder op het griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 1.312,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. R.C. Stam en mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 juli 2020.
w.g. A. Venekamp	w.g. J.W.E. Pinckaers