ECLI:NL:RVS:2020:1833
Raad van State — Uitspraak 


201905773/1/R1.
Datum uitspraak: 29 juli 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B], beiden wonend te [woonplaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Apeldoorn,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 20 april 2016 heeft het college [appellant A] en [appellant B] gelast zo spoedig mogelijk doch uiterlijk 1 juli 2016 het gebruik van de woning op het perceel [locatie] te Beekbergen voor bedrijfsmatige exploitatie als vakantiewoning te beëindigen en beëindigd te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 25.000,00 per maand, waarbij een deel van de maand ook als maand geldt, met een maximum van € 150.000,00.
Bij besluit van 19 juni 2019 heeft het college, opnieuw beslissend op het door [appellant A] en [appellant B] hiertegen gemaakte bezwaar, dit bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. Bij dit besluit zijn [appellant A] en [appellant B] gelast :
zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk zes weken na dit besluit het gebruik van de woning voor verhuur ten behoeve van recreatieve doeleinden, anders dan binnen de hieronder genoemde voorwaarden, in strijd met het bestemmingsplan "Veluwe" op het perceel te beëindigen en beëindigd te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 25.000,00 per maand, waarbij een deel van de maand ook als maand geldt, met een maximum van € 150.000,00. Het college heeft in dit besluit bepaald dat de last niet ziet op het gebruik van de woning voor verhuur ten behoeve van recreatieve doeleinden onder de navolgende voorwaarden:
1. maximaal 30 nachten per kalenderjaar (melding via genoemde email-adres);
2. maximaal 8 personen per verhuurperiode;
3. uitsluitend verhuur van het hoofdgebouw.
Tegen dit besluit hebben [appellant A] en [appellant B] beroep ingesteld.
Bij besluit van 3 september 2019 heeft het college een gewijzigd besluit op bezwaar genomen en [appellant A] en [appellant B] gelast binnen twee weken na verzending van dit besluit het gebruik van de woning voor verhuur ten behoeve van recreatieve doeleinden, anders dan binnen de hieronder genoemde voorwaarden, in strijd met het bestemmingsplan "Veluwe" op het perceel te beëindigen en beëindigd te houden, onder oplegging van een dwangsom van € 25.000,00 per maand, waarbij een deel van de maand ook als maand geldt, met een maximum van € 150.000,00. Het college heeft in dit besluit bepaald dat de last niet ziet op het gebruik van de woning voor verhuur ten behoeve van recreatieve doeleinden onder de navolgende voorwaarden:
1. maximaal 30 nachten per kalenderjaar (melding via genoemde email-adres);
2. maximaal 8 personen per verhuurperiode;
3. uitsluitend verhuur van het hoofdgebouw, met inbegrip van het aangebouwde bijgebouw.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant A] en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 mei 2020, waar [appellant A], bijgestaan door [gemachtigde], is verschenen.
Overwegingen
1.    Bij uitspraak van 12 juni 2017 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] tegen het besluit van 1 september 2016 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard voor zover ingediend door [appellant B], het beroep van [appellant A] tegen het besluit van 1 september 2016 gegrond verklaard, het besluit van 1 september 2016 vernietigd, het besluit van 20 april 2016 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
Deze uitspraak van de rechtbank is door de Afdeling bij uitspraak van 26 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3125, vernietigd voor zover daarbij het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk is verklaard voor zover ingediend door [appellant B], het besluit van 20 april 2016 is herroepen en is bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. De aangevallen uitspraak is voor het overige, met verbetering van gronden, bevestigd. Daarbij is bepaald dat het college met inachtneming van de uitspraak opnieuw op het bezwaar van [appellant A] en [appellant B] dient te beslissen. Tevens is bepaald dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
Met het thans bestreden besluit van 19 juni 2019 en 3 september 2019 heeft het college, ter uitvoering van de uitspraak van de Afdeling van 26 september 2018, opnieuw op het bezwaar van [appellant A] en [appellant B] beslist.
2.    In de uitspraak van 26 september 2018 is, voor zover hier van belang, als volgt overwogen:
"5.2  Naar het oordeel van de Afdeling is het verhuren van de woning voor recreatieve doeleinden in strijd met het bestemmingsplan. [appellant A] wordt niet gevolgd in het standpunt dat nu in het bestemmingsplan wel een verbod is opgenomen met betrekking tot het gebruik van een recreatiewoning voor permanente bewoning en geen verbod is opgenomen voor de omgekeerde situatie, dit laatste gebruik in overeenstemming is met het bestemmingplan. De gronden met de bestemming "Wonen" zijn bedoeld voor wonen. Het begrip "wonen" is niet gedefinieerd in het bestemmingsplan. In de Van Dale is wonen gedefinieerd als "zijn woning hebben, verblijf houden, gehuisvest zijn". Het bestemmingsplan maakt een duidelijk onderscheid tussen wonen en recreatief verblijf, nu het naast de bestemming "Wonen" verschillende recreatiebestemmingen zoals "Recreatie-recreatiewoning" en "Recreatie-recreatieverblijf" kent. Het gebruik van een woning op een woonbestemming als vakantiewoning is niet expliciet toegestaan in de planvoorschriften. Gelet op het voorgaande, is het verhuren van de woning als vakantiewoning in strijd met het bestemmingsplan.
Voor het oordeel dat de verhuur van de woning als vakantiewoning onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Veluwe" valt bestaat geen grond. Hoewel [appellant A] aannemelijk heeft gemaakt dat op de peildatum, te weten 31 augustus 2012, sprake was van gebruik van de woning voor de verhuur als vakantiewoning, met name met de door hem overgelegde huurovereenkomsten, staat artikel 39.4 van de planregels in de weg aan een geslaagd beroep op het overgangsrecht. Ingevolge het voorheen geldende bestemmingsplan "Berg en Dal" had het perceel de bestemming "Natuurgebied". Het onderhavige gebruik van het perceel is daarmee in strijd. Voor zover [appellant A] betoogt dat de woning in dit bestemmingsplan ten onrechte is wegbestemd, dat de aan het perceel toegekende natuurbestemming onverbindend is en aansluiting moet worden gezocht bij de meest passende bestemming die voorkomt in het bestemmingsplan "Berg en Dal", wordt overwogen dat bij de uitleg van het overgangsrecht geen plaats is voor een exceptieve toetsing van het voorheen geldende bestemmingsplan. Voorts is niet gebleken dat het gebruik onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Berg en Dal" viel.
Het college heeft aannemelijk gemaakt dat er meerdere overtredingen hebben plaatsgevonden. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, het college zich niet op het standpunt heeft gesteld dat incidentele verhuur niet in strijd is met het bestemmingsplan. Het college heeft blijkens het proces-verbaal van de zitting bij de rechtbank te kennen gegeven niet op te treden tegen incidentele verhuur. Ter zitting bij de Afdeling heeft college aangegeven niet actief op zoek te gaan naar gevallen van incidentele verhuur en deze te gedogen zolang het gebruik de woonbestemming geen geweld aandoet. Uit de door [appellant A] overgelegde huurovereenkomsten blijkt dat de woning voorafgaand aan de inwerkingtreding van het huidige bestemmingsplan "Veluwe" in het jaar 2012 in de periodes van 18 tot en met 20 april, 27 april tot en met 4 mei, 11 mei tot en met 14 mei, 16 mei tot en met 21 mei, 1 juni tot en met 4 juni en 17 juli tot en met 30 juli, is verhuurd als vakantiewoning. Het college heeft gewezen op recensies op de website www.micazu.nl waaruit blijkt dat deze verhuur nadien niet is gestopt. [appellant A] heeft bovendien erkend dat de woning nadien ook nog is verhuurd als vakantiewoning. Onder deze omstandigheden was niet noodzakelijk dat er ook inspecties ter plaatse plaatsvonden om de overtreding vast te stellen.
Uit het voorgaande volgt dat nu sprake was van een overtreding van het bestemmingsplan het college bevoegd was om handhavend op te treden.
5.3  Zoals hiervoor onder 5.2 is overwogen heeft het college zich bij de rechtbank op het standpunt gesteld niet op te treden tegen incidentele verhuur en zich ter zitting bij de Afdeling op het standpunt gesteld dat het niet actief op zoek gaat naar gevallen van incidentele verhuur van woningen voor recreatieve doeleinden en deze gevallen gedoogt zolang het gebruik de woonbestemming geen geweld aandoet. In de last onder dwangsom is niet aangegeven wanneer sprake is van incidentele verhuur van de woning voor recreatieve doeleinden die wordt gedoogd. Ook heeft het college, zoals het ter zitting heeft bevestigd, geen beleid op dit punt. Gelet hierop is de last in strijd met de rechtszekerheid. Het college zal zijn beleid om niet op te treden tegen incidentele verhuur in algemeen beleid dan wel in de last zelf voldoende moeten concretiseren."
3.    In de uitspraak van 26 september 2018 is beslist dat het college bevoegd is om handhavend op te treden tegen het verhuren van de woning voor recreatieve doeleinden. De vraag die in deze procedure dient te worden beantwoord is of het college zijn beleid om niet op te treden tegen incidentele verhuur in algemeen beleid dan wel in de last zelf voldoende heeft geconcretiseerd en voorts de vraag of sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden af had moeten zien.
4.    De Afdeling zal eerst een oordeel geven over voorwaarden die het college heeft gesteld aan het niet optreden tegen incidentele verhuur
4.1.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat het besluit van 3 september 2019 in strijd is met de rechtszekerheid. Volgens hen heeft het college onvoldoende gemotiveerd waarom het verblijf van meer dan 30 nachten, zoals door hem gesteld, de woonbestemming geweld aandoet. Een aantal nachten van 120 per jaar zou volgens [appellant A] en [appellant B] wel redelijk zijn. Voorts heeft het college het aantal personen dat per verhuurperiode recreatief gebruik mag maken van de woning, te weten acht, onvoldoende gemotiveerd, aldus [appellant A] en [appellant B]. Dit aantal zou, gelet op het aantal slaapkamers dat de woning heeft, op 14 moeten worden vastgesteld. Het college heeft zich bij de omvang van het toegestane aantal personen ten onrechte op de bouwvergunning van 1 oktober 2010 gebaseerd, omdat op de daarbij behorende bouwtekeningen de slaapkamers in de aanbouw niet voorkomen. [appellant A] en [appellant B] wijzen er voorts op dat in de eerdere besluitvorming geen maximum aantal personen door het college is vastgesteld.
[appellant A] en [appellant B] wijzen verder op de omstandigheid dat de woonbestemming permanente bewoning en het hebben van hoofdverblijf niet voorschrijft, de definitie van permanente bewoning, hetgeen volgens hen als de grens tussen recreatief verblijf en hoofdverblijf moet worden gezien, de bijzondere planhistorie ter plaatse, en het beleid van andere gemeenten waar meer dan 30 dagen wordt toegestaan. Verder stellen zij dat de woning een speciale geïsoleerde ligging heeft midden in het bos waardoor het gebruik voor recreatieve doeleinden weinig ruimtelijke gevolgen heeft. Voorts doen zij een beroep op het vertrouwensbeginsel.
4.2.    Het college heeft zich met betrekking tot het aantal nachten op het standpunt gesteld dat van belang is dat het recreatieve gebruik nadrukkelijk ondergeschikt blijft aan de hoofdbestemming 'Wonen". Bij het bepalen van het toegestane aantal nachten is dat het uitgangspunt geweest. Het college heeft er op gewezen dat binnen de gemeente Apeldoorn de recreatieve verhuur van woningen in strijd met het bestemmingsplan (nog) geen probleem is dat op grote schaal voor komt, Om die reden heeft het college ervoor gekozen geen algemeen beleid te formuleren voor de invulling van het begrip particuliere vakantieverhuur, maar dit nader te concretiseren in dit specifieke geval. Dat er thans nog geen probleem op grote schaal aanwezig is, neemt niet weg dat het college nu al rekening moet houden met eventuele precedentwerking. Als in de toekomst over wordt gegaan tot het opstellen van algemeen beleid, kan de situatie van appellanten mogelijk opnieuw beoordeeld worden. Dat betekent derhalve dat zij rekening moeten houden met mogelijke strengere voorwaarden in de toekomst. Tot die tijd zal het college afzien van handhavend optreden tegen particuliere vakantieverhuur van de woning onder een aantal voorwaarden. Het college is van oordeel dat het verhuren van de woning voor maximaal 30 nachten per kalenderjaar ten behoeve van recreatieve doeleinden een vorm van gebruik is die de bestemming ‘Wonen’’ geen geweld aandoet. Daarbij is volgens hem van belang dat de vakantieverhuur van de woning nadrukkelijk van ondergeschikte aard blijft en de eventuele negatieve gevolgen voor de omgeving zoveel mogelijk beperkt worden. Het college is van mening dat met de beperking van de recreatieve verhuur, die neerkomt op circa 10% per kalenderjaar, deze vorm van gebruik ruimtelijk ondergeschikt is.
Het college heeft zich met betrekking tot het aantal gasten in het besluit op bezwaar van 19 juni 2019 op het standpunt gesteld dat het appellanten, ter beperking van negatieve gevolgen voor het woon- en leefklimaat en ter benadrukking van het ondergeschikte karakter, is toegestaan de woning aan 8 personen te verhuren. Dit aantal is bepaald aan de hand van de aan appellanten verleende bouwvergunning van 1 oktober 2010, waaruit blijkt dat de woning vier slaapkamers bevat. Het gebruik is uitsluitend toegestaan in het hoofdgebouw. Aan- en uitbouwen en bijgebouwen worden expliciet uitgesloten van deze vorm van gebruik. In het besluit op bezwaar van 3 september 2019 heeft het college dit laatste standpunt gewijzigd en aangegeven bereid te zijn de voorwaarde met betrekking tot het hoofdgebouw te wijzigen waarbij van belang is geacht dat appellanten er op hebben gewezen dat de meterkast van het hoofdgebouw zich bevindt in het aangebouwde bijgebouw. Het afsluiten van deze ruimte tijdens de particuliere vakantieverhuur is om die reden niet mogelijk. Om die reden heeft het college besloten dat het aangebouwde bijgebouw tevens gebruikt mag worden ten behoeve van de particuliere vakantieverhuur.
4.3.    Het college heeft naar het oordeel van de Afdeling, gelet op het voorgaande, het toegestane aantal nachten en gasten voldoende onderbouwd. Daarbij is van belang dat verhuur voor recreatieve doeleinden in strijd is met de op het perceel rustende bestemming en dat daarom het ondergeschikte karakter van die verhuur uitgangspunt is. Hoewel het college meer nachten en gasten toe had kunnen staan, maakt dat niet dat de keuze om dat niet te doen en het aantal nachten op 30 en het aantal gasten op 8 vast te stellen als onredelijk moet worden aangemerkt.
Dat het perceel een woonbestemming heeft brengt met zich dat deze gronden zijn bedoeld voor wonen, hetgeen impliceert dat de hoofdgebruiker van de gronden daar zijn hoofdverblijf heeft. Dat, zoals [appellant A] en [appellant B] betogen, het hebben van een hoofdverblijf en permanente bewoning in de planregels niet expliciet zijn voorgeschreven voor de woonbestemming is in dit kader dan ook niet relevant, nu dit inherent is aan de woonbestemming. Bij het bepalen van het aantal nachten van verhuur voor recreatieve doeleinden dat het college toestaat is het college voorts niet gebonden aan de definitie van het begrip permanente bewoning.
Dat andere gemeenten ander beleid hebben maakt verder niet dat het aantal van 30 nachten niet voldoende is gemotiveerd of onredelijk is. Het college heeft zijn beslissing om geen algemeen beleid vast te stellen, zoals hiervoor is overwogen onder 4.1, toegelicht in het besluit van 19 juni 2019. Ook de omstandigheid dat het om een geïsoleerde woning gaat waardoor de verhuur voor recreatieve doeleinden relatief weinig ruimtelijke gevolgen heeft, zoals [appellant A] en [appellant B] stellen, en de bijzondere planhistorie, wat daar verder van zij, maken niet dat het college het aantal nachten niet op 30 en het aantal personen niet op 8 heeft kunnen vaststellen.
De omstandigheid dat het college in de besluiten van 19 juni 2019 en 3 september 2019, anders dan eerder, de last toespitst op een maximaal aantal personen leidt voorts evenmin tot het oordeel dat het college het toegestane gebruik niet in redelijkheid heeft kunnen beperken tot 8 personen. De Afdeling heeft het college in de uitspraak van 26 september 2018, naar aanleiding van het bij de rechtbank ingenomen standpunt dat het niet optreedt tegen incidentele verhuur en het ter zitting bij de Afdeling ingenomen standpunt dat het niet actief op zoek gaat naar gevallen van incidentele verhuur van woningen voor recreatieve doeleinden en deze gevallen gedoogt zolang het gebruik de woonbestemming geen geweld aandoet én de omstandigheid dat in de last onder dwangsom niet is aangegeven wanneer sprake is van incidentele verhuur van de woning voor recreatieve doeleinden die wordt gedoogd, het college de opdracht gegeven het beleid te concretiseren. Daarbij dienen alle aspecten, zoals ook het maximaal aantal personen, te worden betrokken.
[appellant A] en [appellant B] voeren verder aan dat het college zich bij de omvang van het toegestane aantal personen ten onrechte op de bouwvergunning van 1 oktober 2010 baseert, omdat op de daarbij behorende bouwtekeningen de slaapkamers in de aanbouw niet voorkomen. Wat daar verder van zij, het college heeft zich voor de bepaling van het aantal toegestane personen gebaseerd op het gebruik van de slaapkamers in het hoofdgebouw. Het gebruik van aangebouwde bijgebouw voor recreatieve doeleinden is uitsluitend toegestaan, omdat de meterkast zich daar bevindt en dit bijgebouw dus ook toegankelijk moet zijn. Het college heeft hiermee niet bedoeld dat het verblijf van meer personen is toegestaan. De slaapkamers in dit bijgebouw mogen ook gebruikt worden voor de verhuur voor recreatieve doeleinden zolang er maximaal 8 personen in de woning, bestaand uit een hoofdgebouw en bijgebouw, verblijven.
Het betoog faalt.
5.    Vervolgens zal de Afdeling het argument dat het college van handhaving had moeten afzien bespreken.
5.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
6.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat het college van handhavend optreden af had moeten zien. Zij stellen zich op het standpunt dat er door de gemeente foutieve informatie is verstrekt tijdens het door hen voor de aankoop van het huis verrichte onderzoek en dat zij zeer nadelige gevolgen ondervinden van de besluitvorming van het college. [appellant A] en [appellant B] wijzen voorts op de ruimtelijke situatie en de geïsoleerde ligging van de woning in een bos. Volgens hen heeft de verhuur voor recreatieve doeleinden geen nadelige gevolgen voor omwonenden en is er gelet op de speciale situatie geen gevaar voor precedentwerking.
6.1.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Het door [appellant A] en [appellant B] aangevoerde biedt geen grond voor het oordeel dat door de gemeente dergelijke toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht in de fase voor de aankoop van het perceel.
De omstandigheid dat [persoon], of andere omwonenden, wat daar verder van zij, geen overlast van het strijdige gebruik ondervinden, zoals [appellant A] en [appellant B] aanvoeren, is voorts geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college van handhavend optreden af had moeten zien. Het gebruik is in strijd met het bestemmingsplan zodat het college in beginsel verplicht is handhavend op te treden. Dat omwonenden geen overlast van het strijdige gebruik ervaren doet hier niet aan af. Dat geldt ook voor de omstandigheid dat het, wat daar verder van zij, om een speciale situatie zou gaan, die niet vergelijkbaar is met andere situaties in de gemeente en dat er geen sprake zou kunnen zijn van precedentwerking.
Het betoog faalt.
7.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat de dwangsom te hoog is.
7.1.    Het college heeft uiteen gezet dat de hoogte van de dwangsom is gebaseerd op de huurinkomsten, die zijn ingeschat op basis van de website waarop de woning te huur wordt aangeboden, en dient ter voorkoming van toekomstige overtredingen. Deze geschatte huurinkomsten heeft het college, zoals door hem toegelicht, vermenigvuldigd met een factor, zoals die volgens hem ook door de Afdeling wordt gehanteerd. Het college heeft voorts verwezen naar de jurisprudentie van de Afdeling dat er een zodanige prikkel van de dwangsom uit moet gaan dat de last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd en heeft zich op het standpunt gesteld dat de omstandigheid dat de dwangsom hoger is dan de huuropbrengst de dwangsom niet disproportioneel maakt.
De enkele stelling dat de dwangsom veel hoger is dan de gevraagde huurprijs en er kennelijk geen vastgesteld gemeentelijk beleid is, zoals appellanten betogen, maakt niet dat de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom. Voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom bestaat geen grond.
Het betoog faalt.
8.    Het beroep is ongegrond.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 29 juli 2020
580.