ECLI:NL:CBB:2020:469
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummer: 17/1716
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 juli 2020 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , appellant,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J.G. Biesheuvel),
en
de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 3 augustus 2017 heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellant een bonusgeldsom toegekend van € 1.027,- voor periode 2.
Bij besluit van 27 oktober 2017 heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Bij besluit van 8 mei 2020 heeft verweerder het besluit van 27 oktober 2017 ingetrokken, het besluit van 3 augustus 2017 herroepen en heeft verweerder op grond van de Regeling aan appellant een bonusgeldsom toegekend van € 1.329,- voor periode 2.
Appellant heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 juni 2020. Appellant is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder melkvee houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Omvang van het geschil
2. Het beroep tegen het besluit van 27 oktober 2017 heeft, gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), mede betrekking op het besluit van 8 mei 2020. Omdat het besluit van 27 oktober 2017 is vervangen door het besluit van 8 mei 2020, en gesteld noch gebleken is dat appellant nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep tegen het besluit van 27 oktober 2017, zal het beroep daartegen niet-ontvankelijk worden verklaard.
3. Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat appellant alleen beroep heeft ingesteld tegen periode 2. Appellant heeft gesteld dat hij ook bezwaar heeft gemaakt tegen de besluiten van verweerder over de overige periodes van de Regeling en dat het beroep betrekking heeft op alle periodes.
4. Het College maakt uit de gedingstukken op dat met het ingediende beroepschrift en de aanvullend ingediende stukken ook beoogd is beroep in te stellen tegen de besluiten op bezwaar van verweerder over de overige periodes van de Regeling. Dat betekent dat deze uitspraak op het beroep van appellant ook betrekking heeft op de besluiten van verweerder over deze periodes.
Knelgevallenregeling
5. Appellant exploiteert een melkveebedrijf. Appellant heeft op 31 maart 2017 een bijzondere omstandigheid gemeld als bedoeld in artikel 12, tweede lid, van de Regeling (knelgevallenregeling) en verzocht om het referentieaantal te verhogen. Verweerder heeft dit verzoek in eerste instantie afgewezen
.
Bij het besluit van 8 mei 2020 heeft verweerder dit verzoek voor periode 2 alsnog toegewezen en het referentieaantal van appellant voor die periode met toepassing van artikel 12, tweede lid, van de Regeling verhoogd. Verweerder is daarbij van 27 maart 2012 als alternatieve peildatum uitgegaan.
6. Voor zover het beroep van appellant is gericht tegen de afwijzing van het verzoek om zijn referentieaantal te verhogen, is het College van oordeel dat niet valt in te zien waarom er reden zou zijn niet ook in de overige periodes toepassing te geven aan de knelgevallenregeling van artikel 12, tweede lid, van de Regeling. Het College zal het beroep voor zover dat is gericht tegen de besluiten op bezwaar van verweerder over de overige periodes van de Regeling daarom gegrond verklaren en verweerder opdragen nieuwe besluiten op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
Overige beroepsgronden
7. Appellant betoogt dat de Regeling en de daarop gebaseerde beschikkingen in strijd met het recht en het algemeen belang zijn vastgesteld. Hiertoe voert hij aan dat de Regeling hem het recht van meest doelmatig gebruik van de onderneming heeft ontnomen en dat dit in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol van het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Volgens appellant legt de Regeling een gedoogplicht op en heeft verweerder toegegeven dat het gebruik van eigendom door de Regeling wordt beperkt. Omdat deze beperking op het gehele eigendom rust en dus gedoogd moet worden, is volgens appellant beantwoording van de onteigeningsvraag met inachtneming van het oppervlakte criterium is noodzakelijk. Verder betoogt appellant dat het bestreden besluit in strijd is met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel. Volgens appellant is het belang van de bedrijfscontinuïteit ten onrechte niet betrokken bij de totstandkoming van de Regeling en heeft verweerder dit belang ook niet meegewogen bij de belangenafweging voorafgaand aan het bestreden besluit.
8. Appellant heeft ter zitting en in de nadere stukken van 25 mei 2020 en 13 juni 2020 uiteengezet dat hij niet heeft bijgedragen aan de overschrijding van het fosfaatproductieplafond omdat hij over alle benodigde vergunningen beschikte en hij altijd binnen de vergunde ruimtes is gebleven. Appellant stelt dat hij door de Regeling ten onrechte wordt beperkt in het gebruik van de aan hem verleende vergunningen. Volgens appellant is de vaststelling en tenuitvoerlegging van de Regeling helemaal niet nodig, omdat hetzelfde doel bereikt kan worden door handhaving van artikel 19l van de Natuurbeschermingswet 1998 en op te treden tegen niet-vergunninghouders. Verder heeft appellant zich op het standpunt gesteld dat derde-belanghebbenden ten onrechte niet bij de besluitvorming betrokken zijn. Volgens appellant had het besluit gepubliceerd moeten worden, zodat derde-belanghebbenden een zienswijze hadden kunnen indienden. Appellant stelt dat er sprake is van strijd is met het Verdrag van Aarhus en met artikel 6 van het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Tot slot betoogt appellant dat de redelijke termijn is overschreden.
Beoordeling van de overige beroepsgronden
9. De wetgever heeft de productie van fosfaat in de melkveehouderij aan banden willen leggen, omdat de Nederlandse veehouderij in 2015 meer fosfaat heeft geproduceerd dan is toegestaan op basis van Europese afspraken en juist in de melkveehouderij de fosfaatproductie sterk is toegenomen. De wetgever heeft hiertoe op 1 januari 2018 het stelsel van fosfaatrechten ingevoerd. Verder heeft hij besloten om melkveehouders in 2017 – het jaar voorafgaand aan de invoering van het fosfaatrechtenstelsel – te stimuleren hun fosfaatproductie terug te brengen tot het referentieaantal. Hiertoe heeft de wetgever de Regeling tot stand gebracht. De Regeling maakt deel uit van een maatregelenpakket dat tot doel heeft de fosfaatproductie in Nederland voor het einde van 2017 terug te brengen tot het niveau dat als voorwaarde is verbonden aan de derogatiebeschikking Nitraatrichtlijn. Op basis van de Regeling kan verweerder heffingen opleggen aan melkveehouders die meer GVE houden dan het referentieaantal en bonusgeldsommen toekennen aan melkveehouders die minder GVE houden dan op de peildatum. Met de Regeling beoogt de wetgever – kort samengevat – dat de melkveehouders het aantal GVE terugbrengen. Het opleggen van heffingen en het toekennen van bonusgeldsommen zijn de middelen om dit doel te bewerkstelligen. Vanwege de hoogte van deze geldbedragen worden melkveehouders belemmerd in het ongestoord blijven uitvoeren van de gebruikelijke bedrijfsvoering of in plannen om de bedrijfsvoering in een zelfgekozen richting te veranderen.
10. Het College heeft in de uitspraak van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:414) reeds geoordeeld dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Het College heeft daartoe overwogen dat het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen een inmenging vormt in (en niet een ontneming van) het in artikel 1 van het EP gewaarborgde eigendomsrecht, dat dit stelsel bij wet is voorzien en dat een redelijke mate van evenredigheid (‘fair balance’) bestaat tussen het te dienen doel van de Regeling en de in de Regeling opgenomen maatregelen. Dit betekent dat op het niveau van de Regeling een redelijk evenwicht bestaat tussen de eisen van het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van de melkveehouder.
11. Verder maakt dat uit artikel 19l van de Natuurbeschermingswet 1998 volgt dat een ieder voldoende zorg in acht moet nemen voor de instandhouding van een op grond van die wet aangewezen gebied of een Natura 2000-gebied en een ieder verplicht is om handelingen achterwege te laten waarvan hij weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat daardoor nadelige gevolgen kunnen worden veroorzaakt, niet dat de Regeling in strijd is met deze bepaling en dat de Regeling buiten toepassing moet worden gelaten. Voor zover appellant betoogt dat artikel 19l van de Natuurbeschermingswet 1998 onvoldoende is gehandhaafd, staat dat er niet aan in de weg dat verweerder, gelet op de problemen waarvoor hij zich gesteld heeft gezien, ervoor mocht kiezen een stelsel vorm te geven als vervat in de Regeling. Dat mogelijk een andere keuze denkbaar zou zijn, brengt niet mee dat de door de regelgever gemaakte keuze wegens strijd met hoger recht niet aanvaardbaar zou zijn.
12. Voor zover appellant beoogt te betogen dat in zijn geval sprake is van een individuele en buitensporige last, is het College van oordeel dat appellant dit op geen enkele wijze aannemelijk heeft gemaakt. De enkele omstandigheid dat appellant, door de vaststelling van het referentieaantal, de aan hem verleende vergunningen niet volledig kan benutten, is daarvoor onvoldoende.
Het College volgt verder de stelling van appellant dat sprake is van strijd met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel niet. Verweerder was niet gehouden om in de bestreden besluiten op het belang van de bedrijfscontinuïteit van appellant in te gaan, alleen al omdat appellant in bezwaar niet heeft aangevoerd dat die in gevaar is en ten tijde van dat besluit ook overigens niet bleek dat de continuïteit van haar bedrijf in gevaar was of zou komen.
13. Anders dan appellant veronderstelt, verplicht de Awb, het Verdrag van Aarhus noch artikel 6 van het EVRM, dat de besluiten waarbij aan appellant bonusgeldsommen zijn toegekend ter inzage hadden moeten worden gelegd of bekend hadden moeten worden gemaakt aan derde-belanghebbenden, teneinde hen in de gelegenheid te stellen een zienswijze in te dienen. Appellant heeft, behoudens de gestelde termijnoverschrijding die hierna aan de orde komt, niet aangegeven waarom de besluiten in strijd zijn met het Verdrag van Aarhus of artikel 6 van het EVRM. Dit betoog kan daarom niet slagen.
14. Het voorgaande betekent dat de Regeling op appellant van toepassing is en dat verweerder geen aanleiding heeft hoeven zien om aan appellant een ontheffing te verlenen van het bij of krachtens de Regeling bepaalde. Verweerder heeft terecht bonusgeldsommen aan appellant toegekend, omdat hij in alle periodes minder runderen hield dan het referentieaantal.
Overschrijding redelijke termijn
15. Appellant heeft om schadevergoeding verzocht wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Het College stelt vast dat deze termijn is verstreken. Het gaat hier om niet‑punitieve procedures die volgen op primaire besluiten die zijn bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
15. Het vroegste bezwaarschrift dat verweerder heeft ontvangen (namelijk dat over periode 1) is ontvangen op 7 juli 2017. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaarstermijn met meer dan een jaar overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven deze overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, heeft appellant daarom voor de samenhangende bezwaarschriften gezamenlijk recht op een vergoeding van € 1.500,- aan immateriële schade.
Omdat de behandeling van het bezwaar minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd is de overschrijding volledig toe te rekenen aan het College. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb de Staat veroordelen tot betaling van € 1.500,- aan appellant.
Conclusie
17. Het beroep voor zover dat is gericht tegen het besluit van 27 oktober 2017 is niet-ontvankelijk. Het beroep voor zover dat is gericht tegen het besluit van 8 mei 2020 is ongegrond. Het beroep voor zover dat is gericht tegen de besluiten op bezwaar van verweerder over de overige periodes van de Regeling is, gelet op hetgeen onder 6. is overwogen, gegrond. Deze besluiten dienen wegens strijd met artikel 12, tweede lid, van de Regeling te worden vernietigd. Het College zal verweerder opdragen met inachtneming van deze uitspraak nieuwe besluiten op bezwaar te nemen.
17. Appellant heeft recht op een vergoeding van € 1.500,- aan immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn.
17. Voor de behandeling van het beroep komen de reiskosten van appellant voor vergoeding in aanmerking. De reiskosten worden vastgesteld op een bedrag van € 48,29. Het College zal verweerder veroordelen in de proceskosten van appellant.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep voor zover dat is gericht tegen het besluit van 27 oktober 2017 niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep voor zover dat is gericht tegen het besluit van 8 mei 2020 ongegrond;
- verklaart het beroep voor zover dat is gericht tegen de besluiten op bezwaar van verweerder over de overige periodes van de Regeling gegrond en vernietigt deze besluiten;
- draagt verweerder op nieuwe besluiten op bezwaar te nemen, met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan appellant te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 48,29;
- veroordeelt de Staat tot betaling aan appellant van een schadevergoeding van € 1.500,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Borman, in aanwezigheid van mr. A. Koelewijn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 juli 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.