ECLI:NL:RVS:2020:2315
Raad van State — Uitspraak 


201905347/1/A3.
Datum uitspraak: 30 september 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 5 juli 2019 in zaak nr. 18/2775 in het geding tussen:
[verzoeker] en [appellante]
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
Procesverloop
Bij besluit van 7 mei 2018 heeft de minister het verzoek van [verzoeker] en [appellante] om verwijdering (hierna: wissing) van hun persoonsgegevens afgewezen.
Bij besluit van 8 november 2018 heeft de minister het door [verzoeker] en [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 14 mei 2019 heeft de minister het besluit van 8 november 2018 gedeeltelijk gewijzigd en het bezwaar van [verzoeker] gegrond verklaard. Daarbij heeft de minister het besluit van 7 mei 2018 herroepen voor zover dat zag op de gegevens van [verzoeker] en de gegevens van [verzoeker] verwijderd uit de in het verzoek genoemde documenten.
Bij uitspraak van 5 juli 2019 heeft de rechtbank het door [verzoeker] en [appellante] daartegen ingestelde beroep, voor zover ingediend door [verzoeker], niet-ontvankelijk en, voor zover ingediend door [appellante], ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 september 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door [verzoeker], en de minister, vertegenwoordigd door mr. T. Gilhaus en mr. M.M.C. van Graafeiland, advocaten te Den Haag, zijn verschenen.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend. [appellante] en de minister hebben desgevraagd nadere stukken ingediend.
De minister en [appellante] hebben nadere stukken ingediend.
Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht nogmaals ter zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb heeft gesloten.
Overwegingen
Vooraf
1.    Gelet op de in Nederland ontstane uitzonderlijke situatie door het uitbreken van het coronavirus en de in verband daarmee door de Nederlandse regering getroffen maatregelen om verspreiding van dit virus te voorkomen heeft de geplande tweede zitting van 14 april 2020 geen doorgang kunnen vinden. De Afdeling heeft partijen laten weten dat zij het na gedegen bestudering van het dossier voor het nemen van een beslissing over de geschilpunten niet nodig acht dat alsnog een tweede zitting wordt gehouden. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld om te kennen te geven dat zij desondanks gebruik willen maken van het recht om op een zitting te worden gehoord. Geen van de partijen heeft dit gedaan. De Afdeling heeft daarom besloten de zaak zonder nadere zitting af te doen.
Inleiding
2.    In 2013 is in het kader van de integrale aanpak van malafide hondenhandel door de Politie Landelijke Eenheid Expertisecentrum Dierenwelzijn een zogenoemd pre-weegdocument opgesteld. In dat document zijn gegevens van hondenhandelaren opgenomen waarbij voldoende indicatoren aanwezig zijn om een nader onderzoek te rechtvaardigen. De in het pre-weegdocument voorkomende hondenhandelaren zijn opgenomen in het algemeen draaiboek ‘Canitas project’ (hierna: het draaiboek) dat is opgesteld ten behoeve van een landelijke handhavingsactiedag, en dat in paragraaf 1.4 een schema met gegevens van hondenhandelaren bevat. De gegevens van [verzoeker] en [appellante] zijn in dit schema opgenomen. Voor het project werd onder meer samengewerkt met de Landelijke Inspectiedienst Dierenbescherming en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: NVWA). In het kader van de integrale handhaving is het draaiboek gedeeld met de bestuursorganen die zijn aangesloten bij het Regionale Informatie en Expertise Centrum Oost-Brabant.
3.    [verzoeker] en [appellante] hebben op grond van de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: Wbp) verzocht om wissing van hun gegevens uit het pre-weegdocument en het schema in paragraaf 1.4 van het draaiboek. De minister stelt zich op het standpunt dat de gegevens van [appellante] in het draaiboek niet onrechtmatig worden verwerkt. Het recht op vergetelheid van artikel 17 van de Algemene verordening gegevensbescherming (hierna: AGV) is daarnaast niet bedoeld om meningen waarmee verzoekers het niet eens zijn te corrigeren of verwijderen. Bovendien hebben [verzoeker] en [appellante] in verband met het verwerken van hun gegevens tevens een civiele schadeprocedure tegen de minister aanhangig gemaakt. In dat kader zijn de gegevens noodzakelijk voor de onderbouwing van een rechtsvordering, zodat de uitzondering van artikel 17, derde lid, van de AVG van toepassing is, aldus de minister.
De uitspraak van de rechtbank
4.    De rechtbank heeft overwogen dat de minister bij het besluit van 14 mei 2019 alsnog tegemoet gekomen aan het verzoek voor zover dat ziet op de gegevens van [verzoeker]. Het beroep voor zover ingediend door [verzoeker] is daarom wegens het ontbreken van een belang bij de procedure niet-ontvankelijk verklaard. Verder heeft de minister zich naar het oordeel van de rechtbank op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat artikel 17, derde lid, van de AVG van toepassing is. Dit betekent dat [appellante] geen recht heeft op wissing van haar gegevens uit de documenten vanwege de lopende civiele procedure. Hierbij is niet van belang of het verwerken van de persoonsgegevens in de documenten als onrechtmatig is aan te merken. Ook is niet van belang dat door de rechtbank in de civiele procedure op 15 mei 2019 vonnis is gewezen, omdat daartegen hoger beroep is ingesteld, aldus de rechtbank.
Wat is de reikwijdte van het hoger beroep?
5.    Hoewel het hogerberoepschrift is ondertekend door [verzoeker] en [appellante], is ter zitting duidelijk geworden dat [verzoeker] optreedt als gemachtigde van [appellante]. In hoger beroep zijn alleen gronden geformuleerd tegen de ongegrondverklaring van het beroep voor zover dat was ingediend door [appellante]. De Afdeling zal er in het navolgende daarom van uitgaan dat het hoger beroep alleen is ingesteld door [appellante].
Toetsingskader
6.    Op 25 mei 2018 is de AVG van toepassing geworden en de Wbp ingetrokken. Op dit geding is de AVG van toepassing, omdat het besluit op bezwaar dateert van na 25 mei 2018.
7.    De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage is bij de uitspraak gevoegd en maakt hiervan deel uit.
Het hoger beroep van [appellante]
8.    [appellante] betoogt dat het schema in het draaiboek een zwarte lijst is, waarvan de gegevens regelmatig moeten worden gecontroleerd en bijgewerkt. Zij wijst in dit kader op de eisen die volgen uit de uitspraak van de Afdeling van 4 juli 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA8742. Op grond van die eisen moet de rechtmatigheid van de verwerking worden beoordeeld voordat een beroep kan worden gedaan op de uitzondering van artikel 17, derde lid, van de AVG. Aan die eisen wordt in dit geval niet voldaan, omdat het schema op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen en voordat de gegevens werden verwerkt geen zorgvuldige belangenafweging is gemaakt. Volgens [appellante] is de verwerking van haar gegevens daarom niet in overeenstemming met artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, c en d, van de AVG.
Het nadere standpunt van de minister
9.    De minister stelt dat de gegevens van [appellante] die in het draaiboek zijn opgenomen, werden verwerkt op grondslag van artikel 6, eerste lid, aanhef en onder e, van de AVG. Omdat de Nederlandse voedsel- en warenautoriteit (hierna: de NVWA) zou deelnemen aan een actiedag op het gebied van dierengezondheid en dierenwelzijn, was de verwerking noodzakelijk voor de vervulling van de publieke taak van de NVWA. Omdat de NVWA de documenten niet zelf heeft samengesteld, kan de NVWA ook niet beslissen tot wissing van gegevens uit die documenten. Ten tijde van de besluiten op bezwaar werden de gegevens van [appellante] alleen nog verwerkt in verband met de aanhangige civiele procedure. In het kader van die procedure is van belang dat de minister over de oorspronkelijke documenten kan beschikken. Deze verdere verwerking als bedoeld in artikel 6, vierde lid, van de AVG is verenigbaar met het oorspronkelijke verwerkingsdoel. Daarom is geen afzonderlijke wettelijke grondslag vereist. Daarnaast is nooit sprake geweest van het bijhouden van een actieve zwarte lijst. De gegevens van [appellante] komen alleen voor in het schema dat is opgenomen in het destijds samengestelde draaiboek. De persoonsgegevens worden en zijn dan ook op rechtmatige, behoorlijke en transparante wijze verwerkt, die voldoet aan artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 6, eerste lid, aanhef en onder e, van de AVG. Ook is er geen sprake van feitelijk onjuiste gegevens, maar betwist [appellante] de conclusie van de politie dat haar persoonsgegevens in het schema moesten worden opgenomen. Daar is het correctierecht niet voor bedoeld, aldus de minister.
Kan artikel 17, derde lid, van de AVG worden toegepast?
10.    Artikel 17 van de AVG luidt:
"1. De betrokkene heeft het recht van de verwerkingsverantwoordelijke zonder onredelijke vertraging wissing van hem betreffende persoonsgegevens te verkrijgen en de verwerkingsverantwoordelijke is verplicht persoonsgegevens zonder onredelijke vertraging te wissen wanneer een van de volgende gevallen van toepassing is:
a. tot en met c. […];
d. de persoonsgegevens zijn onrechtmatig verwerkt;
e. en f. […].
2. […]
3. De leden 1 en 2 zijn niet van toepassing voor zover verwerking nodig is:
a. tot en met d. […];
e. voor de instelling, uitoefening of onderbouwing van een rechtsvordering."
10.1.    Het betoog van [appellante] over de volgorde van beoordelen slaagt niet. Gelet op de systematiek en de tekst van artikel 17 van de AVG, mocht de rechtbank beoordelen of de uitzondering van artikel 17, derde lid, onder e, van de AVG zich voordeed en was zij niet gehouden eerst de rechtmatigheid van de verwerking te beoordelen. De minister heeft echter hangende hoger beroep - na heropening van het onderzoek - het besluit op bezwaar op een andere grondslag gebaseerd. De Afdeling leidt daaruit af dat artikel 17, derde lid, van de AVG als grondslag is verlaten. In het nadere stuk van 24 december 2019 heeft de minister namelijk gesteld dat de grondslag van de verwerking een verdere verwerking is die verenigbaar is met het oorspronkelijke verwerkingsdoel, zoals bedoeld in artikel 6, vierde lid, van de AVG. Om die reden moet de afwijzing van het verzoek van [appellante] worden gehandhaafd volgens de minister.
Het hoger beroep van [appellante] is om deze reden gegrond en de aangevallen uitspraak zal worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het besluit op bezwaar van 8 november 2018 vernietigen voor zover daarbij het bezwaar van [appellante] ongegrond is verklaard. In het navolgende zal worden bezien of de rechtsgevolgen van het besluit in zoverre in stand kunnen worden gelaten op de grondslag van rechtmatige verdere verwerking als bedoeld in artikel 6, vierde lid, van de AVG.
Is de verdere verwerking van de persoonsgegevens van [appellante] verenigbaar met het oorspronkelijke doel?
11.    Bij de beantwoording van de vraag of het doel van de verdere verwerking verenigbaar is met het oorspronkelijke doel moet onder meer rekening worden gehouden met de factoren die zijn genoemd in artikel 6, vierde lid, a tot en met e, van de AVG. Deze factoren betreffen het verband tussen de doeleinden waarvoor de persoonsgegevens oorspronkelijk zijn verzameld en de doeleinden van de voorgenomen verdere verwerking, het kader waarin de persoonsgegevens zijn verzameld, de aard van de persoonsgegevens, de mogelijke gevolgen van de voorgenomen verdere verwerking voor de betrokkenen en het bestaan van passende waarborgen. Artikel 6, vierde lid van de AVG formuleert zodoende een uitzondering op het zogenoemde doelbindingsprincipe en moet daarom strikt worden uitgelegd.
11.1.    Hoewel de minister zich in hoger beroep op het standpunt stelt dat sprake is van verdere verwerking ten behoeve van een civiele schadeprocedure en de onderhavige bestuursrechtelijke procedure en dat daarom is voldaan aan de criteria van artikel 6, vierde lid, van de AVG, licht hij dit standpunt niet, althans onvoldoende, toe aan de hand van deze criteria. De gegevens van [appellante] zijn volgens de minister aanvankelijk verwerkt met als doel het informeren van de NVWA over de landelijke actiedag. In verband met de gegevensverwerking voor die actiedag door de NVWA, zijn [verzoeker] en [appellante] een civiele schadeprocedure gestart tegen onder meer de minister. Zoals door beide partijen ter zitting is toegelicht, staat in de civiele procedure de vraag centraal of de aanvankelijke verwerking van de persoonsgegevens rechtmatig was. Enkel in verband met de civiele procedure en de onderhavige procedure worden de persoonsgegevens nog door de NVWA verwerkt. In het nadere stuk van de minister is vermeld dat de nadere verwerking verenigbaar is met het oorspronkelijke verwerkingsdoel. Er bestaat volgens de minister namelijk een verband tussen beide doeleinden, omdat in beide gevallen de rechtmatigheid van de verwerking ter discussie wordt gesteld. Hiermee wordt aangeknoopt bij het onderwerp van deze procedure en de civiele procedure. Daarmee is echter onvoldoende inzicht gegeven in het verband tussen het doel waarvoor de gegevens aanvankelijk werden verwerkt en het doel van de verdere verwerking. De enkele omstandigheid dat [verzoeker] en [appellante] naar aanleiding van de aanvankelijke gegevensverwerking een civiele schadeprocedure zijn gestart tegen onder meer de minister brengt immers nog niet mee dat het doel van de verdere verwerking van deze gegevens ten behoeve van deze schadeprocedure reeds daarom verenigbaar is met het doel waarvoor de persoonsgegevens aanvankelijk zijn verzameld (het informeren van de NVWA). Hetzelfde geldt voor de verdere verwerking van deze gegevens ten behoeve van de onderhavige procedure. Verder zijn volgens de minister de kaders waarin de persoonsgegevens zijn verzameld gelijk en de gevolgen beperkt, omdat de gegevens alleen worden verwerkt ten behoeve van procedures die door [verzoeker] en [appellante] zijn gestart. Ook met deze niet nader onderbouwde stellingen heeft de minister onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat rekening houdend met de eerder genoemde criteria tot de conclusie moet worden gekomen dat het doel van de verdere verwerking verenigbaar is met het doel van de aanvankelijke verwerking.
11.2.    De conclusie is dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd dat de verdere verwerking een deugdelijke grondslag heeft. Gelet hierop bestaat geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit op bezwaar in stand te laten.
Slotoverwegingen
12.    Het hoger beroep van [appellante] is gegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 8 november 2018 vernietigen voor zover daarbij het bezwaar van [appellante] ongegrond is verklaard.
13.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door de minister te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van [appellante], slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
14.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 5 juli 2019 in zaak nr. 18/2775, voor zover daarbij het beroep van [appellante] ongegrond is verklaard;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van [appellante] gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 8 november 2018, kenmerk 494-24678, voor zover daarbij het bezwaar van [appellante] ongegrond is verklaard;
V.    bepaalt dat tegen het door de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van [appellante] slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI.    gelast dat de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 259,00 (zegge: tweehonderdnegenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van drs. M.H. Kuggeleijn-Jansen, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 30 september 2020
545.
BIJLAGE
AVG
Artikel 5
1. Persoonsgegevens moeten:
a)    worden verwerkt op een wijze die ten aanzien van de betrokkene rechtmatig, behoorlijk en transparant is („rechtmatigheid, behoorlijkheid en transparantie");
b)    voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden worden verzameld en mogen vervolgens niet verder op een met die doeleinden onverenigbare wijze worden verwerkt; de verdere verwerking met het oog op archivering in het algemeen belang, wetenschappelijk of historisch onderzoek of statistische doeleinden wordt overeenkomstig artikel 89, lid 1, niet als onverenigbaar met de oorspronkelijke doeleinden beschouwd („doelbinding");
c)    toereikend zijn, ter zake dienend en beperkt tot wat noodzakelijk is voor de doeleinden waarvoor zij worden verwerkt („minimale gegevensverwerking");
d)    juist zijn en zo nodig worden geactualiseerd; alle redelijke maatregelen moeten worden genomen om de persoonsgegevens die, gelet op de doeleinden waarvoor zij worden verwerkt, onjuist zijn, onverwijld te wissen of te rectificeren („juistheid");
e)    worden bewaard in een vorm die het mogelijk maakt de betrokkenen niet langer te identificeren dan voor de doeleinden waarvoor de persoonsgegevens worden verwerkt noodzakelijk is; persoonsgegevens mogen voor langere perioden worden opgeslagen voor zover de persoonsgegevens louter met het oog op archivering in het algemeen belang, wetenschappelijk of historisch onderzoek of statistische doeleinden worden verwerkt overeenkomstig artikel 89, lid 1, mits de bij deze verordening vereiste passende technische en organisatorische maatregelen worden getroffen om de rechten en vrijheden van de betrokkene te beschermen („opslagbeperking");
f)    door het nemen van passende technische of organisatorische maatregelen op een dusdanige manier worden verwerkt dat een passende beveiliging ervan gewaarborgd is, en dat zij onder meer beschermd zijn tegen ongeoorloofde of onrechtmatige verwerking en tegen onopzettelijk verlies, vernietiging of beschadiging („integriteit en vertrouwelijkheid").
Artikel 6
1. De verwerking is alleen rechtmatig indien en voorzover aan ten minste aan een van de onderstaande voorwaarden is voldaan:
[...]
e. de verwerking is noodzakelijk voor de vervulling van een taak van algemeen belang of van een taak in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag dat aan de verwerkingsverantwoordelijke is opgedragen;
[…]
4. Wanneer de verwerking voor een ander doel dan dat waarvoor de persoonsgegevens zijn verzameld niet berust op toestemming van de betrokkene of op een Unierechtelijke bepaling of een lidstaatrechtelijke bepaling die in een democratische samenleving een noodzakelijke en evenredige maatregel vormt ter waarborging van de in artikel 23, lid 1, bedoelde doelstellingen houdt de verwerkingsverantwoordelijke bij de beoordeling van de vraag of de verwerking voor een ander doel verenigbaar is met het doel waarvoor de persoonsgegevens aanvankelijk zijn verzameld onder meer rekening met:
a.    ieder verband tussen de doeleinden waarvoor de persoonsgegevens zijn verzameld, en de doeleinden van de voorgenomen verdere verwerking;
b.    het kader waarin de persoonsgegevens zijn verzameld, met name wat de verhouding tussen de betrokkenen en de verwerkingsverantwoordelijke betreft;
c.    de aard van de persoonsgegevens, met name of bijzondere categorieën van persoonsgegevens worden verwerkt, overeenkomstig artikel 9, en of persoonsgegevens over strafrechtelijke veroordelingen en strafbare feiten worden verwerkt, overeenkomstig artikel 10;
d.    de mogelijke gevolgen van de voorgenomen verdere verwerking voor de betrokkenen;
e.    het bestaan van passende waarborgen, waaronder eventueel versleuteling of pseudonimisering.