ECLI:NL:CBB:2020:627
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/158
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 september 2020 in de zaak tussen
V.O.F. [naam] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. G.H. Blom (Achmea Rechtsbijstand)),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Op 30 maart 2018 heeft appellante een melding bijzondere omstandigheden gedaan.
Bij besluit van 4 december 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 augustus 2020. Partijen zijn, met bericht van verhindering, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een veehouderij met varkens en (melk)koeien in [plaats] . Appellante heeft met het oog op de naderende afschaffing van het melkquotum geïnvesteerd in de groei van haar bedrijf. Zij heeft in 2008, 2009 en 2010 in totaal ruim 23 hectare grond aangekocht. In 2010/2011 heeft appellante een nieuwe ligboxenstal gebouwd en een melkrobot gekocht. Op 8 januari 2013 is aan appellante een Omgevingsvergunning milieu verleend, op grond waarvan appellante 219 melk- en kalfkoeien en 113 stuks jongvee mag houden. In december 2013 heeft appellante opnieuw grond aangekocht. Ook heeft appellante 100.000 kg melkquota gekocht. De aankoop van de grond en de melkquota zijn gefinancierd met een geldlening bij de Rabobank. In augustus 2015 heeft appellante een nieuwe melktank aangeschaft. Op 6 januari 2016 heeft appellante nog een melkrobot aangeschaft.
2.2
Op 2 juli 2015 hield appellante 125 melk- en kalfkoeien en 103 stuks jongvee op haar bedrijf. Zij heeft in 2018 en 2019 in totaal 530 kg fosfaatrecht aangekocht.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 6.148 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren, namelijk 125 melkkoeien en 103 stuks jongvee. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. In het bestreden besluit heeft verweerder het beroep op bijzondere omstandigheden afgewezen, omdat bedrijfsuitbreiding niet kan worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid zoals bedoeld in artikel 23, zesde lid, Msw. Verweerder heeft het bezwaar ongegrond verklaard.
Beroepsgronden
4. Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last, want zij heeft een groot aantal investeringen gedaan om haar bedrijf te kunnen uitbreiden en het grondgebonden en rendabel te houden voor de toekomst. Door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel kunnen deze investeringen niet worden terugverdiend. Hierdoor komt haar bedrijfsvoering ernstig onder druk te staan.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij individueel en buitensporig wordt geraakt.
5.2
Verweerder merkt allereerst op dat appellante ter onderbouwing van haar beroep in feite heeft volstaan met een herhaling van hetgeen zij in bezwaar heeft aangevoerd tegen het primaire besluit. Uit het beroepschrift blijkt niet duidelijk in welk opzicht appellante het niet eens is met de beslissing op bezwaar. Verweerder ziet daarin aanleiding om voor de onderbouwing van het standpunt dat het beroep ongegrond is allereerst te verwijzen naar de in de bestreden beslissing opgenomen motivering.
5.3
Verweerder benadrukt dat het stelsel voorzienbaar was en verwijst daarbij wederom naar de uitspraken die het College hierover al heeft gedaan. Verweerder meent dat appellante, in weerwil van de naderende/aangekondigde productiebeperkende maatregelen, is blijven vasthouden aan de geplande groei. Volgens verweerder moeten vergeefse investeringen als gevolg van uitbreidingen dan ook voor rekening appellante komen.
5.4
Verweerder is verder van oordeel dat zich in het geval van appellante geen bijzondere omstandigheden voordoen die maken dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Daarnaast is van een noodzaak tot uitbreiding niet gebleken. Appellante heeft slechts aangegeven zij de toekomst en de overname van het bedrijf wilde veiligstellen. Verweerder verwijst in dat kader naar onder meer de uitspraken van het College van 27 augustus 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:374) en 24 september 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:446). Met de keuze om de stal geleidelijk te vullen door de eigen opfok van jongvee, heeft appellante een risico genomen dat voor haar risico komt.
5.5
Volgens verweerder heeft appellante evenmin aangetoond in welke mate zij is geraakt door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Anders dan de financieringsovereenkomst met de Rabobank van 20 december 2013 - ten behoeve van de aankoop van grond en melkquotum - en facturen van de bouw van de stal en de aankoop van melkrobots heeft appellante geen inzicht gegeven in haar vermogenspositie, waardoor deze niet kan worden beoordeeld.
5.6
Verweerder merkt ten overvloede nog op dat het bedrijf van appellante qua dieraantallen sinds 2010 flink is gegroeid. Volgens de Gecombineerde Opgave 2010 beschikte het bedrijf van appellante per 1 april 2010 over 62 melk- en kalfkoeien en 65 stuks jongvee. Per 1 april 2018 zijn deze aantallen, zo blijkt uit de Gecombineerde Opgave 2018, gestegen naar 119 melk- en kalfkoeien en 104 stuks jongvee. Het aantal stuks melkvee is dus bijna verdubbeld.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
In deze uitspraak heeft het College ook overwogen (onder 6.8) dat voor alle melkveehouders geldt dat de gemiddelde melkgift vanwege verbeteringen in de efficiëntie van de melkveebedrijfsvoering in 2018 hoger zal zijn dan in 2015 en dat daarvoor (vanwege het hogere excretieforfait) meer fosfaatrecht nodig is. Het door die productiviteitsstijging benodigde extra fosfaatrecht mist een individueel karakter, want iedere melkveehouder ziet zich voor de overbrugging van dat extra fosfaatrecht gesteld. Voorts geldt, met uitzondering van grondgebonden bedrijven, voor alle melkveehouders dat hun fosfaatrecht op grond van artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet wordt verminderd. Dat deel van de last draagt iedere (niet-grondgebonden) melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:624, onder 6.4.1). In zoverre is de last (ook) voor de melkveehouder niet individueel en bestaat - ongeacht de bedrijfseconomische gevolgen - in beginsel geen grond om een individuele en buitensporige last aan te nemen.
6.3.4
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.5
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen het fosfaatrecht, benodigd voor het houden van 219 melk- en kalfkoeien en 113 stuks jongvee (zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de vergunde situatie) en de vastgestelde 6.148 kg fosfaatrecht, berekend op grond van de situatie op 2 juli 2015 (125 melk- en kalfkoeien en 103 stuks jongvee). Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.4 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.6
In dat verband is van belang dat op appellante de plicht rust om voldoende te stellen waaruit blijkt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College verwijst in dit verband naar zijn uitspraak van 28 april 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:311). Appellante heeft onvoldoende inzicht gegeven in de last die alleen op haar individuele bedrijf is komen te rusten. Evenmin heeft zij onderbouwd waarom die last buitensporig zou zijn. Appellante heeft kenbaar gemaakt dat zij geen nadere stukken ter onderbouwing van de gestelde last wil aanleveren. Omdat een nadere toelichting over de feitelijke gevolgen van het bestreden besluit voor het bedrijf van appellante ontbreekt, alsmede gelet op het tijdstip waarop sommige investeringen zijn gedaan, acht het College de investeringsbeslissingen van appellante, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.3.7
Het College komt dan ook tot de conclusie dat de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn in dit geval zwaarder wegen dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. I.S. Post, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 september 2020.
w.g. W.C.E. Winfield	w.g. I.S. Post