ECLI:NL:CBB:2020:510
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 18/1052 en 19/696
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 augustus 2020 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellant,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt)
en
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 25 april 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit (zaaknummer 18/1052).
Bij het besluit van 18 maart 2019 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken en vervangen door het vervangingsbesluit en het bezwaar van appellant gegrond verklaard en het fosfaatrecht van appellant hoger vastgesteld.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het vervangingsbesluit (zaaknummer 19/696).
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft een nader stuk ingediend.
Appellant heeft verder verzocht om een veroordeling tot vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).  In dat verband heeft het College de Staat als partij aangemerkt.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 juni 2020. Appellant is verschenen, bijgestaan door [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellant exploiteert een melkveehouderij. Oorspronkelijk exploiteerde appellant de melkveehouderij met zijn vrouw in de vorm van een vennootschap onder firma (V.O.F.). Na een bevalling in 2007 heeft de vrouw van appellant te maken gekregen met psychische problemen, waardoor appellant de werkzaamheden binnen het bedrijf alleen heeft uitgevoerd. In 2016 is zijn vrouw uit de onderneming getreden en is appellant verder gegaan met de exploitatie van de melkveehouderij in de vorm van een eenmanszaak.
2.2
Aan de V.O.F. is op 11 april 2014 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) verleend, die op 17 september 2013 is aangevraagd. Op basis van deze vergunning kunnen 124 melk- en kalfkoeien en 42 stuks jongvee worden gehouden.
2.3
Op de peildatum 2 juli 2015 werden 82 melk- en kalfkoeien en 19 stuks jongvee op het bedrijf gehouden.
Besluiten van verweerder en omvang van het geding
3.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 2.954 kg. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Bij het vervangingsbesluit heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken en vervangen door het vervangingsbesluit en het bezwaar van appellant gegrond verklaard. Verweerder heeft appellant in aanmerking gebracht van de knelgevallenregeling en het fosfaatrecht verhoogd naar 3.549 kg inclusief generieke korting van 8,3%. Verweerder is hierbij uitgegaan van 108 melk- en kalfkoeien en 18 stuks jongvee die appellant op de alternatieve peildatum 27 maart 2012 hield.
3.2
Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het bestreden besluit, ingeschreven onder zaaknummer 18/1052, van rechtswege mede betrekking op het vervangingsbesluit. Appellant heeft echter op
19 april 2019 ook afzonderlijk beroep ingesteld tegen het vervangingsbesluit, wat is ingeschreven als een nieuw beroep onder zaaknummer 19/696. Het College stelt vast dat het beroep dat is gericht tegen het vervangingsbesluit, gelet op artikel 6:19 van de Awb, ten onrechte is aangemerkt als nieuw beroep onder zaaknummer 19/696. Het in deze zaak door appellant betaalde griffierecht van € 174,- zal door de griffier van het College aan appellant worden terugbetaald. Het betreffende beroep wordt betrokken bij de beoordeling van het beroep met zaaknummer 18/1052.
3.3
Nu het bestreden besluit is vervangen door het vervangingsbesluit en appellant geen belang meer heeft bij de beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, zal het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk worden verklaard.
Beroepsgronden
4.1
Appellant heeft aangevoerd dat het stelsel van fosfaatrechten in strijd is met Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (Nitraatrichtlijn). Appellant meent dat de noodzaak tot aanvullende maatregelen, zoals die bepaling vereist, zich niet voordoet. Volgens appellant blijkt uit verschillende kamerstukken en berichtgevingen dat in veruit de meeste gebieden in Nederland de norm van 50mg/1 gehaald wordt. Bovendien blijkt uit de memorie van toelichting niet dat het stelsel van fosfaatrechten nodig is om aan de doelstelling van de Nitraatrichtlijn te voldoen.
4.2
Appellant heeft voorts aangevoerd dat het stelsel van fosfaatrechten ongeoorloofde staatssteun oplevert, omdat klaarblijkelijk niet aan de EU-nitraatnorm van 50mg/l wordt voldaan.
4.3
Verder heeft appellant aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel een ongerechtvaardigde inbreuk vormt op het door artikel 1 van het EP gewaarborgde eigendomsrecht. Met de toegekende fosfaatrechten kan appellant de op grond van de Nbw vergunde dieraantallen niet houden. Hierdoor wordt hij door het fosfaatrechtenstelsel ten onrechte beperkt in het gebruik van deze vergunning. Appellant ondervindt hierdoor tevens een groot financieel nadeel.
4.4
Ter zitting van het College en in haar brief van 29 februari 2020 heeft appellant nog het volgende – zakelijk en samengevat – weergegeven aangevoerd. Het in de Msw opgenomen fosfaatrechtenstelsel legt een ruimtelijk gebruiksrecht op aan het meest doelmatige gebruik van tot het bedrijf behorende ruimte, wat niet overeenkomt met de doelstellingen van de Msw. Dat meest doelmatige gebruik is in het algemeen belang, zodat de Msw in strijd is met dat algemeen belang. Verder voert verweerder de Msw uit in strijd met artikel 6 van het EVRM, omdat derde belanghebbenden niet als belanghebbende kunnen deelnemen aan de procedure. Op 2 juli 2015 gold artikel 19l van de Nbw al. Houders van een vóór 2 juli 2015 verkregen Nbw-vergunning hebben recht op rechtsbescherming van die vergunning en die wet. Anders dan het College in zijn rechtspraak heeft overwogen, konden melkveehouders na de afschaffing van het melkquotum niet voorzien dat zij vanwege milieugrenzen niet oneindig konden groeien, omdat de wetgever op grond van (artikel 19l van) de Nbw al voorzorgsmaatregelen had getroffen. Indien artikel 19l van de Nbw consequent was gehandhaafd, was er geen noodzaak tot het invoeren van het fosfaatrechtenstelsel.
4.5
Appellant heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn en om verweerder te veroordelen in de proceskosten.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder heeft opgemerkt dat hij ten onrechte één op de peildatum afgevoerd mannelijk dier jonger dan 1 jaar (categorie 101) niet in de berekening van het fosfaatrecht heeft betrokken. Tevens is het verweerder gebleken dat voor de toepassing van de knelgevallenregeling uit artikel 23, zesde lid, van de Msw de gemiddelde melkproductie van het jaar 2015 representatiever en gunstiger is voor het bedrijf van appellant, en dat op de gehanteerde alternatieve peildatum van 27 maart 2012 niet de juiste dieraantallen zijn meegenomen. Aanpassing hiervan leidt tot een nieuw fosfaatrecht van 3.793 kg (inclusief generieke korting) op basis van 110 melk- en kalfkoeien en 18 stuks jongvee.
5.2
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verder betwist verweerder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust.
Beoordeling
6.1
Verweerder heeft erkend dat hij het fosfaatrecht bij het vervangingsbesluit te laag heeft vastgesteld en dat het fosfaatrecht moet worden vastgesteld op 3.793 kg.
6.2.1
In wat appellant heeft aangevoerd bestaat geen grond voor de conclusie dat het in de Msw opgenomen fosfaatrechtenstelsel in strijd is met hogere regelgeving, noch dat dit stelsel een toetsing aan algemene rechtsbeginselen niet kan doorstaan.
6.2.2
Meer in het bijzonder heeft het College in zijn heropeningsbeslissing van
17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en zijn uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7) al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Het stelsel van fosfaatrechten betreft geen ontneming, maar een regulering van het eigendomsrecht van melkveehouders. Dit stelsel geldt vanaf 1 januari 2018. De productiebeperkende maatregelen verzetten zich niet ertegen dat melkveehouders het op basis van de milieuvergunningen dan wel op basis van de vergunningen op grond van de Nbw vergunde aantal dieren kunnen houden. Het fosfaatrechtenstelsel betreft een door de Nederlandse wetgever noodzakelijk geachte aanvullende maatregel als bedoeld in artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn, omdat de maatregelen van het Nitraatactieprogramma niet volstonden om de doelstellingen van die richtlijn te bereiken (Kamerstukken II 2015/16, 34532, nr. 3, p. 3). Doel van het stelsel van fosfaatrechten is het zodanig reguleren van de fosfaatproductie dat geborgd wordt dat de nationale fosfaatproductie onder het mestproductieplafond wordt gebracht (zie Kamerstukken II 2015/16, 34532, nr. 3, p. 15 en 39 en de toelichting bij het Besluit van
20 december 2017 tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet, Stb. 2017, 521, p. 16). Het fosfaatrechtenstelsel is voorzien bij wet en behelst een regulering van het eigendomsrecht van melkveehouders met als doel het milieu en de volksgezondheid te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, waaronder het derogatiebesluit, en meer in het bijzonder dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. Deze doelstellingen zijn algemene belangen als bedoeld in artikel 1 van het EP (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.5.1 t/m 6.5.4). Uit het feit dat aan melkveehouders als appellant voorafgaand aan 2 juli 2015 milieuvergunningen en Nbw-vergunningen zijn verleend op grond waarvan zij meer dieren mochten en konden houden dan zij in staat zijn op grond van het fosfaatrechtenstelsel te houden, konden zij niet het vertrouwen ontlenen dat ten aanzien van hun melkvee geen productiebeperkende maatregelen als het fosfaatrechtenstelsel zouden worden getroffen. Dat zij beschikken over een milieuvergunning of een Nbw-vergunning betekent immers niet dat daarnaast niet ook andere maatregelen, op grond van de Msw in de vorm van productiebeperkende maatregelen, genomen mogen worden (zie de uitspraak  van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.6). Over de generieke korting heeft het College geoordeeld dat deze niet ontoelaatbaar is (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.7.6).
6.2.3
Verder maakt dat uit artikel 19l van de Nbw volgt dat een ieder voldoende zorg in acht moet nemen voor de instandhouding van een op grond van die wet aangewezen gebied of een Natura 2000-gebied en een ieder verplicht is om handelingen achterwege te laten waarvan hij weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat daardoor nadelige gevolgen kunnen worden veroorzaakt, niet dat het in de Msw opgenomen fosfaatrechtenstelsel buiten toepassing moet worden gelaten. Voor zover appellant betoogt dat artikel 19l van de Nbw onvoldoende is gehandhaafd, staat dat er niet aan in de weg dat de wetgever, gelet op de problemen waarvoor hij zich gesteld heeft gezien, ervoor mocht kiezen een stelsel vorm te geven als vervat in de Msw. Dat mogelijk een andere keuze denkbaar zou zijn, brengt niet mee dat de door de wetgever gemaakte keuze wegens strijd met hoger recht niet aanvaardbaar zou zijn (zie de uitspraak van het College van 16 juni 2020, ECLI:NL:CBB:2020:410).
6.2.4
Voorts heeft het College al eerder overwogen dat van ongeoorloofde staatsteun geen sprake is (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:617). In wat appellante heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding hierover anders te oordelen.
6.2.5
Uit artikel 23, derde lid, van de Msw volgt dat het fosfaatrecht wordt vastgesteld aan de hand van de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden. De individuele melkveehouder is belanghebbende bij dat besluit tot vaststelling van zijn fosfaatrecht; hij is geen belanghebbende bij het besluit tot vaststelling van het fosfaatrecht van een andere melkveehouder en evenmin belanghebbende in een procedure over dat besluit. Het primaire besluit hoefde dan ook niet aan andere melkveehouders bekend te worden gemaakt, terwijl besluiten tot vaststelling van fosfaatrechten van andere melkveehouders niet aan appellante bekend hoefden te worden gemaakt. Van strijd met artikel 6 van het EVRM is geen sprake.
6.3
Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Dat appellant, door de vaststelling van het fosfaatrecht, de aan haar verleende vergunningen niet volledig kan benutten, is daarvoor onvoldoende. Dit geldt immers voor alle melkveehouders die hun stal op de peildatum nog niet (volledig) gevuld hadden. Het fosfaatrechtenstelsel verzet zich, zoals hiervoor al overwogen, overigens niet ertegen dat appellant het op basis van de aan haar verleende vergunningen vergunde aantal dieren, door de aankoop van fosfaatrechten, kan houden. Het College wil voorts wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Het vervangingsbesluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
7.	Over het verzoek van appellant om een veroordeling tot vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn, overweegt het College dat als uitgangspunt geldt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Het bezwaarschrift dateert van 12 februari 2018. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met vijf maanden, drie weken en twee dagen overschreden. Appellant heeft daarom recht op € 500,- schadevergoeding. Omdat de behandeling van het bezwaar minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd is de overschrijding volledig toe te rekenen aan het College. Het College zal daarom de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,- aan appellant.
Slotsom
8.1
Het beroep tegen het vervangingsbesluit zal, gelet op wat hiervoor onder 6.1 is overwogen, gegrond worden verklaard. Het College zal het vervangingsbesluit vernietigen wegens strijd met artikel 23, derde lid, van de Msw. Het College ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen en het fosfaatrecht van appellant vast te stellen op 3.793 kg.
8.2
Het College veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant in bezwaar en beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.312,50 (1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting in bezwaar, 1 punt voor het indienen van een beroepschrift, 0,5 punten voor een nadere reactie, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit gegrond;
vernietigt het vervangingsbesluit;
herroept het primaire besluit en stelt het fosfaatrecht van appellant vast op 3.793 kg;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde vervangingsbesluit;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellant te vergoeden;
bepaalt dat de griffier van het College het betaalde griffierecht van € 174,- aan appellant terugbetaalt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van
€ 1.312,50;
veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan appellant een vergoeding voor immateriële schade van € 500,- te betalen.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. M.A.A. Traousis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 augustus 2020.
w.g. A. Venekamp 	w.g. M.A.A. Traousis