ECLI:NL:RBZWB:2020:3397
Rechtbank ZWB — Uitspraak 


RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 20/323 GEMWT
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 juli 2020 in de zaak tussen
[eiseres], te [plaatsnaam], eiseres,
gemachtigde: [naam gemachtigde],
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Loon op Zand,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 23 oktober 2019 (het primaire besluit) heeft het college eiseres een last onder dwangsom opgelegd, omdat er twee woningen zouden zijn gecreëerd in het pand aan de [adres] in [plaatsnaam], die worden gebruikt door twee afzonderlijke huishoudens.
Bij besluit van 17 december 2019 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 12 juni 2020.
Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door [vertegenwoordiger1] en [vertegenwoordiger2].
Overwegingen
Feiten
1. Eiseres is eigenaar en verhuurder van het pand gelegen aan de [adres] in [plaatsnaam] (hierna: het pand).
Toezichthouders van de gemeente Loon op Zand hebben het pand op verschillende momenten in augustus en oktober 2019 gecontroleerd. Daarbij hebben zij onder andere gesproken met een aantal huurders van het pand en foto’s gemaakt van een huurovereenkomst. De toezichthouders concludeerden dat de begane grond en de eerste verdieping van het pand werden bewoond door twee verschillende huishoudens.
Het college heeft eiseres vervolgens in het primaire besluit gelast het gebruik van de woning door meerdere huishoudens binnen acht weken te beëindigen en beëindigd te houden en het pand terug te brengen tot één woning, onder oplegging van een dwangsom van € 1.500,- per week met een maximum van € 15.000,-.
Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
Het college heeft het bezwaar ongegrond verklaard. Het college vindt dat uit de verklaringen van de in het pand aangetroffen huurders blijkt dat de begane grond en de eerste verdieping afzonderlijk van elkaar worden verhuurd en ook afzonderlijk van elkaar worden bewoond door aparte huishoudens. Dit blijkt ook uit het feit dat de huurders van de studio gelegen op de begane grond geen toegang hebben tot het appartement op de eerste verdieping en andersom. Er is geen sprake van continuïteit in de samenstelling van de huurders of van onderlinge verbondenheid. Legalisatie kan niet plaatsvinden, nu dit niet zou passen binnen het beleid van het college.
Standpunt eiseres
2. Eiseres voert aan dat zij het pand tot 18 september 2019 maar aan één huishouden heeft verhuurd. Tot dat moment woonde er namelijk één Poolse familie in het pand. In oktober was dit anders, maar het college moet toch van handhaving afzien. Er was namelijk geen sprake van een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat en het college moet rekening houden met de woningschaarste. Op basis van nieuwe beleidsregels is het daarbij toegestaan een woning door meerdere huishoudens te laten bewonen. Er moet worden onderzocht of de nieuwe beleidsregels ook voor eiseres kunnen gelden. Eiseres is tijdens de hoorzitting op 2 december 2019 verteld dat zij pas eventueel actie zou moeten ondernemen ná de beslissing op bezwaar en niet eerder.
Wettelijk kader
3. Voor de leesbaarheid zijn de relevante artikelen van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), het bestemmingsplan en de Algemene wet bestuursrecht (Awb) opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Aan welke regels moest eiseres voldoen?
4.1.
Op grond van het bestemmingsplan ‘Kom Loon op Zand 2011’ rust op het pand de bestemming ‘Detailhandel’. In artikel 8.1 van het bestemmingsplan staat dat de voor ‘Detailhandel’ aangewezen gronden onder andere bestemd zijn voor wonen, maar dan uitsluitend op de verdieping. Op de begane grond mag dus niet worden gewoond.
4.2.
Het college heeft eiseres op 5 februari 2018 echter een omgevingsvergunning verleend op basis waarvan het pand mag worden gebruikt alsof het de bestemming ‘Wonen’ heeft. Dit betekent dat ook de begane grond mag worden bewoond. In de omgevingsvergunning staat daarbij dat het pand mag worden omgevormd naar maximaal één woning en uitsluitend mag worden gebruikt door één huishouden. Dit geldt overigens ook op grond van het bestemmingsplan voor percelen waarop de bestemming ‘Wonen’ rust.
4.3.
Het is op grond van de wet verboden een pand te gebruiken in strijd met een bestemmingsplan.
Het is ook verboden om te handelen in strijd met een vergunningvoorschrift.
Dit betekent dat eiseres een overtreding begaat als er twee woningen zijn gerealiseerd in het pand en als zij het pand zou laten gebruiken door meer dan één huishouden. Als eiseres een overtreding begaat, dan is het college in beginsel bevoegd om handhavend op te treden door een last onder dwangsom op te leggen.
Welke waarde mag worden gehecht aan de controlerapporten van de toezichthouders?
5.	Eiseres vindt dat de toezichthouders van de gemeente Loon op Zand hun werk niet goed gedaan hebben. Zij schrijft dat de toezichthouders geprobeerd hebben de woning te betreden terwijl zij daarin aanwezig was, zonder dat zij daarvoor toestemming had gegeven. Eiseres schrijft in haar beroepschrift echter ook de toezichthouders zelf binnen te hebben gelaten. De rechtbank gaat er dan ook vanuit dat de toezichthouders de woning niet binnen zijn gegaan zonder toestemming. Verder betwist eiseres de inhoud van de rapporten niet. Het college mocht zich dus op de bevindingen van de toezichthouders baseren.
Werd het pand bewoond door meer dan één huishouden?
6.1.
Het college stelt dat sprake is van een overtreding omdat het pand werd bewoond door meer dan één huishouden. Het college heeft ter zitting nog eens toegelicht de last (dat wil zeggen: de verplichting) te hebben opgelegd, omdat er in augustus én in oktober 2019 is waargenomen dat het pand werd bewoond door meerdere huishoudens. Nu het college zowel de periode tot 18 september, als de periode na 18 september 2019 aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd, zal de rechtbank – gezien de beroepsgrond van eiseres – beoordelen of het college op goede gronden heeft aangenomen dat het pand tot 18 september 2019 door meer dan één huishouden werd bewoond. Eiseres vindt namelijk dat dit niet het geval was, omdat alle bewoners tot dezelfde (Poolse) familie behoorden.
6.2.
In artikel 3 van het bestemmingsplan ‘Parapluherziening Loon op Zand 2019, wonen’ (de parapluherziening) staat dat onder huishouden wordt verstaan één of meer personen die in vast verband samenleven en waarbij sprake is van continuïteit in de samenstelling van de personen en van onderlinge verbondenheid. Met deze definitie wordt aangesloten bij het algemeen spraakgebruik.
Het enkele feit dat het pand tot 18 september 2019 werd bewoond door (vierdegraads) familieleden, betekent dan ook nog niet dat alle bewoners één huishouden vormden.
6.3.
De conclusie van het college dat de huurders meer dan één huishouden vormden, past bij de omschrijving van het begrip huishouden uit de planregels en is ook niet onbegrijpelijk. Het pand werd namelijk gehuurd door een aantal seizoenarbeiders, die vanuit Polen naar Nederland waren gekomen om te werken. Het is vaste rechtspraak dat het samenwonen door seizoenarbeiders niet gelijk kan worden gesteld aan een huishouden, omdat het samenleven niet wordt gekenmerkt door continuïteit en onderlinge verbondenheid.
Dat er geen sprake was van een continuïteit in de samenstelling van de huurders blijkt ook uit het feit dat een aantal van de bewoners – namelijk de heer [naam] met zijn vrouw en dochter – op 18 september 2019 weer naar Polen vertrokken, terwijl de huurders op de eerste verdieping achterbleven. De rechtbank concludeert dan ook dat het college terecht heeft aangenomen dat het pand tot 18 september 2019 door meer dan één huishouden werd bewoond.
6.4.
Eiseres heeft verder niet weersproken dat de huurders die in oktober 2019 zijn aangetroffen in het pand geen huishouden vormden, zodat er ook na 18 september 2019 sprake was van een overtreding. Dit was ten tijde van het opleggen van de last ook zo. Het college was in beginsel dan ook bevoegd handhavend op te treden tegen deze overtreding door een last onder dwangsom op te leggen.
Waren er redenen om af te zien van handhaving?
7.1.
Het college zal, gezien het algemeen belang dat is gediend met handhaving, in de regel van de bevoegdheid om handhavend op te treden gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan van het college worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen, indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in een bepaalde concrete situatie moet worden afgezien.
7.2.
Eiseres doet in dit kader een beroep op de beleidsregels ‘Huisvesting van personen die geen huishouden vormen 2019’. Zij voert aan dat er concreet zicht op legalisatie bestaat, omdat het college op basis van deze beleidsregels de mogelijkheid heeft om haar een omgevingsvergunning te verlenen waarmee het mogelijk wordt het pand te laten bewonen door personen die geen huishouden vormen.
7.3.
Omdat voor legalisatie een omgevingsvergunning nodig is, is voor het bestaan van concreet zicht op legalisatie ten minste vereist dat een aanvraag voor een dergelijke omgevingsvergunning is ingediend.
Eiseres heeft echter geen aanvraag ingediend, zodat er om die reden al geen concreet zicht op legalisatie bestaat.
7.4.
Daarbij komt nog dat op basis van vaste rechtspraak evenmin concreet zicht op legalisatie bestaat als het bevoegd gezag – in dit geval dus het college – niet bereid is om mee te werken aan legalisatie en niet op voorhand vaststaat dat dit standpunt van het bevoegd gezag rechtens onhoudbaar is.
Het college stelt dat eiseres niet voldoet aan de voorwaarden uit de beleidsregels en dat daarom niet kan worden meegewerkt aan legalisatie. Ook de gemachtigde van eiseres heeft ter zitting, daarnaar gevraagd, bevestigd dat eiseres niet aan alle voorwaarden voldoet, terwijl het ook niet de bedoeling is dat zij (alsnog) aan de voorwaarden zal gaan voldoen. Ook om deze reden is er geen concreet zicht op legalisatie.
7.5.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college dan ook in redelijkheid gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid om de last onder dwangsom op te leggen. In de door eiseres aangevoerde omstandigheden, zoals het feit dat er woningschaarste is en het feit dat er geen sprake was van overlast, ziet de rechtbank geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college aanleiding had moeten zien om van handhaving af te zien.
Moet eiseres het pand terugbrengen tot één woning?
8.	Het college meent dat er – in strijd met de vergunningvoorwaarden – twee woningen zijn gerealiseerd in het pand en heeft eiseres daarom ook de last opgelegd het pand terug te brengen naar één woning. Eiseres heeft niet betwist dat in het pand twee zelfstandig te bewonen woningen/appartementen aanwezig zijn. Ook de rechtbank gaat daar op grond van het dossier en de bespreking tijdens de zitting van uit. Eiseres heeft wel aangevoerd dat het pand niet (recent) verbouwd is, maar altijd al zo is ingedeeld. Dit hoefde voor het college echter geen reden te zijn om van het opleggen van deze last af te zien. De rechtbank is van oordeel dat het opleggen van de last om het pand terug te brengen naar één woning een logische aanvulling is op, en een ondersteuning is van de last om bewoning door meer dan één huishouden te staken. Toch is de rechtbank van oordeel dat dit onderdeel van de last niet in stand kan blijven op de manier waarop dit nu is omschreven. De reden hiervoor is dat het college niet heeft omschreven hoe eiseres het pand terug moet brengen tot één woning. Dit had wel gemoeten. Het college moest, op grond van artikel 5:32a, eerste lid, van de Awb, namelijk nauwkeurig omschrijven wat eiseres moet doen om de overtreding te beëindigen en om te voorkomen dat zij de dwangsom zou moeten betalen (verbeuren). Het college heeft dit ter zitting ook erkend. Nu dit niet is gebeurd, is er sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
Dit betekent dat het bestreden besluit geen stand kan houden, voor zover het betrekking heeft op de verplichting het pand terug te brengen naar één woning.
Het college zal een nieuw besluit moeten nemen, waarin het bepaalt op welke manier aan deze last kan worden voldaan. Omdat dit binnen de beoordelingsruimte van het college valt, zal de rechtbank dit niet zelf doen.
Vertrouwensbeginsel
8.1.
Eiseres heeft acht weken de tijd gekregen om de door het college vastgestelde overtreding ongedaan te maken (de begunstigingstermijn). Daarna zou zij een dwangsom verbeuren. Dit betekent dat eiseres tot en met 18 december 2019 de tijd had de overtredingen op te lossen. Eiseres heeft weliswaar bezwaar gemaakt tegen dit besluit, maar het maken van bezwaar schorst op grond van artikel 6:16 van de Awb de werking van het besluit waartegen het is gericht niet. Dit betekent, anders gezegd, dat het feit dat eiseres bezwaar heeft gemaakt nog niet betekent dat zij geen dwangsom zal verbeuren als zij de overtredingen niet verhelpt. Het besluit werkt gewoon door.
8.2.
Eiseres voert echter aan dat haar tijdens de hoorzitting op 2 december 2019 is gezegd dat zij pas eventueel actie zou moeten ondernemen ná de beslissing op bezwaar. In feite zegt zij hiermee dat de begunstigingstermijn in ieder geval tot na de beslissing op bezwaar door zou moeten lopen.
8.3.
Als van de kant van het college uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezeggingen zijn gedaan, die bij eiseres gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt, dan moet het college zich hieraan houden.
Het is daarom de vraag of een dergelijke toezegging van een langere begunstigingstermijn is gedaan. Het is aan eiseres om dit aannemelijk te maken. Zij is hierin niet geslaagd. Het college betwist dat een dergelijke toezegging voor verlenging van de begunstigingstermijn is gedaan, terwijl uit het verslag van de hoorzitting ook niet blijkt dat iets dergelijks zou zijn gezegd. Ook deze beroepsgrond faalt dus.
8.4.
De rechtbank merkt hierbij nog wel op, dat het college ter zitting heeft verklaard dat er geen nadere controles meer hebben plaatsgevonden en dat de dwangsom nog niet is verbeurd. Als eiseres nu aan de last voldoet en dit ook blijft doen, dan hoeft zij hier ook niet voor te vrezen. Pas als blijkt dat eiseres het pand (weer) aan meer dan één huishouden verhuurt, zal zij de dwangsom moeten betalen.
Conclusie
9. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit gedeeltelijk vernietigen voor zover daarin de last is gehandhaafd het pand terug te brengen naar één woning. Aangezien ook in het primaire besluit de herstelmaatregelen niet staan genoemd, ziet de rechtbank aanleiding om ook het primaire besluit op dit punt te herroepen.
10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet het college het betaalde griffierecht aan eiseres vergoeden. Niet is gebleken dat eiseres proceskosten heeft gemaakt.
Beslissing
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarin de last is gehandhaafd het pand terug te brengen naar één woning;
- herroept het primaire besluit van het college, voor zover eiseres daarin is gelast het pand terug te brengen naar één woning;
- draagt het college op het door eiseres betaalde griffierecht ter hoogte van € 178,- aan haar te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. K.H.J. Vermariën, rechter, in aanwezigheid van mr. W.J.C. Goorden, griffier, op 24 juli 2020 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is niet in de gelegenheid deze uitspraak mede te ondertekenen.
griffier						rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage:
Artikel 2.1, eerste lid en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht luidt:
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
Artikel 2.3, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht luidt:
Het is verboden te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning dat betrekking heeft op:
b. activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, b, c, d, f, g, h of i.
Artikel 8.1 van het bestemmingsplan Kom Loon op Zand 2011 luidt:
De voor ‘Detailhandel’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a.     detailhandel;
b.    dienstverlening;
c.     ondergeschikte horeca, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘horeca’;
d.    een podotherapeut ter plaatse van de aanduiding ‘maatschappelijk’;
e.     wonen, uitsluitend op de verdieping;
f.     tuinen, erven en verhardingen;
g.    parkeervoorzieningen ten dienste van de bestemming.
Artikel 3 van de Parapluherziening Loon op Zand 2019 luidt, voor zover van belang:
Aan de regels van de ruimtelijke plannen genoemd in artikel 2, wordt in artikel 1 begrippen toegevoegd: (…)
huishouden: één of meer personen die in vast verband samenleven en waarbij sprake is van continuïteit in de samenstelling van de personen en van onderlinge verbondenheid. (…)
wonen: het bewonen van een woning door niet meer dan één huishouden.
Artikel 5:32a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht luidt:
De last onder dwangsom omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.
Artikel 6:16 van de Algemene wet bestuursrecht luidt:
Het bezwaar of beroep schorst niet de werking van het besluit waartegen het is gericht, tenzij bij of krachtens wettelijk voorschrift anders is bepaald.
Artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht luidt:
De bestuursrechter kan bepalen dat:
b. zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan.
Dit volgt uit artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.
Dit volgt uit artikel 2.3, aanhef en onder b, van de Wabo.
Dit blijkt ook uit de uitspraak van de ARBvS van 8 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3017.
Zie de uitspraken van 2 mei 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA4193 en van 18 maart 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH6337.
Zie de uitspraak van de ABRvS van 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3723.
Zie de uitspraak van de ABRvS van 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2616 en van 12 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3936.
Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 9 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP7132.
Vergelijk de uitspraak van de CRvB van 8 mei 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:1594.