ECLI:NL:CBB:2020:541
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2185
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 augustus 2020 in de zaak tussen
V.O.F. [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. R. Scholten),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde:	mr. K.R. van Welsum-Boschma).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 24 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Bij besluit van 19 augustus 2019 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit vervangen door het vervangingsbesluit en het bezwaar van appellante ongegrond verklaard, onder intrekking van het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft op het verweerschrift gereageerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 juni 2020. Namens appellante hebben deelgenomen [naam 2] en [naam 3] , vennoten, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister, op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf, het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de Msw. Ingevolge het tweede lid is een nieuw gestart bedrijf als bedoeld in het eerste lid, een bedrijf dat aantoonbaar beschikt over – onder meer – een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee.
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert onder meer een melkveehouderij. Zij is op 11 februari 2015 opgericht en heeft op 27 februari 2015 een melkveebedrijf met grond overgenomen voor een bedrag van € 214.200,-. Dit bedrijf behoorde toe aan de oom van een van de vennoten, die in 2010 ziek is geworden en in 2012 is overleden. Het vee dat destijds op het bedrijf stond is na overlijden van de oom afgevoerd.
2.2
Op 13 maart 2015 heeft appellante een aanvraag gedaan voor een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor het houden van 87 melk- en kalfkoeien en 81 stuks jongvee. De Nbw-vergunning is op 12 januari 2016 verleend.
2.3
Op 2 juli 2015 hield appellante 25 stuks jongvee ouder dan 1 jaar.
Besluiten van verweerder en omvang van het geschil
3.1
Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 548 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
3.2
Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het bestreden besluit mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het bestreden besluit is vervangen door het vervangingsbesluit en gesteld noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, zal het beroep daartegen niet-ontvankelijk worden verklaard. Bij het vervangingsbesluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Beroepsgronden
4.1
Appellante heeft betoogd dat zij voldoet aan de startersregeling uit artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit. Het bedrijf is door appellante aangekocht en opgestart nadat het een geruime tijd daarvoor was beëindigd. Zij heeft enkel de opstallen, zoals de bedrijfsgebouwen, en de gronden van het vorige bedrijf aangewend terwijl zij met de eigen melkveehouderij is begonnen “vanaf nul”. Appellante voldoet aan alle voorwaarden uit de startersregeling, zo heeft zij onder andere al op 15 maart 2015 een Nbw-vergunning aangevraagd en heeft zij in de periode van 1 januari 2014 tot en met 2 juli 2015 onderhands melk verkocht.
4.2
Verder heeft appellante aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante wordt door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel onevenredig zwaar getroffen zonder dat er compensatie is voor haar huidige situatie. De boerderij van de overleden oom moest worden verkocht en het liefst aan iemand binnen de familie. De oom had het bedrijf lang geleden beëindigd, appellante heeft dus veel moeten investeren in het nieuw gestarte bedrijf, waaronder in het pachten van grond om volledig grondgebonden te zijn en aanpassingen in de stal zodat zij 125 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee kon gaan houden. De vennoten vormen een jong boerengezin dat past binnen het “gewenste” profiel met kringlooplandbouw. In mei 2016 is gebleken dat vennoot [naam 3] een zware hartafwijking heeft, sindsdien is zij arbeidsongeschikt. Het bedrijf fungeert daarnaast als zorgboerderij voor verslavingszorg. Tot slot dient appellante ook nog te voldoen aan verplichte asbestsanering. Ter onderbouwing van de gestelde individuele en buitensporige last heeft appellante tevens een rapport van ABAB accountants en adviseurs overgelegd van 20 juni 2018, waarin is gesteld dat de bedrijfscontinuïteit in gevaar is.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellante terecht niet in aanmerking is gebracht voor de startersregeling. Zoals volgt uit de parlementaire geschiedenis dient het uitsluitend te gaan om een nieuw gestart bedrijf en niet om een voorzetting of doorstart van een bestaand melkveebedrijf. Tussen partijen is niet in geschil dat op de locatie van appellante voorheen eveneens een melkveehouderij werd geëxploiteerd tot en met 2010. Appellante heeft in haar melding bijzondere omstandigheden tevens aangegeven: “Let wel, het gaat in casu niet om een nieuw bedrijf maar feitelijk om de voortzetting van een bestaand bedrijf met alle vergunningen die daar bij behoren. De voortzetting van het bedrijf geschiedt nu door een jonge landbouwer die toekomst in de voortzetting ziet, althans, zag”. Verder voldoet appellante niet aan de voorwaarden van de startersregeling. Er is geen sprake van een voor 2 juli 2015 aan appellante verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of door haar gedane melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit milieubeheer voor het houden van melkvee. De door appellante overgelegde Nbw-vergunning is hiermee niet te vergelijken, is niet voor 2 juli 2015 verleend en ziet niet op de oprichting van een bedrijf, maar slechts de wijziging daarvan. Het bedrijf kwalificeert niet als nieuw gestart bedrijf en er is geen sprake van “vanaf nul” beginnen.
5.2
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Appellante heeft beoogd uit te breiden naar 125 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee. Op basis van de Nbw-vergunning, die pas na 2 juli 2015 is verleend, kon zij slechts 87 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee houden, waardoor appellante met het doen van investeringen vooruit is gelopen op de vereiste vergunningen. Verder is geen sprake van bijzondere omstandigheden op het bedrijf van appellante. Appellante is in weerwil van de naderende productiebeperkende maatregelen blijven vasthouden aan de geplande groei, wat voor haar eigen rekening en risico dient te blijven. Gelet op het voorgaande komt verweerder niet toe aan het beoordelen van de gestelde financiële last.
Beoordeling
6.1
Appellante beschikte op 2 juli 2015 niet over een aan haar verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of een door haar ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee. Reeds hierom voldoet appellante niet aan de cumulatieve voorwaarden van de startersregeling. De beroepsgrond faalt.
6.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van het College van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
6.3.2
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.3
Appellante wordt financieel zeer fors geraakt door het fosfaatrechtenstelsel, gelet op het verschil tussen de hoeveelheid fosfaatrechten die zij nodig heeft voor de blijkens de Nbw‑vergunning beoogde omvang van de bedrijfsvoering en het aantal toegekende fosfaatrechten. Dat is echter onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals hiervoor is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.4
Het College acht de beslissing van appellante om te investeren in de overname van de boerderij van de overleden oom, gelet op het tijdstip daarvan, februari 2015, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante heeft ter zitting benadrukt dat zij voorafgaande aan het kopen van de boerderij weloverwogen keuzes heeft gemaakt en dit in goed en veelvuldig overleg met de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland heeft gedaan. Grondgebondenheid was voor appellante de belangrijkste factor. Gelet op de genoemde waarschuwingen, waarin ook dierrechten als mogelijke maatregelen werd genoemd, had appellante echter op het moment van de aankoop van de boerderij een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat deze investering voor haar meer dan de gebruikelijke risico’s met zich zou brengen.
6.3.5
Hetgeen appellante verder heeft aangevoerd – waaronder dat de boerderij tevens een maatschappelijke functie heeft als locatie voor verslavingszorg, alsmede de in 2016 opgetreden arbeidsongeschiktheid bij een van de vennoten – kan aan het voorgaande niet afdoen.
6.3.6
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het vervangingsbesluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het beroep tegen het vervangingsbesluit is ongegrond.
7.2
Reeds gezien het feit dat verweerder het bestreden besluit heeft ingetrokken en heeft vervangen door het vervangingsbesluit, ziet het College aanleiding te bepalen dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht vergoedt en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.312,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke reactie op het vervangingsbesluit, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit ongegrond;
bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.312,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. M.A.A. Traousis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 augustus 2020.
w.g. I.M. Ludwig							w.g. M.A.A. Traousis