ECLI:NL:RVS:2019:3967
Raad van State — Uitspraak 


201902756/1/A1.
Datum uitspraak: 27 november 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Sint-Michielsgestel,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 22 februari 2019 in zaak nr. 18/1909 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Sint-Michielsgestel.
Procesverloop
Bij besluit van 10 november 2017 heeft het college [appellante] gelast om de opslag van goederen in strijd met het bestemmingsplan, een gebouw, overkappingen voor houtopslag en dierenverblijven die zonder omgevingsvergunning aanwezig zijn op haar percelen aan de [locatie 1] in Sint-Michielsgestel te verwijderen en verwijderd te houden onder oplegging van een dwangsom.
Bij besluit van 25 juni 2018 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en dat besluit onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.
Bij uitspraak van 22 februari 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 november 2019, waar [appellante], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.M. van der Heijden, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] heeft meerdere percelen aan de Gemondseweg in Sint-Michielsgestel in eigendom. Het gaat in deze procedure om [locatie 1]. Dat perceel omvat weilanden waarop onder meer goederen worden opgeslagen en waarop bebouwing aanwezig is.
2.    Het college heeft tijdens controles op 8 februari 2017 en 6 juli 2017 geconstateerd dat [locatie 1] wordt gebruikt voor de opslag van goederen zoals hout, metalen, constructies, afrastering materialen, kabels, stenen, kunststof materialen, fietsen, autobanden, gereedschap, tuinaccessoires en kruiwagens. Ook zijn op het perceel bouwwerken gerealiseerd zonder een omgevingsvergunning zoals een gebouw, overkappingen en dierenverblijven.
Bestemmingsplan
3.    Ter plaatse van [locatie 1] golden ten tijde van de besluitvorming de bestemmingsplannen "Actualisatie Buitengebied Sint-Michielsgestel" en "Buitengebied Sint-Michielsgestel, herstelplan". Daarin heeft het perceel de bestemming "Agrarisch met waarden - Natuur- en landschapswaarden" en de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie 4" met de gebiedsaanduidingen "historisch landschappelijk gebied", "beschermingsgebied natte natuurparel" en "reconstructiewetzone - extensiveringsgebied".
4.    Artikel 6 van de planregels luidt voor zover hier van belang:
"6.1 De voor "Agrarisch met waarden - Natuur- en landschapswaarden" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. een agrarische bedrijfsuitoefening;
b. agrarisch gebruik;
c. een grondgebonden bedrijf;
w. ter plaatse van de aanduiding "historisch landschappelijk gebied", het behoud, herstel en ontwikkeling van de waarden, in het bijzonder voor het op de verbeelding aangeduide historisch landschappelijk gebied;
ad. ter plaatse van de aanduiding "reconstructiewetzone - extensiveringsgebied", een extensiveringsgebied;
ah. ter plaatse van de aanduiding "beschermingsgebied natte natuurparel", het behoud, herstel en ontwikkeling van de waarden, in het bijzonder voor het op de verbeelding aangeduide beschermingsgebied natte natuurparel;
al. agrarisch natuurbeheer en/of landschapsbeheer;
am. extensief dagrecreatief medegebruik;
ap. ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak", een bouwvlak waarbinnen bebouwing onder voorwaarden is toegestaan. Buiten het bouwvlak is bebouwing niet toegestaan behoudens de afwijkingsmogelijkheden in artikel 6.4.
6.2.1 Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende bepalingen:
a. gebouwen mogen uitsluitend binnen het bouwvlak worden opgericht;
6.4 Het bevoegd gezag kan een afwijking verlenen voor:
6.4.3 Het oprichten van schuilgelegenheden voor dieren buiten het bouwvlak is toegestaan, indien onder andere voldaan is aan de volgende voorwaarden:
a. de schuilgelegenheid mag uitsluitend binnen een bebouwingsconcentratie worden opgericht;
b. de noodzaak van de schuilgelegenheid dient te worden aangetoond;
c. de oppervlakte van een veldkavel dient ten minste 1 hectare te bedragen;
d. de afstand tot de waterlopen dient minimaal 5 meter te bedragen;
e. de maximale bouwhoogte bedraagt 4 meter;
f. de maximale oppervlakte bedraagt 12 m²;
g. de bestaande natuurlijke, landschappelijke, cultuurhistorische en/of abiotische waarden niet onevenredig worden aangetast.
6.5 Tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken wordt in elk geval gerekend het gebruik voor:
d. opslag van goederen en materialen buiten het bouwvlak;"
Overtreding
5.    Om over te kunnen gaan tot handhavend optreden moet er een overtreding zijn. De overtredingen die het college aan de last onder dwangsom ten grondslag heeft gelegd, zijn het bouwen zonder de benodigde omgevingsvergunning en het handelen in strijd met het bestemmingsplan. Het gaat daarbij om artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onderdelen a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Het college heeft gesteld dat het perceel geen bouwvlak heeft en niet binnen een kernrandzone, bebouwingslint of een bebouwingscluster ligt. Bouwen op het perceel is daarom in strijd met het bestemmingsplan. De bouwwerken mogen ook niet zonder omgevingsvergunning worden opgericht. Verder heeft het college gesteld dat de opslag in strijd is met het bestemmingsplan.
6.    De last onder dwangsom is opgelegd ten aanzien van [locatie 1]. In het besluit van 10 november 2017 is die locatie per abuis aangeduid als perceel […]. In het besluit op bezwaar van 17 mei 2018 heeft het college deze verschrijving hersteld.
7.    Voor zover [appellante] de bevoegdheid van het college om handhavend op te treden bestrijdt, overweegt de Afdeling dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat [appellante] in strijd met het bestemmingsplan en zonder de benodigde omgevingsvergunning overkappingen, een gebouw, dierenverblijven heeft gerealiseerd en goederen heeft opgeslagen. Het college was dus bevoegd tot het opleggen van een last onder dwangsom.
8.    [appellante] heeft naar voren gebracht dat het college met haar in overleg had moeten gaan voordat het college een last onder dwangsom oplegde. Zij verwijst in dat verband naar de uitgebreide voorgeschiedenis zoals door de rechtbank in de aangevallen uitspraak is aangehaald, die onder meer heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 31 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY1730. Het college heeft [appellante] er bij brief van 19 april 2017 op gewezen dat er overtredingen op haar perceel aanwezig zijn die moeten worden beëindigd. Het college heeft [appellante] daarbij in de gelegenheid gesteld daarop haar zienswijze te geven. Het college heeft daarmee voldaan aan de eis die de wet stelt, in dit geval artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht. De voorgeschiedenis leidt er daarom niet toe dat het college niet meer bevoegd is om tot handhavend optreden over te overgaan. De rechtbank heeft dat ook - terecht - geconcludeerd.
Bijzondere omstandigheden om af te zien van handhaving
9.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
10.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college van handhavend optreden had moeten afzien. Daartoe voert zij aan dat er zicht op legalisering is. Zij wijst er in dat verband op dat zij op het aangrenzende [locatie 2] over ongeveer 1,03 hectare grasland beschikt. Ook stelt [appellante] dat [persoon], destijds ambtenaar bij de gemeente, vier jaar geleden telefonisch heeft gezegd dat de overkappingen en de dierenverblijven overal worden gedoogd. Er is volgens [appellante] subjectief gehandeld. Verder voert [appellante] aan dat zij geen alternatief heeft voor de kleine dierenverblijven voor het pluimvee.
10.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat er geen concreet zicht op legalisering is. Op het perceel mag niet worden gebouwd omdat het perceel geen bouwvlak heeft en niet binnen een kernrandzone, bebouwingslint of een bebouwingscluster ligt. Er mogen daarom ook geen schuilgelegenheden voor dieren worden opgericht. De omstandigheid dat [appellante] nog een ander perceel in eigendom heeft, maakt niet dat zij om die reden wel bouwwerken op het perceel mag oprichten. De opslag van goederen op het perceel is niet in overeenstemming met de bestemming. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het niet bereid is om van het bestemmingsplan af te wijken om een omgevingsvergunning te verlenen. Ook zou er volgens het college ongewenste precedentwerking ontstaan. Er zijn geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het standpunt van het college om niet van het bestemmingsplan af te wijken rechtens onhoudbaar is en dat de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd.
10.2.    Over het gelijkheidsbeginsel heeft de rechtbank terecht overwogen dat [appellante] geen gelijke gevallen heeft genoemd waarin het college niet tot handhavend optreden overgaat. [appellante] heeft in dat verband nog gesteld dat er in de omgeving van haar perceel wordt gebouwd. Zij heeft echter niet aannemelijk gemaakt dat het in die gevallen ook gaat om percelen zonder bouwvlak. In hoger beroep heeft [appellante] bij brief van 1 november 2019 nog gesteld dat er vergelijkbare situaties zijn aan de Gemondseweg, Hezelaar, Broekstraat en Gemondsedijk. Zij heeft die situaties niet nader omschreven. Het college heeft op de zitting van de Afdeling toegelicht niet bekend te zijn met vergelijkbare situaties op die locaties. De Afdeling is van oordeel dat onvoldoende concreet is dat er in vergelijkbare situaties niet wordt gehandhaafd. Alleen al daarom faalt het beroep op het gelijkheidsbeginsel.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellante] geen geslaagd beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel. [appellante] heeft namelijk niet aannemelijk gemaakt dat er namens het college is toegezegd dat er niet handhavend zou worden opgetreden. Voor zover [appellante] stelt dat op de verbeelding of op de luchtfoto van het gebied overkappingen aanwezig zijn, brengt dat niet met zich dat [appellante] erop mocht vertrouwen dat voor de overkappingen op haar perceel geen omgevingsvergunning zou zijn vereist of dat daartegen niet zou worden opgetreden.
10.3.    De rechtbank heeft ook terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat handhaving in dit geval onevenredig is. Dat het voor het pluimvee op het perceel uit oogpunt van dierenwelzijn noodzakelijk is om een schuilgelegenheid te hebben, kan niet worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid zoals overwogen onder 9. Het is aan [appellante] om een oplossing te vinden voor eventuele problemen die ontstaan als de schuilgelegenheden worden verwijderd.
10.4.    Concluderend is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat er geen bijzondere omstandigheden aanwezig zijn die het college ertoe nopen om van handhavend optreden af te zien. Dit betekent dat het betoog faalt.
Slot en conclusie
11.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Smulders-Wijgerde, griffier.
w.g. Steendijk    w.g. Smulders-Wijgerde
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 november 2019
672.