ECLI:NL:RBNNE:2017:2889
Rechtbank NNE — Uitspraak 


RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 17/1763
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 juli 2017  in de zaak tussen
[naam eiseres] , te Heerenveen, eiseres
(gemachtigde: mr. A. Daan),
en
[naam verweerder]
, verweerder
(gemachtigde: K.A.E. de Beer en D.N. Stam).
Procesverloop
Bij besluit van 22 december 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres subsidie voor het project “Oranjewoud Festival” verleend ten bedrage van € 12.500, - voor de editie 2017 en € 12.500,- voor de editie 2018 op basis van de Deelregeling programmeringssubsidies Fonds Podiumkunsten (hierna de Regeling).
Bij besluit van 18 april 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en verzocht om een versnelde behandeling van het beroep. Dit verzoek is gehonoreerd door de rechtbank.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juli 2017. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [namen] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Op 28 september 2016 heeft eiseres een subsidieaanvraag ingediend voor het “Oranjewoud Festival” editie 2017 en 2018 op basis van de Regeling. Uit de overgelegde begroting blijkt dat de editie van 2017 5 dagen duurt waarvoor € 90.000,- aan programmeringskosten is begroot. De editie van 2018 duurt 11 dagen, waarvoor € 180.000,- aan programmeringskosten is begroot. Eiseres heeft voor beide edities afzonderlijk een bedrag van € 37.500, - aan subsidie begroot op basis van de Regeling. In totaal wordt bij de aanvraag een bedrag van € 75.000 aan subsidie op basis van de Regeling begroot.
2. Bij besluit van 22 december 2016 heeft verweerder aan eiseres
subsidie voor het project “Oranjewoud Festival” verleend ten bedrage van € 12.500, - voor de editie 2017 en € 12.500,- voor de editie 2018 op basis van Regeling. Verweerder heeft daarbij betrokken het advies van de adviescommissie festivals.
3. Op 27 december 2016 heeft eiseres tegen het besluit van 22 december 2016 bezwaar aangetekend.
4. Bij besluit van 18 april 2017 heeft verweerder de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard.
5.  Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat verweerder ten onrechte heeft overwogen dat niet alle nadere informatie in bezwaar hoeft te worden betrokken bij de heroverweging.
5.1.
Naar het oordeel van de rechtbank moet het besluit aldus gelezen worden dat verweerder wel degelijk alle bezwaren heeft betrokken bij de heroverweging, maar dat in het kader van de subsidieaanvraag de aanvraag leidend is, in die zin dat in bezwaar de aanvraag niet kan worden aangevuld.
6. Eiseres voert vervolgens aan dat er een gedeeltelijke afwijzing heeft plaatsgevonden van de aanvraag en deze onrechtmatig is. Eiseres geeft aan expliciet aangegeven te hebben dat zij subsidie aanvraagt voor € 37.500,- per editie. Verweerder heeft de aanvraag op grond van artikel 1.7, lid 1, onder a, van de Regeling ingedeeld in categorie A. De aanvraag wordt gehonoreerd, maar er wordt slechts een bedrag van totaal € 25.000,- aan subsidie toegekend. Nu er voorts geen sprake is van een weigeringsgrond vermeld in de Regeling had verweerder de aanvraag niet deels mogen weigeren. Eiseres meent daarnaast dat het besluit onvoldoende is gemotiveerd.
6.1.
Volgens verweerder is er echter geen sprake van een aangevraagd bedrag. De subsidiehoogte wordt door verweerder bepaald aan de hand van de werkwijze en de gegevens in de aanvraag. Het bedrag dat op basis daarvan wordt berekend, is bepalend en niet het bedrag dat door de aanvrager in de begroting is opgenomen. De adviescommissie heeft geadviseerd de aanvraag te honoreren. Het subsidiebedrag dat hoort bij de gegevens van de aanvraag is volgens verweerder € 12.500,- per editie.
6.2.
Ingevolge artikel 1.7, eerste lid van de Regeling worden aanvragen die aan de voorwaarden voldoen om voor subsidie in aanmerking te komen onderverdeeld in drie categorieën:
“a: honoreren;
b: honoreren voor zover het budget dat toelaat; en
c: niet honoreren.
(…)”
Ingevolge artikel 4.4. van de Regeling worden aanvragen beoordeeld aan de hand van de volgende criteria:
a. kwaliteit van het programmeringsprofiel op het gebeid van podiumkunsten;
b. positionering en inbedding in de omgeving
c. ondernemerschap;
d. bijdrage aan pluriformiteit;
e. bijdrage aan geografische spreiding in Nederland.
Artikel 4.5 van de Regeling ziet op de hoogte van de te verlenen subsidie.
6.3.
De rechtbank stelt vast dat verweerder de door eiseres ingediende aanvraag ter advisering heeft voorgelegd aan de adviescommissie festivals (hierna: de adviescommissie). De adviescommissie heeft een positief advies uitgebracht ten aanzien van de in artikel 4.4 van de Regeling opgenomen criteria. Geadviseerd is categorie A: aanvraag honoreren. Zij adviseert daarnaast de aanvraag te honoreren met een bedrag van €12.500,- per editie. Naar het oordeel van de rechtbank dient verweerder dan vervolgens een besluit te nemen op de aanvraag, al dan niet met inachtneming van het advies van de adviescommissie. Naar het oordeel van de rechtbank dient verweerder daarbij in acht te nemen de algemene weigeringsgronden van artikel 1.8 van de Regeling en hetgeen overigens is opgenomen in paragraaf 4 van de Regeling in het kader van de beoordeling van de aanvraag.
6.4.
De rechtbank stelt vast dat op het officiële aanvraagformulier niet specifiek wordt gevraagd naar de hoogte van de aangevraagde subsidie. De rechtbank stelt tevens vast dat eiseres in de bij haar aanvraag gevoegde begroting een bedrag van € 37.500 programmeringskosten subsidie per editie heeft opgenomen. Ter zitting is komen vast te staan dat verweerder de aanvrager verzoekt een begroting over te leggen voor de festivaleditie 2017 en de festivaleditie 2018.
De rechtbank overweegt dat subsidie conform artikel 4:21 Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt gekoppeld aan activiteiten. De begroting is een bijlage van de aanvraag en daarmee een integraal onderdeel van de aanvraag. Naar het oordeel van de rechtbank betekent dit dat de aanvraag betrekking heeft op de opsomming van activiteiten inclusief begroting (kosten van die aanvraag). Hieruit moet naar het oordeel van de rechtbank worden afgeleid dat wel degelijk in totaal voor een bedrag van € 75.000,- aan subsidie is gevraagd door eiseres.
Naar het oordeel van de rechtbank ontbreekt in het primaire besluit een onderbouwing van de hoogte van de verleende subsidie op grond van artikel 4:5 van de Regeling. Ook in het bestreden besluit is geen onderbouwing aangetroffen van de vastgestelde hoogte. Dit maakt naar het oordeel van de rechtbank dat de aanvraag gedeeltelijk is afgewezen en verweerder niet heeft onderbouwd voor welke activiteiten/kosten de aanvraag is geweigerd en op grond waarvan. Het beroep is om die reden gegrond. De rechtbank ziet echter aanleiding in het kader van een finale geschilbeslechting te beoordelen of verweerder terecht de aanvraag gedeeltelijk heeft afgewezen.
7.	Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder bij de subsidieverlening ten onrechte 2017 als peiljaar heeft aangehouden. Ter onderbouwing hiervan is door verweerder aangegeven dat dit standpunt redelijk is omdat er over het algemeen geen wezenlijk verschil bestaat tussen de edities en in deze aanvraagronde er nauwelijks verschillen te zien waren in de begrotingen van de aanvragers tussen de edities in 2017 en 2018. Eiseres meent dat hiervoor geen grondslag bestaat in de Regeling. Eiseres meent dat de ene editie niet los kan worden gezien van de andere en in onderlinge samenhang moeten worden benaderd.  Daarbij is door verweerder ook niet gecommuniceerd naar eiseres dat het jaar 2017 als peiljaar zou worden aangehouden, zodat zij hiervan niet op de hoogte was.
7.1.
Verweerder heeft aangegeven dat het juist is dat niet in de Regeling is opgenomen dat voor het bepalen van de subsidiehoogte naar één editie zou moeten worden gekeken. Dat geldt echter ook voor het werken met gemiddelden volgens verweerder. Verweerder heeft pas in een later stadium vastgesteld dat bij het bepalen van de subsidiehoogte gekeken zou worden naar de editie 2017. Dit is een nadere uitwerking van het beoordelingsproces. Het nemen van 2017 als peiljaar vindt verweerder een logische keuze, die het fonds in alle redelijkheid heeft kunnen maken. Het is namelijk in algemene zin zo dat er bij festivals geen wezenlijke verschillen zijn tussen twee edities qua duur, omvang en begroting. Verweerder ziet tevens niet dat bij het doen van aanvraag het van belang was geweest om reeds te weten dat als peiljaar 2017 werd gehanteerd.
7.2.
Artikel 4.5. van de Regeling luidt:
“1 De subsidie bedraagt € 12.500, € 25.000, € 37.500 of € 50.000 per festivaleditie, maar nooit meer dan de kosten die direct samenhangen met de programmering die het festival verzorgt.
2 De hoogte van het subsidie wordt gebaseerd op de gegevens uit de aanvraag en wordt als volgt vastgesteld:
a. Bij festivals die 7 dagen of korter duren waar minder dan 100 uitvoeringen plaatsvinden:
– Programmeringskosten tot € 100.000 				€ 12.500
– Programmeringskosten € 100.000 en hoger			€ 25.000
b. Bij festivals die 7 dagen of korter duren waar 100 of meer uitvoeringen plaatsvinden:
- Programmeringskosten tot € 100.000				€ 12.500
– Programmeringskosten € 100.000 tot € 300.000		€ 25.000
– Programmeringskosten € 300.000 en hoger			€ 37.500
c. Bij festivals die 8 dagen of langer duren waar minder dan 100 uitvoeringen plaatsvinden:
– Programmeringskosten tot € 100.000				€ 25.000
– Programmeringskosten € 100.000 en hoger			€ 37.500
d. Bij festivals die 8 dagen of langer duren waar 100 of meer uitvoeringen plaatsvinden:
– Programmeringskosten tot € 100.000				€ 25.000
– Programmeringskosten € 100.000 tot € 300.000		€ 37.500
– Programmeringskosten € 300.000 en hoger			€ 50.000
3 Het bestuur kan een lager subsidiebedrag toekennen als gegevens over de recente edities daartoe aanleiding geven.
4 De subsidie wordt verstrekt voor 24 maanden.”
7.3.
Ingevolge artikel 4:23 van de Awb verstrekt een bestuursorgaan slechts subsidie op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt. Zoals verweerder zelf ook reeds heeft onderkend, biedt de Regeling geen enkele grondslag voor het hanteren van een peiljaar. De rechtbank stelt vast dat de hoogte van de subsidie € 12.500, € 25.000, € 37.500 of € 50.000
per festivaleditie
bedraagt
.
Het artikel bepaalt dat de hoogte van het subsidie
wordt gebaseerd op de gegevens uit de aanvraag
en noemt de criteria aan de hand waarvan de hoogte wordt vastgesteld
.
De criteria zijn duur van het festival, aantal uitvoeringen en de hoogte van de programmeringskosten.
Hoewel verweerder meent dat het nemen van 2017 als peiljaar een logische keuze is, die het fonds in alle redelijkheid heeft kunnen maken, overweegt de rechtbank dat daarvoor echter geen grondslag is te vinden in de Regeling. De rechtbank is van oordeel dat dit een beperkende uitleg van de subsidieregeling betreft, die niet gestoeld is op enig beleid of vaste gedragslijn als uitwerking van een nadere bevoegdheid. Het beroep is ook om die reden gegrond.
8.	Het standpunt van eiseres dat er een middeling dient plaats te vinden, vindt evenmin zijn grondslag in de Regeling naar het oordeel van de rechtbank. Eiseres stelt dat door verweerder ten onrechte is gesteld dat bij vaststellen van de subsidie bij de meerjarige activiteitensubsidie niet wordt gewerkt met een gemiddelde. Volgens eiseres is dit wel het geval nu daar gevraagd wordt om de gemiddelde begroting bij de Deelregeling meerjarige activiteitensubsidies 2017-2020. De systematiek tussen de beide Deelregelingen is dusdanig gelijk, dat ook in het onderhavige geval ervan uit kon worden gegaan dat er gemiddeld werd. Eiseres heeft hierover ook contact gezocht met verweerder en dit uitgangspunt is bevestigd.
8.1.
Naar het oordeel van de rechtbank dient echter naar de subsidieregeling gekeken te worden waarop de aanvraag betrekking heeft. De aanvraag dient beoordeeld te worden aan de hand van het in de desbetreffende subsidiereling opgenomen beoordelingskader. Het beoordelingskader en de gehanteerde werkwijze in het kader van andere subsidieregelingen, kunnen daarbij geen rol spelen. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de onderhavige Regeling niet dat er gemiddeld dient te worden.
8.2.
Voor zover eiseres heeft beoogd een beroep op het vertrouwensbeginsel te doen, nu zij door een medewerker van verweerder verkeerd is ingelicht, kan deze beroepsgrond niet slagen. Eiseres heeft niet aangetoond dat door het tot beslissen bevoegd orgaan uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezeggingen zijn gedaan, die bij de betrokkene gerechtvaardigde en gedragsbepalende verwachtingen hebben gewekt. Zo heeft eiseres niet kunnen aangeven door wie een dergelijke toezegging zou zijn gedaan.
9.	Eiseres betwist daarnaast dat de meerkosten die worden gemaakt omdat 2018 een speciale editie betreft niet mogen leiden tot een hoger subsidiebedrag, zoals verweerder heeft geoordeeld. Bovendien is het mogelijk dat bij succes de schaal van het festival wel structureel wordt vergroot.
9.1.
Verweerder meent dat er sprake is van een speciale editie, omdat Leeuwarden in 2018 culturele hoofdstad is. Het verschil tussen de kosten van beide edities is groot. Bovendien is er een substantieel verschil tussen de duur van beide festivals. Volgens verweerder is het subsidie programmering festival niet bedoeld om extra kosten voor bijzondere edities te financieren. Het is aan eiseres om de financiering van de extra kosten zelf te realiseren.
9.2.
De rechtbank stelt vast dat de in de Regeling de programmeringskosten die gemaakt worden ter uitvoering van een speciale festivaleditie niet van subsidie zijn uitgezonderd. Verweerder heeft dit standpunt dan ook ten onrechte aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd.
10. De rechtbank is van oordeel dat uit de Regeling volgt dat per festivaleditie een beoordeling moet worden gemaakt of aan alle subsidievoorwaarden wordt voldaan en aan de hand van artikel 4.5 van de Regeling dient, bij subsidieverlening, de hoogte te worden vastgesteld per festivaleditie. Voor een andere uitleg van de Regeling is naar het oordeel van de rechtbank geen ruimte.
11. Ten overvloede merkt de rechtbank nog op dat het standpunt van eiseres, dat zij ten onrechte niet gekend was in het hanteren van een peiljaar, de rechtbank niet onredelijk voorkomt. Indien voorafgaande aan de aanvraag duidelijkheid bestond over het maximum bedrag aan mogelijke subsidieverlening, had dit betrokken kunnen worden bij het maken van programmeringskeuzes binnen het project zelf.
12. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
13. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
14. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op  € 1980,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1980,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L. Mulder, rechter, in aanwezigheid van
mr. H.E. Melissen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 juli 2017.
griffier											rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.