ECLI:NL:CBB:2020:690
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2954
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 oktober 2020 in de zaak tussen
landbouwbedrijf [naam] V.O.F., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Leegsma).
Procesverloop
Bij besluit van 26 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 26 november 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend
.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 augustus 2020. Partijen zijn, met voorafgaand bericht, niet verschenen.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2. Appellante exploiteert een melkveehouderij. Op 1 januari 2010 is het bedrijf van appellante omgezet naar een vennootschap onder firma en is het plan opgevat het bedrijf uit te breiden. Op 1 april 2010 waren op het bedrijf van appellante 104 melk- en kalfkoeien en 112 stuks jongvee aanwezig. Appellante beoogde 368 melk- en kalfkoeien en 150 stuks jongvee te gaan houden. Op 2 juli hield appellante 204 melk- en kalfkoeien en 271 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder en omvang van het geding
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 11.619 kg en is daarbij uitgegaan van de dieraantallen aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Omdat appellante niet grondgebonden is en het verschil tussen haar fosfaatproductie en fosfaatruimte niet groter is dan de generieke korting van 8,3%, wordt zij gekort tot haar fosfaatruimte.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat de vaststelling van fosfaatrecht in strijd is met artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), omdat sprake is van ongeoorloofde staatssteun. Van dat laatste is sprake omdat de EU-nitraatnorm van 50mg/l in Nederland wordt overschreden. Subsidiair stelt appellante zich op het standpunt dat het stelsel van fosfaatrechten niet kan worden aangemerkt als een noodzakelijke maatregel als bedoeld in artikel 5, vijfde lid, van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (de Nitraatrichtlijn).
4.2
Appellante betoogt verder dat de toepassing van het fosfaatrechtenstelsel een schending oplevert van artikel 1 van het EP, omdat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Het bestreden besluit bevat op dat punt een motiveringsgebrek. Appellante was gehouden de akkerbouwtak af te bouwen nu de ondernemer ziek werd. Zij heeft ter compensatie haar melkveetak gering willen uitbreiden. Deze uitbreiding heeft vertraging opgelopen omdat de vennoot minder arbeid kon verrichten. Ter onderbouwing van haar standpunt dat sprake is van een individuele en buitensporige last verwijst appellante naar een rapport van ABAB accountants en adviseurs van 17 mei 2018 (rapport). In het rapport is een vergelijking gemaakt tussen drie scenario’s. Scenario A gaat uit van voldoende fosfaatrechten. Dit leidt tot een positieve vermogensontwikkeling van € 118.000,-. In scenario B wordt uitgegaan van het aantal toegekende fosfaatrechten met de aankoop van de ontbrekende fosfaatrechten. In scenario C wordt uitgegaan van het aantal aan appellante toegekende fosfaatrechten. Hiermee wordt een positieve financieringsmarge van (slechts) € 74.000,- begroot.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich gemotiveerd op het standpunt dat het stelsel van fosfaatrechten niet in strijd is met de Nitraatrichtlijn en dat het stelsel geen ongeoorloofde staatssteun oplevert.
5.2
Verweerder betwist tot slot dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Anders dan appellante stelt heeft zij behoudens het rapport geen stukken overgelegd waaruit moet blijken dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Niet is gebleken dat appellante beschikte over de voor rechtsgeldige uitbreiding benodigde vergunningen. Van bijzondere omstandigheden is niet gebleken. Van een bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding is eveneens niet gebleken. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bestreden besluit derhalve voldoende gemotiveerd is en zorgvuldig is voorbereid.
5.3
In het verweerschrift heeft verweerder erkend ten onrechte 1 stuk jongvee jonger 1 jaar  niet bij het vaststellen van het fosfaatrecht te hebben meegenomen. In het verweerschrift is dus de motivering van het bestreden besluit gewijzigd wat betreft de vaststelling van de dieraantallen. Ondanks de wijziging in dieraantallen blijft appellante gekort tot haar fosfaatruimte, waardoor het aantal toegekende fosfaatrechten ongewijzigd blijft.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het stelsel van fosfaatrechten ongeoorloofde staatssteun oplevert slaagt niet. De Europese Commissie (Commissie) heeft bij beschikking van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N)) een stelsel van verhandelbare fosfaatrechten voor melkvee in Nederland goedgekeurd. Volgens de Commissie vormt de maatregel steun in de zin van artikel 107, lid 1, van het VWEU. Aangezien met de maatregel een duidelijke milieudoelstelling wordt nagestreefd, heeft de Commissie deze getoetst aan de EU‑richtsnoeren inzake staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 en heeft de Commissie vastgesteld dat met het stelsel, conform de richtsnoeren, milieudoelstellingen worden nagestreefd die verder gaan dan de milieunormen waaraan bedrijven op grond van de EU-wetgeving moeten voldoen. Op basis van de nagestreefde milieudoelstellingen heeft de Commissie geconcludeerd dat het stelsel strookt met de EU‑regels voor staatssteun op milieugebied. Gezien deze goedkeuringsbeschikking slaagt het deze grond van appellante niet (vergelijk ook de uitspraak van 16 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:140, onder 5.6).
6.2
Het fosfaatrechtenstelsel betreft verder een door de Nederlandse wetgever noodzakelijk geachte aanvullende maatregel als bedoeld in artikel 5, vijfde lid, van de Nitraatrichtlijn, omdat de maatregelen van het Nitraatactieprogramma niet volstonden om de doelstellingen van die richtlijn te bereiken (Kamerstukken II 2015/16, 34532, nr. 3, p. 3). Doel van het stelsel van fosfaatrechten is het zodanig reguleren van de fosfaatproductie dat geborgd wordt dat de nationale fosfaatproductie onder het mestproductieplafond wordt gebracht (zie Kamerstukken II 2015/16, 34532, nr. 3, p. 15 en 39 en de toelichting bij het Besluit van 20 december 2017 tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet, Stb. 2017, 521, p. 16). Het fosfaatrechtenstelsel is voorzien bij wet en behelst een regulering van het eigendomsrecht van melkveehouders met als doel het milieu en de volksgezondheid te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, waaronder het derogatiebesluit, en meer in het bijzonder dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. Deze doelstellingen zijn algemene belangen als bedoeld in artikel 1 van het EP (zie de uitspraak van het College van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291). Het College verwijst totslot naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Deze beroepsgrond van appellante faalt eveneens.
6.3
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.4.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114 onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd en bestaat deze last in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat appellante als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om haar aantoonbaar voorgenomen bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.4.3
Voorop staat dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
6.4.4
Het fosfaatrechtenstelsel heeft er toe geleid dat appellante minder fosfaatrechten toegekend heeft gekregen dan zij nodig had om haar beoogde bedrijfsvoering te realiseren. Appellante had een forse uitbreiding voor ogen (van 104 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee in 2010 naar 368 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee) en niet is gebleken dat deze uitbreiding noodzakelijk was. Gezien het tijdstip waarop de investeringen zijn gedaan, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren, waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. De ziekte bij de ondernemer had appellante moeten doen beseffen dat de forse groei van haar veestapel vertraging zou kunnen oplopen en dat de noodzakelijk geachte compensatie voor de afbouw van de akkerbouwtak mogelijk op andere wijze gestalte zou moeten krijgen, dan wel dat een zekere terughoudendheid diende te worden betracht bij het doen van investeringen. Het had voor melkveehouders immers al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Al in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP.
6.5
Appellante wordt tot slot niet gevolgd in haar betoog dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende is ingegaan op de in bezwaar gestelde strijd met artikel 1 van het EP. In het bestreden besluit is door verweerder de conclusie getrokken dat van een individuele en buitensporige last geen sprake is omdat appellante behoudens het rapport geen stukken heeft overgelegd waaruit de buitensporigheid van de last blijkt. Het rapport heeft verweerder vervolgens inhoudelijk weerlegd.  Het College is met verweerder van oordeel dat appellante in bezwaar noch in beroep heeft uiteengezet waarom in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Slotsom
7.1
Uit 5.3 blijkt dat verweerder heeft erkend dat het bestreden besluit niet met vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen. Het College zal dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht passeren, omdat verweerder heeft laten zien dat een en ander vanwege de toegepaste korting niet tot een hoger fosfaatrecht leidt.
7.2
Het College ziet aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 525,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
7.3
Wat betreft het verzoek van appellante tot vergoeding van gemaakte deskundigenkosten, overweegt het College dat een specificatie daarvan ontbreekt. Dit betekent dat de gemaakte deskundigenkosten onvoldoende zijn onderbouwd en daarom niet voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
Het college:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 525,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. Stoové, in aanwezigheid van mr. J.M.M. van Dalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 oktober 2020.
De voorzitter en de griffier zijn buiten staat deze uitspraak te ondertekenen.