ECLI:NL:CBB:2020:452
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 18/651 en 18/1147
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 juli 2020 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , appellant
gemachtigde: ing. W. van der Geest
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
gemachtigde: mr. S.J.E. Loontjes en B. Veldkamp
Procesverloop
Bij besluiten van respectievelijk 23 september 2017, 25 november 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten 1, 2 en 3) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellant heffingen opgelegd van € 2.016,- voor periode 3, € 859,- voor periode 4 en € 778,- voor periode 5.
Bij besluiten van respectievelijk 28 maart 2018, 2 juli 2018 en 4 juni 2018 (de bestreden besluiten 1, 2 en 3) heeft verweerder de bezwaren van appellant tegen de primaire besluiten 1, 2 en 3 ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen ieder van de bestreden besluiten.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 juni 2020. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel melkvee houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen, verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee houdt dan het referentieaantal. Verweerder kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder melkvee houdt dan het referentieaantal.
2. De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteitsgeldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteitsgeldsom opgelegd van € 112,- voor elke GVE boven het referentieaantal.
3. Appellant exploiteert een melkveehouderij. Verweerder heeft appellant hoge geldsommen voor periode 3, 4 en 5 opgelegd van respectievelijk € 2.016,-, € 859,- en € 778,-, omdat het gemiddeld aantal runderen op het bedrijf van appellant in die perioden hoger is dan het doelstellingsaantal. Bij de berekening van deze geldsommen heeft verweerder het jongveegetal toegepast.
Beroep
Vaststelling referentieaantal
4. Appellant betoogt allereerst dat verweerder de twee runderen die hij op 2 juli 2015 heeft afgevoerd voor de slacht ten onrechte niet heeft meegenomen bij de vaststelling van het referentieaantal. Bij de vaststelling van zijn fosfaatrechten is dat wel gebeurd, aldus appellant. Het referentieaantal is daarmee te laag vastgesteld.
4.1
Verweerder heeft te kennen gegeven dat appellant dit betoog terecht heeft voorgedragen. Volgens verweerder is het referentieaantal en daarmee ook de hoogte van de geldsommen voor de perioden 3, 4 en 5 als gevolg van het niet meetellen van deze runderen onjuist vastgesteld. Uitgaande van het nieuwe referentieaantal is appellant volgens verweerder voor periode 3 niet een hoge geldsom van € 2.016,- maar van € 1.056,- verschuldigd. Voor periode 4 en 5 is appellant geen hoge geldsommen meer verschuldigd, maar krijgt hij bonusgeldsommen toegekend van € 63,- respectievelijk € 114,-. Het verschil tussen deze bedragen en de oorspronkelijk opgelegde hoge geldsommen zal, inclusief wettelijke rente, aan appellant worden overgemaakt, aldus verweerder.
Activering jongveegetal
5.	Appellant betoogt dat het jongveegetal ten onrechte is geactiveerd door de drie niet afgekalfde runderen die op 3 augustus 2017 van het bedrijf zijn afgevoerd. Deze kalveren zijn namelijk afgevoerd naar een vleesveebedrijf om te worden vetgemest en te worden geslacht. Nu in de Regeling niet is bepaald binnen welke termijn de afgevoerde runderen moeten worden geslacht, mag hem niet worden tegengeworpen dat de runderen ten tijde van het nemen van de bestreden besluiten nog niet waren geslacht, aldus appellant.
5.1
Uit de artikelen 4, vijfde lid, 6, vierde lid en 9, achtste lid, van de Regeling vloeit voort dat het jongveegetal alleen niet wordt toegepast indien op of na 1 juni 2017 jongvee ouder dan 35 dagen uitsluitend is afgevoerd voor slacht, export of in verband met sterfte. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat van afvoer voor de slacht als hiervoor bedoeld alleen sprake is wanneer de kalfjes ook daadwerkelijk worden geslacht. Het is niet onredelijk dat hij daarbij als uitgangspunt hanteert dat deze slacht in 2017 moet hebben plaatsgevonden. Ter zitting heeft verweerder onweersproken gesteld dat twee van de drie door appellant afgevoerde kalfjes eind 2018 zijn geslacht en dat het derde kalfje op de dag van de zitting, en dus bijna drie jaar nadat het van het bedrijf van appellant was afgevoerd, nog leefde. Nu de kalfjes dus niet in 2017 zijn geslacht, heeft verweerder terecht het jongveegetal toegepast.
Het betoog faalt.
Hardheidsclausule
6. 	Appellant betoogt ten slotte dat verweerder ten onrechte de in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde hardheidsclausule niet heeft toegepast. In ieder van de periodes lag zijn maandgemiddelde onder het referentieaantal en hoefde hij dus niet te reduceren. Doordat door de afvoer van de drie kalfjes het jongveegetal is geactiveerd, krijgt hij desalniettemin voor periode 3 een hoge geldsom opgelegd en zijn de voor periode 4 en 5 vastgestelde bonusgeldsommen lager dan wanneer hij de kalfjes niet had afgevoerd. Omdat appellant niet hoefde te reduceren en hij al voldeed aan het doel van de Regeling, had verweerder in zijn geval moeten afzien van toepassing van het jongveegetal, aldus appellant.
6.1
Artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet luidt als volgt:
“Onze Minister kan in door hem te bepalen gevallen of groepen van gevallen tot gehele of gedeeltelijke restitutie overgaan van hetgeen ingevolge het bepaalde krachtens het eerste lid is betaald en gehele of gedeeltelijke ontheffing verlenen van een krachtens het eerste lid opgelegde verplichting tot het betalen van een geldsom.”
6.2
Zoals hiervoor onder 1 is overwogen heeft de Regeling tot doel de fosfaatproductie te begrenzen door veehouders die te veel melkvee houden de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) te laten verminderen tot hun referentieaantal. Met ingang van 1 mei 2017 vallen niet melkproducerende bedrijven niet langer onder de Regeling. Het zogenoemde jongveegetal is vervolgens ingevoerd om tegen te gaan dat melkproducerende bedrijven runderen onderbrengen op niet melkproducerende bedrijven, om daarmee niet over te hoeven gaan tot reductie in 2017 (Stcrt. 2017, nr. 25177). Het jongveegetal is het getal dat wordt berekend door het aantal runderen van de houder op 28 april 2017 van 0 tot 1 jaar en van 1 jaar en ouder dat niet heeft gekalfd te delen door het aantal runderen van de houder op die datum dat tenminste eenmaal heeft gekalfd. 	De wijziging van de Regeling is als volgt toegelicht: “Nu de regeling niet meer van toepassing is op niet melkproducerende bedrijven, kan de houder van het melkproducerende bedrijf jongvee afvoeren naar elke gewenste bestemming. Echter, wanneer het bedrijf voor bereiken of instandhouden van de reductie alleen of meer dan evenredig in jongvee reduceert, wordt niet langer voldaan aan de gewenste jongveeverhouding (het jongveegetal). Dan zal, bij het bepalen of daadwerkelijk voldoende gereduceerd is om onder het doelstellingsaantal of het referentieaantal te komen, op basis van het jongveegetal alsnog het teveel afgevoerde jongvee worden meegeteld op het bedrijf.
De artikelen 4 en 6 van de regeling bepalen op welke wijze de geldsommen worden berekend die melkproducerende bedrijven verschuldigd zijn en in welke gevallen de geldsommen niet verschuldigd zijn. Met de aanpassingen van deze artikelen wordt in de berekeningen voortaan tevens het jongveegetal betrokken, waardoor eventuele reductie van meer jongvee dan volgt uit de verhouding jongvee – zoals is vastgelegd in het jongveegetal – niet wordt gezien als reductie; en daarmee meetelt in de berekening waardoor hierover een geldsom op grond van artikel 4 of 6 kan worden opgelegd.”
6.3
Uit het voorgaande volgt dat melkveehouders de omvang van hun veestapel dienden te reduceren tot hun referentieaantal. Om te voorkomen dat die reductie plaatsvindt of in stand gehouden wordt door alleen of relatief veel jongvee van het bedrijf af te voeren, is het jongveegetal in de Regeling geïntroduceerd. Het betrekken van het jongveegetal bij de berekeningen heeft als doel dat het te veel afgevoerde jongvee niet wordt meegenomen voor het antwoord op de vraag of de melkveehouder voldoende heeft gereduceerd.
6.4
Vaststaat dat appellant op 3 augustus 2017, en dus in periode 3, het aantal runderen op zijn bedrijf heeft gereduceerd door de afvoer van de drie kalfjes van zijn bedrijf. Uit de berekeningen van verweerder kan evenwel worden afgeleid dat het maandgemiddelde van appellant in de perioden 3, 4 en 5 ook zonder die afvoer onder het referentieaantal lag. Dit betekent dat appellant met de afvoer van de drie kalfjes weliswaar zijn veestapel heeft gereduceerd, maar dat deze reductie niet heeft plaatsgevonden om op of onder het referentieaantal uit te komen of te blijven. Appellant hoefde namelijk in het geheel niet te reduceren om aan het doel van de Regeling te voldoen.
6.5
Naar het oordeel van het College had verweerder, gelet op hetgeen hiervoor onder 6.4 uiteen is gezet, in dit bijzondere geval aanleiding moeten zien de hardheidsclausule toe te passen voor zover als gevolg van de activering van het jongveegetal een geldsom is opgelegd, omdat het strikt volgen van de Regeling in dit geval onevenredige gevolgen met zich brengt. Afvoer van jongvee in een situatie, zoals die van appellant, waarin die afvoer niet nodig is om de reductiedoelstelling te halen, aangezien aan die doelstelling ook zonder afvoer is voldaan, behoort niet tot een heffing te leiden.
Het betoog slaagt.
7. 	Uit de berekening van verweerder over periode 3 blijkt dat appellant zonder de activering van het jongveegetal recht zou hebben gehad op een bonusgeldsom. Voor periode 4 en 5 zou hij recht hebben gehad op een hogere bonusgeldsom dan hij thans met activering van het jongveegetal krijgt. Verweerder is evenwel niet gehouden voor periode 3 een bonusgeldsom toe te kennen en voor periode 4 en 5 een hogere bonusgeldsom toe te kennen, terwijl aan de voorwaarden daarvoor niet is voldaan. Dit betekent dat appellant voor periode 4 en 5 recht heeft op de bonusgeldsom zoals door verweerder is berekend, waarbij rekening is gehouden met de activering van het jongveegetal. Voor periode 3 hoeft appellant niets te betalen, maar krijgt hij ook niets.
Conclusie
8. Gelet op hetgeen is overwogen onder 4.1 en 6.4-6.5 zijn de beroepen gegrond. De bestreden besluiten zullen worden vernietigd, omdat het referentieaantal onjuist was vastgesteld en verweerder ten onrechte artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet niet heeft toegepast. Het College zal, zelf in de zaak voorziend, de primaire besluiten herroepen, bepalen dat verweerder aan appellant voor periode 4 en 5 een bonusgeldsom toekent van respectievelijk € 63,- en € 114,- en bepalen dat appellant voor periode 3 geen geldsom verschuldigd is. Voorts zal het College verweerder veroordelen in de door appellant gemaakte kosten van bezwaar en beroep, waarbij de twee zaken als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden aangemerkt.
Beslissing
Het College
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten 1, 2 en 3;
- herroept de primaire besluiten 1, 2 en 3;
- stelt de heffing voor periode 3 vast op nihil;
- stelt de aan appellant door verweerder toe te kennen bonusgeldsom voor periode 4 vast op € 63,-, en voor periode 5 op € 114,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van de vernietigde besluiten;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 2.100,-;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 340,- aan appellant te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Hagen, in aanwezigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 juli 2020.
w.g. J.A. Hagen	         w.g. I.S. Ouwehand