ECLI:NL:CBB:2020:539
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 18/1307, 18/1308 en 18/1309
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 augustus 2020 in de zaak tussen
VOF [naam 1]
, te [plaats] (gemeente [gemeente] ), appellante
gemachtigde: [naam 5]
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
verweerder
gemachtigden: mr. M. Krari en mr. R. Ramlal
Procesverloop
Bij besluiten van 6 december 2017, 9 december 2017 en 16 december 2017 (de primaire besluiten 1, 2 en 3) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante een heffing opgelegd van € 15.490,- voor periode 2, van € 16.781,- voor periode 3 en van € 19.565,- voor periode 4.
Bij onderscheiden besluiten van 28 mei 2018 (de bestreden besluiten 1, 2 en 3) heeft verweerder de door appellante tegen die besluiten gemaakte bezwaren gedeeltelijk gegrond verklaard, de aan appellante opgelegde heffingen voor periode 2, 3 en 4 herzien naar € 12.436,80, € 13.782,- en € 16.512,- en de aan haar opgelegde heffingen voor periode 1 en 5 ambtshalve herzien naar € 1.954,40 en € 14.798,40.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen ieder van de bestreden besluiten.
Bij besluit van 16 juni 2018 heeft verweerder de aan appellante opgelegde heffingen voor periode 1, 2, 3, 4 en 5 herzien naar respectievelijk € 1.979,-, € 13.205,-, € 14.630,-, € 17.414,- en € 15.701,-.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 juli 2020. Appellante is verschenen, vertegenwoordigd door haar gemachtigde en [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
De Regeling
1. De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel melkvee houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen, verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee houdt dan het referentieaantal. Verweerder kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder melkvee houdt dan het referentieaantal.
2. De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteitsgeldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteitsgeldsom opgelegd van € 112,- voor elke GVE boven het referentieaantal.
3. In artikel 12 van de Regeling is de zogenoemde knelgevallenregeling neergelegd. Het tweede lid van deze bepaling maakt het mogelijk het referentieaantal te bepalen aan de hand van het aantal runderen dat voor de intreding van bijvoorbeeld een dierziekte of ziekte van een persoon van het samenwerkingsverband van de houder is geregistreerd. Daarvoor geldt als voorwaarde dat appellante aantoont dat het referentieaantal minimaal 5% lager is door die buitengewone omstandigheid. Het wetsartikel maakt het verhogen van het referentieaantal mogelijk door het vervroegen van het peilmoment. Bij de beoordeling of voldaan wordt aan de 5%-voorwaarde wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum 2 juli 2015.
Situatie appellante
4. Appellante exploiteert een melkveehouderij. Zij is een familiebedrijf, waarvan de vennoten de ouders, zoon, dochter en zwager zijn.
5. Appellante heeft op 31 maart 2017 een beroep gedaan op de knelgevallenregeling. Volgens appellante dient voor het referentieaantal de alternatieve peildatum van 7 januari 2015 te worden aangehouden, omdat zij op die datum een omgevingsvergunning heeft ontvangen voor de uitbreiding van haar melkveestallen en direct daarna met de werkzaamheden is gestart, door eerst de bestaande varkensstallen te slopen en daarna op die plaats een nieuwe melkveestal te bouwen.
Verweerder heeft dit verzoek afgewezen, omdat appellante niet aan de voorwaarde voldoet dat haar referentieaantal op 2 juli 2015 minimaal 5% lager was als gevolg van deze bijzondere omstandigheid dan op 7 januari 2015
.
6. Verweerder heeft appellante bij de bestreden besluiten geldsommen opgelegd, omdat zij meer vrouwelijke runderen hield dan haar referentieaantal.
7. Appellante kan zich met de bestreden besluiten niet verenigen en heeft tegen ieder daarvan beroep ingesteld. De beroepen richten zich, gelet op artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), ook tegen het besluit van 16 juni 2018, waarbij de opgelegde geldsommen voor ieder van de perioden zijn gewijzigd. Gesteld noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij beoordeling van de beroepen tegen de bestreden besluiten. Het College zal de beroepen van appellante daarom in zoverre niet-ontvankelijk verklaren. Hierna zal het College het besluit van 16 juni 2018 beoordelen aan de hand van de door appellante aangevoerde gronden.
Beoordeling
Knelgevallenregeling
8. Appellante betoogt dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de knelgevallenregeling op haar niet van toepassing is, omdat zij niet heeft aangetoond dat zij voldoet aan de 5%voorwaarde. Volgens appellante had verweerder bij de vaststelling van het referentieaantal op de alternatieve peildatum namelijk ook rekening moeten houden met de fosfaatproductie van de varkens die zij toen nog hield.
8.1
Uit artikel 1, aanhef en onder d, van de Regeling volgt dat het referentieaantal wordt vastgesteld aan de hand van het aantal op het bedrijf van de houder geregistreerde vrouwelijke runderen op de peildatum 2 juli 2015. De knelgevallenregeling voorziet er weliswaar in dat in bepaalde bijzondere omstandigheden uitgegaan kan worden van het referentieaantal op een andere datum dan de peildatum 2 juli 2015, maar niet dat bij de vaststelling van dat referentieaantal dan tevens kan worden uitgegaan van andere dieren dan (vrouwelijke) runderen.
Dit betoog slaagt niet.
Individuele buitensporige last
9.	Appellante betoogt verder dat zij op het moment dat zij onomkeerbare verplichtingen aanging, zoals de omzetting van de NB-vergunning, de sloop van de varkensstallen en het aangaan van financiële verplichtingen voor de nieuwbouw, niet heeft kunnen voorzien dat er dier(productie)rechten zouden worden ingevoerd. Aan haar is vergunning verleend voor het houden van in totaal 400 melkkoeien en 430 stuks jongvee. Voor de financiering van de plannen heeft zij gerekend met 360 melkkoeien en 240 stuks jongvee. Nu zij deze aantallen echter nog niet had op 2 juli 2015 en zij deze aantallen nu op grond van de Regeling ook niet meer mag realiseren, komt zij in ernstige financiële problemen. Zonder de mogelijkheid de vergunde dieraantallen te bereiken, kan zij niet aan haar financiële verplichtingen voldoen en komt de continuïteit van het bedrijf in gevaar, aldus appellante.
9.1
Zoals het College eerder heeft overwogen in de uitspraak van 26 mei 2020, ECLI:NL:CBB:2020:350, heeft de wetgever de productie van fosfaat in de melkveehouderij aan banden willen leggen, omdat de Nederlandse veehouderij in 2015 meer fosfaat heeft geproduceerd dan is toegestaan op basis van Europese afspraken en juist in de melkveehouderij de fosfaatproductie sterk is toegenomen. De wetgever heeft hiertoe op 1 januari 2018 het stelsel van fosfaatrechten ingevoerd. Verder heeft hij besloten om melkveehouders in 2017 – het jaar voorafgaand aan de invoering van het fosfaatrechtenstelsel – te stimuleren hun fosfaatproductie terug te brengen tot het referentieaantal. Hiertoe heeft de wetgever de Regeling tot stand gebracht. De Regeling maakt deel uit van een maatregelenpakket dat tot doel heeft de fosfaatproductie in Nederland voor het einde van 2017 terug te brengen tot het niveau dat als voorwaarde is verbonden aan de derogatiebeschikking Nitraatrichtlijn. Op basis van de Regeling kan verweerder heffingen opleggen aan melkveehouders die meer GVE houden dan het referentieaantal en bonusgeldsommen toekennen aan melkveehouders die minder GVE houden dan op de peildatum. Met de Regeling beoogt de wetgever – kort samengevat – dat de melkveehouders het aantal GVE terugbrengen. Het opleggen van heffingen en het toekennen van bonusgeldsommen zijn de middelen om dit doel te bewerkstelligen. Vanwege de hoogte van deze geldbedragen worden melkveehouders belemmerd in het ongestoord blijven uitvoeren van de gebruikelijke bedrijfsvoering of in plannen om de bedrijfsvoering in een zelfgekozen richting te veranderen, bijvoorbeeld door het verhogen van aantallen dieren.
9.2
De inbreuk op het eigendomsrecht ontstaat door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd.  Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.
9.3
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
9.4
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
9.5
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
9.6
Appellante heeft gesteld dat haar bedrijf van oudsher een gemengd bedrijf met een varkenshouderij en een melkveehouderij is geweest. Omdat de wens bestond dat niet alleen de ouders ( [naam 3] en [naam 4] ) van het bedrijf konden leven, maar ook hun zoon ( [naam 5] ), dochter ( [naam 6] ) en zwager ( [naam 7] ) met hun gezinnen, is in 2008 besloten de melkveehouderij van de buurman over te nemen. Omdat een melkveehouderij meer inkomsten genereert dan een varkenshouderij en bovendien de intensieve varkenshouderij een grotere milieubelasting geeft dan een melkveehouderij, is toen ook besloten de varkenshouderijtak om te zetten naar een melkveehouderij.
Ter zitting heeft appellante toegelicht dat de gemeente [gemeente] zeer welwillend stond tegenover de omzetting van de intensieve varkenshouderij in een melkveehouderij, maar dat die omzetting wel de nodige voeten in de aarde had. Appellante diende eerst een NB-vergunning voor de varkenshouderijtak aan te vragen en kon die eerst na verlening om laten zetten naar een NB-vergunning voor de melkveehouderij. De NB-vergunning voor de varkenshouderijtak is uiteindelijk in 2012 verleend, waarna haar op 25 juli 2014 een NB-vergunning voor de melkveehouderijtak is verleend. Vervolgens heeft zij op 7 januari 2015 een omgevingsvergunning gekregen voor het bouwen van een melkveestal en is zij op 23 april 2015 op basis van haar bedrijfsplan een financiering van ruim € 1,7 miljoen aangegaan voor het bouwen van die stal. Nadat de varkensstallen waren gesloopt, is zij op 6 mei 2015 gestart met de bouw van een nieuwe melkveestal en heeft zij die nieuwe stal op 15 november 2015 in bedrijf genomen.
Uit door appellante overgelegde verklaringen van haar bank en haar accountant blijkt dat de bedrijfscontinuïteit ernstig in gevaar komt als zij haar veestapel in overeenstemming brengt met de aan haar toegekende fosfaatrechten, maar dat er wel een rendabele bedrijfsvoering is indien zij de hoeveelheid fosfaatrechten in overeenstemming brengt met de op het bedrijf aanwezige stalruimte. Ter zitting heeft appellante toegelicht dat zij, om de rendabiliteit van het bedrijf te waarborgen, de afgelopen jaren fosfaatrechten heeft aangekocht en geleased voor een bedrag van in totaal circa € 400.000,-. Omdat de bank dit, vanwege haar penibele financiële situatie, niet wilde financieren, heeft iedereen binnen de familie bijgedragen wat zij konden missen. Appellante zit financieel nu echter klem; de ouders, die inmiddels de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt, kunnen niet worden uitgekocht en de zoon en zwager moeten, doordat er geen extra personeel kan worden aangetrokken, dusdanig had werken dat dit tot fysieke en psychische klachten heeft geleid.
9.7
Zoals hiervoor onder 9.5 uiteen is gezet, staat bij de vraag of sprake is van een individuele buitensporige last voorop dat beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn en dat het uitgangspunt is dat individuele melkveehouders zelf de gevolgen van die risico’s dragen. Dit uitgangspunt wordt slechts bij uitzondering verlaten. De investeringsbeslissing moet daarvoor navolgbaar zijn.
9.8
Het College volgt verweerder in zijn standpunt dat een dergelijke uitzondering zich hier niet voordoet. Hoewel het College de wens van appellante om uit te breiden en de varkenstak af te stoten begrijpt, waren beide beslissingen niet noodzakelijk om het voortbestaan van het bedrijf te garanderen. Appellante heeft gesteld dat deze beslissingen in 2008 al waren genomen en dat toen niet duidelijk was dat er productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Dit neemt echter niet weg dat het, nu appellante eerst nog een NB-vergunning moest krijgen voor de varkenshouderijtak en die vervolgens moest (laten) omzetten voor de melkveehouderijtak, jaren heeft geduurd voordat zij die beslissing heeft kunnen effectueren. Appellante heeft immers in 2012 de NB-vergunning voor de varkenshouderijtak gekregen en in 2014 stappen ondernomen om die vergunning te laten omzetten voor een melkveehouderij. Verweerder heeft terecht gesteld dat appellante, voordat zij in 2014 die stappen nam en voor het eerst (substantiële) kosten ging maken voor die omzetting, haar beslissing had kunnen heroverwegen, omdat toen zeker voorzienbaar was dat er productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Dat appellante dat niet heeft gedaan, maar de omzetting en uitbreiding, met alle financiële verplichtingen van dien, in 2014 en begin 2015 heeft voortgezet, dient voor haar rekening te blijven. Dat appellante, naar zij stelt, toen al niet meer terug kon, volgt het College niet. Ter zitting is komen vast te staan dat appellante varkens is blijven houden tot het moment van de sloop van de varkensstallen in het voorjaar van 2015 en dat zij ook de varkensrechten nog had. Tot dat moment waren de bedrijfssituatie en de mate van investering dan ook niet zodanig dat appellante niet meer terug had kunnen komen op haar beslissing tot omzetting en uitbreiding. Deze beslissing is daarmee voor het College niet navolgbaar.
9.9
Het College realiseert zich dat appellante door de tenuitvoerlegging van de Regeling financieel zeer ernstig wordt geraakt, hetgeen ook zijn weerslag heeft (gehad) op de gezondheid en het welzijn van haar vennoten. Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit evenwel voort dat appellante, hoe hard ook, zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen dient te dragen en dat zij de nadelige gevolgen van de door haar genomen beslissing om de varkenshouderijtak af te stoten en in plaats daarvan meer melkvee te houden niet kan afwentelen.
Het betoog slaagt niet.
Oplegging geldsommen onredelijk
10. 	Appellante betoogt ten slotte dat het onredelijk is dat zij hoge geldsommen opgelegd krijgt. Door het vonnis van de voorzieningenrechter van de rechtbank van 4 mei 2017 was zij aanvankelijk vrijgesteld van de Regeling. Pas na het arrest van het gerechtshof Den Haag van 31 oktober 2017, waarbij het vonnis van de voorzieningenrechter is vernietigd, zijn haar geldsommen opgelegd, omdat zij haar veestapel niet heeft gereduceerd. Reductie met terugwerkende kracht was echter niet mogelijk, zodat van het opleggen van de geldsommen had moeten worden afgezien, aldus appellante.
10.1
Verweerder heeft appellante al in de zomer van 2017 heffingen opgelegd op grond van de Regeling, omdat zij onvoldoende had gereduceerd. Verweerder heeft die heffingen naar aanleiding van het vonnis van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 4 mei 2017 weliswaar in september 2017 ingetrokken, maar appellante daarbij direct te kennen heeft gegeven dat hij de heffingen alsnog zou opleggen indien de uitkomst van het door de Staat tegen het vonnis van 4 mei 2017 ingestelde spoedappèl daarvoor ruimte zou bieden. Gelet hierop had appellante er reeds gedurende 2017 rekening mee moeten houden dat zij haar aantal runderen moest reduceren en komt het wachten daarmee voor haar rekening.
Het betoog faalt.
Conclusie
11.De beroepen tegen de bestreden besluiten zijn niet-ontvankelijk. De van rechtswege ontstane beroepen tegen het besluit van 16 juni 2018 zijn ongegrond. Dit betekent dat verweerder de geldsommen terecht heeft opgelegd.
12. In het feit dat de bestreden besluiten zijn vervangen door het besluit van 16 juni 2018 ziet het College aanleiding te bepalen dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht vergoedt evenals haar proceskosten, bestaande uit de reiskosten voor het bijwonen van de zitting.
Beslissing
Het College
- verklaart de beroepen tegen de besluiten van 28 mei 2018 niet-ontvankelijk;
- verklaart de beroepen tegen het besluit van 16 juni 2018 ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 37,22;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Daalder, in aanwezigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 augustus 2020.
w.g. E.J. Daalder				w.g. I.S. Ouwehand