ECLI:NL:RVS:2020:1576
Raad van State — Uitspraak 


201906640/1/R1.
Datum uitspraak: 8 juli 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Heikant, gemeente Hulst,
en
de raad van de gemeente Hulst,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 27 juni 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Ruimte voor Ruimte, [locatie 1] Hulst en [locatie 2] Graauw" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[belanghebbende] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 mei 2020, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door E. Gerritse, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het plan betreft onder meer een gedeeltelijke herziening van het bestemmingsplan "Heikant". Het wijzigt de agrarische bestemming van een perceel aan de Magdalenastraat te Heikant in de bestemming "Wonen" en maakt de bouw van een woning op dat perceel mogelijk. De bouw van de woning dient ter compensatie van de sloop van agrarische bedrijfsbebouwing van de initiatiefnemer [belanghebbende]. Het perceel ligt aan de rand van de kern Heikant.
[appellant] woont op het aangrenzende perceel, aan de [locatie 3], en vreest dat het plan zijn woon- en leefklimaat zal aantasten.
Toetsingskader
2.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Ruimtelijke onderbouwing
3.    [appellant] betoogt dat de ruimtelijke onderbouwing van het plan ontoereikend is. Het enkele feit dat de provinciale ruimte-voor-ruimteregeling drie compensatiewoningen toestaat, betekent niet dat deze woningen ook daadwerkelijk moeten worden gerealiseerd. Volgens hem valt niet in te zien waarom het realiseren van de woning aan de Magdalenastraat de ruimtelijke kwaliteit in het buitengebied zou verbeteren. Hij wijst in dat verband op de uitspraak van de Afdeling van 16 september 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ7763, waarin is geoordeeld dat aan het opnemen van een bevoegdheid om de bestemming van het betrokken perceel te wijzigen van "Agrarische doeleinden" in "Woondoeleinden" geen goedkeuring kon worden verleend. Hij wijst verder op paragraaf 8.6 van het Omgevingsplan Provincie Zeeland 2018, waarin staat dat geconstateerd is dat de vraag naar landelijk wonen afneemt en dat uitgangspunt is dat het wonen in het landelijk gebied geen doel op zich is. Verder volgt volgens hem uit de structuurvisie Hulst van 2012 dat voor het betrokken gebied is gekozen voor de gemeentelijke strategie ‘Behouden’.
3.1.    Artikel 2.7 van de Omgevingsverordening Zeeland 2018 bepaalt:
"In de toelichting bij een bestemmingsplan waarin een nieuwe kleinschalige woningbouwlocatie in het landelijk gebied wordt toegelaten wordt aannemelijk gemaakt dat wordt voldaan aan de in bijlage C bedoelde voorwaarden. Nieuwe kleinschalige woningbouwlocaties in het landelijk gebied, die niet voldoen aan de in bijlage C bedoelde voorwaarden, worden in een bestemmingsplan niet toegelaten."
Bijlage C bevat in onderdeel 2 een ruimte-voor-ruimteregeling. Daarin staat dat de mogelijkheid bestaat om ongewenste of in onbruik geraakte objecten in het buitengebied te saneren in ruil voor planologische ontwikkelingsruimte, bijvoorbeeld in de vorm van een woonfunctie. Onderdeel 2 bepaalt:
"Aan de uitvoer van deze regeling op gemeentelijk niveau worden de volgende voorwaarden gesteld:
- Er kunnen maximaal 3 compensatiewoningen worden gerealiseerd. Voor de realisatie van een woning/bouwkavel wordt uitgegaan van een te slopen oppervlak van 500 m2 schuur of 0,5 ha glas of andere bebouwing van een vergelijkbare grootte. […].
- Het dient te gaan om niet-cultuurhistorisch waardevolle bebouwing.
- Sloop en het voorkomen van heroprichting dienen te worden gewaarborgd."
3.2.    Niet in geschil is dat aan de voorwaarden voor toepassing van de ruimte-voor-ruimteregeling wordt voldaan.
3.3.    De plantoelichting vermeldt dat de gemeente enerzijds de taak heeft woningbouwmogelijkheden te bieden om zo te voldoen aan de woningbehoefte van de inwoners en anderzijds wenst verouderde locaties in het buitengebied te saneren en te herstructureren ten behoeve van ruimtelijke kwaliteitswinst. Door sanering van de agrarische bedrijfsbebouwing, kunnen de beoogde ruimte-voor-ruimte woningen gerealiseerd worden. Dit komt volgens de plantoelichting ten goede aan de ruimtelijke kwaliteit en leefbaarheid van het buitengebied. Vermeld wordt dat de woningen niet in ‘open’ buitengebied worden gebouwd, maar op locaties waar al andere burgerwoningen rondom zijn gesitueerd. De toelichting beschrijft dat de locatie aan de Magdalenastraat aan de rand van de kern Heikant ligt, in gemengd gebied zijnde het overgangsgebied van de woonkern en het buitengebied.
3.4.    De Afdeling overweegt dat de ruimtelijke kwaliteitswinst bij ruimte-voor-ruimte woningen elders in het buitengebied wordt behaald, omdat elders agrarische bedrijfsgebouwen worden gesloopt. Anders dan [appellant] veronderstelt, hoeft een ruimte-voor-ruimte woning zelf niet noodzakelijkerwijs te leiden tot een ruimtelijke kwaliteitswinst. Uit de door  [appellant] aangehaalde uitspraak van 16 september 2009 kan verder niet worden afgeleid dat een woonbestemming op het perceel aan de Magdalenastraat in strijd met de goede ruimtelijke ordening moet worden geacht. In die uitspraak heeft de Afdeling geen inhoudelijk oordeel gegeven over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een mogelijke wijziging van de bestemming. Bovendien is nu het Omgevingsplan Zeeland 2018 van toepassing. Daarin staat dat er verschillende mogelijkheden zijn om een woonfunctie in het landelijk gebied te realiseren en daarbij is de ruimte-voor-ruimteregeling expliciet als mogelijkheid vermeld.
3.5.    Ter zitting heeft [appellant] toegelicht dat hij met zijn verwijzing naar paragraaf 8.6 van het Omgevingsplan Zeeland 2018 heeft bedoeld te betogen dat in de ruimtelijke onderbouwing niet gemotiveerd is dat aan de in die paragraaf opgenomen voorwaarden wordt voldaan.
Paragraaf 8.6 van het Omgevingsplan Zeeland 2018 vermeldt dat wonen in het landelijk gebied géén doel op zich is. Ontwikkelingen moeten voorzien in een regionale behoefte en het agrarisch gebruik niet belemmeren en geen afbreuk doen aan landschappelijke waarden en natuurwaarden.
De Afdeling overweegt dat wonen in het landelijk gebied in dit geval geen doel op zich is, maar onderdeel is van de uitruil van ontwikkelingsmogelijkheden in het kader van de ruimte-voor-ruimteregeling, die in paragraaf 8.6 is vermeld. Dat het landschap verandert door bebouwing van nu nog onbebouwde gronden is inherent aan deze regeling. Uit de ruimtelijke onderbouwing in de plantoelichting kan worden opgemaakt dat de raad de gevolgen voor het landschap niet onaanvaardbaar acht, mede omdat de woning niet in ‘open’ buitengebied wordt gebouwd. Ter zitting heeft de raad in dit verband ook gewezen op de Structuurvisie Hulst 2012. Daarin is, anders dan [appellant] stelt, voor de locatie aan de Magdalenastraat gekozen voor de strategie ‘transformeren’. De oorspronkelijke functie in het gebied van de locatie, de landbouw, biedt volgens de structuurvisie weinig vooruitzicht op een rendabele bedrijfsvoering en dit betekent volgens de structuurvisie dat gezocht zal moeten worden naar een nieuwe economische drager die de kwaliteit van het gebied kan vermarkten. In de plantoelichting is verder gemotiveerd ingegaan op de effecten van de woningbouw voor beschermde natuurgebieden, met de conclusie dat geen significante negatieve effecten te verwachten zijn. De plantoelichting vermeldt verder dat op ongeveer 51 m van het plangebied een agrarisch bedrijf gevestigd is en dat de afstand tot de te bouwen woning groter zal zijn. Daarmee wordt volgens de plantoelichting voldaan aan de richtafstanden van de VNG-brochure, zodat milieuhinder geen belemmering vormt. Uit de plantoelichting blijkt ten slotte dat de initiatiefnemer heeft verzocht om een ruimte-voor-ruimte woning op de locatie aan de Magdalenastraat. De raad wijst erop dat voor de locatie aan de Magdalenastraat ook al een concept koopovereenkomst getekend is. In het verweerschrift heeft de raad toegelicht dat in de gemeente Hulst vraag bestaat naar bouwlocaties om zelf een woning te kunnen bouwen en dat de gemeente zelfs een lijst heeft van personen die graag in aanmerking komen voor een bouwtitel in het buitengebied. De Afdeling overweegt dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de raad bij de hierboven weergegeven beoordeling van de door hem bedoelde aspecten van onjuiste feiten is uitgegaan of onjuiste uitgangspunten heeft gehanteerd.
3.6.    Het betoog van [appellant] geeft de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de in de plantoelichting opgenomen ruimtelijke onderbouwing ontoereikend is.
3.7.    Het betoog faalt.
Uitzicht en privacy
4.    [appellant] betoogt dat zijn uitzicht en privacy na voltooiing van de plannen in ernstige mate zullen worden aangetast. De privacy zou minder worden aangetast indien het bouwvlak kleiner wordt of 3 m naar voren wordt geplaatst. De raad heeft volgens hem onvoldoende rekening met zijn belangen gehouden door enkel te vermelden dat het bouwvlak in lijn is met de aanwezige bebouwing.
4.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van onaanvaardbare aantasting van de privacy. Het bouwvlak en de bouwmogelijkheden zijn aangepast aan het naastgelegen perceel van [appellant]. Normaliter zijn de bouwvlakken in het buitengebied volgens de raad veel ruimer. Door het aangepaste bouwvlak en het aanhouden van een afstand van ongeveer 14 m tussen de bouwvlakken is volgens de raad zo goed als mogelijk aan de wensen van [appellant] tegemoetgekomen. De raad erkent verder dat uitvoering van het bestemmingsplan het vrije uitzicht aan de zijkant van de woning van [appellant] kan belemmeren. De raad acht het echter van groot belang dat verkrotting elders in het buitengebied en vestiging van nieuwe intensieve veehouderijen nabij woningen worden tegengegaan en heeft om die reden gekozen om, bij afweging van de ruimtelijke belangen, medewerking aan vaststelling van het bestemmingsplan te verlenen. Door het aanpassen van het bouwvlak, zodat deze meer aansluit op het buurperceel, is er volgens de raad zo veel als mogelijk rekening gehouden met de belangen van [appellant].
4.2.    Niet in geschil is dat de woonomgeving van [appellant] zal veranderen als een woning op het naastgelegen, nu nog onbebouwde perceel, wordt gebouwd. De Afdeling ziet in wat [appellant] heeft aangevoerd echter geen aanleiding voor het oordeel dat de raad aan zijn belangen bij het behoud van privacy en uitzicht een groter gewicht had moeten toekennen dan aan de belangen die zijn gediend met de bij het bestemmingsplan toegelaten ontwikkeling. Gezien de afstand tussen de woning van [appellant] en de voorziene woning is het niet aannemelijk dat de bouw van de woning zal leiden tot een ernstige aantasting van de privacy van [appellant]. [appellant] behoudt verder een vrij uitzicht aan de achterkant van zijn woning. Overigens wijst de Afdeling erop dat er geen blijvend recht op vrij uitzicht bestaat. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de toegelaten ontwikkeling geen onaanvaardbare aantasting van het uitzicht en de privacy van [appellant] meebrengt.
4.3.    Het betoog faalt.
Waardevermindering
5.    [appellant] vreest dat zijn woning in waarde daalt na realisering van het plan. Hij betoogt dat bij planschadeclaims een steeds groter deel van het nadeel voor eigen risico blijft en dat dit nadeel zo klein mogelijk dient te blijven. De raad heeft volgens hem niet kunnen volstaan met de enkele opmerking dat de mogelijkheid bestaat om een verzoek om planschade in te dienen.
5.1.    Er bestaat geen grond voor de verwachting dat de eventueel nadelige invloed van het plan op de waarde van de woning van [appellant] zodanig zal zijn, dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan.
5.2.    Het betoog faalt.
Alternatieve locaties
6.    [appellant] betoogt dat de raad ten onrechte niet is ingegaan op zijn zienswijze over onderzoek naar alternatieve locaties. Volgens hem had een onderzoek naar alternatieve locaties moeten plaatsvinden.
6.1.    De raad stelt dat bij de bepaling van de locaties rekening is gehouden met het totale plan, waarbij twee sterk verouderde veehouderijlocaties worden gesaneerd en ter compensatie woningen worden gebouwd. De initiatiefnemer heeft de locaties voorgesteld en deze passen volgens de raad binnen de ruimtelijke kwaliteit door aan te sluiten bij bestaande bebouwing in het buitengebied dan wel, in dit geval, aan de kern. De raad wijst er verder op dat [appellant] zelf geen alternatieve locaties heeft aangedragen.
6.2.    De raad dient bij de keuze van een bestemming een afweging te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen.
Aangezien [appellant] in zijn zienswijze noch in zijn beroepschrift  alternatieve locaties heeft vermeld, kan zijn betoog niet leiden tot het oordeel dat de raad de voorkeur aan een specifieke andere locatie had moeten geven.
In zijn zienswijze heeft [appellant] gesteld dat, zoals daarin is betoogd, geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening en dat daarom onderzocht moet worden of de woonlocatie op een andere plaats kan worden voorzien. In de Nota van zienswijzen is de raad ingegaan op de ruimtelijke aanvaardbaarheid van woningbouw op de locatie aan de Magdalenastraat. Na de conclusie dat in zoverre sprake is van een goede ruimtelijke ordening, behoefde de raad niet afzonderlijk in te gaan op het in de zienswijze bedoelde onderzoek naar alternatieve locaties.
Het betoog van [appellant] geeft ten slotte geen aanleiding voor het oordeel dat de raad bij afweging van de ruimtelijke belangen niet heeft kunnen kiezen voor de door de initiatiefnemer voorgestelde locatie.
6.3.    Ook dit betoog faalt.
Conclusie
7.    Het beroep is ongegrond.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen grond.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2020
148.