ECLI:NL:RVS:2019:3817
Raad van State — Uitspraak 


201806355/1/A1.
Datum uitspraak: 13 november 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Den Haag,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 juni 2018 in zaak nr. 17/511 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
Procesverloop
Bij besluit van 12 augustus 2016 heeft het college geweigerd [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor een opbouw op het dakterras van haar woning aan de [locatie] te Den Haag.
Bij besluit van 12 december 2016 heeft het college het door [appellante]  daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 juni 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 april 2019, waar [appellante], bijgestaan door mr. M.A. de Boer, rechtsbijstandverlener te Zoetermeer, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.D.P. Guarracino en mr. J.H. Potter, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] heeft op het dakterras van haar woning aan de [locatie] een opbouw gerealiseerd. Zij heeft ter legalisering van die opbouw een omgevingsvergunning aangevraagd. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd, omdat de opbouw in strijd met het bestemmingsplan is, het college niet van het bestemmingsplan wil afwijken en het bouwplan volgens het college niet aan de redelijke eisen van welstand voldoet.
Regelgeving
2.    De relevante regelgeving is opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Vertrouwensbeginsel
3.    [appellante] betoogt dat zij erop mocht vertrouwen dat het college bereid was om met afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning voor de dakopbouw te verlenen. Dat vertrouwen is opgewekt doordat het college in het handhavingstraject meer dan eens kenbaar heeft gemaakt dat zij ter legalisatie een vergunningaanvraag moest indienen. Uit de jurisprudentie over handhaving kan volgens haar worden afgeleid dat een ontvankelijke vergunningaanvraag niet nodig is voor het aannemen van concreet zicht op legalisatie. Het college heeft dus in het kader van de handhaving al moeten beoordelen of een vergunningaanvraag zou kunnen worden ingewilligd. De rechtbank heeft daarom ten onrechte overwogen dat de handhavingsjurisprudentie niet van toepassing is. [appellante] wijst er verder op dat, indien haar op voorhand kenbaar zou zijn gemaakt dat vergunningverlening niet in de rede lag, zij geen kosten voor het indienen van de aanvraag zou hebben gemaakt.
[appellante] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat in het gesprek van 21 januari 2016 tussen haar en een bouwkundige en twee medewerkers van de gemeente toezeggingen zijn gedaan.
3.1.    De rechtbank heeft overwogen dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat [appellante] een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel toekomt. Het verslag van het gesprek van 21 januari 2016 biedt hier volgens de rechtbank onvoldoende grond voor. Daargelaten of het daarin weergegeven voorstel kan worden toegerekend aan het college, bevat dit volgens de rechtbank geenszins een concrete toezegging waaraan [appellante] een in rechte te honoreren vertrouwen kon ontlenen dat het college na het aanpassen van de aanvraag zonder meer gehouden zou zijn de omgevingsvergunning te verlenen.
Ten aanzien van de door [appellante] aangehaalde uitspraken van de rechtbank Utrecht van 29 november 2012, ECLI:NL:RBUTR:2012:6745, en de rechtbank Den Haag van 8 juni 2011, ECLI:NL:RBSGR:2011:BQ8048, overweegt de rechtbank dat de onderhavige zaak niet ziet op een (afgewezen) verzoek om handhavend op te treden en deze uitspraken reeds hierom toepassing missen.
3.2.    De Afdeling overweegt dat concreet zicht op legalisatie reden kan zijn om van handhaving af te zien. Zoals [appellante] stelt, hoeft daarvoor niet in alle gevallen een vergunningaanvraag te zijn ingediend. In dit geval heeft het college echter niet van handhaving afgezien wegens concreet zicht op legalisatie. Integendeel, het heeft bij besluit van 11 mei 2015 een last onder dwangsom opgelegd, die in bezwaar en in beroep bij de rechtbank in stand is gebleven. Alleen al daarom kan een beroep op de jurisprudentie over handhaving [appellante] niet baten.
Om aan de last te voldoen, diende [appellante] de opbouw te verwijderen en verwijderd te houden. Dat van de zijde van het college is aangedrongen op het indienen van een vergunningaanvraag, kan erop duiden dat het college bereid was nog even te wachten met nieuwe handhavingsacties of invordering van dwangsommen totdat een aanvraag is ontvangen en beoordeeld. Hieraan heeft [appellante] echter niet de verwachting kunnen ontlenen dat een aanvraag ook zou worden ingewilligd.
Dat zij voor de aanvraag kosten heeft moeten maken, komt voor haar rekening.
3.3.    In het verslag van het gesprek van 21 januari 2016 is vermeld dat met het gesprek beoogd wordt duidelijkheid te verschaffen. Door onder andere het moeizaam verlopende proces van aanvragen om omgevingsvergunningen en de veel gevoerde gesprekken is volgens het verslag voor [appellante] niet meer duidelijk wat kan en niet kan binnen de aanvraag. Het verslag vermeldt dat als alternatief voor de dakopbouw wordt voorgesteld om een dakopbouw in de vorm en stijl passende bij de woning te ontwerpen, die voorgelegd zal worden aan stedenbouw en welstand.
Hieruit kan niet worden afgeleid dat de ambtenaren met wie [appellante] over de dakopbouw heeft gesproken, een standpunt hebben ingenomen over de beslissing op een nog in te dienen vergunningaanvraag. Uit het verslag blijkt ook overigens niet dat uitlatingen zijn gedaan die bij [appellante] redelijkerwijs de indruk konden wekken dat het college vergunning voor een aangepaste dakopbouw zou verlenen. Het enkele feit dat de ambtenaren met haar hebben gesproken over een vergunningaanvraag voor de dakopbouw, betekent niet dat zij erop mocht vertrouwen dat een vergunning zou worden verleend.
3.4.    Het betoog faalt.
Opvragen aanvullende stukken
4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college met het opvragen van ontbrekende stukken onredelijk jegens haar heeft gehandeld. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, behoort een bezonningsdiagram niet tot de stukken die nodig zijn voor het nemen van een besluit op de aanvraag. De bezonningsstudie was volgens haar op geen enkele manier nodig om het besluit van 12 augustus 2016 te nemen.
4.1.    De rechtbank heeft overwogen dat de opgevraagde gegevens en bescheiden uitsluitend zien op die bescheiden en gegevens die, binnen het wettelijk kader, voor de hier te nemen beslissing op de aanvraag rechtens relevant kunnen zijn. In het kader van de door het college te verrichten belangenafweging, acht de rechtbank het bij brief van 20 april 2016 opvragen van ontbrekende stukken, gelet op het zorgvuldigheidsvereiste, een gangbare en vereiste procedure.
4.2.    Op 13 april 2016 heeft [appellante] een vergunningaanvraag ingediend voor een dakterras met (ondergeschikte) opbouw.
Bij brief van 20 april 2016 heeft het college meegedeeld dat de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag. Het verzoekt de aanvraag aan te vullen met gegevens en bescheiden die in de bijlage bij de brief zijn vermeld. De bijlage vermeldt bij de activiteit ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’ dat een situatietekening, bestaand en nieuw, relevante afmetingen en een bezonningsonderzoek ontbreken. Bij de activiteit ‘bouwen’ is onder meer vermeld dat de hoogte van het bouwwerk ten opzichte van het straatpeil en het aantal bouwlagen ontbreken en dat, in geval van afwijken van de voorschriften van het bestemmingsplan, een rapport bezonning ontbreekt.
4.3.    Op grond van artikel 3.2 van de Regeling omgevingsrecht in samenhang met artikel 4.4 van het Besluit omgevingsrecht moeten bij de aanvraag, voor zover dat naar het oordeel van het bevoegd gezag nodig is voor het nemen van een beslissing op de aanvraag, gegevens en bescheiden worden verstrekt over de gevolgen van het beoogde gebruik voor de ruimtelijke ordening. De toelichting bij artikel 3.2 vermeldt dat de gevolgen van het beoogde gebruik voor de ruimtelijke ordening, afhankelijk van de concrete situatie, een breed scala kunnen betreffen. In dat verband kan volgens de toelichting onder meer worden gedacht aan de gevolgen voor bezonning (Stcrt. 2010, nr. 5162).
Om de gevolgen van een dakopbouw voor de bezonning te kunnen beoordelen, mag het college daarom in beginsel verlangen dat een bezonningsonderzoek wordt ingediend.
4.4.    De gevraagde vergunning voor afwijking van het bestemmingsplan is geweigerd, omdat het college het uit stedenbouwkundig oogpunt niet wenselijk vindt om in de Orlandostraat een vierde bouwlaag toe te staan. Dit betekent dat het opgevraagde bezonningsonderzoek achteraf gezien niet nodig was om een beslissing op de aanvraag te nemen. Op voorhand was echter niet duidelijk dat de aanvraag zou afstuiten op stedenbouwkundige bezwaren. De aanvraag was op verschillende onderdelen niet compleet, zoals op het punt van het aantal bouwlagen. De beoordeling of de aangevraagde dakopbouw stedenbouwkundig passend is, vond plaats na completering van de aanvraag. Ter zitting heeft het college toegelicht dat in de Orlandostraat geen woningen met een vierde bouwlaag zijn en dat het college zich niet eerder heeft hoeven buigen over de vraag of een vierde bouwlaag in deze straat stedenbouwkundig passend is. Onder deze omstandigheden bestaat geen grond voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid een bezonningsonderzoek heeft kunnen opvragen.
4.5.    Het betoog faalt.
Conclusie
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
w.g. Drop    w.g. Visser
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 november 2019
148.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:2
[…]
2. De aanvrager verschaft voorts de gegevens en bescheiden die voor de beslissing op de aanvraag nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.
Artikel 4:5
1. Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:
[…]
c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
[…].
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
[…]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, […],
[…].
Artikel 2.8
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de wijze waarop de aanvraag om een omgevingsvergunning geschiedt en de gegevens en bescheiden die door de aanvrager worden verstrekt met het oog op de beslissing op de aanvraag. […].
Artikel 2.10
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
[…]
d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft […] zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand […];
[…].
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. […]
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, […];
[…].
Besluit omgevingsrecht
Artikel 4.4 Algemeen
1. Onverminderd artikel 4:2, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht en voor zover dat naar het oordeel van het bevoegd gezag nodig is voor het nemen van de beslissing op de aanvraag, verstrekt de aanvrager bij de aanvraag de bij ministeriële regeling aangewezen gegevens en bescheiden ten aanzien van de activiteiten binnen het project waarop de aanvraag betrekking heeft.
[…].
Regeling omgevingsrecht
Artikel 3.2 Gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met planologische voorschriften
In of bij de aanvraag om een vergunning voor het gebruiken van gronden of bouwwerken, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet, verstrekt de aanvrager gegevens en bescheiden over:
[…]
b. de gevolgen van het beoogde gebruik voor de ruimtelijke ordening;
[..].