ECLI:NL:CBB:2020:435
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 18/1360, 18/1361, 18/1362, 18/1363 en 18/1364
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 juli 2020 in de zaken tussen
maatschap [naam 1] en [naam 2]
, te [plaats] , appellante
gemachtigde: ing. J.A. Rietveld,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
gemachtigden: mr. S.J.E. Loontjes en B. Veldkamp,
en
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).
Procesverloop
Bij besluiten van 2, 6, 9 en 16 december 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 622,- voor periode 1, van € 3.178,- voor periode 2, van € 3.504,- voor periode 3, van € 3.821,- voor periode 4 en van € 1.934,- voor periode 5.
Bij onderscheiden besluiten van 15 juni 2018 (de bestreden besluiten 1 tot en met 5) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen ieder van de bestreden besluiten 1 tot en met 5.
Bij besluit van 16 juni 2018 heeft verweerder de aan appellante opgelegde heffing voor periode 4 en periode 5 gewijzigd vastgesteld op € 3.941,- respectievelijk € 2.160,-.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 juni 2020. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [naam 1] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Het College heeft de Staat der Nederlanden als partij aangemerkt in verband met overschrijding van de redelijke termijn.
Overwegingen
1.
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel melkvee houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen, verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee houdt dan het referentieaantal. Verweerder kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder melkvee houdt dan het referentieaantal.
2. De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteitsgeldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteitsgeldsom opgelegd van € 112,- voor elke GVE boven het referentieaantal
3. Appellante exploiteert een biologische melkveehouderij. Verweerder heeft appellante voor periode 1 een solidariteitsgeldsom van € 622,- opgelegd, omdat het gemiddeld aantal runderen op het bedrijf van appellante in die periode hoger was dan het referentieaantal. Voor de periode 2 tot en met 5 heeft verweerder hoge geldsommen opgelegd van in totaal € 12.783,-, omdat het gemiddeld aantal runderen op het bedrijf van appellante in die periodes hoger was dan het doelstellingsaantal.
4. Appellante kan zich in de oplegging van de geldsommen niet vinden en heeft beroep ingesteld. Dit beroep richt zich, gelet op artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), ook tegen het besluit van 16 juni 2018, waarbij de opgelegde geldsommen voor periode 4 en 5 gewijzigd zijn vastgesteld. Gesteld noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij beoordeling van het beroep, voor zover dat is gericht tegen de bestreden besluiten 4 en 5. Het College zal die beroepen daarom in zoverre niet-ontvankelijk verklaren.
Ter zitting heeft appellante haar betogen dat verweerder de hoge geldsommen niet meer had mogen innen en dat voor haar sprake is van een individuele buitensporige last ingetrokken. De overige betogen worden hierna besproken.
Strijd met artikel 13 van de Landbouwwet
5. Appellante betoogt dat de aan haar opgelegde heffingen in strijd zijn met artikel 13 van de Landbouwwet. Volgens appellante is geen sprake van prijsstabilisatie en is niet bewezen dat de reductie van dieraantallen leidt tot meer bestaanszekerheid. Zij voert aan dat achteraf is gebleken dat de Nederlandse melkproductie nauwelijks is gewijzigd, doordat melkveehouders de mogelijkheid hadden om te reduceren door reductie van jongvee. De reductie heeft geen invloed gehad op de afzet en de prijs van melk. Voor appellante leidt de Regeling tot een geringere bestaanszekerheid. Volgens appellante moeten vraagtekens worden geplaatst bij het nuttig effect van de derogatie als zodanig en kan worden betwijfeld of het doel van de Regeling – het behouden van de derogatie – zinvol is in het licht van de doelen van artikel 13 van de Landbouwwet.
5.1
De beantwoording van de vraag of het behouden van de derogatie zinvol en nuttig is gaat het karakter van deze procedure te buiten. Het is niet aan het College om de innerlijke waarde of billijkheid van de Regeling te beoordelen (artikel 11 van de Wet algemene bepalingen). Ter beoordeling ligt slechts de vraag voor of de Regeling op artikel 13 van de Landbouwwet kan worden gebaseerd. Zoals het College eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 21 augustus 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:421), heeft de minister voldoende onderbouwd dat de Regeling een doel dient als bedoeld in artikel 13 van de Landbouwwet. Gelet op de overwegingen van die uitspraak heeft de Regeling een wettelijke grondslag in artikel 13 van de Landbouwwet. Reeds hierom slaagt deze beroepsgrond niet.
Regeling van toepassing op biologische melkveehouderijen?
6.	  Appellante betoogt dat de Regeling niet van toepassing zou moeten zijn op biologische melkveehouderijen, omdat zij geen aandeel hebben in het probleem dat in Nederland is ontstaan rondom de verlenging van de derogatie door het overschrijden van het zogenoemde fosfaatplafond. De biologische melkveehouders moeten namelijk voldoen aan de Europese biologische verordeningen, waarbij geen derogatie mogelijk is. De biologische bedrijven opereren op een eigen mestmarkt en hebben al langer een plicht om grondgebonden te zijn. Door het betrekken van de biologische melkveehouders in de fosfaatwetgeving ervaart appellante een strijdigheid met de huidige EU Verordening inzake biologische productie (Verordening EG nr. 889/2008 en nr. 834/2007), nu dit Europese wettelijk kader juist is gericht op het verzekeren van eerlijke concurrentie en een goede werking van de interne markt voor biologische producten. De Verordening introduceert één set regels die in de hele EU voor de volledige biologische sector geldt. Het belasten van Nederlandse biologische melkveehouders met een kostbaar fosfaatstelsel creëert een ongelijk speelveld met verstoring van de interne markt, aldus appellante. Bovendien wordt gehandeld in strijd met het in Europese regelgeving opgenomen uitgangspunt dat de vervuiler betaalt, aangezien de heffingen worden opgelegd om de derogatie in stand te houden, terwijl biologische melkveehouderijen geen gebruik maken van de derogatie. Nu voor een biologische melkveehouderij veel strengere normen gelden voor de fosfaatbelasting dan voor een reguliere melkveehouderij, en de fosfaatbijdrage van een biologische melkveehouderij daardoor per GVE veel lager is dan de geldende norm, was ten slotte niet voorzienbaar dat een biologische melkveehouderij op dezelfde wijze zou worden beoordeeld als een gangbare melkveehouderij. Bovendien heeft de minister onvoldoende gecommuniceerd dat biologische melkveehouderijen ook onder de Regeling zouden komen te vallen, aldus appellante.
6.1
Het hof Den Haag heeft in zijn uitspraken van 31 oktober 2017, ECLI:NL:GHDHA:2017:3067-3072 in reactie op vergelijkbare betogen van biologische melkveehouders als volgt geoordeeld:
"De Regeling strekt ertoe dat wordt voldaan aan de aan de derogatie verbonden voorwaarde dat het nationale mestplafond niet wordt overschreden. Ten aanzien van dat mestplafond wordt geen onderscheid gemaakt naar de aard en herkomst van de mest. De op de biologische bedrijven geproduceerde mest telt dan ook volledig mee voor dat nationale mestplafond, ongeacht de wijze waarop deze mest vervolgens wordt verwerkt. De Regeling grijpt in op de mestproductie door een reductie van de veestapel te bewerkstelligen. Tegen de achtergrond van de werking van de Regeling nemen biologische veehouders dus geen bijzondere positie in. Hoewel de biologische veehouders geen gebruik maken van de derogatie, draagt (de groei van) hun bedrijf wel bij aan de mogelijke overschrijding van het landelijke fosfaatplafond. Ook voor biologische veehouders is te voorzien geweest dat een ongeremde groei van de veestapel de aan de derogatie verbonden voorwaarden in gevaar zou kunnen brengen en dat er daarom productiebegrenzende maatregelen zouden kunnen gaan gelden. Uit de uitlatingen van de staatssecretaris is niet af te leiden dat er voor biologische bedrijven een uitzondering zou gelden wanneer dergelijke productiebeperkende maatregelen aan de orde zouden zijn. De keuze van de staatssecretaris om biologische bedrijven die zijn gegroeid en daarmee hoe dan ook aan de (stijging van de) fosfaatproductie hebben bijgedragen, niet uit te sluiten van productiebegrenzende maatregelen kan ook overigens niet als onmiskenbaar onjuist worden beschouwd. Dat een andere keuze, waarbij groei van biologische bedrijven zou zijn toegestaan ten koste van de omvang van andere, niet biologische bedrijven, denkbaar en mogelijk ook billijk was geweest, zoals geïntimeerden stellen, vergt een politiek oordeel dat niet aan de rechter is."
Het College onderschrijft dit oordeel. In zoverre faalt het betoog.
6.2
Voor zover appellante betoogt dat toepassing van de Regeling op biologische melkveehouderijen in strijd is met de Verordening (EG) nr. 889/2008 van de Commissie van 5 september 2008 tot vaststelling van bepalingen ter uitvoering van Verordening (EG) nr.  834/2007 van de Raad inzake de biologische productie en de etikettering van biologische producten, wat de biologische productie, de etikettering en de controle betreft, slaagt dit betoog evenmin. Met de Regeling wordt beoogd het aantal runderen en daarmee de fosfaatproductie op Nederlandse bodem te reduceren. Dit betekent dat de Regeling invloed heeft op de omvang van het bedrijf, maar niet op de wijze waarop dat bedrijf produceert. Van strijd met de Verordening, die regels bevat over de productie van biologische producten in de EU, en verstoring van de interne markt is dan ook geen sprake.
Gelijkheidsbeginsel
7.	Appellante betoogt dat verweerder haar ten onrechte hetzelfde behandelt als alle andere melkveehouderijen, nu zij, anders dan die bedrijven, niet volledig is gericht op melkproductie, maar ook op de vleesproductie. Daarvoor werkt zij met zogenoemde dubbeldoelkoeien, die gehouden worden voor zowel de melk- als de vleesproductie. In het kader van een evenwichtige bedrijfsvoering waarbij het bedrijf de toename van de veestapel door geleidelijke groei door middel van eigen opfok wil gebruiken, is het niet meer dan logisch dat de veestapel groter is dan op de peildatum. Het versneld afvoeren van een deel van de veestapel gaat tegen de filosofie van een evenwichtige bedrijfsvoering in, te weten een gesloten systeem van gras en eigen rundveemest. Daarnaast is een te laag aantal GVE’s schadelijk voor de bedrijfsvoering aangezien het bedrijf afhankelijk is van bedrijfseigen rundveemest en bedrijfseigen slachtvee. Volgens appellante wordt zij ten onrechte gelijkgesteld met melkveebedrijven, en had zij gelijkgesteld moeten worden met vleesproductiebedrijven die niet onder de werking van de Regeling vallen.
7.1
De Regeling is van toepassing op houders van runderen die producent zijn van koemelk bestemd voor consumptie of verwerking (artikel 1, aanhef en onder a, van de Regeling). Nu dubbeldoelkoeien koemelk produceren die bestemd is voor consumptie of verwerking, vallen de houders van dergelijke koeien onder de werking van de Regeling. Dat de koeien uiteindelijk ook gebruikt worden voor de vleesproductie, maakt dit niet anders. Dat de dubbeldoelkoeien minder melk produceren dan ‘gewone’ melkkoeien is in dit kader evenmin van belang.
Het betoog slaagt niet.
8. Voor zover appellante betoogt dat zij moet worden vrijgesteld van het opleggen van geldsommen in de periode van maart tot en met november 2017, nu zij eerst in november 2017 te horen kreeg dat zij moest reduceren en het onmogelijk was dat met terugwerkende kracht te doen, faalt dit betoog. Zoals hiervoor onder 6.1 uiteen is gezet onderschrijft het College het oordeel van het hof Den Haag dat ook voor biologische melkveehouders voorzienbaar was dat productiebegrenzende maatregelen zouden gaan gelden. Voorts heeft verweerder appellante in de zomer van 2017 al heffingen opgelegd op grond van de Regeling, omdat zij onvoldoende had gereduceerd. Dat appellante bezwaar tegen die heffingen heeft gemaakt, doet er niet aan af dat zij er vanaf dat moment rekening mee moest houden dat zij moest reduceren. Dat verweerder die heffingen naar aanleiding van het vonnis van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 4 mei 2017 in het najaar van 2017 heeft ingetrokken, maakt dit niet anders, nu verweerder appellante bij die intrekkingen direct te kennen heeft gegeven dat hij de heffingen alsnog zou opleggen indien de uitkomst van het door hem tegen het vonnis van 4 mei 2017 ingestelde spoedappèl daarvoor ruimte zou bieden. Gelet hierop komt het wachten met reduceren van het aantal runderen tot december 2017 voor rekening van appellante.
Matiging van de opgelegde geldsommen
9. Appellante betoogt ten slotte dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de hoogte van de opgelegde geldsommen niet kan worden gematigd omdat het niet om een bestraffende sanctie gaat. Anders dan verweerder stelt worden degenen die niet aan de verplichtingen van de Regeling voldoen, door de oplegging van de hoge geldsommen wel degelijk bestraft. Deze bestraffing is in strijd met het Handvest van de grondrechten van de EU en het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De boete staat bovendien niet in verhouding tot de overtreding en is buitensporig hoog. De ingreep is uitermate bedreigend voor de continuïteit en levensvatbaarheid van haar bedrijf en moet daarom worden gematigd, aldus appellante. Volgens appellante dienen de aan haar opgelegde geldsommen met de helft te worden gematigd, nu dubbeldoelkoeien minder melk produceren dan melkkoeien.
9.1
Het College heeft in zijn uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419, ov. 8.2, reeds overwogen dat de heffingen geen bestraffend karakter hebben, omdat zij niet op leedtoevoeging zijn gericht. In zoverre slaagt het betoog niet.
9.2
Verweerder heeft voorts terecht in het geval van appellante geen aanleiding gezien de hoogte van de opgelegde geldsommen te matigen. Zoals hiervoor is overwogen geldt de Regeling voor zowel reguliere als voor biologische melkveehouders en worden dubbeldoelkoeien onder de Regeling hetzelfde behandeld als andersoortige melkkoeien. Hieruit vloeit voort dat de aan appellante opgelegde geldsommen op dezelfde wijze worden berekend als de aan andere houders van melkkoeien opgelegde geldsommen. Nu appellante voorts heeft erkend dat de opgelegde geldsommen voor haar geen buitensporige last behelzen, heeft verweerder de opgelegde geldsommen niet lager hoeven vast te stellen. Ook in zoverre slaagt het betoog niet.
Overschrijding redelijke termijn
10.	Ter zitting heeft appellante om schadevergoeding verzocht wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Het College stelt vast dat deze termijn is verstreken. Het gaat hier om niet‑punitieve procedures die volgen op primaire besluiten die zijn bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
10.1
Voor zover appellante heeft gesteld dat voor de aanvangsdatum van de redelijke termijn niet moet worden uitgegaan van de datum waarop verweerder haar bezwaren tegen de primaire besluiten 1 tot en met 4 heeft ontvangen, maar van de ontvangstdatum van een reeds op 12 juni 2017 door haar gemaakt bezwaar tegen een eerder aan haar opgelegde geldsom over periode 1, wordt dit niet gevolgd. Op het door appellante op 12 juni 2017 gemaakte bezwaar heeft verweerder beslist, waarbij het besluit waarbij de geldsom is opgelegd is ingetrokken. Tegen dit besluit op bezwaar is geen rechtsmiddel aangewend. Daarmee is die procedure ten einde gekomen. Nu de onderhavige procedures zijn aangevangen met de door appellante gemaakte bezwaren tegen de primaire besluiten 1 tot en met 5, dient voor de aanvangsdatum van de redelijke termijn te worden uitgegaan van de ontvangstdatum van die bezwaren.
10.2.
Verweerder heeft de bezwaarschriften die zijn gericht tegen de primaire besluiten 1 tot en met 4 op 11 januari 2018 ontvangen en het bezwaarschrift dat is gericht tegen primair besluit 5 op 9 februari 2018. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met bijna zes maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, heeft appellante daarom recht op een vergoeding van € 500,- aan immateriële schade.
Omdat de behandeling van de bezwaren minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd, is de overschrijding volledig toe te rekenen aan het College. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb de Staat der Nederlanden veroordelen tot betaling van € 500,- aan appellante.
Conclusie
11.Het beroep is niet-ontvankelijk voor zover het is gericht tegen de bestreden besluiten 4 en 5. Het beroep is voor het overige ongegrond. Het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 16 juni 2018 is eveneens ongegrond.
12. Appellante heeft recht op een vergoeding van € 500,- aan immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn.
13. In het feit dat de bestreden besluiten 4 en 5 zijn vervangen door het besluit van 16 juni 2018 ziet het College aanleiding te bepalen dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht vergoedt alsmede verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in bezwaar en beroep in deze zaken, waarbij de twee zaken als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden aangemerkt.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep, voor zover het is gericht tegen de besluiten van 15 juni 2018, met kenmerken 494-12667 en 494-15891, niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 16 juni 2018 ongegrond;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan appellante een vergoeding voor immateriële schade van € 500,- te betalen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.100,-;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Hagen, in aanwezigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 juli 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.