ECLI:NL:CBB:2020:643
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/955
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 september 2020 in de zaak tussen
Stille maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 12 april 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante kennelijk ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Bij besluit van 7 mei 2019 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit vervangen door het vervangingsbesluit en het bezwaar van appellante ongegrond verklaard, onder intrekking van het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 januari 2020. Namens appellante zijn verschenen [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde mr. K.R. van Welsum-Boschma. Voor verweerder is tevens verschenen J.C.P.W. Zwaanen.
Het College heeft het onderzoek ter zitting geschorst.
Appellante heeft schriftelijk een nadere reactie gegeven. Verweerder heeft hierop gereageerd. Appellante heeft een nadere reactie op het aanvullend verweerschrift toegezonden.
Het onderzoek ter zitting is hervat op 29 juni 2020. Namens appellante hebben deelgenomen [naam 4] , [naam 2] en [naam 3] . Voor appellante is tevens verschenen [naam 5] .
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw wordt het fosfaatrecht bepaald aan de hand van het melkvee waarover een landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt indien deze landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal 5% lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (knelgevallenregeling).
1.3
Ingevolge artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister, indien op een bedrijf op 2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee werd gehouden of over minder fosfaatruimte werd beschikt door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur, op verzoek van de landbouwer het fosfaatrecht dat uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de wet, wordt vastgesteld. Ingevolge artikel 72a, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit vindt die verhoging niet plaats indien deze kleiner is dan 5% van het fosfaatrecht dat wordt vastgesteld uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de Msw.
1.4
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteerde een melkveebedrijf aan de [adres 1] in [plaats] . Zij maakte vanaf 2012 plannen om op deze locatie een nieuwe duurzame stal te bouwen en uit te breiden naar een omvang van 80 melkkoeien en 50 stuks jongvee. Appellante had met oog daarop stappen gezet om het bouwvlak op deze locatie te vergroten. In 2013 hield zij 20 melkkoeien en 11 stuks jongvee. Op 15 oktober 2013 is aan appellante vergunning verleend ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor het wijzigen/uitbreiden van haar bedrijf aan de [adres 1] naar 27 melk- en kalfkoeien en 23 stuks jongvee.
2.2
Sinds maart 2013 was appellante in gesprek met de provincie over verplaatsing in verband met ontwikkeling van Natura 2000-gebied “ [naam 6] ”. De provincie achtte het voor uitvoering van het project “ [naam 6] ” noodzakelijk om de percelen van appellante te verwerven dan wel vrij te maken van intensief landbouwkundig gebruik. De uitbreidingsplannen van appellante konden op de locatie [adres 1] met oog daarop geen doorgang vinden. De provincie sprak zich uit bereid te zijn appellante een schadeloosstelling te betalen indien appellante haar volledige medewerking zou verlenen aan bedrijfsverplaatsing.
2.3
In 2008 is de oom en in 2012 zijn kort na elkaar beide ouders van de huidige maten overleden. Daarnaast kampten maten [naam 3] en [naam 4] in 2014 met langdurige gezondheidsproblemen.
2.4
Op 29 maart 2018 heeft appellante een melding bijzondere omstandigheden gedaan bij verweerder met oog op natuur of infrastructuur. In de toelichting die appellante op 31 maart 2018 daarop heeft gegeven, heeft zij vermeld dat ook het plotselinge overlijden van beide ouders en de ziekte van de maten van invloed is geweest op de dieraantallen.
2.5
Op 2 juli 2015 hield appellante op haar bedrijf 27 melk- en kalfkoeien en 18 stuks jongvee.
2.6
Bij brief van 13 april 2017 heeft de gemeente [gemeente] positief gereageerd op het verzoek van appellante om verplaatsing van haar bedrijf naar het perceel [adres 2] , tussen huisnummer [… 1] en [… 2] .  Op 22 november 2017 is aan appellante een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) verleend voor het houden van – voor zover hier van belang – 80 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee op de locatie [adres 2] , tussen huisnummer [… 1] en [… 2] . In april 2019 is in verband met de bedrijfsverplaatsing een bestaand agrarisch bedrijf op een andere locatie, aan de [adres 3] , aangekocht, waarna het bedrijf van appellante daadwerkelijk naar die locatie is verplaatst. Daar exploiteert zij nu een melkveehouderij.
Verplaatsing naar de eerdergenoemde locatie [adres 2] tussen huisnummer [… 1] en [… 2] kon geen doorgang vinden vanwege de ligging van die locatie in de zichtlijn van [naam 7] dat op de nominatie voor UNESCO werelderfgoedlijst staat.
Besluiten van verweerder en omvang van het geschil
3.1
Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 1.249 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante kennelijk ongegrond verklaard. Bij het vervangingsbesluit heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken en het bezwaar ongegrond verklaard. Verweerder heeft hierbij tevens beslissend op de melding bijzondere omstandigheden aangegeven dat de door appellante aangevoerde omstandigheden (bedrijfsverplaatsing, overlijden van een bloedverwant en gezondheidsproblemen van de ondernemer) hem geen aanleiding geven het fosfaatrecht hoger vast te stellen.
3.2
Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het bestreden besluit mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het bestreden besluit is vervangen door het vervangingsbesluit en gesteld noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, zal het beroep daartegen niet-ontvankelijk worden verklaard.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat het feit dat zij op de peildatum niet de beoogde dieraantallen hield was gelegen in de bedrijfsverplaatsing met oog op de natuurrealisatie. Vanwege het natuurontwikkelingsproject van de provincie is sinds 2013 de bedrijfsontwikkeling van haar bedrijf aan de [adres 1] op slot gezet. Ook het overlijden van beide ouders en de gezondheidsproblemen van de twee maten hebben de uitbreidingsplannen van het bedrijf vertraagd. Zonder het natuurontwikkelingsproject en de gezondheidsproblemen zou de nieuwe stal die zij van plan was te bouwen aan de [adres 1] , zijn gerealiseerd en zou appellante op de peildatum een veestapel hebben met een omvang van 80 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee. Appellante stelt dat verweerder in deze bijzondere omstandigheden ten onrechte geen aanleiding heeft gezien toepassing te gegeven aan de knelgevallenregeling.
4.2
Appellante voert voorts aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. In haar geval is sprake van een individuele en buitensporige last omdat haar onvoldoende fosfaatrechten zijn toegekend om de bedrijfsverplaatsing financieel haalbaar te maken. De bedrijfsverplaatsing was financieel gezien al krap aan haalbaar. Appellante wijst er op dat het fosfaatrechtenstelsel in het financiële plan van de bedrijfsverplaatsing niet was meegenomen omdat de regeling rond 2013 nog niet bekend was. De groei van de veestapel naar het beoogde aantal dieren is ingezet om na het verplaatsingsproces financieel gezond te kunnen starten op de nieuwe locatie en om de verplaatsing haalbaar te maken. Daarnaast is een omvang van 80 melkkoeien en 50 stuks jongvee op de nieuwe locatie absoluut noodzakelijk voor een economisch rendabele bedrijfsvoering. Appellante wijst er op dat er een Natuurbeschermingswetvergunning is verleend voor dit aantal dieren.
Indien het fosfaatrecht van appellante niet wordt opgehoogd zal dit voor appellante onoverkomelijke gevolgen hebben. Zonder extra fosfaatrechten kan de bedrijfsverplaatsing bovendien geen doorgang vinden hetgeen ook verstrekkende gevolgen heeft voor de met de bedrijfsverplaatsing beoogde natuurontwikkeling. Appellante voert aan dat de bijzondere omstandigheden waar zij mee te maken heeft gehad, te weten ernstige gezondheidsproblemen van de maten, overlijdensgevallen in de familie en het langdurige bedrijfsverplaatsingsproces, maken dat het fosfaatrechtenstelsel op haar een individuele en buitensporige last legt. Zij wijst er nog op dat op zowel de oude als de nieuwe locatie sprake is van een grondgebonden bedrijf en dat zij op de nieuwe locatie biologisch gaat boeren. Appellante benadrukt dat een beoordeling van de situatie als één geheel dient plaats te vinden waarin rekening wordt gehouden met alle bijzondere omstandigheden. Zij heeft ter onderbouwing  een financiële rapportage overgelegd van Accon Avm Accountants van 29 april 2019, geactualiseerd in januari 2020. Appellante verzoekt in haar brief van 23 januari 2020 om toekenning van in ieder geval extra fosfaatrechten tot een break-even 	omvang van 67 melkkoeien en 42 stuks jongvee (1.791 kg fosfaatrechten). Appellante doet een beroep op de discretionaire bevoegdheid van verweerder om haar extra fosfaatrechten toe te kennen.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellante niet voldoet aan de eisen van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit voor ophoging van haar fosfaatrecht met oog op natuurrealisatie. Uit het systeem van verweerder is gebleken dat appellante in de periode 2012 tot en met de peildatum 2 juli 2015 niet op enig moment minder dieren heeft gehouden. De door appellante aangevoerde bijzondere omstandigheden hebben dan ook, volgens verweerder, in die periode geen invloed gehad op de dieraantallen binnen het bedrijf van appellante. Appellante voldoet dan ook niet aan de 5%-drempel. Verweerder merkt in dit verband op dat de knelgevallenvoorziening geen rekening houdt met een hypothetische situatie. Bij de beoordeling van de knelgevallenregeling wordt geen rekening gehouden met niet gerealiseerde groei van het bedrijf.
5.2
Nu appellante met oog op het overlijden en de gezondheidsproblemen geen alternatieve peildatum heeft aangegeven, kan verweerder niet beoordelen of met oog hierop wel sprake is van een afname van 5%. Verweerder acht het echter gelet op eerdergenoemde gegevens in de periode 2012 tot en met de peildatum aannemelijk dat appellante ook voor deze bijzondere omstandigheden niet voldoet aan de 5%-drempel.
5.3
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat de door appellante aangehaalde bijzondere omstandigheden maken dat op appellante een individuele en buitensporige last rust, omdat het bedrijf weliswaar het plan had om uit te breiden, maar de uitbreiding op de peildatum nog niet was gerealiseerd. Verweerder wijst er in dit verband op dat de Wnb-vergunning van 22 november 2017 op grond waarvan appellante 80 melkkoeien en 50 stuks jongvee mag houden, na de peildatum is verleend. Ten tijde van de peildatum had appellante enkel vergunning om 27 melk- en kalfkoeien en 23 stuks jongvee te houden. Appellante heeft volgens verweerder bovendien onvoldoende onderbouwd dat zij voorafgaand aan de peildatum onomkeerbare investeringen heeft gedaan met oog op de uitbreiding.
Op de zitting heeft verweerder aangegeven appellante daarin te volgen dat de maatregelen van de provincie inzake de bedrijfsverplaatsing niet binnen de invloedssfeer van appellante lagen. Verweerder wijst er evenwel op dat appellante begin 2019 zelf de keuze heeft gemaakt om de locatie aan de [adres 3] te kopen, hoewel zij niet beschikte over het gewenste aantal fosfaatrechten. Appellante had hiermee rekening kunnen houden en een voorbehoud kunnen maken bij de afspraken omtrent het vaststellen van de hoogte van de schadeloosstelling.
Uit de financiële rapportage volgt volgens verweerder dat ook zonder de invoering van het fosfaatrechtenstelsel de bedrijfsopzet op de oude locatie onvoldoende perspectief had. Voor verlening van een ontheffing als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Meststoffenwet, ziet verweerder geen aanleiding.
Beoordeling
6.1
Naar het oordeel van het College heeft verweerder terecht geen toepassing gegeven aan de knelgevallenregeling. Bij beoordeling van de knelgevallenregeling moet een vergelijking worden gemaakt tussen de bedrijfssituatie voor het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum. Het College stelt – voor zover het betreft de knelgevallenregeling van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit (de realisatie van een natuurgebied) - vast dat de dieraantallen op het bedrijf van appellante voorafgaand aan de bedrijfsverplaatsing op geen enkel moment hoger zijn geweest dan op de peildatum 2 juli 2015. Appellante betwist dit ook niet. Reeds gelet hierop is er geen aanleiding voor toepassing van deze knelgevallenregeling. Het beroep van appellante op de knelgevallenregeling als is opgenomen in artikel 23, zesde lid, van de Meststoffenwet (overlijden / ziekte) slaagt evenmin reeds nu appellante geen alternatieve peildatum heeft aangegeven waarmee de vergelijking moet worden gemaakt. Ook overigens geldt ook hier dat de dieraantallen op het bedrijf voorafgaand aan de peildatum 2 juli 2015 op geen enkel moment hoger zijn geweest dan op de peildatum. En zoals volgt uit eerdere rechtspraak van het College, bijvoorbeeld de uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:4) en 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232), wordt een stagnatie in de groei ten gevolge van buitengewone omstandigheden, niet gecompenseerd met de knelgevallenregeling. Hiermee wordt aangesloten bij de uitdrukkelijke wens van de wetgever om (nog) niet gerealiseerde uitbreidingen niet in aanmerking te nemen bij de vaststelling van het fosfaatrecht. De beroepsgrond treft geen doel.
6.2
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
6.3.2.
Bij zijn beslissing om te investeren in de uitbreiding van de veestapel na 2 juli 2015, de datum waarop bekend werd dat het fosfaatrechtenstelsel zou worden ingevoerd, moet de melkveehouder ermee rekening houden dat het fosfaatrechtenstelsel voorbij gaat aan op 2 juli 2015 onbenutte productieruimte. Het College heeft voor die gevallen geoordeeld dat in beginsel geen ruimte bestaat om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.3.2, 6 augustus 2019, ECLI:NL:CBB:2019:330, onder 5.3 en 17 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:435, onder 5.5). Dat geldt ook wanneer dat voor de melkveehouder aanzienlijke financiële consequenties heeft (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 10 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:413, onder 4.3.1).
6.3.3
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.4
Voor appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de deze vergelijking neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor de beoogde 80 melkkoeien en 50 stuks jongvee dan wel 67 melkkoeien en 42 stuks jongvee (de break-even omvang) enerzijds en de toegekende hoeveelheid fosfaatrechten voor 27 melk- en kalfkoeien en 18 stuks jongvee anderzijds. Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
6.3.5
Immers, niet is gebleken dat appellante nog vóór de peildatum (onomkeerbare) investeringen heeft gedaan in de (voortzetting en) uitbreiding van haar bedrijf op de nieuwe locatie aan de [adres 3] . De door appellante gemaakte kosten voor advisering tijdens de besprekingen omtrent de bedrijfsverplaatsing, kunnen als zodanig niet worden aangemerkt.
Van omstandigheden op grond waarvan moet worden afgeweken van het hiervoor onder 6.3.2 vermelde uitgangspunt is voorts niet gebleken. Daarbij merkt het College nog op dat ter zake van de bedrijfsverplaatsing zelf aan appellante een schadeloosstelling is verleend door de provincie.
6.3.6
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen derhalve in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante, ook wanneer, zoals appellante met kracht heeft bepleit, het geheel van de gebeurtenissen in de periode 2008-2019 in samenhang wordt beschouwd.
6.3.7
Het vervangingsbesluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. Verweerder heeft daarom geen aanleiding hoeven zien voor verlening van ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw.
Slotsom
7.1
Het beroep tegen het bestreden besluit is niet-ontvankelijk. Het beroep tegen het vervangingsbesluit is ongegrond.
7.2.1
Gelet op hetgeen is overwogen onder 3.2 ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep.
7.2.2
De door verweerder aan appellante te vergoeden reiskosten voor het bijwonen van de zitting van 8 januari 2020 door de vennoten wordt vastgesteld op € 96,- gebaseerd op de reiskosten per openbaar vervoer.
7.2.3
Van kosten van een door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand is niet gebleken.
7.2.4
Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bpb, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003, geldt voor de vergoeding van de gemaakte kosten voor een deskundigenrapport een maximum uurtarief in 2019 van ten hoogste € 126,47 per uur. Dit betekent dat de door Accon Avm Accountants voor de rapportage van 29 april 2019 gedeclareerde en gespecificeerde kosten tot een bedrag van € 632,35 (5 uur x € 126,47) voor vergoeding in aanmerking komen. Voor deelnemen aan de zitting door deskundige [naam 5] stelt het College het tijdverzuim vast op één uur tegen het maximum te vergoeden uurtarief voor in 2020 gemaakte deskundigenkosten van € 129,63. Van overige door appelante voor deze deskundige verzochte vergoeding (14 uur á € 185,-) is geen factuur of specificatie overgelegd. Het College ziet geen aanleiding voor vergoeding daarvan. In totaal komt aldus een bedrag van € 761,98 aan gedeclareerde deskundigenkosten voor vergoeding in aanmerking.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit ongegrond;
bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 857,98.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 september 2020.
w.g. I.M. Ludwig 					w.g. Y.R. Boonstra-van Herwijnen