ECLI:NL:RBAMS:2019:150
Rechtbank AMS — Uitspraak 


RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 18/4446
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 januari 2019 in de zaak tussen
[eiser] ,
te [woonplaats] , eiser
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
verweerder
(gemachtigde: mr. A. Brandenburg)
Procesverloop
In het besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser een bestuurlijke boete van € 20.500,- opgelegd, omdat eiser zijn huurwoning heeft verhuurd aan meer dan vier toeristen via de website Airbnb.
In het besluit van 25 mei 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De zitting heeft plaatsgevonden op 4 december 2018. Eiser is samen met zijn voormalige huisgenoten [huisgenoot 1] en [huisgenoot 2] op de zitting verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1
Conclusie
1.	De rechtbank is van oordeel dat de gemeente (verweerder) bevoegd was om aan eiser een bestuurlijke boete op te leggen, omdat eiser zijn woning heeft onttrokken aan de woningvoorraad. Aangetoond is dat eiser zijn woning heeft verhuurd aan toeristen via de website Airbnb en zich daarbij niet heeft gehouden aan één van de voorwaarden voor vakantieverhuur. De rechtbank ziet in deze zaak aanleiding de boete te matigen van
€ 20.500,- tot € 8.000,- en legt hieronder uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen.
2
Verweerder was bevoegd om aan eiser een boete op te leggen
2.1.
Verweerder heeft op 4 oktober 2017 een melding binnengekregen - via de website van de gemeente over woonfraude - dat eiser zijn huurhuis aan de [adres] regelmatig onderverhuurt aan toeristen. Naar aanleiding van deze melding hebben twee ambtenaren op 14 november 2017 een huisbezoek afgelegd op dit adres. Er zijn tijdens het huisbezoek zes toeristen aangetroffen, die voor zeven nachten hadden geboekt via Airbnb. De toeristen hebben verklaard dat zij de sleutel van eiser hebben gekregen. Van het huisbezoek is op 15 november 2017 een rapport van bevindingen opgemaakt, dat is ondertekend door een ambtenaar van de gemeente.
2.2.
Eiser heeft op de zitting erkend dat hij zijn toenmalige huurwoning op 14 november 2017 heeft verhuurd aan meer dan vier toeristen. Niet in geschil is dat eiser geen onttrekkingsvergunning had voor deze vakantieverhuur.
2.3.
Uit vaste rechtspraak van de hoger beroepsrechter, de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, blijkt dat alleen al uit het eenmalige gebruik van een woning door toeristen volgt dat de woning op dat moment niet beschikbaar is voor duurzame bewoning en dat deze dus aan de woningvoorraad is onttrokken.
Als een woning wordt verhuurd aan toeristen, is er dus sprake van onttrekking van de woning aan de woningvoorraad en is er in beginsel op grond van de Huisvestingswet 2014
een onttrekkingsvergunning vereist. In de gemeente Amsterdam wordt hierop strikt gehandhaafd vanwege de bescherming van de woonvoorraad en de leefbaarheid van de stad. De gemeente heeft in de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 regels vastgesteld op grond waarvan vakantieverhuur een beperkte periode per jaar - zonder onttrekkingsvergunning - onder strikte voorwaarden toch is toegestaan. Er moet dan worden voldaan aan vijf voorwaarden:
- de hoofdbewoner moet feitelijk hoofdverblijf hebben in de woning en ook als zodanig in de basisadministratie staan ingeschreven;
- de vakantieverhuur mag maximaal 60 dagen per jaar plaatsvinden (dit zal per 1 januari 2019 30 dagen zijn);
- er mag aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend;
- er is geen sprake van een huurwoning in eigendom van een woningcorporatie;
- de vakantieverhuur moet zijn gemeld bij de gemeente.
2.4.
Eiser heeft met de verhuur op 14 november 2017 niet voldaan aan het vereiste dat hij zijn woning niet aan meer dan vier personen per nacht mocht verhuren. Daarom mocht eiser zijn woning niet verhuren aan toeristen zonder onttrekkingsvergunning. Verweerder heeft op deze grond dus terecht geconcludeerd dat eiser artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet heeft overtreden.
2.5.
De beroepsgronden die eiser in het kader van de bevoegdheid van verweerder om een boete op te leggen heeft aangevoerd, slagen niet omdat deze zien op de andere vereisten van vakantieverhuur (onder andere dat de vakantieverhuur niet structureel was en dat eiser hoofdverblijf had in de woning en deze permanent bewoonde). Verweerder heeft de boete opgelegd op basis van de eenmalige vakantieverhuur van de hele woning aan zes toeristen en was alleen op die grondslag al bevoegd om de boete op te leggen.
3
De rechtbank matigt het boetebedrag
Het beleid van verweerder
3.1.1.	De rechtbank begrijpt dat de gemeenteraad in de toelichting op de Huisvestingsverordening zelf de afweging heeft gemaakt welke boete voor het onttrekken van woonruimte aan de woningvoorraad evenredig is. De gemeenteraad heeft bij het vaststellen van de hoogte van de boete gekozen voor een systematiek, waarbij het onttrekken van woonruimte het zwaarst wordt beboet. De boete is daarom vastgesteld op € 20.500,-. De schaarste aan woonruimten in Amsterdam verenigt zich slecht met het ongecontroleerd verdwijnen van woonruimten uit de woonruimtevoorraad. Het onttrekken van woonruimten zonder onttrekkingsvergunning wordt daarom als een zeer ernstige overtreding aangemerkt. Van de hoogte van de boete moet een afschrikwekkende werking uitgaan, reden waarom hier is gekozen voor de hoogst mogelijke boete, aldus het beleid van verweerder. Bij deze overtreding wordt géén onderscheid gemaakt tussen het soort woning (zelfstandig, onzelfstandig, sociaal, geliberaliseerd, huur of koop). Verder is niet van belang of sprake is van een eigenaar met één of meerdere woningen (professionele verhuurder), een bemiddelaar of een huurder.
3.1.2.	De rechtbank vindt het beleid van verweerder dat er bij niet toegestane vakantieverhuur is gekozen voor vastgestelde boetebedragen die dermate hoog zijn - dat zij een afschrikwekkende werking hebben - niet onredelijk. De rechtbank begrijpt dat verweerder in deze tijd met websites als Airbnb strikt beleid moet voeren om Amsterdam leefbaar te houden en de woonvoorraad te beschermen. Met deze strikte regelgeving brengt verweerder de vakantieverhuur in Amsterdam terug tot een aanvaardbaar niveau.
Het beoordelingskader
3.2.1.	Hoewel er sprake is van een gefixeerd boetestelsel, kan de boete worden gematigd op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), als aannemelijk wordt gemaakt dat het boetebedrag wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Volgens vaste rechtspraak van de hoger beroepsrechter kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als zulke bijzondere omstandigheden.
Dit sluit aan bij artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De bestuurlijke boete die aan eiser is opgelegd is een punitieve sanctie. Omdat er sprake is van een “criminal charge” brengt artikel 6 van het EVRM met zich mee dat de rechter moet toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding.
3.2.2.	Dit betekent dat de rechtbank, net als het bestuursorgaan, in iedere boetezaak moet beoordelen of de opgelegde boete passend en evenredig is, gelet op het punitieve karakter van het besluit. In die zin moet er - net als in het strafrecht - in elke afzonderlijke zaak (indien nodig) sprake zijn van maatwerk wat betreft de hoogte van het boetebedrag, waarbij rekening moet worden gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden van het geval.
Het boetebedrag staat niet in redelijke verhouding tot de ernst van de overtreding
3.3.1.	In het licht van de ernst van de overtreding is de rechtbank met eiser van oordeel dat een boete van € 20.500,- in deze zaak niet proportioneel is. De rechtbank overweegt hiertoe als volgt.
3.3.2.	Voor het onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van vakantieverhuur is geen vergunning noodzakelijk als aan de voorwaarden in artikel 3.1.2., vijfde lid, van de Huisvestingsverordening wordt voldaan. De boete is in deze zaak aan eiser opgelegd op de grondslag dat er op 14 november 2017 meer dan vier - namelijk zes - toeristen in zijn voormalige woning zijn aangetroffen. Niet is komen vast te staan dat eiser - behalve het vereiste van maximaal vier toeristen - andere voorwaarden voor vakantieverhuur heeft overtreden. Op de zitting heeft verweerder niet bestreden dat eiser op 14 november 2017 weliswaar niet meer ingeschreven stond op het betreffende adres, maar dat hij met zijn huisgenoten wel hoofdverblijf had in de woning. Verder heeft verweerder op de zitting aangegeven dat het aannemelijk is dat eiser de woning niet meer dan 60 dagen heeft verhuurd aan toeristen, gelet op de hoeveelheid recensies op Airbnb.
3.3.3.	Hoewel eiser niet heeft voldaan aan het vereiste van verhuur aan maximaal vier toeristen, acht de rechtbank deze overtreding niet dusdanig ernstig dat een boete van
€ 20.500,- gerechtvaardigd is. Het doel van het hoge boetebedrag is het beschermen van de woonvoorraad en het leefbaar houden van de stad. Verweerder heeft op de zitting verder toegelicht dat er bij verhuur aan meer dan vier personen sprake is van een groter gevaar in het kader van de brandveiligheid, dan bij verhuur aan een kleiner aantal personen. Als er brand uitbreekt en er meer dan vier personen in een voor hen onbekende woning zijn, brengt dit meer risico’s met zich mee. Verder komt de leefbaarheid van de stad eerder in het geding bij verhuur aan meer dan vier personen, omdat er dan een grotere kans is op overlast. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat in het algemeen kan worden gesteld dat overtreding van het vereiste van verhuur aan maximaal vier personen consequenties heeft voor de brandveiligheid en de leefbaarheid.
3.3.4.	Wat betreft de consequenties van de overtreding voor de brandveiligheid in deze zaak is van belang dat de woning van eiser uit twee woonlagen bestaat en drie slaapkamers heeft met ieder twee slaapplekken. Gelet op deze feitelijke situatie heeft verweerder niet aannemelijk gemaakt dat er in dit geval sprake is geweest van een ongeschikte woning voor de zes aangetroffen toeristen en daarmee van een reëel gevaar in het kader van de brandveiligheid.
3.3.5.	De consequenties van de overtreding in deze zaak voor het beschermen van de woonvoorraad en het leefbaar houden van de stad zijn, gelet op het doel van het hoge boetebedrag, veel minder verstrekkend dan de consequenties van overtreding van bijvoorbeeld het 60 dagen vereiste of het niet hebben van hoofdverblijf in de woning. In die gevallen is de kans namelijk groot dat de woning op grotere schaal wordt onttrokken aan de woonvoorraad en er op meer dagen per jaar toeristen in de woning verblijven, wat een grotere impact heeft op de leefbaarheid van de stad en het ongecontroleerd verdwijnen van woonruimten uit de woonruimtevoorraad. Deze overtredingen zijn dus (in het algemeen) ernstiger dan de overtreding die hier aan de orde is.
De rechtbank voorziet zelf in de zaak
3.4.1.	Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met artikel 5:46, derde lid, van de Awb.
3.4.2.	De rechtbank is op grond van artikel 8:72a van de Awb verplicht zelf de hoogte van de boete vast te stellen. Omdat verweerder aan eiser ten onrechte een boete van € 20.500,- heeft opgelegd, verklaart de rechtbank het bezwaar tegen het primaire besluit gegrond en herroept de rechtbank het primaire besluit.
3.4.3.	Verweerder mocht in deze zaak een boete opleggen. Er is immers sprake is van een overtreding, omdat eiser woonruimte heeft onttrokken aan de woonvoorraad zonder onttrekkingsvergunning. Deze overtreding heeft gevolgen voor het leefbaar houden van de stad en het beschermen van de woonvoorraad. De rechtbank vindt echter dat in dit geval een boetebedrag van € 8.000,- passend en evenredig is, gelet op de omstandigheden die aan de orde zijn in deze zaak. De rechtbank neemt in dit kader mee de beperktere ernst van de overtreding. Zoals hiervoor is uitgelegd zijn de consequenties van de overtreding voor de woonvoorraad, leefbaarheid en brandveiligheid in deze zaak van beperktere aard. Verder weegt de rechtbank mee dat eiser met de overtreding € 3.000,- heeft verdiend door de woning te verhuren aan toeristen.
3.4.4.	De rechtbank bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit.
3.4.5.	Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 170,- vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
verklaart het bezwaar tegen het primaire besluit gegrond en herroept het primaire besluit;
stelt de boete vast op € 8.000,- ;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan eiser te vergoeden;
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.Z. Achouak el Idrissi, rechter, en
mr. A. Teggelaar, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 januari 2019.
griffier							rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending van het proces-verbaal daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
BIJLAGE
Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 5:46
(…)
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is
Huisvestingswet 2014
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken;
(…)
Artikel 35
1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in artikel 21. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
(…)
3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (geldig vanaf 1 januari 2018)
Artikel 3.1.2, eerste lid en onder a
De in artikel 3.1.1 aangewezen woonruimten mogen niet zonder vergunning als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder d van de wet anders dan ten behoeve van bewoning of het gedeeltelijk gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning worden onttrokken.
Artikel 3.1.2, vijfde lid
Voor het onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van vakantieverhuur is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet noodzakelijk mits en zolang:
a. de hoofdbewoner de woning feitelijk als hoofdverblijf heeft en ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven;
b. vakantieverhuur maximaal 60 dagen per jaar plaatsvindt;
c. aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend;
d. geen sprake is van een huurwoning in eigendom van een woningcorporatie, en
e. de hoofdbewoner, elke keer voordat het gebruik ten behoeve vakantieverhuur start, deze wijze van gebruik van de woonruimte door middel van een door burgemeester en wethouders voorgeschreven formulier elektronisch heeft gemeld bij burgemeester en wethouders.
Artikel 4.2.2
1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 21 van de wet.
2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a van de wet
overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2.
Bijlage 3 tabel 2 Kolom A
Woningonttrekking 21a
Geheel of gedeeltelijk onttrekken van woonruimten aan de woonruimtevoorraad: € 20.500,-.
Toelichting bij artikel 4.2.2
(…) Het opleggen van boetes blijkt effectiever dan het opleggen van een last onder dwangsom. Dit is in het verleden vooral gebleken bij de handhaving van overtredingen van de verbodsbepalingen in de Huisvestingswet. Daarom zijn boete nodig en wordt gelet op de schaarste van woningen in Amsterdam en belang van het behoud en de samenstelling van deze schaarse woningvoorraad als mede de leefbaarheid door Amsterdam een “lik op stuk beleid” gevoerd waarbij op duidelijke en snelle wijze sancties worden opgelegd aan overtreders. Bij het vaststellen van de hoogte van de boetes is als uitgangspunt genomen dat deze dermate hoog moeten zijn dat zij een afschrikwekkende werking hebben. De op te leggen boetes zijn vastgelegd in bijlage 3. Burgemeester en wethouders kunnen slechts wegens bijzondere omstandigheden een lagere boete opleggen. De overtreder zal in dat geval een voldoende onderbouwd beroep moet doen op die bijzondere omstandigheden (artikel 5.46, derde lid, Algemene wet bestuursrecht).
Zie de uitspraak van de Afdeling van 7 februari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:428), rechtsoverweging 8.2
De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Deze voorwaarden zijn genoemd in artikel 3.1.2, vijfde lid van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016.
Zie bijvoorbeeld een uitspraak van de Afdeling van 12 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1849, rechtsoverweging. 4.3.