ECLI:NL:GHDHA:2020:1713
Gerechtshof DHA — Uitspraak 


GERECHTSHOF DEN HAAG
Afdeling Civiel recht
Zaaknummer	: 200.266.409/01
Zaaknummer rechtbank	: C/09/540182/ HA ZA 17-1012
arrest van 29 september 2020
inzake
1
[…] B.V.,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
2. [appellant 2] ,
wonende te [woonplaats] , voor zichzelf en handelend als eenmanszaak onder de naam “ [de eenmanszaak] ”,
3. [appellant 3] ,
wonende te [woonplaats] ,
appellanten,
hierna gezamenlijk te noemen: [de B.V.] c.s., en ieder afzonderlijk: [de B.V.] , [appellant 2] en [appellant 3] ,
advocaat: mr. M. van Weeren te Amsterdam,
tegen
Gemeente Leiden,
zetelend te Leiden,
geïntimeerde,
hierna te noemen: de Gemeente,
advocaat: mr. R. Lever te Leiden.
1
Procedure in hoger beroep
Bij dagvaarding van 26 augustus 2019 heeft [de B.V.] c.s. hoger beroep ingesteld tegen het tussen partijen gewezen vonnis van de rechtbank Den Haag van 29 mei 2019 (hierna te noemen: het vonnis). Bij memorie van grieven met producties heeft [de B.V.] c.s. zeven grieven tegen het vonnis aangevoerd. Bij memorie van antwoord met producties heeft Gemeente de grieven bestreden. Vervolgens hebben partijen de stukken overgelegd en arrest gevraagd.
2
Feiten
2.1.
[de B.V.] hield zich tot eind februari 2012 bezig met de exploitatie van coffeeshop [X] (hierna te noemen: [X] ), gevestigd aan de [adres] te [plaats] . Coffeeshops zijn alcoholvrije horecagelegenheden waar handel in en gebruik van softdrugs plaatsvindt. [de oud-bestuurder] (hierna te noemen: [de oud-bestuurder] ) was tot en met 15 oktober 2019 statutair bestuurder van [de B.V.] .
2.2.
[appellant 2] was tot eind februari 2012 bedrijfsleider van [X] . [appellant 2] drijft tevens de eenmanszaak “ [de eenmanszaak] ” (hierna te noemen: [de eenmanszaak] ).
2.3.
[appellant 3] is de verhuurder van het pand gelegen aan de [adres] , waarin [X] gevestigd is. [appellant 3] houdt tevens 99% van de aandelen in [de B.V.] .
2.4.
De Gemeente voert een lokaal coffeeshopbeleid waarbij coffeeshops worden gereguleerd op basis van de Drank- en Horecaverordening van de Gemeente (hierna te noemen: de Drank- en Horecaverordening). Bij besluit van 23 februari 2010 heeft de burgemeester van de Gemeente (hierna te noemen: de burgemeester) aan [de B.V.] op grond van de Drank- en Horecaverordening verlof verleend om in het pand waar [X] is gevestigd, bedrijfsmatig alcoholvrije drank voor gebruik ter plaatse te verstrekken. De Gemeente gedoogt in lijn met de Aanwijzing Opiumwet dat in een coffeeshop die over een dergelijk verlof beschikt ook softdrugs worden verkocht, zolang wordt voldaan aan de zogenaamde AHOJGI-criteria van het Openbaar Ministerie.
2.5.
Als bijlage bij een brief aan de Gemeente van 14 januari 2012 heeft de toenmalige advocaat [NAAM][de B.V.] , [de toenmalige advocaat], namens [de B.V.] een aanvraagformulier ten behoeve van de
vernieuwing van verlof voor [X] gezonden. In deze brief staat onder meer het volgende:
“
(…)
Ik bevestig u hierbij tevens hetgeen ik vrijdag 13 januari 2012 telefonisch met u heb besproken. Bij mijn cliënten bestaat het voornemen om de beide coffeeshops te verkopen. Met u heb ik besproken dat het toch het beste zou zijn om voor de door u opgegeven datum van 16 januari 2012 alvast de onderhavige vernieuwingsaanvragen in te dienen onder de huidige situatie, zodat door de gemeente alvast kan worden begonnen met het voorwerk voor de te verlenen vergunnen, zoals het toetsen van het personeel. Met u heb ik besproken dat in geval van verkoop uiterlijk 15 februari de gegevens van de nieuwe koper bekend zouden moeten worden gemaakt, waarna door die nieuwe eigenaar een zelfstandige vergunningsaanvraag kan worden ingediend voor de beide coffeeshops, onder gelijktijdige intrekking van de huidige aanvragen. Op die manier zou de continuïteit van de vergunningen niet in gevaar komen. Wel zou dan eventueel door tijdsverloop de nieuwe eigenaar mogelijk een kleine periode niet open mogen in afwachting van de afgifte van de nieuwe vergunning. Ik heb met u afgesproken dat u mij maandag voor 12 uur uwerzijds een bevestiging van het bovenstaande zou doen toekomen
.
(…)”
2.6.
Bij brief van 16 januari 2012 heeft de Gemeente als volgt gereageerd:
“
(…)
Met deze brief bevestig ik uw brief van 14 januari 2012, waardoor de volgende procedure-afspraken in verband met de aanvragen van de verloven voor de coffeeshops [X] ( [adres] ) en [Y] ( [adres 2] ) van toepassing zijn.
-
u dient uiterlijk 16 januari 2012 de aanvragen voor de verloven van de coffeeshops [X] en [Y] in te dienen, teneinde het voorwerk voor de te verlenen verloven al in werking te zetten;
N.b. Telefonisch heeft u vandaag aan mijn medewerker doorgegeven dat die aanvragen per fax zijn verstuurd (…).
u dient uiterlijk 15 februari 2012 mijn medewerker (…) te laten weten of u de aanvraag voor de twee verloven doorzet;
de nieuwe ondernemer dient dan per ommegaande een nieuwe aanvraag voor de twee coffeeshops in te dienen;
als uw cliënt de twee coffeeshops pas na 15 februari 2012 verkoopt dan zal op de verloven worden beslist en dienen de leges te worden betaald;
(…)
.”
2.7.
In een e-mailbericht van 8 februari 2012 heeft de Gemeente aan [de toenmalige advocaat] medegedeeld dat [de B.V.] (dan wel de nieuwe exploitant van [X] ) rekening moet
houden met aanvullende voorschriften in het kader van het aan haar te verlenen verlof, in
verband met de omstandigheid dat de Gemeente ermee bekend is geworden dat er een
strafrechtelijk onderzoek naar [X] is ingesteld. De aanvullende voorschriften zouden onder meer inhouden dat zich geen omstandigheden hebben voorgedaan in de periode vóór de ingangsdatum van het nieuwe verlof, die zouden kunnen leiden tot weigering dan wel intrekking van het verlof.
2.8.
Op 12 februari 2012 is een huurkoopovereenkomst tot stand gekomen tussen [de B.V.]
en [appellant 2] , op grond waarvan [appellant 2] [X] met ingang van 1 maart 2012 in huurkoop van [de B.V.] overneemt. Op dezelfde datum is een huurovereenkomst tot stand gekomen, op grond waarvan [appellant 2] het pand waarin [X] is gevestigd van [appellant 3] huurt, eveneens met ingang van 1 maart 2012. Daarnaast hebben [appellant 3] en [appellant 2] op 12 februari 2012 een nevenovereenkomst gesloten, waarin afspraken zijn gemaakt over de voorwaarden waaronder de huurovereenkomst tussentijds kan worden beëindigd.
2.9.
Op 13 februari 2012 heeft [appellant 2] op grond van de Drank- en
Horecaverordening verlof aangevraagd voor de exploitatie van [X] . Bij een e-mail van dezelfde datum heeft [de toenmalige advocaat] het verzoek om vernieuwing van het verlof voor [de B.V.] ingetrokken.
2.10.
Bij brief van 28 februari 2012 heeft de burgemeester aan [de B.V.] meegedeeld dat hij voornemens is om het verlof voor [X] in te trekken en om de coffeeshop voor de duur van zes maanden te sluiten, omdat uit onderzoek is gebleken dat bij [X] aanwezige handelsvoorraden drugs groter waren dan de maximaal toegestane handelsvoorraad voor coffeeshops van 500 gram.
2.11.
[X] heeft haar deuren op 29 februari 2012 gesloten. In de maanden daarna heeft [appellant 2] meermalen schriftelijk bij de Gemeente aangedrongen op een snelle behandeling van zijn verlofaanvraag.
2.12.
Bij brief van 13 augustus 2012 is namens de burgemeester aan [appellant 2]
meegedeeld dat de Gemeente in het kader van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen
door het openbaar bestuur (hierna te noemen: Wet Bibob) een aanvraag voor een onderzoek met betrekking tot [X] heeft gedaan.
2.13.
De burgemeester heeft in een brief van 21 november 2012 aan [appellant 2] meegedeeld dat hij voornemens is de verlofaanvraag voor [X] af te wijzen. In de brief staat onder meer het volgende:
“
(...)
Het advies van Bureau Bibob van 26 oktober 2012 ten aanzien van uw verlofaanvraag is door mij recentelijk ontvangen.
(...)
Conclusie
De conclusie van Bureau Bibob dat er een ernstig gevaar bestaat dat het aangevraagde verlof mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen op geld waardeerbare voordelen te benutten (artikel 3, eerste lid onder a, Wet Bibob) evenals de conclusie van Bureau Bibob dat er sprake is van een ernstig gevaar dat het door u gevraagde verlof mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen (artikel 3, eerste lid onder b, Wet Bibob), onderschrijf ik. Ik acht het ook aannemelijk dat ook door verlening van het aangevraagde verlof het plegen van strafbare feiten zal worden gefaciliteerd.
Ik ben van mening dat er voldoende feiten en omstandigheden zijn die erop wijzen dan wel doen vermoeden dat er sprake is van ernstig gevaar voor misbruik met het aangevraagde verlof.
(…).
”
2.14.
Bij besluit van 25 april 2013 heeft de burgemeester de verlofaanvraag van [appellant 2] voor [X] afgewezen. In dit besluit heeft de burgemeester onder meer het volgende overwogen:
“
(…)
Feiten
(…)
Van het Openbaar Ministerie heb ik bericht ontvangen dat op 20 maart 2013 [appellant 3] is veroordeeld tot een onvoorwaardelijke gevangenisstraf van drie maanden voor valsheid in geschrifte, oplichting en witwassen met betrekking tot hypotheekfraude bij ABN AMRO bank die heeft plaatsgevonden tussen januari en oktober 2007
.
Advies Bureau Bibob
(…)
Voorts heeft het Bureau het bestaan van een ernstig vermoeden mede gebaseerd op het
lopend strafrechtelijk onderzoek Borium met betrekking tot [appellant 3] , [de oud-bestuurder] , alsmede [de B.V.] zelf. Op 21 december 2012 heeft de rechtbank 's-Gravenhage in deze strafzaak bewezen verklaard dat onder meer [appellant 3] , [de oud-bestuurder] en [de B.V.] tussen 1 januari 2008 en 31 januari 2011 strafbare feiten hebben gepleegd, waaronder handelingen in strijd met de Opiumwet alsmede gewoontewitwassen en het deelnemen aan een criminele organisatie
.
(
…
)
Conclusie
Primair concludeer ik dat op grond van artikel 19, eerste lid, aanhef en onder d van de Drank- en Horecaverordening 2009 het aangevraagde verlof moet worden geweigerd wegens het zijn bereikt van het in dat artikel genoemde maximum
[artikel 19, eerste lid, aanhef en onder d stelt een maximum aan het aantal coffeeshops binnen de singels, toevoeging hof].
Subsidiair concludeer ik dat op grond van artikel 19, eerste lid, aanhef en onder a van de Drank- en Horecaverordening 2009 het aangevraagde verlof moet worden geweigerd wegens het slechte levensgedrag van de heer [appellant 2] .
Meer subsidiair onderschrijf ik de conclusie van het Bureau van 26 oktober 2012 dat er een ernstig gevaar bestaat dat het aangevraagde verlof mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen op geld waardeerbare voordelen te benutten (artikel 3, eerste lid onder a, Wet Bibob), evenals dat er sprake is van een ernstig gevaar dat het door de heer [appellant 2] gevraagde verlof mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen (artikel 3, eerste lid onder b, Wet Bibob). Ik acht het ook aannemelijk dat ook door verlening van het aangevraagde verlof het plegen van strafbare feiten zal worden gefaciliteerd.
Ik ben van mening dat er voldoende feiten en omstandigheden zijn die erop wijzen dan wel doen vermoeden dat er sprake is van ernstig gevaar voor misbruik met het aangevraagde verlof.
(…)
”
2.15.
In een tweede besluit van 25 april 2013 heeft de burgemeester het verlof voor [X] dat op 23 februari 2010 aan [de B.V.] was verleend, met terugwerkende kracht ingetrokken, primair per 20 juni 2011 en subsidiair per 28 februari 2012. In dit besluit is - voor zover hier van belang - het volgende vermeld:
“
(…) Gelet op de omstandigheid dat [appellant 3] en [de oud-bestuurder] volgens het
Bureau in de zin van artikel 3 lid 4 Wet Bibob in relatie staan tot strafbare feiten, het feit dat [de B.V.] de exploitatie van coffeeshop [X] op basis van een huurkoopconstructie aan [appellant 2] , waarmee volgens het Bureau een relatie bestaat in de zin van artikel 3 lid 4 Wet Bibob, heeft verkocht en het feit dat het pand in eigendom blijft van [appellant 3] , ben ik van mening dat er ernstig gevaar bestaat dat het aan [de B.V.] verleende verlof bij (verdere) doorverkoop van de exploitatie mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare, voordelen te benutten alsmede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen (...).
Nu coffeeshop [X] in verband met het van rechtswege beëindigen van het verlof op
29 februari 2012 sindsdien is gesloten, zal ik niet overgaan tot de voorgenomen sluiting van de coffeeshop gedurende zes maanden. Immers een dergelijke sluiting heeft zijn feitelijke betekenis verloren.
(…)
”
2.16.
Tegen het besluit van 25 april 2013 tot intrekking van het verlof voor [X] heeft [de B.V.] , mede namens [appellant 3] en [de oud-bestuurder] , bezwaar gemaakt. In de beslissing op bezwaar van 19 november 2013 heeft de burgemeester de terugwerkende kracht van het besluit tot intrekking van het verlof voor [X] beperkt tot 28 februari 2012. Verder heeft de burgemeester het bezwaar van [de B.V.] , [appellant 3] en [de oud-bestuurder] ongegrond verklaard.
2.17.
[appellant 2] heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 25 april 2013 tot afwijzing van zijn verlofaanvraag voor [X] . Het bezwaar is aangevuld bij brief van 18 juli 2013, waarbij [appellant 2] heeft medegedeeld dat het bezwaar geacht moet worden mede te zijn ingediend door [de B.V.] . In een tweede besluit van 19 november 2013 heeft de burgemeester [de B.V.] niet-ontvankelijk verklaard in haar bezwaar omdat het na de bezwaartermijn was ingediend. Naar aanleiding van het bezwaar van [appellant 2] heeft de burgemeester de primaire grond voor afwijzing van de verlofaanvraag (het bereikt zijn van het maximaal aantal coffeeshops binnen de singels) ingetrokken. De afwijzing van de verlofaanvraag op de overige gronden heeft de burgemeester gehandhaafd, en het bezwaar van [appellant 2] heeft hij ongegrond verklaard.
2.18.
[de B.V.] heeft beroep ingesteld tegen het besluit waarbij haar bezwaar tegen de intrekking van het verlof voor [X] ongegrond is verklaard. [appellant 2] heeft beroep ingesteld tegen het besluit waarbij zijn bezwaar tegen de afwijzing van de verlofaanvraag voor [X] ongegrond is verklaard. De rechtbank Den Haag heeft de door [de B.V.] en [appellant 2] ingestelde beroepen in twee uitspraken van 15 december 2014 ongegrond verklaard. [appellant 2] en [de B.V.] hebben hoger beroep ingesteld tegen deze uitspraken bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna te noemen: de Afdeling).
2.19.
Bij uitspraak van 24 februari 2016 heeft de Afdeling het hoger beroep van [de B.V.]
niet-ontvankelijk verklaard, omdat [de B.V.] daarbij geen belang had, nu - kort gezegd - het
hoger beroep niet tot herleving van haar verlof voor [X] kon leiden. Naar het oordeel van de Afdeling was de geldigheidsduur van het verlof van [de B.V.] immers verstreken, doordat [de B.V.] de aanvraag om verlenging van haar verlof had ingetrokken (zie onder 2.9 hiervoor). De Afdeling heeft het hoger beroep van [appellant 2] gegrond verklaard, met vernietiging van de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 december 2014 ten aanzien van [appellant 2] . Verder heeft de Afdeling het beroep van [appellant 2] tegen het besluit van de burgemeester van 19 november 2013 gegrond verklaard en dat besluit, voor zover het betrekking heeft op [appellant 2] , vernietigd. In de uitspraak heeft de Afdeling - voor zover hier van belang - het volgende overwogen:
“
7.1. Het standpunt van de burgemeester dat [appellant 2] van slecht levensgedrag is, is gebaseerd op de vonnissen van 21 december 2012, waarbij [appellant 3] en [de oud-bestuurder] schuldig zijn verklaard aan het plegen van strafbare feiten in verband met de exploitatie van coffeeshop [X] en andere coffeeshops. Aangezien met het exploiteren van een coffeeshop per definitie strafbare feiten worden gepleegd, die tot op zekere hoogte worden gedoogd, geeft de schuldigverklaring op zichzelf geen blijk van slecht levensgedrag. Van belang is of en, zo ja, in hoeverre de voorwaarden waaraan een gedoogde coffeeshop moet voldoen, zijn geschonden. In dit licht moet in aanmerking worden genomen dat de rechtbank bij de vonnissen van 21 december 2012 heeft overwogen dat de exploitatie van een coffeeshop onder bepaalde voorwaarden wordt gedoogd, maar dat de bevoorrading en het aanhouden van een voor een behoorlijke bedrijfsvoering noodzakelijke voorraad niet worden gedoogd. In de vonnissen heeft de rechtbank voorts overwogen dat de verweten gedragingen in feite neerkomen op het op economisch verantwoorde wijze exploiteren van coffeeshops van enige omvang. Daarom heeft zij afgezien van het opleggen van een straf of maatregel.
(…)
Derhalve is tevens van belang dat het gerechtshof bij de arresten van 2 juli 2014, waarbij de vonnissen van 21 december 2012 zijn vernietigd, heeft overwogen dat in de coffeeshops niet meer dan 500 gram softdrugs aanwezig was. Dit klemt temeer, nu de rechtbank in de door [appellant 2] aangevochten, maar door de burgemeester niet bestreden, uitspraak heeft overwogen dat de burgemeester alleen de in de coffeeshop aanwezige voorraad softdrugs van belang acht en niet de elders aangehouden voorraden of de bevoorrading tegenwerpt. Anders dan in de door [appellant 2] aangevochten uitspraak is overwogen, zien de overwegingen van het gerechtshof omtrent de hoeveelheid in de coffeeshops aanwezige softdrugs niet slechts op de door de burgemeester niet relevant geachte datum van 20 juni 2011, maar op de
gehele ten laste gelegde periode. (…)
Bij arresten van 19 januari 2016 heeft de Hoge Raad de arresten van het gerechtshof vernietigd en de zaken verwezen naar een ander gerechtshof opdat de hoger beroepen opnieuw worden behandeld. Aan die vernietiging is ten grondslag gelegd dat het gerechtshof de voorwaarden voor niet-ontvankelijkverklaring van het openbaar ministerie onjuist heeft toegepast. Daarbij hebben de arresten van de Hoge Raad geen betrekking op de overwegingen van het gerechtshof omtrent de hoeveelheid softdrugs in de coffeeshop, zodat aan de juistheid daarvan niet is afgedaan.
Gelet op voormelde strafrechtelijke uitspraken, in onderlinge samenhang bezien, heeft de burgemeester onvoldoende gemotiveerd dat de strafbare feiten waarvoor [appellant 3] en [de oud-bestuurder] in de desbetreffende strafzaken worden vervolgd, meebrengen dat [appellant 2] van slecht levensgedrag is. Het advies van het Landelijk Bureau Bibob van 26 oktober 2012 en de door de burgemeester overgelegde informatie van de politie bieden geen grond voor een ander oordeel, aangezien de inhoud daarvan overeenkomt met of gebaseerd is op informatie in het strafdossier.
7.2.
De burgemeester heeft zijn standpunt dat [appellant 2] van slecht levensgedrag is, mede gebaseerd op het vonnis van de rechtbank van 20 maart 2013, waarbij [appellant 3] is veroordeeld wegens valsheid in geschrift, oplichting en witwassen. Bij arrest van 2 juli 2014 heeft het gerechtshof dat vonnis vernietigd en [appellant 3] vrijgesproken onder verwijzing naar het gemotiveerde standpunt van de advocaat-generaal en de verdediging. Ter zitting is gebleken dat dit arrest onherroepelijk is. Gezien de gemotiveerde vrijspraak en het feit dat de burgemeester geen nader bewijs heeft ingebracht, is niet aannemelijk gemaakt dat [appellant 3] de strafbare feiten waarvan hij is vrijgesproken, heeft begaan.
7.3.
Gelet op hetgeen onder 7.1 en 7.2 is overwogen, heeft de rechtbank niet onderkend dat de burgemeester onvoldoende heeft gemotiveerd dat [appellant 2] van slecht levensgedrag is.(…)
”
9. Het hoger beroep van [appellant 2] is gegrond. De aangevallen uitspraak dient
te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant 2] tegen het besluit van 19 november 2013, waarbij de afwijzing van zijn aanvraag is gehandhaafd, alsnog gegrond verklaren. Dat besluit van 19 november 2013 komt voor vernietiging in aanmerking voor zover dat op [appellant 2] betrekking heeft. De burgemeester dient een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant 2] te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
(…).
2.20.
Bij besluit van 7 april 2016 heeft de burgemeester aan [appellant 2] ten behoeve
van [X] verlof verleend op grond van de Drank- en Horecaverordening voor de periode
van 7 april 2016 tot en met 28 februari 2018. Dit besluit is gebaseerd op de volgende overwegingen:
“
(...)
• dat een eerder verzoek om verlof van de heer [appellant 2] (hierna: verzoeker) voor de onderhavige inrichting (Coffeeshop [X] ) aan de [adres] te [plaats] zowel in primo als in bezwaar is geweigerd, onder meer op grond van verdenkingen tegen en de uitkomst van de strafrechtelijke procedures tegen de eigenaar en directeur van Coffeeshop [X] ;
• dat de betreffende vonnissen in deze strafzaken bij arresten van het gerechtshof Den Haag d.d. 2 juli 2014 zijn vernietigd omdat het Openbaar Ministerie niet-ontvankelijk is verklaard in de vervolging van de verdachten;
• dat deze arresten bij arresten van de Hoge Raad d.d. 19 januari 2016 zijn vernietigd en de zaken voor verdere afdoening door de Hoge Raad zijn verwezen naar het gerechtshof Amsterdam;
• dat de Burgemeester daarom op dit moment nog geen goed afgewogen en daarmede
definitief oordeel kan geven over de vraag of er thans nog gronden aanwezig zijn om
het op 13 februari 2012 aangevraagde verlof te weigeren;
• dat verzoeker te kennen heeft gegeven verlof te willen verkrijgen voor de onderhavige inrichting;
• dat verzoeker daarbij heeft aangegeven dat - anders dan de oorspronkelijke aanvraag - alleen hijzelf als leidinggevende dient te worden aangemerkt;
• dat de Burgemeester gelet op de betrokken belangen en om redenen van doelmatigheid verzoeker voor de toekomst verlof zal verlenen;
• dat bij dit verlof expliciet zal worden gewezen op de mogelijkheid dat dit verlof kan
worden ingetrokken (c.q. verlenging van dit verlof kan worden geweigerd) als de
uitkomst van voormelde strafrechtelijke procedures daar alsnog aanleiding toe zou
geven;
•
dat het verlof zal worden afgegeven voor de periode tot en met 28 februari 2018, zulks overeenkomstig het bestendige gebruik bij andere coffeeshops in Leiden;
(...)
”
2.21.
In mei 2016 heeft coffeeshop [X] haar deuren weer geopend. Sindsdien worden ook weer softdrugs in de coffeeshop verkocht.
2.22.
Op 27 maart 2018 is het aan [appellant 2] ten behoeve van [X] verleende verlof verlengd voor een periode van twee jaar tot 1 maart 2020.
2.23.
Bij besluit van 5 juli 2019 heeft de burgemeester een nieuwe beslissing genomen op het bezwaar van [appellant 2] tegen het besluit van 25 april 2013, waarbij de burgemeester de verlofaanvraag voor [X] heeft afgewezen. De burgemeester heeft overwogen, kort samengevat, dat het bezwaar gegrond is omdat er geen gronden zijn om het aangevraagde verlof te weigeren, maar dat [appellant 2] geen belang (meer) heeft bij verlening van het verlof zodat volstaan wordt met een herroeping van het primaire besluit van 25 april 2013. Het besluit bevat de volgende beoordeling:
“
(…)
Beoordeling
Nu in de strafzaken tegen (onder meer) de heren [appellant 3] en [de oud-bestuurder] , destijds
respectievelijk eigenaar/aandeelhouder en directeur van Coffeeshop [X] , onherroepelijk is beslist dat niet is komen vast te staan dat op enig moment de hoeveelheid middelen op grond van de Opiumwet in Coffeeshop [X] meer heeft bedragen dan 500 gram en nu het strafrechtelijk vonnis tegen [appellant 3] , dat mede ten grondslag heeft gelegen aan mijn primaire besluit en mijn beslissing op bezwaar, in hoger beroep is vernietigd, zijn er onvoldoende gronden om aan te nemen dat u ten tijde van de beslissing op bezwaar d.d. 19 november 2013 van slecht levensgedrag was. Evenmin is daarmee vast te komen te staan dat er sprake is geweest van ernstig gevaar dat het verlof mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen, te benutten, of strafbare feiten te plegen (artikel 3, lid 1, Wet Bibob).
Ook de na mijn beslissing op bezwaar d.d. 19 november 2013 gebleken nieuwe feiten en omstandigheden geven geen aanleiding om het verlof te weigeren.
Nu u hebt gesteld schade te hebben geleden ten gevolge van mijn besluit, hebt u voldoende (proces)belang bij een nieuwe beslissing op uw bezwaar.
Dit betekent dat ik uw bezwaar alsnog gegrond zal verklaren.
Gegrondverklaring van het bezwaar zou, nu er geen gronden zijn om het verlof te weigeren, in beginsel met zich meebrengen dat het verlof alsnog zal moeten worden verleend. Indien ik op 25 april 2013 het verlof zou hebben verleend, zou dit verlof zijn verleend voor een periode van (maximaal) twee jaar, te rekenen vanaf de expiratiedatum van het eerder verleende verlof (29 februari 2012), derhalve tot en met 28 februari 2014.
Nu die datum al ruimschoots is verstreken, een verlof niet met terugwerkende kracht kan worden verleend en u inmiddels over een nieuw verlof krachtens de Drank- en
Horecaverordening beschikt, hebt u er geen belang meer bij dat op uw verzoek van 13
februari 2012 het verlof alsnog zal worden verleend. Ik zal derhalve volstaan met het
herroepen van mijn primaire besluit.
(…)
Proceskosten
(…)
Nu het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid, zal ik proceskosten toewijzen (…).
”
2.24.
Bij brief van 25 juli 2019 heeft de advocaat [NAAM][de B.V.] c.s. namens [appellant 2] het beroep tegen het niet tijdig beslissen op het bezwaar, dat van rechtswege ook was gericht tegen de nieuwe beslissing op bezwaar van 5 juli 2019, ingetrokken. De beslissing op bezwaar van 5 juli 2019 is daarmee onherroepelijk geworden.
2.25.
Bij brief van 25 oktober 2016 heeft de advocaat [NAAM][de B.V.] c.s. de Gemeente namens
[de B.V.] en [appellant 2] aansprakelijk gesteld voor de door hen geleden en nog te lijden
schade als gevolg van het ten onrechte intrekken, dan wel weigeren van het verlof ten
behoeve van [X] door de Gemeente.
2.26.
De advocaat [NAAM][de B.V.] c.s. heeft de Gemeente bij brief van 18 juli 2017 laten weten dat
ook [appellant 3] de Gemeente aansprakelijk houdt voor de schade als gevolg van het ten
onrechte intrekken, dan wel weigeren van de vergunning ten behoeve van [X] door de
Gemeente. Bij die brief is een door [de schadeberekenaar] te [plaats] (hierna te noemen:
[de schadeberekenaar] ) opgestelde “Schadeberekening Coffeeshop [X] ” van 14 juli 2017 gevoegd. Op
18 augustus 2017 heeft [de schadeberekenaar] een aangepaste versie van deze schadeberekening opgesteld.
3
De vordering in eerste aanleg en het vonnis van de rechtbank
3.1.
In eerste aanleg heeft [de B.V.] c.s. verklaringen voor recht gevorderd dat de Gemeente (i) onrechtmatig heeft gehandeld jegens [de B.V.] c.s. en (ii) gehouden is de schade te vergoeden die [de B.V.] c.s. heeft geleden als gevolg van het onrechtmatig handelen van de Gemeente, althans (iii) schadeplichtig is jegens [de B.V.] c.s. Daarnaast heeft [de B.V.] c.s. gevorderd de Gemeente te veroordelen tot betaling van (iv) schadevergoeding van € 655.849,- aan [appellant 2] en [de eenmanszaak] , € 958.102,- aan [de B.V.] en € 327.697,- aan [appellant 3] , steeds te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 29 februari 2012, en (v) kosten van rechtsbijstand van € 108.393,-, te vermeerderen met wettelijke rente, en buitengerechtelijke incassokosten van € 8.197,75 aan [de B.V.] . Voor zover de rechtbank daartoe aanleiding ziet, heeft [de B.V.] c.s. gevorderd (vi) de Gemeente te veroordelen tot betaling aan ieder van [de B.V.] c.s. van schadevergoeding, nader op te maken bij staat. Ten slotte heeft [de B.V.] c.s. gevorderd (vii) de Gemeente te veroordelen in de proceskosten, inclusief nakosten, te vermeerderen met wettelijke rente.
3.2.
De rechtbank heeft de vorderingen afgewezen en [de B.V.] c.s. in de proceskosten veroordeeld. Naar het oordeel van de rechtbank hebben de besluiten van de Gemeente van 25 april 2013 en 19 november 2013 ten aanzien van [de B.V.] formele rechtskracht gekregen, zodat de rechtbank van de rechtmatigheid daarvan moet uitgaan. Hiertegenover heeft [de B.V.] c.s. volgens de rechtbank onvoldoende onderbouwd dat de Gemeente onrechtmatig jegens [de B.V.] heeft gehandeld. Ten aanzien van [appellant 2] heeft de rechtbank geoordeeld dat het primaire besluit van 25 april 2013 in stand is gebleven, nu de burgemeester ten tijde van het vonnis nog geen nieuwe beslissing op bezwaar had genomen. (Het hiervoor onder 2.23 vermelde besluit van 5 juli 2019 was ten tijde van het vonnis nog niet genomen.) Daardoor kon volgens de rechtbank nog niet worden geoordeeld dat het oorspronkelijke primaire besluit onrechtmatig was. De vorderingen ten aanzien van [de eenmanszaak] zijn afgewezen omdat volgens de rechtbank niet duidelijk is op grond waarvan de Gemeente onrechtmatig heeft gehandeld jegens [de eenmanszaak] , nu [de eenmanszaak] de handelsnaam van [appellant 2] is, [appellant 2] het verlof voor [X] heeft aangevraagd en dit verlof uiteindelijk ook aan hem is verleend. Ten slotte heeft de rechtbank de vorderingen ten aanzien van [appellant 3] afgewezen omdat deze zijn gebaseerd op het standpunt dat de Gemeente de exploitatie van [X] ten onrechte heeft beëindigd, wat volgens de rechtbank niet is komen vast te staan. Voor zover [de B.V.] c.s. zich op het standpunt heeft gesteld dat de Gemeente onrechtmatig heeft gehandeld door niet in een overgangsregeling te voorzien, heeft de rechtbank overwogen dat [de B.V.] c.s. tegenover de gemotiveerde betwisting van de Gemeente onvoldoende heeft onderbouwd dat een overgangsregeling is overeengekomen en dat niet gesteld of gebleken is dat op de Gemeente in algemene zin de verplichting rust om in een overgangsregeling te voorzien.
4
De vordering in hoger beroep
4.1.
In hoger beroep vordert [de B.V.] c.s. (i) vernietiging van het vonnis, (ii) toewijzing van de vorderingen van [de B.V.] c.s. in eerste aanleg, (iii) veroordeling van de Gemeente tot betaling van wat [de B.V.] c.s. op grond van het vonnis aan de Gemeente heeft betaald, te vermeerderen met wettelijke rente, en (iv) veroordeling van de Gemeente in de proceskosten, te vermeerderen met wettelijke rente.
4.2.
De Gemeente voert verweer en concludeert tot bekrachtiging van het vonnis, met veroordeling van [de B.V.] c.s. in de proceskosten in het hoger beroep, te vermeerderen met wettelijke rente.
5
Beoordeling
Grieven
5.1.
Grief 1 van [de B.V.] c.s. is gericht tegen onjuistheden en onvolledigheden in het vonnis. Deze grief blijft onbesproken omdat het hof de feiten hiervoor met inachtneming van deze grief heeft vastgesteld en de rechter overigens niet gehouden is alle aangevoerde feiten weer te geven. Grieven 6 en 7 zien op de proceskostenveroordeling en het dictum van het vonnis en hebben geen zelfstandige betekenis. De kern van het hoger beroep bestaat uit grieven 2 tot en met 5. Deze stellen, kort gezegd, de vraag aan de orde of de Gemeente aansprakelijk is jegens, respectievelijk, [de B.V.] (grief 2), [appellant 2] (grief 3), [de eenmanszaak] (grief 4) en [appellant 3] (grief 5). Het hof zal hierna eerst de aansprakelijkheid van de Gemeente jegens de verschillende appellanten bespreken. Daarna zal het hof ingaan op de gevorderde schadevergoeding.
Aansprakelijkheid jegens [de B.V.] (grief 2)
5.2.
De rechtbank heeft geoordeeld dat ten aanzien van [de B.V.] uitgegaan moet worden van de formele rechtskracht van de besluiten van 25 april 2013 en 19 november 2013 tot intrekking van het verlof van [de B.V.] en ongegrondverklaring van het bezwaar daartegen en dat, daarvan uitgaande, [de B.V.] c.s. onvoldoende heeft onderbouwd dat de Gemeente onrechtmatig jegens [de B.V.] heeft gehandeld (vgl. onder 4.4. en 4.5 van het vonnis). Volgens [de B.V.] c.s. staat de formele rechtskracht van de beide besluiten niet in de weg aan toewijzing van de vorderingen van [de B.V.] , omdat deze formele rechtskracht niet wegneemt dat het nemen van deze besluiten, of ander handelen of nalaten van de Gemeente, onrechtmatig jegens [de B.V.] kan zijn.
5.3.
De vraag of de vorderingen van [de B.V.] reeds afstuiten op de formele rechtskracht van de tot [de B.V.] gerichte besluiten van 25 april 2013 en 19 november 2013 kan in het midden blijven. Ook als de formele rechtskracht van deze besluiten niet zou uitsluiten dat zij onrechtmatig jegens [de B.V.] zouden zijn, dient [de B.V.] c.s. te stellen (en, nu de Gemeente de stellingen van [de B.V.] c.s. heeft betwist, te onderbouwen) waaruit deze onrechtmatigheid bestaat. Het hof zal hetgeen [de B.V.] c.s. daartoe heeft gesteld hierna bespreken. De slotsom van deze bespreking is dat [de B.V.] c.s. de aansprakelijkheid van de Gemeente jegens [de B.V.] onvoldoende heeft onderbouwd.
5.4.
Volgens [de B.V.] c.s. volgt uit de nieuwe beslissing op bezwaar van 5 juli 2019 dat de Gemeente niet alleen onrechtmatig heeft gehandeld jegens [appellant 2] , maar ook jegens [de B.V.] (en [appellant 3] ). In deze stelling kan het hof [de B.V.] c.s. niet volgen. Het besluit van 5 juli 2019 is gericht tot [appellant 2] . In het besluit verklaart de burgemeester het bezwaar van [appellant 2] tegen zijn besluit van 25 april 2013, waarbij de verlofaanvraag van  [appellant 2] is afgewezen, alsnog gegrond, en herroept hij dat besluit. Daarmee staat vast dat de afwijzing van de verlofaanvraag onrechtmatig was jegens [appellant 2] . Zonder nadere toelichting, die ontbreekt, valt echter niet in te zien waarom met het besluit van 5 juli 2019 ook zou zijn komen vast te staan dat de Gemeente onrechtmatig heeft gehandeld jegens [de B.V.] (en [appellant 3] ).
5.5.
In de verdere uitwerking van haar grief baseert [de B.V.] c.s. het gestelde onrechtmatig handelen van de Gemeente op de niet-nakoming van een overeenkomst van [de B.V.] met de Gemeente dat de continuïteit van [X] zou worden gewaarborgd, waartoe volgens [de B.V.] c.s. de procedure-afspraken zijn gemaakt die zijn bevestigd in de brief van [de toenmalige advocaat] aan de Gemeente van 14 januari 2012 en de brief van de Gemeente aan [de toenmalige advocaat] van 16 januari 2012. Door de niet-nakoming van deze afspraken zou de Gemeente [de B.V.] de kans hebben ontnomen om [X] te exploiteren gedurende de behandeling van de verlofaanvraag van [appellant 2] . Verder stelt [de B.V.] c.s. dat de Gemeente door het maken van deze afspraken het vertrouwen heeft gewekt dat de exploitatie van [X] niet, of slechts voor een zeer korte periode, onderbroken zou worden. Dat vertrouwen zou de Gemeente hebben geschonden, wat evenzeer onrechtmatig is jegens [de B.V.] .
5.6.
Uit de brieven van 14 en 16 januari 2012 kan het hof slechts afleiden dat ([de toenmalige advocaat] namens) [de B.V.] en de Gemeente procedure-afspraken hebben gemaakt over de tijdstippen waarop verlofaanvragen voor de coffeeshops [X] en [Y] zouden worden ingediend, door [de B.V.] en, in het geval [de B.V.] de verlofaanvragen niet zou doorzetten, door de nieuwe ondernemer (in het geval van [X] : [appellant 2] ). Verder valt uit deze brieven af te leiden dat [de B.V.] en de Gemeente hebben afgesproken dat [de B.V.] de leges voor de verlofaanvragen moet betalen als zij de coffeeshops pas na 15 februari 2012 verkoopt (en, zo ligt hierin besloten: dat [de B.V.] de leges niet is verschuldigd als zij de verlofaanvragen uiterlijk 15 februari 2012 intrekt). Dat [de B.V.] en de Gemeente zijn overeengekomen dat de continuïteit van [X] zou worden gewaarborgd, blijkt niet uit deze brieven. Ook valt niet in te zien dat de Gemeente door het maken van de procedure-afspraken bij [de B.V.] het vertrouwen heeft gewekt dat de exploitatie van [X] niet, of slechts voor een zeer korte periode, onderbroken zou worden. Weliswaar heeft [de toenmalige advocaat] in zijn brief van 14 januari 2012 gesteld dat “
op die manier
” (dat wil zeggen, als de verlofaanvragen conform de procedure-afspraken zouden worden ingediend, dan wel zouden worden ingetrokken), “
de continuïteit van de vergunningen niet in gevaar zou komen
”, maar dat is een gevolg dat [de toenmalige advocaat] aan de naleving van de procedure-afspraken verbindt. De Gemeente heeft dat niet bevestigd. Zij bevestigt in haar brief alleen de procedure-afspraken zelf. Dat de Gemeente die afspraken niet is nagekomen is gesteld noch gebleken. Mede in het licht hiervan kan ook niet worden aangenomen dat [de B.V.] haar aanvraag niet zou hebben ingetrokken als deze afspraken niet waren gemaakt, althans moet worden geconcludeerd dat het voor rekening van [de B.V.] komt dat zij haar aanvraag heeft ingetrokken en haar belangen in [appellant 2] heeft overgedragen voordat voldoende zeker was dat aan de [appellant 2] daadwerkelijk verlof zou worden verleend. Van schending van enig vertrouwen door de Gemeente jegens [de B.V.] is dan ook geen sprake.
5.7.
Verder stelt [de B.V.] c.s. dat de Gemeente had kunnen voorzien dat het (tijdelijk) wegvallen van het verlof voor de coffeeshops direct tot schade zou leiden. Die schade had de Gemeente volgens [de B.V.] c.s. kunnen beperken door te voorzien in een overgangsregeling. Het nalaten een overgangsregeling te treffen is volgens [de B.V.] c.s. eveneens onrechtmatig.
Voor zover deze stelling voortbouwt op de stelling dat [de B.V.] met de Gemeente is overeengekomen dat de continuïteit van [X] zou worden gewaarborgd, stuit zij af op het voorgaande. Indien de strekking van deze stelling is dat ook los van een dergelijke contractuele verbintenis een verplichting op de Gemeente rust jegens [de B.V.] om de overdracht van coffeeshops door een overgangsregeling te faciliteren, verwerpt het hof deze stelling. Bij gebreke van enige onderbouwing door [de B.V.] c.s. is niet duidelijk wat de grondslag van een dergelijke verplichting zou moeten zijn. De enkele gestelde voorzienbaarheid van schade levert in elk geval niet zodanige grondslag op.
5.8.
Op grond van het voorgaande faalt grief 2.
Aansprakelijkheid jegens [appellant 2] (grief 3)
5.9.
De Gemeente erkent dat nu het besluit van 25 april 2013 is herroepen, als uitgangspunt heeft te gelden dat het besluit onrechtmatig was jegens [appellant 2] (memorie van antwoord, 6.4). Tussen partijen is dus niet langer in geschil dat de Gemeente onrechtmatig heeft gehandeld jegens [appellant 2] . De Gemeente betwist ook niet dat dit onrechtmatig handelen aan haar kan worden toegerekend.
Op grond van artikel 6:162 BW is de Gemeente in beginsel verplicht de schade te vergoeden die [appellant 2] als gevolg van haar onrechtmatig handelen heeft geleden. De Gemeente bestrijdt niettemin dat zij jegens [appellant 2] schadeplichtig is. Daartoe voert de Gemeente in de eerste plaats aan dat de nieuwe beslissing op bezwaar van 5 juli 2019 tot hetzelfde rechtsgevolg leidt als het primaire besluit, namelijk dat het gevraagde verlof voor [X] niet is verleend. Daarom meent de Gemeente dat zij niet aansprakelijk kan worden gehouden voor de schade die [appellant 2] heeft geleden als gevolg van de weigering van het verlof.
5.10.
Dit verweer miskent dat de enige reden dat de burgemeester niet alsnog het gevraagde verlof heeft verleend, is dat het verlof zou zijn verleend voor een periode van twee jaar die inmiddels was verstreken, en dat [appellant 2] inmiddels over een nieuw verlof voor [X] beschikte. Het gaat hier dus niet om de situatie bedoeld door de Hoge Raad in zijn arrest van 6 januari 2017, ECLI:NL:HR:2017:18, waarin een bestuursorgaan een nieuw besluit neemt dat tot hetzelfde rechtsgevolg leidt als het onrechtmatige besluit, en het rechtens mogelijk was geweest om dat nieuwe besluit te nemen op het tijdstip dat het onrechtmatige besluit is genomen. In het onderhavige geval had de burgemeester immers niet in 2013 de verlofaanvraag van [appellant 2] mogen weigeren. Dat is vast komen te staan met de uitspraak van de Afdeling van 24 februari 2016 en het besluit van 5 juli 2019. Het gegeven dat het nieuwe besluit op bezwaar formele rechtskracht heeft gekregen en dat van de rechtmatigheid van dat besluit moet worden uitgegaan, doorkruist dus niet het causale verband tussen de onrechtmatige beslissing en de schade.
5.11.
De Gemeente heeft verder aangevoerd dat de burgemeester niet gehouden is om een verlof op grond van de Drank- en Horecaverordening te verlenen, en dat als een dergelijk verlof zou zijn verleend, dat slechts een verlof inhoudt om in een besloten ruimte alcoholvrije drank voor gebruik ter plaatse te verstrekken, en geen verlof om in die ruimte tevens softdrugs te verkopen.
5.12.
Ook dit verweer is niet steekhoudend. De burgemeester heeft de verlofaanvraag van [appellant 2] in 2013 afgewezen vanwege ‘slecht levensgedrag’. De Afdeling heeft vastgesteld dat de verlofaanvraag niet op die grond afgewezen had mogen worden. De Gemeente heeft niet aangevoerd dat de verlofaanvraag, als zij niet op deze grond was afgewezen, op (een) ander(e) grond(en) zou zijn afgewezen. De burgemeester heeft bovendien het gevraagde verlof aan [appellant 2] verleend, nadat vast was komen te staan dat de verlofaanvraag niet op deze grond afgewezen had mogen worden. Tegen deze achtergrond kan de Gemeente niet volhouden dat de burgemeester, als hij de verlofaanvraag destijds niet wegens ‘slecht levensgedrag’ had afgewezen, de verlofaanvraag op andere gronden zou hebben geweigerd. Verder staat vast dat de Gemeente onder bepaalde voorwaarden gedoogt dat softdrugs worden verkocht in coffeeshops die beschikken over een verlof om in een besloten ruimte alcoholvrije drank voor gebruik ter plaatse te verstrekken (vgl. 2.4 hiervoor). De Gemeente heeft niet bestreden dat zij de verkoop van softdrugs in  coffeeshop [X] gedoogde voordat de verlofaanvraag van [appellant 2] door de burgemeester was afgewezen en de burgemeester het aan [de B.V.] verleende verlof had ingetrokken. Verder staat vast dat de Gemeente, vanaf het moment dat het gevraagde verlof alsnog aan [appellant 2] is verleend, opnieuw gedoogt dat in de coffeeshop softdrugs worden verkocht. Uit een en ander volgt dat als de burgemeester, zoals hij had behoren te doen, de verlofaanvraag van [appellant 2] destijds had gehonoreerd, vanaf dat moment op grond van het gedoogbeleid van de Gemeente ook softdrugs in de coffeeshop verkocht hadden kunnen worden.
5.13.
De Gemeente heeft daarnaast een beroep gedaan op het relativiteitsvereiste. Volgens de Gemeente staat dat vereiste aan toewijzing van de vorderingen van [de B.V.] c.s. in de weg, omdat de door de Gemeente geschonden norm niet strekt tot bescherming van het belang van [appellant 2] om bedrijfsmatig softdrugs te kunnen verkopen, nu dat een strafbare activiteit is. Dit verweer faalt eveneens. Uitgangspunt is dat de burgemeester onrechtmatig heeft gehandeld door het gevraagde verlof te weigeren. Daaruit vloeit voor de Gemeente een verplichting voort om de als gevolg van de weigering ontstane schade te vergoeden. Deze norm strekt tot bescherming tegen de schade die [appellant 2] heeft geleden doordat hij de activiteit waarvoor verlof was gevraagd niet heeft kunnen uitoefenen. Die activiteit omvatte ook de verkoop van softdrugs. Dat de verkoop van softdrugs strafbaar is doet daar niet aan af, nu het verkopen van softdrugs door coffeeshops die verlof hebben verkregen om in een besloten ruimte alcoholvrije drank voor gebruik ter plaatse te verstrekken, onder bepaalde voorwaarden door de Gemeente wordt gedoogd, en er van uitgegaan moet worden dat de Gemeente de verkoop van softdrugs in coffeeshop [X] had gedoogd als de burgemeester het gevraagde verlof had verleend.
5.14.
Het hof volgt de Gemeente evenmin in haar stelling dat een verplichting om een compensatie te betalen voor het niet kunnen verwerven van inkomsten uit activiteiten die strafbaar zijn gesteld bij de Opiumwet, in strijd is met de openbare orde en/of de goede zeden. Opnieuw gaat de Gemeente eraan voorbij dat zij de verkoop van softdrugs onder bepaalde voorwaarden gedoogt, en dat zij de verkoop van softdrugs in coffeeshop [X] had gedoogd als de burgemeester de verlofaanvraag had gehonoreerd. Een activiteit die uitdrukkelijk door de bevoegde autoriteiten wordt gedoogd, is niet in strijd met de openbare orde en/of de goede zeden. Een verplichting om compensatie te betalen voor het niet kunnen verwerven van inkomsten uit een dergelijke activiteit is dat dan ook niet.
5.15.
De Gemeente is dus aansprakelijk jegens [appellant 2] . Grief 3 slaagt.
Aansprakelijkheid jegens [de eenmanszaak] (grief 4)
5.16.
[de eenmanszaak] is de handelsnaam van de eenmanszaak van [appellant 2] , en is geen van [appellant 2] te onderscheiden entiteit die zelfstandig aan het rechtsverkeer deelneemt. De Gemeente kan dus niet zowel jegens [appellant 2] als jegens [de eenmanszaak] aansprakelijk zijn. Grief 4 wordt verworpen.
Aansprakelijkheid jegens [appellant 3] (grief 5)
5.17.
[de B.V.] c.s. baseert de gestelde aansprakelijkheid van de Gemeente jegens [appellant 3] op dezelfde gronden als de gestelde aansprakelijkheid van de Gemeente jegens [de B.V.] : niet-nakoming van de overeenkomst met de Gemeente dat de continuïteit van [X] zou worden gewaarborgd, schending van het dienaangaande door de Gemeente opgewekte vertrouwen en een verplichting voor de Gemeente om op eigen initiatief in een overgangsregeling te voorzien. Deze gronden stuiten af op hetgeen het hof hiervoor ten aanzien van [de B.V.] heeft overwogen.
5.18.
[de B.V.] c.s. voert voorts aan dat [appellant 3] huurpenningen is misgelopen doordat “
de Gemeente de exploitatie van [X] ten onrechte heeft beëindigd
”, naar het hof begrijpt: doordat de Gemeente ten onrechte het door [appellant 2] gevraagde verlof heeft geweigerd. Dat betoog faalt. Het feit dat de Gemeente onrechtmatig jegens [appellant 2] heeft gehandeld, betekent niet dat zij ook onrechtmatig jegens [appellant 3] als verhuurder heeft gehandeld. [appellant 3] werkt ook niet uit waarom dit het geval zou zijn; het enkele - gestelde - feit dat voor de Gemeente voorzienbaar was dat [X] als gevolg van de weigering van het verlof geen inkomsten meer zou kunnen verwerven en daardoor haar huur niet meer zou kunnen betalen, betekent in elk geval nog niet dat de Gemeente door [appellant 2] geen verlof te verlenen ook onrechtmatig jegens [appellant 3] heeft gehandeld. In het bijzonder onderbouwt [appellant 3] niet dat de door de Gemeente geschonden norm strekt tot bescherming van zijn vermogensrechtelijke belangen. Daar komt bij dat niet zonder meer is in te zien dat door de weigering van het verlof de verplichting om huurpenningen te betalen is onderbroken, terwijl [de B.V.] c.s. in ieder geval niet aanvoert dat [appellant 2] de huurovereenkomst heeft beëindigd. Voor zover [appellant 3] aanvoert dat hij mocht vertrouwen op de toezegging van de Gemeente dat [X] ‘
going concern
’ zou worden voortgezet, verwijst het hof naar hetgeen hierboven onder 5.6. is overwogen: een zodanige toezegging of afspraak is niet komen vast te staan.
Schadevergoeding
5.19.
De vordering tot schadevergoeding van [de B.V.] c.s., uitgewerkt in het rapport van [de schadeberekenaar] , is onderverdeeld in een primaire, subsidiaire en meer subsidiaire vordering (dagvaarding in eerste aanleg, p. 27). De primaire vordering gaat er vanuit dat [de B.V.] de exploitatie van coffeeshop [X] ongewijzigd zou hebben voortgezet vanaf de sluiting op 29 februari 2012 tot aan het moment waarop de omzet van [X] is hersteld tot het niveau van vóór de sluiting, dat in het rapport van [de schadeberekenaar] is gesteld op mei 2019, en bestaat uit de (gestelde) winstderving van [de B.V.] over deze periode, alsmede de (gestelde) gederfde huurinkomsten van [appellant 3] over de periode dat [X] gesloten is geweest (29 februari 2012 tot mei 2016). De subsidiaire vordering neemt tot uitgangspunt dat [appellant 2] de coffeeshop op 1 maart 2012 van [de B.V.] heeft overgenomen en omvat dezelfde periode als de primaire vordering. Zij bestaat uit drie componenten: (gestelde) gederfde winst van [appellant 2] , (gestelde) termijnen verschuldigd door [appellant 2] aan [de B.V.] op grond van de huurkoopovereenkomst en (gestelde) gederfde huurinkomsten van [appellant 3] over de periode dat [X] gesloten is geweest (29 februari 2012 tot mei 2016). De meer subsidiaire vordering bestaat uit gederfde winst van [appellant 2] vanaf het primaire besluit waarbij de verlofaanvraag van [appellant 2] is afgewezen tot mei 2019, en gederfde huurinkomsten van [appellant 3] vanaf dat primaire besluit tot mei 2016. Daarnaast maakt [de B.V.] c.s. aanspraak op een vergoeding voor kosten van rechtsbijstand en de kosten van [de schadeberekenaar] .
5.20.
Hiervoor is vastgesteld dat de Gemeente niet aansprakelijk is jegens [de B.V.] en [appellant 3] . [de B.V.] en [appellant 3] kunnen dus geen schadevergoeding van de Gemeente vorderen. Ten overvloede overweegt het hof dat een vordering van [de B.V.] tot schadevergoeding in de vorm van gederfde winst niet valt te rijmen met het feit dat [de B.V.] haar verzoek om vernieuwing van het aan haar verleende verlof op 13 februari 2012 heeft ingetrokken en de coffeeshop op grond van de huurkoopovereenkomst per 1 maart 2012 aan [appellant 2] heeft overgedragen. Verder is zonder nadere toelichting, die ontbreekt, niet duidelijk wat het oorzakelijk verband is tussen de afwijzing van de verlofaanvraag van [appellant 2] en de gestelde schade van [de B.V.] en [appellant 3] . Noch de huurkoopovereenkomst van [appellant 2] met [de B.V.] , noch de huurovereenkomst van [appellant 2] met [appellant 3] is immers afhankelijk van de toewijzing van de verlofaanvraag van [appellant 2] .
5.21.
[appellant 2] kan wel aanspraak maken op schadevergoeding door de Gemeente, zolang het gaat om activiteiten die binnen de grenzen van het gedoogbeleid blijven. Het is aannemelijk dat [appellant 2] schade heeft geleden doordat zijn verlofaanvraag niet (tijdig) is toegewezen, in de vorm van gederfde inkomsten.  Het rapport van [de schadeberekenaar] bevat een onderbouwing van deze inkomstenderving. In het geval van [appellant 2] gaat het slechts om de in het rapport van [de schadeberekenaar] als subsidiair, respectievelijk meer subsidiair aangeduide vorderingen (vgl. voor deze vorderingen onder 5.19).
5.22.
De Gemeente heeft aangevoerd dat als zij het gevraagde verlof zou hebben verleend, dat verlof zou zijn verleend voor twee jaar, dus tot 28 februari 2014. [appellant 2] heeft niet vóór 28 februari 2014 een nieuw verlof aangevraagd, zodat hij volgens de Gemeente hoogstens tot 28 februari 2014 aanspraak kan maken op gederfde inkomsten. Het hof volgt de Gemeente niet in dit verweer. [appellant 2] heeft bezwaar en beroep ingesteld tegen de afwijzing van zijn verlofaanvraag. Nadat de Afdeling zijn beroep gegrond heeft verklaard, heeft [appellant 2] een nieuwe aanvraag ingediend. Eerst toen is het gevraagde verlof verleend. De Gemeente kan [appellant 2] niet verwijten dat hij in februari 2014 geen verlenging heeft aangevraagd van een verlof dat hij niet heeft gekregen.
5.23.
De Gemeente stelt verder dat, nadat zij het verlof op 7 april 2016 had verleend, [appellant 2] nog drie weken heeft gewacht met het weer openen van de coffeeshop. Volgens de Gemeente kan [appellant 2] hoogstens tot 7 april 2016 aanspraak maken op gederfde inkomsten. Ook dat verweer is ongegrond. De Gemeente kan niet verwachten dat [appellant 2] de coffeeshop onmiddellijk na verlening van het verlof zou hebben geopend, zeker niet nadat de coffeeshop enkele jaren gesloten was geweest. Naar het oordeel van het hof is het redelijk om er vanuit te gaan dat [appellant 2] drie weken nodig heeft gehad voor het weer opstarten van de coffeeshop, zodat de vaststelling van de schadevergoeding kan worden gebaseerd op het uitgangspunt dat [appellant 2] tot 1 mei 2016 inkomsten heeft gederfd als gevolg van het onrechtmatig handelen van de Gemeente.
5.24.
Het hof verwerpt ook het verweer van de Gemeente dat de schade alleen kan bestaan uit het niet kunnen verstrekken van alcoholvrije drank, nu het verlof voor dat doel is aangevraagd. Zoals het hof hiervoor heeft overwogen(vgl. onder 5.12), moet ervan worden uitgegaan dat als de Gemeente de verlofaanvraag van [appellant 2] had gehonoreerd, [appellant 2] op grond van het gedoogbeleid ook softdrugs in de coffeeshop had verkocht.
5.25.
De Gemeente heeft verder een beroep gedaan op eigen schuld van [appellant 2] , onder verwijzing naar het feit dat het hof Amsterdam [de oud-bestuurder] en [appellant 3] schuldig heeft bevonden aan overtreding van de Opiumwet. Dit verweer is onbegrijpelijk in het licht van de uitspraak van de Afdeling en het besluit van de burgemeester van 5 juli 2019. De Afdeling heeft vastgesteld dat de burgemeester onvoldoende heeft gemotiveerd dat de strafbare feiten waarvoor [de oud-bestuurder] en [appellant 3] zijn vervolgd, meebrengen dat [appellant 2] van ‘slecht levensgedrag’ is. De burgemeester heeft vervolgens in zijn besluit van 5 juli 2019 erkend dat de strafzaken tegen [de oud-bestuurder] en [appellant 3] onvoldoende grond vormden om aan te nemen dat [appellant 2] van ‘slecht levensgedrag’ was.
5.26.
[appellant 2] stelt dat een schadevergoeding wegens inkomstenderving in zou moeten gaan op 29 februari 2012 (de dag waarop het verlof van [de B.V.] van rechtswege eindigde en op de verlofaanvraag van [appellant 2] van 13 februari 2012 nog niet was beslist). Volgens [appellant 2] handelde de Gemeente onrechtmatig door eerst op 25 april 2013 op zijn aanvraag te beslissen. De Gemeente bestrijdt dat. Volgens haar kan een eventuele schadevergoeding wegens inkomstenderving niet eerder ingaan dan 25 april 2013 (de datum van het onrechtmatige besluit waarbij de verlofaanvraag door de burgemeester is geweigerd).
5.27.
Zoals de Gemeente terecht heeft aangevoerd, is enkel tijdsverloop tussen de aanvraag en de beslissing niet onrechtmatig. Bijkomende omstandigheden die het tijdsverloop onrechtmatig kunnen doen zijn, heeft [appellant 2] niet gesteld, of in ieder geval niet (voldoende) onderbouwd. De stelling van [appellant 2] dat de Gemeente zich heeft verbonden om uiterlijk 28 februari 2012 (voordat het verlof van [de B.V.] afliep) op zijn verlofaanvraag te beslissen, stuit af op wat het hof hiervoor in 5.6 heeft overwogen. Het enkele feit dat voor de Gemeente kenbaar was dat [de B.V.] en [appellant 2] aanstuurden op een ‘
going concern
’ overdracht, betekent nog niet dat de Gemeente onrechtmatig heeft gehandeld door niet vóór 29 februari 2012 te beslissen. Onrechtmatigheid kan ook niet worden aangenomen op grond van het feit dat de wettelijke beslistermijn is overschreden. Zoals de Hoge Raad heeft overwogen (arrest van 11 januari 2013, ECLI:NL:HR:2013:BX7579), beoogt de wettelijke beslistermijn niet zonder meer te beschermen tegen mogelijke schade van een belanghebbende die kan ontstaan bij het uitblijven van de beslissing. De overschrijding van de wettelijke beslistermijn is in het onderhavige geval mede veroorzaakt door het Bibob-onderzoek dat de Gemeente heeft laten uitvoeren. [appellant 2] heeft niet gesteld (laat staan dat hij onderbouwt) dat de Gemeente geen Bibob-onderzoek had mogen laten uitvoeren.
5.28.
Over de omvang van de gestelde inkomstenderving kan het hof geen beslissing nemen zonder dat partijen zich nader hebben uitgelaten. De Gemeente betwist de opbrengsten en de marges van de coffeeshop en de andere cijfers die [de schadeberekenaar] aan haar berekening ten grondslag heeft gelegd. Het hof zal [appellant 2] in de gelegenheid stellen om een nadere toelichting te geven bij de gebruikte cijfers en deze te onderbouwen met nadere stukken, waarbij bijvoorbeeld kan worden gedacht aan de fiscale gegevens (aangiftes en aanslagen) genoemd door de Gemeente. [appellant 2] zal dan eveneens kunnen toelichten of hij, zoals de Gemeente heeft gesteld, in de desbetreffende periode in dienst is gebleven bij [de B.V.] en uit dien hoofde inkomsten heeft genoten. Als dat het geval is, zal [appellant 2] eveneens kunnen toelichten waarom hij van mening is dat met deze inkomsten geen rekening moet worden gehouden bij de berekening van de schadevergoeding. Vervolgens zal de Gemeente zich over deze punten kunnen uitlaten.
5.29.
De door [de B.V.] c.s. gevorderde kosten van rechtsbijstand komen niet voor vergoeding in aanmerking. Uit de overgelegde declaraties blijkt dat het gaat om rechtsbijstand verleend aan andere (rechts)personen dan [appellant 2] . Aangezien niet is komen vast te staan dat de Gemeente onrechtmatig heeft gehandeld jegens deze (rechts)personen, kunnen deze (rechts)personen geen aanspraak maken op schadevergoeding. Ten overvloede overweegt het hof dat de rechtsbijstand blijkens de overgelegde declaraties voor een belangrijk deel is verleend in verband met bestuursrechtelijke en strafrechtelijke procedures. Voor deze rechtsbijstand wordt in de desbetreffende procedures een vergoeding vastgesteld als daar aanleiding toe is. [de B.V.] c.s. heeft niets aangevoerd op grond waarvan naast deze vergoedingen ook de (werkelijke) kosten van rechtsbijstand zouden kunnen worden gevorderd. Dit is anders voor zover het betreft de kosten van [de schadeberekenaar] . Deze kosten kunnen voor vergoeding in aanmerking komen voor zover zij kunnen worden aangemerkt als redelijke kosten ter vaststelling van de schade van [appellant 2] . Het hof kan niet nagaan in hoeverre de kosten van [de schadeberekenaar] zijn gemaakt ter vaststelling van de schade van [appellant 2] . Het hof zal [appellant 2] in de gelegenheid stellen zich daarover uit te laten, waarna de Gemeente daarop zal kunnen reageren. Het hof zal in afwachting van de nadere uitlatingen van partijen ook de beslissing over de door [de B.V.] c.s. gevorderde buitengerechtelijke incassokosten aanhouden.
5.30.
De Gemeente heeft het hof verzocht een mogelijke schadevergoeding te matigen in verband met het feit dat de schadevergoeding betrekking zou hebben op activiteiten die in strijd zijn met de Opiumwet (de verkoop van softdrugs). Voor het geval zal worden vastgesteld dat [appellant 2] ten gevolge van het onrechtmatig handelen van de Gemeente schade heeft geleden die voor vergoeding in aanmerking komt, overweegt het hof reeds nu dat het geen aanleiding ziet voor matiging van deze schadevergoeding.
5.31.
Het hof zal de zaak verwijzen naar de rol, zodat [appellant 2] zich zal kunnen uitlaten over de aspecten genoemd in 5.28 en 5.29. Iedere verdere beslissing zal worden aangehouden.
6
Beslissing
Het hof:
- verwijst de zaak naar de rol van 10 november 2020, zodat [appellant 2] zich zal kunnen uitlaten over de aspecten genoemd in 5.28 en 5.29 van dit arrest;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Dit arrest is gewezen door mrs. P. Glazener, J.J. van der Helm en E.M. Dousma-Valk en is ondertekend en uitgesproken door mr. F.R. Salomons, rolraadsheer, ter openbare terechtzitting van 29 september 2020 in aanwezigheid van de griffier.