ECLI:NL:RVS:2019:3303
Raad van State — Uitspraak 


201809277/1/A2.
Datum uitspraak: 2 oktober 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Imperial Ventures B.V., gevestigd te Bergen op Zoom,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 4 oktober 2018 in zaak nr. 17/8164 in het geding tussen:
Imperial Ventures
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Procesverloop
Bij besluit van 20 juni 2017 heeft de minister een subsidieaanvraag van Imperial Ventures afgewezen.
Bij besluit van 15 december 2017 heeft de minister het door Imperial Ventures daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 oktober 2018 heeft de rechtbank het door Imperial Ventures daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Imperial Ventures hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Imperial Ventures heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 september 2019, waar Imperial Ventures, vertegenwoordigd door haar [directeur], vergezeld van [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.W.T. Kampers en drs. C. Jansen, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Imperial Ventures exploiteert blijkens de inschrijving in het Handelsregister van de Kamer van Koophandel een onderneming die zich richt op het optreden als bedrijfsadviseur en het uitvoeren van interim management. [directeur] is enig aandeelhouder. Hij heeft bij formulier van 9 april 2017 namens Imperial Ventures een aanvraag ingediend om subsidie op grond van de Tijdelijke subsidieregeling experimenten meer werk voor vijftigplussers (Stcrt. 2017, nr. 14630; hierna: de Subsidieregeling). De Subsidieregeling ziet op verstrekking van subsidies voor experimenten met innovatieve projecten gericht op het benutten en toegankelijk maken van latente werkgelegenheid voor vijftigplussers. Nieuwe innovatieve aanpakken, die met bestaande regelingen niet van de grond kunnen komen, kunnen met subsidie worden uitgeprobeerd om te leren van de werkzaamheid van nieuwe aanpakken. De regeling beoogt met verschillende aanpakken te laten experimenteren, omdat het leerdoel en de potentie bij gebleken effectiviteit het belangrijkste doel van deze experimenteersubsidie is, aldus de toelichting bij de Subsidieregeling. De belangrijkste bepalingen zijn opgenomen in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak. Imperial Ventures heeft € 125.000,00 subsidie gevraagd voor het project "ROBINSON".
Het project waarvoor subsidie is gevraagd
2.    Het project is genoemd naar Robinson Crusoe, die voor Imperial Ventures symbool staat voor onder meer onafhankelijkheid, vastberadenheid en innovatie. Het project zet, kort gezegd, in op begeleiding van minimaal twaalf werkloze vijftigplussers en de ontwikkeling van hun ondernemersvaardigheden, in het bijzonder acquisitie en profilering van de kandidaat en diens vaardigheden.
In de aanvraag heeft Imperial Ventures toegelicht dat de activiteiten bijdragen aan het doel van de Subsidieregeling, omdat deze een brug slaan tussen de ambities en competenties van de werkzoekenden en daarvoor op basis van latente werkgelegenheid een economische basis helpen te ontwikkelen, door ondersteuning bij de ondernemersvaardigheden van de betrokken vijftigplussers, ondersteuning van de latente marktontwikkeling en ondersteuning bij de ontwikkeling van de bedrijfsvoering. De activiteiten monden uit in een methodiek voor toepassing op langere termijn. De innovativiteit komt voort uit de samenwerking tussen de kandidaten en Imperial Ventures. In 2011 raakte de betrokken consultant, [directeur], zelf werkloos en ontwikkelde hij zijn activiteiten naast zijn werkloosheidsuitkering. Hij zal in dit project een twaalftal kandidaten begeleiden. Het project is ook vanuit financieel oogpunt duurzaam en uitbreidbaar omdat het zich mogelijk reeds bij de uitvoering van het experiment terugverdient door de begrote besparingen op de uitkering, aldus de aanvraag.
Besluitvorming
3.    Bij het besluit van 20 juni 2017 heeft de minister de aanvraag afgewezen omdat die volgens hem niet voldoet aan de minimale eisen die genoemd zijn in artikel 9, eerste lid, onder a, b, c en d van de Subsidieregeling en de bijlage op grond van artikel 9 van de Subsidieregeling. Het gaat er in het bijzonder om dat niet aangetoond is dat de voorgestelde aanpak innovatief en onderscheidend is, dat de plannen gericht zijn op het aanbieden van arbeid en niet op het zoeken van de vraag, dat onvoldoende aannemelijk is dat Imperial Ventures voornemens is werkgelegenheid op te sporen, dat onduidelijk is in hoeverre de in de aanvraag voorgestelde methodiek al ontwikkeld is of nog ontwikkeld moet gaan worden en hoe de methodiek geëvalueerd gaat worden en dat binnen die methodiek onduidelijk is hoe deze ook gebruikt kan worden door anderen dan ervaringsdeskundigen. Tot slot zijn de kosten onvoldoende onderbouwd en is niet aannemelijk dat de begrote kosten tot een resultaat gaan leiden.
4.    Bij het besluit op bezwaar van 15 december 2017 heeft de minister de afwijzing gehandhaafd.
Wat betreft de afwijzingsgrond van artikel 9, onder a, van de Subsidieregeling stelt de minister zich bij het besluit op bezwaar op het standpunt dat de methodiek van Imperial Ventures erop gericht is om kandidaten de vaardigheid bij te brengen om zich als ondernemer te profileren binnen hun respectievelijke vakgebied en deze methodiek niet innovatief of onderscheidend is.
Wat betreft de afwijzingsgrond van artikel 9, onder b, van de Subsidieregeling, vindt de minister, hoewel de precieze vormgeving van de methode, begrijpelijkerwijs, onduidelijk blijft, de insteek voldoende duidelijk. De minister wijst er echter op dat een essentieel element voor toewijzing ontbreekt, namelijk de potentie om meer werk voor vijftigplussers beschikbaar te maken. De methode van het project ziet enkel op het aanbod van vijftigplussers op de markt, maar niet op de vraag van de markt. De methode past daarom niet binnen de Subsidieregeling. Die ziet immers op het ontsluiten van latente werkgelegenheid. Het gaat hierbij om banen bij werkgevers die, zonder de Subsidieregeling, niet als werkgelegenheid gezien worden, of dusdanig langdurig onvervulde vacatures dat deze niet vervuld zullen worden door reguliere methoden zoals omscholing. De insteek van de Subsidieregeling is om de vraag concreet te maken. De methode van Imperial Ventures ziet op het aanbod van vijftigplussers op de arbeidsmarkt. Door de methode wordt een kandidaat een ondernemer of zzp'er, die zichzelf zal gaan aanbieden op de markt en die door middel van acquisitie opdrachten voor zichzelf zal creëren. Dit sluit niet aan bij het doel van de regeling, namelijk het ontsluiten van vraag. Reeds daarom komt het project volgens de minister niet voor subsidie in aanmerking.
Gezien het voorgaande behoeven de argumenten omtrent de subsidiabiliteit van de kosten (de afwijzingsgrond van artikel 9, onder d, van de Subsidieregeling) geen bespreking, aldus de minister bij het besluit op bezwaar.
De minister heeft nader gepreciseerd dat de aanvraag is afgewezen op grond van artikel 10, onder a, juncto artikel 9 onder a, b en d van de Regeling, artikel 10, onder a, juncto artikel 13 van de Regeling en artikel 10 onder c, d en i van de Regeling.
Hoger beroep
5.    De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak geoordeeld dat de afwijzing van de subsidieaanvraag in rechte stand houdt. Het verzoek om schadevergoeding van Imperial Ventures is daarom ook afgewezen. Imperial Ventures handhaaft in hoger beroep haar standpunt dat geen van de door de minister aan de afwijzing ten grondslag gelegde weigeringsgronden stand kan houden.
6.    De Afdeling stelt vast dat de meest verstrekkende weigeringsgrond is dat het project niet past binnen het doel van de Subsidieregeling omdat het niet is gericht op het toegankelijk maken en benutten van latente werkgelegenheid voor vijftigplussers teneinde de mogelijkheden op werk voor die doelgroep te vergroten, zoals opgenomen in artikel 3 en uitgewerkt in artikel 9, onder b, en artikel 10, onder d, van de Subsidieregeling. De Afdeling zal daarom eerst hierop ingaan.
6.1.    Wat betreft de potentie van het project en het ontsluiten van latente werkgelegenheid als doel van de Subsidieregeling, heeft de rechtbank geoordeeld dat de methode "ROBINSON" primair is gericht op het ontwikkelen van ondernemersvaardigheden van vijftigplussers. Hoewel niet ondenkbaar is dat een kandidaat op enig moment mogelijk latente werkgelegenheid aanboort, kan niet worden geoordeeld dat het project daar primair op is gericht. De minister heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat het project niet aansluit bij het doel van de Subsidieregeling, namelijk het ontsluiten van latente werkgelegenheid. De minister heeft de aanvraag om subsidie reeds hierom terecht afgewezen, aldus de rechtbank.
6.2.    Over de methode "ROBINSON" voert Imperial Ventures het volgende aan. Er worden binnen het project minimaal twaalf personen begeleid in de ontwikkeling van hun vakmanschap, vooral gericht op de verbreding van hun vaardigheden en kennis. De methodiek is erop gericht om kandidaten de vaardigheid bij te brengen om zich als ondernemer te profileren binnen hun respectievelijke vakgebied. Het project zet in op ontwikkeling van de ondernemer op basis van maatwerkondersteuning. De focus is gericht op een directe netwerk- en marktontwikkeling vanuit de werkeloosheidsituatie. Het lotgenotenelement is een belangrijke factor, want [directeur] zette zelf op deze wijze succesvol zijn innovatieve ontwikkelingen op. Het project zet maatwerkgericht in op de ontwikkeling van ondernemersvaardigheden, in de overtuiging dat dit juist nieuw en onderscheidend is ten opzichte van bestaande, reeds ontwikkelde methoden. De methodiek is uitbreidbaar en heeft potentie. De methode wordt ontwikkeld op basis van de eigen ervaringen van de consultant, [directeur] (lotgenoot/ervaringdeskundige), en de ervaringen opgedaan met de begeleiding van de eerste twaalf kandidaten. Door middel van acquisitie, profilering van de kandidaat en diens vaardigheden en tracering van de (latente) opdrachten, wordt (latente) werkgelegenheid ontwikkeld. Dit gebeurt nog ver voor die zich heeft gemanifesteerd door openstelling van een vacature. Het gaat om werkgelegenheid die in deze vorm wel degelijk voorhanden is en op de geschetste wijze te ontwikkelen valt. De innovatieve acquisitiegerichte aanpak is gericht op het ontsluiten van de latente werkgelegenheid, waarbij vraag en aanbod, de doelgroep, elkaar in directe communicatie ontmoeten, aldus Imperial Ventures over de methode "ROBINSON". Zij vindt dat zij voldoende heeft aangetoond dat met deze methode de vraag zal worden ontwikkeld, in het bijzonder naar het type arbeid dat met een acquisitie-offerte-opdracht van de specifieke vaardigheden van de deelnemer tot ontwikkeling komt en dat zonder de inspanning van de kandidaat nooit als arbeid in opdracht zou komen. De rechtbank gaat, door te oordelen dat de gehanteerde methode primair is gericht op het ontwikkelen van ondernemersvaardigheden, ten onrechte voorbij aan de relatie met de ontwikkeling van latente werkgelegenheid. Er wordt immers bij de methode al snel overgegaan op inspanningen om de latente werkgelegenheid te ontwikkelen.
6.3.    Op basis van de uitvoerige beschrijving van het project en de methode "ROBINSON" in de stukken en de daarop door Imperial Ventures ter zitting gegeven toelichting - zoals onder 2 en 6.2 deels weergegeven - is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht en op goede gronden tot het hiervoor onder 6.1 weergegeven oordeel is gekomen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het project niet aansluit bij het doel van de Subsidieregeling. Het project is naar zijn aard, door de nadruk te leggen op het ontwikkelen van ondernemersvaardigheden en aldus op het versterken van de kandidaten die zich op de arbeidsmarkt aanbieden (de aanbodkant), in onvoldoende mate primair gericht op het ontsluiten van latente werkgelegenheid bij werkgevers in de zin van de Subsidieregeling. Volgens de door de minister ter zitting gegeven toelichting wordt onder latente werkgelegenheid begrepen de niet in een bestaande werkplek of vacature ingevulde werkgelegenheid, of met andere woorden werkgelegenheid die als zodanig niet bestaat of niet erkend wordt (de vraagkant). Er is meer vraag naar arbeid dan zichtbaar is in vacatures en een project moet primair bijdragen aan het ontsluiten van die onbenutte werkgelegenheid bij werkgevers (de vraagkant) om voor subsidie in aanmerking te kunnen komen. Dat is bij het project van Imperial Ventures in onvoldoende mate het geval. De minister heeft de aanvraag om subsidie reeds hierom mogen afwijzen, zoals hij heeft gedaan. Op hetgeen Imperial Ventures voor het overige heeft aangevoerd hoeft daarom niet meer te worden ingegaan. Het kan niet leiden tot een andere conclusie.
Conclusie
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Voor zover Imperial Ventures heeft verzocht om een schadevergoeding, dient dat verzoek te worden afgewezen omdat de afwijzing van de subsidieaanvraag in rechte in stand blijft.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortman en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Dallinga
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 oktober 2019
18.
BIJLAGE
Tijdelijke subsidieregeling experimenten meer werk voor vijftigplussers
Artikel 1. Begripsbepalingen
(…)
projectperiode: de periode gelegen tussen de datum waarop de subsidieaanvraag is ingediend en de datum waarop het project uiterlijk moet zijn afgerond;
latente werkgelegenheid: de niet in een bestaande werkplek of vacature ingevulde werkgelegenheid;
vijftigplusser: een persoon van 50 jaar of ouder, doch jonger dan de AOW-gerechtigde leeftijd, bedoeld in artikel 7a van de Algemene Ouderdomswet.
(…)
Artikel 3. Doel van de regeling
Het doel van deze regeling is om met financiële ondersteuning experimenten met innovatieve projecten mogelijk te maken die zonder deze ondersteuning in de projectperiode niet tot stand zouden komen. De projecten zijn gericht op het benutten en toegankelijk maken van latente werkgelegenheid voor vijftigplussers teneinde de mogelijkheden op werk voor die doelgroep te vergroten.
Artikel 4. Subsidiabele projecten
1. De minister kan subsidie verstrekken voor innovatieve projecten die bijdragen aan het benutten en toegankelijk maken van latente werkgelegenheid voor vijftigplussers en die zonder deze ondersteuning in de projectperiode niet tot stand zouden komen.
2. Het project vangt uiterlijk op 1 oktober 2017 aan en wordt afgerond binnen een periode van ten hoogste achttien maanden.
3. Met het project wordt een innovatieve aanpak ontwikkeld en uitgevoerd welke na afloop van het project toepasbaar en in potentie breder inzetbaar is.
4. De minister stelt de methodiek en de evaluatie van het project na de projectperiode vrij beschikbaar en deze zijn vanaf dat moment vrij te gebruiken door derden.
(…)
Artikel 8. Specifieke eisen aan de subsidieaanvraag
Onverminderd artikel 3.4 van de kaderregeling wordt in het activiteitenplan aangegeven:
a. op welke wijze de activiteiten bijdragen aan het in artikel 3 omschreven doel;
b. welke aspecten van de gehanteerde methodiek het project innovatief, duurzaam en uitbreidbaar maken;
c. op welke wijze andere partijen betrokken en geconsulteerd zijn;
d. op welke wijze het project zal worden geëvalueerd;
e. waarom subsidiëring vanuit de rijksoverheid in de gevraagde omvang noodzakelijk is.
Artikel 9. Beoordeling van de subsidieaanvraag
1. De subsidieaanvraag wordt beoordeeld aan de hand van de volgende criteria:
a. innovativiteit en onderscheidendheid;
b. duurzaamheid, uitbreidbaarheid van de aanpak en zijn potentie om meer werk voor vijftigplussers beschikbaar te krijgen;
c. haalbaarheid; en
d. financiering.
2. De criteria zijn nader uitgewerkt in de bijlage bij deze regeling.
3. De minister kan zich voor de beoordeling laten adviseren door externe partijen.
Artikel 10. Specifieke weigeringsgronden
Onverminderd artikel 4:35 van de Algemene wet bestuursrecht kan de subsidie in ieder geval geheel of gedeeltelijk worden geweigerd, indien:
a. de subsidieaanvraag niet voldoet aan de daaraan bij deze regeling gestelde eisen;
b. de beoogde activiteiten en resultaten onvoldoende objectief meetbaar zijn geformuleerd;
c. de te hanteren methodiek onvoldoende innovatief en/of onderscheidend is;
d. de duurzaamheid, uitbreidbaarheid van de aanpak en zijn potentie om meer vijftigplussers aan het werk te krijgen onvoldoende aannemelijk gemaakt is;
e. de haalbaarheid van de beoogde aanpak onvoldoende aannemelijk is gemaakt;
f. de evaluatieopzet onvoldoende of ongeschikt is om de effectiviteit en bruikbaarheid van de methodiek te kunnen beoordelen;
g. het project of de methodiek niet uitvoerbaar is binnen bestaande wet- en regelgeving;
h. de kosten van het project niet in redelijke verhouding staan tot de beoogde resultaten;
i. onvoldoende is aangetoond dat subsidie noodzakelijk is voor het uitvoeren van het project waarvoor subsidie wordt aangevraagd; of
j. op grond van deze regeling reeds subsidie is verleend voor een soortgelijk of vergelijkbaar project.
(…)
Artikel 13. Evaluatie van de projecten
1. De subsidieontvanger draagt zorg voor de evaluatie van de uitvoering van het project op grond van deze regeling en het bereik, de doeltreffendheid en doelmatigheid daarvan.
2. Het evaluatieverslag wordt gelijktijdig met de aanvraag tot subsidievaststelling aangeboden.
3. Het evaluatieverslag omvat in ieder geval:
a. een gedetailleerde beschrijving van de gehanteerde methodiek;
b. een beschrijving van het implementatie- en uitvoeringsproces en de leerervaringen die daarbij zijn opgedaan; en
c. een overzicht van de bereikte resultaten in aantallen plaatsingen van vijftigplussers op latente vacatures en de aard van de gerealiseerde plaatsingen.
(…)
Bijlage behorende bij artikel 9, tweede lid
Bijlage. Inhoudelijke beoordelingscriteria Tijdelijke subsidieregeling experimenten meer werk voor vijftigplussers
Bij de inhoudelijke beoordeling van het voorgestelde project wordt rekening gehouden met de onderstaande beoordelingscriteria    Vereisten waaraan het plan moet voldoen om in aanmerking te komen voor subsidie*    De subsidieaanvraag moet voldoende informatie verstrekken om het mogelijk te maken een oordeel te vormen over de onderstaande punten en aannemelijk maken dat hieraan met de aanvraag wordt voldaan
1. Innovatieve, onderscheidende aanpak om latente werkgelegenheid voor vijftigplussers te ontsluiten    • Het betreft geen gangbare al vaker toegepaste aanpak.
• De aanpak richt zich op het concretiseren van latente werkgelegenheid voor vijftigplussers.
• Het betreft werkgelegenheid waar de reguliere wervingskanalen niet in (kunnen) voorzien.
• Er is op grond van deze regeling geen subsidie verleend voor een soortgelijk of vergelijkbaar eerder ingediend project.    • Het betreft een innovatieve (vernieuwende) aanpak op basis van een analyse van een knelpunt op de arbeidsmarkt.
• De aanpak is gericht op het benutten van latente werkgelegenheidwaar de reguliere wervingskanalen niet in voorzien.
• Het betreft geen gangbare al vaker toegepaste aanpak.
• De aanpak richt zich op vijftigplussers en is ook kansrijk voor het benutten en toegankelijk maken van latente werkgelegenheid voor vijftigplussers.
2. Duurzaamheid, uitbreidbaarheid en potentie van de aanpak    • De methode is ook na de projectperiode bruikbaar en werkzaam voor toepassing voor de doelgroep.
• Het betreft geen eenmalige kans die wordt benut.
• De methode is overdraagbaar en vrij beschikbaar voor derden.
• Het project zou na de projectperiode zonder subsidie voortgezet kunnen worden.    • De methodiek kan ook op langere termijn en na de subsidieperiode een (blijvende) bijdrage leveren aan het benutten en toegankelijk maken van latente werkgelegenheid voor vijftigplussers en het daadwerkelijk aan het werk krijgen van vijftigplussers.
• Het is mogelijk om het experiment na afloop van de experimenteerperiode verder uit te breiden op reguliere basis. Het is structureel toe te passen en betreft geen tijdelijke kans die wordt benut.
• De voorgestelde manier van evaluatie, verslaglegging en overdracht van het experiment en de resultaten maakt de methodiek voldoende toegankelijk en bruikbaar voor breder gebruik.
• De aanpak kan bij gebleken succes na afloop van de subsidieperiode ook zonder subsidie worden uitgevoerd. Hiervoor is een realiseerbaar verdien/financieringsmodel ontwikkeld.
3. Haalbaarheid    • De aanpak is SMART uitgewerkt.
• Het plan is realistisch.
• Het plan is uitvoerbaar binnen de projectperiode.
• Het is aannemelijk dat de aanpak kansrijk is voor de doelgroep vijftigplussers.
• Het plan is uitvoerbaar binnen de bestaande wet- en regelgeving.
• De subsidie kan niet beschouwd worden als ongeoorloofde staatssteun.    • Het is aangetoond of aannemelijk dat de aanpak haalbaar en uitvoerbaar is binnen de projectperiode.
• Er is voldoende draagvlak bij de voor de uitvoering benodigde partijen en werkgevers- en werknemersorganisaties.
• De aanvrager beschikt over een voor de uitvoering relevant netwerk.
• De voorgestelde aanpak is geschikt voor/passend bij de doelgroep.
• Dat er kandidaten en bedrijven beschikbaar zullen zijn.
• De belangrijkste afbreukrisico’s.
• De te verwachten aard en duur van de werkgelegenheid die wordt gerealiseerd.
• Er is maatschappelijk en bij sociale partners draagvlak voor de manier waarop de vervulling van (latente) vacatures wordt vormgegeven.
4. Financiering    • Noodzaak van (de mate van gevraagde) subsidiering is aangetoond.
• Kosten staan in redelijke verhouding tot de baten.
• Kosten waarvoor subsidie wordt aangevraagd komen niet in aanmerking voor andere overheidsfinanciering.    • De hoogte van het aangevraagde subsidiebedrag en hoe verhouden de kosten zich tot de te verwachten opbrengst. Zijn de kosten vergelijkbaar met de kosten van andere gebruikelijke instrumenten?
• Is aangetoond of aannemelijk gemaakt dat partijen niet in staat zijn het experiment tot uitvoering te brengen als er geen financiële bijdrage uit de regeling beschikbaar wordt gesteld?
• Het percentage en de omvang aan cofinanciering (eigen bijdrage en bijdragen van derden) dat door de aanvrager zelf wordt betrokken bij de financiering van het plan. Hoeveel zijn de aanvrager en andere partijen bereid bij te dragen aan de kosten?
* De aanvraag moet naar het oordeel van SZW aannemelijk aan alle vereisten voldoen. Aanvragen die niet voldoen aan de vereisten worden afgewezen.