ECLI:NL:CBB:2020:214
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2218
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 maart 2020 in de zaak tussen
Fa. [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. A.N. Dijkstra),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: C. Zieleman en mr. Y Groen).
Procesverloop
Bij besluit van 12 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 31 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Op 16 januari 2020 en 29 januari 2020 heeft appellante nadere stukken ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 februari 2020. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar vennoten, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Aan de zijde van verweerder is voorts verschenen [naam 2] .
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Op grond van artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt verweerder het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de Msw op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf. Artikel 72, tweede lid, aanhef en onder c, van het Uitvoeringsbesluit noemt als één van de cumulatieve elementen van de definitie van een nieuw gestart bedrijf, dat het tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking.
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante bestaat uit twee vennoten: de vader en de zoon. Zij exploiteerde tot 2009 een melkveehouderij. Zij is vervolgens omgeschakeld naar een vleesveehouderij en eind 2014 heeft appellante het plan opgevat om opnieuw te gaan melken.
2.2
Ten behoeve van de uitvoering van dit plan heeft appellante in de periode van
februari 2015 tot en met september 2015 diverse investeringen gedaan. Op 13 maart 2015 heeft appellante een entreepremie van € 35.000,- betaald aan FrieslandCampina om 350.000 kg melk te mogen leveren. Zij heeft de oude melkveestal gerenoveerd voor een bedrag van
€ 5.868,46. Daarnaast heeft appellante op 20 juli 2015 een melktank van € 18.150,- aangeschaft en heeft zij de stal opnieuw ingericht.
2.3
Vervolgens heeft zij in de periode van juni 2015 tot en met december 2015 haar vleesveekoeien verkocht en in september 2015 heeft zij 45 melkkoeien gekocht.
2.4
Op 7 mei 2015 heeft appellante een vergunning aangevraagd op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor het in werking hebben van een melkrundveebedrijf voor een maximum van 47 melk- en kalfkoeien en 19 stuks jongvee. Op 4 november 2015 is de gevraagde vergunning verleend.
2.5
Op 2 juli 2015 waren op het bedrijf van appellante 13 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 10 stuks jongvee ouder dan 1 jaar aanwezig.
Besluiten van verweerder
3. 	Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 344 kg. Wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op
2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat verweerder haar ten onrechte niet heeft aangemerkt als starter. Uit de regelgeving blijkt niet dat een melkveebedrijf geheel nieuw moet zijn om in aanmerking te komen voor de startersregeling, terwijl daaruit evenmin blijkt dat vóór
1 januari 2014 nooit melk voor consumptie of verwerking mag zijn geproduceerd. Bovendien was het niet de bedoeling dat appellante nadat zij een vleesveehouderij was begonnen, weer een melkveehouderij zou worden. Dit blijkt onder meer uit de beëindiging van het lidmaatschap van en de financiële relatie met FrieslandCampina.
4.2
Verder voert appellante aan dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Het aantal van 344 kg toegekende fosfaatrechten betekent dat appellante ongeveer 8 melk- en kalfkoeien kan houden, wil zij ook nog ruimte houden voor jongvee. Dit terwijl appellante voor ogen stond en waar ook haar investeringen op waren gericht om 47 melk- en kalfkoeien en 19 stuks jongvee te houden. Ter onderbouwing van dit betoog heeft appellante twee financiële analyses (gedateerd op 1 oktober 2018 en 10 januari 2020) laten opstellen door [naam 3] (de financiële analyses), waarin aan de hand van verschillende scenario’s de gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel voor appellante zijn vastgesteld. In de laatste analyse is als samenvatting en eindconclusie vermeld dat in het geval niet wordt overgegaan tot toekenning van 1.651 kg (47 melk- en kalfkoeien) fosfaatrechten, maar in ieder geval 1.195 kg (36 melk- en kalfkoeien) appellante disproportioneel wordt geraakt door het stelsel en dat zij alleen kan blijven voortbestaan in het geval 1.651 kg (47 melk- en kalfkoeien) fosfaatrechten, maar in ieder geval 1.195 kg (36 melk- en kalfkoeien) worden toegekend. Daarnaast is appellante van mening dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en niet voldoende is gemotiveerd, omdat verweerder niet is ingegaan op de individuele belangen van appellante. Daar komt bij dat verweerder geen inzage heeft gegeven in de criteria die hij hanteert om te beoordelen of sprake is van een individuele en disproportionele last. Appellante voert verder aan dat verweerder haar ten onrechte geen ontheffing heeft verleend op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw. Aan de individuele en disproportionele last kan niet zonder enige vorm van compensatie voorbij worden gegaan. Zeker nu de zoon het bedrijf heeft overgenomen.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellante niet kan worden aangemerkt als nieuw gestart bedrijf, omdat zij niet voldoet aan de in artikel 72, tweede lid, aanhef en onder c, van het Uitvoeringsbesluit genoemde voorwaarde. Appellante exploiteerde tot 2009 een melkveebedrijf en tot en met 1 augustus 2009 was zij lid van FrieslandCampina. Volgens verweerder staat daarmee vast dat appellante voor 1 januari 2014 is gestart met de productie van melk op haar bedrijf. De startersregeling is bedoeld om landbouwers te compenseren die een nieuw melkveebedrijf oprichten en daarvoor hoge kosten moeten maken. De situatie van appellante ziet daar niet op.
5.2
Verweerder betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. De enkele wens om opnieuw melkveehouder te worden, is geen bijzondere omstandigheid die maakt dat daarvan sprake is. Niet is gebleken dat de omschakeling van vleesvee naar melkvee bedrijfseconomisch noodzakelijk was. Verder heeft appellante niet aangetoond dat zij op
2 juli 2015 over de benodigde vergunningen beschikte. Voorts heeft appellante pas in september 2015 het gewenste aantal koeien aangekocht, terwijl het fosfaatrechtenstelsel op dat moment reeds kenbaar was. Tot slot voert verweerder aan dat de inkomsten die appellante heeft uit de exploitatie van een camping buiten beschouwing zijn gelaten in de financiële analyses, terwijl appellante met de opbrengsten daarvan ruimschoots aan haar financiële verplichtingen kan voldoen.
Beoordeling
6.1
Appellantes beroep op artikel 72, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit slaagt niet. In overeenstemming met de toelichting (Stb. 217, 521, paragraaf 4.3) legt het College de startersregeling strikt uit. Deze is uitsluitend bedoeld voor nieuw gestarte bedrijven en niet voor de voortzetting of doorstart van een bestaand melkveebedrijf (zie de uitspraken van
26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:623, 28 januari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:49 en
4 februari 2020,  ECLI:NL:CBB:2020:65). Appellante heeft eerder melk geproduceerd. Dat appellante in de periode van 2009 tot 2015 geen melk heeft geproduceerd, maakt niet dat appellante kan worden aangemerkt als starter. Een bestaand bedrijf dat omschakelt kan niet op één lijn worden gesteld met een nieuw gestart bedrijf. Bij de omschakeling van vleesvee naar melkvee, heeft appellante geen nieuw bedrijf opgericht, maar heeft zij enkel haar exploitatie veranderd.
6.2
Het College heeft eerder geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel, inclusief de toepassing van de generieke korting, op het niveau van de regeling geen strijd oplevert met artikel 1 van het EP. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van
17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.3
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder haar bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2). In de uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.2 en verder) heeft het College zijn beoordelingskader betreffende de fair balance op individueel niveau en daarmee over de individuele en buitensporige last nader gemotiveerd.
6.5
Het College stelt vast dat appellante ten opzichte van het toegekende aantal fosfaatrechten (344 kg) een aanzienlijk aantal fosfaatrechten tekortkomt om haar stalcapaciteit te benutten dan wel haar voorgenomen bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen uitvoeren. Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel, zoals ook volgt uit de financiële rapportages, financieel wordt geraakt, maar dat betekent niet dat daarom reeds sprake is van een individuele en buitensporige last. De beslissing van appellante om opnieuw te gaan melken en daartoe te investeren, moet worden gezien als een ondernemersbeslissing waaraan risico’s inherent zijn en waarvan appellante in beginsel zelf de nadelige gevolgen draagt (zie de uitspraak van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van  23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.6
In wat appellante heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om van dat uitgangspunt af te wijken. Daargelaten of appellante op 2 juli 2015 over de benodigde vergunningen beschikte, acht het College in dit verband in ieder geval van belang dat appellante gelet op het tijdstip van de gedane investeringen (vanaf februari 2015) een zekere mate van voorzichtigheid had moeten betrachten en zich had moeten realiseren dat de omschakeling naar een melkveehouderij voor haar op dat moment meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. De voor melkveehouders onzekere periode voorafgaand aan de afschaffing van het melkquotum noopte daar immers toe, ook omdat reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 28 januari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:56, onder 7.2.3, en 11 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:84, onder 6.2.2). Dat appellante is omgeschakeld vanwege bedrijfsopvolging, neemt niet weg dat zij zelf de verantwoordelijkheid draagt voor de risico’s die zij daarmee heeft genomen door op dat moment in de tijd te investeren. Gelet op het voorgaande kan op grond van de financiële analyses, die door appellante zijn overgelegd, niet worden geconcludeerd dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Het College wijst in dit verband er nog op dat hij, zoals ook overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) aan de financiële rapportages die verweerder met de informatie op zijn website (mijn.rvo.nl) heeft uitgelokt, in procedures als hier aan de orde slechts een beperkte waarde toekent.
6.7
Het bestreden besluit is niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Voor het verlenen van een ontheffing op grond van artikel 38 Msw is daarom geen plaats.
Slotsom
7.1
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.2
Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,- (punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp in aanwezigheid van mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 maart 2020.
De voorzitter is verhinderd te ondertekenen 		De griffier is verhinderd te ondertekenen