ECLI:NL:RVS:2020:874
Raad van State — Uitspraak 


201901321/1/A3.
Datum uitspraak: 25 maart 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    appellante sub 1], gevestigd te Breskens, gemeente Sluis, waarvan de vennoten zijn [vennoot 1] en [vennoot 2], beiden wonend te Breskens, gemeente Sluis, (hierna: [vennoot])
2.    Womas Beheer B.V. en Vlieger & Zee B.V., beide gevestigd te Aarle-Rixtel, gemeente Laarbeek, (hierna tezamen in enkelvoud: [appellant sub 2])
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 24 januari 2019 in zaak nr. 18/3437 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
de burgemeester van Sluis.
Procesverloop
Bij besluit van 25 augustus 2017 heeft de burgemeester:
1) de voorschriften van een eerder aan [vennoot 1] verleende exploitatievergunning voor een pannenkoekenrestaurant op het adres [locatie 1] te Breskens, met inbegrip van een terras van 23 m2 voor onbepaalde tijd en een terras van 21 m2 voor bepaalde tijd tot 1 januari 2016, gewijzigd en de tenaamstelling van die vergunning gewijzigd;
2) aan [vennoot 1] en [vennoot 2] een exploitatievergunning voor onbepaalde tijd verleend voor het pannenkoekenrestaurant, met inbegrip van terras 1 met een oppervlakte van 23 m2 en terras 2 met een oppervlakte van 29 m2;
3) aan [appellant sub 2] een exploitatievergunning voor onbepaalde tijd verleend voor een winkel met ondersteunende horeca-activiteiten ten behoeve van klanten van de winkel op het adres [locatie 2] te Breskens, met inbegrip van een terras met een oppervlakte van 30 m2;
4) een verzoek om handhaving van [appellant sub 2] afgewezen.
Bij besluit van 6 april 2018 heeft de burgemeester het door [vennoot] tegen onderdeel 3 van het besluit van 25 augustus 2017 gemaakte bezwaar gegrond verklaard, dit besluitonderdeel herroepen door alsnog te weigeren om aan [appellant sub 2] een exploitatievergunning te verlenen en het door [appellant sub 2] tegen onderdeel 4 van het besluit van 25 augustus 2017 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 januari 2019 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 april 2018 vernietigd voor zover daarbij het door [vennoot] gemaakte bezwaar gegrond is verklaard en onderdeel 3 van het besluit van 25 augustus 2017 is herroepen, en de burgemeester opgedragen om binnen twaalf weken na verzending van de uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [vennoot] en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
De burgemeester, [vennoot] en [appellant sub 2] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 29 april 2019, dat ter uitvoering van de aangevallen uitspraak is genomen, heeft de burgemeester aan [appellant sub 2] een vergunning voor onbepaalde tijd verleend voor een winkel met ondersteunende horeca-activiteiten ten behoeve van klanten van de winkel op het adres [locatie 2] te Breskens, met inbegrip van een terras met een oppervlakte van 30 m2.
[vennoot] en [appellant sub 2] hebben gronden ingediend tegen het besluit van 29 april 2019.
[vennoot] en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 februari 2020, waar [vennoot], vertegenwoordigd door mr. K.M. Moeliker, advocaat [NAAM], [appellant sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. M.M. Breukers, rechtsbijstandverlener te Den Bosch, en de burgemeester, vertegenwoordigd door M. Bonnewel, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant sub 2] exploiteert onder de naam Vlieger & Zee een winkel, waarin onder meer strand-, cadeau- en woondecoratieartikelen worden verkocht. [vennoot] exploiteert schuin tegenover de winkel van [appellant sub 2] onder de naam appellante sub 1] een pannenkoekenhuis met twee terrassen.
Regelgeving
2.    De relevante bepalingen uit de Algemene plaatselijke verordening gemeente Sluis (hierna: de Apv) en de relevante regels uit het bestemmingsplan "Kom Breskens" zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Aangevallen uitspraak
3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester aan de weigering om [appellant sub 2] een exploitatievergunning te verlenen, ten onrechte ten grondslag heeft gelegd dat in het pand van [appellant sub 2] geen sprake is van een openbare inrichting in de zin van artikel 2:27 van de Apv. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat voldoende aannemelijk is geworden dat in het pand, ondergeschikt aan de detailhandelsfunctie, ondersteunende horeca plaatsvindt. In de stukken en ter zitting heeft [appellant sub 2] toegelicht dat in de winkel koffie- en theespecialiteiten worden bereid en geserveerd en non-alcoholische dranken worden verkocht en geserveerd. In de winkel is een tafel aanwezig, waar klanten deze koffie- en theespecialiteiten en dranken kunnen nuttigen. Daarnaast heeft [appellant sub 2] toegelicht dat specifiek voor de horeca-activiteiten apparatuur is aangekocht, een bepaalde omzet wordt gecreëerd met de horeca-activiteiten en uitbreidingsplannen voor deze activiteiten bestaan. De rechtbank heeft onvoldoende aanleiding gezien om aan deze toelichting te twijfelen. Bovendien heeft de burgemeester ter zitting bevestigd dat in het pand van [appellant sub 2] een mogelijkheid bestaat om ter plaatse dranken te nuttigen. Gelet hierop worden in het pand van [appellant sub 2] bedrijfsmatig of in een omvang alsof het bedrijfsmatig is dranken geschonken en koffie- en theespecialiteiten voor directe consumptie verstrekt en bereid in de zin van voormelde bepaling uit de Apv. Dat de horeca-activiteiten beperkt van omvang zijn en ondersteunend aan de detailhandelsfunctie in het pand, leidt niet tot een ander oordeel, aldus de rechtbank
Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de burgemeester aan de weigering van de exploitatievergunning ten onrechte ten grondslag heeft gelegd dat het exploiteren van een terras bij het pand van [appellant sub 2] in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kom Breskens". Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat vaststaat dat ter plaatse de bestemming "Centrum-2" geldt. Op grond van artikel 6.1, aanhef en onder d, van de planregels zijn ter plaatse, naast onder meer detailhandel, ook horeca-activiteiten tot ten hoogste categorie 2 van de Staat van Horeca-activiteiten toegestaan. Het bestemmingsplan sluit gebruik van het pand voor mengvormen tussen detailhandel en horeca-activiteiten, al dan niet ondergeschikt aan elkaar, niet uit. Eveneens staat vast dat ter plaatse van het voorziene terras bij het pand van [appellant sub 2] de bestemming "Verkeer" met de functieaanduiding "verblijfsgebied" geldt. Op grond van artikel 15.1, aanhef en onder b, van de planregels zijn ter plaatse van die aanduiding tevens horecaterrassen en uitstallingsruimte ten behoeve van aangrenzende en/of naburige horeca- en detailhandelsbedrijven toegestaan. Anders dan [appellant sub 2] stelt, kan deze bepaling niet kruislings worden gelezen. De strekking van de bepaling is namelijk dat horecaterrassen bij horecabedrijven zijn toegestaan en uitstallingsruimte bij detailhandelsbedrijven is toegestaan. Dit leidt echter niet tot de conclusie dat het exploiteren van een terras bij het pand van [appellant sub 2] in strijd is met deze bepaling. In het pand van [appellant sub 2] is sprake van aan detailhandel ondergeschikte horeca en in zoverre van een horecabedrijf, waarbij een horecaterras is toegestaan, aldus de rechtbank.
Beoordeling
Openbare inrichting
4.    [vennoot] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in het pand van [appellant sub 2] sprake is van een openbare inrichting als bedoeld in artikel 2:27 van de Apv. De rechtbank had er niet aan voorbij mogen gaan dat [appellant sub 2] tot en met de bezwaarfase zelf heeft gesteld dat hij een winkel exploiteert. Ook in de aanvraag van de exploitatievergunning spreekt [appellant sub 2] van het toevoegen van een terras aan een bestaande onderneming, die duidelijk is omschreven als 'winkel/detailhandel'. [appellant sub 2] heeft geen vergunning aangevraagd voor het exploiteren van een openbare inrichting in het pand zelf. Kennelijk wilde [appellant sub 2] slechts een terras exploiteren bij de winkel. Ten onrechte heeft de rechtbank aannemelijk geacht dat in het pand ondersteunende horeca plaatsvindt. De aanwezigheid van een koffieautomaat en een koelkast met flesjes non-alcoholische dranken is daartoe onvoldoende. [appellant sub 2] maakt niet door een reclamebord of op andere wijze kenbaar dat in de winkel dranken kunnen worden besteld en genuttigd. Verder is [appellant sub 2] heel vaag over de omzet die hij met horeca-activiteiten zou behalen en over de uitbreidingsplannen voor de horeca-activiteiten die hij zou hebben. Voor zover in het pand al dranken worden geschonken heeft de rechtbank ten onrechte aangenomen dat dat bedrijfsmatig geschiedt. Om daarvan te kunnen spreken moet de omvang daarvan een zeker volume hebben en een zeker deel uitmaken van de totale omzet van de onderneming. Dat de horeca-activiteiten volgens de rechtbank beperkt en uitsluitend ondersteunend aan de detailhandelsfunctie zijn, heeft tot gevolg dat geen sprake is van een openbare inrichting in de zin van de Apv, aldus [vennoot].
4.1.    Ingevolge artikel 2:27, eerste lid, van de Apv is een openbare inrichting, voor zover in dit geval van belang, een voor het publiek toegankelijke besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof het bedrijfsmatig is logies wordt verstrekt of dranken worden geschonken of rookwaren of spijzen voor directe consumptie ter plaatse worden verstrekt of bereid. Ingevolge het tweede lid valt onder het begrip openbare inrichting ook een buiten de besloten ruimte van de openbare inrichting liggend deel daarvan waar sta- of zitgelegenheid kan worden geboden en waar tegen vergoeding dranken kunnen worden geschonken of spijzen voor directe consumptie ter plaatse kunnen worden bereid of verstrekt.
4.2.    Niet in geschil is dat in het pand van [appellant sub 2] een winkel is gevestigd en dat er dus detailhandel plaatsvindt. Evenmin is in geschil dat in het pand geen logies wordt verstrekt en geen rookwaren en spijzen voor directe consumptie worden verstrekt of bereid. In geschil is of in het pand dranken worden geschonken.
4.3.    In zijn aanvraag van de exploitatievergunning heeft [appellant sub 2] aangekruist dat hij een aanvraag doet voor 'toevoegen terras'. De aard van het bedrijf heeft hij daarin omschreven als 'import, export en detailhandel van vliegers, strandartikelen, kleding, accessoires, decoratie en cadeauartikelen'. Bij de vraag voor welke lokaliteiten de vergunning wordt gevraagd heeft hij twee opties voor de oppervlakte van het terras vermeld. Uit deze aanvraag kan niet worden afgeleid dat [appellant sub 2] voornemens was om niet alleen op het in de aanvraag bedoelde terras, maar ook in het pand zelf een openbare inrichting te exploiteren. Dat laat onverlet dat de burgemeester ook op grond van de nadere informatie die hem door [appellant sub 2] is verstrekt en hem anderszins bekend is geworden, mocht aannemen dat [appellant sub 2] ook in het pand zelf dranken wilde schenken. [appellant sub 2] heeft uiteengezet dat klanten in de winkel koffie, thee en frisdrank kunnen kopen en er zitgelegenheid is om de gekochte dranken te nuttigen. Hij heeft daarvan ook foto's overgelegd. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht aannemelijk geacht dat in het pand van [appellant sub 2] ook dranken worden geschonken.
4.4.    De Afdeling volgt [vennoot] niet in haar stelling, dat het schenken van dranken door [appellant sub 2] pas bedrijfsmatig is als dit ten opzichte van de door hem bedreven detailhandel een bepaald volume heeft en een bepaalde omzet genereert. Gelet op de in artikel 2:27 van de Apv neergelegde definitie van het begrip 'openbare inrichting' is bepalend of het schenken van dranken bedrijfsmatig gebeurt. Het is daarvoor niet van belang dat de hoofdactiviteit van het bedrijf van [appellant sub 2] op het terrein van de detailhandel ligt.
4.5.    Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat in het pand van [appellant sub 2] sprake is van een openbare inrichting in de zin van artikel 2:27, eerste lid, van de Apv. Niet bestreden is dat in dat geval ook het terras tot de inrichting behoort.
Het betoog faalt.
Bestemmingsplan
5.    [vennoot] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het ter plaatse geldende bestemmingsplan mengvormen tussen detailhandel en horeca-activiteiten niet uitsluit. Doorslaggevend is of een bestemmingsplan een activiteit toestaat. Uit de formulering van artikel 6.1 van de planregels blijkt dat het gaat om strikt van elkaar te onderscheiden bestemmingen, waarbij mengvormen niet zijn toegestaan. Ook artikel 6.5.1, waarin de bevoegdheid is toegekend om onder bepaalde omstandigheden bij omgevingsvergunning functiemenging toe te staan, wijst erop dat functiemenging in beginsel niet is toegestaan. In andere bestemmingsplannen, bijvoorbeeld in "Kom Cadzand" en "Kleine kernen Sluis", is het begrip 'functie-ondersteunende horeca' opgenomen. Dit duidt erop dat de planwetgever detailhandel en horeca strikt van elkaar onderscheidt en mengvormen alleen toestaat indien deze als zodanig zijn bestemd, aldus [vennoot].
5.1.    Ter plaatse van het pand van [appellant sub 2] geldt de bestemming "Centrum-2". Ingevolge artikel 6.1 van de planregels zijn de voor "Centrum-2" aangewezen gronden bestemd voor onder meer detailhandel en horeca-activiteiten, behorende tot ten hoogste categorie 2 van de Staat van Horeca-activiteiten. De Afdeling volgt [vennoot] niet in het standpunt dat uit de formulering van dit artikel blijkt dat op gronden met de bestemming "Centrum-2" slechts een van de in artikel 6.1 vermelde functies is toegestaan. Het artikel bevat een opsomming van functies. Daarbij is niet bepaald dat de ene functie de andere uitsluit. Artikel 6.5.1 bepaalt slechts dat het bevoegd gezag binnen de bestemming "Centrum-2" bedrijven kan toestaan van een hogere categorie dan categorie A van de Staat van Bedrijfsactiviteiten "functiemenging", dan wel bedrijven kan toestaan die niet in deze staat zijn vermeld. Dit zegt echter niets over de vraag of de in artikel 6.1 vermelde functies mogen worden gecombineerd.
Dat de raad van de gemeente Sluis er in andere bestemmingsplannen voor heeft gekozen als onderdeel van detailhandel ook functie-ondersteunende horeca toe te staan en daarvoor een begripsbepaling heeft opgenomen, betekent niet dat voor alle gronden binnen de gemeente Sluis is bepaald waar detailhandel met ondersteunende horeca is toegestaan. In dit geval gelden de regels van het bestemmingsplan "Kom Breskens", dat ter plaatse van het pand van [appellant sub 2] zowel detailhandel als horeca-activiteiten toestaat.
Het betoog faalt.
6.    Verder betoogt [vennoot] dat de rechtbank de exploitatie van een terras bij de winkel van [appellant sub 2] ten onrechte niet in strijd met het bestemmingsplan heeft geacht. Ingevolge artikel 15.1, aanhef en onderdeel b, onder 2, van de planregels zijn horecaterrassen slechts toegestaan bij horecabedrijven. [appellant sub 2] heeft geen horecabedrijf, aldus [vennoot].
[appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij heeft gesteld dat artikel 15.1, aanhef en onderdeel b, onder 2, van de planregels kruislings kan worden gelezen. Hij heeft bedoeld dat hij in aanmerking komt voor een exploitatievergunning met terras vanwege de ondersteunende horeca in het pand, aldus [appellant sub 2].
6.1.    In hoger beroep is niet in geschil dat artikel 15.1, aanhef en onderdeel b, onder 2, van de planregels zo moet worden gelezen, dat ter plaatse van de bestemming "Verkeer" met functieaanduiding "verblijfsgebied" uitsluitend horecaterrassen zijn toegestaan ten behoeve van aangrenzende of naburige horecabedrijven. De rechtbank heeft deze bepaling ook op deze manier uitgelegd. Daarom valt niet in te zien welk belang [appellant sub 2] heeft bij beoordeling van zijn betoog.
6.2.    Onder het begrip horecabedrijf valt ingevolge artikel 1.33 van de planregels onder meer het bedrijfsmatig verstrekken van ter plaatse te nuttigen voedsel en dranken. Gelet op hetgeen hiervoor, onder 4.3, is overwogen, is hiervan sprake in het pand van [appellant sub 2]. In het bestemmingsplan is niet bepaald dat terrassen uitsluitend zijn toegestaan bij panden waarin uitsluitend een horecabedrijf is gevestigd. Het bestemmingsplan staat niet in de weg aan een terras bij een winkel met ondersteunende horeca.
Het betoog van [vennoot] faalt.
Nieuw besluit op bezwaar
7.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester na de vernietiging van het besluit van 6 april 2018 niet alleen met inachtneming van de bezwaren van [vennoot], maar ook met inachtneming van de bezwaren van [appellant sub 2] een nieuw besluit op bezwaar diende te nemen.
7.1.    De rechtbank heeft overwogen dat zij geen aanleiding zag om de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van het besluit van 6 april 2018 in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Verder heeft de rechtbank overwogen dat zij evenmin aanleiding zag om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Vervolgens heeft de rechtbank overwogen dat de burgemeester zelf, aan de hand van de andere bezwaren van [vennoot], opnieuw een afweging diende te maken over de in onderdeel 3 van het besluit van 25 augustus 2017 aan [appellant sub 2] verleende vergunning. Hoewel voor het gevolg van de uitspraak voor [appellant sub 2] duidelijker was geweest indien de rechtbank uitdrukkelijk had overwogen dat de burgemeester bij zijn nieuwe besluit ook het bezwaar van [appellant sub 2] diende te betrekken, is dit geen grond voor vernietiging van de aangevallen uitspraak. Uit die uitspraak volgt niet dat de burgemeester in zijn nieuwe besluit niet meer behoefde in te gaan op de bezwaren van [appellant sub 2]. Het betoog van [appellant sub 2] leidt daarom niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
Besluit van 29 april 2019
8.    Dit nieuwe besluit op bezwaar wordt, gelet op artikel 6:24, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Bij dit besluit heeft de burgemeester aan [appellant sub 2] een vergunning voor onbepaalde tijd verleend voor een winkel met ondersteunende horeca-activiteiten ten behoeve van klanten van de winkel, met inbegrip van een terras met een oppervlakte van 30 m2. De burgemeester heeft zich op het standpunt gesteld dat een mengvorm van detailhandel en horeca passend is binnen het bestemmingsplan "Kom Breskens". Verder heeft de burgemeester zich op het standpunt gesteld dat op grond van het bestemmingsplan een terras is toegestaan bij een aangrenzend of naburig horecabedrijf en dat hiervan in dit geval sprake is, nu in het pand van [appellant sub 2] ondergeschikte horeca aanwezig is.
Beoordeling beroepen tegen het besluit van 29 april 2019
Niet opnieuw advies vragen en horen
9.    [vennoot] betoogt dat de burgemeester ten onrechte geen nieuw advies heeft gevraagd aan de commissie bezwaarschriften en ten onrechte niet opnieuw een hoorzitting heeft gehouden. Na de hoorzitting op 7 februari 2018 zijn aan de burgemeester feiten en omstandigheden bekend geworden die voor het nemen van het nieuwe besluit op bezwaar van aanmerkelijk belang konden zijn, zoals de uitspraak van de rechtbank. Partijen hadden over die uitspraak moeten worden gehoord, aldus [vennoot].
9.1.    Ingevolge artikel 7:9 van de Awb moet, wanneer na het horen aan het bestuursorgaan feiten of omstandigheden bekend worden die voor het op het bezwaar te nemen besluit van aanmerkelijk belang kunnen zijn, dit aan belanghebbenden worden meegedeeld en moeten zij in de gelegenheid worden gesteld daarover te worden gehoord. De uitspraak van de rechtbank is op zichzelf niet een dergelijk feit of een dergelijke omstandigheid. Het horen van partijen over die uitspraak kan niet afdoen aan het oordeel van de rechtbank. Nu voor het overige niet is gebleken dat de relevante feiten en omstandigheden sinds de hoorzitting van 7 februari 2018 zijn gewijzigd, behoefde de burgemeester [vennoot] en [appellant sub 2] niet opnieuw in de gelegenheid te stellen om te worden gehoord. Er is ook geen verplichting om na vernietiging van een besluit op bezwaar opnieuw advies te vragen aan de commissie bezwaarschriften.
Het betoog faalt.
Niet motiveren afwijken advies bezwaarschriftencommissie
10.    [vennoot] betoogt dat de burgemeester onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij is afgeweken van het advies van de Commissie Bezwaarschriften van 7 februari 2018.
10.1.    Ingevolge artikel 7:13, zevende lid, van de Awb wordt, indien het besluit op bezwaar afwijkt van het advies van de commissie, in het besluit de reden voor die afwijking vermeld. Het advies van de commissie luidde dat in het pand van [appellant sub 2] geen sprake is van een openbare inrichting en dat het bestemmingsplan geen mogelijkheden biedt voor exploitatie van een terras bij een winkel. In het besluit van 6 april 2018 heeft de burgemeester dit advies gevolgd. Dit besluit is door de rechtbank vernietigd. Zoals [vennoot] zelf al stelt, diende de burgemeester zijn nieuwe besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank. Hoewel de burgemeester in het besluit van 29 april 2019 niet met zoveel woorden heeft overwogen dat en waarom hij afweek van het advies van de commissie, was ook voor [vennoot] buiten twijfel waarom de burgemeester afwijkt van het advies. Het betoog leidt dan ook niet tot het door [vennoot] beoogde doel.
Onjuiste aanduiding eigendom gronden terras
11.    [vennoot] betoogt dat in de aan [appellant sub 2] verleende vergunning ten onrechte staat dat het terras deels is gelegen op grond die eigendom is van Bedrijfs Belangen Vereniging Breskens. De grond is eigendom van de Stichting Bevordering Toerisme Breskens. De bij de vergunning gevoegde tekening is wel voldoende duidelijk over de plaats waar [appellant sub 2] het vergunde terras mag exploiteren, aldus [vennoot].
11.1.    Nu, zoals [vennoot] zelf ook stelt, duidelijk is waar [appellant sub 2] volgens de vergunning een terras mag exploiteren, laat de Afdeling dit betoog buiten verdere behandeling. Voor de geldigheid van de vergunning of de afmeting van het vergunde terras is de vermelding van de eigendomsverhouding niet van belang.
Niet ingegaan op alle bezwaren
12.    Zowel [vennoot] als [appellant sub 2] betoogt dat de burgemeester in het besluit van 29 april 2019 ten onrechte niet op alle gronden van bezwaar is ingegaan.
12.1.    Ingevolge artikel 7:11, eerste lid, van de Awb vindt, indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats. De burgemeester is in het besluit van 29 april 2019 slechts ingegaan op de vraag, of in het pand van [appellant sub 2] sprake is van een openbare inrichting in de zin van de Apv en of het bestemmingsplan ter plaatse horeca toestaat. De burgemeester is niet ingegaan op de overige bezwaren van [vennoot] en [appellant sub 2]. Ook in het eerdere besluit op bezwaar van 6 april 2018 en in het daaraan ten grondslag gelegde advies van de Commissie Bezwaarschriften is slechts ingegaan op voormelde twee punten. Het besluit van 29 april 2019 bevat dus geen volledige heroverweging van het besluit van 25 augustus 2017 en is daarom in strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Awb.
De betogen slagen.
Slotoverwegingen
13.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. De beroepen tegen het besluit van de burgemeester van 29 april 2019 zijn gegrond. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De burgemeester dient binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. De burgemeester moet in het besluit in elk geval ingaan op de volgende nog niet beoordeelde bezwaar- en beroepsgronden:
- de Beleidslijn Bibob gemeente Sluis 2014 is niet of onjuist toegepast;
- de omvang, vorm en locatie van het vergunde terras wijken af van de aanvraag;
- op de vergunde locatie kan in de praktijk slechts 5 m2 als terras worden gebruikt;
- de zinsnede in de vergunning dat de horeca-activiteiten uitsluitend mogen plaatsvinden ten behoeve van klanten van de winkel is rechtsonzeker en niet handhaafbaar;
- in de vergunning had moeten worden opgenomen dat het terras gesloten moet zijn als de winkel gesloten is.
Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door de burgemeester te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
14.    De burgemeester dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Voor zover [vennoot] heeft verzocht om vergoeding van de reiskosten van haar gemachtigde, wordt overwogen dat deze kosten worden geacht te zijn begrepen in de vergoeding van kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    verklaart de beroepen tegen het besluit van de burgemeester van Sluis van 29 april 2019 gegrond;
III.    vernietigt dat besluit;
IV.    draagt de burgemeester van Sluis op om binnen twaalf weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen;
V.    bepaalt dat tegen het door de burgemeester van Sluis te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI.    veroordeelt de burgemeester van Sluis tot vergoeding van bij appellante sub 1] in verband met de behandeling van het beroep tegen het besluit van 29 april 2019 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 787,50 (zegge: zevenhonderdzevenentachtig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII.    veroordeelt de burgemeester van Sluis tot vergoeding van bij Womas Beheer B.V. en Vlieger & Zee B.V. in verband met de behandeling van het beroep tegen het besluit van 29 april 2019 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 787,50 (zegge: zevenhonderdzevenentachtig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2020
640.
BIJLAGE
Algemene plaatselijke verordening gemeente Sluis, zoals die luidde ten tijde van de besluiten van 6 april 2018 en 29 april 2019
Artikel 2:27 Begripsbepalingen
1. In deze afdeling wordt verstaan onder:
a. openbare inrichting;
1. een hotel, restaurant, pension, café, cafetaria, snackbar, discotheek, buurthuis of clubhuis;
2. elke andere voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was logies wordt verstrekt of dranken worden geschonken of rookwaren of spijzen voor directe consumptie ter plaatse worden verstrekt of bereid;
b. terras: een buiten de besloten ruimte van de openbare inrichting liggend deel daarvan waar sta- of zitgelegenheid kan worden geboden en waar tegen vergoeding dranken kunnen worden geschonken of spijzen voor directe consumptie ter plaatse kunnen worden bereid of verstrekt.
2. Onder openbare inrichting wordt mede verstaan een buiten de besloten ruimte van de openbare inrichting liggend deel daarvan waar sta- of zitgelegenheid kan worden geboden en waar tegen vergoeding dranken kunnen worden geschonken of spijzen voor directe consumptie ter plaatse kunnen worden bereid of verstrekt.
Artikel 2:28 Exploitatie openbare inrichting
1. Het is verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
2. De burgemeester weigert de vergunning als bedoeld in het eerste lid indien de vestiging of de exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met een geldend bestemmingsplan.
3. De burgemeester kan de vergunning als bedoeld in het eerste lid geheel of gedeeltelijk weigeren:
a. indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon- en leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van de openbare inrichting.
b. indien uit de hem ter beschikking staande gegevens kan worden afgeleid, dat in de openbare inrichting middelen als bedoeld in de artikelen 2 en 3 van de Opiumwet zullen worden bereid, bewerkt, verwerkt, verkocht, afgeleverd, verstrekt, vervaardigd of aanwezig zullen zijn.
4. Bij de toepassing van de in het derde lid genoemde weigeringsgrond houdt de burgemeester rekening met het karakter van de straat en de wijk, waarin de openbare inrichting is gelegen of zal zijn gelegen, de aard van de openbare inrichting, het levensgedrag van de exploitant of leidinggevende en de spanning, waaraan het woonmilieu ter plaatse reeds blootstaat of bloot zal komen te staan door de exploitatie van de openbare inrichting.
5. In afwijking van het bepaalde in artikel 2:10 beslist de burgemeester in geval van een vergunningaanvraag die betrekking heeft op een of meer bij de openbare inrichting behorende terrassen voor zover deze zich op de weg bevinden over de ingebruikneming van die weg ten behoeve van het terras.
6. Onverminderd het gestelde in het derde en vierde lid kan de burgemeester de in het vijfde lid bedoelde ingebruikneming van die weg ten behoeve van een of meer bij een openbare inrichting behorende terrassen weigeren:
a. indien het beoogde gebruik schade toebrengt aan de weg danwel gevaar oplevert voor de bruikbaarheid van de weg of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan;
b. indien het gebruik een belemmering kan worden voor het doelmatig beheer van de weg.
[…]
Bestemmingsplan "Kom Breskens"
Artikel 1 Begrippen
1.26 detailhandel
het bedrijfsmatig te koop aanbieden (waaronder de uitstalling ten verkoop), verkopen, verhuren en leveren van goederen aan personen die die goederen kopen of huren voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit.
1.33 horecabedrijf
het bedrijfsmatig verstrekken van ter plaatse te nuttigen voedsel en dranken, het bedrijfsmatig exploiteren van zaalaccommodatie en/of het bedrijfsmatig verstrekken van nachtverblijf.
Artikel 6 Centrum-2
6.1 Bestemmingsomschrijving
De voor Centrum-2 aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a.    bedrijven, behorende tot ten hoogste bedrijfscategorie A van de Staat van Bedrijfsactiviteiten "functiemenging";
b.    detailhandel;
c.    dienstverlening;
d.    horeca-activiteiten behorende tot ten hoogste categorie 2 van de Staat van Horeca-activiteiten;
e.    kantoor en praktijkruimte;
f.    theaters en bioscopen, musea, muziek-, dans- en sportscholen, ateliers en centra voor kunstzinnige vorming;
g.    wonen met aan-huis-gebonden beroepen en kleinschalige beroeps- en bedrijfsmatige activiteiten;
h.    bij deze doeleinden behorende voorzieningen, zoals erven, tuinen, toegangs- en achterpaden, parkeervoorzieningen.
6.5 Afwijken van de specifieke gebruiksregels
6.5.1 Afwijken van de Staat van Bedrijfsactiviteiten "functiemenging"
Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 6.1 onder a om bedrijven toe te laten:
a.    In één categorie hoger dan in lid 6.1 genoemd, voor zover het betrokken bedrijf naar aard en invloed op de omgeving (gelet op de specifieke werkwijze of bijzondere verschijningsvorm) geacht kan worden te behoren tot de in lid 6.1 genoemde categorieën van de Staat van Bedrijfsactiviteit;
b.    die niet in de Staat van Bedrijfsactiviteiten zijn genoemd, zover het betrokken bedrijf naar aard en invloed op de omgeving geacht kan worden te behoren tot de categorieën van de Staat van bedrijfsactiviteiten, zoals in lid 6.1 genoemd;
c.    met dien verstande dat niet zijn toegestaan: Wgh inrichtingen, Bevi inrichtingen en opslag van meer dan 10.000 kg consumentenvuurwerk.
6.5.2 Afwijken van de Staat van Horeca-activiteiten
Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 6.1 sub d om horecabedrijven toe te laten:
a.    in één categorie hoger dan in lid 6.1 aangegeven, voor zover het betrokken horecabedrijf naar aard en invloed op de omgeving (gelet op de specifieke werkwijze of de bijzondere maatgevende milieuaspecten) geacht kan worden te behoren tot de in lid 6.1 genoemde categorieën van de Staat van Horeca-activiteiten;
b.    die niet in de Staat van Horeca-activiteiten zijn genoemd, voor zover het betrokken horecabedrijf naar aard en invloed op de omgeving (gelet op de specifieke werkwijze of de bijzondere verschijningsvorm) geacht kan worden te behoren tot de categorieën van de Staat van Horeca-activiteiten, zoals in lid 6.1 genoemd;
c.    de bevoegdheid tot afwijken wordt niet verleend indien daardoor onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de ingevolge de bestemming gegeven gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden en bouwwerken.
Artikel 15 Verkeer
15.1 Bestemmingsomschrijving
De voor 'Verkeer' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a.    wegen met ten hoogste 2 x 1 doorgaande rijstrook, alsmede opstelstroken, busstroken, voet- en fietspaden;
b.    ter plaatse van de aanduiding 'verblijfsgebied' tevens:
1.    verblijfsgebied met een functie voor verblijf, verplaatsing en gebruik ten dienste van aangrenzende bestemmingen;
2.    horecaterrassen en uitstallingsruimte ten behoeve van aangrenzende en/ of naburige horeca- en detailhandelsbedrijven;
c.    ter plaatse van de gronden met de aanduiding 'specifieke vorm van verkeer-2': de doeleinden als bedoeld in lid 15.1 onder b. alsmede detailhandel en dienstverlening, horecabedrijven behorende tot ten hoogste categorie 1a van de Staat van Horeca-activiteiten en een kustlicht;
d.    ter plaatse van de gronden met de aanduiding 'specifieke vorm van verkeer-1': tevens de doeleinden als bedoeld onder lid 15.1 onder b. alsmede een kustlicht;
e.    bij deze bestemming behorende voorzieningen, zoals geluidswerende voorzieningen, groen, parkeervoorzieningen, nutsvoorzieningen, reclame-uitingen en water.
Staat van Horeca-activiteiten
Categorie I "lichte horeca"
Bedrijven die in beginsel alleen overdag en 's avonds behoeven te zijn geopend (vooral verstrekking van etenswaren en maaltijden) en daardoor slechts beperkte hinder voor omwonenden veroorzaken. Binnen deze categorie worden de volgende subcategorieën onderscheiden:
1a. Aan de detailhandelsfunctie verwante horeca
- automatiek;
- broodjeszaak;
- cafetaria;
- croissanterie;
- koffiebar;
- lunchroom;
- ijssalon;
- snackbar;
- tearoom;
- traiteur.
1b. Overige lichte horeca
- bistro;
- restaurant (zonder bezorg- en/of afhaalservice);
- hotel.
1c. Bedrijven met een relatief grote verkeersaantrekkende werking
- bedrijven genoemd onder 1a en 1b met een bedrijfsoppervlak van meer dan 250 m²;
- restaurant met bezorg- en/of afhaalservice (o.a. pizza, chinees, McDrives).
Categorie 2 "middelzware horeca"
Bedrijven die normaal gesproken ook delen van de nacht geopend zijn en die daardoor aanzienlijke hinder voor omwonenden kunnen veroorzaken:
- bar;
- bierhuis;
- biljartcentrum;
- café;
- proeflokaal;
- shoarma/grillroom;
- zalenverhuur (zonder regulier gebruik ten behoeve van feesten en muziek-/dansevenementen).
Categorie 3 "zware horeca"
Bedrijven die voor een goed functioneren ook 's nachts geopend zijn en die tevens een groot aantal bezoekers aantrekken en daardoor grote hinder voor de omgeving met zich mee kunnen brengen:
- dancing;
- discotheek;
- nachtclub;
- partycentrum (regulier gebruik ten behoeve van feesten en muziek-/dansevenementen.