ECLI:NL:CBB:2020:256
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 17/1526
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 april 2020 in de zaak tussen
maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. E.T. Stevens),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. A.H. Spriensma-Heringa en mr. B. Raven).
Procesverloop
Bij besluit van 27 mei 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante een hoge geldsom opgelegd van € 2.098,- voor periode 1.
Bij besluit van 7 september 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 maart 2020. Namens appellante zijn [naam 2] en [naam 3] verschenen, die werden bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel melkvee houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot hun referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen, verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee houdt dan het referentieaantal. Verweerder kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder melkvee houdt dan het referentieaantal.
De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteitsgeldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteitsgeldsom opgelegd van € 112,- voor elke GVE boven het referentieaantal
Aan het primaire besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat het gemiddelde aantal grootvee-eenheden (GVE) op het bedrijf van appellante in periode 1 te hoog was.
Aan het bestreden besluit heeft verweerder het volgende ten grondslag gelegd. Appellante stelt dat zij een aantal runderen niet tijdig naar een opfokker heeft laten afvoeren, waardoor sprake is van een minimale overschrijding van het doelstellingsaantal. Dit is een omstandigheid die volgens verweerder voor rekening van appellante komt. Datzelfde geldt voor de onbekendheid van appellante met de Regeling. Het is de verantwoordelijkheid van de melkveehouder om te voldoen aan de geldende wet- en regelgeving. Verweerder volgt appellante niet in haar standpunt dat het primaire besluit in strijd met het evenredigheidsbeginsel is genomen. Artikel 4, zesde lid, van de Regeling schrijft dwingend voor dat een hoge geldsom verschuldigd is als het gemiddelde aantal runderen hoger is dan het doelstellingsaantal. Verweerder heeft geen ruimte van deze bepaling af te wijken en komt daarom niet aan een belangenafweging toe. Verweerder volgt appellante ook niet in haar standpunt dat geen verlaging van de fosfaatproductie plaatsvindt als runderen van een melk producerend bedrijf naar een niet melk producerend bedrijf worden verplaatst. Volgens verweerder stoten niet melk producerende bedrijven minder fosfaat uit dan melk producerende bedrijven. Dat het exacte aantal GVE niet te bepalen is vanwege natuurlijk verloop, zoals appellante stelt, kan appellante niet baten. Appellante is verantwoordelijk voor een juiste administratie van haar veestapel, aldus verweerder.
In beroep voert appellante aan dat verweerder haar ten onrechte tegenwerpt niet goed op de hoogte te zijn van de relevante regelgeving en dat de gevolgen daarvan voor haar rekening komen. Appellante wijst erop dat een voor haar relevante wijziging van de Regeling op 26 april 2017 in de Staatscourant is gepubliceerd en dat zij daarom pas op 27 april 2017 kon overgaan tot het afvoeren van runderen, wat zij ook heeft gedaan. Omdat zij hiertoe pas op dat moment is overgegaan is haar maandgemiddelde 0,1 GVE te hoog. Een heffing van € 2.098,- staat volgens appellante niet in verhouding tot de ernst van de overtreding. Daar komt bij dat de regelgeving omvangrijk en complex is en vaak is gewijzigd. Behalve dat er veel onduidelijkheid bestond over de van toepassing zijnde regelgeving, mist de uiteindelijk in de Regeling opgenomen heffing zijn doel. Appellante stelt dat het jongvee dat van haar bedrijf naar een bedrijf dat geen melk produceert wordt verplaatst net zoveel fosfaat produceert als wanneer het bij haar zou zijn gebleven en dat het verplaatsen van jongvee daarom niet bijdraagt aan het behalen van fosfaatdoelstellingen. Verweerder heeft dan ook geen goede reden om haar een boete op te leggen, aldus appellante.
Verweerder heeft in zijn verweerschrift te kennen gegeven de hoge geldsom eerder onjuist te hebben berekend. Appellante is volgens hem niet € 2.098,-, maar € 1.636,80 verschuldigd.
Het College gaat op basis van het dossier en hetgeen partijen op de zitting naar voren hebben gebracht uit van de volgende feiten. Om aan haar reductiedoelstelling te voldoen, was appellante begin april 2017 al voornemens acht van haar pinken te verplaatsen naar het bedrijf van een opfokker die al jarenlang jongvee van appellante opfokt. Op dat moment vielen ook
niet-melkveehoudende bedrijven onder het bereik van de Regeling. Er bestonden evenwel plannen deze bedrijven buiten het bereik van de Regeling te plaatsen. De opfokker wilde de acht pinken overnemen van appellante zodra deze plannen daadwerkelijk in de Regeling zouden zijn opgenomen, omdat hij anders zelf heffingen opgelegd zou kunnen krijgen. Aan deze door de opfokker gestelde voorwaarde werd op 26 april 2017 voldaan. Appellante heeft de dag erna, op 27 april 2017, de acht pinken naar het bedrijf van de opfokker verplaatst. Omdat appellante zo laat in april de pinken heeft verplaatst, is haar maandgemiddelde die maand 0,1 GVE te hoog. Haar doelstellingsaantal voor april was 210,73 GVE en zij hield die maand 210,83 GVE. Bij een strikte toepassing van de Regeling dient appellante daarom voor periode 1 een hoge geldsom van € 1.636,80 te betalen. Voor de navolgende vier periodes heeft verweerder aan appellante bonusgeldsommen toegekend. Als appellante begin april 2017 er al toe was overgegaan de acht pinken te verplaatsen, had verweerder haar ook voor periode 1 een bonusgeldsom toegekend.
Op de zitting heeft verweerder toegelicht dat ook een kleine overschrijding van het doelstellingsaantal een overschrijding is. Appellante wist dat zij het aantal GVE diende te reduceren. Dat zij heeft gewacht tot zij pinken naar haar opfokker kon verplaatsen acht verweerder begrijpelijk, maar de gevolgen hiervan komen voor haar rekening. Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellante ook andere maatregelen had kunnen nemen om onder het doelstellingsaantal te komen, namelijk door het afvoeren van koeien die afgekalfd hebben.
Artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet luidt als volgt:
“Onze Minister kan in door hem te bepalen gevallen of groepen van gevallen tot gehele of gedeeltelijke restitutie overgaan van hetgeen ingevolge het bepaalde krachtens het eerste lid is betaald en gehele of gedeeltelijke ontheffing verlenen van een krachtens het eerste lid opgelegde verplichting tot het betalen van een geldsom.”
Naar het oordeel van het College had verweerder aan appellante geen geldsom mogen opleggen. De omstandigheden van dit geval hadden verweerder aanleiding moeten geven de in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde hardheidsclausule toe te passen. Dat verweerder de genoemde hardheidsclausule alleen toepast in schrijnende gevallen, zoals hij ter zitting heeft verklaard, betekent niet dat de hardheidsclausule niet ook kan en moet worden toegepast in gevallen waarin het strikt volgen van de Regeling onevenredige gevolgen met zich brengt, zoals in dit geval. Appellante heeft direct nadat de Regeling op een voor haar opfokker gunstige manier is gewijzigd handelend opgetreden en dit handelen heeft slechts een minimale overschrijding van het doelstellingsaantal tot gevolg gehad. Dat kwam uitsluitend doordat de Regeling met een maandgemiddelde werkt, want los daarvan heeft appellante met de afvoer van de acht pinken kunnen bereiken dat zij onder het referentieaantal kwam. Als zij de pinken eerder had afgevoerd zoals de bedoeling was, had zij dus recht gehad op een bonusgeldsom, zoals zij die in de latere periodes ook heeft gehad. De latere afvoer houdt enkel verband met het late tijdstip waarop de Regeling is gewijzigd. Aan de Regeling is weliswaar terugwerkende kracht verleend, maar van appellante en haar opfokker had niet kunnen worden verwacht dat zij hierop hadden geanticipeerd door de pinken eerder af te voeren dan de publicatiedatum van de Regeling. De gevolgen van deze vertraging kunnen niet volledig bij appellante worden gelaten. Het College acht daarbij mede van belang dat dit de eerste periode van de heffingen was, te weten de maanden maart en april, en dat pas tegen het einde van die periode uit de Regeling bleek wat de rechten en verplichtingen van de verschillende marktdeelnemers waren. Het College is van oordeel dat in dit geval geen geldsom mocht worden opgelegd. Verweerder is er echter ook niet toe gehouden een bonusgeldsom toe te kennen. Als appellante daarvoor in aanmerking had willen komen, had zij er echt voor moeten zorgen dat zij aan alle voorwaarden voldeed en dat haar maandgemiddelde dus beneden het referentieaantal was gedaald.
Het beroep is gegrond en het College zal zelf in de zaak voorzien en het bestreden besluit vernietigen, het primaire besluit herroepen en de heffing op nihil stellen.
Beslissing
Het College
-verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
-herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
-stelt de heffing op grond van de Regeling voor periode 1 vast op nihil;
-draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,- aan appellante te vergoeden;
-veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Hagen, in aanwezigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 april 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.