ECLI:NL:RBAMS:2020:1324
Rechtbank AMS — Uitspraak 


RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 19/2673
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 maart 2020 in de zaak tussen
[eiseres] , te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. H.A. Sarolea),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
verweerder (hierna: de gemeente)
(gemachtigde: mr. C.M. Delstra)
Als derde-partij neemt aan deze zaak deel
[bedrijf] ,
te Amsterdam (gemachtigde: J.S. Haakmeester).
Conclusie
1.	De rechtbank stelt [eiseres] (eiseres) niet in het gelijk. De gemeente mocht aan [bedrijf] een vergunning verlenen om een woning in het wooncomplex op [adres] in Amsterdam - voor wiens belangen eiseres opkomt - om te zetten in een woning voor meerdere mensen die niet samen één huishouden vormen. De rechtbank legt hieronder uit waar deze zaak over gaat en hoe zij tot haar oordeel komt.
Wat is de aanleiding voor deze rechtszaak?
2.1.
Eiseres komt als bewonerscommissie op voor de belangen van de bewoners van een wooncomplex met ongeveer zeventig huishoudens op [adres] in Amsterdam. De bewoners van dit wooncomplex hebben een gemeenschappelijke buitenruimte (binnenplaats en binnenstraten). Dit maakt dat de buren meer dan gemiddeld contact hebben met elkaar en dat er meer sprake is van een gemeenschap, dan in de gemiddelde buurt in Amsterdam.
2.2.
De gemeente verleende aan [bedrijf] in het primaire besluit, gehandhaafd bij het besluit op bezwaar van 29 maart 2019
, een omzettingsvergunning, zodat deze een woning in het wooncomplex kon verhuren aan mensen die samen de woning delen. [bedrijf] heeft volgens de wet een omzettingsvergunning nodig, omdat de woning - door deze te verhuren aan meerdere mensen die niet samen één huishouden vormen - wordt omgezet van een zelfstandige woning in drie onzelfstandige woonruimtes. Eiseres is het er niet mee eens dat de gemeente een omzettingsvergunning verleende aan [bedrijf] . Als de woning in de toekomst zal worden verhuurd aan meerdere mensen die niet samen één huishouden vormen, heeft dit een negatief effect op de leefbaarheid in het wooncomplex. Eiseres startte daarom deze procedure bij de rechtbank. De rechtbank hield zitting in deze zaak op 11 februari 2020, waarbij aanwezig waren de gemachtigden van eiseres, de gemeente en [bedrijf] . Ook was op de zitting aanwezig mr. P. Brulleman, jurist bij [bedrijf] .
Kon eiseres een procedure starten tegen de verleende omzettingsvergunning?
3.	De rechtbank bespreekt eerst een formeel punt dat zij uit zichzelf
(ambtshalve)
moet toetsen. In het bestuursrecht kunnen alleen zij tegen besluiten van de gemeente opkomen, die belanghebbende zijn bij een besluit. De rechtbank oordeelt dat eiseres als bewonerscommissie belanghebbende is bij het besluit omdat eiseres opkomt voor de leefbaarheid van het wooncomplex en de verleende vergunning invloed kan hebben op de leefbaarheid.
Eiseres kon dus in beroep gaan bij de rechtbank.
Waarom mocht de gemeente de omzettingsvergunning verlenen aan [bedrijf] ?
Het beoordelingskader
4.1.
De gemeente heeft regels op grond waarvan zij de aanvraag om een omzettingsvergunning beoordeelt.
Bij omzetting wordt een zelfstandige woning omgezet in onzelfstandige woonruimtes (bijvoorbeeld van een gezinswoning naar een studentenhuis). De gemeente beoordeelt of het belang van een gelijkblijvende woonruimtevoorraad groter is dan het belang van de omzetting van de woning. Verder kijkt de gemeente of de omzetting van de woning een negatief effect heeft op de leefbaarheid. Om de leefbaarheid te beschermen heeft de gemeente een aantal voorwaarden vastgesteld waaraan moet zijn voldaan. Een woning moet een gemeenschappelijke ruimte hebben van 11 m2 en er moet zijn voldaan aan bepaalde geluidsnormen. Als aan deze voorwaarden is voldaan, verleent de gemeente in beginsel een omzettingsvergunning.
4.2.
In de regels staat dat gemeente toetst
naar haar oordeel
, betekent dat de gemeente bij deze beoordeling relatief veel vrijheid heeft en dat de rechtbank de keuzes van de gemeente op dit gebied daarom terughoudend moet toetsen. De gemeente moet haar keuzes goed uitleggen en motiveren. De rechtbank toetst vervolgens of de gemeente dit goed heeft gedaan. De achterliggende gedachte van deze terughoudende toets is dat de gemeente, dat als bestuursorgaan het beleid maakt in de stad, beter in staat is dit soort vraagstukken en de daarbij te maken keuzes te beoordelen dan de rechtbank.
Toepassing van het beoordelingskader op deze zaak
4.3.1.
Wat betreft de wijziging van de woonruimtevoorraad is het standpunt van de gemeente dat bij de vaststelling van het beleid al is meegenomen dat er bij omzetting een zelfstandige woning uit de woonruimtevoorraad verdwijnt. Uit het beleid blijkt dat de gemeente hiermee beoogt een groter woningaanbod te creëren. Volgens eiseres leidt het verlenen van een vergunning juist tot een kleiner aanbod van woningen, vanwege de definities van “woonruimte” en “huishouden” in de Huisvestingsverordening. Volgens eiser rekt de gemeente het begrip huishouden te ver op door elke persoon die samen een woning deelt aan te merken als een apart huishouden. De definitie die de gemeente hanteert voor huishouden is onjuist. Eiser verwijst naar een nota uit de politiek over het begrip huishouden.
4.3.2.
De rechtbank volgt eiseres niet. De minister heeft in de nota waar eiser naar verwijst zelf aangegeven dat de definitie van het begrip huishouden wordt overgelaten aan de gemeentes. Op de zitting voerde [bedrijf] aan dat er sowieso al drie andere gemeentes zijn die het begrip huishouden net zo uitleggen als gemeente Amsterdam. Dit is door eiseres niet betwist. De rechtbank ziet bovendien niet in waarom een alleenstaande, die een woning deelt met een of meer andere personen, niet zelf als huishouden kan worden aangemerkt. Daar komt bij dat als een woning wordt omgezet en er drie alleenstaanden kunnen wonen, er meer woningaanbod is voor alleenstaanden. Als de gemeente ervoor kiest in haar beleid om in bepaalde gevallen een omzettingsvergunning te verlenen - en hierbij mee te wegen dat er zo meer woningaanbod is voor alleenstaanden -, dan is dit een politieke keuze die binnen het domein van de gemeente ligt.
4.4.
Wat betreft de leefbaarheid is bij de woning, waar het in deze zaak om gaat, voldaan aan de voorwaarden uit het beleid. Ten eerste is er een gemeenschappelijke ruimte van minimaal 11 m2. Ten tweede liet de gemeente wat betreft de geluidsnormen onderzoek doen door Akoestisch Adviesbureau Mosch. Dit bureau concludeert dat wanden in de woning ruim voldoen aan de eisen voor geluidsisolatie. De rechtbank is van oordeel dat gemeente van dit rapport mocht uitgaan. Het rapport is goed gemotiveerd en inhoudelijk concludent. Eiseres heeft tegen dit rapport geen ander rapport ingebracht. De gemeente stelt verder dat zij op voorhand geen reden ziet dat een gedeelde woning in het wooncomplex een zo grote impact heeft op de leefbaarheid dat de vergunning op voorhand niet verleend kon worden. Als in de toekomst blijkt dat de woningstarters in de gedeelde woning structurele overlast veroorzaken, kan eiseres een procedure starten om de vergunning te laten intrekken. Ten slotte is tijdens de hoorzitting bij de gemeente door [bedrijf] toegezegd dat eiseres bij overlast in overleg kunnen treden met [bedrijf] . De rechtbank is van oordeel dat de gemeente een belangenafweging maakte, die de rechterlijke toetst doorstaat. De gemeente woog de impact van de omzetting op de leefbaarheid zorgvuldig mee.
4.5.
Concluderend was de gemeente dus bevoegd om een omzettingsvergunning te verlenen aan [bedrijf] voor het omzetten van een zelfstandige woning in drie onzelfstandige woonruimtes in het wooncomplex op [adres] . De rechtbank begrijpt dat eiseres zorgen heeft over de leefbaarheid in het wooncomplex vanwege de komst van woningstarters die een woning met elkaar gaan delen. Deze zorgen zijn echter geen reden om de vergunning niet te verlenen. De gemeente woog immers de impact van de gedeelde woning op de leefbaarheid zorgvuldig mee en heeft aan de vergunning voorwaarden voor de leefbaarheid verbonden. Daar komt bij dat als er in de toekomst de gevreesde overlast komt, eiseres bovendien mogelijkheden heeft om hier iets tegen te doen. Eiseres kan een handhavingsverzoek indienen bij de gemeente en bij structurele overlast kan de omzettingsvergunning worden ingetrokken. Ten slotte merkt de rechtbank op dat het in de lijn der verwachting ligt dat er in deze tijd in een stad verschillende soorten huishoudens - gezinnen, alleenstaanden en jongeren die een woning delen - bij elkaar in een wijk wonen.
4.6.
De beroepsgronden van eiseres slagen niet. Het beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank waar eiseres op de zitting naar verwees, ziet op een heel ander feitencomplex. De rechtbank bespreekt deze uitspraak daarom niet.
Krijgt eiseres de kosten van deze procedure vergoed?
5.	Omdat de rechtbank eiseres niet in het gelijk stelt, heeft eiseres geen recht op een vergoeding door de gemeente van de kosten die ze maakte voor deze procedure (de kosten voor haar gemachtigde en het griffierecht).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Sloot, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Teggelaar, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 maart 2020.
griffier
rechter
Bent u het niet eens met deze beslissing?
Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na verzending van de uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019 2500 EA Den Haag. Burgers kunnen ook digitaal hoger beroep instellen (www.raadvanstate.nl).
Als hoger beroep is ingesteld, kunnen partijen bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening.
Aan het instellen van hoger beroep en het indienen van een voorlopige voorziening zijn kosten verbonden.
BIJLAGE I
Procesverloop
Geluidsrapport Mosch:							22 augustus 2018
Primaire besluit (vergunning voor omzetting woning):			18 oktober 2018
Besluit op bezwaar:							29 maart 2019
Zitting bij de rechtbank:						11 februari 2020
BIJLAGE II
Wettelijk kader
De rechtbank toetst het besluit van de gemeente aan de regels die op dat moment golden, dus in dit geval de regels die golden op 29 maart 2019. Die regels worden hieronder weergegeven.
Huisvestingswet 2014
Artikel 21 c
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk,
zonder vergunning
van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden.
Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
Artikel 3.3.1 Weigeringsgronden
1. Een vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet kan worden geweigerd in het geval:
a. naar het oordeel van burgemeester en wethouders het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met de onttrekking, samenvoeging, omzetting of woningvorming gediende belang;
b. naar het oordeel van burgemeester en wethouders de onttrekking, samenvoeging, omzetting of woningvorming een negatief effect heeft op de leefbaarheid.
c. het onder a genoemde belang van behoud en samenstelling dan wel het in b genoemde negatieve effect op de leefbaarheid niet voldoende kan worden gediend door het stellen van voorwaarden dan wel voorschriften aan de vergunning.
d. en onder de voorwaarden, bedoeld in artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur niet wordt voldaan aan het bepaalde in artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur.
2. Burgemeester en wethouders kunnen nadere regels stellen met betrekking tot het eerste lid van dit artikel.
Artikel 1 Definities
In deze verordening wordt verstaan onder:
q. Huishouden: een alleenstaande dan wel twee personen met of zonder kinderen, die een gemeenschappelijke huishouding voeren of wensen te voeren;
iii.  Woonruimte: besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden.
Beleidsregels woonruimteverdeling en woonruimtevoorraad Amsterdam 2017
Beleidsregel 12 wijzigen van de woonruimtevoorraad
2.3
Omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woonruimte
Het omzetten van zelfstandige naar onzelfstandige woningen leidt tot een groter woningaanbod, met name voor starters en studenten. Omzetten van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte kan echter ook leiden tot een intensiever gebruik van woonruimte.
Om negatieve effecten op de leefbaarheid te voorkomen, wordt een vergunning voor het omzetten van woonruimte onder voorwaarden verstrekt.
Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen het omzetten naar maximaal 4 onzelfstandige woonruimte en het omzetten naar 5 of meer onzelfstandige woonruimten. Voor de laatste categorie gelden extra voorwaarden.
2.3.1
Omzetten naar maximaal 4 onzelfstandige woonruimten
Een vergunning voor het omzetten van zelfstandige woonruimte naar maximaal 4 onzelfstandige woonruimten wordt in beginsel onder de volgende voorwaarden verstrekt:
- De woning beschikt over een gemeenschappelijke verblijfsruimte van tenminste 11m2 met een minimale breedte van 3m (Bouwbesluit Art 4.3, vierde lid).
- Het geluidsniveau tussen de om te zetten woning en de omliggende woningen heeft eenluchtgeluidisolatie (Ilu;k) en een contactgeluidisolatie (Ico) die maximaal 5 dB minder is dan de waarde voor nieuwbouw woningen, deze eis is dan een vergelijkbare eis met die voor logiesfuncties. De eis voor nieuwbouw woningen volgens het Bouwbesluit 2012 afdeling 3.4, art. 3.16 en 3.17, bedraagt: Ilu;k van 0 dB (DnT,A,k > 52 dB) en de Ico + 5 dB (LnT,A < 54 dB). Vanwege Europese normering hebben deze geluidwaarden van het Bouwbesluit een andere grootheid gekregen. Een Ilu;k van -5 dB komt overeen met de Bouwbesluit norm van DnT,A,k > 47 dB en een Ico van 0 dB met LnT,A < 59 dB.
- De gestelde geluidseisen hebben betrekking op de isolerende werking van de woningscheidende constructie. De gekozen vloerbedekking mag de geluidsisolatie niet verslechteren.
4. Intrekken vergunning bij structurele overlast
Een zekere mate van geluidbelasting is de stad eigen, maar meer gebruik met een hogere belasting moet voorkomen worden, als dit structurele overlast bewerkstelligt. Het stellen van voorwaarden aan een vergunning dient nadelige effecten op leefbaarheid door structurele overlast te voorkomen. Toch kan het voorkomen dat overlast optreedt na het afgeven van een onttrekkingsvergunning. Bij het verlenen van onttrekkingsvergunningen worden daarom voorwaarden genoemd en intrekkingsgronden aangegeven. Intrekken is een uiterste middel, maar kan nodig blijken als de overlast niet wordt beëindigd.
Intrekkingsgronden worden gehanteerd als sprake is van structurele overlast die het (woon)gebruik te boven gaat. Hiervoor wordt een viertal stappen doorlopen, een enkel burengerucht kan immers geen reden zijn voor het intrekken van een vergunning.
Deze beleidsregel bevat vier stappen voor het intrekken van de onttrekkingsvergunning vanwege structurele overlast:
1. eerst moeten klagers zelf de betrokken overlastveroorzaker en/of verhuurder op de overlast attenderen;
2. de overlast moet aantoonbaar zijn op grond van objectieve feiten en omstandigheden;
3. de overlast moet uitstijgen boven overlast die men in een stedelijke omgeving normaal gesproken van zijn buren dient te tolereren; (dit is in elk geval zo als de geconstateerde overlast 4 maal of meer in een maand plaatsvindt of maandelijks meer dan een jaar voortduurt.)
4. voordat de gemeente overgaat tot intrekking, moet zij de verhuurder en bewoners van het pand schriftelijk op de hoogte hebben gesteld van de gemelde overlast en hen de gelegenheid hebben geboden om daarop te reageren en om daaraan zelf iets te doen.
Indien deze stappen zijn doorlopen, vormt dit een basis om een vergunning in te trekken. De rechter heeft deze procedure in een uitspraak bevestigd. Zij biedt bewoners een houvast om structurele overlast aan te kaarten en tot een einde te brengen.
In het bestuursrecht zijn er vaak meerdere fasen in de besluitvorming van de gemeente, omdat burgers in bezwaar kunnen gaan tegen een besluit bij de gemeente voordat ze in beroep kunnen gaan bij de rechtbank. In de bijlage bij deze uitspraak staan de belangrijkste data van het procesverloop.
Uit artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Uit artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat bij rechtspersonen ook als hun belangen worden beschouwd de algemene en collectieve belangen, die zij volgens hun doelstellingen en feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
De relevante regels zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Dit betekent dat de hoger beroepsrechter een voorlopige uitspraak kan doen, als partijen de uitkomst van de procedure in hoger beroep niet kunt afwachten vanwege een spoedeisend belang.