ECLI:NL:CBB:2020:408
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1980
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 juni 2020 in de zaak tussen
de vennootschap onder firma [naam]
, te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigde: mr. G.H. Blom),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
Procesverloop
Bij besluiten van 27 mei 2017, 3 augustus 2017, 23 september 2017,
25 november 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 5.021,00 voor periode 1, van € 2.702,00 voor periode 2, van € 158,00 voor periode 3, van € 224,00 voor periode 4 en van € 302,00 voor periode 5.
Bij besluit van 26 juni 2018, voor zover hier van belang, heeft verweerder voormelde heffing over periode 5 herzien en appellante een heffing opgelegd van € 1.315,00 voor die periode.
Bij besluit van 1 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft een reactie ingediend.
Het College heeft besloten met toestemming van partijen de zaak zonder zitting af te doen.
Overwegingen
Het College zal bij beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit tevens het besluit van 26 juni 2018 betrekken.
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder melkvee houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Appellante exploiteert een melkveebedrijf. Op 25 juni 2015 is haar een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) verleend voor het uitbreiden tot 129 stuks melk- en kalfkoeien en 51 stuks vrouwelijk jongvee tot twee jaar.
Verweerder heeft aan appellante heffingen opgelegd van  € 5.021,00,
€ 2.702,00, € 158,00, € 224,00 en € 1.315,00 voor periodes 1,2 3, 4 en 5, omdat het gemiddeld aantal grootvee-eenheden (GVE) op haar bedrijf te hoog was in die periodes.
Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de toepassing van de Regeling geen schending van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) oplevert. Van een dergelijke schending kan alleen sprake zijn als de opgelegde heffingen een individuele en buitensporige last met zich brengen. Het moet dan gaan om meer omstandigheden dan alleen het aangaan van investeringsverplichtingen. Met het aangaan van dergelijke verplichtingen onderscheidt een melkveehouder zich namelijk niet van andere melkveehouders die hebben geïnvesteerd, zodat het geen individuele last is. De omvang van de financiële gevolgen is ook geen reden om een individuele last aan te nemen, omdat een melkveehouder, door te investeren terwijl voorzienbaar was dat er fosfaatproductiebeperkende maatregelen genomen zouden worden, bewust het risico op nadelige financiële gevolgen heeft genomen. Andere omstandigheden dan investeringsverplichtingen en een financiële last zijn door appellante niet gesteld noch gebleken. Er is daarom volgens verweerder geen sprake van een individuele en buitensporige last. Verweerder ziet dan ook geen aanleiding gebruik te maken van zijn in artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet neergelegde discretionaire bevoegdheid om ontheffing te verlenen.
Appellante betoogt in beroep dat in haar geval wel degelijk sprake is van een individuele en buitensporige last, zodat het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 van het EP. Appellante voert aan dat zij in 2013 onomkeerbare financieringsverplichtingen is aangegaan voor de uitbreiding van haar bedrijf. Zij heeft in 2014 grond en een melkrobot gekocht. In 2015 heeft grondruil plaatsgevonden en heeft zij ammoniakrechten gekocht. Daarnaast heeft appellante op 27 februari 2015 een Nbw-vergunning aangevraagd die haar op 25 juni 2015 is verleend. Volgens appellante kan zij de investeringen door de Regeling niet terugverdienen waardoor de bedrijfsvoering sterk onder druk komt te staan.
6.1.
De wetgever heeft de productie van fosfaat in de melkveehouderij aan banden willen leggen, omdat de Nederlandse veehouderij in 2015 meer fosfaat heeft geproduceerd dan is toegestaan op basis van Europese afspraken en juist in de melkveehouderij de fosfaatproductie sterk is toegenomen. De wetgever heeft hiertoe op 1 januari 2018 het stelsel van fosfaatrechten ingevoerd. Verder heeft hij besloten om melkveehouders in 2017 – het jaar voorafgaand aan de invoering van het fosfaatrechtenstelsel – te stimuleren hun fosfaatproductie terug te brengen tot het referentieaantal. Hiertoe heeft de wetgever de Regeling tot stand gebracht. De Regeling maakt deel uit van een maatregelenpakket dat tot doel heeft de fosfaatproductie in Nederland voor het einde van 2017 terug te brengen tot het niveau dat als voorwaarde is verbonden aan de derogatiebeschikking Nitraatrichtlijn. Op basis van de Regeling kan verweerder heffingen opleggen aan melkveehouders die meer GVE houden dan het referentieaantal en bonusgeldsommen toekennen aan melkveehouders die minder GVE houden dan op de peildatum. Met de Regeling beoogt de wetgever – kort samengevat – dat de melkveehouders het aantal GVE terugbrengen. Het opleggen van heffingen en het toekennen van bonusgeldsommen zijn de middelen om dit doel te bewerkstelligen. Vanwege de hoogte van deze geldbedragen worden melkveehouders belemmerd in het ongestoord blijven uitvoeren van de gebruikelijke bedrijfsvoering of in plannen om de bedrijfsvoering in een zelfgekozen richting te veranderen.
6.2.
De inbreuk op het eigendomsrecht ontstaat door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd. Ook een melkveehouder aan wie verweerder bonusgeldsommen heeft toegekend draagt deze last. Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.
6.3.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
6.4.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
6.5.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
6.6.
Appellante wilde in 2013 haar bedrijf laten groeien van 71 melkkoeien en bijbehorend jongvee naar 129 melkkoeien en 51 stuks jongvee. In 2014 en 2015 heeft zij grond, een melkrobot en ammoniakrechten gekocht en heeft kavelruil plaatsgevonden. Daarvoor is zij leningen aangegaan. Tevens heeft appellante op 27 februari 2015 een Nbw-vergunning aangevraagd en die is haar op 25 juni 2015 verleend. Hiermee kon zij de gewenste bedrijfsuitbreiding realiseren. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat ten tijde van de gedane investeringen voorzienbaar was dat productiebeperkende maatregelen zouden kunnen volgen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellante heeft er desondanks voor gekozen om de geplande forse bedrijfsuitbreiding door te zetten. Voorts is niet gebleken dat voor appellante de noodzaak bestond om tot uitbreiding van het bedrijf over te gaan. Ook heeft verweerder er terecht op gewezen dat appellante pas nadat haar op 25 juni 2015 de Nbw-vergunning is verleend legaal kon uitbreiden en dat daarom  de uitbreiding die daarvoor heeft plaatsgevonden voor rekening en risico van appellante komt. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar.
6.7.
Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit voort dat appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen dient te dragen en dat zij nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden niet kan afwentelen. Over de door appellante overgelegde stukken wordt nog overwogen dat daaruit blijkt dat zij weliswaar investeringen in haar bedrijf heeft gedaan, maar niet is duidelijk wat de gevolgen van die investeringen zijn voor haar bedrijfsvoering. Appellante heeft geen inzicht gegeven in de financiële positie van haar bedrijf en heeft geen stukken overgelegd die haar stelling onderbouwen dat de continuïteit van haar bedrijf in gevaar komt.
6.8.
Gelet op voorgaande is het bestreden besluit niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Het betoog faalt.
7. Appellante wordt evenmin gevolgd in haar betoog dat verweerder het bestreden besluit onzorgvuldig heeft voorbereid. De enkele omstandigheid dat het besluit dateert van voor de eerste uitspraken van het College van
21 augustus 2018 (bijvoorbeeld ECLI:NL:CBB:2018:418) waarin is geoordeeld of in de desbetreffende zaken de Regeling leidt tot een individuele en buitengewone last, biedt geen grond voor dat oordeel.
8. Appellante betoogt voorts dat de Regeling onverbindend moet worden verklaard. Zij voert daartoe aan dat de Regeling is gebaseerd op een onjuiste wettelijke basis, omdat artikel 13 van de Landbouwwet niet voorziet in de mogelijkheid van een regeling voor het opleggen van heffingen om de fosfaatproductie terug te dringen en de derogatie te behouden.
8.1.
Op grond van artikel 13 van de Landbouwwet kan verweerder ter bevordering van de voortbrenging, de afzet en een redelijke prijsvorming van voortbrengselen van de landbouw bij regeling de verplichting opleggen tot het betalen van een geldsom ter zake van onder meer het fokken, voorhanden en in voorraad hebben, vervoederen en slachten van producten.
8.2.
Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van
21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:421), heeft de minister voldoende onderbouwd dat de Regeling een doel dient als bedoeld in artikel 13 van de Landbouwwet. Gelet op de overwegingen in die uitspraak heeft de Regeling een wettelijke grondslag in artikel 13 van de Landbouwwet.
Het College ziet daarom in wat appellante heeft aangevoerd dan ook geen aanleiding voor de conclusie dat de Regeling onverbindend moet worden verklaard.
Het betoog faalt.
9. Het betoog van appellante dat de verrekening van de heffingen met het melkgeld niet aan de wettelijke voorwaarden voldoet, slaagt al niet omdat de verrekening van de heffingen met het melkgeld een privaatrechtelijk karakter heeft. Daarmee valt dit buiten de bevoegdheid van de bestuursrechter en appellante zal de daarop betrekking hebbende klachten aan de burgerlijke rechter voor moeten leggen (zie de uitspraken van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:420 en 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:421).
10. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. Daalder, in aanwezigheid van
mr. A.J. Jansen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
16 juni 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.