ECLI:NL:RVS:2020:1074
Raad van State — Uitspraak 


201901450/1/R4.
Datum uitspraak: 15 april 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Leersum, gemeente Utrechtse Heuvelrug,
en
de raad van de gemeente Utrechtse Heuvelrug,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 17 december 2018 heeft de raad besloten het bestemmingsplan "[locatie 1]-[locatie 2], Leersum" niet vast te stellen (hierna: het weigeringsbesluit).
Tegen het weigeringsbesluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Een aantal partijen heeft nadere stukken ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben omwonenden van het plangebied, al dan niet in collectief verband, en de Vereniging voor Dorp en Natuur Amerongen-Leersum (hierna: derde-belanghebbenden), een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 maart 2020, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], en de raad, vertegenwoordigd door mr. R. Klaver en mr. K. Vreeker, zijn verschenen. Voorts is ter zitting een aantal derde-belanghebbenden, vertegenwoordigd door mr. A.R. Klijn, advocaat [NAAM][gemachtigde B], als partij gehoord.
Overwegingen
1.    Bij het beoordelen van het beroep gaat de Afdeling uit van de hierna weergegeven feiten, die tussen partijen niet in geschil zijn.
2.    [appellant] exploiteert een gemengd agrarisch bedrijf, bestaande uit een varkens- en melkrundveehouderij, op de percelen [locatie 1], [locatie 3], [locatie 4] en [locatie 2] in Leersum (hierna: perceel [locatie 1]-[locatie 2]). Deze gronden liggen direct ten zuiden van de bebouwde kom van Leersum, gescheiden door de Nieuwe Steeg. De kortste afstand tussen de bestaande stallen op het perceel en de woningen ten noorden daarvan bedraagt ongeveer 120 m.
De varkenshouderij is een intensieve veehouderij.
3.    In 2012 is aan [appellant] een omgevingsvergunning (milieu) verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht voor het houden van 240 melkkoeien, ongeveer 2.940 varkens in diverse categorieën (voornamelijk biggen en vleesvarkens) en een aantal andere dieren.
4.    De bestaande planregeling voor de gronden van [appellant] is vastgelegd in het bestemmingsplan "Buitengebied Leersum 2005" en "1e herziening Buitengebied Leersum 2005, herziening 2009", vastgesteld door de raad bij besluit van 16 september 2010. Aan de gronden van [appellant] is een agrarische bestemming toegekend, met twee afzonderlijke bouwvlakken. De omvang van deze bouwvakken gezamenlijk bedraagt ongeveer 2,2 ha.
5.    Met het oog op een uitbreiding van zijn melkrundveehouderij heeft [appellant] in of omstreeks 2013 een zogenoemd principeverzoek gedaan om planologische medewerking voor een nieuwe melkrundveestal voor ongeveer 200 melkkoeien, op het perceel [locatie 1]. Het college heeft in juni 2014 verklaard bereid te zijn mee te werken aan dit initiatief van [appellant]. Een voorontwerp van het bestemmingsplan waarin werd voorzien in de gewenste ontwikkeling is in of omstreeks december 2015 openbaar gemaakt voor vooroverleg.
6.    Nadien heeft [appellant] zijn initiatief gewijzigd. Het gewijzigde initiatief gaat uit van een uitbreiding van de veestapel naar ongeveer 450 melkkoeien en jongvee en 6.200 vleesvarkens en biggen. De varkens zullen worden gehuisvest in een nieuw te bouwen varkensstal, op de plek van de beoogde melkrundveestal uit het hiervoor beschreven initiatief. De reeds bestaande melkrundveestal wordt uitgebreid. Vanwege de benodigde extra ruimte dient het bouwvak op het perceel [locatie 1]-[locatie 2] te worden vergroot naar ongeveer 2,5 ha.
7.    Het college heeft verklaard bereid te zijn ook dit initiatief van [appellant] te faciliteren door aan de raad een ontwerpbestemmingsplan voor te leggen voor vaststelling.
8.    Het ontwerpplan waarin wordt voorzien in de door [appellant] gewenste ontwikkeling is ter inzage gelegd op 2 december 2016. Tegen het ontwerpplan zijn 29 zienswijzen naar voren gebracht, voornamelijk door omwonenden van het bedrijf.
9.    Op 27 maart 2018 heeft het college het ontwerpplan voorgelegd aan de raad voor vaststelling. De raad heeft de besluitvorming aangehouden, omdat in de periode na de terinzagelegging van het ontwerp bekend is geworden dat de geurreductie van luchtwassers in de praktijk niet overeenkomt met de rendementen waarvan wordt uitgegaan in de "Regeling geurhinder en veehouderij". De raad heeft besloten eerst de aangekondigde wijziging van de ministeriële regeling af te wachten, alvorens te beslissen over de vaststelling van het plan. Naar aanleiding van de aangekondigde wijziging van de ministeriële regeling heeft [appellant] de verrichte onderzoeken en berekeningen naar onder meer de geuremissie laten aanpassen. Vervolgens heeft het college het ontwerpplan opnieuw aan de raad voorgelegd voor vaststelling.
10.    Op 17 december 2018 heeft de raad besloten niet mee te werken aan het initiatief van [appellant] en aldus het weigeringsbesluit genomen. Aan deze beslissing heeft de raad een aantal argumenten ten grondslag gelegd (hierna ook: weigeringsgronden). De voornaamste weigeringsgrond is dat het initiatief in strijd is met artikel 2.1, vierde lid, van de Provinciale Ruimtelijke Verordening (herijking 2016 (hierna: PRV)), vastgesteld door provinciale staten van Utrecht bij besluit van 12 december 2016. Daarnaast heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat de beoogde uitbreiding leidt tot een toename van de fijnstof- en stikstofemissie. De geurbelasting neemt (mogelijk) af ten opzichte van de bestaande situatie, maar blijft nog steeds boven de geldende geurnorm. Ook heeft de raad aan de weigering ten grondslag gelegd dat de voorziene afvoerpijpen met een hoogte van 14 m, die nodig zijn om de geurbelasting in de omgeving te verminderen, afbreuk doen aan het omliggende landschap.
11.    [appellant] heeft de onderbouwing die de raad ten grondslag heeft gelegd aan het weigeringsbesluit bestreden. In het navolgende wordt dit besproken.
Beoordeling van het beroep
Toetsingskader
12.    Bij het besluit omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het plan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht.
Provinciale Ruimtelijke Verordening
13.    Het initiatief is volgens de raad in strijd met de PRV. De gewenste uitbreiding vereist een bouwvlak van ongeveer 2,5 ha. Op grond van artikel 2, lid 2.1, onder 4, van de PRV, zijn bouwvlakken bij intensieve veehouderijen toegestaan tot een omvang van 1,5 ha. Uitsluitend in een landbouwontwikkelingsgebied is voor niet-grondgebonden veehouderijen uitbreiding naar 2,5 ha mogelijk op grond van het zesde lid van artikel 2, lid 2.1, onder 4, van de PRV. Het perceel [locatie 1]-[locatie 2] ligt evenwel niet in een als zodanig aangewezen gebied. De omstandigheid dat de provinciale verordening na de terinzagelegging van het ontwerp "ten nadele" van [appellant] is gewijzigd, neemt volgens de raad niet weg dat het initiatief moet worden getoetst aan het recht zoals dat geldt ten tijde van het nemen van het besluit. Bovendien kwam de wijziging van de verordening op dit onderdeel volgens de raad niet onverwacht. Het ontwerp van de PRV met daarin in zoverre dezelfde bepalingen, heeft ter inzage gelegen vanaf 31 mei 2016 en dus voor de terinzagelegging van het ontwerpplan. [appellant] was bekend met de - voor hem nadelige - voorgenomen wijziging van de verordening en met de omstandigheid dat niet was uitgesloten dat provinciale staten niet zouden voorzien in een overgangsregeling voor lopende verzoeken, aldus de raad.
13.1.    [appellant] bestrijdt niet dat het initiatief om uitbreiding in strijd is met artikel 2, lid 2.1, onder 4, van de PRV. Volgens hem dient deze bepaling echter buiten toepassing te worden gelaten. Hij voert hiertoe aan dat de PRV wegens het ontbreken van overgangsrecht dienaangaande in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Ook doet [appellant] in dit verband een beroep op het vertrouwensbeginsel. Volgens hem was hij weliswaar op de hoogte van de voorgenomen wijziging van de PRV, maar aan de toezeggingen die zijn gedaan door of namens het gemeentebestuur, mocht hij het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat de strijdigheid met de PRV geen aanleiding zou zijn het plan niet vast te stellen. [appellant] wijst in dit verband ook op het standpunt van het college als verwoord in het raadsvoorstel dat artikel 2, lid 2.1, onder 4, van de PRV, buiten toepassing gelaten dient te worden wegens strijd met het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel.
13.2.    In het raadsvoorstel, vastgesteld door het college op 11 september 2018, staat "[w]ij hebben geconstateerd dat in de herijkte PRV (november 2016) is opgenomen dat uitbreiding van een intensieve veehouderij naar meer dan 1,5 ha niet is toegestaan, daar waar onder de PRV 2013 dit onder strikte voorwaarden wel is toegestaan. De initiatiefnemer heeft zijn plannen ontwikkeld op basis van de oude regelgeving en heeft een plan ontwikkeld dat voldoet aan alle door de provincie toen nog gestelde randvoorwaarden. In eerdere plannen was daarbij nog sprake van twee agrarische bouwvlakken en initiatiefnemer is bereid geweest om naar aanleiding van de wens van de provincie deze tot 1 bouwvlak te benoemen. Ook heeft vervolgens nader overleg plaatsgevonden met de provincie, die te kennen heeft gegeven dat het te ontwikkelen plan voldeed aan de regels uit de PRV 2013 van de provincie. Wij zijn er daarbij ook van uitgegaan dat nu het ontwerpbestemmingsplan voor het van kracht worden van de nieuwe PRV ter inzage heeft gelegen, onder het overgangsrecht zou vallen. We constateren echter dat dit niet het geval is en de PRV feitelijk geen overgangsrecht bevat. Een onderbouwing van deze keuze en de keuze om intensieve bedrijven buiten landbouwkerngebied te beperken tot 1,5 ha wordt ook nergens nader gegeven. Ons inziens valt deze regeling niet te rijmen met algemene rechtsbeginselen zoals het vertrouwensbeginsel en het rechtzekerheidsbeginsel. Wij zijn vanwege het voorgaande van mening dat de gekozen regeling onverbindend is en passen deze dan ook niet verder toe", aldus het raadsvoorstel.
13.3.    De enkele omstandigheid dat de (gewijzigde) PRV vanwege het verbod van artikel 2, lid 2.1, onder 4, ongunstiger is voor [appellant] dan de PRV 2013, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de (gewijzigde) PRV in zoverre wegens het ontbreken van overgangsrecht voor lopende verzoeken om planologische medewerking voor de uitbreiding van intensieve veehouderijen in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en om deze reden buiten toepassing moet worden gelaten. Vergelijk in dit verband de uitspraak van de Afdeling van 26 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1990, waarin is geoordeeld over het ontbreken van overgangsrecht voor aanvragen die dateren van vóór de inwerkingtreding van de zogenoemde stalderingsregeling in de Verordening ruimte Noord-Brabant. Aan zijn betoog dat het ontbreken van overgangsrecht in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel heeft [appellant] geen andere omstandigheden ten grondslag gelegd dan het hierna afzonderlijk te bespreken beroep op het gewekte vertrouwen.
13.4.    Uit de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, volgt dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel allereerst is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Daarnaast moeten deze uitlatingen of gedragingen indien zij niet gedaan zijn door het bevoegde bestuursorgaan, daaraan kunnen worden toegerekend. Indien wordt vastgesteld dat aan beide voorwaarden is voldaan is sprake van een gewekt vertrouwen en komt de vraag aan de orde wat de betekenis daarvan is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
De Afdeling heeft in de genoemde uitspaak overwogen dat betrokkene geen geslaagd beroep toekomt op het vertrouwensbeginsel indien hij besefte of had moeten beseffen dat de uitlating van de ambtenaar ging over een beslissing die buiten de bevoegdheid van het bestuursorgaan lag, of anderszins in strijd was met de toepasselijke rechtsregels. Hierbij is van belang dat op degene die een beroep op het vertrouwensbeginsel doet een onderzoeksplicht rust. Van een toezegging is geen sprake als er uitdrukkelijk over het concrete geval aan de betrokkene een voorbehoud is gemaakt, aldus de Afdeling in haar uitspraak van 29 mei 2019.
13.5.    [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat door of namens het college toezeggingen zijn gedaan over de noodzakelijke planologische medewerking voor de uitbreiding van het bedrijf, anders dan dat het college zijn medewerking zou verlenen om een daartoe strekkend voorstel voor vaststelling aan te bieden aan de raad. Uit de hiervoor weergegeven feiten kan worden geconcludeerd dat het college deze toezegging ook is nagekomen. Het college heeft immers een voorstel in de raad gebracht strekkende tot het vaststellen van het bestemmingsplan. Het hiervoor in 13.2 weergegeven onderdeel van het door of namens het college opgestelde raadvoorstel over de PRV moet in dit verband worden aangemerkt als niet meer dan een juridisch standpunt van het college. Voor zover [appellant] wijst op de gesloten anterieure ontwikkelingsovereenkomst, overweegt de Afdeling dat niet in geschil is dat hierin uitdrukkelijk het voorbehoud is gemaakt dat op het college een inspanningsverplichting rust en dat het vaststellen van het gewenste bestemmingplan een bevoegdheid is van de raad. Het betoog slaagt niet.
13.6.    Gelet op het hiervoor gegeven oordeel kan in het midden blijven of de raad gebonden zou zijn aan een eventuele toezegging van het college dat het plan zou worden vastgesteld. Aan de omstandigheid dat het college zich bereid heeft verklaard mee te werken aan het initiatief, heeft [appellant] evenmin het gerechtvaardigd vertrouwen kunnen ontlenen dat voorzien zou worden in overgangsrecht bij artikel 2, lid 2.1, onder 4, van de PRV. Nog daargelaten dat niet is gebleken dat door of namens het college toezeggingen zijn gedaan met een dergelijke strekking, is het voorzien in overgangsrecht bij de PRV een bevoegdheid van provinciale staten.
13.7.    Ter zitting heeft [appellant] gesteld dat hij in de periode voor de terinzagelegging van het ontwerpplan gesproken heeft met ambtenaren van de provincie en/of een gedeputeerde en dat hem is toegezegd dat voor zijn initiatief voorzien zou worden in overgangsrecht bij de PRV. De Afdeling overweegt dat [appellant] dit betoog niet nader heeft geconcretiseerd en onderbouwd met bijvoorbeeld schriftelijke stukken, zodat niet duidelijk is geworden met wie hij deze gesprekken heeft gevoerd en wat daarin (meer concreet) zou zijn gesteld of toegezegd. Gelet hierop heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat door ambtenaren van de provincie en/of een gedeputeerde toezeggingen zijn gedaan dat met het oog op de door hem gewenste uitbreiding, voorzien zou worden in een uitzondering op artikel 2, lid 2.1, onder 4, van de PRV. Reeds hierom slaagt dit betoog niet.
13.8.    Op grond van de voorgaande overwegingen is de Afdeling van oordeel dat hetgeen is aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat de raad het door [appellant] gewenste bestemmingsplan dat in strijd is met artikel 2, lid 2.1, onder 4 van de PRV had moeten vaststellen. Het betoog slaagt niet.
Overige beroepsgronden
14.    Gelet op het hiervoor gegeven oordeel behoeft hetgeen [appellant] voor het overige heeft aangevoerd tegen het weigeringsbesluit geen bespreking.
Conclusie
15.    Het beroep is ongegrond.
Proceskosten
16.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. R.W.L. Koopmans en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Milosavljević, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 15 april 2020
739.
BIJLAGE
Provinciale Ruimtelijke Verordening (herijking 2016)
artikel 2.1 Agrarische bedrijven
1. Als ‘Agrarische bedrijven’ wordt aangewezen het gebied waarvan de geometrische plaatsbepaling is vastgelegd in het GML-bestand en is verbeeld op de kaart Landbouw. Als ‘Landbouwstabiliseringsgebied’ wordt aangewezen het gebied waarvan de geometrische plaatsbepaling is vastgelegd in het GML-bestand en is verbeeld op de kaart ‘Landbouw’. Als ‘Landbouwontwikkelingsgebied’ wordt aangewezen het gebied waarvan de geometrische plaatsbepaling is vastgelegd in het GML-bestand en is verbeeld op de kaart ‘Landbouw’.
2. Een ruimtelijk besluit voor gronden die zijn aangewezen als ‘agrarische bedrijven’ bevat geen bestemmingen en regels die voorzien in nieuwe agrarische bouwpercelen, tenzij het gaat om de verplaatsing van een grondgebonden landbouwbedrijf voor het voldoen aan internationale natuurverplichtingen.
3. Een ruimtelijk besluit voor gronden die zijn aangewezen als ‘agrarische bedrijven’ bevat geen bestemmingen en regels die voorzien in een omschakeling van grond­gebonden agrarisch bedrijf naar niet-grondgebonden veehouderij.
4. Een ruimtelijk besluit voor gronden die zijn aangewezen als ‘agrarische bedrijven’ bevat bestemmingen en regels die voorzien in een bouwperceel met een oppervlakte van maximaal 1,5 ha ten behoeve van bestaande agrarische bedrijven, waarbij per bouwperceel maximaal één bedrijfswoning en bedrijfsgebouwen met maximaal één bouwlaag voor het stallen van dieren zijn toegestaan.
5. Een ruimtelijk besluit voor gronden die zijn aangewezen als ‘agrarische bedrijven’ kan bestemmingen en regels bevatten die voorzien in uitbreiding van een bestaand agrarisch bouwperceel voor een grondgebonden veehouderij tot maximaal 2,5 hectare, mits is voldaan aan de volgende voorwaarden:
[…];
6. Een ruimtelijk besluit voor gronden die zijn aangewezen als ‘Landbouwontwikkelingsgebied’ kan bestemmingen en regels bevatten die voorzien in uitbreiding van een bestaand agrarisch bouwperceel voor een niet-grondgebonden veehouderij tot maximaal 2,5 hectare, mits is voldaan aan de volgende voorwaarden:
[…].