ECLI:NL:RBDHA:2020:5509
Rechtbank DHA — Uitspraak 


RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummers: NL20.3084, NL20.3098, NL20.3099, NL20.3100
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 juni 2020 in de zaken tussen
[eiser 1] , geboren op [geboortedatum 1] , V-nummer: [nummer 1]
[eiser 2]
, geboren op [geboortedatum 2] , V-nummer: [nummer 2]
[eiser 3]
, geboren op [geboortedatum 3] , V-nummer: [nummer 3]
[eiser 4]
, geboren op [geboortedatum 4] , V-nummer: [nummer 4]
allen van Afghaanse nationaliteit
hierna: eisers
(gemachtigde: mr. R.M. Boesjes),
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder.
Procesverloop
Eisers hebben op 5 februari 2020 beroep ingesteld in verband met het niet tijdig nemen van beslissingen op de aanvragen tot het verlenen van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd van 22 december 2018.
Verweerder heeft op 19 februari 2020 een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 20 mei 2020 heeft de rechtbank partijen geïnformeerd dat de zaak tot nader bericht wordt aangehouden omdat besluitvorming nog niet kan plaatsvinden door omstandigheden die samenhangen met de coronamaatregelen.
Overwegingen
1. Ingevolge artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de rechtbank, totdat partijen zijn uitgenodigd om op een zitting te verschijnen, het onderzoek sluiten indien voortzetting van het onderzoek niet nodig is, omdat zij kennelijk onbevoegd is dan wel het beroep kennelijk niet-ontvankelijk, kennelijk ongegrond of kennelijk gegrond is.
2. Ingevolge artikel 8:55b, eerste lid, van de Awb doet de rechtbank, indien het beroep is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit, binnen acht weken nadat het beroepschrift is ontvangen en aan de vereisten van artikel 6:5 van de Awb is voldaan, uitspraak met toepassing van artikel 8:54 van de Awb, tenzij de rechtbank een onderzoek ter zitting noodzakelijk acht.
3. Ingevolge artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb wordt voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep, het niet tijdig nemen van een besluit met een besluit gelijkgesteld. Tegen het niet tijdig beslissen staat dan ook beroep bij de rechtbank open.
4. Ingevolge artikel 6:12, tweede lid, van de Awb, kan het beroepschrift worden ingediend zodra:
a.	het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen, en
b.	twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is.
5. Ingevolge artikel 4:13, eerste lid, van de Awb dient een beschikking te worden gegeven binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn.
6. Ingevolge artikel 42, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw) wordt binnen zes maanden na ontvangst van de aanvraag een beschikking gegeven.
7. Eisers hebben op 22 december 2018 aanvragen voor een verblijfsvergunning ingediend. Gelet op het voorgaande had verweerder uiterlijk op 21 juni 2019 op de aanvragen moeten beslissen. De rechtbank stelt vast dat deze beslistermijn is verstreken.
8. De rechtbank stelt voorts vast dat eisers verweerder bij brief van 9 januari 2020 hebben meegedeeld dat hij in gebreke is en dat sindsdien twee weken zijn verstreken.
9. Verweerder is van mening dat de beroepen terecht zijn ingediend omdat de wettelijke beslistermijn is verstreken en de ingebrekestelling van 9 januari 2020 geldig is.
10. De beroepen zijn kennelijk gegrond.
11. In artikel 8:55d, eerste lid, van de Awb is bepaald dat indien het beroep gegrond is en nog geen besluit bekendgemaakt is, de rechtbank bepaalt dat het bestuursorgaan binnen twee weken na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden alsnog een besluit bekendmaakt. In het tweede lid is neergelegd dat de rechtbank aan haar uitspraak een nadere dwangsom verbindt voor iedere dag dat het bestuursorgaan in gebreke blijft de uitspraak na te leven. Volgens het derde lid kan de rechtbank in bijzondere gevallen of indien naleving van andere wettelijke voorschriften daartoe noopt, een andere termijn bepalen of een andere voorziening treffen.
Verweerschrift / beslistermijn
12. Verweerder heeft in het verweerschrift van 19 februari 2020 uitvoerig toegelicht wat de stand van zaken is rondom het wegwerken van de capaciteitsproblemen die aan tijdige besluitvorming in de weg staan en wat in de uitvoeringspraktijk, onder de huidige omstandigheden, een haalbare en realistische maatwerkvoorziening of -termijn is. De hoger dan verwachte instroom, de diversiteit in de populatie van de asielzoekers en de snelheid waarmee nieuw personeel kan worden geworven en worden ingewerkt levert een bijzonder geval op zoals volgens verweerder inmiddels door alle zittingsplaatsen van de rechtbank wordt aangenomen. Met name het asielrecht onderscheidt zich van andere bestuursrechtelijke deelgebieden vanwege de afwijkende regels voor de vaststelling van feiten. Van een asielzoeker wordt immers niet zonder meer verwacht dat deze zijn of haar aanvraag adstrueert met schriftelijke gegevens, zoals gebruikelijk is in het reguliere bestuursrecht. Maar voor de asielzoeker zal een in tijd kostbare procedure gehouden moeten worden, waarvoor meerdere medewerkers beschikbaar moeten zijn.
Voor de toepassing van artikel 8:55d van de Awb is van belang dat het instrument van de dwangsom niet is bedoeld als sanctie achteraf op te trage besluitvorming, maar louter als een middel om een zo voortvarend mogelijke besluitvorming te bevorderen. Blijkens de totstandkomingsgeschiedenis is het oogmerk van de dwangsommenregeling erin gelegen bij een onwelwillend bestuursorgaan een voortvarende besluitvorming te bewerkstelligen middels het instrument van een dwangsom. Nu verweerder alles in het werk stelt om achterstanden op een zorgvuldige wijze in te lopen en de doorlooptijden te verkorten, schiet het zetten van meer druk op verweerder om snel te beslissen zijn doel voorbij. Voorts is van onwelwillendheid geen sprake, maar, zoals ook blijkt uit de toezeggingen aan de Tweede Kamer, zet de Staatssecretaris alles op alles om zo snel mogelijk aan de wettelijke beslistermijnen te voldoen. De Staatssecretaris vraagt de rechtbank om hiermee rekening te houden bij het opleggen van een werkbare voorziening. Korte(re) termijnen die worden gesteld, zullen hoe dan ook niet worden gehaald. Naar het oordeel van verweerder is in het verlengde van dat oordeel ook een passende - dat wil zeggen: op de uitvoeringspraktijk toegesneden - maatwerkvoorziening als bedoeld in het derde lid van artikel 8:55d van de Awb geboden. In de uitspraak van de rechtbank, zittingsplaats Rotterdam, van 22 november 2019 is – in lijn met de memorie van toelichting op de Wet beroep bij niet tijdig beslissen (30 435, nr. 3) - geoordeeld dat het belang van snelle besluitvorming soms moet wijken voor het belang van zorgvuldige besluitvorming. Er is sprake van twee botsende verplichtingen, waarbij de op verweerder rustende verplichting om een zorgvuldig besluit te nemen in dit geval zwaarder weegt dan de plicht om tijdig een besluit te nemen. Blijkens de parlementaire geschiedenis bij de invoering van de Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen, kan de rechtbank zich geconfronteerd zien met een dilemma tussen snelheid en zorgvuldigheid, welk in een voorkomend geval aanleiding moet zijn om een langere termijn op te leggen of een dwangsom achterwege te laten.
Verweerder verzoekt de rechtbank om de maatwerkopdracht niet te zoeken in het opdragen van een langere beslistermijn, tenzij daarbij een fors langere termijn zou worden gesteld. Aan een voorziening in de vorm van een langere beslistermijn kleeft het nadeel dat een reële inschatting van de omvang van die termijn zich niet met de vereiste mate van precisie laat geven. De duur van de besluitvormingsprocedure is, als zij eenmaal is aangevangen, afhankelijk van verschillende factoren, bijvoorbeeld of de aanvraag in de AA-procedure wordt afgehandeld, dan wel in de VA-procedure. De duur van de besluitvormingsprocedure is ook afhankelijk van de strekking van het te nemen besluit. Voor een afwijzend besluit is meer voorbereidingstijd nodig dan voor een inwilligend besluit, vanwege de verplicht te doorlopen zienswijzefase. Over het effect van deze onzekere factoren op de uiteindelijke beslistermijn kan in dit stadium niets worden gezegd.
In de uitspraak van de rechtbank, zittingsplaats Arnhem, van 14 november 2019 (ECLI:NL:RBDHA:2019:12133) is (evenals in de eerdere uitspraak van 2 april 2019, ECLI:NL:RBDHA:2019:3262) geoordeeld dat het opdragen van besluitvorming binnen in de praktijk niet haalbare termijnen of het opleggen van in de praktijk niet realiseerbare voorzieningen, het doel van het dwangsominstrument niet dient. In het verlengde daarvan heeft de rechtbank verweerder de wel haalbare opdracht gegeven om binnen acht weken na de uitspraak een start te maken met de algemene asielprocedure door het houden van een eerste gehoor. Een dergelijke, door de zittingsplaats Arnhem van de rechtbank opgedragen termijn is in het licht van de huidige uitvoeringspraktijk (en in het licht van de huidige omvang van het gebruik van de mogelijkheid van het instellen van beroep tegen het uitblijven van een besluit) nochtans uitvoerbaar. Verweerder benadrukt in dit verband dat de planning van (de start van) een asielprocedure een bijzonder complexe aangelegenheid is, nu daarbij rekening gehouden moet worden met de beschikbaarheid van de vreemdeling, diens advocaat, de ruimte bij de medische dienst en de mogelijkheden voor een keuring vooraf. Verder moet worden afgestemd met het oog op het vervoerplan van het COA, de beschikbaarheid van een beslisser, een ruimte voor het houden van het gehoor, de beschikbaarheid van een tolk en – indien van toepassing – een belangenbehartiger (van het COC of VWN). Deze afstemming maakt dat de planning voor de algemene asielprocedure in overleg met de hierboven genoemde ketenpartners zes weken vooraf in concept, en vier weken vooraf definitief wordt vastgesteld. Het opdragen van een termijn van minder dan zes tot acht weken voor het starten van de procedure is, gelet daarop niet reëel.
De rechtbank overweegt als volgt
13. De wetgever heeft in artikel 8:55d, eerste lid, Awb een korte termijn gesteld om het bestuursorgaan er toe te bewegen een besluit te nemen, dat gelet op de geldende termijnen al genomen had moeten zijn.
De rechtbank moet er vanuit gaan dat bij het bepalen van de wettelijke beslistermijn en het opnemen van een mogelijkheid tot verlenging van de termijn in een bijzondere wet rekening is gehouden met de aard van de aanvraag waarop moet worden beslist en de tijd die daarvoor in redelijkheid nodig is. Voor asielzaken geldt op grond van artikel 42 van de Vreemdelingenwet een beslistermijn van zes maanden met in bepaalde gevallen een mogelijkheid van verlenging van negen maanden en nog eens drie maanden.
Verweerder heeft aangegeven zich in een situatie te bevinden waarin structureel niet binnen de termijn van zes maanden kan worden beslist en ziet kennelijk geen aanleiding of mogelijkheid voor verlenging van de beslistermijn met negen maanden. De situatie die verweerder in zijn verweerschrift schetst duurt al een lange periode, en zal ook nog geruime tijd voortduren. Het is naar het oordeel van de rechtbank in de situatie die verweerder schetst aan de wetgever om hierin, al dan niet op voorstel van verweerder, al dan niet verandering aan te brengen. Het is niet aan de rechtbank de Wet dwangsom en beroep niet tijdig beslissen (de Wet) toe te passen op een manier die niet is bedoeld en die verweerder goed bevalt.
Het is naar het oordeel van de rechtbank niet in overeenstemming met de Wet om te bepalen dat verweerder binnen een bepaalde termijn een aanvang neemt met het starten van de AA-procedure, omdat hiermee geen duidelijkheid wordt verkregen over het moment waarop een besluit zal worden genomen. Verweerder kan dan immers alsnog beslissen dat de VA-procedure zal worden gevolgd, waarin niet meer de strakke termijnen van de AA-procedure gelden en het moment waarop een besluit wordt genomen weer ongewis wordt.
De rechtbank zal in beginsel, in een situatie waarin de asielaanvragers nog niet zijn gehoord en rekening houdend met de naleving van andere wettelijke voorschriften, bepalen dat verweerder binnen een termijn van acht weken na verzending van de uitspraak een besluit neemt op de asielaanvragen. Daarbij houdt de rechtbank rekening met het feit dat de beslistermijn geheel ongebruikt is verstreken.
Verweerschrift / hoogte dwangsom
14. Met betrekking tot de hoogte van de dwangsom merkt verweerder op dat hij ermee bekend is dat rechtbanken bij het opleggen van een rechterlijke dwangsom op grond van artikel 8:55d, tweede lid, Awb, in de regel de dwangsom bepalen op € 100,- per dag, met een maximum van € 15.000,-. Als sprake is van een zó gering belang dat de hoogte van de dwangsom van € 100,- per dag buiten proportie is, wordt de dwangsom bepaald op € 50,- per dag, met een maximum van € 7.500,-. Als een sterke prikkel nodig is (hetzij vanwege gebleken weigerachtigheid van het bestuursorgaan, hetzij vanwege het grote belang), wordt de dwangsom bepaald op € 250,- per dag, met een maximum van € 37.500,-.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat onder de gegeven omstandigheden het opleggen van de ‘standaarddwangsommen’ in asielzaken buiten proportie is. Enerzijds omdat het opleggen van een dwangsom zijn doel voorbijschiet en niet zal leiden tot bekorting van de beslistermijnen (zeker niet als op grotere schaal dan nu beroep wordt ingesteld tegen het uitblijven van een besluit). Anderzijds omdat naast het belang van aanvragers om tijdig duidelijkheid op hun asielverzoek te verkrijgen (en de termijn waarover zij daarover in onzekerheid verkeren te minimaliseren) geen andere wezenlijke belangen op het spel staan. Redengevend hiervoor acht de Staatssecretaris dat de door de aanvrager gevraagde bescherming in Nederland middels opvang reeds in voldoende mate wordt geboden, dat er geen leges hoeven te worden betaald voor het indienen van de asielaanvraag, dat aanvragers aanspraak maken op gefinancierde rechtsbijstand en op opvang met bijbehorende voorzieningen. Verweerder onderkent uiteraard dat het belang van aanvragers gelegen is in het verkrijgen van duidelijkheid omtrent verblijf in Nederland, bijvoorbeeld met het oog op het eventueel maken van een start met inburgering en het kiezen van een eigen woonplaats. Daar staat tegenover dat van onomkeerbare negatieve gevolgen als gevolg van het uitblijven van een beslissing geen sprake is. Mede gezien de hiervoor genoemde omstandigheden meent verweerder dat een dwangsom van € 100,- niet in verhouding staat tot de belangen van aanvragers. Daarbij merkt verweerder op dat op grond van bestendige jurisprudentie over artikel 6 EVRM, de onredelijke lange termijn van een (juridische) procedure gecompenseerd wordt met een bedrag van € 500,- per afgeronde periode van 6 maanden.  Een bedrag van € 100,-per dag staat daarmee niet in verhouding, te meer niet nu daarvan onder de gegeven omstandigheden geen, althans een zeer beperkte, prikkel valt te verwachten. Om die reden verzoekt verweerder de rechtbank om bij de toepassing van artikel 8:55d, derde lid, Awb, voor wat betreft de hoogte van de toegekende dwangsom rekening te houden met het voorgaande en een andere dwangsom te bepalen dan de standaard hoogte van de dwangsom die volgt uit het door uw rechtbank gehanteerde beleid. Daarbij speelt mede een rol dat het verlenen van voorrang aan een zaak waarin beroep is ingesteld wegens het niet tijdig beslissen, ten koste zal gaan van andere zaken van gelijke dan wel oudere datum.
De rechtbank overweegt als volgt
15. Naar het oordeel van de rechtbank is er geen plaats voor een beoordeling of sprake is van al dan niet wezenlijke belangen van de aanvrager. De hoogte van de dwangsom wordt bepaald door de mate van weigerachtigheid van het bestuursorgaan.
16. Naar aanleiding van verweerders verwijzing naar bestendige jurisprudentie over artikel 6 EVRM, waarin overschrijding van de termijn waarbinnen een (juridische) procedure moet worden afgerond wordt gecompenseerd met een bedrag van € 500,- per afgeronde periode van 6 maanden, overweegt de rechtbank dat het opleggen van een dwangsom een maatregel is die is gericht op het verkrijgen van een beslissing en niet is bedoeld als vergoeding van mogelijke immateriële schade die het gevolg is van het te lang duren van een procedure (Zie bijv. CRvB 8 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT2081).
17. De rechtbank ziet voortaan in beginsel aanleiding om te bepalen dat verweerder een dwangsom van € 100,- verbeurt voor elke dag waarmee de hiervoor genoemde termijn wordt overschreden, met een maximum van € 7.500,-. De aanvrager kan, indien de dwangsomperiode is verstreken zonder dat verweerder een besluit op de aanvraag heeft genomen, opnieuw beroep instellen tegen het niet tijdig nemen van een besluit.
Verweerschrift / samenhang
18. Krachtens artikel 4:17, lid 7, van de Awb is slechts één dwangsom verschuldigd als twee of meer belanghebbenden gezamenlijk één aanvraag hebben ingediend waarop niet tijdig is beslist. In casu doet deze situatie zich hier voor, voor wat betreft de aanvraag van [eiser 4] , de minderjarige zoon van [eiser 2] en [eiser 1] . De aanvraag van [eiser 4] valt onder die van zijn vader, [eiser 2] .
Verweerder stelt zich op het standpunt dat slechts één dwangsom is verschuldigd voor eisers gezamenlijk. Hoewel eisers in casu afzonderlijke aanvragen hebben ingediend neemt deze enkele omstandigheid niet weg dat eisers een homogene groep vormen: [eiser 2] en [eiser 1] zijn sinds 1997 getrouwd. [eiser 3] is hun dochter en heeft tot nu toe altijd bij haar ouders gewoond en onderdeel uitgemaakt van het gezin. Het gezin is tezamen het land van herkomst uitgereisd en de asielaanvragen zijn gelijktijdig ingediend. Weliswaar moet verweerder voor ieder van hen afzonderlijk beslissen op de aanvraag, maar aannemelijk is dat deze te nemen beslissingen inhoudelijk dusdanig met elkaar samenhangen dat eenzelfde toetsingskader aan de orde is. Ten aanzien van de rechterlijke dwangsom stelt verweerder zich eveneens op het standpunt dat slechts één dwangsom is verschuldigd voor eisers gezamenlijk.
De rechtbank overweegt als volgt
19. Ten aanzien van de samenhang oordeelt de rechtbank als volgt. Nu de aanvragen gelijktijdig zijn gedaan en het familieleden betreft, neemt de rechtbank aan dat de aanvragen zodanig met elkaar samenhangen, dat een redelijke wetstoepassing met zich brengt dat slechts één dwangsom wordt verbeurd in zowel de bestuurlijke als de rechterlijke fase.
Conclusie rechtbank
20. Nu verweerder heeft aangegeven dat eisers nog niet in de gelegenheid zijn gesteld hun asielaanvragen mondeling toe te lichten is een beslistermijn van twee weken, gelet op de wettelijke voorschriften die in een asielprocedure in acht genomen moeten worden, niet reëel. De rechtbank ziet daarom aanleiding om te bepalen dat verweerder binnen een termijn van acht weken na verzending van deze uitspraak een besluit op de asielaanvragen dient te nemen.
21. De rechtbank bepaalt voorts met toepassing van artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb dat verweerder een dwangsom van € 100,- verbeurt voor elke dag waarmee de hiervoor genoemde termijn wordt overschreden, met een maximum van € 7.500,-.
22. Ingevolge artikel 8:55c van de Awb stelt de rechtbank indien het beroep gegrond is desgevraagd tevens de hoogte van de ingevolge afdeling 4.1.3 verbeurde dwangsom vast. Eisers hebben in hun beroepschrift verzocht om vaststelling van deze dwangsom.
23. In artikel 4:17, eerste lid, van de Awb is bepaald dat indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, het bestuursorgaan een dwangsom verbeurt voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing. Ingevolge het tweede lid bedraagt de dwangsom de eerste veertien dagen € 23 per dag, de daarop volgende veertien dagen € 35 per dag en de overige dagen € 45 per dag. Ingevolge het derde lid is de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
24. De rechtbank stelt vast dat verweerder de ingebrekestelling op 9 januari 2020 heeft ontvangen en dat niet binnen twee weken nadien een besluit is genomen op de aanvraag en dat inmiddels meer dan 42 dagen zijn verstreken. Ook de termijn van artikel 4:18, eerste lid, van de Awb is inmiddels verstreken. De rechtbank oordeelt dan ook dat verweerder inmiddels het maximale bedrag van € 1.442,- heeft verbeurd.
25. Voorts is er aanleiding om verweerder te veroordelen in de kosten die eisers in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs hebben moeten maken. Deze kosten zijn met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 262,50 (1 punt, wegingsfactor 0,5). De rechtbank is daarbij van oordeel dat sprake is van samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit.
Beslissing
De rechtbank:
-	verklaart de beroepen in verband met het niet tijdig nemen van een besluit op de 	aanvragen gegrond;
-	vernietigt het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van besluiten;
-	draagt verweerder op om binnen acht weken na verzending van deze uitspraak een 	besluit te nemen op de asielaanvragen van eisers;
- bepaalt dat verweerder aan eisers gezamenlijk een dwangsom van € 100,- verbeurt 	voor elke dag waarmee hij de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, met een 	maximum van € 7.500,-;
- stelt vast dat verweerder als gevolg van het niet tijdig beslissen op de aanvragen een  	dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb heeft verbeurd voor eisers 	gezamenlijk van in totaal € 1.442,-;
-	veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van in totaal € 262,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Janse van Mantgem, rechter, in aanwezigheid van  A.C. Karels, griffier. Deze uitspraak is gedaan op 16 juni 2020.
Als gevolg van maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak, voor zover nodig, alsnog in het openbaar uitgesproken.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan verzet worden ingesteld bij deze rechtbank binnen zes weken na de dag van bekendmaking. De indiener van het verzetschrift kan daarbij vragen in de gelegenheid te worden gesteld over het verzet te worden gehoord.