ECLI:NL:RVS:2020:295
Raad van State — Uitspraak 


201902238/1/A1.
Datum uitspraak: 29 januari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Breda,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 7 februari 2019 in zaak nr. 18/6435 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Breda.
Procesverloop
Bij besluit van 1 november 2017 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de drie extra woningen in het pand aan de [locatie] te Breda (hierna: het pand) te verwijderen en verwijderd te houden en het gebruik te staken en gestaakt te houden, ofwel de situatie in het pand te wijzigingen naar één eengezinswoning.
Bij besluit van 16 november 2017 heeft het college het besluit van 1 november 2017 aangevuld met een reactie op de door [appellant] naar voren gebrachte zienswijzen.
Bij besluit van 15 augustus 2018 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 1 november 2017 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 februari 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 27 februari 2019 heeft het college besloten tot invordering van de door [appellant] verbeurde dwangsommen ter hoogte van € 15.000,00.
Bij besluit van 25 maart 2019 heeft het college aan [appellant] uitstel van betaling verleend tot zes weken na de uitspraak van de Afdeling op het ingestelde hoger beroep.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 december 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.J.M. Sintnicolaas, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door drs. W.H. Renger, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] is eigenaar van het pand. Het college heeft geconstateerd dat in het pand vier zelfstandige appartementen zijn gerealiseerd zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend. [appellant] verhuurt de vier appartementen. Bij brief van 19 juli 2017 heeft het college [appellant] kenbaar gemaakt voornemens te zijn hem een last onder dwangsom op te leggen. Bij besluit van 1 november 2017 heeft het college [appellant] gelast om binnen vier maanden na de verzending van het besluit de drie extra woningen in het pand te verwijderen en verwijderd te houden en het gebruik te staken en gestaakt te houden, ofwel de situatie ter plaatse te wijzigen naar die van een eengezinswoning, onder oplegging van een dwangsom van € 5.000,00 per woning. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat sprake is van handelen in strijd met artikel 2.1, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) en artikel 15.2.1, onder c, van de regels van het bestemmingsplan "Brabantpark". In gevolge dit plan heeft het perceel de bestemming "Wonen" en is ter plaatse één woning toegestaan.
Bij besluit van 27 februari 2019 heeft het college besloten tot invordering van de door [appellant] verbeurde dwangsommen ter hoogte van € 15.000,00.
2.    De rechtbank heeft overwogen dat niet in geschil is dat sprake is van een overtreding, dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen concreet zicht bestaat op legalisatie, dat een termijn van vier maanden om aan de last te voldoen niet onredelijk is en dat het voortbestaan van ieder van de drie wooneenheden afzonderlijk een overtreding vormt van de last, zodat het college, gelet op artikel 5:32b, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), een dwangsom per wooneenheid heeft kunnen opleggen. [appellant] kan zich hier niet mee verenigen.
Wettelijk kader
3.    De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage van deze uitspraak.
Is er sprake van een overtreding?
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet in geschil is dat sprake is van een overtreding. Hiertoe voert [appellant] aan dat hij zijn betwisting dat sprake is van een overtreding nimmer heeft prijsgegeven.
4.1.    De Afdeling stelt vast dat in het pand in strijd met het bestemmingsplan vier zelfstandige woningen zijn gerealiseerd zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend. Daarmee staat vast dat ten tijde van het besluit van 1 november 2017 sprake was van een overtreding van artikel 2.1, aanhef en onder a en c, van de Wabo, zodat het college bevoegd was om daartegen handhavend op te treden.
Het betoog faalt.
5.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Concreet zicht op legalisatie
6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Hiertoe voert [appellant] aan dat een aanvraag om omgevingsvergunning in behandeling is bij het college. [appellant] is van mening  dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de situatie stedenbouwkundig ongewenst is, nu in het deskundigenrapport van Havermans Hielkema van 23 december 2016 staat dat er sprake is van een ruimtelijke en functionele kwaliteitsverbetering van de locatie. Daarbij wijst [appellant] erop, dat de appartementen niet in een achtertuinzone, maar op een voormalig bedrijfsterrein staan.
6.1.    Het college heeft zich in het besluit van 1 november 2017 op het standpunt gesteld dat woningvermeerdering is toegelaten wanneer sprake is van een verbetering van de ruimtelijke en/of functionele kwaliteit van de locatie door de woningbouwontwikkeling. Het pand staat tussen twee achtertuinen van woningen ingeklemd. Het toelaten van woningen in achtertuinen gaat volgens het college ten koste van de luwte van de achtertuinen. Het tast het luwe, rustige en niet-formele karakter van de achtertuinzone aan en levert stedenbouwkundig gezien geen verbetering op voor omwonenden, aldus het college.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is gebruik te maken van zijn afwijkingsbevoegdheid volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 10 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2343). De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat de argumenten van [appellant], evenals het rapport van Havermans Hielkema, onvoldoende aanknopingspunten bieden om tot de conclusie te kunnen komen dat het door het college ingenomen standpunt dat het niet bereid is om van het bestemmingsplan af te wijken, rechtens onhoudbaar is. De stelling van [appellant] dat sprake is van concreet zicht op legalisatie, nu er op 27 januari 2019 een aanvraag om omgevingsvergunning is ingediend, kan niet slagen, reeds omdat deze aanvraag er niet lag ten tijde van het besluit op bezwaar, terwijl dit wel tenminste vereist is om concreet zicht op legalisering aan te kunnen nemen in de situatie dat een afwijkingsvergunning nodig is.
Het betoog faalt.
Onevenredigheid
7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn beroepsgrond dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college hiervan had moeten afzien. Volgens [appellant] heeft het college onvoldoende rekening gehouden met de omstandigheid dat de huidige situatie al sinds 2006 bestaat, dat hierover nooit klachten van omwonenden zijn ingediend en dat er urgente behoefte bestaat aan betaalbare huurwoningen.
7.1.    [appellant] betoogt terecht dat de rechtbank niet is ingegaan op zijn beroepsgrond over de onevenredigheid van de last. Dit leidt echter, gelet op het navolgende, niet tot een vernietiging van de aangevallen uitspraak.
In het tijdsverloop ziet de Afdeling in dit geval geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet meer tot handhaving mocht overgaan.
De stelling dat nooit is geklaagd door omwonenden, kan [appellant] niet baten, reeds omdat het ontbreken van klachten van derden handhavend optreden niet onevenredig maakt (vergelijk de uitspraak van 12 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2686).
Over de stelling van [appellant] dat urgente behoefte bestaat aan betaalbare huurwoningen, hetgeen handhavend optreden onevenredig maakt, overweegt de Afdeling als volgt. Het college heeft toegelicht dat in wijken die kwetsbaar zijn ten aanzien van de leefbaarheid, de waarde van woningen relatief laag is, waardoor relatief grote woningen bereikbaar zijn voor middeninkomens. Deze woningen dienen behouden te blijven voor de doelgroep met middeninkomens. Het toevoegen van meer woningen door splitsing, zoals hier aan de orde, zorgt voor extra druk op de leefbaarheid in de buurt, hetgeen ongewenst is. De Afdeling acht dit standpunt van het college niet onredelijk. Nu niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college van handhavend optreden had behoren af te zien.
Het betoog faalt.
De begunstigingstermijn
8.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college een te korte begunstigingstermijn aan de last heeft verbonden. [appellant] voert daartoe aan dat er feitelijk geen of nauwelijks andere betaalbare woonruimte voor de huurders van de appartementen beschikbaar is op de markt. Een kort geding om de huurders te dwingen om mee te werken aan een ontruiming duurt tenminste enkele maanden, aldus [appellant]. Volgens [appellant] ligt een begunstigingstermijn van acht maanden in de rede om de huur te kunnen beëindigen en het pand bouwkundig aan te passen.
Tevens betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de begunstigingstermijn is verlengd tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank en dat de begunstigingstermijn niet kan worden verlengd nadat deze is verstreken.
8.1.    De begunstigingstermijn strekt ertoe de overtreding op te heffen, waarbij als uitgangspunt geldt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen (vergelijk de uitspraak van 19 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX7685).
Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat een termijn van vier maanden vanaf het besluit van 1 november 2017 niet onredelijk is om aan de last te kunnen voldoen. De omstandigheid dat feitelijk geen of nauwelijks andere betaalbare woonruimte voor de huurders beschikbaar is op de markt, en dat de verwachting is dat de huurders zich derhalve tegen beëindiging van de huur en ontruiming van het pand zullen verzetten, vormt geen grond voor het oordeel dat de begunstigingstermijn ontoereikend is. Het college heeft in de stelling van [appellant] dat een kort geding procedure om de huurders te dwingen om mee te werken aan de ontruiming enkele maanden zal bedragen, geen aanleiding hoeven te zien om de begunstigingstermijn te verlengen. Ter zitting heeft [appellant] toegelicht dat de huurders zonder kort geding en in goed overleg zijn vertrokken uit het pand.
Ook leidt het feit dat de appartementen bouwkundig moeten worden aangepast niet tot het oordeel dat een termijn van vier maanden om aan de last te voldoen onredelijk is. De rechtbank heeft daarbij terecht in aanmerking genomen dat volgens [appellant] eenvoudig aan de last kan worden voldaan door bijvoorbeeld het toilet of de keuken uit drie van de vier woningen te verwijderen.
Het betoog van [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de begunstigingstermijn is verlengd tot zes weken na de uitspraak, berust op een onjuiste lezing van de uitspraak. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank terecht overwogen dat op het moment van het (impliciet) verlengen van de begunstigingstermijn de begunstigingstermijn al verstreken was. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 7 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU7090, kan een verstreken begunstigingstermijn niet worden verlengd.
Het betoog faalt.
De dwangsom
9.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college per wooneenheid een dwangsom heeft kunnen opleggen. Daartoe voert [appellant] aan dat er sprake is van één overtreding, zodat er maar één dwangsom opgelegd had mogen worden voor de drie woningen samen.
9.1.    De Afdeling stelt vast dat op grond van het bestemmingsplan ter plaatse één woning is toegestaan. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat hieruit volgt dat ten aanzien van ieder van de drie woningen afzonderlijk sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo en artikel 15.2.1, onder c, van de planregels, zodat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college een dwangsom per wooneenheid heeft kunnen opleggen.
Het betoog faalt.
10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
Invorderingsbesluit
11.    Bij besluit van 27 februari 2019 is het college overgegaan tot invordering van een verbeurde dwangsom van €15.000,00. Ingevolge artikel 5:39, eerste lid, van de Awb heeft het hoger beroep mede betrekking op het besluit van 27 februari 2019, nu dit besluit door [appellant] wordt betwist.
12.    [appellant] betoogt dat de rechtbank er ten onrechte van is uitgegaan dat de begunstigingstermijn van vier maanden afliep op 1 maart 2018. De begunstigingstermijn liep af op 1 april 2018, aldus [appellant]. De rechtbank is er derhalve ook ten onrechte van uitgegaan dat de bevoegdheid tot invordering op 1 maart 2019 zou zijn verjaard, nu dat 1 april 2019 moet zijn. Hij is daardoor benadeeld met betrekking tot de invorderingsbeschikking, aldus [appellant]. Volgens [appellant] is een onredelijk korte termijn gegeven voor het naar voren brengen van een zienswijze tegen het voornemen tot invordering. Bovendien is door het college toegezegd dat het niet zal invorderen tot zes weken na de uitspraak van de rechtbank, aldus [appellant].
12.1.    De dwangsommen die door het college bij besluit van 27 februari 2019 zijn ingevorderd, zijn van rechtswege verbeurd, nu na het verstrijken van de begunstigingstermijn niet aan de last is voldaan. Ter zitting heeft het college toegelicht dat het gebruik van het pand als vier zelfstandige appartementen binnen de begunstigingstermijn is gestaakt, maar dat de bouwkundige voorzieningen van de drie extra woningen na afloop van de begunstigingstermijn nog wel aanwezig waren. Daarmee is niet aan de last voldaan. De Afdeling stelt vast dat bij brief van 25 maart 2019 de invorderingstermijn is opgeschort tot zes weken nadat uitspraak is gedaan op het hoger beroep van [appellant]. Het betoog van [appellant] dat de invorderingstermijn eindigde op 1 april 2019, kan dan ook niet slagen.
Het college heeft in de brief van 14 februari 2019 kennis gegeven van het voornemen tot invordering. De daarin gegunde termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen is zes dagen. Op 19 februari 2019, dus binnen deze termijn, heeft [appellant] een zienswijze naar voren gebracht. De Afdeling ziet niet in hoe [appellant] door de duur van de zienswijzentermijn is benadeeld. Ter zitting heeft [appellant] toegelicht dat hij door deze termijn onvoldoende tijd heeft gekregen om met het college in onderhandeling te gaan. De Afdeling volgt [appellant] daarin niet, nu het hem ook na deze termijn nog vrijstond om met het college in onderhandeling te gaan.
Het betoog faalt.
Conclusie
13.    Het beroep tegen het besluit van 27 februari 2019 is ongegrond.
14.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Breda van 27 februari 2019 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
w.g. Slump    w.g. Graaff-Haasnoot
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 januari 2020
531-930.
Bijlage
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:94, eerste lid, luidt:
"Het bestuursorgaan kan de wederpartij uitstel van betaling verlenen."
Het derde lid luidt:
"De beschikking tot uitstel van betaling vermeldt de termijn waarvoor het uitstel geldt."
Artikel 5:31d luidt:
"Onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende: a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd."
Artikel 5:32a, tweede lid, luidt:
"Bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd."
Artikel 5:32b, eerste lid, luidt:
"Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last."
Artikel 5:33 luidt:
"Een verbeurde dwangsom wordt betaald binnen zes weken nadat zij van rechtswege is verbeurd."
Artikel 5:35 luidt:
"In afwijking van artikel 4:104 verjaart de bevoegdheid tot invordering van een verbeurde dwangsom door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd."
Artikel 5:37 luidt:
"Alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, beslist het bestuursorgaan bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom."
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1, eerste lid, luidt:
"Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]."
Bestemmingsplan "Brabantpark"
Artikel 15.2.1, onder c, luidt: "Het aantal woningen mag niet worden vermeerderd (…)."