ECLI:NL:RBZWB:2020:275
Rechtbank ZWB — Uitspraak 


RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 19/1252 WET
uitspraak van 22 januari 2020 van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiseres] , te [plaatsnaam] , eiseres,
gemachtigde: mr. R. Olivier,
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder.
Procesverloop
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 5 februari 2019 (bestreden besluit) van verweerder over het opleggen van een bestuurlijke boete van € 36.000,- wegens overtreding van het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit).
Bij verweerschrift van 9 oktober 2019 heeft verweerder de rechtbank verzocht om het boetebedrag te matigen naar  € 31.500,-, gelet op de gewijzigde Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (Beleidsregel)
Bij brief van 17 oktober 2019 heeft eiseres aanvullende gronden ingebracht.
Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank in Middelburg op 30 oktober 2019. Namens eiseres waren aanwezig haar gemachtigde, [naam vertegenwoordiger1]  en [naam vertegenwoordiger2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. [NAAM]. A.V. Roepnarain.
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak met zes weken verlengd.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Op 3 maart 2017 werden op het fabrieksterrein van [naam B.V.] B.V., gelegen aan de [adres] te [plaatsnaam2] , door één van de werknemers van eiseres, de heer [naam slachtoffer] (hierna: het slachtoffer) werkzaamheden verricht bestaande uit het losslijpen van oud leidingwerk en bijbehorende appendages met een haakse slijpmachine, merk Metabo, met serienummer 06401000. Het slachtoffer was bezig met het demonteren van een set afsluiters uit het oude leidingwerk. Voor het verwijderen van de set afsluiters had het slachtoffer deze met één strop in een mobiele kraan aangesnoerd.
De machinist van de mobiele kraan had weinig zicht op de werkzaamheden. Na het doorslijpen van het laatste stuk van de leiding hing de set afsluiters los aan de strop en bewoog deze plotseling naar het slachtoffer toe. Het slachtoffer deed een stap naar achteren en raakte daarbij met zijn linkerpols de nog draaiende slijpschijf van de haakse slijpmachine. Daardoor heeft het slachtoffer letsel opgelopen waarvoor hij ter behandeling in het ziekenhuis is opgenomen.
De inspectie SZW heeft onderzoek gedaan naar het ongeval. De bevindingen zijn neergelegd in een boeterapport van 26 januari 2018.
Onder verwijzing naar het boeterapport heeft verweerder eiseres bij brief van 31 juli 2018 in kennis gesteld van zijn voornemen om aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen van
€ 36.000,-. Eiseres heeft haar zienswijze tegen dit voornemen naar voren gebracht.
Bij besluit van 20 augustus 2018 (primair besluit) heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 36.000,-, wegens overtreding van artikel 7.5, vijfde lid, van het Arbobesluit.
Eiseres heeft bij brief van 25 september 2018 bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Bij het verweerschrift heeft verweerder de rechtbank verzocht om de boete te matigen naar
€ 31.500,-.
2.
Beroepsgronden
Eiseres heeft in beroep, zakelijk weergegeven, het volgende aangevoerd:
Een set afsluiters is geen arbeidsmiddel in de zin van het Arbobesluit, zodat artikel 7.5, vijfde lid, Arbobesluit niet van toepassing is (rechtsoverweging 5);
Indien de rechtbank van oordeel  is dat een set afsluiters een arbeidsmiddel is, dan is artikel 7.5, vijfde lid, Arbobesluit niet van toepassing omdat het arbeidsmiddel buiten gebruik was (rechtsoverweging 6);
Indien  de rechtbank van mening is dat artikel 7.5, vijfde lid, Arbobesluit wel van toepassing is, dan is die bepaling niet overtreden (rechtsoverweging 7);
De boete dient te worden gematigd op grond van artikel 1, tiende lid, van de Beleidsregel (rechtsoverweging 8);
De boete dient te worden gematigd op grond van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel (rechtsoverweging 9);
Er is vertrouwen gewekt dat geen bestuurlijke boete zou worden opgelegd dan wel het gewekte vertrouwen in combinatie met het tijdverloop dient te leiden tot een matiging van de boete (rechtsoverweging 10);
De inspanningen na het arbeidsongeval dienen te leiden tot matiging van de boete (rechtsoverweging 11).
3.
Wettelijk kader
De regels die in deze zaak van toepassing zijn (wettelijk kader) zijn opgenomen in een bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
4.
Beoordelingskader
Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 9.9b, eerste lid, aanhef en onder g, van het Arbobesluit om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van verweerder. Het bestuursorgaan moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
Verweerder kan in het kader van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient verweerder bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van verweerder met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
5.
Afsluiters zijn geen arbeidsmiddel dus geen overtreding
5.1
Standpunt eiseres
Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat de set afsluiters geen arbeidsmiddel in de zin van artikel 1, eerste lid, sub h, van de Arbowet zijn. Uit de Memorie van Toelichting bij de Arbowet (kamerstukken II, 1998-1999, 25879, nummer 3, pag. 36) blijkt dat het begrip arbeidsmiddel is overgenomen uit het oude Arbobesluit. In de Nota van Toelichting bij het Arbobesluit (oud) (Stb. 1997/60, pag. 169) staat:
“
Het begrip arbeidsmiddel is allesomvattend en sluit goed aan bij de term hulpmiddel bij arbeid die onder meer in artikel 3, eerste lid, onder c en e, van die wet wordt gebruikt. Een elektrische installatie valt niet onder het begrip arbeidsmiddel, omdat die uitsluitend dient ter voeding van arbeidsmiddelen. Een elektrische installatie is een onderdeel van een arbeidsplaats, bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, onder b, van dit besluit. Ook installaties die voor de voortstuwing van vervoermiddelen dienen, vallen niet onder het begrip arbeidsmiddel.
”
Eiseres is van mening dat het dus moet gaan om een ‘hulpmiddel bij de arbeid’. Volgens eiseres is de haakse slijper een arbeidsmiddel. De set afsluiters is het voorwerp waaraan werkzaamheden moesten worden verricht. In dit geval waren de afsluiters en het leidingwerk al geruime tijd losgekoppeld van de installatie en lagen ze klaar om te worden verkleind en als schroot te worden afgevoerd. Er zijn geen werkzaamheden geweest aan de afsluiters zelf. Zij zijn als één geheel als schroot afgevoerd. Ongemotiveerd wordt gesteld dat de set afsluiters (in zijn algemeenheid) een arbeidsmiddel is. Reeds omdat de set afsluiters geen arbeidsmiddel in de zin van de Arbowet is, is geen sprake van een overtreding van artikel 7.5, vijfde lid, van het Arbobesluit, aldus eiseres.
5.2
Beoordeling rechtbank
Ingevolge artikel 1, derde lid, onder h, van de Arbowet worden onder arbeidsmiddelen verstaan:
alle op de arbeidsplaats gebruikte machines, installaties, apparaten en gereedschappen
.
De haakse slijper beschouwt de rechtbank als gereedschap en dus als een arbeidsmiddel.
De rechtbank heeft zich afgevraagd of de set afsluiters als installatie kan worden gekwalificeerd. Aangezien een installatie niet nader gedefinieerd is in de Arbowetgeving sluit de rechtbank aan bij de definitie daarvan in het woordenboek ‘Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal’. Daarin wordt onder een installatie onder meer verstaan het “
geheel van technische toestellen
”. Als voorbeelden worden onder meer genoemd
aandrijfinstallatie, affakkelinstallatie, afsluitinstallatie, afvalverbrandings-installatie, afvalverwerkingsinstallatie, afvoerinstallatie, afvulinstallatie, afzuiginstallatie, alarminstallatie en antenneinstallatie
.
De afsluiters en de daaraan gekoppelde leidingdelen kwalificeert de rechtbank als een geheel van technische toestellen. Er is naar het oordeel van de rechtbank dus sprake van een arbeidsmiddel als bedoeld in artikel 1, derde lid, onder h, van de Arbowet. Voor dit oordeel vindt de rechtbank ook steun in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 7 maart 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:762). Deze beroepsgrond van eiseres slaagt dus niet.
6
Set afsluiters (arbeidsmiddel) is buiten gebruik, dus geen overtreding
6.1
Standpunt eiseres
Eiseres heeft aangevoerd dat Hoofdstuk 7 van het Arbobesluit
(
getiteld:
“Arbeidsmiddelen en specifieke werkzaamheden”)
ingevolge artikel 7.1 Arbobesluit niet van toepassing is op arbeidsmiddelen die op een zodanige manier gedemonteerd of gesloopt zijn, dat zij niet op eenvoudige wijze weer in gebruik genomen kunnen worden. Eiseres wijst op de Nota van Toelichting (Stb 1997, 60, pag. 48), waarin staat:
“
Het komt voor, dat machines die niet meer worden gebruikt, worden bewaard uit curiositeit of omdat het te duur is om ze te slopen en af te voeren. Voor dergelijke arbeidsmiddelen is de mogelijkheid opgenomen, dat niet aan het besluit hoeft te worden voldaan, mits zij op afdoende wijze onklaar zijn gemaakt en niet op eenvoudige wijze weer in gebruik kunnen worden genomen, bijvoorbeeld in de gevallen dat de te gebruiken apparaten defect zijn of allemaal in gebruik zijn.
” Het stuk leidingwerk en de set afsluiters waren reeds lange tijd niet meer in bedrijf. Zij maakten  geen onderdeel meer uit van de fabriek, de procesinstallatie en/of het productieproces ter plaatse. Feitelijk was er op het moment van het ongeval dus reeds sprake van schroot en niet van arbeidsmiddelen die werden gedemonteerd. Volgens eiseres was zij dan ook vrijgesteld van de verplichting van artikel 7.5, vijfde lid, van het Arbobesluit.
6.2
Beoordeling rechtbank
Vast staat dat Hoofdstuk 7 allerlei bepalingen bevat waaraan arbeidsmiddelen dienen te voldoen, bijvoorbeeld aangaande de geschiktheid en de deugdelijkheid daarvan.
Als die arbeidsmiddelen gedemonteerd of gesloopt zijn en niet op eenvoudige wijze weer in gebruik kunnen worden genomen, zou het onredelijk zijn om deze eisen te (blijven) stellen. Hierin voorziet artikel 7.1 van het Arbobesluit.
De rechtbank volgt niet het standpunt van verweerder dat de uitzondering van artikel 7.1 van het Arbobesluit beperkt is tot machines. De rechtbank erkent dat de term machines specifiek in de Nota van Toelichting wordt genoemd. Maar in artikel 7.1 van het Arbobesluit heeft de wetgever niet gekozen om de arbeidsmiddelen te beperken tot de categorie machines. Aan de Nota van Toelichting kan - daargelaten of de beperkende uitleg van verweerder juist is – daarom geen bindende betekenis worden toegekend.
De rechtbank volgt wel het standpunt van verweerder dat artikel 7.1 van het Arbobesluit slechts betrekking heeft op arbeidsmiddelen die reeds gedemonteerd zijn en niet op arbeidsmiddelen die gedemonteerd worden. Het gaat, zo blijkt uit de Nota van Toelichting, om machines (arbeidsmiddelen) die niet meer worden gebruikt, die worden bewaard uit curiositeit of omdat het te duur is om ze te slopen en af te voeren. Wanneer deze alsnog worden gedemonteerd dienen alle veiligheidseisen uit Hoofdstuk 7 weer te gelden. Als dat niet het geval zou zijn, zou dit voor werkgevers te eenvoudig een mogelijkheid bieden om onder de veiligheidseisen uit te komen. Nu de set afsluiters en het leidingdeel alsnog werden gedemonteerd, dienen zij te worden beschouwd als een arbeidsmiddel waarop Hoofdstuk 7 en dus ook artikel 7.5, vijfde lid, van het Arbobesluit van toepassing is omdat ze niet onder de uitzondering van artikel 7.1 van het Arbobesluit vallen. Deze beroepsgrond van eiseres slaagt daarom evenmin.
7.
Artikel 7.5, vijfde lid, van het Arbobesluit is niet overtreden
7.1
Standpunt eiseres
Eiseres heeft aangevoerd dat bij de uitleg van artikel 7.5, vijfde lid, van het Arbobesluit, in ieder geval sprake moet zijn van (de)montage van arbeidsmiddelen. De set afsluiters is ten tijde van het voorval noch gemonteerd noch gedemonteerd. De afsluiters zijn geheel intact gebleven. De leiding naast de afsluiters is doorgeslepen om het (te grote) samenstel van leiding en afsluiters als schroot te kunnen afvoeren. Volgens eiseres is artikel 7.5, vijfde lid, van het Arbobesluit dan ook niet overtreden.
Daarnaast is eiseres van mening dat de werkzaamheden op veilige wijze hebben plaatsgevonden, indien ten tijde van het voorval al sprake zou zijn van demontage. Dat zich een ongeval heeft voorgedaan betekent namelijk niet zonder meer dat demontage niet veilig heeft plaatsgevonden. Om werkzaamheden veilig uit te kunnen voeren, heeft eiseres diverse maatregelen getroffen en instructies gegeven. Indien al sprake is van een overtreding leidt dit er bovendien toe dat sprake is van het volledig ontbreken van verwijtbaarheid (artikel 5:41 Awb) en kan ook om die reden geen boete worden opgelegd, aldus eiseres.
7.2
Beoordeling rechtbank
De rechtbank is van oordeel dat het arbeidsmiddel (de afsluiters en de daaraan gekoppelde leidingdelen) niet op veilige wijze is gedemonteerd. Dit wordt als volgt gemotiveerd. Vanwege de vorm en het gewicht van het arbeidsmiddel en het feit dat het samenstel verder niet gefixeerd was, bestond de mogelijkheid dat het arbeidsmiddel in beweging kon komen op het moment dat de leiding doorgeslepen werd. Na het doorslijpen van het laatste stuk van de leiding hing de set afsluiters los aan de strop in de kraan en bewoog deze plotseling naar het slachtoffer toe. Hierdoor deed het slachtoffer een stap naar achteren en raakte hij daarbij met zijn linkerpols de nog draaiende slijpschijf van de haakse slijpmachine.
De rechtbank ziet zowel in het onvoldoende fixeren van het arbeidsmiddel of het anderszins voorkomen dat het arbeidsmiddel richting het slachtoffer bewoog, als in het doordraaien van de slijpschijf van de haakse slijper reden om aan te nemen dat het arbeidsmiddel onveilig is gedemonteerd. Er is dus strijd met artikel 7.5, vijfde lid, Arbobesluit. Deze bepaling kent geen opzet of schuldvereiste. Terecht heeft verweerder aangenomen dat deze bepaling is overtreden.
8.
Matiging op grond van artikel 1, tiende lid, Beleidsregel
8.1
Standpunt eiseres
Uit de verklaring van het slachtoffer blijkt dat hij door het incident twee nachten in het ziekenhuis opgenomen is geweest (vrijdag tot en met zondagochtend). Conform het per
23 juli 2019 gewijzigde boetebeleid wordt het boetenormbedrag in dat geval met een factor 3,5 vermenigvuldigd in plaats van met factor 4. Dit heeft verweerder blijkens het verweerschrift onderkend. Aangezien de medewerker aan het ongeval geen blijvende schade heeft overgehouden en de medewerker de maandag na het ongeval weer aan het werk is gegaan, meent eiseres bovendien dat verdere matiging passend en geboden is. Bijvoorbeeld een matiging van 50%, aldus eiseres.
8.2
Beoordeling rechtbank
De rechtbank stelt vast dat de Beleidsregel met ingang van 23 juli 2019 is gewijzigd.
Op grond van artikel 1, tiende lid, sub c onder 2° van de Beleidsregel wordt het op grond van de bedrijfsgrootte gecorrigeerde boetenormbedrag van € 9.000,- met 3,5 vermenigvuldigd indien sprake is van een ziekenhuisopname van twee nachten en meer, maar minder dan zeven nachten én geen sprake is van blijvend letsel. Hiervan is in dit geval  sprake nu de ziekenhuisopname van het slachtoffer van vrijdag 3 maart 2017 tot zondagochtend 5 maart 2017 heeft geduurd. Verweerder heeft in het verweerschrift de rechtbank verzocht om de boete te matigen naar (€ 9.000,- x 3,5 =) € 31.500,-. De rechtbank volgt verweerder hierin. De rechtbank vindt de gewijzigde Beleidsregel op het punt van de vermenigvuldigingsfactor bij een ziekenhuisopname zonder dat er sprake is van blijvend letsel niet onredelijk. De rechtbank ziet in de korte ziekenhuisopname en het ontbreken van blijvend letsel geen reden om de boete verder te matigen, zoals eiseres wenst. Het beroep van eiseres zal gegrond worden verklaard omdat het boetenormbedrag niet langer wordt vermenigvuldigd met de factor 4 maar met 3,5.
9.
Matiging op grond van artikel 1, elfde lid, Beleidsregel
Op grond van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel wordt de boete gematigd als
( a) de risico’s voldoende zijn geïnventariseerd, (b) de randvoorwaarden voor een veilige werkwijze zijn gecreëerd, (c) adequate instructies zijn gegeven of (d) adequaat toezicht is gehouden. De matiging is 25% per onderdeel.
9.1.
Standpunt eiseres
Eiseres heeft aangegeven dat iedere werknemer (vast en ingeleend) een Project Aanvang Instructie formulier (“PAI”) invult. De arbeidsomstandigheden, voorschriften en gedragsregels genaamd “
Life Saving Rules
” worden besproken. Tevens wordt het boekje “
Veilig werken doen we samen
” uitgereikt. De werknemer tekent op dit formulier voor de ontvangen informatie. In het boekje “
Veilig werken doen we samen
” staat op pagina 29 (werken met hijsmiddelen) een instructie hoe hijsmiddelen gebruikt moeten worden: “
Bepaal voor het aanslaan de massa en het zwaartepunt van de last
”. In de brochure “
Life Saving Rules
” is op pagina 16 en 17 de volgende passage opgenomen “
Ik controleer of de installaties afgekoppeld en vergrendeld zijn en of er geen energie kan vrijkomen op onder meer mechanische, chemische of elektrische wijze, of vanuit overdruk
”. Het in beweging komen van de afsluiters is een vorm van (mechanische) energie. Eiseres heeft voor alle in gebruik zijnde machines in de werkplaatsen veiligheidsvoorschriften op de machines zelf aangebracht; op handgereedschappen zitten deze in de opbergkoffer/gereedschapskist. Eiseres geeft regelmatig (onder andere tijdens toolboxmeetings) instructie over het gebruik van gereedschappen. Ook voor het gebruik van een slijptol is er een dergelijke instructie.
Er is een taakveiligheidsanalyse (“TVA”) van het betreffende werk opgesteld. Voorafgaand aan de werkzaamheden is door de werknemers een startwerkanalyse gemaakt (ook wel LMRA genaamd). Verder heeft eiseres een Risico Inventarisatie en Evaluatie (RI&E) van het project aangeleverd. De risico’s zijn voldoende geïnventariseerd.
Het fixeren van leidingwerk door middel van een strop in de kraan is de gangbare werkwijze wanneer een leiding moet worden doorgeslepen. De gevolgde werkwijze, waarbij het te verwijderen gedeelte in de strop hangt, heeft als voordeel dat wanneer aan de bovenzijde van de pijp wordt geslepen wat ruimte kan worden gegeven zodat de slijpschijf niet klem loopt in het materiaal. Wanneer de onderzijde van de pijp wordt doorgeslepen kan wat meer spanning op de strop worden gezet zodat de slijpschijf niet klem loopt. De spanning op de strop is door het slachtoffer voorafgaand aan het doorslijpen van het laatste stuk nog gecontroleerd. Dit is, zo blijkt uit het boeterapport, door meerdere personen bevestigd. Er was dus een veilige werkwijze gecreëerd.
Verder blijkt uit het boeterapport dat er geen enkele tijdsdruk was, omdat de leiding al geruime tijd buiten bedrijf was. Ook zijn de relevante persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking gesteld en heeft eiseres er zorg voor gedragen dat deze conform instructie werden gebruikt. Verder voldeed de haakse slijper aan alle eisen. De haakse slijper was bijvoorbeeld voorzien van een afscherming, was gekeurd en had een certificering. Hiermee waren de randvoorwaarden voor een veilige werkwijze gecreëerd.
Uit de rechtspraak blijkt dat het antwoord op de vraag wanneer sprake is van voldoende feitelijk toezicht afhangt van de omstandigheden van het geval, zoals de aard van de werkzaamheden, de ervaring van de werknemer en zijn positie in het bedrijf. Bij het onderhavige ongeval was sprake van een ervaren medewerker. Uit het boeterapport blijkt ook dat de uitvoerder (de heer [naam uitvoerder] ) constant toezicht heeft gehouden op de werkzaamheden. Er was voor de toezichthouder geen reden om in te grijpen omdat de gevolgde methode gangbaar is en algemeen geaccepteerd. De gevolgde methode is bovendien niet onveilig gebleken. Het slachtoffer is immers niet geraakt door de afsluiters, maar heeft zichzelf verwond aan de haakse slijper als gevolg van een schrikreactie. Daarnaast handhaaft eiseres actief de naleving van voorschriften/instructies.
Personen die zich niet aan voorschriften/instructies houden, worden bestraft.
Dat kan - afhankelijk van de specifieke omstandigheden - inhouden dat personen een schriftelijke berisping krijgen of dat zij van de werkplek worden weggestuurd. Ook aan het vereiste van voldoende feitelijk toezicht is voldaan, aldus eiseres.
9.2
Beoordeling rechtbank
Vast staat dat eiseres diverse veiligheidsinstructies kent. Er is een “Veiligheidsvoorschrift haakse slijpmachine” waarin staat
“Zorg dat het werkstuk niet kan wegschieten”.
Er is ook een Powerpointpresentatie van Cofely van januari 2014. Hierin wordt op sheet 9 als instructie over het gebruik van de slijptol vermeld:
“Werkstuk is altijd vastgezet.”
Over het hangen in een strop staat op pagina 28 van de brochure “Veilig werken doen we samen” over het gebruik van hijsmiddelen:
“Bepaal vóór het aanslaan de massa en het zwaartepunt van de last”.
De rechtbank is van oordeel dat de gevaarzettende situatie zit in het risico van het naar een werknemer toe bewegen van een last wanneer gebruik wordt van een (enkele) strop en in het doordraaien van de slijpschijf van de haakse slijper. Over déze gevaar-zettende situatie zijn onvoldoende specifieke instructies opgenomen. Ook in de RI&E is dit risico niet onderkend. Met verweerder is de rechtbank dan ook van oordeel dat de risico’s onvoldoende geïnventariseerd zijn en er geen adequate instructies gegeven zijn.
In de toelichting op de Beleidsregel (Staatscourant 2015 nr. 46081, blz. 2) staat dat de randvoorwaarden die de werkgever moet creëren onder meer zijn: het ter beschikking stellen van voor de arbeid geschikte deugdelijke arbeidsmiddelen en – indien noodzakelijk – doeltreffende persoonlijke beschermingsmiddelen, waarbij de werkgever er eveneens zorg voor draagt dat deze middelen overeenkomstig hun bestemming worden gebruikt. Eiseres heeft het slachtoffer een haakse slijper voorzien van een afscherming en een CE markering ter beschikking gesteld. Ook heeft eiseres aan het slachtoffer een slijpbril, gehoorbescher-ming, een overall, helm en werkschoenen beschikbaar gesteld. Dit alles heeft echter niet verhinderd dat de set afsluiters in de strop naar het slachtoffer toe bewoog, noch dat het slachtoffer in aanraking kwam met de draaiende slijpschijf. Van een deugdelijk arbeids-middel of doeltreffende persoonlijke beschermingsmiddelen was naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen sprake. Voor onderhavige situatie zijn dus onvoldoende randvoorwaarden voor een veilige werkwijze gecreëerd door eiseres.
Verder staat vast dat de uitvoerder [naam uitvoerder] verantwoordelijk was voor het houden van toezicht op de werkzaamheden van het slachtoffer. De toezichthouder heeft blijkens zijn verklaring wel gezien dat de niet-gefixeerde set afsluiters in de strop was geplaatst. Hij heeft niet ingegrepen. Gelet op de wijze van het hangen in de strop van de set afsluiters had echter rekening gehouden moeten worden met het bewegen daarvan. Dat het een gebruikelijke werkwijze was, waarmee het slachtoffer bezig was, maakt niet dat er sprake was van een adequaat toezicht.
Het bovenstaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat er geen reden is om op grond van artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel de boete te matigen.
10.
Matiging wegens gewekt vertrouwen en tijdsverloop
10.1
Standpunt eiseres
Volgens eiseres heeft verweerder met de brief van 8 juni 2018 het vertrouwen gewekt dat geen bestuurlijke boete zou worden opgelegd voor het ongeval op 3 maart 2017. Eiseres meent dat die omstandigheid ook tot uitdrukking zou moeten komen in de hoogte van
de boete. Eiseres wijst in dit verband ook op tijdsverloop sinds het ongeval en het (eerste) boeterapport. Door twee boeterapporten te versturen wordt de doorlooptijd van de onderhavige procedure aanzienlijk verlengd. Aangezien volgens vaste rechtspraak van de AbRS verzending van de boetekennisgeving in beginsel het aanknopingspunt is voor de aanvang van de redelijke termijn, leidt de handelwijze van verweerder ertoe dat conform die rechtspraak (op dit moment nog) geen sprake is van overschrijding van de redelijke termijn. Maar omdat de procedure feitelijk al lang duurt, meent eiseres dat het redelijk is om de boete ook gelet op dit samenstel van omstandigheden te matigen.
10.2
Beoordeling rechtbank
Vast staat dat verweerder eerst een boeterapport en een boetevoornemen heeft gericht aan [naam eiseres] vestiging [plaatsnaam] . Op 8 juni 2018 heeft verweerder medegedeeld dat geen boete aan deze werkgever zou worden opgelegd en dat het boeterapport werd ingetrokken. Ondertussen is eiseres ( [naam eiseres] ) op 23 januari 2018 een boeterapport aangezegd. Vervolgens is op 31 juli 2018 een boetevoornemen aan eiseres kenbaar gemaakt. De rechtbank kan uit dit feitencomplex geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel afleiden.
De redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is in dit geval beginnen te lopen met de boetekennisgeving van 31 juli 2018. Gelet op vaste rechtspraak betekent dit dat de redelijke termijn tot en met de procedure in eerste aanleg op 31 juli 2020 is verstreken. De uitspraak van de rechtbank is van (ruim) vóór deze datum.
De beroepsgrond slaagt dus niet.
11.
Inspanningen na het ongeval
11.1
Standpunt eiseres
Uit vaste rechtspraak blijkt dat ook inspanningen na het ongeval van belang zijn voor het bepalen van de evenredigheid van de boete. Eiseres heeft het ongeval uitgebreid geanalyseerd met behulp van een Route Cause Analysis (“RCA”). Direct na het ongeval is er een zogenoemde ‘toolboxmeeting’ gehouden voor alle werknemers. Verder is er een uitgebreide Veiligheidsinstructiekaart opgesteld voor het gebruik van haakse slijpers. Daarnaast is er een geheel nieuwe RI&E opgesteld. In deze RI&E is een aparte passage opgenomen voor het werken met een slijpmachine. Tot slot maakt eiseres tegenwoordig gebruik van slijptollen met een rem. Dat traject was overigens al ingezet voordat het onderhavige voorval zich voordeed, aldus eiseres.
11.2
Beoordeling rechtbank
Uit vaste rechtspraak van de AbRS (zie bijvoorbeeld de uitspraken van de AbRS van
29 november 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3266) en 19 september 2018 (ECLI:NL: RVS:2018:3044)) volgt dat inspanningen ter voorkoming van verdere overtredingen die zijn verricht ná de overtreding, niet van belang zijn voor het oordeel over de verwijtbaarheid, maar wel van betekenis kunnen zijn voor de beoordeling of de opgelegde boete, gelet op de individuele omstandigheden, evenredig is. Daarom bestaat aanleiding de evenredigheid van de boete mede in het licht van deze inspanningen te bezien.
De rechtbank heeft hierboven (overweging 9.2) geoordeeld dat de gevaarzettende situatie zit in het risico van het naar een werknemer toe bewegen van een last wanneer gebruik wordt van een (enkele) strop en in het doordraaien van de slijpschijf van de haakse slijper. Op deze punten heeft eiseres na het ongeval diverse inspanningen gepleegd. Er heeft een eigen analyse van het onderzoek (RCA) plaatsgevonden en een toolboxmeeting voor alle medewerkers. Uit de door eiseres genoemde inspanningen blijkt aandacht voor het hanteren van een strop bij slijpwerkzaamheden, in het bijzonder dat goed naar het zwaartepunt moet worden gekeken. Daarnaast zijn er nadere instructies opgesteld voor het gebruiken van de haakse slijper. Dit alles in combinatie met het enkel nog hanteren van haakse slijpers met (automatische) rem vindt de rechtbank een serieuze en adequate inspanning om gelijksoortige ongevallen te voorkomen. Gelet hierop acht de rechtbank het standpunt van de staatssecretaris om onverkort aan de opgelegde boete vast te houden niet evenredig.
De rechtbank is van oordeel dat onder de geschetste omstandigheden een matiging van de boete met 25% passend en geboden is.
12.
Conclusie
Het beroep van eiseres zal gegrond worden verklaard. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat de bestuurlijke boete wordt bepaald op (€ 31.500, -/- (25% x € 31.500,- =) € 23.625,-.
De rechtbank zal verweerder veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525, en wegingsfactor 1).
Beslissing:
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit, voor zover de boete is gesteld op € 36.000,-;
- bepaalt dat de boete wordt gesteld op € 23.625,- ;
- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde bestreden
besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 345,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Sierkstra, voorzitter, mr. L.P. Hertsig en
mr. E.J. Govaers, leden, in aanwezigheid van mr. J.H.C.W. Vonk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 januari 2020.
griffier							voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Als u het niet eens bent met deze uitspraak
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
BIJLAGE
Wettelijk kader
Op grond van artikel 16, eerste lid, van de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld in verband met arbeidsomstandigheden van de werknemers.
Het tiende lid van dit artikel bepaalt dat de werkgever en de werknemers verplicht zijn tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van
-voor zover hier van belang- dit artikel vastgestelde algemene maatregel van bestuur voor zover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
Op grond van artikel 33, tweede lid, van de Arbowet wordt tevens als overtreding aangemerkt het niet naleven van -voor zover hier van belang- artikel 16, tiende lid, voor zover het niet naleven van dat artikellid bedoelde voorschriften en verboden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur is aangemerkt als overtreding.
Op grond van artikel 33, derde lid, van de Arbowet bedraagt de bestuurlijke boete die voor een overtreding kan worden opgelegd ten hoogste het bedrag van de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.
Op grond van artikel 34, eerste lid, van de Arbowet legt een daartoe door verweerder aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar de bestuurlijke boete op aan de overtreder op wie de verplichtingen rusten die voortvloeien uit deze wet en de daarop berustende bepalingen, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als overtreding.
De in voornoemde artikelen bedoelde algemene maatregel van bestuur is het Arbeidsomstandighedenbesluit (Arbobesluit)
In artikel 7.1 van het Arbobesluit is bepaald dat hoofdstuk 7 niet van toepassing is op arbeidsmiddelen die op een zodanige manier zijn gedemonteerd of gesloopt, dat zij niet op eenvoudige wijze weer in gebruik genomen kunnen worden.
Op grond van artikel 7.5, eerste lid, van het Arbobesluit (getiteld: Montage, demontage, onderhoud, reparatie en reiniging van arbeidsmiddelen) worden de nodige maatregelen genomen om ervoor te zorgen dat de arbeidsmiddelen tijdens de gehele gebruiksduur door toereikend onderhoud in een zodanige staat worden gehouden, dat gevaar voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers zoveel mogelijk is voorkomen.
In artikel 7.5, vijfde lid, van het Arbobesluit is bepaald dat montage en demontage van een arbeidsmiddel op veilige wijze plaatsvindt, met inachtneming van de eventuele aanwijzingen van de fabrikant.
Op grond van artikel 9.1 van het Arbobesluit -voor zover hier van belang- is de werkgever verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden welke bij of krachtens dit besluit zijn vastgesteld.
Op grond van artikel 9.9b, eerste lid, aanhef en onder g, van het Arbobesluit -voor zover hier van belang- wordt als overtreding ter zake waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd aangemerkt de handeling of het nalaten in strijd met het voorschrift dat is opgenomen in artikel 7.5.
Artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)  bepaalt dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete oplegt voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Artikel 5:46, tweede lid, van de Awb bepaalt dat, tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, het bestuursorgaan de bestuurlijke boete afstemt op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
Artikel 3:4, tweede lid, van de Awb bepaalt dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Ingevolge artikel 1, lid 3a, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (Beleidsregel) worden bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 33, eerste en tweede lid, en artikel 34 van de Arbeidsomstandighedenwet zeven categorieën normbedragen onderscheiden. Blijkens de gehechte tarieflijst is sprake van het 6e normbedrag van € 9.000;
In artikel 1, lid 10, van de Beleidsregel (zoals deze luidt sinds 23 juli 2019) is bepaald dat bij de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete één of meer van de volgende factoren aan de orde kunnen zijn en leiden tot verhoging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde boetenormbedrag:
(c.) bij een arbeidsongeval dat leidt tot een ziekenhuisopname worden de boetenormbedragen voor de daaraan ten grondslag liggende overtreding of overtredingen met het volgende getal vermenigvuldigd, waarbij onder het begrip ‘nacht’ wordt verstaan het tijdvak gelegen tussen 24.00 en 06.00 uur;
1°. bij een ziekenhuisopname van zeven nachten en meer met vier;
2°. bij een ziekenhuisopname van twee nachten en meer, maar minder dan zeven nachten, met drieënhalf;
3°. bij een ziekenhuisopname van minder dan twee nachten met drie.
In artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel is bepaald dat indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, dit kan leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:
a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;
b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;
c. als er adequate instructies zijn gegeven;
d. als er adequaat toezicht is gehouden