ECLI:NL:RVS:2019:2433
Raad van State — Uitspraak 


201805779/1/A1.
Datum uitspraak: 17 juli 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op de hoger beroepen van:
1.    [appellant sub 1],
2.    [appellant sub 2], beiden wonend te Hilvarenbeek,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant (hierna: de rechtbank) van 26 juni 2018 in zaak nrs. 18/2645 en 18/1155 in het geding tussen:
[appellant sub 1]
en
het college van burgemeester en wethouders van Hilvarenbeek.
Procesverloop
Bij besluit van 16 januari 2018 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een winkelruimte (310 m² detailhandel, 150 m² horeca) op de begane grond, een commerciële ruimte (met uitzondering van detailhandel en horeca) op de eerste verdieping en twee appartementen op de tweede verdieping op het perceel kadastraal bekend gemeente Hilvarenbeek, sectie D, nummer 6458, plaatselijk bekend [locatie] te Hilvarenbeek (hierna: het perceel).
Bij uitspraak van 26 juni 2018 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
[vergunninghouder] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft een door [appellant sub 2] tegen het besluit van 16 januari 2018 gemaakt bezwaar van 11 augustus 2018 met toepassing van artikel 6:15 van de Awb doorgezonden naar de Afdeling ter behandeling als (hoger)beroepschrift.
Bij besluit van 22 januari 2019 heeft het college het besluit van 16 januari 2018 gewijzigd, waarbij het gebruik van de eerste verdieping ten behoeve van "een commerciële ruimte" is gewijzigd naar "een fitnesscentrum en fysiotherapie". Voor het overige is het besluit van 16 januari 2018 in stand gelaten.
[appellant sub 1] heeft tegen dit besluit gronden aangevoerd.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[belanghebbenden] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[vergunninghouder], het college en [appellant sub 1] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juni 2019, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. C. Lubben, rechtsbijstandverlener te Zoetermeer, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Gielen en ing. A.F. Schievink MSc, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [vergunninghouder] en [belanghebbenden], allen bijgestaan door mr. E. Beele, advocaat [NAAM], gehoord.
Overwegingen
1.    Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
De verdere voor deze uitspraak relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2.    Het bouwplan voorziet in de bouw van een winkelruimte op de begane grond (310 m² detailhandel, 150 m² horeca), een commerciële ruimte van ongeveer 472 m² op de eerste verdieping en twee appartementen op de tweede verdieping op het perceel. De nieuwbouw wordt gerealiseerd op een braakliggend terrein in het centrum van Hilvarenbeek. Het bouwplan is volgens het besluit van 16 januari 2018 in strijd met een aantal bouwvoorschriften van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Centrum Hilvarenbeek" (hierna: het bestemmingsplan), zoals de situering van het hoofdgebouw ten opzichte van de weg en het gedeeltelijk realiseren buiten het bouwvlak. Daarnaast worden het maximale bebouwingspercentage en de maximale goot- en nokhoogte overschreden.
Het college heeft de omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) verleend. Het college acht het bouwplan ruimtelijk aanvaardbaar, omdat het past in de beoogde herontwikkeling van het centrum tot kernwinkelgebied met een clustering van functies als detailhandel, horeca, wonen en overige commerciële functies. Het bouwplan betreft de laatste fase (Blok C) van de ontwikkeling van winkelcentrum Hilverhof.
De rechtbank heeft het door [appellant sub 1] ingestelde beroep tegen het besluit van 16 januari 2018 ongegrond verklaard. Tegen de rechtbankuitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
Hangende het hoger beroep heeft het college bij besluit van 22 januari 2019 het besluit van 16 januari 2018 gewijzigd, waarbij op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2° van de Wabo, in samenhang bezien met artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor), het gebruik van de eerste verdieping ten behoeve van "een commerciële ruimte" is gewijzigd naar "fitnesscentrum en fysiotherapie". Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
[appellant sub 1] en [appellant sub 2] wonen in de onmiddellijke nabijheid van het bouwplan en kunnen zich daarmee niet verenigen.
Hoger beroep [appellant sub 2]
3.    De Afdeling overweegt ambtshalve als volgt.
[appellant sub 2] heeft tijdig een zienswijze naar voren gebracht tegen het ontwerpbesluit van 5 september 2017. [appellant sub 2] heeft geen beroep ingesteld tegen het besluit van 16 januari 2018. In het op 11 augustus 2018 bij het college ingediende stuk met als titel "zienswijze/bezwaarschrift" komt [appellant sub 2] met name op tegen het fitnesscentrum waarvan hij kennis heeft gekregen. Door de Afdeling is dit stuk desgevraagd als hogerberoepschrift aangemerkt. Het is buiten de wettelijke termijn voor het instellen van hoger beroep ingediend. [appellant sub 2] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het voor hem niet mogelijk was om binnen de daarvoor geldende termijn hoger beroep in te stellen. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het te laat indienen van hoger beroep verschoonbaar is. Hoewel in het besluit van 16 januari 2018 en de ruimtelijke onderbouwing niets is opgenomen over het gebruik van de commerciële ruimte ten behoeve van een fitnesscentrum en fysiotherapiepraktijk, kan uit het aan het besluit van 16 januari 2018 ten grondslag liggende aanvraagformulier van 24 februari 2017 wel worden opgemaakt dat in het pand 472 m² gebruiksoppervlakte zal worden ingezet voor sport ten behoeve van 50 personen. Deze oppervlakte komt overeen met de op de eerste etage voorziene commerciële ruimte. Gelet daarop had [appellant sub 2] kunnen weten dat de commerciële ruimte zal worden benut voor sportactiviteiten.
Het hoger beroep van [appellant sub 2] tegen de aangevallen uitspraak zal in de einduitspraak wegens niet verschoonbare termijnoverschrijding niet-ontvankelijk worden verklaard.
Hoger beroep [appellant sub 1]
Strijd met het bestemmingsplan
4.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het beoogde gebruik van de commerciële ruimte op de eerste verdieping in strijd is met het bestemmingsplan. Het gebruik van de commerciële ruimte van ongeveer 472 m² op de eerste verdieping is in het besluit van 16 januari 2018 en de daaraan ten grondslag liggende stukken ten onrechte niet nader ingevuld, aldus [appellant sub 1].
4.1.    Op grond van het bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming "Kernwinkelgebied". Binnen deze bestemming is wonen, detailhandel, zakelijke en maatschappelijke dienstverlening en horeca toegestaan. In de aan het besluit van 16 januari 2018 ten grondslag liggende ruimtelijke onderbouwing staat dat het voorgestane gebruik van het pand past binnen het bestemmingsplan.
Niet in geschil is dat de commerciële ruimte op de eerste verdieping in gebruik zal worden genomen ten behoeve van een fitnesscentrum en voor een klein deel als fysiotherapieruimte. [appellant sub 1] betoogt terecht dat de rechtbank heeft miskend dat het beoogde gebruik van de commerciële ruimte op de eerste verdieping in strijd is met de bestemming "zakelijke en maatschappelijke dienstverlening". De door een fitnesscentrum aangeboden activiteiten zijn niet te beschouwen als de uitoefening van zakelijke of maatschappelijke dienstverlening in de zin van het bestemmingsplan (vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2735). In de ruimtelijke onderbouwing, die deel uitmaakt van de verleende omgevingsvergunning van 16 januari 2018, is dan ook ten onrechte geconcludeerd dat het beoogde gebruik van een commerciële ruimte past in het bestemmingsplan.
Het college en [vergunninghouder] betwisten in hoger beroep niet langer dat de functies fitnesscentrum en fysiotherapieruimte in strijd zijn met de op het perceel rustende bestemming. Bij besluit van 22 januari 2019 heeft het college daarom alsnog een omgevingsvergunning verleend voor het in afwijking van het bestemmingsplan gebruiken van de eerste verdieping als fitnesscentrum en fysiotherapieruimte. Gelet hierop staat vast dat de bij besluit van 16 januari 2018 verleende omgevingsvergunning in zoverre in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is verleend. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
5.    [appellant sub 1] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een cafetaria op de begane grond in strijd is met het bestemmingsplan. De rechtbank had volgens hem de inmiddels geopende vestiging van Big Bread Kitchen in het pand als cafetaria moeten aanmerken.
5.1.    Op het perceel zijn op grond van artikel 1.31 van de planvoorschriften, voor zover van belang, uitsluitend horecabedrijven toegestaan die zich richten op het ter plaatse nuttigen van voedsel en dranken, met uitzondering van een cafetaria. In de bij de aanvraag overgelegde ruimtelijke onderbouwing van 7 april 2017 wordt toegelicht dat op de begane grond, op de hoek Hilverstraat en het parkeerterrein van winkelcentrum Hilverhof, ongeveer 150 m² horeca is voorzien.
De betekenis van het begrip ‘cafetaria’ is in het bestemmingsplan niet omschreven. Ook uit de toelichting bij het bestemmingsplan en de systematiek van het plan kan geen specifieke betekenis worden afgeleid. Voor de uitleg van dit begrip zal daarom aansluiting moeten worden gezocht  bij de betekenis die daaraan in het normale spraakgebruik wordt gegeven. Volgens het "Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal" wordt onder het begrip ‘cafetaria’ verstaan: "een restaurant met snelbuffet, m.n. zo’n restaurant waar je friet en snacks kunt verkrijgen (en eten)", ofwel ‘een snackbar’, ‘snel restaurant’. De vestiging van Big Bread Kitchen aan de Hilverstraat is volgens het college een combinatie van een lunchroom, cafetaria en een laagdrempelig restaurant, waarbij de lunchroom de hoofdmoot vormt.
5.2.    De vestiging van Big Bread Kitchen aan de Hilverstraat heeft 54 zitplaatsen. Het college heeft ter zitting nader toegelicht dat in de vestiging in hoofdzaak lunch- en avondmaaltijden worden geserveerd die ter plaatse worden geconsumeerd aan houten tafels. Er wordt aan tafel bediend en er wordt geen gebruik gemaakt van wegwerpservies en -bestek. Op door [vergunninghouder] ingediende foto’s van het interieur is te zien dat de vestiging een luxe uitstraling heeft. Op de menukaart van Big Bread Kitchen staat een vrij uitgebreid assortiment van dinermaaltijden, maaltijdsalades, luxe en warme lunchbroodjes en snacks. Een groot aantal producten is vers en huisgemaakt en er wordt beperkt alcohol geschonken. De focus is niet uitsluitend gericht op snacks, maar meer op het verschaffen van complete maaltijden. De vestiging van Big Bread Kitchen is, gelet op het karakter, dan ook niet louter een cafetaria. De opzet en exploitatievorm zijn breder, het assortiment is ruimer dan in een gemiddelde snackbar en het concept is niet uitsluitend op fast service gericht. De ruimtelijke uitstraling van Big Bread Kitchen verschilt ook van die van een gemiddelde cafetaria, zodat het daarmee niet op één lijn gesteld kan worden. Het college heeft dan ook terecht geconcludeerd dat het horecabedrijf waarvoor omgevingsvergunning is verleend meer kenmerken heeft van een lunchroom/restaurant dan van uitsluitend een cafetaria. Daarmee valt het niet onder de uitzondering als bedoeld in artikel 1.31 van de planvoorschriften.
Het betoog faalt.
Bouwhoogte
6.    [appellant sub 1] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de nokhoogte van het bouwplan onjuist heeft berekend. Volgens hem heeft het college, gelet op de definitie van peil in artikel 1.34 van de planvoorschriften, ten onrechte gemeten vanaf de verhoging van het perceel met 1,40 m.
6.1.    Het college heeft ter zitting nader toegelicht dat is gekozen voor een variërende goot- en bouwhoogte om de bouwhoogte, massa en uitstraling van het pand aan te laten sluiten bij de overige bebouwing. Nabij het parkeerterrein van het winkelcentrum heeft het pand blijkens de ruimtelijke onderbouwing een maximale bouwhoogte van circa 14,5 m. Aan de zijde van het perceel van [appellant sub 1], richting de Diessenseweg, loopt de hoogte van het pand af en is gekozen voor een maximale bouwhoogte van circa 11,5 m. De Afdeling acht de maximum bouwhoogten van 14,5 m respectievelijk 11,5 m voor het pand niet ongebruikelijk in een stedelijke omgeving. Het college heeft zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat de voorziene bebouwing vanuit stedenbouwkundig oogpunt aansluit bij de bestaande bebouwing.
Ingevolge artikel 2, zesde lid, van de planvoorschriften wordt, voor zover thans van belang, de nokhoogte van een bouwwerk gemeten vanaf het peil tot het hoogste punt van het bouwwerk. Het college heeft het gehele aansluitende, afgewerkte terrein aan de Hilverstraat als peil aangehouden. Ter zitting van de voorzieningenrechter van de Afdeling van 8 augustus 2018 is vast komen te staan dat het perceel niet is opgehoogd ten behoeve van het voorliggende bouwplan, maar al opgehoogd was op het moment dat [vergunninghouder] het perceel in eigendom kreeg. Anders dan [appellant sub 1] betoogt, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college op grond van artikel 1.34, onder b, van de planvoorschriften de gemiddelde hoogte van het aansluitende afgewerkte terrein tot uitgangspunt heeft kunnen nemen en heeft mogen uitgaan van een nokhoogte gemeten vanaf dit peil. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het college van het juiste peil is uitgegaan. Dat daarbij het lager gelegen terrein van [appellant sub 1] niet is meegenomen, kan niet tot een ander oordeel leiden, nu de verplichting daartoe uit artikel 1.34, onder b, van de planvoorschriften noch uit enig ander planvoorschrift kan worden afgeleid.
Het betoog faalt.
Laddertoets
7.    [appellant sub 1] betoogt ook dat de rechtbank heeft miskend dat het college de omgevingsvergunning in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) heeft verleend. Hij stelt dat onvoldoende is aangetoond dat het project voorziet in een behoefte en dat niet is onderzocht of bestaande, leegstaande panden voor detailhandel kunnen worden benut. Of er ter plaatse behoefte is aan een fitnesscentrum en een horecagelegenheid is niet onderzocht. Hij wijst erop dat binnen een straal van 100 m van het pand reeds een cafetaria is gevestigd en Hilvarenbeek al meerdere fitnessaanbieders heeft.
7.1.    Niet in geschil is dat het project voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, zodat moet worden voldaan aan de in dat artikel opgenomen voorwaarden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (overzichtsuitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724), verplicht artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, in samenhang bezien met artikel 5.20 van het Bor, het betrokken bestuursorgaan om bij omgevingsvergunningen voor planologisch strijdig gebruik, waarvoor een goede ruimtelijke onderbouwing is vereist, de behoefte aan de voorgenomen stedelijke ontwikkeling te beschrijven. Bij deze behoefte gaat het, blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling, niet alleen om de kwantitatieve behoefte. Het kan ook gaan om de kwalitatieve behoefte, zijnde de behoefte aan het specifieke karakter van de voorziene stedelijke ontwikkeling.
In de ruimtelijke onderbouwing dient, afhankelijk van de aard van de stedelijke ontwikkeling die het project mogelijk maakt, op objectieve wijze, aan de hand van in de beschrijving vermelde voldoende actuele, concrete en zo mogelijk cijfermatige gegevens, de behoefte aan deze stedelijke ontwikkeling te worden beschreven. In deze beschrijving dient tot uitdrukking te komen dat deze behoefte is afgewogen tegen het bestaande aanbod, waarbij ook de planologische capaciteit een factor van belang kan zijn. In de beschrijving dient inzichtelijk te worden gemaakt dat het project niet tot onnodig nieuw ruimtebeslag leidt en geen zodanige leegstand tot gevolg zal hebben dat dit tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie in het verzorgingsgebied van de voorziene ontwikkeling zal leiden.
7.2.    Het college heeft ter onderbouwing van zijn standpunt over de uitgevoerde laddertoets verwezen naar de ruimtelijke onderbouwing, die deel uitmaakt van de bij besluit van 16 januari 2018 verleende omgevingsvergunning. In de ruimtelijke onderbouwing wordt geconcludeerd dat de beoogde ontwikkeling past binnen de kwantitatieve en kwalitatieve ruimtevraag van de gemeente Hilvarenbeek. Het college stelt zich op het standpunt dat de invulling van blok C al deels was opgenomen in het centrumplan Hilverhof en aansluit op de gemeentelijke doelstelling om winkelvoorzieningen te concentreren binnen het kernwinkelgebied. Na lange tijd wordt een braakliggend terrein in het centrum bebouwd met een invulling die passend is voor deze locatie en in een aantoonbare behoefte voorziet, aldus het college.
Voor zover het college zich op het standpunt stelt dat uit het beleid om detailhandel, horeca en stedelijke voorzieningen te clusteren in het centrum kan worden afgeleid dat daaraan een behoefte bestaat, overweegt de Afdeling dat hieruit geen conclusies met betrekking tot de behoefte kunnen worden getrokken. In de omstandigheid dat winkels die elders in de gemeente zijn gevestigd zullen verhuizen naar het nieuwe pand, kan evenmin worden afgeleid dat een behoefte bestaat, nu ruimtevraag naar detailhandel ter plaatse niet zonder meer betekent dat een behoefte aan die ontwikkeling bestaat. Bij het inzichtelijk maken van de behoefte dient rekening te worden gehouden met het bestaande aanbod van detailhandel en horecalocaties waarbij is inbegrepen de planologische capaciteit in de gemeente. In de ruimtelijke onderbouwing is dit niet meegenomen. Zonder het huidige aanbod van detailhandel in de gemeente af te zetten tegen de toekomstige behoefte kan niet worden geconcludeerd dat behoefte bestaat aan de voorziene uitbreiding voor detailhandel, horeca en dienstverlening in het pand. Uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt niet dat is gekeken of het project leidt tot onaanvaardbare leegstand en of binnen bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden voorzien. Voorts wordt in de ruimtelijke onderbouwing de komst van een fitnesscentrum en fysiotherapieruimte van ongeveer 472 m² geheel buiten beschouwing gelaten. Of er binnen de gemeente Hilvarenbeek behoefte bestaat aan een dergelijk centrum en dergelijke ruimte als in het pand voorzien, is niet onderzocht. Ter zitting is gebleken dat zich in het dorp meerdere sportscholen bevinden. Gelet hierop had het college de actuele behoefte aan een nieuw fitnesscentrum en een fysiotherapieruimte in de gemeente moeten onderzoeken en die behoefte moeten afwegen tegen het bestaande aanbod. Onder deze omstandigheden kan thans niet worden beoordeeld of er behoefte bestaat aan het extra ruimtebeslag en het fitnesscentrum met fysiotherapie.
Concluderend oordeelt de Afdeling dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de behoefte voldoende is onderbouwd. Het college heeft naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat de beoogde functies in het pand voorzien in een behoefte in kwantitatieve of kwalitatieve zin. In hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat de omgevingsvergunning is verleend in overeenstemming met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. De omgevingsvergunning is naar het oordeel van de Afdeling tevens verleend in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb, nu het besluit - vanwege de verwijzing naar de ruimtelijke onderbouwing die gebreken vertoont - onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
Het betoog slaagt.
Parkeren
8.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan niet voorziet in voldoende parkeerplaatsen en voorts dat het college de parkeerbehoefte verkeerd heeft berekend. Hij voert daartoe aan dat het college bij de berekening van de parkeerbehoefte ten onrechte de parkeernormen die gelden voor het centrum heeft toegepast. Volgens [appellant sub 1] had het college bij de berekening van de parkeerbehoefte moeten uitgaan van de hogere parkeernormen voor het gebied "schil van het centrum". Voorts is bij de berekening van de parkeerbehoefte geen rekening gehouden met een fitnesscentrum dat continu in bedrijf is. Bovendien is niet zeker of de benodigde parkeerplaatsen ook beschikbaar zijn, aldus [appellant sub 1].
8.1.    Het college heeft de parkeerbehoefte berekend aan de hand van de normen uit het Parkeerbeleidsplan gemeente Hilvarenbeek 2015-2020 (hierna: het parkeerbeleidsplan). De parkeernormen van het parkeerbeleidsplan zijn gebaseerd op de in de publicatie 317 "Kencijfers parkeren en verkeersgeneratie" van het CROW (hierna: de CROW-publicatie 317) gehanteerde parkeerkencijfers. In het besluit van 16 januari 2018 komt de parkeerbehoefte voor het gehele pand inclusief detailhandel, horeca, commerciële ruimte en appartementen uit op 28 parkeerplaatsen. In het wijzigingsbesluit van 22 januari 2019 is de parkeerbehoefte bijgesteld naar 23 parkeerplaatsen, omdat het parkeerkencijfer voor een fitnesscentrum lager is dan het parkeerkencijfer voor commerciële dienstverlening. Het college is bij de berekening van de parkeerbehoefte uitgegaan van parkeernormen voor het centrumgebied van respectievelijk 2,3 parkeerplaatsen per 100 m² voor detailhandel, 5 parkeerplaatsen per 100 m² voor een café/bar/cafetaria, 1,2 parkeerplaatsen per 100 m² voor een fitnessruimte en 1,2 parkeerplaatsen voor een koopwoning, etage in het duurdere segment. De door het college gehanteerde normen vallen binnen de bandbreedte van de in de CROW-publicatie 317 genoemde parkeernormen. Gelet hierop ziet de Afdeling in hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college in zoverre van een te lage parkeernorm is uitgegaan. De Afdeling acht de toepassing van de parkeernormen voor het centrum evenmin onjuist, nu het perceel ligt in het centrumgebied zoals aangeduid op de kaart van het parkeerbeleidsplan en, anders dan [appellant sub 1] stelt, voor de "schil" van het centrum geen andere parkeernormen gelden dan voor het "centrum".
8.2.    Hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd leidt niet tot het oordeel dat de voor de ontwikkeling berekende parkeerbehoefte van 23 parkeerplaatsen,  waarvan het college in het wijzigingsbesluit van 22 januari 2019 is uitgegaan, onjuist is. Dat bij de berekening daarvan geen rekening is gehouden met de komst van een fysiotherapieruimte, maakt dit niet anders, nu het college bij de berekening van de parkeerbehoefte is uitgegaan van de hogere parkeernorm van 1,2 voor een fitnessruimte en niet van de lagere parkeernorm van 1,1 die geldt voor een fysiotherapieruimte.
8.3.    Voor het project zijn meer dan de benodigde 23 parkeerplaatsen aanwezig. Bij de ontwikkeling van het winkelcentrum Hilverhof zijn 10 parkeerplaatsen op het parkeerterrein gereserveerd voor de ontwikkeling van blok C. [vergunninghouder] heeft daarnaast een overeenkomst gesloten voor het gebruik van 7 parkeerplaatsen in het gerealiseerde blok A van de Hilverhof. Verder zijn 11 parkeerplaatsen voorzien in het centrum van Hilvarenbeek. Deze parkeerplaatsen worden ten behoeve van het project openbaar gemaakt. Het college heeft nader toegelicht dat de 11 parkeerplaatsen ook feitelijk beschikbaar zijn en binnen een acceptabele loopafstand van 100 m van blok C zijn gelegen. [appellant sub 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit onjuist is. De rechtbank is dan ook terecht tot de conclusie gekomen dat het bouwplan voorziet in voldoende parkeerplaatsen.
Het betoog faalt.
Belangenafweging
9.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de gevraagde omgevingsvergunning niet in redelijkheid heeft kunnen verlenen. Daartoe voert hij aan dat de hoogte van het gebouw zal zorgen voor onaanvaardbare schaduwwerking en minder zon in zijn woning en op zijn perceel. Gelet op de hoogte van het bouwwerk en het aantal ramen in het bouwwerk is voorts sprake van een aantasting van zijn privacy, aldus [appellant sub 1]. Door de ophoging van het maaiveld is zijn tuin bovendien al meerdere keren onder water gelopen.
9.1.    Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 9 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1515, stelt de Afdeling voorop dat geen wettelijke normen bestaan die zien op een minimum aantal zonuren per dag in een woning. De wetgever heeft ervoor gekozen regulering hiervan over te laten aan andere bevoegde gezagsorganen. Dit betekent dat deze op dit onderwerp beleidsruimte hebben. Dat neemt echter niet weg dat in het kader van een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan een afweging dient plaats te vinden van alle bij het gebruik van de gronden betrokken belangen, waaronder het belang van omwonenden bij een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.
9.2.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat uit de bezonningsstudie, die deel uitmaakt van de ruimtelijke onderbouwing, blijkt dat in de woning van [appellant sub 1] kan worden voldaan aan de zogenoemde lichte TNO-norm. Deze norm gaat uit van minimaal twee bezonningsuren per dag in de periode van 19 februari tot en met 21 oktober ter plaatse van het midden van de vensterbank aan de binnenkant van het raam. Volgens het college leidt realisering van het project niet tot een onaanvaardbare vermindering van de bezonning van de woning of de tuin van [appellant sub 1]. Uit de bezonningsstudie is af te leiden dat in ieder geval gedurende minimaal twee uur bezonning in de woning mogelijk is. [appellant sub 1] heeft de resultaten van de bezonningsstudie niet gemotiveerd bestreden noch heeft hij, met bijvoorbeeld een tegenonderzoek, aannemelijk gemaakt dat niet voldaan kan worden aan de lichte TNO-norm. Weliswaar zal de bezonning van de achtertuin afnemen, maar het college heeft dit aanvaardbaar geacht in het centrumgebied van Hilvarenbeek. Gelet op de resultaten uit de bezonningsstudie, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college de vermindering van de bezonning in een stedelijk gebied niet in redelijkheid aanvaardbaar heeft kunnen achten. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college in redelijkheid tot de conclusie heeft kunnen komen dat het bouwplan niet zal leiden tot een onaanvaardbare vermindering van de bezonning in de woning en de tuin van [appellant sub 1].
Gelet op de stedelijke omgeving en de bebouwingsdichtheid van het gebied waarin de woning van [appellant sub 1] is gelegen, heeft de rechtbank voorts terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een eventuele aantasting van het woon- en leefklimaat van [appellant sub 1] door verminderde privacy ten gevolge van de voorziene nieuwbouw niet zodanig is dat daaraan bij afweging van de in aanmerking te nemen belangen een doorslaggevend gewicht had moeten worden toegekend.
Ook de door [appellant sub 1] gestelde wateroverlast in zijn tuin door de ophoging van het perceel, leidt niet tot het oordeel dat het college niet in redelijkheid omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen voor het project. Het college heeft bij de vergunningverlening betrokken dat deze ophoging al was gerealiseerd door de projectontwikkelaar van het winkelcentrum Hilverhof. Op grond van met [appellant sub 1] gemaakte afspraken heeft die projectontwikkelaar destijds een muur met grondkering aangebracht om overlast door hoogteverschil op het perceel van [appellant sub 1] tegen te gaan. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat die afspraken in deze procedure niet aan de orde zijn. Mede gelet op de in het bestemmingsplan toegestane ruime bebouwingsmogelijkheden van het perceel, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank heeft miskend dat het college bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid een groter gewicht heeft mogen toekennen aan de belangen die zijn gebaat bij verlening van de omgevingsvergunning dan aan de belangen van [appellant sub 1] bij weigering daarvan.
Het betoog faalt.
Conclusie met betrekking tot het hoger beroep van [appellant sub 1]
10.    Het hoger beroep van [appellant sub 1] zal in de einduitspraak gegrond worden verklaard. Gelet op het hiervoor onder 4.1 en 7.2 overwogene, is de conclusie dat het besluit van 16 januari 2018 in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet deugdelijk is gemotiveerd. Ook is het besluit in strijd met artikel 3:2 van de Awb onzorgvuldig voorbereid en gebaseerd op onjuiste uitgangpunten.
Het wijzigingsbesluit van 22 januari 2018
11.    Het gebruik van de eerste verdieping van het pand voor een fitnesscentrum en fysiotherapieruimte is in strijd met het bestemmingsplan. Om realisering van het bouwplan in zoverre niettemin mogelijk te maken, heeft het college bij besluit van 22 januari 2019 toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Bor. Aan dit besluit is de voorwaarde verbonden dat het fitnesscentrum en de fysiotherapie zeven dagen per week open mogen zijn van 07.00 tot 23.00 uur. Voorts is bepaald dat de ruimtelijke onderbouwing, behorend bij het besluit van 16 januari 2018, en de brief van 13 december 2018 van Next advocaten onderdeel uitmaken van dit besluit en het besluit van 16 januari 2018 voor het overige in stand blijft.
12.    [appellant sub 1] betoogt dat het college niet bevoegd is om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Bor, omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan. Hij voert daartoe aan dat voor het plan niet op de grondslag van artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Bor van het bestemmingsplan kan worden afgeweken, omdat enerzijds geen bestaand bouwwerk op het perceel aanwezig is dat als hoofdgebouw kan worden aangemerkt en anderzijds de oppervlakte en het bouwvolume van het pand worden uitgebreid. Volgens [appellant sub 1] heeft het college daarom ook ten onrechte vergunning verleend met toepassing van de reguliere voorbereidingsprocedure.
12.1.    Artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Bor ziet op het gebruik van bouwwerken. In de Nota van Toelichting bij het Bor (Stb. 2014, 333, p. 54) staat dat het negende lid betrekking heeft op de mogelijkheid om aan bestaande gebouwen (al dan niet tijdelijk) een andere functie te geven. Het college heeft bij besluit van 16 januari 2018 omgevingsvergunning verleend voor de bouw van het pand. De vergunning voor de bouw van het pand is in werking getreden. Het bouwwerk was ten tijde van het besluit van 22 januari 2019 op het perceel gerealiseerd. Een gedeeltelijke gebruikswijziging van een bestaand bouwwerk valt onder het bereik van artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Bor. Voor zover [appellant sub 1] stelt dat het bouwwerk niet aangemerkt kan worden als hoofdgebouw in de zin van artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor, overweegt de Afdeling dat dit niet van belang is voor de toepassing van artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Bor. Voor toepassing van het negende lid dient slechts sprake te zijn van een bestaand bouwwerk waarvan de functie kan worden gewijzigd. Dat was ten tijde van belang het geval. De functiewijziging gaat voorts niet gepaard met een uitbreiding van de reeds vergunde en bebouwde oppervlakte. Het college was dan ook bevoegd om voor de wijziging van het gebruik van de eerste verdieping op de grondslag van artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Bor af te wijken van het bestemmingsplan.
Voor gevallen die binnen de reikwijdte van artikel 4 van bijlage II van het Bor vallen, geldt de reguliere voorbereidingsprocedure.
Het betoog faalt.
13.    [appellant sub 1] betoogt verder dat aan het besluit van 22 januari 2019 geen deugdelijke ruimtelijke onderbouwing ten grondslag ligt. Het college heeft zich volgens [appellant sub 1] ten onrechte gebaseerd op de ruimtelijke onderbouwing die ten grondslag ligt aan het besluit van 16 januari 2018, omdat daarin geen onderzoek is gedaan naar de ruimtelijke gevolgen van de komst van een fitnesscentrum. Ook is de behoefte aan het fitnesscentrum ten onrechte niet onderzocht. Het college heeft volgens [appellant sub 1] dan ook onvoldoende gemotiveerd dat het fitnesscentrum ruimtelijk aanvaardbaar is.
13.1.    Het college heeft de omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo en bepaald dat de ruimtelijke onderbouwing, behorend bij het besluit van 16 januari 2018, onderdeel uitmaakt van het besluit van 22 januari 2019. Hoewel de eis van een goede ruimtelijke onderbouwing in voormeld artikel niet wordt gesteld, dient het college, gelet op het vereiste dat de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, wel te beoordelen of de activiteit ruimtelijk aanvaardbaar is.
[appellant sub 1] stelt terecht dat de activiteiten die bij het besluit van 22 januari 2019 op de eerste verdieping zijn vergund verschillen van de commerciële dienstverlening die het college aanvankelijk bij het besluit van 16 januari 2018 heeft vergund. [appellant sub 1] heeft eveneens terecht naar voren gebracht dat het fitnesscentrum met fysiotherapieruimte niet is betrokken in de ruimtelijke onderbouwing die aan de vergunning van 16 januari 2018 ten grondslag ligt.  Met de ruimtelijke onderbouwing is dan ook onvoldoende inzichtelijk gemaakt welke gevolgen het gewijzigde gebruik van de eerste verdieping als fitnesscentrum en fysiotherapieruimte heeft voor de nabijgelegen woning van [appellant sub 1]. De Afdeling overweegt dat het opnemen van een voorschrift aan de vergunning tot beperking van de openingstijden van het fitnesscentrum niet zonder meer betekent dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van de woning van [appellant sub 1] is gegarandeerd. Voor zover het college zich op het standpunt stelt dat wordt voldaan aan de geluidnormen van het Activiteitenbesluit milieubeheer, overweegt de Afdeling dat bij het besluit van 22 januari 2019 geen akoestisch onderzoek is overgelegd. Het college heeft geen (geluid)onderzoek gedaan naar de gevolgen van het fitnesscentrum voor de omgeving. Het door [vergunninghouder] op 4 juni 2019 ingebrachte akoestisch rapport van 15 mei 2019 dateert van na het besluit van 22 januari 2019 en behoort niet tot de bij de aanvraag behorende stukken. Dit rapport kan dan ook niet ten grondslag worden gelegd aan het besluit van 22 januari 2019. De Afdeling laat dit rapport daarom buiten beschouwing.
In het besluit van 22 januari 2019 is onvoldoende onderzoek gedaan naar de gevolgen van het fitnesscentrum met fysiotherapie voor de omgeving, naast de reeds in 7.2 geconstateerde gebreken. Gelet op het voorgaande heeft het college onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat de gevolgen van het fitnesscentrum ruimtelijk aanvaardbaar zijn. Het besluit van 22 januari 2019 is in zoverre onvoldoende gemotiveerd en niet zorgvuldig voorbereid.
Het betoog slaagt.
14.    Voor zover [appellant sub 1] betwijfelt of de aan de vergunning verbonden beperking van de openingstijden van het fitnesscentrum van 7.00 tot 23.00 uur zal worden nageleefd, overweegt de Afdeling dat de naleving van de omgevingsvergunning in deze procedure niet aan de orde is. Het betoog kan daarom niet slagen.
15.    Op het betoog van [appellant sub 1] dat in het besluit van 22 januari 2019 de parkeerbehoefte onjuist is berekend, is de Afdeling reeds ingegaan bij de behandeling van het hoger beroep.
Het betoog faalt.
Conclusie met betrekking tot het beroep van [appellant sub 1]
16.    In het besluit van 22 januari 2019 is onvoldoende onderzoek gedaan naar de gevolgen van het beoogde fitnesscentrum voor de omgeving, naast de reeds in 7.2 geconstateerde gebreken. Het besluit van 22 januari 2019 is in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd en in strijd met artikel 3:2 van de Awb onzorgvuldig voorbereid. Het van rechtswege ontstane beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van 22 januari 2019 zal in de einduitspraak gegrond worden verklaard.
Bestuurlijke lus
17.    Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling het college opdragen om met inachtneming van deze tussenuitspraak de hiervoor in 7.2 en 13.1 geconstateerde gebreken in de besluiten van 16 januari 2018 en 22 januari 2019 te herstellen binnen 8 weken na verzending van deze tussenuitspraak.
Het college dient daartoe:
- alsnog te motiveren waarom aan de voorziene ontwikkelingen (detailhandel, horeca en fitness met fysiotherapie) een actuele behoefte bestaat als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro en inzichtelijk te maken dat de ontwikkelingen geen zodanige leegstand tot gevolg zullen hebben dat dit tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie in het verzorgingsgebied van de voorziene ontwikkelingen zal leiden;
- aan de hand van een onderzoek alsnog te motiveren dat het gebruik van het fitnesscentrum niet zal leiden tot onaanvaardbare gevolgen bij de woning van [appellant sub 1];
- te concluderen of de besluiten van 16 januari 2018 en 22 januari 2019 in het licht van het voorgaande al dan niet in stand kunnen blijven en zo nodig een ander besluit te nemen. Het college dient de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mee te delen en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen. Afdeling 3.4 van de Awb hoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd of nieuw besluit niet opnieuw te worden toegepast. Daarbij wijst de Afdeling erop dat de bij de uitspraak van de voorzieningenrechter van 17 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2741, getroffen voorlopige voorziening in stand blijft.
Proceskosten
18.    In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van burgemeester en wethouders van Hilvarenbeek op:
- om binnen 8 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van rechtsoverweging 17 de in 7.2 en 13.1 omschreven gebreken te herstellen;
- de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, mr. J. Kramer en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
w.g. Wortmann    w.g. Graaff-Haasnoot
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2019
531-908.
BIJLAGE
Bestemmingsplan "Centrum Hilvarenbeek"
Artikel 7 van de planvoorschriften luidt:
1. De gronden op de kaart aangewezen voor kernwinkelgebied zijn bestemd voor - al dan niet in combinatie met - :
a. wonen;
b. detailhandel;
c. zakelijke en maatschappelijke dienstverlening;
d. horeca;
e. behoud, bescherming, herstel en ontwikkeling van de cultuurhistorische waarden;
met dien verstande dat:
2. De uitoefening van zakelijke en maatschappelijke dienstverlening dient zoveel mogelijk te geschieden in rechtstreeks contact met het publiek, bij voorbeeld door middel van een baliefunctie[..].
3. Voor het bouwen van bouwwerken gelden de aanwijzingen op de kaart [..].
Artikel 1 luidt:
In deze voorschriften wordt verstaan onder:
[..]
23. dienstverlening: het bedrijfsmatig verlenen van zakelijke en maatschappelijke dienstverlening;
[..]
31. horecabedrijf: een bedrijf, dat is gericht op het verstrekken van nachtverblijf en/of ter plaatse te nuttigen van voedsel en dranken en/of op het exploiteren van zaalaccommodatie, een en ander gepaard gaande met dienstverlening, uitgezonderd een cafetaria;
[..]
34. peil: a. voor gebouwen, waarvan de hoofdtoegang onmiddellijk aan een weg grenst: de hoogte van weg ter plaatse van de hoofdtoegang;
b. in andere gevallen: de gemiddelde hoogte van het aansluitende afgewerkte maaiveld;
[..]
Artikel 2 luidt:
Bij de toepassing van deze voorschriften wordt als volgt gemeten:
[..]
6. (bouw-)hoogte/nokhoogte van een bouwwerk: vanaf het peil tot het hoogste punt van het bouwwerk;
[..].
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid, luidt:
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk;
[…
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, […]."
Artikel 2.12, eerste lid, luidt:
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
[…]
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen
[…]
3˚ indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Besluit omgevingsrecht (Bor)
Artikel 4 van bijlage II van het Bor luidt:
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
(…)
9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein (…)."
Artikel 5, zesde lid, luidt:
"Artikel 4, onderdelen 9 en 11, is niet van toepassing op een activiteit als bedoeld in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit mer."
In kolom 1 van categorie 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer zijn de activiteiten aanleg, wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject met inbegrip van de bouw van winkelcentra of parkeerterreinen genoemd.
Artikel 5.20 luidt:
Voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de wet, zijn de artikelen 3.1.2, 3.1.6 en 3.3.1, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening van overeenkomstige toepassing.
Besluit ruimtelijke ordening (Bro)
Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro luidt:
De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien.