ECLI:NL:CBB:2020:392
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 18/1002 en 1003
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 juni 2020 in de zaak tussen
v.o.f. [naam] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. T. van der Weijde),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J.G. Biesheuvel).
Procesverloop
Bij besluit van 16 juni 2018 heeft verweerder aan appellante op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) hoge geldsommen van € 10.022,- voor periode 1, € 10.104,- voor periode 2, € 9.475,- voor periode 3, € 9.922,- voor periode 4 en € 5.736,- voor periode 5 opgelegd.
Bij besluit van 22 november 2018 heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen dit besluit gedeeltelijk ongegrond en gedeeltelijk niet-ontvankelijk verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen dit besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 mei 2020. Appellante en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel melkvee houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot het referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen, verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee houdt dan het referentieaantal. Verweerder kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder melkvee houdt dan het referentieaantal.
De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteitsgeldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteitsgeldsom opgelegd van € 112,- voor elke GVE boven het referentieaantal.
Aan het beluit van 16 juni 2018 heeft verweerder ten grondslag gelegd dat het gemiddelde aantal GVE op het bedrijf van appellante hoger was dan het doelstellingsaantal.
Aan het besluit van 22 november 2018 heeft verweerder, voor zover in beroep nog van belang, het volgende ten grondslag gelegd. Verweerder ziet in het gegeven dat appellante een biologische boer is en haar bedrijf niet bijdraagt aan het fosfaatprobleem geen grond haar geen heffingen op te leggen op grond van de Regeling. De Regeling is in beginsel van toepassing op alle houders die koemelk produceren die bestemd is voor consumptie of verwerking en die runderen houden (melk producerende bedrijven). Het bedrijf van appellante is een melk producerend bedrijf en is niet uitgezonderd van de Regeling, waardoor zij moet voldoen aan de bij het fosfaatreductieplan 2017 gereguleerde fosfaatreductie. Ten overvloede merkt verweerder in dit verband op dat grondgebonden bedrijven tegemoet gekomen worden doordat het referentieaantal niet verminderd wordt met 4%. Voor zover appellante een beroep doet op het in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde evenredigheidsbeginsel stelt verweerder zich op het standpunt dat hij geen ruimte heeft voor een belangenafweging. Het eerste lid van artikel 3:4 van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen afweegt, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift een beperking voortvloeit. Er is hier sprake van een dergelijke beperking. Artikel 4 van de Regeling schrijft immers dwingend en uitputtend voor dat deze regeling geldt voor alle houders van melkvee, tenzij uitgezonderd in de Regeling. In de Regeling worden de uitzonderingsgevallen en voorwaarden uiteengezet. Deze uitzonderingsgevallen in de Regeling zijn limitatief. De categorie biologische melkveehouders is niet in de Regeling opgenomen als een uitzonderingsgeval. Het staat verweerder daarom niet vrij een uitzondering te maken voor appellante. Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat hij in het besluit van 16 juni 2018 rekent met andere aantallen dan in eerdere besluiten waarbij heffingen zijn opgelegd, omdat hij het identificatie en registratie (I&R)-systeem opnieuw heeft geraadpleegd. Appellante heeft de juistheid van de in het besluit van 16 juni 2018 genoemde aantallen niet bestreden. Volgens verweerder is de voor appellante nadeligere berekening niet het gevolg van de door appellante tegen eerdere besluiten gemaakte bezwaren. Ook als appellante geen bezwaar had gemaakt, was verweerder bevoegd om over te gaan tot herziening van de eerder door hem opgelegde heffingen. Het door appellante gemaakte bezwaar tegen het besluit van 16 juni 2018 geeft dan ook geen aanleiding van dit besluit terug te komen, aldus verweerder.
In beroep heeft appellante aangevoerd dat biologische melkveehouderijen, zoals haar bedrijf, buiten het toepassingsbereik van de Regeling gebracht hadden moeten worden. Appellante stelt dat zij al jaren ruim onder de depositienorm van 170 kg/ha blijft en dat zij biologische mest van haar eigen koeien gebruikt. De mestproductie op haar bedrijf blijft onder de normen van de Nitraatrichtlijn zonder dat derogatie nodig is. Het doel van het fosfaatrechtenstelsel is het behoud van de derogatie, maar appellante maakt geen gebruik van de derogatie. Voor zover het doel van de reductieregeling al het voldoen aan de depositienorm zou zijn, geldt dat appellante hier ook al aan voldoet en dat voor bedrijven die al aan deze norm voldoen niet hetzelfde regime zou mogen gelden voor bedrijven die hier niet aan voldoen, aldus appellante.
5.1.
Het hof Den Haag heeft in zijn uitspraken van 31 oktober 2017, ECLI:NL:GHDHA:2017:3067-3072 in reactie op vergelijkbare betogen van biologische melkveehouders als volgt geoordeeld:
"De Regeling strekt ertoe dat wordt voldaan aan de aan de derogatie verbonden voorwaarde dat het nationale mestplafond niet wordt overschreden. Ten aanzien van dat mestplafond wordt geen onderscheid gemaakt naar de aard en herkomst van de mest. De op de biologische bedrijven geproduceerde mest telt dan ook volledig mee voor dat nationale mestplafond, ongeacht de wijze waarop deze mest vervolgens wordt verwerkt. De Regeling grijpt in op de mestproductie door een reductie van de veestapel te bewerkstelligen. Tegen de achtergrond van de werking van de Regeling nemen biologische veehouders dus geen bijzondere positie in. Hoewel de biologische veehouders geen gebruik maken van de derogatie, draagt (de groei van) hun bedrijf wel bij aan de mogelijke overschrijding van het landelijke fosfaatplafond. Ook voor biologische veehouders is te voorzien geweest dat een ongeremde groei van de veestapel de aan de derogatie verbonden voorwaarden in gevaar zou kunnen brengen en dat er daarom productiebegrenzende maatregelen zouden kunnen gaan gelden. Uit de uitlatingen van de staatssecretaris is niet af te leiden dat er voor biologische bedrijven een uitzondering zou gelden wanneer dergelijke productiebeperkende maatregelen aan de orde zouden zijn. De keuze van de staatssecretaris om biologische bedrijven die zijn gegroeid en daarmee hoe dan ook aan de (stijging van de) fosfaatproductie hebben bijgedragen, niet uit te sluiten van productiebegrenzende maatregelen kan ook overigens niet als onmiskenbaar onjuist worden beschouwd. Dat een andere keuze, waarbij groei van biologische bedrijven zou zijn toegestaan ten koste van de omvang van andere, niet biologische bedrijven, denkbaar en mogelijk ook billijk was geweest, zoals geïntimeerden stellen, vergt een politiek oordeel dat niet aan de rechter is."
Het College onderschrijft dit oordeel. De beroepsgrond faalt.
6. Appellante heeft verder aangevoerd dat het besluit van 16 juni 2018 in strijd is met het verbod op reformatio in peius. Verweerder heeft in eerdere separate besluiten lagere heffingen aan appellante opgelegd. Volgens appellante heeft verweerder een nieuw, voor haar nadeliger besluit genomen nadat zij nieuwe informatie over haar bedrijf heeft aangeleverd ten behoeve van het I&R-systeem. Dat verweerder bevoegd is om ambtshalve terug te komen op eerder genomen besluiten blijkt niet uit de Regeling. Als appellante geen beroep had ingesteld tegen de eerder genomen besluiten dan waren die besluiten onherroepelijk geweest. Verweerder heeft dit niet onderkend, aldus appellante.
6.1.
Het College stelt vast dat appellante zelf wijzigingen heeft doorgevoerd in het zogenoemde I&R-systeem. Ook als appellante geen bezwaar had gemaakt tegen eerder aan haar opgelegde heffingen had verweerder er na raadpleging van het I&R-systeem toe over kunnen gaan een of meerdere nieuwe heffingsbesluiten op te leggen. Zoals het College eerder heeft overwogen bestaat ook zonder uitdrukkelijke wettelijke grondslag de bevoegdheid tot het wijzigen of intrekken van een onjuist besluit (zie de uitspraak van het College van 28 april 2020, ECLI:NL:CBB:2020:312). Het bestuursorgaan dat de bevoegdheid heeft een besluit te nemen, heeft ook de bevoegdheid het besluit te wijzigen of in te trekken. Verweerder is daarmee, los van door appellante gemaakte bezwaren, bevoegd terug te komen van zijn eerder genomen heffingsbesluiten en, uitgaande van het juiste aantal GVE, nieuwe heffingsbesluiten op te leggen. De beroepsgrond faalt.
7. Appellante voert tot slot aan dat verweerder niet heeft onderkend dat de opgelegde heffingen voor haar een individuele en buitensporige last betekenen. Appellante exploiteert een biologisch bedrijf . Door de gedwongen reductie neemt de schaarste aan biologische mest toe, waardoor zij extra kosten heeft. Ook het weer biologisch maken van vee dat vanwege de derogatie moet worden vervangen leidt tot veel extra werk en kosten. Appellante is al voor de peildatum onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan. Dat de Regeling voor haar bedrijf zo nadelig zou uitpakken was voor haar op het moment dat zij die verplichtingen aanging niet te voorzien. In dit verband wijst appellante erop dat zij op 12 december 2012 een vergunning heeft gekregen voor de bouw van een nieuwe stal, dat zij in 2013 opdracht heeft gegeven een nieuwe stal te bouwen en dat zij in 2014 een vergunning heeft gekregen voor het houden van 181 melkkoeien, 120 stuks jongvee en 19 fokstieren. De door verweerder gehanteerde peildatum pakt erg nadelig uit omdat de voor de bouw verkregen financiering niet goed valt terug te verdienen. Na ingebruikname van de verbouwde stal is een duidelijke groei ingezet, die appellante na de inwerkingtreding van de Regeling weer ongedaan heeft moeten maken. Het gedwongen naar de slacht afvoeren van gezond melkvee gaat appellante zeer aan het hart. De inwerkingtreding van de Regeling raakt het bedrijf van appellante onevenredig hard en verweerder had daarin aanleiding moeten zien de Regeling buiten toepassing te verklaren of op zijn minst de heffingen fors moeten matigen, aldus appellante.
7.1.
Het College is van oordeel dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft, zodat sprake is van strijdigheid met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het College overweegt hiertoe als volgt.
7.2.
De wetgever heeft de productie van fosfaat in de melkveehouderij aan banden willen leggen, omdat de Nederlandse veehouderij in 2015 meer fosfaat heeft geproduceerd dan is toegestaan op basis van Europese afspraken en juist in de melkveehouderij de fosfaatproductie sterk is toegenomen. De wetgever heeft hiertoe op 1 januari 2018 het stelsel van fosfaatrechten ingevoerd. Verder heeft hij besloten om melkveehouders in 2017 – het jaar voorafgaand aan de invoering van het fosfaatrechtenstelsel – te stimuleren hun fosfaatproductie terug te brengen tot het referentieaantal. Hiertoe heeft de wetgever de Regeling tot stand gebracht. De Regeling maakt deel uit van een maatregelenpakket dat tot doel heeft de fosfaatproductie in Nederland voor het einde van 2017 terug te brengen tot het niveau dat als voorwaarde is verbonden aan de derogatiebeschikking Nitraatrichtlijn. Op basis van de Regeling kan verweerder heffingen opleggen aan melkveehouders die meer GVE houden dan het referentieaantal en bonusgeldsommen toekennen aan melkveehouders die minder GVE houden dan op de peildatum. Met de Regeling beoogt de wetgever – kort samengevat – dat de melkveehouders het aantal GVE terugbrengen. Het opleggen van heffingen en het toekennen van bonusgeldsommen zijn de middelen om dit doel te bewerkstelligen. Vanwege de hoogte van deze geldbedragen worden melkveehouders belemmerd in het ongestoord blijven uitvoeren van de gebruikelijke bedrijfsvoering of in plannen om de bedrijfsvoering in een zelfgekozen richting te veranderen.
7.3.
De inbreuk op het eigendomsrecht ontstaat door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd. Ook een melkveehouder aan wie verweerder bonusgeldsommen heeft toegekend draagt deze last. Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.
7.4.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
7.5.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
7.6.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
7.7.
Het College volgt verweerder in zijn standpunt dat de keuze voor een biologische bedrijfsvoering een ondernemerskeuze is en dat appellante zich niet onderscheidt van andere biologische melkveehouders. Daarbij worden grondgebonden (biologische) melkveehouders tegemoet gekomen doordat zij zijn vrijgesteld van de generieke korting van 4%. Biologische melkveehouders komt zodoende geen uitzonderingspositie toe. Het College volgt verweerder ook in zijn standpunt dat de keuze om uit te breiden een ondernemerskeuze is die binnen de invloedsfeer van appellante viel en dat de gevolgen van deze keuze in beginsel voor rekening van appellante komen. Over beslissingen van melkveehouders om (zeer) fors te investeren nadat in 2009 bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, heeft het College eerder geoordeeld dat deze in de regel niet navolgbaar zijn omdat voor melkveehouders redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Melkveehouders hadden een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat een dergelijke investering voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat voor appellante geen noodzaak bestond – zij heeft dit in elk geval niet gesteld – om tot uitbreiding van haar bedrijf over te gaan. Gezien het moment waarop de investeringen zijn gedaan en het ontbreken van een noodzaak voor het doen van die investeringen acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College zijn uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar.
7.8.
Het College begrijpt dat appellante financieel stevig wordt geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling. Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit evenwel voort dat appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en de keuze haar veestapel niet in 2017 al terug te brengen tot het referentieaantal – waardoor aan haar forse heffingen zijn opgelegd – dient te dragen en dat zij nadelige gevolgen van deze beslissingen niet kan afwentelen.
7.9.
Het behoud van de derogatiebeschikking in het belang van de gehele melkveesector weegt in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het besluit van 22 november 2018 is dan ook niet in strijd met artikel 1 van het EP en voor verweerder bestond dan ook geen aanleiding de Regeling buiten toepassing te verklaren of de heffingen te matigen.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.H.M. van Altena, in aanwezigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 juni 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
W.G. W. Dijkshoorn