ECLI:NL:RBNHO:2020:700
Rechtbank NHO — Uitspraak 


RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummers: HAA 19/5686 (verzoek om voorlopige voorziening) en HAA 19/5687 (beroep)
uitspraak van de voorzieningenrechter van 21 januari 2020 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[eiseres 1] ,  (eiseres 1)
[eiseres 2]
(wettelijk vertegenwoordigd door haar moeder [eiseres 1] ), en
[eiseres 3]
(eiseres 2, moeder van eiseres 1),
te Haarlem, verzoeksters en eiseressen, hierna gezamenlijk te noemen: eiseressen)
(gemachtigde: mr. E.C. Weijsenfeld),
en
het college van burgemeester en wethouders van Haarlem, verweerder
(gemachtigden: mr. P.A. Thijssen, mr. G.N. van Vuure, en H. Esselink).
Procesverloop
Verweerder heeft na een melding bij de Brede Centrale Toegang (BCT) voor opvang wegens dreigende dakloosheid eiseressen opvang geboden per 29 april 2019. Verweerder heeft op 14 juni 2019 laten weten de opvang per 18 juni 2019 te zullen beëindigen. Eiseressen hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht het besluit tot beëindiging van de opvang te schorsen. Bij uitspraak van  20 juni 2019 is dat verzoek ingewilligd (HAA 19/2510). Het besluit van 14 juni 2019 is door de voorzieningenrechter geschorst tot de bekendmaking van de beslissing op het bezwaar ertegen.
Op 18 juni 2019 hebben eiseressen bij verweerder een aanvraag ingediend om een maatwerkvoorziening maatschappelijke opvang in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Bij besluit van 24 juli 2019 heeft verweerder deze aanvraag afgewezen. In hetzelfde besluit heeft verweerder tevens besloten de aan eiseressen  per 29 april 2019 verleende tijdelijke noodopvang te blijven bieden, zij het buitenwettelijk en onder voorwaarden.
Bij besluit van 2 september 2019 heeft verweerder de maatschappelijke opvang beëindigd per 18 september 2019.
Eiseressen hebben tegen de besluiten van 24 juli 2019 en 2 september 2019 bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter van deze rechtbank verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van de voorzieningenrechter van 16 september 2019 (HAA 19/3999) heeft de voorzieningenrechter het verzoek toegewezen, in die zin dat verweerder ook na 18 september 2019 maatschappelijke opvang moet verlenen tot zes weken na de beslissing op de bezwaren.
Bij besluit van 17 december 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseressen ongegrond verklaard. Op 20 december 2019 heeft verweerder laten weten de opvang te zullen stopzetten uiterlijk 27 januari 2020.
Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 januari 2020. Eiseres 1 is verschenen, vergezeld van [naam] , tolk, en bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
2. Eiseressen hebben de Bulgaarse nationaliteit. Eiseres 1 heeft in Amsterdam in de basisregistratie persoonsgegevens (BRP) ingeschreven gestaan in de perioden juni 2007 - september 2007, juli 2010 - november 2010, februari 2012 - juli 2012, augustus 2012 -oktober 2012, april 2013 - mei 2013 en augustus 2013 - september 2017.  Op 22 december 2017 is het kind van eiseres 1 geboren in Bulgarije.  In juni 2018 is zij samen met haar kind weer in de BRP (Amsterdam) ingeschreven. Vanaf 25 oktober 2018 zijn zij in Haarlem ingeschreven.
Eiseres 2 heeft van juni 2015 tot in januari 2016 in de BRP van Amsterdam ingeschreven gestaan. Zij staat vanaf 5 maart 2019 ingeschreven in Haarlem.
Eiseressen hebben zich op 29 april 2019 gemeld bij de BCT voor maatschappelijke opvang vanwege dreigende dakloosheid.
3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiseres 1 als werkzoekende moet worden aangemerkt en gelet daarop op grond van  artikel 1.2.2, tweede lid van de Wmo juncto artikel 24, tweede lid van de Richtlijn 2004/38/EG geen wettelijk recht heeft op opvang.
Ten aanzien van eiseres 2 stelt verweerder dat zij zich binnen 3 maanden na aankomst in Nederland heeft gemeld en daarom, gelet op artikel 1.2.2, tweede lid van de Wmo juncto artikel 24, tweede lid van de Richtlijn geen wettelijk recht heeft op opvang. Bovendien moet ook zij als werkzoekende moet worden aangemerkt, waarmee zij ook op die grond geen wettelijk recht heeft op opvang. Volgens verweerder doet hieraan niet af dat zij rechtmatig verblijf hebben in Nederland. Verweerder heeft de verleende opvang in de bestreden besluiten gekwalificeerd als tijdelijke buitenwettelijke noodopvang onder voorwaarden op grond van humanitaire redenen. Ter zitting is van de kant van verweerder aangegeven dat op dit punt geen officieel buitenwettelijk beleid wordt gevoerd, maar een vaste gedragslijn wordt gehanteerd. Verweerder meent niet gehouden te zijn die opvang nog langer te bieden.
4. Eiseressen voeren aan dat alledrie de gezinsleden hier rechtmatig verblijf hebben op grond van het Unierecht (tegen het besluit van het IND is bezwaar gemaakt en het rechtmatig verblijf duurt in ieder geval voort hangende het bezwaar). Omdat zij rechtmatig verblijf hebben in de zin van de Richtlijn 2004/38/EU hebben zij ook recht op opvang. Voorzieningen mogen dan niet geweigerd, ook met het oog op onomkeerbare gevolgen. Nergens in de richtlijn of rechtspraak van het Hof van Justitie van de EU of de Centrale Raad van Beroep is een aanknopingspunt te vinden voor een andere zienswijze. Voorts wordt gesteld dat de wet geen mogelijkheid biedt tot het bieden van een systeem van opvang zonder rechtswaarborgen en/of aanvullende voorwaarden. Wat betreft het karakter van de geboden opvang is ter zitting gewezen op de motie ‘daklozenopvang voor iedereen’. Eiseres menen dat los van de kwalificatie van de geboden opvang, verweerder de opvang niet mag stoppen vanwege de humanitaire situatie. Die is ongewijzigd en er dreigt nog steeds gevaar voor een zeer jonge minderjarige Unieburger. Verweerder heeft de plicht bescherming te bieden ex artikel 3 en 8 van het EVRM, het ESH en het IVRK en ook artikel 4, 7, 24 en 34 van het Handvest voor de grondrechten EU.
5. De voorzieningenrechter komt tot de volgende beoordeling.
5.1.1
Ingevolge artikel 1.2.2, eerste lid van de Wmo komt een vreemdeling voor het verstrekken van een maatwerkvoorziening slechts in aanmerking indien hij rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8, onderdelen a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw).
5.1.2
Ingevolge het tweede lid van artikel 1.2.2 van de Wmo komt een vreemdeling, in afwijking van het eerste lid, niet in aanmerking voor een maatwerkvoorziening bestaande uit opvang in de gevallen, bedoeld in artikel 24, tweede lid, van de Richtlijn 2004/38/EG (hierna: de Richtlijn).
5.1.3
In artikel 6:16 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat het bezwaar of beroep niet de werking van het besluit waartegen het is gericht schorst, tenzij bij of krachtens wettelijk voorschrift ander is bepaald.
5.2
Volgens vaste rechtspraak loopt bij een aanvraag als hier aan de orde de door de bestuursrechter te beoordelen periode in beginsel van de datum van de aanvraag tot en met de datum van de beslissing op bezwaar. In dit geval betekent dit dat de periode van belang de periode van 29 april 2019 tot en met 17 december 2019 betreft.
5.3
In het dossier bevindt zich een besluit van 25 november 2019 van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (SvJenV). Daaruit blijkt dat deze, na een melding dat aan eiseres 1 een bijstandsuitkering op grond van de Participatiewet is toegekend, een onderzoek heeft ingesteld naar de verblijfsrechtelijke situatie van eiseressen. In het voormelde besluit heeft de SvJenV vastgesteld dat het verblijfsrecht als gemeenschapsonderdaan op grond van het gestelde in artikel 8.12 van het Vreemdelingenbesluit is geëindigd. Eiseressen hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt bezwaar gemaakt bij de SvVen J. Gelet op het bepaalde in artikel 6:16 van de Awb schorst dit bezwaar de werking van het besluit van 25 november 2019 niet. In de Vreemdelingenwet of het Vreemdelingenbesluit is voor ambtshalve besluiten tot vaststelling van het eindigen van rechtmatig verblijf als EU-burger geen van artikel 6:16 van de Awb afwijkende regeling getroffen. Wel mogen eiseressen het bezwaar op grond van artikel 8, onderdeel h van de Vw in Nederland afwachten.
5.4
Nu eiseressen vanaf 25 november 2019 geen rechtmatig verblijf meer hebben op grond van artikel 8, onderdelen a tot en met e en l, van de Vw, maar alleen nog (procedureel) rechtmatig verblijf op grond van artikel 8, onderdeel h van de Vw, komen zij vanaf die datum op grond van artikel 1.2.2, eerst lid van de Wmo niet meer in aanmerking voor het verstrekken van een maatwerkvoorziening. De nadien voortgezette (nood)opvang van eiseressen is daarmee in elk geval vanaf 25 november 2019 buitenwettelijk.
5.5
Verweerder heeft de opvang van eiseressen tijdens de behandeling van de bezwaarprocedure tegen de besluiten van 24 juli 2019 en 2 september 2019 gecontinueerd en zal dat blijven doen tot uiterlijk 27 januari 2020.  Het belang van eiseressen bij deze procedure bij de rechtbank is er in gelegen dat hun opvang ook na die datum wordt voortgezet. Gelet op al hetgeen hierboven is overwogen komen eiseressen zolang het besluit van 25 november 2019 van de SvVenJ niet is vernietigd dan wel eiseressen niet hebben aangetoond dat zij inmiddels wel weer aan de voorwaarden voor rechtmatig verblijf als EU-onderdaan voldoen niet in aanmerking voor opvang op grond van de Wmo. Daarom zal de rechtbank beoordelen of verweerder het bezwaar tegen het besluit van 2 september 2019 tot beëindiging van de buitenwettelijke opvang - die op grond van de bij uitspraak van 16 september 2019 getroffen voorlopige voorziening nog tot 27 januari 2019 moet worden gecontinueerd - op goede gronden ongegrond heeft verklaard.
5.6
De voorzieningenrechter stelt op grond van het verhandelde ter zitting vast dat verweerder in voorkomende gevallen waarin geen wettelijk recht op opvang bestaat, toch tijdelijk opvang biedt, daarmee uitvoering gevende aan de motie ‘daklozenopvang voor iedereen II’ van 15 december 2016 van de gemeenteraad van Haarlem, welke een vervolg is op een motie van december 2014.  Verweerder heeft ter zitting verklaard dat ter uitvoering van deze motie geen beleidsregels zijn vastgelegd, maar dat in individuele gevallen wel bij wijze van vaste gedragslijn wordt gehandeld ter uitvoering van de motie. Een zodanige gedragslijn is naar het oordeel van de rechtbank op één lijn te stellen met buitenwettelijk begunstigend beleid. Naar vaste rechtspraak dient een dergelijk beleid door de bestuursrechter terughoudend te worden getoetst. Dit houdt in dat de aanwezigheid en de toepassing van dat beleid als een gegeven wordt aanvaard, met dien verstande dat slechts wordt getoetst of het beleid op consistente wijze is toegepast. Gesteld noch gebleken is dat verweerder hier geen consistente toepassing heeft gegeven. Het strekt te ver om verweerder gehouden te achten om in situaties waarin er geen wettelijk recht op opvang bestaat de (onverplicht) geboden opvang voor onbepaalde tijd en onvoorwaardelijk voort te zetten. Aan eiseressen wordt door verweer al sinds 29 april 2019 opvang geboden, welke opvang in elk geval sinds 25 november 2019 moet worden gezien als buitenwettelijke opvang. Daarnaast ontvangt eiseres 1 al langere tijd een bijstandsuitkering, zodat moet worden aangenomen dat zij mogelijkheden heeft om zelf in onderdak te voorzien (zie onder meer ECLI:NL:CRVB:2019:3446). Niet gebleken is dat zij zich sinds zij door verweerder wordt opgevangen daarvoor heeft ingespannen. Onder deze omstandigheden kan verweerder niet in redelijkheid er aan gehouden worden de buitenwettelijke opvang van eiseressen ook na het verstrijken van de termijn van de werking van de voorlopige voorziening op 27 januari 2020 voort te zetten.
5.7
De weigering de onverplicht geboden opvang voort te zetten levert naar het oordeel van de rechtbank geen schending op van artikel 8 van het EVRM. Artikel 8 van het EVRM garandeert geen recht op woonruimte en uit wat hiervoor is overwogen blijkt niet dat eiseressen behoren tot de categorie van kwetsbare personen die gezien artikel 8 van het EVRM in het bijzonder recht op bescherming van hun privé- en gezinsleven hebben. Van schending van artikel 3 IVRK is evenmin sprake. De rechtbank heeft geen grond voor het oordeel dat verweerder zich onvoldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van het kind. Het beroep op het ESH slaagt niet omdat dit geen ieder verbindende bepaling in de zin van artikel 94 van de Grondwet bevat. Het niet nader onderbouwde beroep op diverse artikelen van het Handvest van de grondrechten van de EU kan niet slagen, reeds omdat op geen enkele manier is gepreciseerd waarom deze bepalingen jegens eiseressen zijn geschonden.
6. Op grond van het vorenstaande komt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat verweerder op juiste gronden het verzoek van eiseressen om een maatwerkvoorziening in de vorm van maatschappelijke opvang op grond van de Wmo heeft afgewezen en de geboden buitenwettelijke opvang heeft beëindigd. Het beroep is ongegrond.
7. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
9. Ter informatie van partijen merkt de voorzieningenrechter nog het volgende op.
Uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en de Centrale Raad van Beroep (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2015:3415, ECLI:NL:CRVB:2015:3803 en ECLI:NL:CRVB:2015:3834) blijkt dat de SvVenJ verantwoordelijk is voor de opvang van niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen en dat, anders dan voorheen, de door gemeenten getroffen specifieke opvangvoorzieningen voor niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen op wie het koppelingsbeginsel van toepassing is, niet (meer) worden aangemerkt als (maatschappelijke) opvang op grond van de Wmo.  De besluitvorming van verweerder berust voor een deel op de Wmo en voor een deel op een buitenwettelijke vaste gedragslijn. Gelet op de uitspraak van 24 februari 2016 van de Centrale Raad van Beroep (ECLI:NL:CRVB:2016:622) is niet de Raad maar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bevoegd kennis te nemen van hoger beroepen gericht tegen uitspraken die zien op buitenwettelijk beleid dat ziet op opvang van vreemdelingen.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
verklaart het beroep ongegrond;
wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.M. Kos, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. H.R.A. Horring, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 januari 2020.
griffier						voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
I 	Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep en dat beroep betrekking heeft op een maatwerkvoorziening op grond van de Wmo binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
II	Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep en dat beroep betrekking heeft op aanspraken op grond van de buitenwettelijke gedragslijn van verweerder binnen vier weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.