ECLI:NL:RVS:2019:3171
Raad van State — Uitspraak 


201901094/1/A1.
Datum uitspraak: 18 september 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Mierlo, gemeente Geldrop-Mierlo,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 17 januari 2019 in zaak nr. 18/1203 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Geldrop-Mierlo.
Procesverloop
Bij besluit van 5 december 2017 heeft het college geweigerd aan [appellant] omgevingsvergunning te verlenen voor het slopen van enkele bouwwerken en het in afwijking van het bestemmingsplan legaliseren van een nog niet vergund deel van een overkapping op het perceel [locatie 1] te Mierlo (hierna: het perceel).
Bij besluit van 10 april 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 17 januari 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft nadere stukken ingezonden.
De Afdeling heeft de zaak gevoegd met zaak nr. 201805685/1/A1 ter zitting behandeld op 13 augustus 2019, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde A] en vergezeld door [gemachtigde B], en het college, vertegenwoordigd door L. van den Hombergh en B.A. Brugman, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door mr. F.K. van den Akker, advocaat [NAAM], als partij gehoord.
Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] is eigenaar van het perceel. [belanghebbende] woont op het naastgelegen perceel [locatie 2].
Op het perceel bevinden zich verschillende bouwwerken, waaronder een loods waaraan een overkapping met een oppervlakte van 44 m2 is gebouwd. Op verzoek van [belanghebbende] heeft het college [appellant] bij besluit van 3 oktober 2013 gelast om onder meer deze overkapping te verwijderen. Op 10 april 2014 heeft het college omgevingsvergunning verleend ter legalisatie van deze loods met overkapping, zij het voor een overkapping met een oppervlakte van slechts 30 m2. Bij besluit op bezwaar van 23 april 2014 heeft het college de opgelegde last gewijzigd in die zin, dat de overkapping tot die oppervlakte van 30 m2 moet worden teruggebracht. Dit besluit is door de rechtbank vernietigd bij uitspraak van 28 mei 2015. Deze vernietiging hield verband met een ander onderdeel van de last, dat zag op de verwijdering van een op het perceel aanwezige volière. De Afdeling heeft deze uitspraak van de rechtbank, voor zover het besluit van 23 april 2014 werd vernietigd, bevestigd bij uitspraak van 19 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2755. Op 17 februari 2017 heeft het college een nieuw besluit op bezwaar genomen. Daarbij heeft het [appellant] een gewijzigde last opgelegd, die inhield dat [appellant] de overkapping en het op het perceel aanwezige kippenhok, honden-/duivenhok en de volière diende te verwijderen en verwijderd te houden, waarbij het college heeft vermeld dat maximaal 30 m2 aan bijbehorende bouwwerken in stand mocht worden gelaten. De Afdeling heeft dit besluit vernietigd bij uitspraak van 21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:959. Ten behoeve van een nieuw te nemen besluit heeft de Afdeling opgemerkt dat is komen vast te staan dat de overkapping niet vergunningvrij is op grond van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) zoals dat luidde vóór 1 november 2014, omdat deze hoger is dan 3 m. Niet in geschil is dat de overkapping evenmin vergunningvrij is op grond van het Bor zoals dat na die datum is gaan luiden, omdat de oppervlakte van al dan niet met vergunning gebouwde bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied van het perceel, alleen al gelet op de vergunde loods, meer dan 150 m2 bedraagt.
Op 17 oktober 2017 heeft [appellant] een aanvraag om legalisatie van het nog niet vergunde deel van de overkapping met een oppervlakte van 14 m2 en het - bij wijze van uitruil - slopen van de volière en een deel van het honden-/duivenhok met een gezamenlijke oppervlakte van 14 m2 ingediend. Dit bouwplan is niet in overeenstemming met de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Geldrop-Mierlo" (hierna: het bestemmingsplan) die gelden voor de op het perceel rustende bestemming "Wonen". Het college heeft geweigerd de gevraagde omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in samenhang met artikel 4, eerste lid, van bijlage II van het Bor, te verlenen. [appellant] kan zich hiermee niet verenigen.
Behandeling beroep door de rechtbank
2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank het verweerschrift van het college ten onrechte niet buiten beschouwing heeft gelaten. Volgens [appellant] is het verweerschrift onbevoegd ingediend nu hierover geen besluitvorming door het college heeft plaatsgevonden, althans op een onjuiste voorstelling van zaken is gebaseerd.
2.1.    Het in beroep ingediende verweerschrift is ondertekend door de secretaris en de burgemeester van de gemeente Geldrop-Mierlo, zodat er geen twijfel over kan bestaan dat het namens het college is ingediend. De wijze waarop het verweerschrift tot stand is gekomen, betreft verder een interne aangelegenheid. De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond gevonden om het verweerschrift buiten beschouwing te laten.
Het betoog faalt.
Heroverweging in bezwaar
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 10 april 2018 niet het resultaat is van een volledige heroverweging. Bij dit besluit heeft het college het advies van de Adviescommissie voor bezwaarschriften (hierna: de commissie) overgenomen, terwijl deze commissie het in bezwaar aangevochten besluit van 5 december 2017 alleen marginaal heeft getoetst.
3.1.    De enkele omstandigheid dat het college voor de motivering van het besluit op bezwaar heeft volstaan met een verwijzing naar het advies van de commissie van 26 maart 2018, waarin staat dat het college de gevraagde omgevingsvergunning in redelijkheid kon weigeren, is onvoldoende voor de conclusie dat geen volledige heroverweging heeft plaatsgevonden. Het college heeft bij de behandeling van het bezwaar door de commissie toegelicht om welke redenen het de gevraagde omgevingsvergunning heeft geweigerd en waarom het in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding heeft gevonden om terug te komen van dat besluit. De commissie heeft dat ook betrokken bij het uitbrengen van haar advies. Gelet hierop kan worden aangenomen dat het college aan het besluit op bezwaar van 10 april 2018 een volledige heroverweging ten grondslag heeft gelegd.
Het betoog faalt.
Ruimtelijke afweging
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de gevraagde omgevingsvergunning in redelijkheid niet heeft kunnen weigeren. Daartoe voert hij aan dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het de gevraagde uitbreiding ruimtelijk niet aanvaardbaar acht, terwijl bij de aanvraag een ruimtelijke onderbouwing is gevoegd waaruit de ruimtelijke aanvaardbaarheid blijkt. Volgens [appellant] staat vast dat de bouw binnen de bebouwde kom is voorzien en heeft het college ten onrechte betekenis toegekend aan de gestelde ligging in een kernrandzone. Verder gaat het om een bouwplan met zeer beperkte ruimtelijke gevolgen waarop bewoners van het naastgelegen perceel geen zicht hebben en waarmee een kwaliteitsverbetering wordt bereikt. Doordat wordt voorzien in de sloop van andere bouw blijft de totale oppervlakte gelijk en neemt de totale inhoud met slechts 7 m3 toe. De gevraagde uitbreiding van de overkapping is bovendien reeds jarenlang aanwezig. Het college heeft onvoldoende rekening gehouden met de belangen van [appellant], nu hij onder de overkapping bijenkasten heeft staan en afbraak van de uitbreiding lastig te realiseren is, aldus [appellant]. Volgens hem heeft het college verder ten onrechte en in strijd met het beginsel van fair play en het verbod van vooringenomenheid aan de weigering ten grondslag gelegd dat al in 2014 is besloten dat geen verdere bebouwing meer op het perceel kan worden toegestaan. [appellant] beroept zich in dit verband op een gestelde toezegging door de portefeuillehouder dat de aanvraag van [appellant] op zichzelf en los van eerdere besluitvorming zou worden beoordeeld.
4.1.    Vast staat dat het college bevoegd is om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan. Bij de uitoefening van deze bevoegdheid heeft het college beleidsruimte. De rechter toetst of het college in redelijkheid tot zijn besluit om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren heeft kunnen komen.
4.2.    Artikel 1 (Begrippen) van de planregels luidt:
"[…]
26 bijgebouw: een al dan niet vrijstaand gebouw, behorende bij een op hetzelfde bouwperceel gelegen hoofdgebouw, dat zowel qua afmeting als in functioneel opzicht ondergeschikt is aan het hoofdgebouw;
[…]
82 overkapping: een dakconstructie vrijstaand met maximaal één wand dan wel aan maximaal één zijde begrensd door de gevel van een belendend gebouw;
[…]."
Artikel 25.2.3b, behorend bij de geldende bestemming "Wonen" luidt:
"Voor het bouwen van aanbouwen en/of bijgebouwen bij woningen gelden de volgende bepalingen:
[…]
b. de gezamenlijke oppervlakte mag niet meer bedragen dan 80 m2.
[…]
d. de bouwhoogte mag niet meer bedragen dan 4,5 m.
[…]
f. Bij afbraak van een bestaand(e) vrijstaand(e) bijgebouw(en) met een oppervlakte van meer dan 80 m2, mag de in sub b genoemde oppervlakte worden verhoogd met 50% van het oppervlak van de te slopen vrijstaande bijgebouwen c.q. bijgebouw met dien verstande dat het in sub b genoemde oppervlakte niet bij de berekening mag worden betrokken. Het maximaal toegestane gezamenlijke oppervlak van de bijgebouwen na afbraak mag niet meer bedragen dan 150 m2.
4.3.    Het deel van de overkapping van 30 m2 zoals reeds eerder is vergund, is slechts voorzien van één wand, te weten de achtergevel van de loods waaraan de overkapping is gebouwd. De nu gevraagde uitbreiding van 14 m2 is voorzien van een wand aan de andere zijde. Daarmee is - nog daargelaten of de erfafscheiding waartegen de overkapping volgens de bouwtekening is geplaatst tevens als wand heeft te gelden - niet langer sprake van een "overkapping" als bedoeld in de planregels, maar van een bijgebouw. Dit bijgebouw is in strijd met artikel 25.2.3b van de planregels omdat op het perceel reeds meer dan de maximaal toegestane oppervlakte aan aanbouwen en bijgebouwen aanwezig is en omdat de bouwhoogte volgens het bouwplan 4,85 m is.
4.4.    Het college heeft aan de weigering om omgevingsvergunning te verlenen ten grondslag gelegd dat het, nadat in 2014 medewerking is verleend aan de legalisatie van andere bouwwerken op het perceel, dat is gelegen in de kernrandzone, verdere verstening wil voorkomen. De voorziene gelijktijdige sloop van de volière en een deel van het hondenhok maakt dit voor het college niet anders, omdat deze bouwwerken vergunningvrij zijn en wat betreft volume en uitstraling niet vergelijkbaar zijn met de gevraagde uitbreiding van de overkapping.
4.5.    Niet betwist is dat op het perceel, naast het vergunde deel van de overkapping van 30 m2, reeds bijgebouwen met een totale oppervlakte van 210 m2 aanwezig zijn. Het college mocht in aanmerking nemen dat deze oppervlakte aanmerkelijk meer is dan in het bestemmingsplan ruimtelijk aanvaardbaar is geacht. De voorgestelde uitruil door de sloop van 14 m2 aan andere bouwwerken ontdoet dit niet van betekenis. Het college mocht in aanmerking nemen dat de verstening op het perceel zou toenemen doordat de totale inhoud van de bijgebouwen verder zou toenemen met 7 m3. Verder is van belang dat de overkapping voor zover die reeds is vergund, zoals hiervoor is overwogen, slechts is voorzien van één wand, terwijl met verlening van de gevraagde omgevingsvergunning een overkapping die is voorzien van meer wanden zou worden toegestaan. Hierdoor zou het karakter van de overkapping in zijn geheel wijzigen van een bouwwerk, geen gebouw zijnde, naar een bijgebouw. De omstandigheid dat het perceel geacht moet worden in de bebouwde kom te liggen, maakt niet dat het college verdere verstening en een verandering van uitstraling van de overkapping in afwijking van het bestemmingsplan zou moeten toestaan. Het college mocht daarbij in aanmerking nemen dat het perceel aan de rand van de bebouwde kom ligt, door het college aangeduid als kernrandzone. Dat, zoals [appellant] aanvoert, over de kernrandzone geen beleid is vastgesteld, betekent niet dat het college deze omstandigheid bij zijn ruimtelijke afweging buiten beschouwing had moeten laten. Verder laat de omstandigheid dat in de door [appellant] bij de aanvraag gevoegde ruimtelijke onderbouwing is geconcludeerd dat het bouwplan ruimtelijk aanvaardbaar is, onverlet dat het college een eigen afweging omtrent de ruimtelijke aanvaardbaarheid mocht maken. Voor zover het belang van [appellant] door de weigering wordt geschaad omdat hij onder de reeds gerealiseerde overkapping bijenkasten heeft staan en afbraak van het deel waarvoor thans omgevingsvergunning is gevraagd lastig is, is dit een gevolg van het feit dat [appellant] zonder de vereiste vergunning tot het realiseren van de overkapping is overgegaan. Het college hoefde in die belangen geen reden te vinden om de gevraagde omgevingsvergunning, in weerwil van de ruimtelijke bezwaren daartegen, niettemin te verlenen.
4.6.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, houdt de gestelde toezegging waarop [appellant] zich beroept niet in dat de gevraagde omgevingsvergunning zou worden verleend, maar slechts dat de aanvraag op haar eigen merites en los van eerdere besluitvorming zou worden beoordeeld. Geen grond bestaat voor het oordeel dat het college dat niet heeft gedaan en zich louter zou hebben gebaseerd op eerdere besluitvorming, zonder een ruimtelijke afweging te maken. Bij die afweging hoefde het college de op het perceel aanwezige en eerder vergunde bebouwing niet buiten beschouwing te laten, reeds omdat de toezegging daar niet toe strekt. De toezegging leidt er niet toe dat het college tot een andere conclusie omtrent de aanvaardbaarheid van een toename van verstening op het perceel had moeten komen dan bij eerdere besluitvorming. Verder is niet gebleken dat, zoals [appellant] heeft gesteld, aan het weigeringsbesluit geen ruimtelijke motieven, maar andere, door persoonlijke belangen van voor de gemeente werkzame personen ingegeven motieven ten grondslag liggen. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college het beginsel van fair play of het verbod van vooringenomenheid heeft geschonden door de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren.
4.7.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college de gevraagde omgevingsvergunning in redelijkheid niet had kunnen weigeren.
Het betoog faalt.
Slotoverwegingen
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
w.g. Hoogvliet    w.g. Witsen
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 september 2019
727.