ECLI:NL:RVS:2020:1189
Raad van State — Uitspraak 


201905198/1/A3.
Datum uitspraak: 6 mei 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    het college van burgemeester en wethouders van Veere,
2.    [appellant sub 2A] en AGRAforce Take 2 C.V. (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), wonend respectievelijk gevestigd te Veere,
3.    [appellant sub 3], handelend onder de naam [minicamping A], gevestigd te Domburg, gemeente Veere,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 7 juni 2019 in zaak nr. 19/668 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 10 juli 2018 heeft het college het verzoek om handhavend optreden van [appellant sub 2] opnieuw afgewezen.
Bij besluit van 1 februari 2019 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 juni 2019 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 februari 2019 vernietigd en bepaald dat het college binnen twaalf weken nogmaals op het bezwaar moet beslissen en het besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze moet bekendmaken. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2], het college en [minicamping A] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant sub 2] en [minicamping A] hebben incidenteel hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2] heeft een zienswijze op het incidenteel hoger beroep ingediend.
[appellant sub 2] heeft een nader stuk ingediend.
Bij besluit van 1 oktober 2019 heeft het college het door [appellant sub 2] gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
[appellant sub 2] heeft tegen dat besluit gronden ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben [minicamping B] en [minicamping A] aangegeven met het besluit van 1 oktober 2019 te kunnen instemmen.
Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord.
Vervolgens is het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108 van de Algemene wet bestuursrecht gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant sub 2] is eigenaar van het perceel [locatie] in Veere. Zij heeft daar een agrarisch bedrijf en een kleinschalig kampeerterrein, ook wel aangeduid als minicamping, met 15 standplaatsen. [appellant sub 2] wil graag op het kampeerterrein 25 standplaatsen exploiteren. De aan andere minicampings verleende ontheffingen voor uitbreidingen waren geldig tot en met het kampeerseizoen 2012. Daarom heeft zij in 2015 verzocht om handhavend optreden tegen de exploitatie van meer dan 15 standplaatsen zonder ontheffing daarvoor door achtendertig andere minicampings. Het college acht zich niet bevoegd om handhavend op te treden omdat aan die andere minicampings inmiddels kampeervergunningen voor de exploitatie van meer dan 15 standplaatsen zijn verleend. Het college heeft het verzoek daarom afgewezen. Het besluit van 1 oktober 2019 is op grond van artikel 6:19, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), meegenomen in deze procedure.
2.    De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
De uitspraak van de rechtbank
3.    De rechtbank heeft overwogen dat bij uitspraak van dezelfde datum in zaak no. 18/8392, de rechtbank de aan de exploitanten van de minicampings verleende kampeervergunningen heeft herroepen. Die herroeping heeft terugwerkende kracht. Dit betekent dat de door de rechtbank herroepen kampeervergunningen moeten worden geacht nooit te hebben bestaan. Omdat het college geen onderzoek heeft gedaan naar de feitelijke situatie bij en de exploitatie van de minicampings, is het besluit onvoldoende zorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd, aldus de rechtbank.
Het incidenteel hoger beroep van [minicamping A]
4.    [minicamping A] betoogt dat het relativiteitsbeginsel in de weg had moeten staan aan vernietiging van het besluit en verwijst daarbij naar de uitspraak van de Afdeling van 19 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:942. Daarnaast betoogt [minicamping A] dat de rechtbank het geldende bestemmingsplan bij de beoordeling had moeten betrekken. Omdat de exploitatie van de minicampings met 25 standplaatsen in het bestemmingsplan is gelegaliseerd, was de regeling in de Kampeerverordening al overbodig geworden. Ook na vernietiging van de kampeervergunningen was er daarom geen aanleiding voor handhavend optreden, aldus [minicamping A].
4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 16 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:902, strekken de normen van de Kampeerverordening 2015, die betrekking hebben op het verlenen van kampeervergunningen, mede ter bescherming van de belangen van [appellant sub 2] als concurrent. De uitspraak van 19 maart 2014 geeft geen aanleiding voor een ander oordeel, omdat in die uitspraak niet aan een beoordeling van het relativiteitsbeginsel is toegekomen. Het betoog slaagt niet.
4.2.    Over de relatie tussen een bestemmingsplan en de Kampeerverordening 2015 wordt het volgende overwogen. Als in een bestemmingplan een bepaalde bestemming aan gronden is toegekend, betekent dit dat gebruik van die gronden overeenkomstig die bestemming in overeenstemming met de bij het bestemmingsplan gegeven regels is toegestaan. Dat betekent echter niet dat voor dat gebruik geen ander vergunningstelsel meer in werking kan zijn waarin nadere regels zijn gesteld. Het door [minicamping A] gestelde feit dat alle betrokken minicampings als zodanig zijn bestemd in het geldende bestemmingsplan, betekent dus niet dat voor de exploitatie van de minicampings geen kampeervergunning meer nodig was of dat al bij voorbaat vaststond dat die vergunning zou moeten worden verleend. Het betoog slaagt niet.
4.3.    Het incidenteel hoger beroep van [minicamping A] is ongegrond.
Het hoger beroep van het college
5.    Het college betoogt dat de rechtbank bij de beoordeling van het besluit van 1 februari 2019 ten onrechte de uitspraak van de rechtbank van na dat besluit heeft betrokken. Ten tijde van het nemen van het besluit beschikten de minicampings over een kampeervergunning en was er dus geen overtreding.
5.1.    Het betoogt slaagt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, zie de uitspraak van 14 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2465, heeft het verlenen van een vergunning voor de betwiste activiteit tot gevolg dat er geen overtreding meer is. Daarbij is niet van belang of de vergunning in rechte onaantastbaar is of niet. Ten tijde van het besluit op bezwaar in deze procedure beschikten de minicampings over een kampeervergunning. Daarom kon tegen de exploitatie op grond van die vergunning niet handhavend worden opgetreden. Het college kon bij de beoordeling van de bezwaren van [appellant sub 2] tegen het besluit waarbij het verzoek om handhaving is afgewezen, dan ook geen rekening houden met een mogelijke latere vernietiging van de verleende kampeervergunning.
5.2.    De rechtbank heeft de vernietiging door de rechtbank van de kampeervergunningen ten onrechte in deze handhavingsprocedure aan het college tegengeworpen. Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dien te worden vernietigd. Gelet hierop behoeft de beroepsgrond van het college tegen de uitgesproken proceskostenveroordeling geen behandeling.
5.3.    Het incidenteel-hoger beroep van [appellant sub 2] is ingesteld onder de voorwaarde dat het betoog van het college tegen de uitgesproken proceskostenveroordeling slaagt. Zoals onder 5.2 is overwogen, wordt aan een beoordeling van dat betoog van het college niet toegekomen. De voorwaarde is dus niet vervuld zodat aan een inhoudelijke bespreking van het incidenteel hoger beroep ook niet wordt toegekomen.
5.4.    Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank ingediende beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 1 februari 2019 alsnog ongegrond verklaren. Ten overvloede wijst de Afdeling erop dat de raad van de gemeente Veere bij besluit van 26 september 2019 de Kampeerverordening 2015 heeft ingetrokken. Gelet hierop is geen kampeervergunning meer nodig voor de exploitatie van een minicamping.
Het hoger beroep van [appellant sub 2]
6.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank in de proceshouding van het college ten onrechte geen aanleiding heeft gezien voor een hogere proceskostenvergoeding. Verder betoogt [appellant sub 2] dat de rechtbank ten onrechte geen dwangsom heeft verbonden aan de opdracht dat het college een nieuw besluit moet nemen.
6.1.    Deze betogen slagen niet. Het hoger beroep van het college heeft geleid tot de conclusie dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Gelet hierop bestond voor een veroordeling van het college tot het vergoeden van een groter deel van de door [appellant sub 2] in beroep gemaakte proceskosten en voor toepassing van artikel 8:72, zesde lid, van de Awb geen aanleiding.
6.2.    Het hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond.
Het besluit van 1 oktober 2019
7.    Bij besluit van 1 oktober 2019 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [appellant sub 2] gemaakte bezwaar. Omdat dit besluit is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, is door de vernietiging van die uitspraak de grondslag aan dat besluit komen te ontvallen, zodat het alleen al daarom moet worden vernietigd.
Slotoverwegingen
8.    De hoger beroepen van [minicamping A] en [appellant sub 2] zijn ongegrond. Omdat het hoger beroep van het college gegrond is, moet de aangevallen uitspraak worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 1 februari 2019 alsnog ongegrond verklaren. Dit betekent dat dit besluit in stand blijft en dat daarmee een einde komt aan deze procedure.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 3], handelend onder de naam [minicamping A], en het hoger beroep van [appellant sub 2A] en AGRAforce Take 2 C.V. ongegrond;
II.    verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Veere gegrond;
III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 7 juni 2019 in zaak nr. 19/668;
IV.    verklaart het door [appellant sub 2A] en AGRAforce Take 2 C.V. bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 1 februari 2019 ongegrond;
V.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Veere van 1 oktober 2019, kenmerk 19U.03859.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van drs. M.H. Kuggeleijn-Jansen, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 6 mei 2020
545.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 6:19
1.    Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
Artikel 6:24
Deze afdeling is met uitzondering van artikel 6:12 van overeenkomstige toepassing indien hoger beroep, incidenteel hoger beroep, beroep in cassatie of incidenteel beroep in cassatie kan worden ingesteld.
Artikel 8:72
6.    De bestuursrechter kan bepalen dat, indien of zolang het bestuursorgaan niet voldoet aan een uitspraak, het bestuursorgaan aan een door hem aangewezen partij een in de uitspraak vast te stellen dwangsom verbeurt. […]