ECLI:NL:RVS:2019:3182
Raad van State — Uitspraak 


201900248/1/A3.
Datum uitspraak: 18 september 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Zaandam, gemeente Zaanstad,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 28 november 2018 in zaak nr. 17/4057 in het geding tussen:
[appellant]
en
de burgemeester van Zaanstad.
Procesverloop
Bij besluit van 15 februari 2017 heeft de burgemeester de aan [appellant] verleende exploitatievergunning voor de [coffeeshop A] (hierna: de coffeeshop) te Zaandam met ingang van 22 februari 2017 ingetrokken.
Bij besluit van 28 augustus 2017 heeft de burgemeester het door [appellant] tegen het besluit van 15 februari 2017 gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en besloten de vergunning in te trekken vanaf vier weken na de datum van het besluit.
Bij uitspraak van 28 november 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen de uitspraak van 28 november 2018 heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 augustus 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. B. Coskun, advocaat [NAAM], en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. C.J. ten Loggen-ten Hoopen, bijgestaan door mr. O.C. Hoogcarspel, zijn verschenen.
Overwegingen
Wet- en regelgeving
1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Inleiding
2.    Bij besluit van 5 juni 1996 is aan [appellant] een exploitatievergunning verleend voor de coffeeshop. Deze vergunning is in mei 2009 ambtshalve gewijzigd. Op de vergunning is geen andere leidinggevende bijgeschreven. Op 1 april 2016 heeft [appellant] aan de [locatie] te Zaandam een nieuwe coffeeshop met de naam [coffeeshop B] geopend. Door toezichthouders van de burgemeester is op die dag geconstateerd dat [appellant] niet beschikte over de daarvoor vereiste exploitatievergunning. De door [appellant] getoonde vergunning was vervalst. Deze coffeeshop is in opdracht van de burgemeester direct gesloten en is tot op heden gesloten gebleven. Door de burgemeester is in april 2016 een overzicht opgevraagd en verkregen uit het Justitieel Documentatieregister (hierna: JD). Hierop staan ten name van [appellant] over de periode van 12 juli 1994 tot 6 mei 2015 meerdere veroordelingen en transacties op grond van de Opiumwet, de Wet wapens en munitie en voor mishandeling en milieu-inrichting gebonden delicten. Bij brief van 28 april 2016 heeft de burgemeester [appellant] bericht dat hij van plan is de voor de coffeeshop verleende exploitatievergunning in te trekken. De Belastingdienst heeft boekenonderzoek gedaan naar de aanvaardbaarheid van de door [appellant] gedane belastingaangiften. Van dit onderzoek is op 20 december 2016 een rapport opgemaakt, waaruit volgt dat de Belastingdienst aan [appellant] navorderingsaanslagen en vergrijpboetes heeft opgelegd. Op 22 december 2016 heeft de burgemeester dit rapport met daaraan gehecht een vaststellingsovereenkomst gekregen. Op 17 januari 2017 is tijdens een integrale horecacontrole door medewerkers van de nationale politie en toezichthouders van de gemeente geconstateerd dat de coffeeshop geopend was terwijl [appellant] niet aanwezig was. [appellant] verbleef op dat moment in het buitenland. Eind januari 2017 heeft de burgemeester kennis genomen van de bestuurlijke rapportage van de Politie, unit Noord Holland, district Zaanstreek van 23 januari 2017. In deze rapportage staat vermeld dat [appellant] in de periode van 1 augustus 2008 tot en met 6 juni 2016 in de politieregisters voorkomt als verdachte van meerdere misdrijven. In de rapportage wordt verder onder meer verslag gedaan van een openbare orde incident op maandag 9 januari 2017 waarbij [appellant] betrokken was. De burgemeester is verzocht een bestuurlijke maatregel te treffen.
Besluitvorming
3.    Bij het besluit van 15 februari 2017 heeft de burgemeester de exploitatievergunning ingetrokken. Op 25 maart 2017 heeft de politie aan de burgemeester een aanvullende bestuurlijke rapportage verstrekt. Daarin zijn over de periode van 4 januari 2013 tot en met 28 april 2016 diverse incidenten genoemd waarbij [appellant] betrokken is geweest. Op 19 juli 2017 is opnieuw geconstateerd dat de coffeeshop geopend was terwijl [appellant] niet aanwezig was.
4.    Bij het besluit van 28 augustus 2017 heeft de burgemeester de intrekking van de exploitatievergunning voor de coffeeshop gehandhaafd ter bescherming van de openbare orde op grond van artikel 2:28a, onder c, e, f en g, van de Algemene Plaatselijke Verordening Zaanstad 2013, zoals die luidde tot 1 september 2017 (hierna: APV), in samenhang met artikel 1:6, onder b, van de APV, en ter naleving van de wet- en regelgeving op grond van artikel 2:28a, onder h, van de APV, in samenhang met artikel 1:6, onder c, van de APV. Hij heeft hieraan de onder 1. en 2. vermelde feiten en rapportages ten grondslag gelegd. Volgens de burgemeester is sprake van direct gevaar voor de openbare orde, slecht levensgedrag en herhaaldelijk niet naleven van de wettelijke voorschriften, waardoor van de burgemeester niet langer kan worden gevergd de coffeeshop open te houden.
Aangevallen uitspraak
5.    De rechtbank heeft overwogen dat de burgemeester de informatie uit het JD en de bestuurlijke rapportages ten grondslag heeft mogen leggen aan de weigeringsgrond "slecht levensgedrag". Voorts heeft de rechtbank overwogen dat de burgemeester mocht uitgaan van het vermoeden dat [appellant] opzettelijk een valse vergunning voorhanden had. Ook kon de burgemeester hem verwijten dat de coffeeshop twee keer in strijd met artikel 2:28, tweede lid, van de APV geopend was. [appellant] had de coffeeshop voor de periode dat hij zelf niet aanwezig kon zijn, moeten sluiten. Voor onvoorziene omstandigheden had hij maatregelen moeten treffen. De rechtbank heeft verder overwogen dat de burgemeester het besluit van 28 augustus 2017 mede mocht baseren op het in de bestuurlijke rapportage van 23 januari 2017 beschreven incident, hetgeen voldoende grondslag biedt voor het vermoeden dat [appellant], na de inbraak in de coffeeshop op 9 januari 2017, het recht in eigen hand heeft genomen. Ook het geschil met de Belastingdienst mocht de burgemeester volgens de rechtbank bij zijn beoordeling van het aspect "slecht levensgedrag" betrekken. Gelet op al deze omstandigheden bestond voor de burgemeester voldoende grond voor het oordeel dat [appellant] als leidinggevende van de coffeeshop in enig opzicht van slecht levensgedrag is, zodat hij bevoegd was de exploitatievergunning in te trekken. De rechtbank heeft voorts overwogen dat de burgemeester daarbij de belangen van [appellant] heeft meegewogen en zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat zijn belangen bij voortzetting van de bedrijfsvoering in dit geval niet opwegen tegen het algemene belang van bescherming van de openbare orde. Nu de burgemeester bevoegd was de exploitatievergunning in te trekken op grond van de weigeringsgrond neergelegd in artikel 2:28a, aanhef en onder g, van de APV ("slecht levensgedrag") en daartoe ook in redelijkheid heeft kunnen overgaan, behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking meer, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
Grondslag
6.    [appellant] betoogt allereerst dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 2:28a, aanhef en onder g, van de APV dusdanig vaag is geformuleerd, dat dit in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Hij voert hiertoe aan dat onduidelijk is wat wordt verstaan onder "slecht levensgedrag". De term is niet nader geconcretiseerd. Nu onduidelijk is in hoeverre bepaalde omstandigheden leiden tot slecht levensgedrag kan dit artikel willekeurig worden toegepast. Daarbij komt dat uit het artikel niet valt af te leiden wanneer wordt gekozen voor een waarschuwing en wanneer voor een sluiting. Waarom in dit geval is gekozen voor een sluiting volgt evenmin uit het besluit. De burgemeester heeft geen helder en concreet beleid uitgestippeld. Voormeld artikel dient daarom buiten toepassing te worden gelaten, aldus [appellant].
6.1.    Gelet op de argumenten die [appellant] aanvoert, komt zijn betoog  erop neer dat artikel 2:28a, aanhef en onder g, van de APV volgens hem onverbindend moet worden verklaard. Dit betoog slaagt niet. In de toelichting bij deze bepaling staat dat voor de reikwijdte van het begrip "niet in enig opzicht van slecht levensgedrag" aansluiting moet worden gezocht bij de terminologie van de Drank- en Horecawet (hierna: DHW). Ingevolge artikel 8, eerste lid, aanhef en onder b, van de DHW voldoen leidinggevenden aan de eis dat zij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn. Er zijn dus geen beperkingen gesteld aan de feiten of omstandigheden, die bij de beoordeling van het slechte levensgedrag mogen worden betrokken. Wanneer precies sprake is van slecht levensgedrag, dusdanig dat dit van invloed is voor het exploiteren van een horeca-inrichting, is volgens de toelichting bij de APV niet concreet te benoemen. In sommige gevallen is één gedraging voldoende om niet-onbesproken levensgedrag aan te nemen. In andere gevallen zijn het meerdere gedragingen die op zichzelf staand onvoldoende zijn, maar in hun onderlinge samenhang beschouwd wel leiden tot de door de burgemeester in redelijkheid te nemen beslissing. Niet valt in te zien dat, zoals [appellant] betoogt, daarmee de deur voor willekeur wordt opengezet. Voor het oordeel dat de voorwaarde dat een exploitant niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is rechtsonzeker is dan wel dat artikel 2:28a, aanhef en onder g, van de APV op die grond onverbindend zou moeten worden verklaard, bestaat geen grond. Evenmin staat aan de intrekking van de exploitatievergunning  in de weg dat de burgemeester niet door middel van beleidsregels vooraf heeft aangegeven in welke gevallen met een waarschuwing wordt volstaan.
Bevoegdheid
7.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de burgemeester bevoegd was de exploitatievergunning in te trekken op de grond dat [appellant] in enig opzicht van slecht levensgedrag is.
Wat betreft de valse vergunning voert hij aan dat hij 26 jaar lang zonder problemen heeft mogen beschikken over een exploitatievergunning. In 2016 heeft hij voor het aanvragen van de exploitatievergunning voor de nieuwe coffeeshop hulp aangenomen van [persoon] waarna de problemen zijn begonnen. [persoon] heeft hem opgelicht en de vergunning vervalst. [appellant] is de Nederlandse taal onvoldoende machtig om tegen een dergelijke oplichting bestand te zijn. Hij heeft nimmer opzettelijk een valse vergunning voorhanden gehad. Dit blijkt ook uit het feit dat hij investeringen heeft gedaan voor de nieuwe coffeeshop en bij de sluiting zijn volledige medewerking heeft verleend teneinde [persoon] verantwoordelijk te kunnen stellen. Door haar toedoen is geen nieuwe coffeeshop geopend, maar een bestaande gesloten. [persoon] heeft dit zelf verklaard en later nogmaals bevestigd. Dat hij naïef is geweest, is onvoldoende voor het oordeel dat hij opzettelijk heeft gehandeld. De politie heeft ten onrechte het rapport inzake de valsheid in geschrifte niet afgewacht.
Wat betreft het in strijd met artikel 2:28a, tweede lid, van de APV geopend zijn van de coffeeshop tijdens zijn afwezigheid voert hij aan dat hij hiervoor goede redenen heeft aangedragen. De eerste keer moest hij per direct vertrekken naar het buitenland in verband met een overlijdensgeval. Hij heeft dit vertrek bekend gemaakt bij de politie. De tweede keer werd hij, na een anonieme tip, door de politie ten onrechte afgevoerd zonder dat hem daarbij de mogelijkheid werd geboden zijn coffeeshop te sluiten. Na twee uur werd hij zonder uitleg weer vrijgelaten, omdat de anonieme tip niet klopte. Dat op grond hiervan een sluiting van zijn coffeeshop volgt is niet te rechtvaardigen, nu hem geen verwijt treft.
Wat betreft het incident van 9 januari 2017 voert hij aan dat van eigenrichting geen sprake was. In plaats daarvan heeft hij juist zijn medewerking verleend bij het politieonderzoek naar de inbraak in zijn pand. Omdat de verdachte, [verdachte], en zijn woonplaats bij hem bekend waren, is hij langsgegaan om zijn spullen terug te vragen. Anders dan waar de burgemeester van uitgaat, heeft hij hierbij geen deur ingetrapt. [verdachte] heeft dat ook verklaard. Dat hij, zoals de rechtbank heeft overwogen, had moeten uitleggen waarom hij terugkomt op een eerdere verklaring is een onjuiste toepassing van de wet. Mocht dat toch nodig zijn, dan verwijst [appellant] naar de nieuwe verklaring van [verdachte] van 22 januari 2019 waarin hij toegeeft dat hij de inbraak heeft gepleegd en uitlegt waarom hij destijds iets anders heeft verklaard. Een sluiting op grond van de eerste verklaring van [verdachte] is niet te rechtvaardigen.
Wat betreft het conflict met de Belastingdienst voert hij aan dat nooit sprake is geweest van fraude. Als dat wel zo was, dan had de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst de zaak overgenomen en een rapport uitgebracht, hetgeen niet is gebeurd. Daarbij komt dat hij met de Belastingdienst een vaststellingsovereenkomst heeft gesloten. Dit had de Belastingdienst nooit gedaan als was gebleken dat [appellant] de boel belazerde. De vaststellingsovereenkomst kan alleen worden getekend indien geen sprake is van opzettelijke fouten of vergrijpen. Het beleid van de Belastingdienst schrijft bovendien voor dat bij opzettelijk handelen 100% wordt nageheven, terwijl bij hem slechts 50% is nageheven. Daarbij komt dat [appellant] niet verplicht is een dergelijke overeenkomst aan te gaan. Het was zijn eigen keuze hieraan mee te werken terwijl er volgens zijn adviseur voldoende grond bestond om de kennelijke ongerijmdheden dan wel de verschillen in zienswijze in rechte te kunnen pareren. Deze omstandigheden zijn door de burgemeester onvoldoende bij zijn besluit betrokken. Het oordeel van de rechtbank is verder alleen gebaseerd op de zienswijze van de Belastingdienst. De belastingmoraal van [appellant] is uitstekend en zo ook het contact met de Belastingdienst.
Volgens [appellant] heeft de rechtbank ten onrechte niet onderkend dat deze omstandigheden door de burgemeester onvoldoende bij zijn besluit zijn betrokken. Al zouden de aantijgingen zoals door de rechtbank weergegeven juist zijn, dan zouden die na 26 jaar niet in redelijkheid kunnen leiden tot het oordeel dat [appellant] slecht levensgedrag vertoont.
Algemeen
7.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat, indien één van de door de burgemeester aan het besluit van 28 augustus 2017 ten grondslag gelegde intrekkingsgronden overeind blijft, de burgemeester de exploitatievergunning mocht intrekken en het beroep gelet daarop niet kan slagen. De rechtbank heeft allereerst de intrekkingsgrond als bedoeld in artikel 2:28a, aanhef en onder g, van de APV ("slecht levensgedrag") besproken. Wat betreft het betoog van [appellant] dat bepaalde omstandigheden die de burgemeester aan zijn beoordeling ten grondslag heeft gelegd op zichzelf onvoldoende grond bieden voor een intrekking, wordt met de rechtbank overwogen dat de burgemeester zijn standpunt dat sprake is van slecht levensgedrag niet heeft gebaseerd op losstaande feiten en omstandigheden, maar op het samenstel daarvan.
Valse vergunning
7.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de burgemeester mocht uitgaan van een vermoeden van het opzettelijk voorhanden hebben van een vervalste exploitatievergunning. Hierbij heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat [appellant] al langer beschikte over een exploitatievergunning voor een coffeeshop en derhalve bekend was met de aanvraagprocedure. Daarnaast was [appellant] bekend met het feit dat de burgemeester niet positief stond tegenover het openen van de nieuwe coffeeshop [coffeeshop B]. [appellant] heeft [persoon] ingeschakeld om tegen een fors bedrag een exploitatievergunning voor [coffeeshop B] te regelen. Dat in feite geen sprake was van opzet en [persoon] middels verklaringen heeft erkend dat zij [appellant] heeft opgelicht, kan niet leiden tot een ander oordeel. Zoals de rechtbank heeft overwogen was het aan [appellant] om te controleren of de exploitatievergunning die [persoon] aan hem heeft overhandigd rechtmatig was. Uit het feit dat die was afgegeven door de voorzitter van stadsdeel Oost, namens de burgemeester van Amsterdam, terwijl het bevoegd gezag de burgemeester van Zaanstad is, had [appellant] moeten afleiden dat deze vergunning niet echt kon zijn en dus vervalst was. Dat hij de Nederlandse taal niet voldoende machtig is om bestand te zijn tegen een dergelijke oplichting kan evenmin leiden tot een ander oordeel. Hierbij is van belang dat [appellant] iemand had kunnen inschakelen om de exploitatievergunning te controleren dan wel contact op te nemen met de gemeente om daarover navraag te doen. Voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de burgemeester het politierapport over de valsheid in geschrifte had moeten afwachten voordat hij deze omstandigheid bij zijn oordeel mocht betrekken, bestaat ten slotte geen grond. Bovendien heeft de burgemeester in zijn besluit van 15 februari 2017 afdoende toegelicht waarom hij dat rapport niet heeft afgewacht. Overigens heeft de burgemeester te kennen gegeven dat [appellant] inmiddels bij vonnis van 18 juni 2018 van de rechtbank
Noord-Holland veroordeeld is vanwege valsheid in geschrifte.
Afwezigheid
7.3.    De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat de burgemeester de omstandigheid dat [appellant] de coffeeshop twee keer in strijd met artikel 2:28, tweede lid, van de APV geopend had bij zijn beoordeling mocht betrekken. Volgens dat artikel dient de coffeeshop bij afwezigheid van een leidinggevende gesloten te zijn. In dit geval staat alleen [appellant] als leidinggevende op de exploitatievergunning. Tijdens zijn afwezigheid had de coffeeshop derhalve gesloten moeten zijn. Dat hij die twee keer goede redenen had voor zijn afwezigheid en niet in staat was de coffeeshop te sluiten, maakt dat niet anders. Zoals de rechtbank heeft overwogen had [appellant] voor onvoorziene omstandigheden, waardoor hij zelf niet in staat was de coffeeshop te sluiten, maatregelen moeten treffen zodat de coffeeshop in dat geval direct wordt gesloten. Dat [appellant] dergelijke maatregelen niet heeft getroffen, komt voor zijn risico.
Belastingdienst
7.4.    De burgemeester heeft zijn standpunt dat [appellant] van slecht levensgedrag is ook gebaseerd op de rapportage van de Belastingdienst van 20 december 2016, waaruit volgens hem blijkt dat navorderingsaanslagen en vergrijpboetes wegens belastingfraude zijn opgelegd aan [appellant] vanwege het structureel opgeven van een te lage omzet.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat de burgemeester deze omstandigheden bij zijn beoordeling mocht betrekken. Hierbij heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat uit het rapport blijkt dat [appellant] een gebrekkige kasadministratie voerde en niet voldeed aan de administratie- en bewaarplicht. De Belastingdienst heeft omzetcorrecties toegepast voor substantiële bedragen over de jaren 2010 tot en met 2013 omdat meer omzet moet zijn behaald dan is verantwoord. Van het gedeeltelijk niet verantwoorden van omzet moet [appellant] zich bewust zijn geweest. Daarom is een vergrijpboete opgelegd van 50%. Wat betreft het betoog van [appellant] dat hij 26 jaar zonder problemen met vergunning heeft geëxploiteerd, heeft de burgemeester opgemerkt dat ook in het verleden door de Belastingdienst omzetcorrecties zijn toegepast en vergrijpboetes aan [appellant] zijn opgelegd. [appellant] heeft dat niet bestreden. Dat uit de rapportage noch uit de vaststellingsovereenkomst blijkt dat [appellant] belastingfraude heeft gepleegd, is niet relevant. Voor het betrekken van voormelde omstandigheid bij de beoordeling of sprake is van slecht levensgedrag is een strafrechtelijke veroordeling niet noodzakelijk (zie de uitspraak van de Afdeling van 30 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1571).
Tussenconclusie
7.5.    Daargelaten wat zich precies op 9 januari 2017 heeft afgespeeld en hetgeen [verdachte] daarover heeft verklaard, bieden genoemde feiten en omstandigheden reeds voldoende grond voor de conclusie dat [appellant], als leidinggevende van de coffeeshop, in enig opzicht van slecht levensgedrag is. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat de burgemeester bevoegd was de exploitatievergunning voor de coffeeshop op die grond in te trekken.
Het betoog faalt.
Belangenafweging
8.    [appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de burgemeester het algemeen belang in redelijkheid zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het belang van [appellant] bij voortzetting van zijn bedrijfsvoering. Hij voert hiertoe aan dat de bij de beoordeling betrokken omstandigheden ten onrechte niet zijn betrokken in het geheel, zijnde een periode van 26 jaar exploiteren zonder problemen, terwijl de gevolgen voor hem desastreus zijn. Een tijdelijke intrekking had volgens hem meer voor de hand gelegen. Zijn persoonlijke en financiële gevolgen blijven onderbelicht. Zo zullen de kosten voor hem, voor huur en personeel, gewoon doorlopen terwijl hij geen inkomsten genereert. Ook dient mee te wegen dat het gaat om een eenmanszaak en hij derhalve niet de bescherming geniet van bijvoorbeeld een vennootschap. Daarbij komt dat de verhuurder de huur per 31 augustus 2019 heeft opgezegd, zodat hij ook nog het huurrecht van het pand verliest, aldus [appellant].
8.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de burgemeester de  persoonlijke en financiële belangen van [appellant] heeft meegewogen in zijn besluitvorming. De burgemeester heeft zich daarbij in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de belangen van [appellant] bij voortzetting van de bedrijfsvoering in dit geval niet opwegen tegen het algemene belang van bescherming van de openbare orde. Hierbij heeft de burgemeester van belang mogen achten dat het gaat om meerdere ernstige overtredingen en verstoringen van de openbare orde. Voor zover [appellant] betoogt dat voor hem de kosten doorlopen, heeft de burgemeester zich terecht op het standpunt gesteld dat hij dit niet heeft onderbouwd met stukken. Daarbij komt dat de burgemeester hiermee rekening heeft gehouden door hem een termijn van vier weken te gunnen om een en ander te regelen. Overigens heeft [appellant] zelf te kennen gegeven dat de verhuurder de huur inmiddels per 31 augustus 2019 heeft opgezegd, zodat vanaf dat moment de kosten voor de huur van het pand eindigen. Dat de coffeeshop een eenmanszaak is en [appellant] derhalve niet de financiële bescherming geniet van een vennootschap, is destijds zijn eigen keuze geweest. Van een ondernemer mag worden verwacht dat hij zich bij het opstarten van een onderneming informeert over de verschillende rechtsvormen en de consequenties voor het (persoonlijk) vermogen wanneer voortzetting van de onderneming niet langer mogelijk is. Voor het oordeel dat de burgemeester te weinig rekening heeft gehouden met de belangen van [appellant], heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden.
Overige gronden
9.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat, nu de burgemeester bevoegd was de exploitatievergunning in te trekken op grond van de weigeringsgrond neergelegd in artikel 2:28a, aanhef en onder g, van de APV ("slecht levensgedrag") en daartoe ook in redelijkheid toe heeft kunnen overgaan, de overige beroepsgronden geen bespreking meer behoeven.
Slotsom
10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Veenboer, griffier.
w.g. Daalder    w.g. Veenboer
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 september 2019
730.
BIJLAGE
Algemene Plaatselijke Verordening Zaanstad 2013
Artikel 1:6 Intrekking of wijziging van vergunning of ontheffing
De vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken of gewijzigd:
[…];
b. indien op grond van een verandering van de omstandigheden of inzichten opgetreden na het verlenen van de ontheffing of vergunning, intrekking of wijziging noodzakelijk is vanwege het belang of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning of ontheffing is vereist;
c. indien de aan de vergunning of ontheffing verbonden voorschriften en beperkingen niet zijn of worden nagekomen;
[…].
Artikel 2:28 Exploitatievergunning horecabedrijf
[…].
2. Het is verboden een commercieel horecabedrijf voor het publiek geopend te hebben als de exploitant of de leidinggevende niet in de inrichting aanwezig is.
[…].
Artikel 2:28a Intrekken of wijzigen van een vergunning
Onverminderd de in artikel 1:6 genoemde gronden voor het intrekken of wijzigen van een vergunning, en onverminderd de bepalingen van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur, kan de burgemeester de exploitatievergunning tijdelijk of voor onbepaalde tijd geheel of gedeeltelijk intrekken of wijzigen indien:
[…];
c. naar zijn oordeel de openbare orde gevaar loopt of het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf door de aanwezigheid van het horecabedrijf nadelig wordt beïnvloed;
[…];
e. aannemelijk is dat de exploitant of de leidinggevende betrokken is, of hem ernstige nalatigheid kan worden verweten bij activiteiten in of vanuit het horecabedrijf, die gevaar kunnen veroorzaken voor de openbare orde of een bedreiging vormen voor het woon- of leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf;
f. de exploitant of de leidinggevende strafbare feiten pleegt in het horecabedrijf, dan wel toelaat of gedoogt dat in zijn horecabedrijf strafbare feiten worden gepleegd;
g. de exploitant of leidinggevende in enig opzicht van slecht levensgedrag is.
h. Een vergunning kan door de burgemeester worden ingetrokken indien de vergunninghouder de bij of krachtens deze verordening gestelde regels niet nakomt.