ECLI:NL:RVS:2019:3748
Raad van State — Uitspraak 


201809154/1/A1.
Datum uitspraak: 6 november 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 5 oktober 2018 in zaak nrs. 18/2564 en 18/2934 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Dronten.
Procesverloop
Bij besluit van 15 mei 2018 heeft het college geweigerd [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor het handelen in strijd met de regels voor de ruimtelijke ordening ten behoeve van het in gebruik nemen van een mobiele puinbreker, alsmede voor het oprichten van een inrichting op het perceel [locatie 1]-[locatie 2] te Dronten (hierna: het perceel).
Bij uitspraak van 5 oktober 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college en [appellante] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 juli 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], vergezeld door S.F. Overdijk, adviseur, en bijgestaan door mr. J.H. Tuit, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. A.M. Hegger, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] is een bedrijf op het gebied van grond-, weg- en waterbouw en heeft onder meer een vestiging op de percelen [locatie 1]-[locatie 2] te Dronten. Op deze percelen wordt puin opgeslagen om het later te verwerken.
[appellante] heeft op 14 september 2016 een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend ten behoeve van een mobiele puinbreker voor twaalf dagen per jaar op het perceel [locatie 1]. De aanvraag ziet blijkens het aanvraagformulier op de activiteiten ‘Handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’ en ‘Inrichting of mijnbouwwerk oprichten of veranderen (milieu)’. Laatstgenoemde activiteit betreft volgens het aanvraagformulier een revisie, die samenhangt met een herinrichting van het perceel waarbij in een gewijzigde opstelplaats voor een mobiele puinbreker wordt voorzien. De opstelplaats wordt gewijzigd van [locatie 2] naar [locatie 1].
Het college heeft met ingang van 15 november 2017 gedurende zes weken een ontwerpbesluit ter inzage gelegd dat strekte tot verlening van de door [appellante] gevraagde omgevingsvergunning.
Bij besluit van 15 mei 2018 heeft het college evenwel de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd. Onder meer de naar aanleiding van het ter inzage gelegde ontwerpbesluit ingekomen zienswijzen hebben het college tot het standpunt geleid dat het gebruik van een mobiele puinbreker op de onderhavige locatie niet te verenigen is met een goede ruimtelijke ordening. Het besluit vermeldt verder dat nu de vergunning voor de activiteit handelen in strijd met de regels voor de ruimtelijke ordening wordt geweigerd en de aanvrager desgevraagd geen toestemming heeft gegeven voor alleen het vergunnen van de volgens het besluit wel vergunbare milieuactiviteit, de omgevingsvergunning in zijn geheel wordt geweigerd.
2.    Het wettelijk kader is vermeld in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Het oordeel van de rechtbank
3.    De rechtbank heeft het door [appellante] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen in stand blijven. Zij heeft daartoe overwogen dat uit het verhandelde ter zitting bij de rechtbank naar voren is gekomen dat het zwaartepunt van het college om geen gebruik te maken van de bevoegdheid om van het bestemmingsplan af te wijken, is gelegen in de nieuwe ruimtelijke visie. Omdat in het besluit van 15 mei 2018 niets is opgenomen over deze nieuwe ruimtelijke visie voor het bedrijventerrein, terwijl dit wel beslissend is geweest in de belangenafweging, heeft de rechtbank het besluit vernietigd. Zij heeft voorts overwogen dat het college de ter zitting gegeven motivering evenwel aan de weigering om mee te werken aan het afwijken van het bestemmingsplan ten grondslag mocht leggen. Zij heeft daarom aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten.
Over het betoog van [appellante] dat haar het gebruik van de mobiele puinbreker voor maximaal twaalf maal per jaar op grond van een op 25 april 2012 verleende omgevingsvergunning reeds is toegestaan, heeft de rechtbank geoordeeld dat dat betoog niet in deze procedure kan worden betrokken. Deze procedure gaat over een nieuwe aanvraag voor een vergunning die ziet op een andere locatie voor de mobiele puinbreker. Het beroep ziet naar het oordeel van de rechtbank alleen op het daarop door het college genomen besluit.
De gronden van het hoger beroep
4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank het betoog dat haar bij het besluit van 25 april 2012 reeds een omgevingsvergunning is verleend voor het in werking hebben van een mobiele puinbreker voor maximaal twaalf dagen per jaar, ten onrechte niet bij de beoordeling heeft betrokken. Volgens [appellante] zijn de verlening van die vergunning en de omstandigheden rondom die verlening wel van belang voor het besluit van 15 mei 2018. [appellante] wijst in hoger beroep op diverse omstandigheden betrekking hebbend op het besluit van 25 april 2012, op de aan dit besluit onderliggende aanvraag van 16 maart 2012 en op correspondentie hierover met het college. Uit die omstandigheden in hun onderlinge samenhang bezien, volgt volgens [appellante] dat zij reeds een omgevingsvergunning heeft voor het maximaal twaalf maal per jaar op het perceel in gebruik hebben van een mobiele puinbreker.
4.1.    De Afdeling is van oordeel dat de eerder aan [appellante] verleende omgevingsvergunning van 25 april 2012, kenmerk U12.008595/VHVHH, bij de beoordeling van deze zaak, waarin het besluit van 15 mei 2018 centraal staat, niet geheel buiten beschouwing kan blijven. Deze vergunning is, zoals uit het besluit van 25 april 2012 blijkt, verleend voor de activiteiten ‘bouwen’ en ‘het veranderen of veranderen van de werking van een inrichting’, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
4.2.    Tussen partijen is in geschil of bij de vergunning van 25 april 2012 reeds milieurechtelijke toestemming is verleend voor het in werking hebben van een mobiele puinbreker voor maximaal twaalf dagen per jaar op het perceel. Het college heeft zich in deze procedure gemotiveerd op het standpunt gesteld dat en waarom dit volgens hem niet het geval is. Het heeft er onder meer op gewezen dat [appellante] daartoe bij de aanvraag van 16 maart 2012 niet de juiste vergunning heeft aangevraagd, namelijk een vergunning ‘beperkte milieutoets’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo, terwijl volgens hem voor het beoogde gebruik van de mobiele puinbreker een vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, voor het veranderen van de inrichting nodig was. Verder blijkt ook uit de aanvraag van 16 maart 2012 als zodanig niet dat toestemming voor een mobiele puinbreker is aangevraagd. [appellante] heeft alleen de door haar in het foutieve aanvraagformulier aangekruiste bedrijfsactiviteiten aangevraagd, waaronder niet het in werking hebben van een mobiele puinbreker. Dat deze wel mede in het bij die aanvraag behorende akoestisch onderzoek is betrokken, maakt evenmin dat de mobiele puinbreker is aangevraagd. Deze is bij het besluit van 25 april 2012 dus ook niet vergund, aldus het college.
[appellante] heeft zich gemotiveerd op het standpunt gesteld dat en waarom volgens haar het besluit van 25 april 2012 wel mede milieurechtelijke toestemming inhoudt voor het gebruiken van een mobiele puinbreker op het perceel.
4.3.    De Afdeling is, alle relevante feiten en omstandigheden in aanmerking genomen, van oordeel dat de met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo verleende omgevingsvergunning van 25 april 2012 mede ziet op het in gebruik nemen van een mobiele puinbreker op het perceel [locatie 2] te Dronten, voor maximaal twaalf dagen per jaar. Weliswaar heeft [appellante] de aanvraag van 16 maart 2012 mogelijk niet op het juiste aanvraagformulier ingediend, zoals het college betoogt, maar uit de bewoordingen van de ingediende aanvraag blijkt wel duidelijk dat het bedrijf heeft beoogd het gebruik van een mobiele puinbreker op het perceel in die aanvraag te betrekken. Immers bij het onderwerp "Gebruik" is op het formulier vermeld: "Opslag van materialen voor infrastructuuraanvoer per as en per schip, afvoer per as.+12 keer per jaar puinbreken met mobiele puinbreekinstallatie". Op de bij de aanvraag behorende inrichtingstekening is een opstelplaats voor een mobiele puinbreker getekend, met de vermelding "opstelplaats mobiele puinbreker".  Deze inrichtingstekening behoort volgens een daarop geplaatst stempel tevens bij het besluit van 25 april 2012.
Verder is in het bij de aanvraag van 16 maart 2012 behorende akoestisch onderzoek van WNP Raadgevende Ingenieurs van 29 februari 2012 rekening gehouden met de mogelijkheid dat gedurende maximaal 12 dagen per jaar een mobiele puinbreker in bedrijf is. Voor zover relevant vermeldt dit rapport:" De bestaande inrichting van [appellante] Infrastructuur aan de [locatie 3]-[locatie 2] op het (niet geluidgezoneerde) industrieterrein Dronten-Noord wordt heringericht. Voorheen werd het terrein hoofdzakelijk gebruikt voor de op- en overslag van zand. In de nieuwe situatie zullen naast zand onder andere diverse soorten menggranulaten en te recyclen (wegenbouwkundig) puin worden op- en overgeslagen. Ten behoeve van het breken van puin (bijvoorbeeld asfalt en beton) tot granulaat zal ten hoogste 12 dagen per jaar een mobiele breek- en zeefinstallatie binnen de inrichting worden ingezet." Ook heeft [appellante] in de bij de aanvraag behorende melding Activiteitenbesluit Internet Module (AIM) bij het kopje "Gegevens verandering inrichting" vermeld dat gebruik zal worden gemaakt van een mobiele puinbreker voor maximaal 12 maal per jaar.
De Afdeling is onder de gegeven omstandigheden van oordeel dat de op 25 april 2012 verleende omgevingsvergunning mede ziet op het aangevraagde gebruik van een mobiele puinbreker in de inrichting op het perceel [locatie 2] voor maximaal twaalf maal per jaar. Daarbij wordt mede in aanmerking genomen dat het college, hoewel het zich op het standpunt stelt dat ten onrechte een omgevingsvergunning als bedoeld in 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, is aangevraagd, blijkens het besluit van 25 april 2012 een vergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo heeft verleend, ‘voor de aangevraagde activiteiten’, waarbij het de aangevraagde activiteiten niet nader heeft gespecificeerd.
Anders dan het college ter zitting heeft betoogd, heeft het er gelet op het voorgaande niet zonder meer van uit kunnen gaan dat de puinbreker niet in de aanvraag van 16 maart 2012 was begrepen. Het had in de hiervoor besproken omstandigheden in ieder geval aanleiding moeten zien om [appellante] in de gelegenheid te stellen om de aanvraag te verbeteren, dan wel aan te vullen bij onduidelijkheid over de vraag of de puinbreker al dan niet tot de aanvraag behoorde. Nu dit niet is gebeurd, verzet de rechtszekerheid zich ertegen het standpunt van het college, dat de omgevingsvergunning van 25 april 2012 geen betrekking heeft op het voor maximaal twaalf maal per jaar in gebruik hebben van een mobiele puinbreker op het perceel [locatie 2], te volgen.
Het betoog slaagt.
5.    Het geschil spitst zich voorts toe op de weigering van het college om de voor de nieuwe locatie [locatie 1] gevraagde omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteit "handelen in strijd met de regels voor de ruimtelijke ordening", als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Vanwege die weigering is ook de gevraagde vergunning ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo geweigerd. Uit het besluit blijkt dat de laatstgenoemde gevraagde vergunning op zichzelf wel voor verlening in aanmerking komt.
6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte geen reden heeft gezien om de mobiele puinbreker in te delen in een lagere categorie van bedrijven volgens de bij het bestemmingsplan behorende bedrijvenlijst. Volgens [appellante] dient de puinbreker vanwege de slechts incidentele inzet en de afstand ervan tot omliggende woningen, te worden ingedeeld in categorie 3 in plaats van categorie 4, waartoe deze volgens de bedrijvenlijst behoort. Het bestemmingsplan houdt daartoe ook expliciet de mogelijkheid in, door middel van de wijzigingsbevoegdheid in artikel 3, onder H, van de planregels. Het college heeft die wijzigingsbevoegdheid ten onrechte niet toegepast, aldus [appellante].
6.1.    De Afdeling begrijpt dit betoog aldus, dat [appellante] stelt dat de rechtbank heeft miskend dat de mobiele puinbreker moet worden geacht te passen in de voor het perceel geldende bestemming.
Dat betoog slaagt niet. Ingevolge het geldende bestemmingsplan "Bedrijventerreinen (9060)" rust op het perceel de bestemming "Bedrijventerrein" met de zone-aanduiding B. Volgens de bestemmingsomschrijving in artikel 3 van de planregels zijn in dat geval bedrijven tot en met categorie 3 van de Bedrijvenlijst in bijlage 1 bij het bestemmingsplan toegestaan. Via een wijzigingsbevoegdheid in artikel 3, onder H, kan evenwel voor deze gronden worden toegestaan dat ook categorie 4 bedrijven zich vestigen. Volgens de bedrijvenlijst zijn puinbrekerijen en -malerijen die minder dan 100.000 ton puin per jaar verwerken, zoals hier aan de orde, ingedeeld in categorie 4.
Nu de wijzigingsbevoegdheid door het college niet is aangewend, staat daarmee gelet op het voorgaande vast dat de puinbrekerij in strijd is met de voor het perceel geldende bestemming. Hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, doet daar niet aan af. Er is daarom een omgevingsvergunning in verband met het met het bestemmingsplan strijdige gebruik vereist. De rechtbank is terecht tot dat oordeel gekomen.
Het betoog faalt.
7.    [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan niet in redelijkheid heeft mogen weigeren. Zij voert daartoe aan dat zij verschillende maatregelen heeft genomen om eventuele overlast van de puinbreker op de nieuwe locatie, die op grotere afstand ligt van omliggende woningen dan de bestaande locatie, zo veel mogelijk te beperken. Daarnaast is volgens [appellante] ten onrechte nieuw gemeentelijk beleid in aanmerking genomen, waaruit zou volgen dat bedrijvigheid zoals zij die uitvoert op het bedrijventerrein niet langer gewenst is. Dit blijkt niet uit dat beleid, aldus [appellante]. Verder heeft de rechtbank miskend dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het aspect trillingshinder aan vergunningverlening in de weg staat. Of de puinbreker voldoet aan de Richtlijn Trillingshinder van de Stichting Bouwresearch kan eerst worden gemeten als op de betreffende locatie daadwerkelijk puin wordt gebroken. Dat kon nog niet gebeuren. De Omgevingsdienst heeft om die reden geadviseerd om ter zake de voorwaarde aan de vergunning te verbinden dat dit wordt gemeten bij de eerste maal dat op de nieuwe locatie puin wordt gebroken. De rechtbank heeft verder miskend dat ook wat de door het college genoemde cumulatie van ruimtelijke effecten betreft, het besluit ondeugdelijk is gemotiveerd.
7.1.    [appellante] betoogt terecht dat de rechtbank niet heeft onderkend dat aan het besluit geen deugdelijke motivering ten grondslag is gelegd. Zoals uit het voorgaande volgt, heeft het college bij de afweging van belangen in verband met het besluit geen rekening gehouden met de omstandigheid dat [appellante] reeds sinds 25 april 2012 beschikt over een milieuvergunning die haar het gebruik toestaat van een mobiele puinbreker in de inrichting op het perceel [locatie 2] voor maximaal 12 maal per jaar. Hoewel niet bepalend voor de vraag of een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan kan worden verleend, dient daar rekening mee te worden gehouden bij de beoordeling van de onderhavige aanvraag. Temeer nu is gebleken dat de opstelplaats voor de mobiele puinbreker verder van omliggende woningen is gelegen dan de eerder vergunde opstelplaats en de aanvraag van 14 september 2016 wat de milieuvergunning betreft, opnieuw voor verlening in aanmerking komt.
[appellante] betoogt over eventuele trillingshinder verder terecht dat nog niet vastgesteld is kunnen worden of aan de ter zake gehanteerde Richtlijn kan worden voldaan en dat de Omgevingsdienst in het aanvullende onderzoek van 14 maart 2018 heeft geadviseerd om dat te ondervangen door het verbinden van voorschriften aan de vergunning.
De rechtbank heeft gelet op het voorgaande ten onrechte de rechtsgevolgen van het besluit in stand gelaten. De overige door [appellante] aangevoerde beroepsgronden kunnen buiten bespreking blijven.
Het betoog slaagt.
Conclusie
8.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtsgevolgen van het besluit van 15 mei 2018 in stand zijn gelaten.
Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
9.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 5 oktober 2018, zaak nr. 18/2564, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Dronten van 15 mei 2018, kenmerk U18.006285/GO/AH, in stand zijn gelaten;
III.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Dronten tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Dronten aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 508,00 (zegge: vijfhonderdacht euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
w.g. Hagen    w.g. Bolleboom
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 november 2019
641.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 8:113, tweede lid:
Indien de uitspraak van de hoger beroepsrechter ertoe strekt dat het bestuursorgaan een nieuw besluit neemt, kan de uitspraak tevens inhouden dat beroep tegen dat besluit slechts kan worden ingesteld bij de hoger beroepsrechter.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1, eerste lid:
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
b. (…),
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
d. (…),
e. 1°. het oprichten,
2°. het veranderen of veranderen van de werking of
3°. het in werking hebben
van een inrichting of mijnbouwwerk,
(…).
i. het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.
Artikel 2.12, eerste lid:
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Bestemmingsplan "Bedrijventerreinen (9060)"
Artikel 3:
A. de op de plankaart voor bedrijventerrein aangewezen gronden zijn bestemd voor:
1. bedrijven die zijn genoemd in bijlage 1 onder:
a. (…);
b. de categoriën 1, 2 en 3, indien de gronden op de kaart zijn voorzien van de zone-aanduiding "B", met dien verstande dat, indien de gronden op de kaart zijn voorzien van de aanduiding "categorie 4-bedrijf toegestaan", tevens bedrijven zijn toegestaan die zijn genoemd in bijlage 1 onder categorie 4; (…).
H. Burgemeester en wethouders kunnen, mits geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de milieusituatie, het plan wijzigen in die zin dat:
1. (…);
2. Indien de gronden op de kaart zijn voorzien van de zone-aanduiding "B", de aanduiding "categorie 4 bedrijf toegestaan" op de kaart wordt aangebracht.