ECLI:NL:RBAMS:2020:1383
Rechtbank AMS — Uitspraak 


RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 19/2925
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 maart 2020 in de zaak tussen
[eiser] , te Amsterdam, eiser
(gemachtigde: mr. J.H.D. Luteijn),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
verweerder (hierna: de gemeente)
(gemachtigde: J. Carter).
Conclusie
1. 	De rechtbank stelt [eiser] (eiser) niet in het gelijk. De rechtbank is van oordeel dat de gemeente aan eiser een bestuurlijke boete mocht opleggen van € 20.500,-, omdat eiser de Huisvestingswet heeft overtreden door zijn woning zonder vergunning aan toeristen te verhuren. Hij heeft hierdoor zijn woning onttrokken aan de woningvoorraad. De rechtbank legt hieronder uit waar deze zaak over gaat en hoe zij tot haar oordeel is gekomen.
Wat is de aanleiding voor deze rechtszaak?
2.1.
Een anonieme melder deed op 2 november 2018 een melding bij de gemeente dat het hele pand aan de [adres] zou worden gebruikt voor toeristische verhuur. De gemeente deed vervolgens onderzoek naar dit pand. Deze zaak gaat om een deel van het pand, namelijk [adres] B (de tweede bouwlaag van het pand). Eiser huurt deze woning en staat op dit adres ook ingeschreven in de Basisregistratie personen (Brp). Tijdens een huisbezoek op 3 november 2018 constateerde de gemeente dat eiser de woning verhuurde aan vier toeristen.
2.2.
De gemeente legde daarom aan eiser een boete op van € 20.500,-.
Als burgers zich niet houden aan de regels voor vakantieverhuur legt de gemeente hoge boetes op met een afschrikwekkende werking. Vakantieverhuur heeft een grote impact op de stad en de gemeente wil de leefbaarheid en de woningvoorraad beschermen. Eiser is het niet eens met de boete en startte daarom deze procedure bij de rechtbank.
Mag de gemeente aan eiser een boete opleggen?
Het beoordelingskader
3.1.1.
Om tot een oordeel te komen kijkt de rechtbank naar de wet- en regelgeving en naar wat de hogerberoepsrechter oordeelt in soortgelijke zaken. Onlangs is het beoordelingskader veranderd door een uitspraak van de hoger beroepsrechter.
De rechtbank legt dat hieronder uit.
3.1.2.
Het is verboden een woning aan de woningvoorraad te onttrekken, zonder daarvoor een ontrekkingsvergunning te hebben
(artikel 21a van de Huisvestingswet).
De hoger beroepsrechter heeft al eerder geoordeeld dat als een woning wordt verhuurd aan toeristen - al is het voor één nacht - de woning daarmee is onttrokken aan de woningvoorraad. Als iemand zijn of haar woning verhuurt aan toeristen, wijzigt de functie van het gebruik van de woning immers. De woning is dan niet meer beschikbaar voor duurzame bewoning. Dit geldt ook als iemand zijn hoofdverblijf nog wel in de woning heeft op het moment dat hij of zij deze verhuurt aan toeristen.
Als een woning gedeeltelijk wordt verhuurd aan toeristen, is er namelijk sprake van gedeeltelijk onttrekking van de woning aan de woningvoorraad (een deel van de woning is niet meer beschikbaar voor duurzame bewoning). Bij de verhuur aan toeristen is dus een onttrekkingsvergunning vereist.
3.1.3.
In de Huisvestingsverordening van de gemeente staan regels over vakantieverhuur en Bed & Breakfasts
(neergelegd in artikel 3.1.2, vierde en vijfde lid van de Huisvestingsverordening: twee verschillende vormen van verhuur aan toeristen).
In deze regels maakt de gemeente een uitzondering op de hoofdregel dat er bij vakantieverhuur een onttrekkingsvergunning moet worden aangevraagd. Als er wordt voldaan aan alle strikte voorwaarden van de gemeente (onder andere maximaal vier toeristen per nacht), mag iemand zijn woning verhuren zonder onttrekkingsvergunning.
Dit heet begunstigend beleid. De hoger beroepsrechter oordeelde onlangs dat dit begunstigend beleid over vakantieverhuur onverbindend is. Dit betekent dat de manier waarop de gemeente het begunstigend beleid toepaste, niet (meer) geldig is. De reden hiervoor is dat artikel 21a van de Huisvestingswet (waarin het verbod op onttrekking staat) de gemeenteraad geen bevoegdheid geeft om vrijstelling te verlenen van de vergunningenplicht. Er is bij vakantieverhuur volgens de regels dus altijd een onttrekkingsvergunning nodig en begunstigend beleid is niet toegestaan.
3.1.4.
De hoger beroepsrechter oordeelde niet expliciet over het begunstigend beleid voor Bed & Breakfasts. Het oordeel van de hoger beroepsrechter dat het begunstigend beleid over vakantieverhuur onverbindend is, geldt volgens de rechtbank ook voor het begunstigend beleid over Bed & Breakfasts. Voor de twee soorten begunstigend beleid geldt namelijk allebei dat hiervoor geen bevoegdheid is gegeven in artikel 21a van de Huisvestingswet.
3.1.5.
Als de gemeente voor vakantieverhuur een boete wil opleggen, zijn er twee stappen die genomen moeten worden.
Allereerst moet er sprake zijn van een overtreding van de Huisvestingswet. Zonder overtreding kan de gemeente geen boete opleggen. Van een overtreding van de Huisvestingswet is na de recente uitspraak van de hoger beroepsrechter dus altijd sprake bij vakantieverhuur zonder een onttrekkingsvergunning. Voor de uitspraak van de hoger beroepsrechter was de besluitvorming van de gemeente zo dat zij concludeerde dat als aan alle voorwaarden uit het begunstigend beleid was voldaan, er geen onttrekkingsvergunning nodig was. Dit kan nu niet meer.
De tweede stap is dat de gemeente bij een overtreding kan beslissen om daarvoor een boete op te leggen
(artikel 35 van de Huisvestingswet en artikel 4.2.2. van de Huisvestingsverordening).
De hoger beroepsrechter heeft in haar recente uitspraak geoordeeld dat de gemeente bij de beslissing om daadwerkelijk een boete op te leggen rekening kan houden met de feiten en omstandigheden uit haar begunstigend beleid
.
De Huisvestingswet is overtreden (stap 1)
3.2.
Partijen verschillen niet van mening over de vraag dat er toeristen zijn aangetroffen in eisers woning en dat de woning daarmee is onttrokken aan de woningvoorraad. Uit het beoordelingskader hiervoor volgt dat er een onttrekkingsvergunning is vereist, als een woning wordt verhuurd aan toeristen. Eisers hadden geen onttrekkingsvergunning. Er is daarom sprake van een overtreding van de Huisvestingswet.
Dit is door eiser op de zitting ook erkend.
De gemeente is bevoegd om een boete op te leggen (stap 2)
3.3.1.
Eiser voert aan dat de gemeente aan hem geen boete mocht opleggen omdat hij voldeed aan het destijds geldende begunstigend beleid. Eiser kon vanwege de bouw van de woning niet voldoen aan het vereiste dat maar 40% van de woning mag worden verhuurd aan toeristen. Maar als het zo wordt gezien dat de kamer op de begane grond van het pand (waarin eiser sliep) bij het appartement hoort, voldeed eiser wel aan dit vereiste. Eiser leverde een begin van bewijs dat hij hoofdverblijf had in de woning. Verder voldeed eiser ook aan alle andere vereisten uit het begunstigend beleid voor Bed & Breakfast.
3.3.2.
De rechtbank volgt eiser niet. Vaststaat dat eiser niet voldeed aan het vereiste in het begunstigend beleid dat hij zijn woning maar voor 40% aan toeristen mocht verhuren. Eiser verhuurde twee slaapkamers in de woning aan toeristen en hij sliep zelf in een kamer op de begane grond van het pand. Omdat eiser al niet voldeed aan één van de vereisten uit het niet meer geldende begunstigend beleid, is het begunstigend beleid geen reden om van een boete af te zien. De gemeente mocht deze omstandigheden betrekken bij de beslissing om daadwerkelijk een boete op te leggen.
3.3.3.
Uit het primaire besluit en het besluit op bezwaar blijkt dat de gemeente aan eiser een boete oplegt, omdat hij zijn woning heeft onttrokken aan de woningvoorraad
(artikel 21a is overtreden).
De gemeente is bij deze overtreding van de Huisvestingswet bevoegd een boete op te leggen
(artikel 4.2.2. van de Huisvestingsverordening).
Eiser kan als overtreder worden aangemerkt omdat hij de woning verhuurde aan toeristen. De gemeente is dus bevoegd om aan eiser een boete op te leggen.
Eisers beroep op het gelijkheidsbeginsel
3.4.1
Het beroep van eiser op het gelijkheidsbeginsel in het kader van de gewijzigde situatie over het begunstigend beleid slaagt niet. Eiser voert aan dat het in strijd is met het gelijkheidsbeginsel dat de gemeente heeft aangegeven burgers niet met terugwerkende kracht een boete op te leggen, als zij hebben voldaan aan de vereisten uit het begunstigend beleid. Het klopt volgens eiser niet dat de gemeente in dat geval geen boete oplegt en dat de gemeente wel een boete oplegt als er niet aan de vereisten uit het begunstigend beleid is voldaan, nu de hoger beroepsrechter oordeelde dat er in alle gevallen sprake is van onttrekking.
3.4.2.
De rechtbank volgt eiser niet. Als iemand een geslaagd beroep wil doen op het gelijkheidsbeginsel, moet er allereest sprake zijn van gelijke gevallen. Er is geen sprake van gelijke gevallen. De situatie dat een burger voldeed aan alle vereisten uit de regels - zoals die op dat moment golden - is namelijk een andere situatie dan die dat een burger niet aan de destijds geldende regels voldeed, zoals in het geval van eiser.
Moet de gemeente de boete van € 20.500,-, verlagen?
Het standpunt van eiser
4.1.
Eiser vindt dat de gemeente hem ten onrechte zo’n hoge boete oplegt. Als eiser had geweten dat hij niet aan de voorwaarde van 40/60 % uit het begunstigend beleid voldeed, dan had hij de woning nooit verhuurd zoals hij dat heeft gedaan. Hij legt verder uit dat hij een hele hoge huur betaalt voor de woning (1800 euro) en dat hij daarom de woning verhuurde aan toeristen. Hij komt uit Thailand. Eiser ontving nooit meer dan vier toeristen. Eiser handelde dus conform het gedachtegoed van de gemeente. Ten slotte heeft de manier waarop eiser de woning verhuurde een beperkte invloed gehad op de leefbaarheid van de stad. De gemeente moet deze bijzondere omstandigheden meenemen bij de vraag of de boete moet worden verlaagd en kan niet zomaar zeggen dat er standaard een vast boetebedrag wordt opgelegd.
Het beoordelingskader
4.2.1.
De gemeente maakt in haar regels gebruik van een gefixeerd boetestelsel. Dit betekent dat er per overtreding een boete wordt opgelegd waarvan de hoogte vast staat. De overtredingen met de daarbij behorende boetebedragen staan in het beleid. Bij de totstandkoming van de vaste boetebedragen heeft de gemeente rekening gehouden met de proportionaliteit en evenredigheid van de boetes in verhouding tot de overtreding en de impact daarvan op de samenleving. De gemeente is bij het onttrekken van een woning aan de woningvoorraad door Bed&Breakfast, in beginsel verplicht een bestuurlijke boete op te leggen van € 20.500,-.
4.2.2.
Hoewel de gemeente in principe vaste boetebedragen oplegt, kan zij de boete naar beneden bijstellen als er in een zaak bijzondere omstandigheden zijn die maken dat het bedrag te hoog is.
De hoger beroepsrechter heeft geoordeeld dat een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht redenen kunnen zijn om de boete te verlagen.
Verder heeft de hoger beroepsrechter geoordeeld dat de boete verlaagd kan worden als er sprake was van incidentele vakantieverhuur voor korte duur, die slechts beperkt financieel voordeel heeft opgeleverd.
Het standpunt van eiser dat zowel de rechtbank als de gemeente per geval moet bekijken of het boetebedrag passend is gelet op bijzondere omstandigheden, is dus juist.
Geen redenen om het boetebedrag in dit geval te verlagen
4.3.1.
De rechtbank begrijpt dat een boete van € 20.500,-, voor eiser een hoog bedrag is om te moeten betalen. De rechtbank ziet echter geen redenen om de boete te verlagen. De gemeente legt uit dat onrechtmatige vakantieverhuur een groot probleem is voor de stad. Als de gemeente vakantieverhuur niet inperkt door hoge boetes op te leggen met een afschrikwekkende werking, kan dit grote gevolgen hebben voor de leefbaarheid in Amsterdam en de woningvoorraad van de stad. Alleen al hieruit volgt dat woningonttrekking door vakantieverhuur een ernstige overtreding is.
4.3.2.
Eiser verhuurde de woning structureel aan toeristen. Er was geen sprake van incidentele vakantieverhuur voor korte duur, die slechts beperkt financieel voordeel heeft opgeleverd. Bij deze bedrijfsmatige verhuur, waarmee mogelijk veel geld is verdiend, was het eisers verantwoordelijkheid om zich op de hoogte te stellen van de geldende regels en zich hieraan te houden. Er is dus geen sprake van een verminderde verwijtbaarheid. Dat eiser een hoge huur betaalt, vanwege de verhuur maakt niet dat hij zich niet aan de regels hoefde te houden. Eiser heeft zelf voor deze constructie gekozen. Ten slotte heeft eiser niet onderbouwd dat hij de boete niet kan betalen vanwege zijn financiële situatie. Het door hem overgelegde besluit van de Raad voor de Rechtsbijstand - waaruit blijkt dat eiser voor zijn advocaat [NAAM]- is hiervoor onvoldoende. Hieruit blijkt namelijk niet wat eisers vermogenspositie is. Het is mogelijk dat eiser veel heeft verdiend aan de vakantieverhuur, waardoor zijn vermogenspositie gunstig is.
Krijgt eiser de kosten van deze procedure vergoed?
5.	Omdat de rechtbank eiser niet in het gelijk stelt, heeft hij geen recht op een vergoeding door de gemeente van de kosten die hij maakte voor deze procedure (de kosten voor zijn advocaat [NAAM]).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Sloot, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Teggelaar, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 maart 2020.
griffier
rechter
Bent u het niet eens met deze beslissing?
Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na verzending van de uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019 2500 EA Den Haag. Burgers kunnen ook digitaal hoger beroep instellen (www.raadvanstate.nl).
Als hoger beroep is ingesteld, kunnen partijen bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening.
Aan het instellen van hoger beroep en het indienen van een voorlopige voorziening zijn kosten verbonden.
BIJLAGE I
Procesverloop
Melding woonfraude bij de gemeente				2 november 2018
Onderzoek naar de woning					3 november 2018
Aanvullend rapport van bevindingen 				4 maart 2019
Voornemen boetebesluit					7 november 2018
Primair boetebesluit						23 november 2018
Boetebesluit op bezwaar					29 april 2019
Beroep bij de rechtbank:					24 mei 2019
Zitting bij de rechtbank:					11 februari 2020
Eiser en de gemeente lieten zich op de zitting vertegenwoordigen door hun gemachtigde.
BIJLAGE II
Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 5:46
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Huisvestingswet 2014
Artikel 21 a
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken.
Artikel 35
1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in artikel 21. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
Artikel 1 onder d Definities
In deze verordening wordt verstaan onder “bed & breakfast”: het gedeeltelijk gebruik van een zelfstandige woonruimte voor kort verblijf bij de hoofdbewoner van die woonruimte, al dan niet met ontbijt.
Artikel 3.1.2 Reikwijdte vergunningplicht
1. De in artikel 3.1.1 aangewezen woonruimten mogen niet zonder vergunning als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder d van de wet:
a. anders dan ten behoeve van bewoning of het gedeeltelijk gebruik als kantoor of
praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning worden onttrokken; of
b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk met andere woonruimte worden samengevoegd, mits en zolang de bestemming tot bewoning overheersend blijft.
4. Voor het gedeeltelijk onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van bed & breakfast is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet noodzakelijk mits en zolang:
a. de hoofdbewoner de woning als hoofdverblijf heeft en deze bewoner ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven;
b. de bestemming tot bewoning overheersend blijft;
c. aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend; en
d. de hoofdbewoner, voordat het gebruik ten behoeve van bed & breakfast start, het gebruik heeft gemeld bij burgemeester en wethouders.
5. Voor het onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van vakantieverhuur is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet noodzakelijk mits en zolang:
a. de hoofdbewoner de woning feitelijk als hoofdverblijf heeft en ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven;
b. vakantieverhuur maximaal 60 dagen per jaar plaatsvindt;
c. aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend;
d. geen sprake is van een huurwoning in eigendom van een woningcorporatie, en
e. de hoofdbewoner, elke keer voordat het gebruik ten behoeve vakantieverhuur start, deze wijze van gebruik van de woonruimte door middel van een door burgemeester en wethouders voorgeschreven formulier elektronisch heeft gemeld bij burgemeester en wethouders.
Toelichting bij Bed & Breakfast (artikel 3.2.1, vierde lid)
Ook het gedeeltelijke gebruik van de woning te behoeve van verhuur aan toeristen, ongeacht de huurprijs van de woning is vrijgesteld van de vergunningplicht. Dit gebruik wordt ook wel bed & breakfast genoemd. Ook dit begrip is gedefinieerd en hieraan zijn voorwaarden verbonden. De hoofdbewoner moet zijn hoofdverblijf in de woning houden en het gebruik voor bewoning moet overheersend zijn. Dat betekent dat de woning voor ten hoogste 40% mag worden gebruik voor verhuur aan toeristen. In verband met de leefbaarheid mag aan niet meer dan vier personen tegelijk overnachting worden geboden. Indien niet aan de voorwaar- den wordt voldaan, dan is sprake van woningonttrekking, waarvoor een vergunning nodig is. De bewoner dient zich tevens aan andere toepasselijke regelgeving te houden. Er dient toe- stemming te zijn van de eigenaar, en toeristenbelasting te worden betaald en mag geen over- last worden veroorzaakt. Het starten van een bed & breakfast moet tevens worden gemeld. Zowel eigenaren als huurders kunnen onder de vrijstelling vallen.
Artikel 4.2.2 Bestuurlijke boete
1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 21 van de wet.
2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
b. voor de eerste overtreding van artikel 21 a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
Tabel 2 bestuurlijke boete wijzigingen in de woonruimtevoorraad
Wettelijke bepaling Huisvestingswet
Omstandigheid
Kolom A
Kolom B
Boete
Boete bij recidive
Overtreding < 3 jaar na de eerste overtreding
Woningonttrekking
21 onder a
Geheel of gedeeltelijk onttrekken van woonruimten aan de woonruimtevoorraad
€ 20.500,-
€ 20.500,-*
* wettelijk maximum
Toelichting bij artikel 4.2.2
Het opleggen van boetes blijkt effectiever dan het opleggen van een last onder dwangsom. Dit is in het verleden vooral gebleken bij de handhaving van overtredingen van de verbodsbepalingen in de Huisvestingswet. Daarom zijn boetes nodig en wordt gelet op de schaarste van woningen in Amsterdam en belang van het behoud en de samenstelling van deze schaarse woningvoorraad als mede de leefbaarheid door Amsterdam een “lik op stuk beleid” gevoerd waarbij op duidelijke en snelle wijze sancties worden opgelegd aan overtreders. Bij het vaststellen van de hoogte van de boetes is als uitgangspunt genomen dat deze dermate hoog moeten zijn dat zij een afschrikwekkende werking hebben. De op te leggen boetes zijn vastgelegd in bijlage 3. Burgemeester en wethouders kunnen slechts wegens bijzondere omstandigheden een lagere boete opleggen. De overtreder zal in dat geval een voldoende onderbouwd beroep moet doen op die bijzondere omstandigheden (artikel 5.46, derde lid, Algemene wet bestuursrecht).
In het bestuursrecht zijn er vaak meerdere fasen in de besluitvorming van de gemeente, omdat burgers in bezwaar kunnen gaan tegen een besluit bij de gemeente voordat ze in beroep kunnen gaan bij de rechtbank. In de bijlage bij deze uitspraak staan de belangrijkste data van het procesverloop.
Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 januari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:261). Uitspraken zijn te vinden op:
www.rechtspraak.nl
Zie de uitspraak van de Afdeling van 6 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:317).
Zie de uitspraak van de Afdeling van 15 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1562), rechtsoverwegingen 4.1 en 4.2.
De relevante regels staan opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Artikel 21 en onder a van de Huisvestingswet is overtreden.
Artikel 5:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 12 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1849, rechtsoverweging. 4.3.
Zie de uitspraak van de Afdeling van 27 november 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3990).
Dit betekent dat de hoger beroepsrechter een voorlopige uitspraak kan doen, als partijen de uitkomst van de procedure in hoger beroep niet kunt afwachten vanwege een spoedeisend belang.