ECLI:NL:RVS:2020:1130
Raad van State — Uitspraak 


201906533/1/A2.
Datum uitspraak: 22 april 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 17 juli 2019 in zaak nr. 18/4521 in het geding tussen:
[appellant]
en
de directie van de Dienst Wegverkeer (hierna: RDW).
Procesverloop
Bij besluit van 14 augustus 2018 heeft de RDW de bevoegdheid van [appellant] voor het uitvoeren van periodieke keuringen van motorrijtuigen tot en met 3500 kilogram voor de duur van zes maanden ingetrokken.
Bij besluit van 22 oktober 2018 heeft de RDW het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 17 juli 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De RDW heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
Partijen waren uitgenodigd voor een zitting van de Afdeling op 23 maart 2020. In verband met de uitbraak van het coronavirus en de in verband daarmee door de overheid getroffen maatregelen kon deze zitting niet doorgaan. Omdat de overgelegde stukken in deze zaak naar het oordeel van de Afdeling voldoende inzicht bieden in de standpunten van partijen en partijen niet in hun belangen worden geschaad, zal de Afdeling, met toestemming van partijen, uitspraak doen zonder zitting met toepassing van artikel 8:57, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
Overwegingen
Wettelijk kader
1.    Het wettelijk kader en het daarop gebaseerde beleid van de RDW zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2.    Op 25 juni 2018 heeft de RDW in het kader van de uitvoering van het toezicht op keurmeesters APK een steekproef uitgevoerd bij [bedrijf A] in Amersfoort. Dit is het bedrijf van de zoon van [appellant], waar hij ook als keurmeester geregistreerd staat. [appellant]s eigen bedrijf heet [bedrijf B] en is gelegen op hetzelfde perceel. In de functie van keurmeester verricht [appellant] keuringen in en voor zowel zijn eigen bedrijf als dat van zijn zoon. De steekproefcontroleur heeft bij aankomst bij de keuringsplaats geconstateerd dat de keurmeester, [appellant], niet aanwezig was.
Besluitvorming
3.    De RDW heeft aan zijn besluitvorming verklaringen van de steekproefcontroleur ten grondslag gelegd. Het niet aanwezig zijn van de keurmeester bij binnenkomst van de steekproefcontroleur is een overtreding van artikel 31, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Regeling erkenning en keuringsbevoegdheid APK (hierna: de Regeling). Dit betreft een overtreding categorie III als bedoeld in de Toezichtbeleidsbrief Erkenninghouders RDW 2018. Omdat dit de derde overtreding betreft binnen 30 maanden, heeft de RDW de bevoegdheid van [appellant] voor het uitvoeren van periodieke keuringen van motorrijtuigen tot en met 3500 kilogram voor de duur van zes maanden ingetrokken.
Omvang van het geding
4.    In geschil is of de RDW van de conclusie van de steekproefcontroleur dat [appellant] niet in de keuringsplaats aanwezig was op het moment van de steekproef, uit mocht gaan en of de RDW op grond daarvan de keuringsbevoegdheid van [appellant] voor de categorie voertuigen tot en met 3500 kilogram voor zes maanden heeft mogen intrekken.
Oordeel rechtbank
5.    De rechtbank heeft overwogen dat zij uitgaat van de juistheid van de verklaring van de controleur. Daarbij neemt de rechtbank als uitgangspunt dat de controleur geen belang heeft bij het afleggen van een onjuiste verklaring. In wat [appellant] heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding voor twijfel over de juistheid of volledigheid van het rapport. Gelet op de inhoud van het rapport en de aanvulling die de gemachtigde van de RDW ter zitting daarop heeft gegeven, alsmede de stukken die de RDW na de zitting op verzoek van de rechtbank heeft ingebracht, moet het er naar het oordeel van de rechtbank voor worden gehouden dat [appellant] zich niet op de keuringsplaats bevond op het moment van de steekproef. Naar het oordeel van de rechtbank is, gelet op de inhoud van het dossier, aannemelijk geworden dat sprake is van een overtreding van artikel 31, vijfde lid, onder a, van de Regeling.
Betoog in hoger beroep
6.    [appellant] is het niet eens met deze overwegingen van de rechtbank. Hij heeft in beroep bij de rechtbank gemotiveerd aangevoerd dat de wijze van totstandkoming en de beperktheid van de verklaring van de controleur om diverse redenen afbreuk doen aan de betrouwbaarheid van die verklaring. De rechtbank heeft dit verworpen door enkel te stellen dat de controleur geen belang heeft bij het afleggen van een onjuiste verklaring. Mede gelet op de tegenstrijdigheden van de verklaring, is deze motivering van de rechtbank niet begrijpelijk. Dit klemt temeer daar de door [appellant] ingebrachte getuigenverklaring buiten beschouwing wordt gelaten, omdat deze veel later en achteraf is opgesteld. Datzelfde geldt immers in nog sterkere mate voor de overgelegde nadere verklaring van de RDW terwijl de rechtbank deze kennelijk kritiekloos overneemt. De rechtbank heeft wat hij met betrekking tot de onzorgvuldige wijze van totstandkoming van het bestreden besluit van 22 oktober 2018 heeft aangevoerd, onvoldoende gemotiveerd verworpen, aldus [appellant].
Wat betreft zijn aanwezigheid op de keuringsplaats betoogt [appellant] dat de rechtbank zijn - primaire - standpunt dat hij vanuit de richting van [bedrijf B], vanaf het buitenterrein, richting de controleur is gelopen en derhalve aanwezig was op de keuringsplaats, ten onrechte heeft verworpen. Zijn - subsidiaire - standpunt dat het geen verschil maakt of hij buiten stond of vanuit [bedrijf B] richting de controleur is gelopen nu in beide gevallen gesproken kan worden van aanwezigheid op de keuringsplaats, heeft de rechtbank volgens [appellant] ten onrechte onbesproken gelaten. Hij heeft daarbij gewezen op de definitie van het begrip "keuringsplaats" in de Regeling. Er is sprake van één kadastraal terrein waarop één pand is gesitueerd, welk pand (intern) geheel toegankelijk is en waarbij sprake is van één buitenterrein. Hij bevond zich op het perceel en dit valt onder de keuringsplaats, aldus [appellant].
Beoordeling hoger beroep
7.    Het geschil in hoger beroep spitst zich toe op de vraag of [appellant] als keurmeester alle medewerking heeft verleend aan de steekproef door aanwezig te zijn in de keuringsplaats van [bedrijf A] vanaf het moment dat de mededeling van de steekproef is gedaan en bij de aankomst van de steekproefcontroleur.
Keuringsplaats
8.    Voor de beantwoording van die vraag is allereerst van belang hoe ver die keuringsplaats zich uitstrekt. Ingevolge artikel 1 van de Regeling wordt onder "keuringsplaats" verstaan een perceel of enkele kadastraal aangrenzende percelen waarop een erkenninghouder als bedoeld in artikel 83 van de Wegenverkeerswet 1994 de keuring verricht en waarbij de keuringsruimte kan bestaan uit één of meer besloten ruimten gelegen in één gebouw, dan wel in verscheidene belendende of nagenoeg belendende gebouwen, bedoeld om deel uit te maken van een keuringsplaats. Gelet op deze definitie en de systematiek van de Regeling is een keuringsplaats gebonden aan een bepaalde erkenninghouder. In deze specifieke situatie is er één kadastraal perceel met meer bedrijven. Er is een gezamenlijk buitenterrein waarop auto’s geparkeerd en gestald worden. Op dat terrein is de achteringang van [bedrijf B] en de ingang van [bedrijf A]. Anders dan [appellant] meent is niet doorslaggevend dat hij zich op het kadastrale perceel bevond. Evenmin is van belang of de ruimten van [bedrijf B] en [bedrijf A] en eventueel andere daar gevestigde garagebedrijven intern zijn verbonden, nu het gaat om te onderscheiden erkenninghouders. De keuringsplaats van [bedrijf A] is beperkt tot een ruimte die hoort bij dat bedrijf.
Verklaring van de steekproefcontroleur
9.    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 21 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1648) mag in beginsel van de juistheid van een verklaring van een steekproefcontroleur worden uitgegaan en komt aan de inhoud van een dergelijke verklaring een sterke bewijskracht toe. De rechtbank heeft daarbij terecht in aanmerking genomen dat een steekproefcontroleur geen belang heeft bij het afleggen van een onjuiste verklaring. Dit laat onverlet dat de juistheid van diens verklaring mag worden betwist met andere bewijsmiddelen.
9.1.    De steekproefcontroleur heeft in zijn rapport van de steekproef op 25 juni 2018 opgenomen dat bij aankomst binnen de quarantainetijd om 13:36 uur keurmeester [appellant] niet aanwezig was, maar bij [bedrijf B] vandaan kwam. Hierop heeft de steekproefcontroleur zijn steekproef gestaakt. Het rapport is niet ondertekend door of namens de erkenninghouder en pas later door de steekproefcontroleur. In een interne e-mail van 10 juli 2018, die derhalve dateert van voor het nemen van het besluit van 14 augustus 2018 en die op verzoek van de rechtbank door de RDW in beroep is overgelegd, heeft de steekproefcontroleur toegelicht dat hij vergeten was het formulier te tekenen, vanwege de situatie rondom het afbreken van de steekproef. De keurmeester en zijn zoon zouden de hele tijd op hem in hebben zitten praten om hen tegemoet te komen en toch te gaan keuren. De keurmeester hield daarbij, volgens de steekproefcontroleur, vaak en lang zijn hand vast.
9.2.    In een ongedateerde, maar wel ondertekende nadere verklaring, die de RDW op verzoek van de rechtbank in beroep heeft overgelegd, heeft de steekproefcontroleur aangegeven dat hij zijn auto op het parkeerterrein voor het bedrijf [bedrijf A], tevens de achterzijde van het bedrijf [bedrijf B], heeft geparkeerd en dat [appellant] buiten op het terrein niet aanwezig was. De steekproefcontroleur heeft vervolgens verklaard dat hij het bedrijf binnengelopen is en [appellant] ook daar, op de werkplaats en boven, niet heeft aangetroffen. De steekproefcontroleur zegt vervolgens naar zijn auto te zijn gelopen om zijn tablet te halen en dat hij ook toen [appellant] buiten niet heeft aangetroffen. Toen hij met zijn tablet terug liep naar het bedrijf [bedrijf A] kwam [appellant], volgens de steekproefcontroleur, al bellend uit het bedrijf [bedrijf B] gelopen. De steekproefcontroleur verklaart dat hij op het kantoor van [bedrijf A] aan [appellant] heeft laten weten dat hij de steekproef ging staken omdat [appellant] niet aanwezig was, terwijl hij, als een voertuig in een steekproef valt wel verplicht is om in de keuringsplaats aanwezig te blijven. Volgens de steekproefcontroleur probeerden [appellant] en zijn zoon hem over te halen om toch tot keuren over te gaan, wilde [appellant] het keuringsrapport niet tekenen en werd het hem lastig gemaakt te vertrekken.
9.3.    [appellant] heeft in beroep bij de rechtbank ter onderbouwing van zijn stelling dat hij wel aanwezig was ten tijde van de controle een ooggetuigenverslag van 6 april 2019, overgelegd. In dit verslag meldt de getuige dat hij op 25 juni 2018 bij de zoon van [appellant] was om zijn auto te laten repareren en dat hij in de hal van [bedrijf B] bij de grote roldeur stond en zicht had op het parkeer- en opslagterrein aan de achterzijde van zijn bedrijf. De getuige zag een man, naar later bleek de steekproefcontroleur, richting de werkplaats van [bedrijf A] lopen en zeer kort daarna weer weg lopen en zag dat [appellant] naar de man toe liep en met hem opliep. Volgens de getuige keurde de steekproefcontroleur [appellant] nauwelijks een blik waardig en verliet hij direct het terrein. Verder hoorde hij van [appellant] dat deze de controleur eerst niet had gezien toen die aan kwam lopen. Hij geeft aan dat aangezien [appellant] vlakbij hem stond, de afstand van hem naar de controleur eveneens kort was, 10 tot 15 meter.
9.4.    De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de RDW zich niet mocht baseren op de verklaringen van de steekproefcontroleur. Hoewel het steekproefcontrolerapport summier is en niet direct is ondertekend, heeft de steekproefcontroleur in de hiervoor onder 9.1 en 9.2 vermelde verklaringen de gang van zaken toegelicht. De strekking van de verklaringen van de steekproefcontroleur is duidelijk, namelijk dat [appellant] bij aankomst van de controleur niet is aangetroffen bij [bedrijf A] maar dat hij uit het bedrijf [bedrijf B] kwam. Aan de door [appellant] als tegenbewijs ingebrachte getuigenverklaring komt niet de betekenis toe die hij eraan gehecht wil zien. Niet alleen heeft de rechtbank terecht overwogen dat die verklaring pas veel later is opgesteld, maar bovendien sluit die verklaring niet uit dat [appellant] zich inderdaad bij [bedrijf B] bevond. Daarnaast staat in de zienswijze van [appellant] van 3 juli 2018 dat hij uit het belendende perceel naar de steekproefcontroleur toe liep en dat sluit aan bij wat de controleur heeft verklaard. Zoals hiervoor onder 8 is overwogen hoort het belendende perceel niet bij de keuringsplaats van [bedrijf A].
10.    Het onder 6 weergegeven betoog faalt. De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat de RDW van de conclusie van de steekproefcontroleur dat [appellant] niet in de keuringsplaats aanwezig was op het moment van de steekproef mocht uitgaan en dat, nu er sprake was van een overtreding van artikel 31, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Regeling, de RDW op grond daarvan de keuringsbevoegdheid van [appellant] voor de categorie voertuigen tot en met 3500 kilogram voor zes maanden heeft mogen intrekken.
Proceskosten
11.    Tot slot betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat voor een proceskostenbeoordeling geen aanleiding bestaat. Reeds het feit dat de rechtbank aanleiding heeft gezien het onderzoek na de zitting te heropenen en het dossier nadien is aangevuld maakt dat de besluitvorming onvoldoende zorgvuldig is geweest. Zelfs indien de ongegrondverklaring van het beroep in stand zou blijven, rechtvaardigt dit volgens [appellant] toekenning van proceskosten. Er is sprake van een zeer minimale feitelijke onderbouwing van het besluit van 22 oktober 2018, wat aanleiding heeft gegeven tot heropening van het onderzoek in beroep en aanvulling van de stukken waarop de RDW zich zou hebben gebaseerd bij de besluitvorming. [appellant] wijst in dit verband op de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (hierna: de CRvB) van 24 september 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3123, waarin de CRvB heeft overwogen dat volgens zijn vaste rechtspraak in geval van een ongegrond beroep aanleiding bestaat om het bestuursorgaan te veroordelen in de proceskosten van de andere partij indien die andere partij heeft moeten procederen om een deugdelijke motivering van het besluit te krijgen. [appellant] meent dat een dergelijke situatie zich hier voordoet.
11.1.    Op grond van artikel 8:75 van de Awb is de bestuursrechter bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij de bestuursrechter heeft gemaakt. In beginsel vindt een veroordeling van het verwerend bestuursorgaan in de proceskosten alleen plaats, indien het bestreden besluit wordt vernietigd. Ook kan toepassing van artikel 6:22 van de Awb aanleiding zijn voor een proceskostenveroordeling. In dat artikel is bepaald dat een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand kan worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] ongegrond verklaard en het bestreden besluit op bezwaar van 22 oktober 2018 in stand gelaten, zonder daarbij toepassing te geven aan artikel 6:22 van de Awb. Voor een proceskostenvergoeding bestaat in het geval van [appellant] in beginsel dus geen aanleiding. De uitspraak van de CRvB waar [appellant] zich op beroept biedt geen grond voor een ander oordeel. Dat de rechtbank aanleiding heeft gezien het onderzoek na de zitting te heropenen en het dossier nadien is aangevuld, maakt nog niet dat het besluit van 22 oktober 2018 ondeugdelijk gemotiveerd is. Dat besluit is gebaseerd op verklaringen van de steekproefcontroleur en de rechtbank heeft, naar aanleiding van wat partijen tijdens de zitting naar voren hadden gebracht, daarover stukken mogen opvragen om de motivering van het besluit te kunnen controleren. Zoals hiervoor onder 10 is overwogen heeft de RDW van de conclusie van de steekproefcontroleur mogen uitgaan. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding bestaat.
11.2.    Het betoog faalt.
Conclusie
12.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
13.    Voor een proceskostenveroordeling in hoger beroep bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2020
18-949.
BIJLAGE
Wettelijk kader
Wegenverkeerswet 1994
Artikel 87a
"[…]
2. De Dienst Wegverkeer kan de bevoegdheid voertuigen aan een keuring te onderwerpen intrekken of de daaraan verbonden voorschriften wijzigen, indien degene aan wie die bevoegdheid is verleend:
[…]
c. handelt in strijd met een of meer andere uit de bevoegdheid voertuigen aan een keuring te onderwerpen voortvloeiende verplichtingen.
[…]"
Regeling erkenning en keuringsbevoegdheid APK
Artikel 1
"In deze regeling wordt verstaan onder:
[…]
keuringsplaats: een perceel of enkele kadastraal aangrenzende percelen waarop een erkenninghouder als bedoeld in artikel 83 van de wet de keuring verricht en waarbij de keuringsruimte kan bestaan uit één of meer besloten ruimten gelegen in één gebouw, dan wel in verscheidene belendende of nagenoeg belendende gebouwen, bedoeld om deel uit te maken van een keuringsplaats;
[…]"
Artikel 31
"[…]
5. Aan een steekproef wordt alle medewerking verleend en de terzake door de Dienst Wegverkeer gegeven aanwijzingen worden in acht genomen. Onder alle medewerking wordt in ieder geval verstaan dat:
a. bij uitsluiting de keurmeester die het voertuig aan een keuring heeft onderworpen, aanwezig is vanaf het moment dat de mededeling, bedoeld in het eerste lid, is gedaan en zelf feitelijke assistentie verleent bij het uitvoeren van de steekproef;
[…]"
Toezichtbeleidsbrief Erkenninghouders RDW 2018
Bijlage APK Keurmeester 2018
3.4 Toezicht door middel van steekproeven
Het verlenen van medewerking tijdens de steekproef
"U moet alle medewerking verlenen aan de uitoefening van het toezicht door de RDW. Het niet meewerken aan toezicht leidt tot een sanctie.
[…]
Uw medewerking aan een steekproef wordt op onderstaande wijze van u
verwacht. U bent ervoor verantwoordelijk dat u zelf, het voertuig, en het
keuringsrapport aanwezig zijn en blijven, zodat de steekproefcontroleur van de RDW de steekproef kan uitvoeren. Dit houdt onder meer in dat na de mededeling dat het voertuig in de steekproef valt:
a.  u verplicht in de keuringsplaats aanwezig moet zijn en blijven. Naast uw
verplichte aanwezigheid moet u meteen feitelijke assistentie verlenen. De
steekproefcontroleur moet uiterlijk binnen 15 minuten na aankomst met
de uitvoering van het technische gedeelte van de steekproef kunnen beginnen. Deze periode van 15 minuten is uitdrukkelijk niet bedoeld om
van elders, buiten de keuringsplaats, te (laten) komen;
[…]"
4.5 Categorisering en stroomschema
Voorbeelden van categorie III overtredingen:
"[…]
-    geen of onvoldoende medewerking verlenen, zoals:
[…]
•    keurmeester niet aanwezig;
[…]"
4.6 Soorten sancties
Intrekking voor bepaalde tijd
"Als aan u een intrekking voor bepaalde tijd wordt opgelegd, kunt u gedurende een bepaalde periode geen keuringen verrichten. De intrekking voor bepaalde tijd beslaat een periode van 6, 9, 12 weken of 6 maanden. Dit is afhankelijk van uw historie en/of de categorie waarin de overtreding(en) valt of vallen. De RDW zal bij meer dan één intrekking voor bepaalde tijd, de sanctie opvolgend ten uitvoer leggen."