ECLI:NL:CBB:2020:293
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2826
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 april 2020 in de zaak tussen
[naam 1] V.O.F., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. F.M.C. Boesberg),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 18 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en het aan appellante toegekende fosfaatrecht verhoogd.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Met toestemming van partijen is het onderzoek ter zitting achterwege gelaten.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (ook wel peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij. De locatie waar zij aanvankelijk haar melkveehouderij exploiteerde (oude locatie) heeft zij in 2010 moeten verkopen aan Bureau Beheer Landbouwgronden (BBL) in verband met het maken van ruimte voor de natuur. Zij hield toen ongeveer 110 melk- en kalfkoeien en 15 stuks jongvee. In 2010 heeft appellante grond voor een nieuwe locatie aangekocht. In het in oktober 2010 getekende koopcontract tussen BBL en appellante is opgenomen dat de feitelijke levering van de oude locatie pas plaats zou vinden na het gereed komen van de nieuw te bouwen bedrijfsopstallen op de nieuwe locatie. Ten behoeve van de bedrijfsverplaatsing is aan appellante subsidie verleend.
2.2
Op 13 juli 2012 heeft appellante een vergunning verkregen op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) voor het houden van 250 melk- en kalfkoeien en 233 stuks jongvee op de nieuwe locatie. Op 23 juni 2015 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van twee stallen met deze dieraantallen. Op de peildatum was appellante nog niet gestart met de bouw; zij hield toen in de bestaande stal op de oude locatie 136 melk- en kalfkoeien en 26 stuks jongvee. Op 28 juni 2016 heeft appellante een gewijzigde Nbw-vergunning verkregen op grond waarvan zij 196 melk- en kalfkoeien en 249 stuks jongvee op de nieuwe locatie kan houden. Begin 2017 is de nieuwe stal gerealiseerd en is de oude locatie opgeleverd.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft bij het primaire besluit het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 5.683 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op de peildatum op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante verhoogd met de fosfaatrechten van een door haar overgenomen bedrijf naar 7.065 kg.
Beroepsgronden
4. Appellante voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Zowel op regelingsniveau als op individueel niveau is geen sprake van een fair balance. Verder is in het geval van appellante sprake van een individuele en buitensporige last. Om een levensvatbaar bedrijf te houden dat op den duur overgedragen kon worden aan twee zoons, bestond bij appellante de wens om haar bedrijf uit te breiden. Appellante kon de door haar beoogde uitbreiding niet realiseren op de oude locatie, omdat zij die locatie moest verkopen aan BBL. Het heeft enige tijd geduurd voordat de grond op de nieuw aangekochte locatie (land)bouwrijp was en appellante de benodigde vergunningen verkreeg. Voor die tijd had zij al geïnvesteerd in het bouwrijp maken van de grond en de grond en gebouwen op de oude locatie verkocht. De invoering van het stelsel was toen voor appellante niet voorzienbaar. Op de peildatum kon appellante van de door haar gemaakte beslissingen niet meer terugkomen en was zij gehouden de verplaatsing naar de nieuwe locatie door te zetten. De uitbreiding in dieraantallen was gelet op bedrijfsverplaatsing en de daarbij komende kosten noodzakelijk om in de toekomst rendabel te blijven. Appellante heeft in 2016 – toen voor haar het fosfaatrechtenstelsel voorzienbaar was – haar uitbreidingsplannen in overeenstemming met de Wet grondgebonden groei bewust beperkt. Nu appellante niet de door haar vergunde dieraantallen kan houden, is de continuïteit van de onderneming in gevaar. Ter onderbouwing van de gestelde last heeft appellante een deskundigenrapport van [naam 2] overgelegd van 18 juni 2018 (rapport). Hierin is de buitensporige last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel vastgesteld op € 280.111,-. Verweerder is op het betoog over de individuele en buitensporige last in het bestreden besluit niet concreet ingegaan, zodat het bestreden besluit niet zorgvuldig is voorbereid.
Standpunt van verweerder
5.1
In het verweerschrift heeft verweerder ambtshalve de dieraantallen die appellante op de peildatum hield gecorrigeerd vastgesteld op 136 melk- en kalfkoeien en 26 stuks jongvee. Het fosfaatrecht van appellante moet volgens verweerder om die reden worden verhoogd naar 7.094 kg.
5.2
Verweerder betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Ten tijde van de door appellante gedane investeringen had voor haar redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat ongeremde groei niet mogelijk zou zijn en had zij een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten. Appellante heeft na de peildatum nog besloten om te investeren in de bouw van een nieuwe stal. Voor investeringen die zijn gedaan na de peildatum bestaat geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van schending van artikel 1 van het EP. Het door appellante ter onderbouwing van de individuele en buitensporige last ingebrachte rapport mist bewijskracht, omdat het uitgaat van enkele onjuiste aannames.
Beoordeling
6.	Verweerder heeft erkend dat hij het fosfaatrecht bij het bestreden besluit te laag heeft vastgesteld en dat het fosfaatrecht moet worden vastgesteld op 7.094 kg.
7.1
Het College heeft eerder geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling verenigbaar is met artikel 1 van het EP. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
7.2
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2). In de uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114), onder 6.2 en verder heeft het College zijn beoordelingskader voor de fair balance op individueel niveau en daarmee over de individuele en buitensporige last nader gemotiveerd.
7.3
Het College stelt vast dat appellante ten opzichte van het haar toekomende aantal fosfaatrechten zoals hiervoor onder 6 is overwogen  (7.094 kg) een aanzienlijk aantal fosfaatrechten tekortkomt om haar vergunde stalcapaciteit te benutten en haar bedrijfsvoering te kunnen uitvoeren. Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat betekent niet dat daarom reeds sprake is van een individuele en buitensporige last. De beslissing van appellante om het bedrijf te verplaatsen en uit te breiden moet worden gezien als ondernemersbeslissing waaraan risico’s inherent zijn en waarvan appellante in beginsel zelf de nadelige gevolgen draagt. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt; deze kan hij niet afwentelen op het collectief (zie de hiervoor genoemde uitspraak van 25 februari 2020, onder 6.9). Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de hiervoor genoemde uitspraak van 25 februari 2020, onder 6.9).
7.4
In wat appellante heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken. Zoals het College eerder heeft overwogen speelt bij de navolgbaarheid van de investeringsbeslissing het moment waarop de beslissing wordt genomen een belangrijke rol. Naarmate de beslissing verder in de tijd is gelegen, zal deze minder snel navolgbaar zijn. In de loop van de tijd werden de aanwijzingen dat de overheid (ook met productiebegrenzende maatregelen) zou kunnen ingrijpen immers sterker (zie de hiervoor genoemde uitspraak van 25 februari 2020, onder 6.11.1 e.v.). Nadat in 2009 bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, had voor melkveehouders redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. In 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. En ná de peildatum 2 juli 2015, de datum waarop bekend werd dat het fosfaatrechtenstelsel zou worden ingevoerd, moest de melkveehouder ermee rekening houden dat het fosfaatrechtenstelsel voorbij gaat aan op
2 juli 2015 onbenutte productieruimte. Appellante heeft haar beslissingen om het bedrijf te verplaatsen en uit te breiden genomen in de periode 2010 tot en met 2016 en moeten dus in dat licht worden bezien. In aanmerking genomen dat appellante haar oude locatie in 2010 moest verkopen in verband met het maken van ruimte voor de natuur, valt op zich wel te begrijpen dat appellante in 2010 alvast grond aankocht voor de nieuwe locatie en dat zij haar bedrijf met het oog op de toekomst wenste uit te breiden. Gelet op het moment waarop zij deze beslissing heeft genomen, is de mate waarin zij heeft willen uitbreiden met de daarmee gemoeide investeringen en zonder dat is gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak daartoe niet goed navolgbaar. Een uitbreiding van ongeveer 110 melk- en kalfkoeien en 15 stuks jongvee in 2010 naar 250 melk- en kalfkoeien en 233 stuks jongvee is tamelijk fors. Voor appellante had toen al redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met de afschaffing van het melkquotum maatregelen te verwachten waren. Hoewel appellante vanwege de op handen zijnde invoering van het fosfaatrechtenstelsel in 2016 ervoor heeft gekozen kleiner te bouwen en 196 in plaats van de beoogde 250 melk- en kalfkoeien te houden, was voor haar op dat moment kenbaar dat het fosfaatrechtenstelsel voorbij zou gaan aan op de peildatum onbenutte productieruimte. Dat zij het aantal melk- en kalfkoeien naar beneden heeft bijgesteld neemt niet weg dat het ten opzichte van 2010 nog een behoorlijke uitbreiding betreft, ook gelet het beoogde aantal stuks jongvee van 249. Aan het door appellante overgelegde rapport komt dan ook niet de waarde toe die zij daaraan gehecht wenst te zien. Het College wijst er in dit verband nog op dat hij, zoals ook overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13), aan de financiële rapportages die verweerder met de informatie op zijn website (mijn.rvo.nl) heeft uitgelokt, in procedures als hier aan de orde slechts een beperkte waarde toekent.
7.5
Het College is tot slot van oordeel dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd, omdat daarin niet specifiek is ingegaan op het betoog van appellante over de individuele en buitensporige last. Pas in het verweerschrift is hier nader op ingegaan. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen.
Slotsom
8.1
Het beroep tegen het bestreden besluit zal, gelet op wat hiervoor onder 6 is overwogen, gegrond worden verklaard. Het College zal het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 23, derde lid, van de Msw.  Het College ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen en het fosfaatrecht van appellante vast te stellen op 7.094 kg.
8.2
Voorts bestaat aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 525,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep tegen het bestreden gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit en stelt het fosfaatrecht voor appellante vast op 7.094 kg (fosfaat);
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
draagt verweerder op het griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 525,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. J.M.M. van Dalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 april 2020.
De voorzitter is verhinderd te ondertekenen.			De griffier is verhinderd te ondertekenen.