ECLI:NL:CBB:2020:359
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2859
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 mei 2020 in de zaak tussen
v.o.f. [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: ir. S. Boonstra),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. M. Leegsma en mr. K.R. van Welsum-Boschma).
Procesverloop
Bij besluit van 31 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 30 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder op het bezwaar van appellante beslist.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 april 2020. Aan de zitting heeft namens appellante [naam 2] deelgenomen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Op grond van artikel 72b, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw (Uitvoeringsbesluit) wordt het fosfaatrecht gekort, kort gezegd, met het verschil tussen het fosfaatrecht en de fosfaatruimte in 2015.
1.2
De fosfaatruimte is de hoeveelheid dierlijke mest die het bedrijf op zijn landbouwgrond mag opbrengen (artikel 1, eerste lid, aanhef en onder ll, sub 1° van de Msw).
1.3
De tot het bedrijf behorende landbouwgrond is de landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is (artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Msw). Het gaat hier om de oppervlakte landbouwgrond die op 15 mei 2015 tot het bedrijf behoort (artikel 24, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit).
Feiten
2. Appellante boert in veenweidegebied en heeft in de Gecombineerde opgave voor 2015 een landbouwareaal opgegeven van 104,77 ha, verdeeld over 105 percelen. Het gaat om 8 maïspercelen (van totaal 18,27 ha) en 97 percelen grasland (met een oppervlakte van 86,5 ha).
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 9.057 kg en daarbij een generieke korting van 8,3% toegepast (819,71 kg) omdat appellante niet grondgebonden is. Verweerder is hierbij uitgegaan van een totale oppervlakte van 102,92 ha aan landbouwgrond. In het bestreden besluit heeft verweerder de oppervlakte grasland vastgesteld op 84,9 ha en het maïsland op 18,15 ha (totaal 103,05 ha), maar het fosfaatrecht ongewijzigd gelaten.
Beroepsgronden
4.1
Volgens appellante heeft zij 1,68 ha meer landbouwgrond dan waar verweerder in het bestreden besluit vanuit gaat. Verweerder had haar Gecombineerde opgave 2015 moeten volgen, waarin zij destijds het eigen voorstel van verweerder over de perceeloppervlakte is gevolgd. Omdat verweerder niet van alle percelen heeft aangegeven dat, waarom en in hoeverre hij van een kleinere oppervlakte uitgaat dan in de Gecombineerde opgave 2015 door appellante is opgegeven, is appellante niet (goed) in staat op perceelniveau haar beroepsgrond concreter te ontwikkelen.
4.2
Appellante voert aan dat verweerder ten onrechte is uitgegaan van de voorgestelde oppervlakte in het kader van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB), en dat dient te worden uitgegaan van de oppervlakte voor mest zoals is gedaan binnen e-GDI 2015 (Regeling grondgebonden). De voor het GLB in aanmerking te nemen grondoppervlakte is niet ten minste gelijk is aan de landbouwgrond als bedoeld in de Msw. De oppervlakte voor het GLB moet namelijk minimaal 9 maanden in gebruik zijn, terwijl voor de Msw de oppervlakte die op 15 mei 2015 in gebruik is, bepalend is. Bovendien telt niet alle landbouwgrond ingevolge de Msw mee voor het GLB.
4.3
In veenweidegebied vertoont de begrenzing van een sloot in de tijd een zekere dynamiek. Over de voor de GLB in 2015 in aanmerking te nemen grondoppervlakte heeft appellante over dit punt een beroepsprocedure gevoerd, die heeft geresulteerd in een op 24 juli 2018 door het College gewezen uitspraak (ECLI:NL:CBB:2018:387). De 2% afwijkingsmarge die verweerder hanteert bij de vaststelling GLB-oppervlakte en die het College in die uitspraak heeft aanvaard, mist voor de Msw volgens appellante betekenis.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder gaat uit van een fosfaatruimte in 2015 van 9.030,55 kg en is daarbij afgeweken van de opgave van appellante zoals gedaan binnen e-GDI 2015 (Regeling grondgebonden), ook al volgde appellante daarmee verweerders eigen (digitaal gegenereerde) voorstel. Achteraf bleek dat voorstel door een systeemfout namelijk onjuist. Verweerder heeft daarom de gegevens voor de GLB inkomenssteun gebruikte landbouwgrond gebruikt, te weten een oppervlak van in totaal 103,05 ha, 1,68 ha minder dan opgegeven. Hij gaat er daarbij vanuit dat die oppervlakte in elk geval niet kleiner is dan de oppervlakte die op grond van de Msw in aanmerking moet worden genomen.
5.2
Verweerder stelt verder dat appellante heeft nagelaten concreet aan te geven over welke percelen zij discussie wil voeren. Verweerder is in het verweerschrift ingegaan op de 14 door appellante in bezwaar genoemde percelen grasland. Hij heeft de oppervlakte van die percelen kleiner vastgesteld, omdat appellante de perceelgrens in de sloot (en niet bij de insteek) had gelegd en daarmee een deel van de sloot had meegenomen. De vaststelling van de oppervlakte van de overige percelen acht verweerder niet bestreden.
Beoordeling
6.1.1
De rechtspraak stelt geen al te strenge eisen aan de motivering van een beroep en de bestuursrechter legt met toepassing van artikel 8:69, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) beroepsgronden uit een oogpunt van rechtsbescherming ruim naar de strekking uit. De eisen die hij aan de motivering van het beroep stelt, hangen samen met het bestreden besluit. Is dat besluit summier of niet gemotiveerd, dan volstaat een summier gemotiveerd beroepschrift.
6.1.2
Verweerder heeft aangegeven dat hij de voor de GLB inkomenssteun (voorgestelde) oppervlakten is gevolgd en dat appellante daarmee op perceelniveau het verschil in oppervlakte kan zien. Dat maakt echter de reden voor de neerwaartse bijstelling per perceel niet duidelijk en daarmee niet inzichtelijk. Onder deze omstandigheden is de beroepsgrond dat verweerder een onjuiste oppervlakte hanteert voldoende om alle 91 door verweerder verkleinde percelen in de discussie te betrekken en is beoordeling van deze beroepsgrond derhalve niet beperkt tot de 14 door appellante in bezwaar als voorbeeld aangehaalde percelen.
6.2
Artikel 7:12, eerste lid, eerste volzin, van de Awb bepaalt dat de beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld.
6.3
De beroepsgrond legt bloot dat het bestreden besluit niet aan deze norm voldoet, reeds, omdat verweerder geen enkel inzicht heeft geven in zijn beweegredenen om de oppervlakte van 91 percelen kleiner vast te stellen dan de opgave van appellante.
6.4.1
Voor 14 percelen heeft verweerder in beroep wel een verklaring gegeven. Omdat de slootkant in veenweidegebied lastig(er) valt te bepalen door aangroei, afkalving, (verplicht) onderhoud en variatie in het waterpeil, mag verweerder 2% marge hanteren voor de voor de GLB inkomenssteun gebruikte grondoppervlakte. Het ligt in de rede om hier voor de Msw bij aan te sluiten, nu het verschil in de definities van de landbouwgrond voor GLB inkomenssteun en de Msw voor de bepaling van de insteek van de sloot betekenis missen. De 14  percelen zijn in totaal 0,4153 ha kleiner vastgesteld. Die bijstelling blijft voor de meeste percelen onder de 2%, maar voor vier percelen (nummers 3, 6, 10 en 12) overtreft de correctie deze grens. Dit blijkt uit de tabel onder 6.4.2. Het gaat voor die vier percelen om een neerwaartse bijstelling van in totaal 0,1324 ha.
6.4.2
Tabel
6.4.3
Dit alles maakt dat verweerder (zij het pas in beroep) een afdoende verklaring heeft gegeven voor de door hem gehanteerde lagere oppervlakten voor 10 percelen. Dat betreft een verlaging (ten opzichte van de opgave van appellante) van 0,4153 – 0,1324 = 0,2829 ha.
6.4.4
Voor de verlaging van de andere 81 percelen heeft verweerder geen of geen afdoende motivering gegeven waarom hij is afgeweken van de opgave van appellante. Het gaat daarbij om verlagingen van in totaal 1,68 ha – 0,2829 ha = 1,3971 ha. Het bestreden besluit is voor zover deze 1,3971 ha niet is betrokken bij de tot het bedrijf van appellante behorende landbouwgrond onvoldoende gemotiveerd en komt daarom voor vernietiging in aanmerking.
6.4.5
Appellante heeft een belang bij duidelijkheid over het haar toekomende fosfaatrecht. Dat fosfaatrecht geldt vanaf 1 januari 2018 en inmiddels zijn wij ruim twee jaar verder. Verweerder heeft verschillende kansen om opheldering te geven laten liggen. Het gaat bovendien om de situatie per 15 mei 2015, inmiddels vijf jaar geleden, en het is hoogst twijfelachtig dat overtuigend bewijs over dat grondoppervlak nog valt te leveren. In dit alles ziet het College aanleiding zelf de tot het bedrijf van appellante behorende landbouwgrond en daaruit voortvloeiende fosfaatruimte vast te stellen. Waar verweerder geen verklaring heeft gegeven, laat staan bewijs heeft geleverd, dat appellante op 15 mei 2015 over 1,3971 ha minder landbouwgrond (voor de Msw) beschikte dan zij had opgegeven, zal het College dit alsnog bij de vaststelling van de fosfaatruimte betrekken. Het College stelt - zich daarbij bewust dat de cijfers op de vierkante (deca-)meter niet op elkaar aansluiten  - de oppervlakte landbouwgrond vast op in totaal 104,45 ha (18,26 ha bouwland en 86,19 ha grasland). De verdeling van de 1,29 ha extra grasland over de categorieën PAL-waarde valt uit de beschikbare gegevens niet met zekerheid vast te stellen. De relatieve betekenis van de door verweerder doorgevoerde verlagingen, geven het College in om voor dat extra grasland indeling in de categorie neutraal te veronderstellen. Dat brengt de fosfaatruimte voor appellante op 9.154,9 kg.
6.4.6
De korting bedraagt daarmee 9.876 kg (recht zonder korting) – 9.154,9 kg = 721,1 kg, zodat het fosfaatrecht moet worden verhoogd tot 9.155 kg.
7. Het beroep is gegrond. Het College zal het bestreden besluit vernietigen en met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf het fosfaatrecht onder herroeping van het primaire besluit vaststellen op 9.155 kg.
8. Het College veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor de zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit, stelt het fosfaatrecht van appellante vast op 9.155 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 mei 2020.
De voorzitter is verhinderd	                                                  De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen	 	                                      de uitspraak te ondertekenen