ECLI:NL:RVS:2020:859
Raad van State — Uitspraak 


201903429/1/A3.
Datum uitspraak: 25 maart 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 maart 2019 in zaak nr. 18/2083 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat.
Procesverloop
Bij besluit van 5 oktober 2017 heeft de minister [appellante] een bestuurlijke boete van € 30.800,- opgelegd wegens zeven overtredingen van artikel 4:3, eerste lid, van de Arbeidstijdenwet (hierna: Atw).
Bij besluit van 8 maart 2018 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 maart 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 november 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. R.E. Betgen, advocaat [NAAM], bijgestaan door [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. W.P. van Kooten-Vroegindeweij, zijn verschenen.
Er zijn nadere stukken ontvangen van de minister en [appellante]. Deze zijn over en weer toegezonden. Partijen hebben toestemming gegeven om de zaak zonder nadere zitting af te doen. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1.    De relevante bepalingen van de Atw, het Arbeidstijdenbesluit vervoer (hierna: Atbv) en de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) 2016 (hierna: de Beleidsregel) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
1.1.    [
appellante] is een bedrijf dat zich heeft toegelegd op het vervoer van goederen over de weg. Op 18 april 2016 heeft de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) een bedrijfsinspectie bij [appellante] verricht en dit bedrijf gecontroleerd op de naleving van de Atw. De bevindingen van deze inspectie zijn neergelegd in een op ambtseed opgemaakt boeterapport van 11 oktober 2016 (hierna: het boeterapport). Daaruit volgt dat inspecteurs op basis van dagstaten en terminalbonnen hebben vastgesteld dat een [chauffeur] van [appellante], op 16, 17, 18, 19, 20, 23 en 25 november 2015 vervoerwerkzaamheden heeft verricht met het motorvoertuig met het kenteken […]. Zij hebben ook vastgesteld dat de C-bestanden van die werkzaamheden ontbraken in de door [appellante] ter beschikking gestelde digitale bestanden. C-bestanden bevatten digitale data van de bestuurderskaart. Door die bestanden te vergelijken met M-bestanden, die digitale data van de motorvoertuig bevatten, kan de deugdelijkheid en de volledigheid van de registraties van de arbeids- en rusttijden worden vastgesteld. Indien één van die bestanden niet kan worden overgelegd, is controle niet mogelijk.
1.2.
De minister heeft vastgesteld dat [appellante] op de hiervoor genoemde dagen geen deugdelijke registratie heeft gevoerd van de arbeids- en rusttijden van [chauffeur]. Het toezicht op de naleving van de Atw en de op die wet berustende bepalingen was daarom niet mogelijk. Bij het besluit van 5 oktober 2017 heeft de minister [appellante] daarom een boete van in totaal € 30.800-, opgelegd wegens zeven overtredingen van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw. Het boetebedrag is aan de hand van de Beleidsregel vastgesteld. Volgens de tarieflijst, die als bijlage 1 bij de Beleidsregel is opgenomen, bedraagt het boetebedrag voor een overtreding van het hiervoor genoemde artikel € 4.400,-. Op grond van artikel 2 van de Beleidsregel bestaat de bestuurlijke boete uit de som van de boetebedragen, die per overtreding zijn berekend. Bij het besluit van 8 maart 2018 heeft de minister de boete gehandhaafd. Omdat de rechtbank het beroep daartegen ongegrond heeft verklaard en [appellante] het daarmee niet eens is, heeft zij hoger beroep ingesteld.
Aangevallen uitspraak
2. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister terecht heeft vastgesteld dat [appellante] artikel 4:3, eerste lid, van de Atw zeven keer heeft overtreden. Uit het boeterapport volgt dat [appellante] de C-bestanden met de werkzaamheden van [chauffeur] op 16, 17, 18, 19, 20, 23 en 25 november 2015 niet heeft overgelegd. Daarbij is niet van belang dat een inspecteur van de ILT in een e-mail van 20 april 2016 aan [appellante] opnieuw inzage in de ontbrekende bestanden heeft gevorderd. Het tijdstip van de inspectie is namelijk bepalend voor de overtreding. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de hoogte van de boete niet onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. De minister heeft geen aanleiding hoeven zien de boete te matigen, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
3.    [ appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het tijdstip van de inspectie bepalend is voor de vraag of overtredingen zijn begaan. Dit oordeel verdraagt zich niet met een werkinstructie van de ILT van 22 april 2015 waaruit volgt dat een onderneming alsnog in de gelegenheid wordt gesteld gegevens te verstrekken indien aan een eerste vordering niet is voldaan. Daarnaast heeft een inspecteur C-bestanden in een e-mail van 20 april 2015 opnieuw gevorderd, maar was die vordering ondeugdelijk. Het gaat in die e-mail om de chauffeurs die in bijlage A5 2 bij het boeterapport zijn vermeld. Bijlage A5 2 bevat een overzicht van namen met data en kentekens. Bij [chauffeur] is alleen de datum 24 november 2015 en het kenteken […] vermeld. De C-bestanden die volgens de minister ontbreken zijn dus niet gevorderd. Ook betoogt [appellante] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat die C-bestanden tijdens de bedrijfsinspectie wel degelijk beschikbaar zijn gesteld. Dat die C-bestanden ontbreken, volgt niet uit het boeterapport. Ook uit de e-mail van 20 april 2016 kan worden afgeleid dat die niet ontbraken, omdat van [chauffeur] alleen het C-bestand met werkzaamheden op 24 november 2015 met het motorvoertuig […] wordt gevorderd. Ten slotte betoogt [appellante] dat de rechtbank heeft miskend dat de hoogte van de boete onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Voor zover sprake is van overtredingen van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw hebben die overtredingen een incidenteel karakter, aldus [appellante].
Is artikel 4:3, eerste lid, van de Atw overtreden?
3.1.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 20 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3088 is het tijdstip van de inspectie bepalend voor de vraag of een overtreding is begaan. Daarbij is van belang dat ingevolge artikel 2.4:1, eerste lid, van het Arbeidstijdenbesluit vervoer de werkgever in overeenstemming met artikel 10, vijfde lid, van verordening (EG) nr. 561/2006 handelt. Ingevolge artikel 10, vijfde lid, aanhef en onder ii, van deze verordening zorgt een vervoersonderneming ervoor dat de gegevens die van de voertuigunit en de bestuurderskaart worden overgebracht op verzoek van de met controle belaste ambtenaar in de vestigingen van de onderneming rechtstreeks of op afstand toegankelijk zijn. [appellante] heeft daartegenin gebracht dat een onderneming blijkens een werkinstructie van de ILT van 22 april 2015 wederom in de gelegenheid had moeten worden gesteld gegevens te verstrekken indien aan een vordering niet is voldaan. Haar beroep op die werkinstructie kan haar in dit geval niet baten, omdat die onverlet laat dat het tijdstip van de inspectie bepalend is en zij bovendien na de tweede vordering de C-bestanden van [chauffeur] niet heeft overgelegd. Het tijdstip van de inspectie is dus bepalend voor de vraag of een overtreding is begaan. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de vordering in de e-mail van een inspecteur van 20 april 2016, ondeugdelijk is. In de e-mail staat:
"Op grond van artikel 5:17 van de Algemene wet bestuursrecht, vorder ik nogmaals inzage van de bescheiden zoals ik hieronder aangeef. De gevorderde gegevens betreffen de periode 2 november 2015 tot en met 29 november 2015.
[…]
Digitale data bestuurderskaart (C-bestanden)
In bijlage 2 is een overzicht opgenomen waarin zichtbaar is dat digitale data van bestuurderskaarten ontbreken. Het betreft de bestuurderskaartgegevens van de bestuurders genoemd in kolom 5."
In bijlage A5 2 staat het volgende:
De staatssecretaris stelt dat het duidelijk was dat in ieder geval een C-bestand van [chauffeur] ontbreekt. Een C-bestand staat over het algemeen met andere C-bestanden op één download. Dat, gelet op het overzicht van bijlage A5 2, in de e-mail niet specifiek C-bestanden worden gevorderd waaruit zijn werkzaamheden op 16, 17, 18, 19, 20, 23 en 25 november 2015 met het voertuig met kenteken […] blijken, laat onverlet dat die bestanden ter beschikking zouden zijn gesteld als [appellante] naar aanleiding van de e-mail alsnog een download van eind november 2015 had verstrekt. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het niet van belang is dat in het overzicht van bijlage A5 2 de hiervoor genoemde data en kenteken niet zijn vermeld.
3.2.
Bijlage A3 bij het boeterapport bevat een overzicht van de C-bestanden die [appellante] bij de bedrijfsinspectie ter beschikking heeft gesteld. De minister stelt dat de C-bestanden van [chauffeur] waaruit zijn werkzaamheden op 16, 17, 18, 19, 20, 23 en 25 november 2015 met het voertuig met het kenteken [...] blijken, daarin ontbreken. Het is de Afdeling niet gebleken dat die stelling onjuist is, temeer omdat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat dit overzicht onvolledig is. De Afdeling gaat niet mee in het betoog van [appellante] dat uit de e-mail van 20 april 2015 kan worden afgeleid dat de C-bestanden niet ontbraken. De inhoud van die e-mail laat onverlet dat die C-bestanden ten tijde van de bedrijfsinspectie blijkens bijlage A3 ontbraken.
3.3.
De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat [appellante] zeven keer artikel 4:3, eerste lid, van de Atw heeft overtreden.
Het betoog faalt.
Is de boete onevenredig hoog?
3.4.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 9 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3749, gaat het bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de minister bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete in aanvulling op of in afwijking van het beleid zodanig te worden vastgesteld, dat het bedrag daarvan passend en geboden is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
3.5.
De bepalingen van de Atw en het Atbv beogen de veiligheid en gezondheid van de bestuurder te beschermen en de verkeersveiligheid en eerlijke concurrentie te bevorderen. Met de ter uitvoering van deze bepalingen opgestelde Beleidsregel beoogt de minister bedrijven en bestuurders te dwingen altijd een juiste registratie van de arbeids- en rusttijden te voeren. Gelet hierop is de in de bij de Beleidsregel behorende Tarieflijst vastgestelde boete van € 4.400,00 voor overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw in het algemeen niet onredelijk.
3.6.
De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de hoogte van de boete niet onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 1 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:530) geldt een overtreding van de Atw met betrekking tot elke dag in de loop waarvan de overtreding is begaan, gelet op artikel 10:5, derde lid, van de Atw. Mede gezien de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling (Kamerstukken II 2002/03, 29 000, nr. 3, blz. 18), brengt dit met zich dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd voor elke dag in de loop waarvan een overtreding is begaan. Verder hebben de overtredingen van [appellante] geen incidenteel karakter, omdat de bedrijfsinspectie op 18 april 2016 de tweede inspectie is waarbij overtredingen van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw zijn vastgesteld. In wat [appellante] heeft aangevoerd heeft de minister geen aanleiding hoeven zien om de boete te matigen.
Het betoog faalt.
Slotsom
4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.J. van Eck, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
w.g. Van Eck
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2020
629.
BIJLAGE
Verordening (EG) nr. 561/2006
Artikel 10
[…]
5. a) Een vervoersonderneming die gebruikmaakt van voertuigen die zijn uitgerust met een controleapparaat dat in overeenstemming is met bijlage I B van Verordening (EEG) nr. 3821/85 en die onder het toepassingsgebied en de bepalingen van deze verordening vallen:
[…];
ii) zorgt ervoor dat alle gegevens die van de voertuigunit en de bestuurderskaart worden overgebracht gedurende ten minste twaalf maanden vanaf de registratie ervan worden bewaard en op verzoek van de met controle belaste ambtenaar in de vestigingen van de onderneming rechtstreeks of op afstand toegankelijk zijn;
[…]
Arbeidstijdenwet
Artikel 4:3
1. Een werkgever en een persoon als bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, voert een deugdelijke registratie terzake van de arbeids- en rusttijden welke het toezicht op de naleving van deze wet en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt.
[…].
Artikel 10:1
1. Als overtreding wordt aangemerkt het niet naleven van de artikelen 3:2, eerste en vierde lid, 3:3, tweede lid, 3:4, 3:5, eerste lid, 4:1, zesde lid, 4:3, eerste lid, 4:6, 5:3, eerste en tweede lid, 5:4, eerste lid, 5:5, eerste en tweede lid, 5:7, eerste en tweede lid, 5:8, eerste tot en met vijfde lid, zevende en negende lid, 5:9, eerste tot en met zevende lid, 5:14, derde lid, 5:15, zevende lid, 5:16, eerste lid, voor zover het niet naleven van dit artikellid een overtreding oplevert, 8:6, tweede lid, alsmede - voor zover aangeduid als overtredingen - de voorschriften krachtens de artikelen 2:7, eerste lid, 4:3, tweede tot en met vierde lid, 5:12, eerste en tweede lid, 8:1, vijfde lid, en 9:2, eerste lid, ten aanzien van het gebruik van middelen ten behoeve van het installeren, onderzoeken of herstellen van een apparaat als bedoeld in artikel 9:1, eerste lid.
[…].
Artikel 10:5
[…].
3. De ter zake van deze wet en de daarop berustende bepalingen gestelde overtredingen gelden ten opzichte van elke persoon, met of ten aanzien van wie de overtreding is begaan, en met betrekking tot elke dag in de loop waarvan deze overtreding is begaan.
[…].
Artikel 10:7
1. De bestuurlijke boete die voor een overtreding kan worden opgelegd bedraagt ten hoogste het bedrag van de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.
[…].
6. Onze Minister stelt beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de overtredingen worden vastgesteld. Voor overtredingen begaan door personen, bedoeld in artikel 5:12, tweede lid, stellen Onze Minister van Infrastructuur en Milieu en Onze Minister tezamen beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor die overtredingen worden vastgesteld. Artikel 5:53 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing indien een artikel gesteld bij of krachtens de wet op grond waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, niet is nageleefd.
[…].
Arbeidstijdenbesluit vervoer
Artikel 2.4:1
[…]
4. De werkgever en de persoon, bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, van de wet, handelen in overeenstemming met artikel 10, vijfde lid, van verordening (EG) nr. 561/2006.
Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) 2016
Artikel 2
Onverminderd de artikelen 3, 5 en 6 bestaat de bij een boetebeschikking op te leggen bestuurlijke boete, in geval er sprake is van meerdere overtredingen, uit de som van de per overtreding berekende boetebedragen.
Bijlage 1. Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete wegvervoer (boetecatalogus) als bedoeld in artikel 1, tweede lid van de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) 2016
Boetecatalogus