ECLI:NL:RVS:2019:4002
Raad van State — Uitspraak 


201900137/1/A1.
Datum uitspraak: 27 november 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Tholen,
2. [appellant sub 2], wonend te Weert,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 1 november 2018 in zaak nr. 18/797 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 23 februari 2017 heeft het college [appellant sub 2] onder oplegging van een dwangsom gelast om het laten gebruiken van de recreatiewoning [locatie] te Sint-Annaland als hoofdverblijf beëindigd te houden.
Bij besluit van 19 december 2017 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 1 november 2018 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 december 2017 vernietigd en het besluit van 23 februari 2017 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een zienswijze naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 september 2019, waar het college, vertegenwoordigd door G.J. Hertogs-van der Gouwe en J.A.F. van Herwijnen, en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. M.M.M. Rooijen, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant sub 2] is sinds augustus 2015 eigenaar van de recreatiewoning [locatie] op "Chaletparc Krabbenkreek" te Sint-Annaland. Ten tijde van de koop en de overdracht werd de recreatiewoning verhuurd aan [persoon]. Volgens het college heeft [appellant sub 2] de recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan laten gebruiken voor permanente bewoning. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college dat niet aannemelijk heeft gemaakt, zodat geen sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan.
Het bestemmingsplan
2.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Havenplateau, Sint-Annaland" rust op het perceel waarop de recreatiewoning is gelegen de bestemming "recreatie".
3.    Artikel 7.1.1, aanhef en onder a, van de planregels luidt:
"De voor ’Recreatie’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
verblijfsrecreatieve voorzieningen met parkeervoorzieningen op eigen terrein".
Artikel 7.3, aanhef en onder c, luidt:
"Tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, wordt gerekend: permanente bewoning van de recreatieve woonverblijven […]."
Artikel 1.68 definieert permanente bewoning als: "bewoning van een ruimte als hoofdverblijf".
Artikel 20.1 luidt:
"Het is verboden de in dit plan begrepen gronden, gebouwen en bouwwerken geen gebouw zijnde te gebruiken, te doen of laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de in dit plan aan de grond gegeven bestemming."
Het hoger beroep van het college
4.    Anders dan [appellant sub 2] stelt, bevat het hogerberoepschrift van het college concrete gronden en voldoet het daarmee aan artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder d, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht. Het hoger beroep is dus ontvankelijk. Dat het college de gronden eerst na afloop van de door de Afdeling gestelde termijn heeft aangevuld, maakt dat niet anders.
5.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden, omdat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat de recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan door een huurder werd gebruikt als hoofdverblijf. Het college stelt dat het dat wél aannemelijk heeft gemaakt.
5.1.    Het college heeft aan het dwangsombesluit onder meer ten grondslag gelegd dat [persoon] tijdens een op 5 juni 2015 gehouden controle heeft verklaard, dat hij sinds januari 2015 regelmatig in de recreatiewoning verblijft en dat hij in de Basis Registratie Personen is ingeschreven bij zijn zus en haar gezin in Rotterdam. Tijdens een controle op 9 december 2015 heeft [persoon] verklaard dat hij voorlopig tot eind april 2016 in de recreatiewoning zal wonen. Deze bevindingen heeft [appellant sub 2] niet weersproken. Verder blijkt uit het proces-verbaal van de zitting bij de rechtbank en uit het verhandelde ter zitting van de Afdeling dat [persoon] de vakantiewoning anders dan voor recreatieve doeleinden gebruikte.
Gelet op het voorgaande heeft het college naar het oordeel van de Afdeling aannemelijk gemaakt dat [appellant sub 2] de recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan liet gebruiken. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het feit dat iemand op een ander adres dan dat van de recreatiewoning staat ingeschreven en op het adres waar hij staat ingeschreven niet over zelfstandige woonruimte beschikt, een aanwijzing is dat hij zijn vakantiewoning als hoofdverblijf gebruikt.
Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld is dus sprake van een overtreding van het bestemmingsplan, op grond waarvan het college bevoegd was tot handhaving.
Het betoog slaagt.
6.    Het hoger beroep is gegrond.
Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2]
7.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet handhaaft op basis van het bestemmingsplan, maar op basis van het door het college vastgestelde Uitvoeringsprogramma "Handhavend optreden tegen permanente bewoning van recreatieverblijven" (hierna: het uitvoeringsprogramma). [appellant sub 2] stelt dat het college het begrip "permanente bewoning" in het uitvoeringsprogramma te ruim uitlegt en wenst daarover een principiële uitspraak.
7.1.    Het college heeft aan de last onder dwangsom de overtreding van het bestemmingsplan ten grondslag gelegd. Daarbij heeft het college de definitie van het begrip "permanente bewoning" in artikel 1.68 van de planvoorschriften gehanteerd (bewoning van een ruimte als hoofverblijf). Voor zover het college in de besluiten van 23 februari 2017 en 19 december 2017 de omschrijving van het begrip "permanente bewoning" in het uitvoeringsprogramma heeft genoemd, wijkt deze omschrijving feitelijk niet af van de definitie in artikel 1.68 van de planvoorschriften. Voor zover in het uitvoeringsprogramma een meer omvattende omschrijving van het begrip "permanente bewoning" wordt gegeven, is deze niet ten grondslag gelegd aan het opleggen van de last. De vraag of deze omschrijving in het uitvoeringsprogramma in overeenstemming is met het bestemmingsplan, valt dus buiten het geschil. De rechtbank heeft daarom terecht geconcludeerd dat zij niet toekomt aan de beantwoording van die vraag. Daarbij wijst de Afdeling op haar vaste rechtspraak dat het enkele feit dat een partij een principiële uitspraak wenst, geen rechtens te honoreren belang oplevert (zie onder meer de uitspraak van 26 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1083).
Het betoog faalt.
8.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het laten gebruiken van de recreatiewoning ten behoeve van permanente bewoning onder het overgangsrecht valt en er daarom geen sprake is van een overtreding.
8.1.    Artikel 24.2, onder a, van de planvoorschriften luidt:
"Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet".
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling rust in beginsel op degene die zich beroept op het overgangsrecht de plicht om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is (zie onder meer de uitspraak van 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:920). Het bestemmingsplan "Havenplateau, Sint-Annaland" is in werking getreden op 17 augustus 2013. [appellant sub 2] heeft de recreatiewoning in 2015 gekocht. Uit het proces-verbaal van de zitting bij de rechtbank blijkt dat [appellant sub 2] tijdens die zitting heeft verklaard dat hij geen beroep doet op het overgangsrecht, omdat voor zover er sprake is van permanente bewoning, dat gebruik pas is aangevangen na de vaststelling van het bestemmingsplan. De in hoger beroep betrokken stelling dat sprake is van gebruik van de recreatiewoning dat reeds bestond vóór de inwerkingtreding van het bestemmingsplan, staat hier haaks op. Die stelling is onvoldoende voor de conclusie dat het overgangsrecht van toepassing is.
Het betoog faalt.
9.    Het incidenteel hoger beroep is ongegrond.
Conclusie hoger beroepen
10.    Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond en het hoger beroep van het college is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. De Afdeling zal de door de rechtbank onbesproken beroepsgronden van [appellant sub 2], voor zover nodig en voor zover deze niet bij het incidenteel hoger beroep zijn beoordeeld, alsnog bespreken.
Het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 19 december 2017
11.    [appellant sub 2] betoogt dat het college niet in redelijkheid de last onder dwangsom heeft kunnen opleggen. Hij stelt dat hij na de aankoop van de recreatiewoning actie heeft ondernomen om de huurovereenkomst met Heijnen te beëindigen en dat Heijnen vanaf eind maart 2016 niet langer in de recreatiewoning verblijft. Hij wijst erop dat het voornemen van het opleggen van de last onder dwangsom (hierna: de vooraanschrijving) is verstuurd toen de overtreding al was beëindigd en dat de periode tussen de vooraanschrijving en het daadwerkelijk opleggen van de last onder dwangsom bijna één jaar bedraagt, in welke periode geen overtreding heeft plaatsgevonden.
11.1.    Zoals onder 5.1 is overwogen was het college bevoegd om handhavend op te treden. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
11.2.    Het college heeft op 4 mei 2016 de vooraanschrijving verstuurd. Het college betwist niet dat de overtreding al eind maart 2016, derhalve vóór de vooraanschrijving, was beëindigd. Niettemin staat in de vooraanschrijving dat [appellant sub 2] na het te nemen dwangsombesluit een termijn van 6 maanden krijgt om de overtreding te beëindigen. Tussen de vooraanschrijving en het opleggen van de last ligt een periode van 10 maanden. In die periode zijn geen nieuwe overtredingen geconstateerd en evenmin bestond de gerechtvaardigde verwachting dat de recreatiewoning opnieuw in strijd met het bestemmingsplan zou worden gebruikt. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat niettemin een wezenlijk belang is gediend bij het opleggen van de last onder dwangsom. Onder deze omstandigheden moet het opleggen van de last als onevenredig worden aangemerkt. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
12.    Het beroep tegen het besluit van 19 december 2017 is gegrond. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal het besluit van 23 februari 2017 herroepen en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Dit betekent dat de last onder dwangsom met terugwerkende kracht niet geldt en dat het college hierover geen nieuw besluit hoeft te nemen.
De overige in beroep bij de rechtbank aangevoerde gronden behoeven geen bespreking meer.
13.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de voor de behandeling van het bezwaar en beroep opgekomen proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond;
II.    verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Tholen gegrond;
III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 1 november 2018 in zaak nr. 18/797;
IV.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
V.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Tholen van 19 december 2017, kenmerk 75839;
VI.    herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Tholen van 23 februari 2017, kenmerk 17.01999;
VII.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Tholen tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het bezwaar en beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2048,00 (zegge: tweeduizend achtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
w.g. Borman    w.g. Van der Maesen de Sombreff
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 november 2019
190-866.