ECLI:NL:CBB:2020:391
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 18/524
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 juni 2020 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. A.J. Roos),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Krari).
Procesverloop
Bij besluit van 6 november 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van appellant om het referentieaantal met toepassing van artikel 12, tweede lid, van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) te verhogen afgewezen.
Bij besluit van 8 maart 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 mei 2020. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en vergezeld door [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Veehouders die te veel melkvee houden moeten de omvang van hun veestapel zoals die was op 1 oktober 2016 in vijf tweemaandelijkse stappen (de periodes) verminderen tot het referentieaantal. Het referentieaantal is het aantal op 2 juli 2015 (de peildatum) geregistreerde runderen, verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE). Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee houdt dan het referentieaantal. Verweerder kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder melkvee houdt dan het referentieaantal.
De Regeling kent twee soorten heffingen, de hoge geldsom en de solidariteitsgeldsom. Welke heffing wordt opgelegd is mede afhankelijk van de vraag of in de betreffende periode het doelstellingsaantal is behaald. Het doelstellingsaantal is het aantal op 1 oktober 2016 geregistreerde runderen, verminderd met het voor de betreffende periode vastgestelde verminderingspercentage, met dien verstande dat het doelstellingsaantal nooit lager is dan het referentieaantal. Verweerder legt een hoge geldsom op indien in de betreffende periode meer GVE worden gehouden dan het doelstellingsaantal. De hoogte van de hoge geldsom bedraagt € 480,- voor elke GVE boven het referentieaantal. Een bedrijf dat inkrimpt tot het doelstellingsaantal, maar niet tot het referentieaantal, krijgt een solidariteitsgeldsom opgelegd van € 112,- voor elke GVE boven het referentieaantal.
Verweerder heeft aan appellant solidariteitsgeldsommen opgelegd omdat het gemiddelde aantal GVE op het bedrijf van appellant hoger was dan het referentieaantal, maar gelijk aan of lager dan het doelstellingsaantal voor de betreffende periode.
Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de bijzondere omstandigheden die appellant heeft aangevoerd het voorgaande bedrijf betreffen en niet het bedrijf dat appellant (nieuw) is gestart. Verweerder ziet daarom geen aanleiding het referentieaantal met toepassing van artikel 12, tweede lid, van de Regeling te wijzigen.
In zijn verweerschrift is verweerder teruggekomen van dit standpunt. Hij legt artikel 12, tweede lid, van de Regeling nu zo uit dat hier ook een beroep op kan worden gedaan door een melkveehouder die een andere melkveehouder opvolgt, als hij zeggenschap had in diens bedrijf. Daarom kan wat appellant heeft aangevoerd over de uitleg die verweerder eerder aan artikel 12, tweede lid, van de Regeling heeft gegeven in beroep buiten bespreking blijven.
Verweerder stelt zich in zijn verweerschrift verder op het standpunt dat het beroep van appellant op de knelgevallenregeling afgewezen moet worden omdat appellant op de door hem aangedragen alternatieve peildatum van 1 april 2015 geen runderen hield. Omdat het aantal GVE op zowel de peildatum van 2 juli 2015 als de alternatieve peildatum 0 is, wordt niet voldaan aan de in artikel 12, tweede lid, van de Regeling gestelde voorwaarde dat het referentieaantal minimaal 5% lager is als gevolg van bijzondere omstandigheden. Verweerder stelt zich tot slot op het standpunt dat appellant geen individuele en buitensporige last te dragen heeft en dat zijn besluitvorming daarom niet strijdig is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (EP).
Appellant betoogt dat verweerder zijn verzoek om de knelgevallenregeling toe te passen ten onrechte heeft afgewezen. Appellant voert hiertoe het volgende aan. Vanaf 1972 exploiteerde appellant met zijn vader een vleesvarkenshouderij vlakbij de bebouwde kom. Omdat steeds hogere eisen aan de vleesvarkenshouderij werden gesteld hebben appellant en zijn vader onderzocht of zij een melkveehouderij zouden kunnen gaan exploiteren. Van 2011 tot 2013 hebben appellant en zijn vader hierover verschillende gesprekken gevoerd met de gemeente en de provincie. In 2014 is overeenstemming bereikt over de omzetting van de vleesvarkenshouderij naar een melkveehouderij. In het voorjaar van 2015 zijn de plannen voorgelegd aan de bank. In april 2015 werd de vader van appellant ernstig ziek en in oktober van dat jaar is hij overleden. Na het overlijden van zijn vader heeft appellant de maatschap die hij met zijn vader had omgezet in een eenmanszaak, bouwplannen laten maken en vergunningen aangevraagd. In 2016 is begonnen met de bouw van een nieuwe ligboxenstal en in september 2016 is die stal in gebruik genomen. Volgens appellant zou dit laatste vóór de peildatum van 2 juli 2015 zijn gebeurd als zijn vader niet ziek was geworden. Ziekte en overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de houder zijn bijzondere omstandigheden die zijn genoemd in artikel 12, tweede lid, van de Regeling. Verweerder had er op basis van deze bepaling dan ook toe moeten overgaan het referentieaantal hoger vast te stellen, aldus appellant.
7.1.
Artikel 12, tweede lid, van de Regeling luidt als volgt:
“Indien de houder, meldt en aantoont dat het referentieaantal minimaal 5% lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de houder of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van melkveestallen, kan de minister op zijn verzoek het referentieaantal bepalen aan de hand van het aantal runderen dat voor de intreding van deze buitengewone omstandigheden is geregistreerd.”
7.2.
Artikel 12, tweede lid, van de Regeling voorziet in de mogelijkheid het referentieaantal hoger vast te stellen ingeval de veestapel van de melkveehouder als gevolg van een of meer bijzondere omstandigheden met minstens 5% in omvang is gedaald. Omdat appellant in de periode voorafgaand aan de peildatum in het geheel geen runderen hield, is zijn veestapel niet in omvang gedaald. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de knelgevallenregeling in een geval als dit geen mogelijkheid tot aanpassing van het referentieaantal biedt.
7.3.
De beroepsgrond faalt.
8. Appellant betoogt verder dat, ingeval hij niet als knelgeval kan worden aangemerkt, verweerder aanleiding had moeten zien hem ontheffing van de Regeling te verlenen, omdat toepassing van de Regeling ertoe leidt dat hij een individuele en buitensporige last te dragen heeft. Appellant voert aan dat zijn varkensstallen in 2014 al waren afgebroken en dat er voor hem toen al geen weg terug meer was. Het melkveebedrijf was op de peildatum nog niet in gebruik – er moest nog een omgevingsvergunning worden afgegeven –, maar er waren op dat moment al onomkeerbare investeringen gedaan. In oktober 2016 hield appellant 64 melkkoeien, terwijl de nieuwe stal is ingericht om 125 melkkoeien te houden. Dit betekent een inkomstenderving van 50%. Omdat appellant op 1 oktober 2016 runderen hield, is voor hem een doelstellingsaantal vastgesteld. Omdat appellant op de peildatum geen runderen hield en daarom geen referentieaantal is vastgesteld, heeft verweerder aan hem solidariteitsgeldsommen opgelegd. De solidariteitssommen bedragen tezamen ongeveer € 40.000,-. Appellant benadrukt dat hij over varkensrechten beschikt die omgerekend voor ongeveer 175 melkkoeien staan en dat hij, ook als hij de beoogde 125 melkkoeien had gehouden, minder fosfaat zou uitstoten dan toen hij nog een varkenshouderij exploiteerde. Appellant benadrukt verder dat op het moment dat hij ervoor koos zijn varkenshouderij om te zetten naar een melkveehouderij de melkveehouderij vanuit de politiek werd gestimuleerd. De toepassing van de Regeling maakt daarom een onevenredige inbreuk op zijn eigendomsrecht, aldus appellant.
8.1.
Het College is van oordeel dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last te dragen heeft, zodat sprake is van strijdigheid met artikel 1 van het EP. Het College overweegt hiertoe als volgt.
8.2.
De wetgever heeft de productie van fosfaat in de melkveehouderij aan banden willen leggen, omdat de Nederlandse veehouderij in 2015 meer fosfaat heeft geproduceerd dan is toegestaan op basis van Europese afspraken en juist in de melkveehouderij de fosfaatproductie sterk is toegenomen. De wetgever heeft hiertoe op 1 januari 2018 het stelsel van fosfaatrechten ingevoerd. Verder heeft hij besloten om melkveehouders in 2017 – het jaar voorafgaand aan de invoering van het fosfaatrechtenstelsel – te stimuleren hun fosfaatproductie terug te brengen tot het referentieaantal. Hiertoe heeft de wetgever de Regeling tot stand gebracht. De Regeling maakt deel uit van een maatregelenpakket dat tot doel heeft de fosfaatproductie in Nederland voor het einde van 2017 terug te brengen tot het niveau dat als voorwaarde is verbonden aan de derogatiebeschikking Nitraatrichtlijn
.
Op basis van de Regeling kan verweerder heffingen opleggen aan melkveehouders die meer GVE houden dan het referentieaantal en bonusgeldsommen toekennen aan melkveehouders die minder GVE houden dan op de peildatum. Met de Regeling beoogt de wetgever – kort samengevat – dat de melkveehouders het aantal GVE terugbrengen. Het opleggen van heffingen en het toekennen van bonusgeldsommen zijn de middelen om dit doel te bewerkstelligen. Vanwege de hoogte van deze geldbedragen worden melkveehouders belemmerd in het ongestoord blijven uitvoeren van de gebruikelijke bedrijfsvoering of in plannen om de bedrijfsvoering in een zelfgekozen richting te veranderen.
8.3.
De inbreuk op het eigendomsrecht ontstaat door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd. Ook een melkveehouder aan wie verweerder bonusgeldsommen heeft toegekend draagt deze last. Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.
8.4.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
8.5.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellant, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
8.6.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
8.7.
Hoewel appellant al in 2007 plannen had zijn varkenshouderij om te zetten in een melkveehouderij, is hij hierover pas in 2011 in gesprek gegaan met de gemeente en de provincie. In het voorjaar van 2015 heeft appellant zijn plannen voorgelegd aan de bank en eerst in 2016 is met de bouw van de ligboxenstal begonnen. Het College neemt aan dat de ziekte en het overlijden van de vader van appellant gevolgen heeft gehad voor de bedrijfsvoering en de beoogde omzetting van het bedrijf. De ziekte van de vader van appellant heeft zich evenwel in april 2015 geopenbaard, toen voorzienbaar was dat in de melkveesector productiebeperkende maatregelen zouden kunnen worden genomen om de fosfaatuitstoot terug te brengen. Appellant heeft er desondanks voor gekozen de omzetting doorgang te laten vinden door de bedrijfsplannen aan de bank voor te leggen, de vergunningen voor de bouw van een ligboxenstal aan te vragen en na voltooiing van de stal in 2016 een melkveestapel over te nemen en deze uit te breiden. Dat appellant onder andere in verband met de steeds strengere milieunormen de varkenshouderij naar een melkveehouderij wilde omzetten, mag zo zijn, maar een noodzaak daartoe was er niet, waarbij in aanmerking moet worden genomen dat bekend was dat er ook in de melkveesector productiebeperkende maatregelen genomen zouden kunnen worden. Het voorgaande in ogenschouw genomen  acht het College de investeringsbeslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, gelet op het tijdstip waarop zij zijn genomen niet navolgbaar. Dat het bedrijf van appellant meer fosfaat zou hebben geproduceerd als hij zijn varkenshouderij had voortgezet, zoals appellant stelt, maakt dat niet anders. Er was namelijk geen aanleiding te denken dat voor bedrijven die voor een dergelijke omzetting zouden kiezen begunstigende regelingen getroffen zouden worden.
8.8.
Het College begrijpt dat appellant financieel zo stevig is geraakt door de tenuitvoerlegging van de Regeling dat hij ervoor heeft gekozen zijn melkveehouderij in 2018 stop te zetten. Uit hetgeen hiervoor is overwogen vloeit evenwel voort dat appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen dient te dragen en dat hij nadelige gevolgen daarvan  niet kan afwentelen.
8.9.
Uit het hiervoor overwogene volgt dat appellant naar het oordeel van het College niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij een individuele en buitensporige last te dragen heeft. In dit geval weegt het belang van de gehele melkveesector bij het behoud van de derogatiebeschikking zwaarder dan de belangen van appellant. Het besluit van 8 maart 2018 is daarom niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.H.M. van Altena, in aanwezigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 juni 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
W.G. W. Dijkshoorn