ECLI:NL:RVS:2020:1199
Raad van State — Uitspraak 


201909074/2/R3.
Datum uitspraak: 7 mei 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op de verzoeken van Stichting Leefbaar Buitengebied en anderen om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
Stichting Leefbaar Buitengebied, gevestigd te Geerdijk, gemeente Twenterand, en anderen, (hierna: de stichting en anderen),
verzoekers,
en
de raad van de gemeente Hof van Twente,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 15 oktober 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Hof van Twente, Veegplan 2019" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben de stichting en anderen beroep ingesteld.
Bij dezelfde brief als waarmee beroep is ingesteld hebben de stichting en anderen de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzieningenrechter heeft partijen telefonisch gehoord op 17 april 2020. Aan deze telefonische hoorzitting hebben deelgenomen de stichting en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door M. Nieboer en B.J.M. Beernink, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    In verband met de uitbraak van het coronavirus kon in deze zaak een zitting in fysieke vorm bij de Afdeling niet plaatsvinden. Om die reden zijn partijen door middel van telehoren gehoord.
2.    Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
Spoedeisend belang
3.    De raad betwist dat de stichting en anderen een spoedeisend belang hebben bij hun verzoek.
3.1.    Uit artikel 2 van haar statuten blijkt dat de stichting onder andere als doelstelling heeft het bevorderen van evenwicht tussen de diverse gebruiksfuncties in het buitengebied met daarbij onder andere speciale zorg voor de natuur en het milieu. De stichting en anderen hebben ter zitting aangevoerd dat de bij het plan gewijzigde omschrijving van het begrip "bedrijfswoning" ertoe kan leiden dat bedrijfswoningen in het buitengebied in gebruik kunnen worden genomen door personen met diens huishouden, die geen of onvoldoende binding hebben met het bedrijf, dat op het betrokken perceel gevestigd is. Gelet hierop kan niet uitgesloten worden dat door de inwerkingtreding van het plan bedrijfswoningen in gebruik kunnen worden genomen door personen met diens huishoudens die geen of onvoldoende binding hebben met het op het betreffende perceel gevestigde bedrijf. Nu dat belang het belang raakt dat de stichting in haar doelstellingsomschrijving heeft opgenomen, acht de voorzieningenrechter naar zijn voorlopig oordeel daarom in zoverre een spoedeisend belang aanwezig. Datzelfde geldt voor de mogelijkheid van het oprichten van windmolens of windturbines bij een groot aantal bestemmingen in het buitengebied, waarin de raad met het plan heeft beoogd te willen voorzien. Datzelfde geldt evenzeer voor het effectueren van de met het plan mogelijk gemaakte planologische ontwikkelingen, waarop de door de stichting en anderen bestreden voorwaardelijke verplichtingen als opgenomen in artikel 4, lid 4.4.1, artikel 5, lid 5.3.2, artikel 25, lid 25.3.1, en artikel 29, lid 29.3.1 van de planregels zien. Waar het betreft de voorwaardelijke verplichtingen, als opgenomen in artikel 3, lid 3.4.1, onder a en b van de planregels van het vorige bestemmingsplan en welke voorwaardelijke verplichtingen bij het plan zijn komen te vervallen, ontbreekt naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter echter een spoedeisend belang voor het treffen van een voorlopige voorziening aan de zijde van de stichting en anderen, omdat de landschappelijke inpassingen, waarop deze voorwaardelijke verplichtingen zagen, zoals de raad ter zitting onweersproken heeft aangegeven, reeds zijn gerealiseerd. Het verzoek om een voorlopige voorziening met betrekking tot dat onderdeel van het plan wordt reeds daarom afgewezen, daarbij overigens in het midden latend of de stichting en anderen wel ontvankelijk zijn in hun beroep tegen dat planonderdeel, omdat zij tegen het ontwerp van het plan, waarvan bedoeld planonderdeel ook reeds deel uitmaakte, geen zienswijze hebben ingediend.
Ontvankelijkheid
4.    De raad stelt dat de stichting en [verzoeker] geen zienswijze naar voren hebben gebracht over het ontwerp van het plan, zodat hun beroep volgens de raad niet-ontvankelijk is.
4.1.    Namens de stichting en anderen is in een nadere memorie betoogd dat de kennisgeving van het ontwerpplan gebrekkig is. Volgens hen had in de zakelijke weergave van het plan melding moeten worden gemaakt van de omstandigheid dat de raad met het plan beoogt te voorzien in de mogelijkheid tot het op grote schaal oprichten van windmolens in het buitengebied en het versoepelen van de eisen, die gelden voor het bewonen van bedrijfswoningen in het buitengebied.
4.2.    Artikel 3:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
1. Voorafgaand aan de terinzagelegging geeft het bestuursorgaan in een of meer dag-, nieuws- of huis-aan-huisbladen of op een andere geschikte wijze kennis van het ontwerp. Volstaan kan worden met het vermelden van de zakelijke inhoud;
[…]."
Dit artikellid is ingevolge artikel 3.8, eerste lid, aanhef, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) op de voorbereiding van een bestemmingsplan van toepassing.
4.3.     De voorzieningenrechter overweegt dat in de kennisgeving met betrekking tot de ter inzage legging van het ontwerp van het plan, opgenomen in huis-aan-huisblad "Hofweekblad" van 10 juli 2019, het volgende is vermeld over de inhoud van het ontwerpplan:
"De gemeente Hof van Twente wil haar inwoners zoveel mogelijk ondersteunen bij de ontwikkeling van initiatieven en ideeën. Één van de manieren waarop zij dat wil doen, is de mogelijkheid bieden om deel te nemen aan een zogenaamd ‘Veegplan’ voor het buitengebied. Kleinschalige plannen, die niet passen in het geldende bestemmingsplan voor het buitengebied kunnen in dit Veegplan worden meegenomen. Door meerdere initiatieven bij elkaar te ‘vegen’ kan daarvoor één bestemmingsplanprocedure worden doorlopen. In het Veegplan 2019 zijn 89 initiatieven meegenomen. Hiervan zijn er 42 particulier aangemeld. De overige initiatieven worden ambtelijk meegenomen. Daarnaast zijn er een aantal omissies in de regels van het geldende bestemmingsplan hersteld. Welke locaties worden meegenomen in het Veegplan 2019 kunt u lezen op onze website www.hofvantwente.nl/ruimtelijkeplannen/veegplan2019."
Uit hoofdstuk 3 van de plantoelichting volgt dat met het plan onder andere is beoogd de realisering van windmolens bij een groot aantal bestemmingen in het buitengebied mogelijk te maken. De raad heeft dit ter zitting ook nog eens bevestigd. Voorts voorziet het plan in een versoepeling van de eisen, die gelden voor het bewonen van bedrijfswoningen. Dat het plan ook in die bepaald niet kleinschalig te achten planologische ontwikkelingen voorziet, komt echter op geen enkele manier tot uitdrukking in de zakelijke inhoud over het ontwerp van het plan, zoals opgenomen in de in het Hofweekblad afgedrukte kennisgeving. Zoals ter zitting ook door de raad is bevestigd, kan het voorzien in dergelijke ontwikkelingen ook niet worden aangemerkt als een herstel van omissies, die in de vorige planologische regimes zouden zijn voorgekomen. Door de omschrijving van de zakelijke inhoud van het ontwerp van het plan in bedoelde kennisgeving behoefden de stichting en anderen en [verzoeker] er naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter derhalve niet op bedacht te zijn dat met het plan ook is beoogd de realisering van windmolens bij een groot aantal bestemmingen in het buitengebied mogelijk te maken, en dat het plan voorziet in een versoepeling van de eisen, die gelden voor het bewonen van bedrijfswoningen in het buitengebied. Het terzake door hen niet naar voren gebracht hebben van een zienswijze tegen het ontwerp van het plan acht de voorzieningenrechter daarom naar zijn voorlopig oordeel verschoonbaar.
4.4.    Voor zover het verzoek om een voorlopige voorziening ziet op de voorwaardelijke verplichtingen, als opgenomen in artikel 4, lid 4.4.1, artikel 5, lid 5.3.2, artikel 25, lid 25.3.1, en artikel 29, lid 29.3.1 van de planregels, laat de voorzieningenrechter in het midden of de stichting en anderen wel ontvankelijk in hun beroep tegen al die planonderdelen zijn. Deze voorwaardelijke verplichtingen houden verband met als kleinschalige initiatieven aan te merken planonderdelen, waarvan in de zakelijke inhoud over het ontwerp van het plan, zoals opgenomen in de in het Hofweekblad afgedrukte kennisgeving, melding is gemaakt. Echter, ten opzichte van het ontwerp van het plan is het definitieve plan terzake gedeeltelijk gewijzigd vastgesteld. Een onderzoek naar die wijzigingen is zodanig dat dat het bestek van de voorlopige voorzieningenprocedure te buiten gaat. Daarom laat de voorzieningenrechter de vraag of het beroep van de stichting en anderen tegen al die planonderdelen wel ontvankelijk is in het midden, en gaat de voorzieningenrechter in onderdeel 6.1 inhoudelijk op het verzoek om een voorlopige voorziening met betrekking tot die planonderdelen in.
Windmolens
5.    De stichting en anderen voeren aan dat het plan op de gronden met de bestemmingen "Agrarisch", "Agrarisch met waarden", "Bedrijf", "Bedrijf - Vab", "Bedrijf - Zandwinning", "Cultuur en ontspanning", "Dienstverlening", "Horeca", "Maatschappelijk", "Recreatie", "Recreatie - Verblijfsrecreatie" en "Sport" bij recht de bouw van een ongelimiteerd aantal windmolens of windturbines mogelijk maakt. Dat heeft volgens hen ernstige effecten voor onder meer het milieu, de natuur, het landschap. Die effecten zijn ook niet beoordeeld. Naar hun oordeel had terzake ook een milieueffectrapport moeten worden opgesteld.
5.1.    De voorzieningenrechter stelt vast dat in de omschrijvingen van de bestemmingen, waarin gedetailleerd wordt aangegeven welke functies binnen de betreffende bestemming zijn toegelaten, windmolens of windturbines niet worden genoemd. Weliswaar worden de betrokken bestemmingsomschrijvingen afgesloten met de zinsnede "met bijbehorende (..) bouwwerken", maar daaronder kan een windmolen of windturbine niet worden begrepen, omdat een windmolen of windturbine niet "eigen" is aan de betreffende bestemmingen. Weliswaar is in de bouwregels bij de betreffende bestemmingen bepaald dat de ashoogte van een windmolen of windturbine maximaal 15 meter mag zijn, en is voorts in enkele van die bouwregels bepaald dat een windmolen of windturbine binnen het bouwvlak moet worden opgericht, maar die bouwregels bepalen aldus alleen iets over de hoogte en situering van windmolens of windturbines, en kunnen dat gelet op hun hoedanigheid van een bouwregel ook slechts. Nu in de betreffende bestemmingsomschrijvingen niets over windmolens of windturbines is aangegeven, is de voorzieningenrechter voorshands derhalve van oordeel dat het plan niet voorziet in de oprichting van windmolens of windturbines, het plan geen planologische titel bevat voor de oprichting van windmolens of windturbines, en het betoog van de stichting en anderen daarom feitelijke grondslag mist.
Voorwaardelijke verplichtingen landschapsmaatregelen
6.    De stichting en anderen betogen dat de voorwaardelijke verplichtingen opgenomen in artikel 4, lid 4.4.1, artikel 5, lid 5.3.2, artikel 25, lid 25.3.1, en artikel 29, lid 29.3.1 van de planregels voor meerderlei uitleg vatbaar zijn. Zij vinden die planregels daarom rechtsonzeker.
6.1.    Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is de redactie van de door de stichting en anderen genoemde planregels voldoende duidelijk. De stichting en anderen hebben desgevraagd ter zitting ook niet nader gemotiveerd waarom deze planregels rechtsonzeker zijn. Reeds daarom ziet de voorzieningenrechter voorshands geen aanleiding terzake een voorlopige voorziening te treffen.
Bedrijfswoningen
7.    De stichting en anderen betogen dat het plan ten onrechte de mogelijkheid creëert dat honderden bedrijfswoningen kunnen worden opgericht in het buitengebied van de gemeente. Verder hebben zij ter zitting aangevoerd dat de omschrijving van het begrip "bedrijfswoning" ertoe leidt dat bedrijfswoningen in gebruik kunnen worden genomen door personen en diens huishoudens die geen of voldoende binding hebben met het op het betrokken perceel gevestigde bedrijf.
7.1.    Ingevolge artikel 1, lid 1.25, van de planregels is een bedrijfswoning een woning in of bij een gebouw of op een terrein, die hoort bij en functioneel gebonden is aan een bedrijf, instelling, of voorziening in dat gebouw of op dat terrein.
De voorzieningenrechter stelt vast dat uit de omschrijvingen van de bestemmingen, die bedrijfswoningen mogelijk maken, zoals bijvoorbeeld de bestemming "Agrarisch", naar voren komt dat het gaat om bestaande en legale bedrijfswoningen. Weliswaar is bijvoorbeeld binnen de bestemming "Agrarisch" en de bestemming "Agrarisch met waarden" de mogelijkheid opgenomen voor het oprichten van een tweede bedrijfswoning, maar dit is slechts mogelijk na verlening van een omgevingsvergunning. In een terzake te voeren afwijkingsprocedure kunnen de stichting en anderen opkomen. De stichting en anderen hebben desgevraagd ook niet aangegeven op welke percelen door het bijvoorbeeld daaraan in het plan toegekend zijn van een daartoe strekkende aanduiding, ten opzichte van het aldaar geldende planologisch regime nieuwe bedrijfswoningen kunnen worden opgericht. De voorzieningenrechter volgt de raad voorshands dan ook in zijn standpunt dat het plan bij recht niet voorziet in nieuwe bedrijfswoningen.
Ten aanzien van het standpunt van de stichting en anderen omtrent de omschrijving van het begrip "bedrijfswoning", heeft de raad desgevraagd ter zitting aangegeven dat die omschrijving bij nader inzien niet juist is, en wel omdat daaruit niet, dan wel onvoldoende blijkt dat het er om dient te gaan dat - zoals ook door de raad is bedoeld - er sprake moet zijn van een voldoende functionele band tussen de persoon, die de bedrijfswoning al dan niet met zijn huishouden bewoont, en het bedrijf, de instelling of de voorziening op het perceel waarop de bedrijfswoning zich bevindt. Het plan is daarom in zoverre naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid vastgesteld. Gelet hierop ziet de voorzieningenrechter aanleiding een voorlopige voorziening te treffen, in die zin dat artikel 1, lid 1.25, van de planregels zal worden geschorst. Dat betekent dat voor de omschrijving van het begrip bedrijfswoning zal moeten worden teruggevallen op de omschrijving van dat begrip, als opgenomen in de aan het plan voorafgaande planologische regimes.
8.     De raad dient ten aanzien van de stichting en anderen op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de raad van de gemeente Hof van Twente van 15 oktober 2019, registratienummer 742665, voor zover het betreft artikel 1, lid 1.25, van de planregels;
II.    veroordeelt de raad van de gemeente Hof van Twente tot vergoeding van bij Stichting Leefbaar Buitengebied en anderen in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
III.    gelast dat de raad van de gemeente Hof van Twente aan Stichting Leefbaar Buitengebied en anderen het door hen voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 345,00 (zegge: driehonderdvijfenveertig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. D. Tieleman, griffier.
De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 7 mei 2020
817.