ECLI:NL:RBZWB:2020:2072
Rechtbank ZWB — Uitspraak 


RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 19/2707 GEMWT
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 mei 2020 in de zaak tussen
[naam eiser] , te [plaatsnaam] , eiser,
gemachtigde: mr. P.F.M. Gulickx,
en
de burgemeester van de gemeente Breda, verweerder.
Procesverloop
In het besluit van 22 oktober 2018 (primair besluit) heeft de burgemeester eiser een gebiedsverbod opgelegd.
In het besluit van 16 mei 2019 (bestreden besluit) heeft de burgemeester het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
Met toepassing van artikel 8:57, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is het onderzoek ter zitting achterwege gebleven. Op 1 april 2020 heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Feiten
1. Op 24 juli 2018 heeft de burgemeester eiser een gebiedsverbod opgelegd voor het Valkenberg en stationsgebied in Breda (het zogeheten VAST-gebied) voor de duur van twaalf weken op grond van artikel 2.60 van de APV Breda. Het gebiedsverbod gold vanaf 25 juli 2018 en liep af op 16 oktober 2018. Tegen dit besluit heeft eiser geen bezwaar gemaakt.
Op 6 augustus 2018 is eiser gesignaleerd in het gebied waarvoor het gebiedsverbod gold. Verder is eiser op 8 augustus 2018 staande gehouden door personeel van de Nederlandse Spoorwegen op het Centraal Station in Breda. Het station en de route er naar toe vallen onder het gebiedsverbod.
Op 12 oktober 2018 heeft de burgemeester eiser medegedeeld dat hij het voornemen heeft om eiser een gebiedsverbod op te leggen voor het VAST-gebied voor de duur van drie maanden. Eiser heeft geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om een zienswijze in te dienen.
Bij besluit van 22 oktober 2018 (primair besluit) heeft de burgemeester eiser een gebiedsverbod opgelegd voor de duur van drie maanden op grond van artikel 172a, eerste lid, van de Gemeentewet. Tegen dit besluit heeft eiser op 26 oktober 2018 bezwaar gemaakt.
Bij het bestreden besluit is het bezwaar ongegrond verklaard.
Standpunt eiser
2. Eiser stelt zich op het standpunt dat hij reeds een boete opgelegd heeft gekregen omdat hij op 6 augustus 2018 was aangetroffen in het gebied waarvoor een gebiedsverbod gold. Deze dubbele bestraffing is in strijd met het ne-bis-in-idembeginsel.
Het gebiedsverbod heeft verregaande consequenties. Eiser moet noodzakelijkerwijs in het gebied aanwezig zijn om zijn medicatie bij Novadic Kentron en de apotheek aan de Prinsenkade op te kunnen halen. Ook krijgt eiser behandeling en begeleiding van de GGZ binnen het gebied. Verder is eiser afhankelijk van de trein en moet hij zodoende het Centraal Station in Breda kunnen bereiken.
Eiser betwist dat sprake is van verstoring van de openbare orde. Het gebiedsverbod is een te zware maatregel. Er is geen voorafgaande waarschuwing geweest.
Het bestreden besluit is volgens eiser in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het kenbaarheidsvereiste.
Wettelijk kader
3. De van toepassing zijnde wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Procesbelang
4.1
De eerste vraag die de rechtbank zal moeten beantwoorden is of eiser nog voldoende (proces)belang heeft bij de beoordeling van zijn beroep, aangezien de periode waarbinnen het gebiedsverbod van kracht was, inmiddels is verstreken.
4.2
Volgens vaste jurisprudentie (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 30 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1524), heeft iemand die een gebiedsverbod opgelegd heeft gekregen, dat inmiddels is geëindigd, nog een rechtens te beschermen belang bij een beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit tot het opleggen van deze maatregel. Daartoe is redengevend dat een gebiedsverbod, gelet op de gronden waarop het wordt opgelegd, een publieke afwijzing van het gedrag van die persoon  impliceert en daarmee op zeker hoogte aannemelijk is dat hij als gevolg van het hem opgelegde gebiedsverbod in zijn eer en goede naam is geschaad.
4.3
Gelet op deze uitspraak van de AbRS en gezien het feit dat de historie van gebiedsverboden mede een rol speelt bij een mogelijk toekomstige beoordeling inzake een gebiedsverbod, is de rechtbank van oordeel dat eiser voldoende procesbelang heeft bij de beoordeling van het bestreden besluit.
Bevoegdheid opleggen gebiedsverbod
5.1
De rechtbank dient vervolgens de vraag te beantwoorden of de burgemeester bevoegd was een gebiedsverbod op te leggen.
5.2
De bevoegdheid een gebiedsverbod op te leggen, ontstaat in het belang van de openbare orde. De burgemeester heeft zijn oordeel dat eiser de openbare orde heeft verstoord, gebaseerd op het volgende.
Eiser heeft gedurende de looptijd van het eerder op grond van artikel 2.60 van de APV opgelegde gebiedsverbod de openbare orde wederom verstoort. Hij heeft niet voldaan aan de maatregel zelf, nu eiser op 6 en 8 augustus 2018 in het gebied is aangetroffen waarvoor het gebiedsverbod gold. De ‘Beleidsregel aanpak voetbalvandalisme en ernstige overlast Breda 2017’ (de beleidsregel) merkt dit aan als verstoring van de openbare orde. Uit het feit dat een persoon het bevel overtreedt kan worden afgeleid dat deze persoon niet bereid is zijn gedrag te verbeteren en is er volgens de beleidsregel ernstige vrees  dat deze persoon de openbare orde wederom zal verstoren, als er geen (zwaardere) maatregel wordt genomen. De enkele aanwezigheid in het gebied is in strijd het gebiedsverbod en is volgens de burgemeester voldoende grond voor het opnieuw opleggen van een gebiedsverbod.
5.3
De rechtbank stelt vast dat eiser niet betwist dat hij op 6 en 8 augustus 2018 in het VAST-gebied is aangetroffen. De rechtbank is met de burgemeester van oordeel dat iemand die zich niet houdt aan een gebiedsverbod daarmee de openbare orde verstoort.  De burgemeester was dan ook bevoegd opnieuw een gebiedsverbod op te leggen en het gebiedsverbod is ook niet in strijd met de beleidsregel. De rechtbank vindt het ook niet onredelijk dat de burgemeester de duur van het gebiedsverbod op grond van artikel 172a, zesde lid, onder a, van de Gemeentewet op drie maanden heeft gesteld. De omstandigheid dat eiser niet vooraf een waarschuwing heeft gekregen, doet hieraan niet af. Een waarschuwing is niet voorgeschreven in de beleidsregel. Bovendien is aan eiser een voornemen gezonden. Hij is daarbij in de gelegenheid gesteld om een zienswijze in te dienen tegen het voornemen een gebiedsverbod op te leggen. Om hem moverende redenen heeft eiser van deze gelegenheid geen gebruik gemaakt.
Bijzondere omstandigheden
6.1
Ten aanzien van de vraag of sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan met toepassing van het de hardheidsclausule van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van de beleidsregel moet worden afgeweken, overweegt de rechtbank het volgende.
6.2
Eiser stelt in het gebied waarvoor het gebiedsverbod geldt aanwezig te moeten zijn om zijn medicatie bij Novadic Kentron en de apotheek aan de Prinsenkade in Breda op te halen. Verder moet eiser voor behandeling en begeleiding door de GGZ in het gebied aanwezig zijn.
6.3
De burgemeester heeft terecht opgemerkt dat eiser niet in de gemeente Breda maar in de gemeente Tilburg woonachtig is. Het is niet gebleken waarom het noodzakelijk is dat eiser in Breda de medische zorg moet ontvangen of anderszins in het VAST-gebied aanwezig moet zijn. Overigens kan eiser, mocht zijn aanwezigheid in het gebied toch noodzakelijk zijn, de burgemeester verzoeken om een tijdelijke ontheffing van het gebiedsverbod te verlenen op grond van artikel 172a, achtste lid, van de Gemeentewet, zodat hij wel de voor hem noodzakelijk te achten (medische) instanties kan bezoeken.
Van overige bijzondere omstandigheden op grond waarvan de burgemeester van de beleidsregel zou moeten afwijken is naar het oordeel van de rechtbank niet gebleken.
Dubbele bestraffing
7.1
Eiser stelt dat hij dubbel wordt bestraft omdat er naast het opgelegde gebiedsverbod ook een boete is opgelegd vanwege overtreding van het gebiedsverbod. Volgens eiser is sprake van strijd met het ne-bis-in-idembeginsel.
7.2
De rechtbank overweegt dat het oogmerk van een gebiedsverbod is de voorkoming van verdere verstoring van de openbare orde. Het is niet bedoeld om leed toe te voegen en is daarmee ook niet punitief maar reparatoir van aard. Gelet hierop is geen sprake van dubbele bestraffing.
Conclusie
8.1
De rechtbank komt tot het oordeel dat de burgemeester bij het opleggen van het gebiedsverbod alle relevante feiten en omstandigheden bij de beoordeling heeft betrokken. Het bestreden besluit is afdoende gemotiveerd. Er is anders dan eiser meent, geen sprake van schending van het zorgvuldigheidsbeginsel of motiveringsbeginsel.
8.2
Het beroep is ongegrond. Er is geen reden voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, rechter, in aanwezigheid van mr. E.A. Vermunt, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 mei 2020 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier						rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage  - wettelijk kader
Artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht:
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Artikel 172 van de Gemeentewet:
1. De burgemeester is belast met de handhaving van de openbare orde.
2. De burgemeester is bevoegd overtredingen van wettelijke voorschriften die betrekking hebben op de openbare orde, te beletten of te beëindigen. Hij bedient zich daarbij van de onder zijn gezag staande politie.
3. De burgemeester is bevoegd bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, de bevelen te geven die noodzakelijk te achten zijn voor de handhaving van de openbare orde.
4. De commissaris van de Koning geeft, indien een ordeverstoring van meer dan plaatselijke betekenis dan wel ernstige vrees voor het ontstaan van zodanige ordeverstoring zulks noodzakelijk maakt, de burgemeesters in de provincie zoveel mogelijk na overleg met hen, de nodige aanwijzingen met betrekking tot het door hen ter handhaving van de openbare orde te voeren beleid. De aanwijzingen worden zo enigszins mogelijk schriftelijk gegeven.
Artikel 172a van de Gemeenwet:
1. Onverminderd artikel 172, derde lid, en hetgeen bij gemeentelijke verordening is bepaald omtrent de bevoegdheid van de burgemeester om bevelen te geven ter handhaving van de openbare orde, kan de burgemeester aan een persoon die individueel of in groepsverband de openbare orde ernstig heeft verstoord of bij groepsgewijze ernstige verstoring van de openbare orde een leidende rol heeft gehad, dan wel herhaaldelijk individueel of in groepsverband de openbare orde heeft verstoord of bij groepsgewijze verstoring van de openbare orde een leidende rol heeft gehad, bij ernstige vrees voor verdere verstoring van de openbare orde een bevel geven:
a. zich niet te bevinden in of in de omgeving van een of meer bepaalde objecten binnen de gemeente, dan wel in een of meer bepaalde delen van de gemeente;
b. zich niet in een of meer bepaalde delen van de gemeente op een voor het publiek toegankelijke plaats zonder redelijk doel met meer dan drie andere personen in groepsverband op te houden, of
c. zich op bepaalde tijdstippen te melden op of vanaf bepaalde plaatsen, al dan niet in een andere gemeente.
2. De burgemeester kan tevens een bevel geven aan een persoon aan wie door een private organisatie een sanctie is opgelegd, wegens gedrag dat bij de burgemeester de ernstige vrees doet ontstaan dat die persoon de openbare orde zal verstoren.
3. De burgemeester van een andere gemeente kan een burgemeester verzoeken om een persoon tevens namens hem een overeenkomstig bevel te geven, indien de burgemeester die het bevel geeft, de ernstige vrees heeft dat die persoon ook in de andere gemeente de openbare orde zal verstoren. Het verzoek bevat een aanduiding van de objecten of gebieden waar de aanwezigheid van die persoon niet gewenst is en van de tijdstippen of perioden waarvoor het bevel geldt. De burgemeester zendt een afschrift van het bevel dat hij namens een andere burgemeester heeft gegeven, aan die burgemeester.
4. Van een bevel zich te melden in een andere gemeente, wordt tijdig mededeling gedaan aan de burgemeester van die gemeente.
5. Indien de officier van justitie een persoon als bedoeld in het eerste lid een gedragsaanwijzing heeft gegeven als bedoeld in artikel 509hh, tweede lid, onderdeel a, van het Wetboek van Strafvordering, geeft de burgemeester aan deze persoon niet een bevel als bedoeld in het eerste lid, onder a of b, voor hetzelfde gebied.
6. Het bevel geldt voor:
a. een door de burgemeester vast te stellen periode van ten hoogste drie maanden, in welk geval het bevel ten hoogste driemaal kan worden verlengd met een door de burgemeester vast te stellen periode van telkens ten hoogste drie maanden, of
b. door de burgemeester vast te stellen tijdstippen of perioden, verspreid over ten hoogste negentig dagen binnen een tijdvak van ten hoogste vierentwintig maanden.
7. Op grond van nieuwe feiten of omstandigheden kan de burgemeester het bevel wijzigen ten nadele van betrokkene.
8. De burgemeester kan op aanvraag tijdelijk ontheffing verlenen van de verboden of geboden die voortvloeien uit het bevel, dan wel van een of meer onderdelen daarvan. Aan de ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden.
9. Indien nieuwe feiten of omstandigheden daartoe aanleiding geven, wijzigt de burgemeester het bevel ten gunste van betrokkene. Het bevel wordt ingetrokken zodra het niet langer nodig is ter voorkoming van verdere verstoringen van de openbare orde.
Beleidsregel aanpak voetbalvandalisme en ernstige overlast Breda 2017
4.1
Wanneer wordt een maatregel opgelegd?
Indien een persoon voldoet aan de in de voornoemde voorwaarden kan de burgemeester een maatregel opleggen op basis van artikel 172a of 172b van de Gemeentewet. De maatregelen zijn herstelmaatregelen. De  maatregel wordt genomen om herhaling van de openbare orde verstoring te voorkomen. Dat zal in ieder geval zijn gedurende de periode dat de maatregel wordt opgelegd.
De burgemeester zal bij een openbare orde verstoring normaliter eerst gebruik maken van de reguliere bevoegdheden uit de APV. Uitzondering daarop zijn situaties waarbij een zwaarder instrument als in de artikelen 172a en 172b Gemeentewet aangewezen is, te weten:
-situaties waarbij er zich een ernstige openbare orde verstoring heeft voorgedaan die noodzaakt tot het direct opleggen van een maatregel als genoemd in artikel 172a Gemeentewet;
-situaties waarin de reguliere instrumenten geen effectief instrument bieden maar wel de bevoegdheden van artikel 172a of artikel 172b Gemeentewet;
-situaties waarin een zwaarder regime noodzakelijk wordt geacht om de herstelmaatregel effectief te laten zoals als een persoon eerder een gebiedsverbod op basis van de artikelen 2.50 en 2.65 APV 2014 (
thans: artikel 2.60 APV 2018
) heeft overtreden.