ECLI:NL:RVS:2020:580
Raad van State — Uitspraak 


201901952/1/R2.
Datum uitspraak: 26 februari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante A], gevestigd te [plaats], en [appellant B], handelend onder de naam [bedrijf], wonend te [woonplaats], (hierna: [appellanten])
en
de raad van de gemeente Son en Breugel,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2019 heeft de raad besloten het bestemmingsplan "Son midden; [locatie]" (hierna: het bestemmingsplan) niet vast te stellen.
Tegen dit besluit hebben [appellanten] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellanten] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 december 2019, waar [gemachtigde] en [appellant B], bijgestaan door mr. M.T.C.A. Smets, advocaat [NAAM], en de raad, vertegenwoordigd door mr. A. Schreijenberg, advocaat [NAAM], en O.G. Schook, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het bestemmingsplan heeft betrekking op gronden gelegen op de hoek van de H. Veenemanstraat en de Nachtegaallaan te Son en Breugel. [appellanten] hebben om een herziening van het bestemmingsplan gevraagd met het oog op een herontwikkeling van deze gronden. Beoogd is om de aanwezige vrijstaande woning te slopen en een appartementengebouw met 5 appartementen te realiseren.
Het daartoe opgestelde ontwerpbestemmingsplan "Son midden; [locatie]" heeft van 28 juni 2018 tot en met 8 augustus 2018 ter inzage gelegen. In die periode zijn vier zienswijzen ingediend. Het college heeft de raad bij het raadsvoorstel van 4 december 2018 voorgesteld het bestemmingsplan en de bijbehorende zienswijzennotitie vast te stellen.
Bij het besluit van 10 januari 2019 heeft de raad evenwel geweigerd het bestemmingsplan vast te stellen.
Procedureel
2.    [appellanten] hebben het betoog dat de raad het besluit van 10 januari 2019 ten onrechte niet aan hen persoonlijk bekend heeft gemaakt, ter zitting ingetrokken.
3.    [appellanten] betogen dat de weigering om het plan vast te stellen niet kenbaar is gemotiveerd, omdat het besluit van 10 januari 2019 in het geheel geen motivering bevat. Volgens de bekendmaking van het besluit in de Staatscourant zijn twee redenen aan het besluit ten grondslag gelegd die echter te summier zijn om als motivering van het besluit te kunnen dienen, aldus [appellanten].
3.1    Artikel 3:47, eerste lid, van de Awb luidt:
"De motivering wordt vermeld bij de bekendmaking van het besluit."
3.2    De raad heeft in de raadsvergadering van 10 januari 2019 besloten om het plan niet vast te stellen. Dat besluit is blijkens de kennisgeving in de Staatscourant met ingang van 31 januari 2019 gedurende zes weken ter inzage gelegd. In deze bekendmaking zijn twee redenen vermeld die de gemeenteraad tot de weigering hebben gebracht. Daarnaast stelt de Afdeling vast dat de motivering van het besluit om het plan niet vast te stellen is neergelegd in een besluitenlijst, die in de raadsvergadering van 7 februari 2019 is vastgesteld.
Omdat de redenen voor de weigering in de bekendmaking van het besluit zijn vermeld, bestaat geen grond voor het oordeel dat het besluit in het verband van de bekendmaking ervan niet van een kenbare motivering is voorzien. Dat, zoals [appellanten] stellen, die motivering summier is, leidt niet tot een ander oordeel. De motivering geeft samengevat de bezwaren van de raad tegen het plan weer en is niet zodanig summier dat deze om die reden niet als motivering kan dienen.
Het betoog faalt.
Toetsingskader
4.     Bij het besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht.
Inhoudelijk
5.     [appellanten] betogen dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het project in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Volgens hen stelt de raad zich daarbij allereerst ten onrechte op het standpunt dat het project niet aan het gemeentelijk ruimtelijk beleid voldoet. Uit de plantoelichting blijkt volgens hen dat het project daar wel aan voldoet. Anders dan de raad stelt, bevat volgens hen de "Toekomstvisie Son en Breugel" (hierna: de toekomstvisie), de "Woonvisie 2012-2020 typisch Son en Breugel" (hierna: de woonvisie), noch de "Structuurvisie Son en Breugel, een ruimtelijke uitnodiging voor 2020/2030" (hierna: de structuurvisie), de beleidsdoelstelling dat prioriteit moet liggen bij het bouwen van sociale koop- en huurwoningen. Indien daarin al dergelijk beleid kan worden gelezen, is niet bepaald voor welke locaties dit geldt. Daarnaast is deze doelstelling zo algemeen geformuleerd dat daaraan niet concreet kan worden getoetst. De raad heeft verder ten onrechte niet gemotiveerd waarom niet had kunnen worden afgeweken van het beleid, aldus [appellanten].
Voor zover de raad mede aan het besluit ten grondslag heeft gelegd dat het bouwplan te zeer afdoet aan het groene karakter van het plangebied en leidt tot te veel verstening, betogen zij dat de raad daarmee miskent dat aan het plan een uitgebreide voorbereiding en een goed gemotiveerde stedenbouwkundige onderbouwing ten grondslag ligt. Ook verwijzen zij naar de zienswijzennota waar volgens hen uit blijkt dat in het project voldoende rekening is gehouden met de realisering van groenvoorzieningen rond het project.
5.1    Blijkens de gedingstukken heeft de raad - samengevat - aan de weigering ten grondslag gelegd dat de voorziene ontwikkeling niet past in de door de gemeenteraad vastgestelde beleidsdocumenten, zoals de toekomstvisie, de structuurvisie en de woonvisie, omdat ingevolge deze beleidsdocumenten prioriteit dient te liggen bij sociale koop- en huurwoningen. Daar wordt door dit plan niet in voorzien, aldus de raad. Verder stelt hij zich op het standpunt dat door het massale karakter van het bouwplan, veroorzaakt door het grote bouwoppervlak, een forse verdichting en verstening plaatsvindt. Dat leidt volgens de raad tot aantasting van het aangezicht ter plaatse en is strijdig met de breed gedragen wens tot behoud van het groene karakter van de gemeente, aldus de raad.
5.2    De Afdeling overweegt dat voor zover [appellanten] mede hebben betoogd dat het gemeentelijk ruimtelijk beleid uitsluitend kan worden vastgelegd in een structuurvisie als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, van de Wro, dat betoog faalt. Dat die bepaling de raad verplicht om voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer structuurvisies vast te stellen, betekent niet dat daarnaast niet ook in andere beleidsdocumenten, zoals bijvoorbeeld een woonvisie, ruimtelijk relevant gemeentelijk beleid kan worden vastgelegd.
[appellanten] betogen naar het oordeel van de Afdeling terecht dat uit de woonvisie, de toekomstvisie en de structuurvisie niet zo uitdrukkelijk als de raad stelt, blijkt van een te stellen prioriteit voor sociale koop- en huurwoningen bij nieuw te realiseren woningaanbod in de gemeente. Die prioriteit behoort bijvoorbeeld niet tot de beleidsdoelen in de woonvisie. Weliswaar wordt daarin bij beleidsdoel 2 "Bieden van geschikt woonklimaat voor de middengroep" vermeld dat de primaire doelgroep bestaat uit de lage inkomens, maar daarvoor is nu juist volgens de woonvisie ook duurder woningaanbod nodig, om zo ‘scheefwoners te verleiden te verhuizen’, teneinde goedkopere woningen voor die doelgroep beschikbaar te krijgen. Volgens de woonvisie is daarom een gevarieerd nieuwbouwaanbod nodig. Ook uit de structuurvisie, de toekomstvisie en het door de raad in het verweerschrift genoemde "Woningbouwprogramma Son en Breugel" blijkt niet uitdrukkelijk van genoemde prioriteit, althans niet in de zin dat niet ook ruimte voor een andersoortig nieuw woningaanbod bestaat.
De raad heeft echter tevens aan het besluit ten grondslag gelegd dat het plan te zeer leidt tot een verdichting en verstening en een verlies aan groen in het plangebied. De Afdeling stelt daarover vast dat teneinde de herontwikkeling mogelijk te maken, in het bestemmingsplan aan een aanzienlijk groter deel van de gronden op het perceel de bestemming "Wonen" is toegekend dan in het vigerende bestemmingsplan "Son Midden". Ook voorziet het bestemmingsplan in een aanzienlijk groter bouwvlak op het perceel. Deze wijzigingen gaan ten koste van de geldende bestemming "Tuin". De Afdeling acht daarom het standpunt van de raad dat het plan te zeer leidt tot een verstening en verdichting, niet onredelijk. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad het plan om die redenen niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening heeft kunnen achten. De raad heeft zich in samenhang daarmee eveneens op het standpunt kunnen stellen dat het plan afdoet aan het groene karakter ter plaatse. Daarbij is van belang dat uit het gemeentelijk ruimtelijk beleid nadrukkelijk naar voren komt dat de groene uitstraling van de gemeente een te behouden kwaliteit is. De raad heeft in dit verband gewezen op gedeelten uit de structuurvisie, de woonvisie en de toekomstvisie, waaruit naar het oordeel van de raad volgt dat het bouwen, ook op mogelijke herontwikkelingslocaties zoals in het onderwerpelijke geval, moet plaatsvinden met respect voor het groene en dorpse karakter van de gemeente. De raad heeft zich gelet op de massa van de voorziene ontwikkeling, die ten koste gaat van ruimte voor groen, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan daar niet aan voldoet. Hij heeft daarbij tevens hetgeen met betrekking tot het onderwerp groen in de plantoelichting is opgemerkt, namelijk dat aan de Nachtegaallaan een bomenrij wordt gesitueerd en op de perceelsgrens een groene haag, onvoldoende kunnen achten.
Dat, zoals [appellanten] hebben gesteld, uit de zienswijzennota en het door hen in het geding gebrachte stedenbouwkundig advies van bureau Verkuylen van 18 november 2019 (hierna: het stedenbouwkundig advies) anders blijkt, leidt niet tot een ander oordeel. In de zienswijzennota is door het college gemotiveerd waarom het zich op het standpunt heeft gesteld dat het bestemmingsplan ruimtelijk aanvaardbaar is. De raad is bij de uitoefening van zijn bevoegdheid omtrent vaststelling van het bestemmingsplan echter niet aan de inzichten van het college ter zake gebonden. Het is immers de raad, die oordeelt over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een ruimtelijke ontwikkeling.
Dat dit standpunt niet overeenkomt met het door [appellanten] in het geding gebrachte stedenbouwkundig advies, maakt dit evenmin onjuist. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat hij de conclusies in dit advies niet wenst over te nemen, omdat het subjectieve waarderingen bevat, onder meer over het groen en het dorpse karakter ter plaatse, welke waarderingen niet de zijne zijn. De Afdeling ziet in hetgeen is aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet op dit standpunt heeft mogen stellen.
Het aangevoerde vormt dan ook geen grond voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid medewerking aan het plan heeft mogen weigeren.
Het betoog faalt.
6.    [appellanten] betogen voorts dat ter voorbereiding van het ontwerpbestemmingsplan er zeer intensief overleg is gevoerd met het gemeentebestuur en met medewerkers van de gemeente, waarbij is gewerkt aan een plan dat voldoet aan het criterium van een goede ruimtelijke ordening. Het uiteindelijk ter vaststelling aan de raad aangeboden bestemmingsplan voldoet daaraan, ook volgens de betrokken ambtenaren en bestuurders van de gemeente, aldus [appellanten]. Gelet op die voorgeschiedenis, stellen zij dat zij erop mochten vertrouwen dat de gemeenteraad het bestemmingsplan zou vaststellen.
6.1    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is allereerst vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
6.2    De Afdeling is van oordeel dat het beroep op het vertrouwensbeginsel van [appellanten] niet slaagt.
Uit de door hen genoemde constructieve samenwerking kon, wat daarvan zij, niet worden afgeleid dat het bestemmingsplan uiteindelijk door de raad zou worden vastgesteld. Daarbij is mede van belang dat, zoals de raad heeft gesteld, de tussen bouwbedrijf Van Laarhoven B.V. en de gemeente gesloten anterieure overeenkomst in artikel 20, eerste lid, een bepaling bevat waaruit volgt dat die overeenkomst de uitoefening van alle publiekrechtelijke bevoegdheden, waaronder die van de raad, onverlet laat. In die bepaling is voorts vermeld dat de bevoegdheid behouden blijft om bij nadere overweging wijzigingen aan te brengen in de planologische maatregel zoals die is verzocht, of deze alsnog te weigeren.
Ook uit de omstandigheid dat, zoals [appellanten] hebben betoogd, hun plan reeds in een vergevorderd stadium was toen het door de raad controversieel werd verklaard, kan niet worden afgeleid dat de raad het bestemmingsplan zou vaststellen.
Het betoog faalt.
7.    [appellanten] betogen verder dat het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen is genomen in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Zij voeren daartoe aan dat in het verleden, maar ook meer recent, door de raad medewerking is verleend aan volgens hen vergelijkbare initiatieven. Voor de betreffende gevallen verwijzen zij naar de zienswijzennotitie waarin de bedoelde gevallen worden genoemd. Anders dan in hun geval, werd de initiatiefnemers in die gevallen niet tegengeworpen dat de projecten in strijd waren met het gemeentelijke beleid, in het bijzonder de prioriteit voor het realiseren van sociale koop- en huurwoningen.
7.1    De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat de door [appellanten] bedoelde gevallen geen vergelijkbare gevallen zijn. Volgens de raad is de overeenkomst tussen het onderhavige en die andere gevallen weliswaar dat het gaat om zogenoemde inbreidingslocaties, maar in het onderhavige geval geldt dat een met groen omzoomde vrijstaande villa plaats moet maken voor een appartementencomplex. De functie wonen krijgt daarbij volgens de raad in dit geval, in tegenstelling tot die andere gevallen, een invulling die de raad niet passend vindt in het licht van onder meer het groene karakter van de omgeving.
De Afdeling ziet in hetgeen [appellanten] naar voren hebben gebracht geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de door hen genoemde situaties niet overeenkomen met de hier aan de orde zijnde situatie.
Het betoog faalt.
Conclusie
8.    Het beroep is ongegrond.
9.     Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
w.g. Hoekstra    w.g. Bolleboom
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2020
641.