ECLI:NL:CBB:2020:240
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2130
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 april 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , als rechtsopvolger van Maatschap [naam 2] , [naam 3] en [naam 4]
, te [plaats] , appellante
(gemachtigde: ing. P.J. Houtsma),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. K.R. van Welsum).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 23 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en heeft nadien aanvullende stukken ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 februari 2020. Namens appellante zijn verschenen [naam 4] en [naam 5] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder is tevens verschenen [naam 6] .
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (ook wel: peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Op grond van artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt verweerder op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de wet (ook wel: startersregeling). In het tweede lid van deze bepaling is gedefinieerd wat onder een nieuw gestart bedrijf wordt verstaan.
1.3
Op grond van artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit verhoogt verweerder op verzoek van de landbouwer het fosfaatrecht dat uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de wet wordt vastgesteld, indien op een bedrijf op 2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee werd gehouden of over minder fosfaatruimte werd beschikt door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur (ook wel: knelgevallenregeling).
1.4
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteerde aanvankelijk een melkveebedrijf op de locatie [locatie 1] (locatie 1). De maatschap bestond toen uit de ouders [naam 8] en zoon [naam 4] . Appellante beschikte sinds 2003 over een revisievergunning voor het houden van 51 melk- en kalfkoeien, 26 stuks jongvee, 3 fokstieren en 252 vleesvarkens.
2.2
Sinds 2006 lag locatie 1 in een zoekgebied voor woningbouw. De plannen voor woningbouw zijn in 2008 afgeblazen.
2.3
Appellante is daarna plannen gaan maken voor uitbreiding van locatie 1. Daartoe heeft zij op 11 augustus 2009 een vergunning op grond van de Wet milieubeheer verkregen voor het houden 95 melk- en kalfkoeien, 73 stuks jongvee en 162 vleesvarkens.
2.4
In het najaar van 2009 werden plannen rondom de verkeersweg […] bekend gemaakt. Er zou een rondweg komen rond [plaats] waarbij aanvankelijk een groot deel van de kavel van appellante zou worden doorkruist.
2.5
In 2010 is Rijkswaterstaat een procedure tot grondverwerving gestart. In verband hiermee is het bedrijf van appellante op locatie 1 op 12 maart 2010 getaxeerd. In datzelfde jaar heeft Rijkswaterstaat ook de bedrijfslocatie aan de [locatie 2] (locatie 2) gekocht. Appellante en Rijkswaterstaat hebben onderhandeld over verplaatsing van het bedrijf van locatie 1 naar locatie 2, maar op dat moment zonder resultaat. Appellante is daarom doorgegaan met de uitbreidingsplannen op locatie 1.
2.6
Op 23 juni 2010 heeft appellante een bouwvergunning verkregen voor het uitbreiden van de melkveestal op locatie 1.
2.7
Op 3 oktober 2012 heeft appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) aangevraagd voor locatie 1. Deze is volgens appellante op 11 februari 2013 verleend.
2.8
Op 8 april 2015 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) einduitspraak gedaan in de beroepsprocedure tegen het Tracébesluit over de […] . Daarmee kon het Tracébesluit doorgang vinden.
2.9
Op 1 oktober 2015 is aan appellante een Nbw-vergunning verleend voor locatie 2 voor het houden van 98 melk- en kalfkoeien en 44 stuks jongvee. Aan de vergunning is het voorschrift verbonden dat de vergunde dieraantallen mogen worden gehouden zodra de Nbw-vergunning van locatie 1 wat betreft de 162 vleesvarkens is ingetrokken en deze intrekking onherroepelijk is geworden.
2.10
In december 2015 hebben appellante en Rijkswaterstaat een akkoord bereikt over een ruil. Uit de ruilovereenkomst blijkt dat appellante grasland heeft geruild tegen gebouwen en cultuurgrond op locatie 2. De ruil heeft plaatsgevonden onder betaling van een toegift door appellante aan de Staat van € 942.649,44. De schadeloosstelling voor het door appellante geleverde bedraagt € 93.000,- in welk bedrag alle schaden zijn begrepen behalve een door de Staat te betalen tegemoetkoming in de kosten van deskundige bijstand. De overdracht van locatie 2 vond plaats op 28 januari 2016.
2.11
In de eerste helft van 2016 heeft een verbouwing en renovatie van de ligboxenstal op locatie 2 plaatsgevonden. Eind juni 2016 zijn de melk- en kalfkoeien naar deze locatie overgeplaatst. Locatie 1 wordt tot op heden bewoond door de ouders [naam 8] en gebruikt als jongveelocatie.
2.12
Op 1 januari 2018 zijn de ouders [naam 8] in verband met gezondheidsklachten uit de maatschap getreden. De maatschap bestaat nu uit [naam 4] en zijn broer
[naam 5] .
Besluiten van verweerder
3. 	Bij het primaire besluit, dat bij het bestreden besluit is gehandhaafd, heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 2.560 kg. Wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de op de peildatum aanwezige 49 melk- en kalfkoeien en 35 stuks jongvee. Verweerder heeft het verzoek om verhoging van het fosfaatrecht op grond van de artikelen 72 en 72a van het Uitvoeringsbesluit afgewezen. Tot slot heeft verweerder uiteengezet dat geen sprake is van schending van artikel 1 van het EP.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat het beroep op artikel 72a van de Uitvoeringsregeling ten onrechte is afgewezen. Haar bedrijf zit sinds 2006 op slot. Eerst vanwege plannen rond mogelijke woningbouw, die in 2008 werden afgeblazen, en daarna vanwege de plannen rondom de verkeersweg […] . Pas na de uitspraak van de ABRvS van 8 april 2015 kon appellante afspraken maken met Rijkswaterstaat over het ruilen van grond en gebouwen en een Nbw-vergunning aanvragen voor locatie 2. Zonder de vertraging door het Tracébesluit zou appellante op de peildatum 95 melk- en kalfkoeien en 73 stuks jongvee hebben gehouden. In werkelijkheid had zij op die datum slechts 49 melk- en kalfkoeien en 35 stuks jongvee. Zelfs als een vergelijking zou moeten worden gemaakt met een peildatum in het verleden, wat appellante bestrijdt, zou zij op grond van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit dan wel op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw, in aanmerking moeten komen voor verhoging van het fosfaatrecht.
4.2
Ook het beroep op de startersregeling is ten onrechte afgewezen. Volgens appellante moet het afgescheiden bedrijfsdeel op locatie 2 op grond van artikel 1, eerste lid, onder i, van de Msw als afzonderlijk bedrijf en daarmee als nieuw gestart bedrijf worden aangemerkt. Appellante voldoet aan alle voorwaarden daarvoor. Anders dan verweerder stelt is niet slechts sprake van een bedrijfsverplaatsing. Gelet hierop zou appellante dus ook op grond van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit dan wel op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw in aanmerking moeten komen voor verhoging van het fosfaatrecht.
4.3
Tot slot voert appellante aan dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last, wat door verweerder ten onrechte niet inhoudelijk is beoordeeld. Als gevolg van de hiervoor genoemde infrastructurele werken heeft het bedrijf van appellante zeven jaar lang op slot gezeten, wat niet alleen heeft geleid tot een stagnatie in haar bedrijfsontwikkeling, maar ook tot vermogensschade en een aanslag op de levensvatbaarheid van het bedrijf. Het aan haar toegekende fosfaatrecht is ongeveer 50% lager dan het geval zou zijn geweest zonder het oponthoud. Ter onderbouwing van haar betoog heeft appellante een rapport overgelegd van [naam 7] van 23 december 2019. Daarin is onder meer vermeld dat na de verhuizing en verbouwing eind 2018 fiscaal een vreemd vermogen resteert van € 559.000,- bij de bank en een lening van € 52.294,- bij de ouders. Volgens het rapport is het bedrijf en de financiering gericht op een omvang van 95 melk- en kalfkoeien. Nu moet appellante terug naar het niveau van 2015, namelijk 49 melk- en kalfkoeien. Daarmee kan appellante op jaarbasis 370.000 kg minder melk leveren. Dit betekent bijna een halvering van de omzet. Op deze manier is de bedrijfsvoering niet levensvatbaar. Er zou minimaal 2.000 kg fosfaatrecht bij moeten komen, wil het bedrijf rendabel zijn. Alternatieven als buiten de deur werken, verkoop van locatie 1, omschakeling naar een biologisch bedrijf of het houden van minder vee zijn niet mogelijk of lukken niet. Het rapport bevat verder doorberekeningen van plannen op basis van verschillende scenario’s.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellante niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit, omdat niet gebleken is dat appellante op de peildatum minder melkvee hield of over minder fosfaatruimte beschikte vanwege de in dit artikel genoemde omstandigheden. Met beoogde groei kan volgens verweerder geen rekening worden gehouden; de wetgever heeft bewust gekozen voor een beperkte knelgevallenvoorziening.
5.2
Volgens verweerder voldoet appellante evenmin aan de voorwaarden van de startersregeling. In het geval van appellante is namelijk sprake van een verplaatsing en uitbreiding van een bestaand melkveebedrijf en niet van een nieuw gestart bedrijf. Appellante exploiteerde immers al jaren een melkbedrijf op locatie 1 en ook op locatie 2 is al eerder melkvee gehouden.
5.3
Verder acht verweerder het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. De keuze om uit te breiden is een ondernemerskeuze waarvoor appellante zelf de verantwoordelijkheid draagt. Appellante was al ruim voor de peildatum op de hoogte van het feit dat haar uitbreidingsplannen belemmerd zouden kunnen worden door de aanleg van de […] . Van appellante mag als professioneel ondernemer worden verwacht dat zij alle bijbehorende risico’s zou afwegen. Uit het bezwaarschrift blijkt voorts dat de onderhandelingen met Rijkswaterstaat in 2010 mede zijn stuk gelopen omdat de verplaatsing voor appellante op dat moment financieel niet haalbaar was. Dat de verplaatsing en uitbreiding pas in 2015 heeft plaatsgevonden, is daarom niet enkel te wijten aan de onzekerheid rond en procedures over het tracé van de […] . Appellante heeft vervolgens in weerwil van aangekondigde productiebegrenzende maatregelen vastgehouden aan de geplande uitbreiding en heeft daarmee dus een groot risico genomen. Ten tijde van het aangaan van de investeringsverplichtingen was voor haar kenbaar dat 2 juli 2015 als peildatum zou worden gehanteerd en dat de bedrijfsomvang op die datum uitgangspunt zou zijn bij de vaststelling van het fosfaatrecht. Volgens verweerder had appellante hiermee in de onderhandelingen over de schadeloosstelling meer rekening kunnen houden. Appellante heeft verder gesteld dat op 11 februari 2013 een Nbw-vergunning is verleend voor locatie 1, maar heeft deze niet overgelegd. Appellante heeft wel de Nbw-vergunning van 1 oktober 2015 voor locatie 2 overgelegd. Deze vergunning is pas na de peildatum verleend, zodat volgens verweerder ook daarom geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Verweerder ziet om die reden ook geen aanleiding appellante ontheffing te verlenen op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw.
Beoordeling
6. Het beroep van appellante op artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit slaagt niet. Anders dan appellante betoogt moet bij toepassing van deze bepaling een vergelijking worden gemaakt tussen de situatie op de peildatum en een in het verleden gelegen alternatieve peildatum van voor het intreden van de buitengewone omstandigheid. De knelgevallenregeling biedt geen ruimte om te kijken naar wat de situatie hypothetisch gezien, gelet op de vergunningen, op de peildatum zou zijn geweest en biedt ook geen ruimte om rekening te houden met niet-gerealiseerde uitbreiding. Nu niet gebleken is dat appellante op de peildatum tijdelijk minder melkvee hield of over minder fosfaatruimte beschikte door de aanleg van de rondweg, is het beroep op artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit terecht afgewezen.
7. Het beroep op de startersregeling slaagt evenmin. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat in het geval van appellante sprake is van een verplaatsing en uitbreiding van een bestaand melkveebedrijf en niet van een nieuw gestart bedrijf als bedoeld in de startersregeling. Appellante heeft ook niet betwist dat op beide locaties al voor 1 januari 2014 melk werd geproduceerd. Er is zodoende niet voldaan aan alle voorwaarden van artikel 72, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling.
8.1
Wat betreft het betoog dat sprake is van een individuele en buitensporige last overweegt het College het volgende. Het College heeft eerder geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling verenigbaar is met artikel 1 van het EP. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
8.2
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2). In de uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114), onder 6.2 en verder heeft het College zijn beoordelingskader voor de fair balance op individueel niveau en daarmee over de individuele en buitensporige last nader gemotiveerd.
8.3
Het College stelt vast dat appellante ten opzichte van het toegekende aantal fosfaatrechten (2.560 kg) een aanzienlijk aantal fosfaatrechten tekortkomt om haar vergunde stalcapaciteit te benutten en haar bedrijfsvoering inclusief de uitbreidingsplannen te kunnen uitvoeren. Appellante komt naar eigen zeggen voor een rendabele bedrijfsvoering minimaal 2.000 kg fosfaatrecht tekort. Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat betekent niet dat daarom reeds sprake is van een individuele en buitensporige last. De beslissing van appellante om haar bedrijf te verplaatsen en uit te breiden moet worden gezien als ondernemersbeslissing waaraan risico’s inherent zijn en waarvan appellante in beginsel zelf de nadelige gevolgen draagt (zie de hiervoor genoemde uitspraak van 25 februari 2020, onder 6.9). Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de hiervoor genoemde uitspraak van 25 februari 2020, onder 6.9).
8.4
In wat appellante heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken. Hoewel op zichzelf te begrijpen valt dat appellante aanvankelijk vanwege de woningbouwplannen en later vanwege de aanleg van de rondweg met de verplaatsing en uitbreiding heeft gewacht, is deze beslissing, gelet op het moment waarop deze uiteindelijk is genomen en uitgevoerd, de mate van uitbreiden en de daarmee gemoeide investeringen, niet goed navolgbaar. Het bedrijf van appellante was al voor de plannen van de rondweg versnipperd; een deel van de grond lag al in de buurt van locatie 2. Het bedrijf zat klem tussen woningen, wegen en industriegebied en kon daarom op locatie 1 niet verder uitbreiden. Dit probleem van krapte en versnippering werd dus op zichzelf niet veroorzaakt door de aanleg van de rondweg, maar hooguit verergerd. Appellante was ook niet gedwongen om haar bedrijf te verplaatsen; zij heeft de mogelijkheid tot verplaatsen aangegrepen om haar bedrijf op een voor haar meer geschikte locatie te vestigen en daar te kunnen uitbreiden. Dat op zichzelf kan het College wel begrijpen. Dit neemt echter niet weg dat de voor melkveehouders onzekere periode voorafgaand aan de afschaffing van het melkquotum noopte tot een zekere mate van voorzichtigheid en appellante had zich dan ook moeten realiseren dat de plannen voor verplaatsing en uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen, ook omdat reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Op het moment waarop daadwerkelijk de ruil en levering van locatie 2 plaatsvond, achtereenvolgens in december 2015 en januari 2016, was het fosfaatrechtenstelsel reeds kenbaar. Het behoorde op dat moment dan ook tot de verantwoordelijkheid van appellante om zich te realiseren dat het fosfaatrechtenstelsel geen rekening houdt met op 2 juli 2015 onbenutte productieruimte (zie ook de hiervoor genoemde uitspraak van 23 juli 2019, onder 6.7.5.5). Appellante heeft de ruil echter doorgezet en heeft vastgehouden aan de geplande uitbreiding. Daarmee heeft zij een groot risico genomen. De gevolgen hiervan komen voor haar rekening. Daarbij kan het College in het midden laten in hoeverre, zoals verweerder ter zitting heeft aangevoerd, het van appellante gevergd kan worden de last te beperken door locatie 1 te verkopen. In het licht van het voorgaande komt aan het door appellante overgelegde rapport niet de waarde toe die zij daaraan gehecht wenst te zien. Het College wijst er in dit verband nog op dat hij, zoals ook overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13), aan de financiële rapportages die verweerder met de informatie op zijn website (mijn.rvo.nl) heeft uitgelokt, in procedures als hier aan de orde slechts een beperkte waarde toekent.
8.5
Het College komt tot de conclusie dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Verweerder heeft daarom geen aanleiding hoeven zien voor ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw. De beroepsgrond slaagt niet.
9. Het College is tot slot van oordeel dat appellante wel terecht heeft aangevoerd dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd, omdat daarin niet specifiek is ingegaan op het betoog van appellante over de individuele en buitensporige last. Pas in het verweerschrift is hier nader op ingegaan. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
Slotsom
10. Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 april 2020.
De voorzitter is verhinderd de
uitspraak te ondertekenen
De griffier is verhinderd de
uitspraak te ondertekenen