ECLI:NL:RVS:2019:3184
Raad van State — Uitspraak 


201804799/1/A1.
Datum uitspraak: 18 september 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Amsterdam,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 1 mei 2018 in zaak nr. 16/6379 in het geding tussen:
[verzoeker]
en
het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van het stadsdeel Oost van de gemeente Amsterdam, thans het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (hierna: het college).
Procesverloop
Bij besluit van 18 november 2015 heeft het college [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van een toegangsdeur op de 2e etage van het pand op het perceel [locatie] te Amsterdam (hierna: het perceel).
Bij besluit van 23 augustus 2016 heeft het college het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 1 mei 2018 heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 23 augustus 2016 vernietigd, het besluit van 18 november 2015 herroepen, bepaald dat de aanvraag om omgevingsvergunning alsnog wordt geweigerd, en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
[verzoeker] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
[appellant] heeft daarop een zienswijze ingediend.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 februari 2019, waar [appellant], in persoon, is verschenen. Voorts is daar [verzoeker], bijgestaan door [persoon], gehoord.
Na sluiting van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heropend en het college om een nadere toelichting op het standpunt verzocht.
Bij brief van 7 juni 2019 heeft het college een schriftelijke reactie gegeven.
Bij brieven van 1 juli en 4 juli 2019 hebben [verzoeker] en [appellant], daartoe in de gelegenheid  gesteld, gereageerd op de brief van het college van 7 juni 2019.
De Afdeling heeft bepaald dat een nader onderzoek ter zitting achterwege blijft en bij brief van 5 september 2019 het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1.    Bij besluit van 25 september 2012 heeft het college [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van de indeling ten behoeve van het creëren van woonruimte op het perceel, het plaatsen van dakramen, een dakkapel en een deur in de achtergevel, het plaatsen van een dakterras en het plaatsen van een toegangsdeur in het trappenhuis op de tweede etage van het pand op het perceel.
Bij besluit van 18 februari 2013 heeft het college het bezwaar van [verzoeker] tegen dit besluit ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 2 februari 2015 heeft de rechtbank laatstgenoemd besluit vernietigd voor zover daarbij het bezwaar tegen het plaatsen van de toegangsdeur met deurkozijn op de tweede etage ongegrond is verklaard. De rechtbank heeft bij genoemde uitspraak het besluit van 25 september 2012 herroepen voor het onderdeel van de omgevingsvergunning dat betrekking heeft op het plaatsen van de toegangsdeur. De rechtbank is daartoe overgegaan omdat zij oordeelde dat het bouwplan door het daarin voorziene kozijn in strijd was met het Bouwbesluit, aangezien dit kozijn de trap ter hoogte van de onderste trede versmalde.
De uitspraak van de rechtbank van 2 februari 2015 staat in rechte vast.
Bij het besluit van 18 november 2015 heeft het college [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van de toegangsdeur. Dit besluit heeft geleid tot de procedure zoals hiervoor weergegeven onder het procesverloop.
2.    Het wettelijk kader is vermeld in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Het oordeel van de rechtbank
3.    De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat [verzoeker] terecht betoogt dat bij de thans verleende gewijzigde omgevingsvergunning voor de toegangsdeur, de breedte van de trap nog altijd niet voldoet aan artikel 2.33, gelezen in verbinding met artikel 2.37, van het Bouwbesluit. Door de wijze waarop het kozijn nu is vergund, wordt de bestaande breedte van de trap naar het oordeel van de rechtbank nog altijd versmald. De trap voldoet daarom door het plaatsen van het kozijn niet aan het rechtens verkregen niveau, aldus de rechtbank. Zij heeft zich daarbij gebaseerd op een door [verzoeker] in het geding gebracht rapport van ir. W. Th. de Boer van 16 januari 2018.
Gelet op het bepaalde in artikel 2.10, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), heeft de rechtbank daarom het beroep gegrond verklaard, het besluit van 23 augustus 2016 vernietigd en het besluit van 18 november 2015 herroepen. Tevens heeft zij bepaald dat de aanvraag om omgevingsvergunning van 18 augustus 2015 alsnog wordt geweigerd, en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
Het hoger beroep
4.    Het betoog van [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat het beroep van [verzoeker] niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard omdat zij niet als belanghebbende bij het besluit is aan te merken, slaagt niet. Artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht luidt:
"Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
[verzoeker] bewoont de tweede etage van het pand op het perceel. De ingang van haar woning en haar toegangsdeur grenzen aan het bordes waar zich ook op korte afstand de toegangsdeur naar de woning op de derde etage bevindt. Zij ondervindt derhalve rechtstreeks feitelijke gevolgen van enige betekenis van de activiteit die het besluit toestaat en is daarom belanghebbend bij het besluit.
[appellant] betoogt verder dat de rechtbank het beroep niet-ontvankelijk had moeten verklaren omdat [verzoeker] in beroep in deze procedure beroepsgronden heeft aangevoerd, die zij niet in het bezwaar tegen het besluit van 25 september 2012 naar voren heeft gebracht.
Dit betoog slaagt evenmin. Daargelaten dat de in het hoger beroepschrift door [appellant] genoemde verschillende beroepsgronden beide samenhangen met de door [verzoeker] aan de orde gestelde aantasting van haar veiligheid door de toegangsdeur, vindt het standpunt van [appellant] dat het beroep niet-ontvankelijk is voor zover het een grond inhoudt die niet reeds in bezwaar werd aangevoerd, geen steun in het recht, in het bijzonder artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht. Ook overigens vloeit niet uit de wet of uit enig rechtsbeginsel voort dat gronden die niet expliciet in bezwaar werden aangevoerd, vanwege die enkele omstandigheid buiten de inhoudelijke beoordeling van het beroep zouden moeten blijven.
Het betoog faalt.
5.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de uitspraak van de rechtbank van 2 februari 2015 in rechte vaststaat. In die uitspraak is reeds geoordeeld dat het plaatsen van de toegangsdeur naar de woning op de derde etage als zodanig op de betreffende plaats is toegestaan, aldus [appellant]. Volgens hem vloeit uit die in rechte vaststaande uitspraak verder voort dat de trapbreedte ter hoogte van de onderste trede, zoals die blijkens die uitspraak moet blijven bestaan, op dezelfde wijze moet worden gemeten als in de uitspraak van 2 februari 2015 is gedaan. Volgens [appellant] heeft de rechtbank ook dat miskend, door nu van een andere wijze van meten van de trapbreedte uit te gaan. Volgens de uitspraak van
2 februari 2015 moet de bestaande breedte van de trap worden gemeten tussen de zogenoemde trapbomen. De rechtbank heeft volgens [appellant] echter ter zake van het meten ten onrechte het eerdergenoemde rapport van De Boer gevolgd, in plaats van de uitspraak van 2 februari 2015. De rechtbank is daarom ten onrechte tot het oordeel gekomen dat het besluit voor vernietiging in aanmerking komt, aldus [appellant].
5.1.    De rechtbank heeft in de uitspraak van 2 februari 2015 geoordeeld dat de trap tussen de tweede en de derde etage geen onderdeel uitmaakt van de omgevingsvergunning, met uitzondering van de onderste trede daarvan, waarop het kozijn voor de toegangsdeur werd geplaatst.
De omgevingsvergunning die aan de orde was in die zaak, voorzag er volgens die uitspraak in dat voor het plaatsen van de toegangsdeur beide korte zijden van de traptrede werden ingezaagd en gedeeltelijk werden verwijderd om het kozijn te kunnen plaatsen. In die zaak was, anders dan in deze, niet in geschil dat daardoor de onderste trede van de trap werd versmald. De rechtbank heeft in de uitspraak van 2 februari 2015 geoordeeld dat de breedte van de trap moest blijven voldoen aan het rechtens verkregen niveau zoals bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit.
5.2.    De vraag die partijen verdeeld houdt, is of met de thans aan de orde zijnde omgevingsvergunning en de daarin gekozen oplossing voor de plaatsing van de verticale stijlen van het kozijn, de breedte van de trap (wel) blijft voldoen aan het rechtens verkregen niveau. De verticale stijlen van het kozijn worden volgens de thans verleende vergunning in het verticale vlak van de trapbomen geplaatst. Dit betekent dat bij de plaatsing ervan gebruik wordt gemaakt van de breedte van de trapbomen.
[appellant] stelt dat op deze wijze het rechtens verkregen niveau wordt gehandhaafd. De breedte van de trapbomen behoort volgens hem niet tot de bestaande breedte van de trap, nu daarover reeds niet gelopen kon worden. [verzoeker] stelt daarentegen, onder verwijzing naar het rapport van De Boer, dat de bestaande breedte van een trap de breedte is van de vrije doorgang over een trap, voor zover die is gelegen boven de trap, waarbij de leuning buiten beschouwing blijft. Deze vrije ruimte wordt versmald, zodat het rechtens verkregen niveau niet wordt gehandhaafd.
Zoals de rechtbank heeft overwogen, spitst de discussie zich aldus toe op de vraag hoe de breedte van de trap moet worden gemeten.
5.3.    In de brief van 7 juni 2019 heeft het college daarover het volgende toegelicht.
"In artikel 2.33, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 wordt de minimumbreedte van een trap bepaald. In het Bouwbesluit 2012 zelf wordt niet voorgeschreven hoe de breedte van een trap moet worden gemeten. Voor het bepalen van de gebruiksoppervlakte wordt in de algemene bepalingen van het Bouwbesluit verwezen naar NEN2580. Echter, NEN2580 ziet in paragraaf 2.3.4 enkel op de vrije hoogte boven een trap en niet op de breedte van een trap. Wel is in NEN2580 vermeld ‘voor de vrije hoogte boven een trap of gang is het hiervoor gestelde van overeenkomstige toepassing, zij het dat leuningen buiten beschouwing blijven.’ NEN2580 is voor het bepalen van de breedte van een trap niet aan de orde.
In de Nota van Toelichting bij het Bouwbesluit 2012 is niets bepaald over het bepalen van de breedte van een trap, maar in de Nota van Toelichting bij het Bouwbesluit 2003 staat: ‘De breedte van een trap wordt in beginsel gemeten van buitenkant boom tot buitenkant boom. Is sprake van een spiltrap dan wordt de breedte gemeten tot de binnenkant van de spil. Wordt een trap ingelaten in een aangrenzende wand dan wordt de breedte van de trap gemeten tot aan de wand. (…). Bij het bepalen van de breedte moeten de leuningen buiten beschouwing worden gelaten.’
Verder geeft het Praktijkboek Bouwbesluit 2012 op pagina 75 aan dat de breedte van een trap wordt gemeten inclusief de trapbomen. (…)"
In de brief van 7 juni 2019 heeft het college er verder op gewezen dat ingevolge de algemene bepalingen in het Bouwbesluit 2012, waarin voor het begrip ‘vrije hoogte’ wordt verwezen naar NEN norm 2580, gelezen in verbinding met artikel 2.3.4 van die NEN norm, de ingevolge artikel 2.33 van het Bouwbesluit verplichte breedte van een trap uitsluitend mag worden gemeten op dat deel van de trap waarvan de afmetingen voldoen aan tabel 2.33, dus alleen daar waar ook de minimum vrije hoogte boven de trap aan tabel 2.33 voldoet. Het college heeft zich in de brief van 7 juni verder op het standpunt gesteld dat de breedte van de trap moet worden gemeten van buitenkant boom tot buitenkant boom, ofwel van muur tot muur. Het heeft verder de stelling in het rapport van De Boer dat de breedte van de trap in dit geval de vrije doorgang is over de trap, voor zover gelegen boven de trap (dus van muur tot muur), onderschreven. Deze vrije ruimte boven de trap kwam volgens het college in de bestaande situatie van de bouwaanvraag overeen met de afstand tussen de muren langs de trap, te weten volgens de detailtekening behorend bij het besluit, 798 mm.
5.4.    Mede gelet op de voormelde toelichting van het college naar aanleiding van de heropening van het onderzoek, volgt de Afdeling de rechtbank in het oordeel dat met het plaatsen van de verticale kozijnstijlen in de trapbomen wordt gehandeld in strijd met de artikelen 2.33 en 2.37 van het Bouwbesluit. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de breedte van de trap moet worden gemeten van muur tot muur. Zij heeft eveneens terecht in de toepasselijke regelgeving en in het aangevoerde geen grond gevonden om het hiervoor weergegeven standpunt van [appellant] ter zake te volgen.
Volgens de detailtekening behorend bij het besluit is de breedte tussen de muren in de bestaande situatie 798 mm. De trapbomen zijn ieder 25 mm, dus samen 50 mm breed. Laatstgenoemde breedte wordt benut om de verticale kozijnstijlen op te plaatsen, zodat ter hoogte van de eerste trede van de trap een breedte van de trap overblijft van 748 mm. Daarmee wordt het rechtens verkregen niveau van 798 mm derhalve niet gehandhaafd.
Anders dan [appellant] betoogt, is in de uitspraak van 2 februari 2015 niet reeds bepaald dat de breedte van de trap moet worden gemeten tussen de binnenkanten van de trapbomen. Dit volgt niet uit die uitspraak. Dat de rechtbank zoals hij stelt, in die uitspraak heeft overwogen dat artikel 2:104 van het Bouwbesluit er niet aan in de weg staat dat de toegangsdeur als zodanig aanwezig is, leidt evenmin tot de conclusie dat het oordeel van de rechtbank in de aangevallen uitspraak met betrekking tot het meten van de breedte van de trap niet juist is. Ook de door [appellant] genoemde omstandigheid dat het college in de brief van 7 juni 2019 kennelijk is teruggekomen van het eerder ingenomen standpunt dat de wijze van plaatsing van de verticale kozijnstijlen volgens de huidige vergunning de breedte van de trap ter hoogte van de eerste trede niet versmalt, maakt niet dat het rechtbankoordeel niet kan worden gevolgd.
De conclusie is dat de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat het besluit in strijd met artikel 2.33, gelezen in verbinding met artikel 2.37 van het Bouwbesluit is genomen.
Het betoog faalt.
6.    [appellant] heeft in hoger beroep verder betoogd dat de procedure bij de rechtbank niet op juiste wijze is verlopen. Volgens hem heeft de rechtbank ten onrechte toegestaan dat [verzoeker] de behandeling van het beroep lang heeft getraineerd en verder heeft [appellant] naar hij stelt stukken niet of te laat toegezonden gekregen.
De Afdeling overweegt dat wat daarvan zij, dit niet afdoet aan de juistheid van de aangevallen uitspraak. Het aldus aangevoerde vormt geen grond voor het oordeel dat deze uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt.
Het betoog faalt.
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van [verzoeker]
8.    [verzoeker] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld op de voorwaarde dat het hoger beroep van [appellant] gegrond wordt verklaard. Nu de Afdeling heeft geoordeeld dat het door [appellant] ingestelde hoger beroep ongegrond is, is de voorwaarde waaronder incidenteel hoger beroep is ingesteld niet vervuld en is het incidenteel hoger beroep komen te vervallen.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Bolleboom
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 september 2019
641.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 6:13:
Geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder a:
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
a. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of 120 van de Woningwet.
Bouwbesluit 2012
Artikel 1.1.
1. Voor de toepassing van de bij of krachtens dit besluit gegeven voorschriften wordt verstaan onder:
- vrije breedte: kleinste afstand tussen constructieonderdelen aan weerskanten van een doorgang.
- vrije hoogte: vrije hoogte als bedoeld in NEN 2580;
- rechtens verkregen niveau: niveau dat het gevolg is van de toepassing op enig moment van de relevante op dat moment van toepassing zijnde technische voorschriften en dat niet lager ligt dan het niveau van de desbetreffende voorschriften voor een bestaand bouwwerk en niet hoger dan het niveau van de desbetreffende voorschriften voor een te bouwen bouwwerk.
Paragraaf 2.5.1 Nieuwbouw
Artikel 2.33. Afmetingen trap
1. Een trap als bedoeld in artikel 2.27 heeft afmetingen die voldoen aan tabel 2.33.
2. Een trap overbrugt een hoogteverschil van niet meer dan 4 meter.
Tabel 2.33
afmetingen van een trap
reguliere trap     trap uitsluitend voor ontvluchten
woonfunctie    andere gebruiksfunctie    alle gebruiksfuncties
Minimum breedte van de trap    0,8 m    0,8 m    0,8 m
Minimum vrije hoogte boven de trap    2,3 m    2,1 m    2,1 m
Minimum aantrede ter plaatse van de klimlijn, gemeten loodrecht op de voorkant van de trede    0,22 m    0,185 m    0,185 m
Artikel 2.37:
Verbouw
Op het geheel of gedeeltelijk vernieuwen of veranderen of het vergroten van een bouwwerk zijn de artikelen 2.33 tot en met 2.36 van overeenkomstige toepassing, waarbij in plaats van het in die artikelen aangegeven niveau van eisen wordt uitgegaan van het rechtens verkregen niveau.
NEN norm 2580
Artikel 2.3.4:
Vrije hoogte: verticale afstand tussen de bovenkant van een afgewerkte vloer of het maaiveld en de onderkant van het laagste, daarboven gelegen constructie-onderdeel.