ECLI:NL:RVS:2019:3570
Raad van State — Uitspraak 


201807167/1/A3.
Datum uitspraak: 23 oktober 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A], wonend te [woonplaats], en [appellant B], wonend te [woonplaats], (hierna ook tezamen in enkelvoud: [appellant])
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 20 juli 2018 in zaken nrs. 18/1017 en 18/1019 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 7 juli 2017 heeft het college zowel aan [appellant A] als aan [appellant B] een bestuurlijke boete ten bedrage van € 13.500,00 opgelegd en die boetes ingevorderd.
Bij afzonderlijke besluiten van 2 januari 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 20 juli 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 mei 2019, waar [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door mr. E.J. Elferink, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Brandenburg en mr. N. Hamdach, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant A] is sinds 31 augustus 2016 eigenaar van het appartement aan de [locatie]. Hij woont zelf niet in het appartement. Hij heeft het gekocht voor zijn zoon [appellant B], die ten tijde van belang studeerde in Amsterdam en het appartement met twee medestudenten bewoonde. Op 3 juni 2017 hebben toezichthouders van de gemeente het appartement bezocht. Zij hebben geconstateerd dat zes Italiaanse toeristen, die het appartement via Airbnb voor drie nachten hadden gehuurd, aanwezig waren. Ten tijde van het bezoek van de toezichthouders stonden de medestudenten op voormeld adres ingeschreven in de basisregistratie personen. [appellant B] is later met terugwerkende kracht vanaf 9 maart 2017 ingeschreven op dat adres.
2.    Het college heeft zowel aan [appellant A] als aan [appellant B] een boete ter hoogte van € 13.500,00 opgelegd wegens het zonder vergunning onttrekken van de woning aan de bestemming tot bewoning. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat niet werd voldaan aan de uitzondering op de vergunningplicht die destijds op grond van het door het college gevoerde beleid werd aangenomen voor vakantieverhuur, nu de woning werd verhuurd aan meer personen dan het toegestane aantal van vier.
3.    [appellant] vindt dat de boetes niet mochten worden opgelegd. De woning werd volgens hem alleen in de weekenden verhuurd aan toeristen en is daarom niet aan de bestemming tot bewoning onttrokken. Als de boetes wel mochten worden opgelegd, had het college het bedrag van de boetes moeten matigen.
Regelgeving
4.    Artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 luidt:
"Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
[…]"
5.    Artikel 4.2.2, eerste lid, van de Huisvestingsverordening 2016, zoals die luidde ten tijde van de besluiten van 7 juli 2017, luidt:
"Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8 en artikel 21 van de wet of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 van de wet."
Beoordeling van het hoger beroep
Overtreding
6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de woonruimte is onttrokken aan de bestemming tot bewoning. Hij voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft aangesloten bij de uitspraak van de rechtbank van 5 december 2017, ECLI:NL:RBAMS:2017:8938. Volgens hem is die uitspraak onjuist. In die uitspraak is verwezen naar uitspraken van de Afdeling waarin is geoordeeld dat sprake is van woningonttrekking aan toeristen. De rechtbank heeft miskend dat in geen van die uitspraken sprake was van permanente bewoning door de hoofdbewoner van de woning. Dat is in deze zaak wel het geval. Er is pas sprake van woningonttrekking indien woonruimte aan de woningvoorraad wordt onttrokken voor een ander doel dan permanente bewoning. Van bewoning is sprake als betrokkene de intentie heeft om de woonruimte voor langere tijd te bewonen.
Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank in de overwegingen over het beleid voor vakantieverhuur is voorbijgegaan aan de voorvraag of sprake is van woningonttrekking. Verder heeft de rechtbank miskend dat het verrichte onderzoek onzorgvuldig, onvolledig en suggestief is en veel onjuiste aannames bevat, aldus [appellant].
6.1.    Niet in geschil is dat de woning op 3 juni 2017 aan zes Italiaanse toeristen was verhuurd. Evenmin is in geschil dat [appellant B] op dat moment zijn hoofdverblijf had in de woning.
6.2.    De rechtbank is [appellant] terecht niet gevolgd in zijn stelling dat het ten behoeve van de boeteoplegging verrichte onderzoek ondeugdelijk is. Het college heeft aanvankelijk gesteld dat [appellant B] geen hoofdbewoner was van de woning en dat in de woning geen persoonlijke spullen van hem aanwezig waren. Later is het college hiervan teruggekomen. Dit betekent echter niet dat het onderzoek naar het aantal aangetroffen toeristen, waarop het boetebesluit hoofdzakelijk steunt, ondeugdelijk is.
6.3.    Tegen de uitspraak van de rechtbank van 5 december 2017, waar in de aangevallen uitspraak naar is verwezen, is hoger beroep ingesteld. Op 6 februari 2019 heeft de Afdeling uitspraak gedaan op dat hoger beroep (ECLI:NL:RVS:2019:317). In die uitspraak heeft de Afdeling, onder verwijzing naar haar uitspraak van 14 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3155, overwogen dat uit de verhuur van een woning aan en het gebruik van die woning door toeristen volgt dat deze niet beschikbaar is voor duurzame bewoning en dat deze daarom aan de woonruimtevoorraad is onttrokken. Ook het eenmaal voor een korte periode verhuren van een woning aan toeristen kan worden aangemerkt als woningonttrekking. Dat betrokkene ten tijde van belang in de basisregistratie personen op het adres van de woning stond ingeschreven en aldaar zijn hoofdverblijf had, laat onverlet dat de woning gedurende de verhuur niet als woning kon worden gebruikt. Die feiten doen daarom aan het voorgaande niet af (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2833). Door de verhuur van de woning aan toeristen is sprake van een wijziging van de functie van het gebruik. De woning werd door de verhuur aan toeristen gebruikt voor een ander doel dan voor bewoning.
De Afdeling ziet geen aanleiding om thans anders te oordelen dan in de uitspraak van 6 februari 2019. Met de rechtbank is de Afdeling dan ook van oordeel dat de woning door de verhuur aan toeristen is onttrokken aan de bestemming tot bewoning, ook al had [appellant B] zijn hoofdverblijf in de woning.
6.4.    Het college voerde destijds beleid waarbij incidentele verhuur van een woning, aangeduid als vakantieverhuur, werd toegestaan. Dit beleid was neergelegd in de door de gemeenteraad vastgestelde notitie 'Ruimte voor gasten, uitwerking notitie toeristische verhuur van woningen (vakantieverhuur)'. In deze notitie stonden de voorwaarden voor vakantieverhuur. Een van de voorwaarden hield in dat de woning aan maximaal vier personen mocht worden verhuurd. [appellant] wordt niet gevolgd in de stelling dat dit beleid onvoldoende kenbaar was. Indien [appellant], naar hij stelt, de precieze voorwaarden voor vakantieverhuur niet kon vinden, lag het op zijn weg om hiernaar te informeren bij de gemeente.
De rechtbank is terecht eerst ingegaan op de vraag of de woning aan de bestemming tot bewoning is onttrokken en pas daarna op het beleid inzake vakantieverhuur. [appellant] wordt daarom niet gevolgd in zijn betoog dat de rechtbank in de overwegingen over het beleid voor vakantieverhuur is voorbijgegaan aan de voorvraag of sprake is van woningonttrekking.
Terecht heeft de rechtbank overwogen dat het beleid inzake vakantieverhuur inhield dat onder bepaalde voorwaarden toch geen vergunning werd verlangd voor woningonttrekking. In hoger beroep is niet bestreden dat niet is voldaan aan de voorwaarde dat de woning aan maximaal vier personen wordt verhuurd. Het college mocht daarom handhavend optreden tegen het zonder vergunning onttrekken van de woning aan de bestemming tot bewoning.
Het betoog faalt.
Matiging
7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het onevenredig is om tweemaal een boete van € 13.500,00 op te leggen voor de eenmalige constatering dat een woning aan zes personen is verhuurd. Dat de woning via Airbnb is aangeboden als woning voor zes personen, is enkel gebeurd om de grootte van de woning aan te geven. Dat is niet verboden. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat uit de recensies volgt dat de woning meermalen is geboekt voor zes personen.
7.1.    In dit geval is de hoogte van de boete vastgesteld bij wettelijk voorschrift, namelijk in de Huisvestingsverordening. In een dergelijk geval moet een bestuursorgaan ingevolge artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) een lagere bestuurlijke boete opleggen indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
7.2.    Niet in geschil is dat uit de recensies van Airbnb kan worden opgemaakt dat de woning meermalen aan toeristen is verhuurd.
[appellant] heeft de woning op Airbnb aangeboden als woning voor zes personen. In de drie slaapkamers van de woning waren tweepersoonsbedden geplaatst, zodat er slaapruimte was voor zes personen. Ook voor het overige was de woning geschikt voor gebruik door zes personen. Om de grootte van de woning kenbaar te maken, was het niet nodig om te vermelden voor hoeveel personen er plaats was in de woning. De grootte had bijvoorbeeld ook duidelijk kunnen worden gemaakt door het vermelden van de oppervlakte of het aantal kamers. Verder is het ongeloofwaardig dat de woning weliswaar als appartement voor zes personen werd aangeboden, maar dat werd beoogd de woning aan maximaal vier personen te verhuren. Het college mocht er daarom van uitgaan dat de verhuur aan zes personen geen incident was. De rechtbank heeft terecht overwogen dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die hadden moeten leiden tot oplegging van een lagere boete.
7.3.    De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college niet zowel aan [appellant A] als aan [appellant B] een boete mocht opleggen. Beiden wisten dat de woning via Airbnb werd verhuurd. De feitelijke verhuur werd met name door [appellant B] geregeld. Er zijn geen aanknopingspunten dat [appellant A] niet wist en ook niet redelijkerwijs had kunnen weten dat bij de verhuur niet werd voldaan aan de voorwaarden van het beleid voor vakantieverhuur. Reeds uit de advertentie op de website van Airbnb kon worden afgeleid dat de woning aan meer dan vier toeristen werd verhuurd.
Het betoog faalt.
Artikel 8 van het EVRM
8.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij geen beroep kan doen op artikel 8 van het EVRM. De overweging van de rechtbank dat hij artikel 8 van het EVRM slechts kan inroepen ter bescherming van zijn eigen familieleven en niet ter bescherming van het familie- of gezinsleven van potentiële toeristen, is volgens hem onjuist, nergens op gebaseerd en aldus niet gemotiveerd.
8.1.    Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
8.2.    [appellant] heeft in beroep betoogd dat het beleid dat een woning aan maximaal vier personen mag worden verhuurd, in strijd is met artikel 8 van het EVRM omdat dit beleid het voor gezinnen van meer dan vier personen onmogelijk maakt om in Amsterdam een woning te huren via Airbnb. De rechtsregel die volgens [appellant] is geschonden, strekt tot bescherming van het belang van toeristen en niet tot bescherming van een belang van [appellant] zelf. Daargelaten of artikel 8 van het EVRM is geschonden, kan dit daarom ingevolge artikel 8:69a van de Awb niet leiden tot vernietiging van het besluit van 2 januari 2018.
Het betoog faalt.
Schadevergoeding
9.    [appellant] betoogt dat de rechtbank zijn verzoek om schadevergoeding ten onrechte heeft afgewezen. Hij voert aan dat de besluiten op bezwaar onrechtmatig zijn.
9.1.    Uit het voorgaande volgt dat de besluiten op bezwaar niet onrechtmatig zijn en dat de rechtbank het beroep terecht ongegrond heeft verklaard. Hieruit volgt dat zich geen van de in artikel 8:88, eerste lid, van de Awb opgenomen omstandigheden voordoet op grond waarvan een veroordeling tot vergoeding van geleden schade kan worden uitgesproken. De rechtbank heeft het verzoek om schadevergoeding dan ook terecht afgewezen.
Het betoog faalt.
Slotoverwegingen
10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. H.C.P. Venema, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Herweijer
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 oktober 2019
640.