ECLI:NL:CBB:2020:315
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummer: 18/2817
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 april 2020 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats 1] , appellant
(gemachtigde: mr. J.T. Fuller),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. K.R. van Welsum).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 19 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 maart 2020. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn  gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. In het zesde lid is bepaald dat indien een landbouwer voor een datum die bij ministeriële regeling wordt vastgesteld, meldt en aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, het fosfaatrecht wordt bepaald aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellant exploiteert een loonbedrijf en jongvee-opfokbedrijf te [plaats 1]
2.2
Vanaf 10 maart 2006 tot en met 15 mei 2015 heeft appellant jongvee opgefokt voor melkveehouder [naam 2] te [plaats 2] . In de overeenkomst zijn geen aantallen op te fokken jongvee genoemd. De overeenkomst met [naam 2] heeft appellant, blijkens zijn brief van 17 maart 2015, op 11 oktober 2014 opgezegd per 11 april 2015.  In maart 2014 is appellant een overeenkomst voor opfok van jongvee aangegaan met de maatschap [naam 3] te [plaats 3] met als ingangsdatum 1 januari 2015. Daarin verbindt appellant zich om jaarlijks minimaal 40 en maximaal 50 stuks vrouwelijk jongvee die op het bedrijf van de maatschap [naam 3] worden geboren, op te fokken. Het vee van de maatschap [naam 3] kwam vanaf 30 mei 2015 naar het bedrijf van appellant.
2.3
Op 2 juli 2015 hield appellant 25 stuks jongvee.
2.4
Vanaf 16 mei 2015 is appellant begonnen met de renovatie van de uit 1973 stammende stal. De stal heeft plaats voor 60 dieren.
2.5
Op 30 maart 2018 heeft appellant een melding bijzondere omstandigheden gedaan in verband met de bouwwerkzaamheden aan de stal. Bij de melding is een factuur gevoegd van
€ 6205,74 van 6 september 2014 in verband met de aanschaf van materialen voor de verbouwing.
2.6
Uit de CRV Mineraal Veesaldokaarten (veesaldokaarten) van de jaren 2012-2015 blijken de volgende aantallen dieren per 1 januari en het gemiddeld aantal dieren per jaar: 2012: 52 (gem. 51,6), 2013: 53 (gem. 40,6) , 2014: 36 (gem. 31) en 2015: 31 (gem. 27). Op 1 april 2016 waren er 43 dieren aanwezig.
Besluiten van verweerder
3. 	Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 486 kg. Wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren.
Beroepsgronden
4.1
Appellant heeft aangevoerd dat in zijn geval sprake is van een knelgeval in verband met bouwwerkzaamheden. Ten onrechte heeft verweerder 16 mei 2015 als alternatieve peildatum gehanteerd. Op die datum was er geen vee meer ten gevolge van het eindigen van het opfokcontract met [naam 2] , toen deed de bijzondere omstandigheid zich dus al voor. Op 1 januari 2015 werden er wel 5% meer dieren gehouden dan op de peildatum 2 juli 2015. Ter zitting bij het College heeft appellant betoogd dat een reële peildatum eigenlijk in 2012-2013 zou moeten liggen omdat de aantallen in die periode representatief zijn voor de bedrijfsvoering.
4.2
Appellant heeft aangevoerd dat in zijn geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Vanwege de wisseling van opfokovereenkomst en de verbouwing van de stal op de peildatum hield appellant slechts 25 stuks jongvee. Dit aantal is niet representatief voor de bedrijfsvoering van appellant. Het is inherent aan de bedrijfsvoering dat in sommige perioden de stal niet volledig wordt benut. De peildatum van 2 juli 2015 is een momentopname die erg nadelig uitpakt. Met het aantal toegekende fosfaatrechten kan appellant niet aan zijn verplichtingen uit de overeenkomst met de maatschap [naam 3] voldoen. Het bedrijf kan niet rendabel voortgezet worden aangezien de stal berekend is op ongeveer 45 stuks jongvee.
4.3.
Verweerder gaat niet op deze argumenten in. Het bestreden besluit leidt aan een motiveringsgebrek en is in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt dat niet is voldaan aan de voorwaarden voor het aannemen van een knelgeval. Er is in de situatie van appellant sprake van omstandigheden (bouwwerkzaamheden) als genoemd in artikel 23, zesde lid, van de Msw. Voor de beoordeling van het knelgeval vergelijkt verweerder de gegevens van het bedrijf op de peildatum 2 juli 2015 met de gegevens op een voor die datum gelegen en door het bedrijf opgegeven alternatieve peildatum. Appellant heeft de datum van 16 mei 2015 genoemd en die is in het bestreden besluit gehanteerd. De door appellant voorgestelde alternatieve peildatum van 1 januari 2015 kan niet gehanteerd worden omdat die datum geen direct verband houdt met de bouwwerkzaamheden die op 16 mei 2015 zijn gestart. Als uitgegaan wordt van 15 mei 2015 als alternatieve peildatum – de dag dat er nog wel dieren aanwezig waren – voldoet appellant evenmin aan de 5%-voorwaarde; er zou dan recht zijn geweest op 481,8 kg terwijl op basis van het aantal dieren op 2 juli 2015 486 kg is vastgesteld. Het fosfaatrecht is derhalve juist vastgesteld.
5.2
Voorts betwist verweerder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Allereerst geldt dat nu de 5% norm in verband met het beroep op het knelgeval bouwwerkzaamheden niet is gehaald, het niet aannemelijk is dat sprake is van een disproportionele last. Dat een bedrijf niet in aanmerking komt voor toepassing van de knelgevallenregeling maakt als zodanig evenmin dat daarvan sprake is.
Verder is van belang dat de keuze om met een andere melkveehouder een overeenkomst te sluiten ten aanzien van de opfok met een hoger aantal jongvee dan waarvoor fosfaatrecht is vastgesteld, een ondernemerskeuze is en geen bijzondere individuele omstandigheid. Verweerder verwijst naar de uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114). Appellant heeft ervoor gekozen om de opfok tot 15 mei 2015 te laten doorgaan en daardoor konden de geplande bouwwerkzaamheden pas vanaf 16 mei 2015 plaatsvinden en de eerste dieren van de Maatschap [naam 3] pas op 30 mei 2015 terecht. De nadelige gevolgen van deze keuzes (lager aantal fosfaatrechten, niet kunnen nakomen van de overeenkomst met de maatschap [naam 3] ) behoren tot het ondernemersrisico. Appellant beoogde ook een uitbreiding van het aantal op te fokken dieren. Met de Maatschap [naam 3] is immers afgesproken om tenminste 40 en maximaal 50 dieren per jaar op te fokken, terwijl in 2014 en 2015 een lager dan gemiddeld aantal runderen werd opgefokt (te weten: gemiddeld 31 respectievelijk 27). Deze afspraak maakte appellant op 2 maart 2014, toen de productiebeperkende maatregelen al voorzienbaar waren. Appellant had gezien die voorzienbaarheid voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding van het aantal op te fokken dieren en daarmee de uitbreiding van de stal meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich mee zou brengen. Van een bedrijfseconomische noodzaak voor uitbreiding is niet gebleken. Verder blijkt niet dat sprake was van een sterk wisselende bezetting of een specifieke bedrijfscyclus, zoals in de uitspraken ECLI:NL:CBB:2019:360 en 489 aan de orde was. Zie het overzicht dieraantallen in de periode 1 januari 2013- 1 juli 2016. Ten aanzien van de omvang van de financiële last heeft appellant een ongedateerde berekening van [naam 4] overgelegd. Daarin is gesteld dat met 45 dieren (gewenste scenario) in 2017 een positief resultaat behaald zou zijn en dat met 22 dieren een negatief resultaat van
€ 5,- wordt behaald. Verweerder stelt dat er te weinig gegevens zijn overgelegd om de situatie goed te kunnen beoordelen. Het verschil tussen de scenario’s is zeer beperkt en indien rekening wordt gehouden met de feitelijke omstandigheden zal er geen of nauwelijks verschil zijn. Er is bovendien sprake van een in omvang zeer beperkte nevenactiviteit. Appellant heeft onvoldoende onderbouwd dat de bedrijfscontinuïteit in gevaar is vanwege de invoering van het stelsel.
5.3
Het bestreden besluit is zorgvuldig tot stand gekomen en voldoende gemotiveerd. Er is ingegaan op de door appellant aangevoerde gronden. Voor zover nodig is de motivering aangevuld met het verweerschrift.
Beoordeling
6.1
Verweerder heeft bij de toepassing van de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw een alternatieve peildatum gehanteerd die ligt vlak voor het moment van intreden van de bijzondere omstandigheid (in dit geval: bouwwerkzaamheden) en heeft rekening gehouden met het gegeven dat de dieren al waren weggevoerd ten behoeve van de bouwwerkzaamheden op de door appellant opgegeven alternatieve peildatum. Voor het hanteren van een alternatieve peildatum die verder terug in de tijd ligt, zoals appellant verzoekt, kan aanleiding zijn als vast komt te staan dat er vanaf dat eerdere moment een relatie is met de bijzondere omstandigheid. In dit geval gaat het dan om het treffen van voorbereidingen voor de aanstaande verbouwing (zoals het verminderen van de veestapel). Appellant heeft in dit verband gesteld dat de situatie in 2012-2013 representatief is voor de bedrijfsvoering en dat er vanaf 1 januari 2015 is begonnen met afbouw van de opfok voor [naam 2] met het oog op de verbouwing. Het College stelt vast dat een relatie tussen een datum in 2012-2013 en de bijzondere omstandigheid ontbreekt en er derhalve geen aanleiding is om vast te stellen dat uitgegaan moet worden van een alternatieve peildatum in die periode. Ten aanzien van januari 2015 als alternatieve peildatum overweegt het College dat uit de veesaldokaarten blijkt dat na een lichte daling in januari 2015 (van 31 naar 28) en februari 2015 (van 28 naar 22) het aantal dieren op het bedrijf van appellant stabiel was tot 1 dag voor de verbouwing (15 mei 2015). Gezien het verloop van de afname van het aantal dieren, acht het College aannemelijk dat niet de op handen zijnde verbouwing bepalend was voor de stalbezetting maar het aflopen van de overeenkomst met [naam 2] op 11 april 2015. Naar het oordeel van het College heeft verweerder dan ook een juiste toepassing gegeven aan de knelgevallenregeling door 15 (en 16) mei 2015 als alternatieve peildatum te hanteren.
6.2
Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval het scenario met 22 stuks jongvee van het (ongedateerde) rapport van [naam 4] ) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.5
In het geval van appellant komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 45 stuks jongvee, zijnde de beoogde bedrijfsvoering aan de hand van de stalcapaciteit en de vastgestelde 486 kg fosfaatrecht, zijnde situatie op 2 juli 2015 (22 stuks jongvee). Appellant wordt ontegenzeggelijk door het fosfaatrechtenstelsel geraakt, maar gezien de omvang van de opfokactiviteiten in relatie tot de andere activiteiten van appellant en de overgelegde rapportage, is het financiële effect gering. Echter, ook dan kan sprake zijn van een individuele en buitensporige last.
6.3.6
Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan zijn investeringsbeslissingen. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. Het College acht de beslissing van appellant om per 1 januari 2015 van jongvee-toeleverancier te veranderen navolgbaar, gezien de dalende aantallen jongvee die appellant aangevoerd kreeg. Het aantal op te fokken stuks jongvee dat met de nieuwe toeleverancier [naam 3] is afgesproken, is vergelijkbaar met het aantal dat werd geleverd door [naam 2] voordat de daling inzette. De stalcapaciteit was ook toereikend bij het aangaan van de overeenkomst met [naam 3] . Het College beschouwt de beslissing om van jongvee-toeleverancier te veranderen, anders dan verweerder, niet als gericht op uitbreiding. De beslissing om de stal te verbouwen en het daarvoor gekozen moment acht het College, gezien de ouderdom van de stal, de bescheiden investering en de mogelijkheid om op dat moment in het jaar het jongvee elders te houden, eveneens navolgbaar. Ook deze beslissing is naar het oordeel van het College niet gericht op uitbreiding. Dat appellant er, zoals gesteld in overleg met [naam 3] , voor heeft gekozen om pas ná de verbouwing (per 30 mei 2015) jongvee in de stal te plaatsen en een deel van het op te fokken jongvee onder het UBN van [naam 3] in de wei te laten, is wellicht praktisch maar moet wel voor rekening van appellant blijven. Van het nadien overhevelen van de fosfaatrechten behorend bij het in de wei gestalde jongvee is kennelijk afgezien. Naar het oordeel van het College geeft deze omstandigheid – in feite de wijze van uitvoering van de overeenkomst – onvoldoende reden om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel en de belangen van appellant. Van een situatie zoals ten grondslag lag aan de uitspraak van het College van 15 oktober 2019 (cyclische bedrijfsvoering: ECLI:NL:CBB:2019:489) is hier, zoals blijkt uit de rundveestaten, geen sprake.
6.3.7
Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. De beroepsgrond slaagt niet.
Slotsom
7.1
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.2
Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellant betaalde griffierecht aan hem wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1050,-  (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellant dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1050,-
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 april 2020.
De voorzitter is verhinderd	                                                  De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. 	                                       de uitspraak te ondertekenen.