ECLI:NL:RVS:2020:842
Raad van State — Uitspraak 


201906566/1/A2.
Datum uitspraak: 25 maart 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], gevestigd te Huijbergen, gemeente Woensdrecht,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 18 juli 2019 in zaak nr. 19/1130 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Woensdrecht (hierna: het college).
Procesverloop
Bij besluit van 14 maart 2018 heeft het college [appellant] een aanwijzing gegeven om maatregelen te treffen tegen geconstateerde overtredingen van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: de Wko).
Bij besluit van 17 januari 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 juli 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 februari 2020, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en het college, vertegenwoordigd door mr. R.A.M. op ‘t Hoog, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    Het voor deze uitspraak relevante wettelijk kader is opgenomen in de bijlage en maakt deel uit van deze uitspraak.
2.    [appellant] exploiteert de buitenschoolse opvang (BSO) [naam] en, op een andere locatie, kinderdagverblijf (KDV) [appellant].
Op 30 augustus 2016 heeft de GGD West-Brabant in opdracht van het college een controle bij BSO [naam] uitgevoerd. Volgens het inspectierapport van 10 oktober 2016 was op de dag van de inspectie een beroepskracht te weinig aanwezig. Daarop is aan [appellant] een waarschuwingsbrief gezonden, met een hersteltermijn van twee weken. Na hercontrole bleek de beroepskracht-kindratio wel te voldoen. Bij brief van 27 december 2016 is de BSO erop gewezen dat bij een volgende overtreding direct kan worden overgegaan tot het geven van een schriftelijke waarschuwing. Op 25 september 2017 heeft de GGD weer een controle  uitgevoerd. De toezichthouder van de GGD constateerde dat er 16 kinderen in totaal aanwezig waren. Deze groep bestond uit 12 BSO-kinderen en 4 KDV-kinderen. Volgens het college dienden daarom drie beroepskrachten te worden ingezet, terwijl er maar twee beroepskrachten aanwezig waren. Het college heeft het voornemen bekend gemaakt om over te gaan tot het geven van een schriftelijke aanwijzing. Hiertegen heeft [appellant] een zienswijze ingediend. Bij het besluit van 14 maart 2018 heeft het college [appellant] op grond van artikel 1.65 van de Wko een aanwijzing gegeven.
3.     De rechtbank heeft geoordeeld dat het betoog van [appellant] dat het verslag van de hoorzitting zeer summier zou zijn en onjuistheden zou bevatten, niet slaagde. De inhoud van het verslag valt niet onder de verantwoordelijkheid van het college en raakt de rechtmatigheid van het besluit van 17 januari 2019 niet. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat het college op goede gronden heeft geconcludeerd dat er op de dag van controle in totaal twee beroepskrachten voor de BSO, voor 12 kinderen, en één beroepskracht voor het KDV, voor 4 kinderen, dus in totaal drie beroepskrachten, aanwezig dienden te zijn. De stelling van [appellant], dat op de dag van de inspectie slechts twee beroepskrachten nodig waren omdat de groep gesplitst zou worden in een groep bestaande uit tien BSO-kinderen en een combinatiegroep bestaande uit twee BSO-kinderen en vier KDV-kinderen gevormd zou worden, kon evenmin slagen. Deze wijze van berekening van het aantal beroepskrachten geldt alleen voor vaste, structurele en geregistreerde combinatiegroepen. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college de onduidelijkheden omtrent het tijdvak waarbinnen de overtreding zich heeft voorgedaan, voldoende heeft hersteld. Het college heeft in redelijkheid gebruik kunnen maken van de bevoegdheid om een aanwijzing te geven. De enkele constatering dat op het moment van de inspectie niet wordt voldaan aan de beroepskracht-kindratio was voldoende voor de constatering dat artikel 1.50, eerste en tweede lid, van de Wko was overtreden. [appellant] is er bij brief van 27 december 2016 op gewezen dat bij een volgende overtreding direct kon worden overgegaan tot een schriftelijke waarschuwing. Dat door omstandigheden de helft van het personeelsbestand op de dag van de inspectie niet inzetbaar was, komt voor risico van [appellant] en vormde geen reden om af te mogen wijken van de beroepskracht-kindratio, aldus de rechtbank.
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank het beroep ten onrechte ongegrond heeft verklaard. Ook de twee op de hoorzitting aanwezige getuigen vinden het verslag geen goede weergave van wat daar is besproken. Daarnaast heeft de ondertekening van dit verslag meer dan een half jaar op zich laten wachten en is voor de ondertekening door de voorzitter een stempel gebruikt in plaats van een echte handtekening. De onjuistheid van het verslag van de hoorzitting raakt de rechtmatigheid van het besluit van 17 januari 2019 omdat het college op basis van de inhoud van het verslag en het advies conclusies van de bezwarencommissie heeft overgenomen. Verder heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het college in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van de bevoegdheid om haar een aanwijzing te geven. Met de gemeente en GGD was een regeling afgesproken, waarbij het samenstellen van een gemengde groep van dagopvang en BSO op de locatie van de KDV was toegestaan. Doel van deze regeling was om opvang op minder drukke dagen op twee verschillende locaties te kunnen realiseren. Het samenstellen van een gecombineerde groep was hierbij het uitgangspunt. Verder wijst zij op de e-mails van 18 en 27 juni 2013 waarin de afspraak met de beleidsmedewerker onderwijs van de gemeente Woensdrecht en de GGD is vermeld, dat voor deze gecombineerde opvang geen aparte registratie plaats hoefde te vinden. Bij een samengestelde groep geldt een maximum van 7 kinderen. Door 2, jonge, BSO-kinderen in de groep met 4 KDV-kinderen op te nemen, werd aan deze eis voldaan. Daarnaast hebben de twee groepen tussen 15.30 uur en 15.50 uur weliswaar gezamenlijk een verjaardag gevierd, maar dat moet gezien worden als twee groepen die gedurende korte tijd om een bijzondere reden bij elkaar zijn geweest. Verder heeft zij de inspecteur op 25 september 2017 medegedeeld dat de groep na het verjaardagsfeestje om 15.50 uur volgens planning gesplitst zou worden. Ook heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de bijzondere omstandigheden van het geval voor haar risico komen. Als klein bedrijf werkt zij al met één reserve-kracht op één ingeplande beroepskracht, aldus [appellant].
4.1.    Ingevolge artikel 7:7 van de Awb dient van het horen een verslag te worden gemaakt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2490), behoeft dit verslag geen letterlijke weergave van het horen te bevatten. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het verslag geen zakelijke en juiste weergave bevat van hetgeen partijen tijdens de hoorzitting naar voren hebben gebracht. Dat, zoals [appellant] stelt, de ondertekening van dit verslag meer dan een half jaar op zich heeft laten wachten en voor de ondertekening door de voorzitter een stempel is gebruikt in plaats van een echte handtekening, geeft geen aanleiding voor een ander oordeel.
4.2.    Op grond van artikel 6, vijfde lid, van de Regeling kwaliteit kinderopvang en peuterspeelzalen 2012 (hierna: de Regeling) en de bijlage van de Regeling moeten voor een combinatiegroep van 16 kinderen in de leeftijd van 0 tot 13 minimaal drie beroepskrachten worden ingezet.
Niet in geschil is dat [appellant] op 25 september 2017 tussen 15.30 en 16.00 uur een groep van 12 BSO-kinderen en een groep van 4 KDV-kinderen had samengevoegd, waardoor er 16 kinderen in de leeftijd van 0 tot 13 jaar bij elkaar waren. Verder is niet in geschil dat er toen twee beroepskrachten aanwezig waren. [appellant] kan niet worden gevolgd in haar stelling, dat deze groep moet worden gezien als twee groepen, waarvan een groep van 10 BSO-kinderen en een groep bestaande uit 4 KDV-kinderen en 2 BSO-kinderen. Los van de vraag of de laatste groep als een toegestane combinatiegroep kan worden aangemerkt, bestond na samenvoeging van beide groepen een groep van 16 kinderen waarvoor [appellant] minimaal drie beroepskrachten had moeten inzetten. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen is de enkele constatering dat op het moment van de inspectie niet wordt voldaan aan de beroepskracht-kindratio voldoende voor het oordeel dat artikel 1.50, eerste en tweede lid, van de Wko is overtreden. Dat het, naar [appellant] stelt, de bedoeling was om deze groep kinderen om 15.50 uur te splitsen in twee groepen, wat daar ook van zij, doet daar niet aan af. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van de bevoegdheid om [appellant] een aanwijzing te geven.
4.3.    Dat de helft van het personeelsbestand op de dag van de inspectie door omstandigheden niet inzetbaar was, komt voor risico van [appellant], zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen. Het aantal invalkrachten dat [appellant] aanhoudt is een keuze met betrekking tot haar bedrijfsvoering. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat dit geen reden is om af te mogen wijken van de beroepskracht-kindratio en voor het college geen reden hoefde te vormen van een aanwijzing af te zien.
4.4.    Het betoog faalt.
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. B. van Dokkum, griffier.
w.g. Bijloos    w.g. Van Dokkum
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2020
480-902.
BIJLAGE
Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen
Artikel 1.49
"1. Een houder van een kindercentrum biedt verantwoorde kinderopvang aan waaronder wordt verstaan opvang die bijdraagt aan een goede en gezonde ontwikkeling van het kind in een veilige en gezonde omgeving.
[…]"
Artikel 1.50
"1. De houder van een kindercentrum organiseert de kinderopvang op zodanige wijze, voorziet het kindercentrum zowel kwalitatief, als kwantitatief zodanig van personeel en materieel, draagt zorg voor een zodanige verantwoordelijkheidstoedeling, en voert een zodanig pedagogisch beleid dat een en ander redelijkerwijs leidt tot verantwoorde kinderopvang. Ter uitvoering van de eerste volzin besteedt de houder van het kindercentrum in ieder geval aantoonbaar aandacht aan het aantal beroepskrachten in relatie tot het aantal kinderen per leeftijdscategorie, de groepsgrootte, de opleidingseisen van de beroepskrachten en de voorwaarden waaronder en de mate waarin beroepskrachten in opleiding kunnen worden belast met de verzorging en opvang van kinderen.
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld omtrent de kwaliteit van kinderopvang bij een kindercentrum. Deze regels kunnen betrekking hebben op:
[…]
d. het aantal beroepskrachten en vrijwilligers in relatie tot het aantal kinderen per leeftijdscategorie;
[…]"
Artikel 1.65
"1. Het college van de gemeente waarin zich een kindercentrum, een voorziening voor gastouderopvang of een gastouderbureau bevindt dat de bij of krachtens de artikelen 1.47, eerste lid, en 1.49 tot en met 1.59 gestelde regels niet of in onvoldoende mate naleeft, kan de houder een schriftelijke aanwijzing geven.
2. In een aanwijzing als bedoeld in het eerste lid geeft het college met redenen omkleed aan op welke punten de in het eerste lid bedoelde voorschriften niet of in onvoldoende mate worden nageleefd, alsmede de in verband daarmee te nemen maatregelen.
[…]"
Besluit kwaliteit kinderopvang en peuterspeelzalen
Artikel 4
"[…]
2. Het minimaal aantal in te zetten beroepskrachten wordt afgestemd op de grootte van de groep en het aantal uren gedurende welke aaneengesloten opvang wordt geboden, waarbij naarmate de kinderen uit een groep in een hogere leeftijdscategorie vallen, er minder beroepskrachten hoeven te worden ingezet. Er wordt hierbij onderscheid gemaakt tussen dagopvang en buitenschoolse opvang.
2. Het minimaal aantal in te zetten beroepskrachten wordt afgestemd op de grootte van de groep en het aantal uren gedurende welke aaneengesloten opvang wordt geboden, waarbij naarmate de kinderen uit een groep in een hogere leeftijdscategorie vallen, er minder beroepskrachten hoeven te worden ingezet. Er wordt hierbij onderscheid gemaakt tussen dagopvang en buitenschoolse opvang.
3. Bij ministeriële regeling kunnen in elk geval nadere regels worden gesteld met betrekking tot:
a. de groepsgrootte, bedoeld in het eerste lid;
de verhouding tussen het aantal beroepskrachten en het aantal kinderen, bedoeld in het tweede lid;
[…]"
Regeling kwaliteit kinderopvang en peuterspeelzalen 2012
Artikel 6
"[…]
3. Bij buitenschoolse opvang bedraagt de verhouding tussen het aantal beroepskrachten en het feitelijk aanwezige aantal kinderen ten minste één beroepskracht per tien kinderen.
4. Bij buitenschoolse opvang voor kinderen in de leeftijd van acht jaar tot de leeftijd waarop het basisonderwijs voor die kinderen eindigt in een basisgroep met ten hoogste dertig kinderen, bedraagt de verhouding tussen het aantal beroepskrachten en het feitelijke aantal aanwezige kinderen, in afwijking van het derde lid, ten minste twee beroepskrachten, waarbij de beroepskrachten bij hun werkzaamheden worden ondersteund door een andere volwassene.
5. Het minimale aantal beroepskrachten in relatie tot het aantal aanwezige kinderen bij een gemengde leeftijdsgroep wordt, met in achtneming van het eerste tot en met vierde lid en de rekenregels in de bijlage, bepaald met behulp van een rekentool die wordt bekendgemaakt via de website www.rijksoverheid.nl.
[…]"
Bijlage bij de Regeling kwaliteit kinderopvang en peuterspeelzalen 2012