ECLI:NL:CBB:2020:348
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 17/1367 en 18/283
uitspraak van de meervoudige kamer van 26 mei 2020 in de zaken tussen
maatschap [naam] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigde: mr. J. Zwiers),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
Procesverloop
Bij besluiten van 27 mei 2017 en 3 augustus 2017 heeft verweerder op grond van de Regeling fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante hoge geldsommen opgelegd van onderscheidenlijk € 16.349,- voor periode 1 en € 9.250,- voor periode 2.
Bij besluiten van 24 juli 2017 en 4 januari 2018 heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen besluiten van 27 mei 2017 en 3 augustus 2017 ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen de besluiten van 24 juli 2017 en 4 januari 2018.
Bij besluit van 15 december 2018 heeft verweerder de hoge geldsom voor periode 1 herzien vastgesteld op € 16.262,-.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord, waarna het College het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft gesloten.
Overwegingen
Inleiding
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder melkvee houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Besluiten van verweerder
Aan de primaire besluiten heeft verweerder ten grondslag gelegd dat het gemiddelde aantal grootvee-eenheden (GVE) op het bedrijf van appellante te hoog was.
Aan het bestreden besluit van 24 juli 2017, dat ziet op periode 1, heeft verweerder het volgende ten grondslag gelegd. Appellante heeft zich op het standpunt gesteld dat het jongveegetal niet geactiveerd had mogen worden. Het jongveegetal is evenwel niet betrokken bij de heffing die voor periode 1 is opgelegd en hetgeen appellante hierover heeft aangevoerd kan haar reeds daarom niet baten. Verweerder volgt appellante ook niet in haar standpunt dat runderen die bedoeld waren voor export naar Duitsland niet bij de vaststelling van het maandgemiddelde betrokken mochten worden. Op grond van artikel 13, eerste lid, van de Regeling worden runderen die bestemd zijn voor uitvoer binnen de Europese Unie niet betrokken bij de vaststelling van het maandgemiddelde als deze runderen in afzondering worden gehouden door een door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) goedgekeurde inrichting of voorziening. Het bedrijf van appellante is niet een dergelijke inrichting of voorziening. Dit betekent dat de runderen die appelante had bedoeld te exporteren terecht zijn betrokken bij het maandgemiddelde, aldus verweerder.
Het besluit van 15 december 2018 bevat geen afwijkende of aanvullende motivering, maar alleen een andere berekening.
Artikel 6:19 van de Awb bepaalt dat het beroep tegen het oorspronkelijke besluit van rechtswege mede betrekking heeft op een gewijzigd besluit. Het besluit van 15 december 2018 is een besluit waarover het beroep zich ingevolge artikel 6:19 van de Awb mede uitstrekt. Gesteld, noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij beoordeling van het beroep tegen het besluit van 24 juli 2017 en daarom zal het College dat beroep niet-ontvankelijk verklaren.
Aan het bestreden besluit van 4 januari 2018, dat ziet op periode 2, heeft verweerder, voor zover in beroep nog van belang, het volgende ten grondslag gelegd. Volgens verweerder is de Regeling niet in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (EP). De Regeling verplicht appellante niet het aantal runderen dat zij houdt te reduceren, maar er gaat wel een sterke prikkel van de Regeling uit vanwege de heffingen die worden opgelegd. De inmenging in het eigendomsrecht moet volgens verweerder worden gezien als regulering van het eigendomsrecht als bedoeld in artikel 1 van het EP. Volgens verweerder is de inmenging in overeenstemming met het nationale recht, dient de inmenging een legitiem doel in het algemeen belang en bestaat er een redelijk evenwicht tussen de eisen van het algemeen belang van de samenleving enerzijds en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu anderzijds. Verweerder volgt appellante ook niet in haar standpunt dat niet voorzienbaar was dat maatregelen zouden worden getroffen zoals die nu zijn opgenomen in de Regeling. Verweerder wijst erop dat de staatssecretaris al in 2013 heeft aangekondigd dat maatregelen zouden worden getroffen om de productie van fosfaat te begrenzen. In de periode hierna hebben zich ontwikkelingen voorgedaan die het kabinet ertoe hebben bewogen verschillende maatregelen te treffen de fosfaatproductie terug te dringen. Appellante had hiervan op de hoogte kunnen zijn en de inwerkingtreding van de Regeling was daarom voorzienbaar voor appellante, aldus verweerder.
Beroepsgronden
Appellante betoogt in beroep dat verweerder haar geen hoge geldsommen had mogen opleggen. Hiertoe voert zij in de eerste plaats aan dat zij zich op de gevolgen die de Regeling voor haar bedrijf heeft niet of nauwelijks heeft kunnen voorbereiden. Volgens appellante kon zij niet verwachten dat zij niet de runderen zou mogen houden waarvoor aan haar al een vergunning was verleend. Op het moment dat zij investeerde in de uitbreiding van haar bedrijf was het mestproductieplafond nog lang niet bereikt. Appellante wijst erop dat de staatssecretaris in een brief van 12 december 2013 de verwachting heeft uitgesproken dat de fosfaatproductie in 2020 onder het mestproductieplafond van 2002 zal liggen. Volgens appellante werd voordat de Regeling in werking trad zelfs nog gestimuleerd meer runderen te gaan houden. De Regeling is daarom in strijd met het vertrouwensbeginsel. Omdat de Regeling voor haar niet voorzienbaar was maar wel ingrijpende gevolgen voor haar bedrijf heeft is de Regeling ook in strijd is met artikel 1 van het EP. Appellante voert in de tweede plaats aan dat verweerder ten onrechte geen rekening heeft gehouden met omstandigheden die buiten haar macht lagen. Pas eind maart 2017 ontving appellante een brief waarin de referentieaantallen en doelstellingsaantallen stonden vermeld. Appellante heeft direct nadat zij kennis had genomen van deze brief besloten 51 runderen te exporteren. Voordat runderen geëxporteerd kunnen worden, moeten zij een tijd in isolatie. Omdat appellante pas zo laat van de benodigde informatie werd voorzien en omdat veel melkveehouders op dat moment runderen moesten afvoeren, waren de exportstallen overvol. Appellante was er daarom toe gehouden runderen dertig dagen langer in haar eigen stal te houden. Hierdoor zijn de runderen die bestemd waren voor export betrokken bij het maandgemiddelde. Onder de voor export bestemde runderen bevond zich ook jongvee. Voor het jongveegetal is bepalend hoeveel jongvee aanwezig is op 28 april 2017. Omdat de 51 runderen pas na 28 april 2017 konden worden geëxporteerd, is voor appellante buiten haar schuld om het jongveegetal geactiveerd. Verweerder zou dit getal daarom niet mogen hanteren in haar geval, aldus appellante. Een andere omstandigheid die buiten de macht van appellante lag en waarmee verweerder volgens haar ten onrechte geen rekening heeft gehouden is dat het bedrijf van appellante in het najaar van 2014 en het voorjaar van 2015 is getroffen door de dierziekte Bovine Virus Diarree. Appellante heeft vanwege deze ziekte dertig extra runderen moeten verkopen. Als gevolg hiervan hield zij op de peildatum minder runderen. Volgens appellante had verweerder met toepassing van de zogenoemde knelgevallenregeling, die is neergelegd in artikel 12, tweede lid, van de Regeling, de vanwege de dierziekte afgevoerde runderen bij haar referentieaantal moeten betrekken.
Standpunt verweerder
Naar aanleiding van hetgeen appellante in beroep heeft aangevoerd en de door appellante overgelegde factuur van de NVWA van 19 mei 2017 heeft verweerder nogmaals de in het Identificatie- en Registratiesysteem opgenomen gegevens van appellante gecontroleerd. Verweerder heeft op basis van deze controle vastgesteld dat appellante gemiddeld 26,97 kalveren en 23,03 pinken die de hele maand april 2017 aanwezig waren op haar bedrijf heeft geëxporteerd in 2017. Uit de Identificatie- en Registratiegegevens is verder gebleken dat appellante geen runderen die minimaal eenmaal hebben gekalfd heeft geëxporteerd in 2017. Dit betekent dat deze runderen op grond van artikel 13, eerste lid, sub a, van de Regeling niet bij het gemiddeld aantal runderen betrokken dienen te worden. Verweerder heeft het nieuwe maandgemiddelde voor periode 1 op basis hiervan herzien vastgesteld op 218,29 GVE. Hiermee ligt het maandgemiddelde voor periode 1 lager dan het doelstellingsaantal, maar hoger dan het referentieaantal. Dit betekent dat appellante een solidariteitsgeldsom verschuldigd is ten bedrage van € 1.732,64. Verweerder heeft het College verzocht dit nieuwe bedrag vast te leggen in zijn uitspraak op het beroep van appellante. Verweerder heeft zich verder op het standpunt gesteld dat appellante te laat een beroep op de knelgevallenregeling heeft gedaan. Eerst bij brief van 21 september 2017 heeft appellante verweerder verzocht haar referentieaantal met toepassing van deze regeling te verhogen, terwijl zij dat verzoek volgens artikel 12, derde lid, van de Regeling uiterlijk 1 april 2017 had moeten doen. Voor het overige persisteert verweerder in de eerder door hem ingenomen standpunten.
Beoordeling
Het College stelt vast dat de heffing die appellante volgens verweerder over periode 1 verschuldigd is fors lager is dan de in zijn eerdere besluiten over periode 1 vastgestelde heffingen. In de in zijn verweerschrift opgenomen berekeningen heeft verweerder de 51 runderen die appellante eerder had willen exporteren niet betrokken. Het College begrijpt uit de toelichting van verweerder en de door hem gemaakte berekeningen dat verweerder onderkent dat appellante hinder heeft ondervonden bij de export van deze runderen en dat de gevolgen hiervan volgens hem niet voor haar rekening dienen te komen. Hetgeen appellante hierover heeft aangevoerd behoeft daarom niet nog door het College beoordeeld te worden. Het College stelt verder vast dat verweerder het jongveegetal niet heeft toegepast bij de berekeningen die ten grondslag liggen aan de heffing die appellante volgens hem over periode 2 is verschuldigd. Ook hetgeen appellante hierover heeft aangevoerd behoeft daarom geen beoordeling. Voor zover appellante zich op het standpunt stelt dat het jongveegetal ten onrechte zou zijn toegepast bij de berekeningen die ten grondslag liggen aan de heffingen die over de periodes 3-5 zijn opgelegd wijst het College erop dat de besluitvorming over deze periodes buiten de omvang van het geding valt.
Hieronder zal het College ingaan op de andere beroepsgronden die appellante heeft aangevoerd.
Ingevolge artikel 12, tweede lid, van de Regeling, kan verweerder op verzoek van de melkveehouder het referentieaantal wegens buitengewone omstandigheden verhogen. Ingevolge artikel 12, derde lid, van de Regeling, dient de melkveehouder een dergelijk verzoek uiterlijk op 1 april 2017 in te dienen. Appellante heeft te laat om verhoging van het referentieaantal gevraagd, zodat niet aan de toepassingsvoorwaarde van artikel 12, derde lid, van de Regeling is voldaan. Appellante heeft niet aangevoerd dat de te late indiening van het verzoek haar niet valt aan te rekenen. Hetgeen appellante heeft aangevoerd over de knelgevallenregeling kan haar niet baten. Deze beroepsgrond faalt dan ook.
Het College heeft in zijn uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:419 geoordeeld dat de Regeling als zodanig niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Het College heeft in die uitspraak voorop gesteld dat hij het, gelet op het met de Regeling gediende belang en de effectiviteit van de in de Regeling voorziene maatregelen, niet in algemene zin ontoelaatbaar of onevenredig acht dat de Staat heeft gekozen voor de reductie van de veestapel aan de hand van een in het verleden gelegen peilmoment. Deze datum is gekozen om te voorkomen dat melkveehouders die tussen 2 juli 2015 en de inwerkingtreding van de Regeling (in het vooruitzicht van productiebeperkende maatregelen) extra vee zijn gaan aanhouden, beloond worden. Ook de korting van 4% is niet zodanig groot dat deze (op zich) onevenredig is, waarbij het College heeft aangetekend dat die korting voor grondgebonden bedrijven niet geldt, zodat deze bedrijven slechts door de Regeling worden geraakt voor zover zij daadwerkelijk na 2 juli 2015 zijn gegroeid. Verder heeft het College in aanmerking genomen dat de Regeling weliswaar kort na afkondiging van kracht werd, maar haar volle werking pas in een later stadium bereikt, doordat zij voorziet in een stapsgewijze reductie van de omvang van de veestapel. De Regeling dwingt niet rechtstreeks tot de verkoop van vee. De individuele veehouder kan binnen de Regeling de keuze maken om gedeeltelijk af te bouwen en de solidariteitsheffing (die op zichzelf niet buitensporig is) te voldoen. Daar komt nog bij dat het te verkopen vee op zichzelf zijn marktwaarde behoudt terwijl evenmin in algemene zin kan worden aangenomen dat de overige productiemiddelen van veehouders niet meer op nuttige wijze kunnen worden aangewend. Tot slot heeft het College in aanmerking genomen dat de Regeling een uitzondering maakt voor bepaalde knelgevallen, en, langs de weg van artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet, een ontheffingsmogelijkheid biedt, al dan niet na tussenkomst van de rechter, voor zeer bijzondere gevallen. Appellante kan dan ook niet worden gevolgd in haar standpunt dat de Regeling in strijd is met artikel 1 van het EP. Deze beroepsgrond faalt daarom.
Zoals het College eerder heeft overwogen (zie de genoemde uitspraak van 21 augustus 2018) mogen professionele veehouders, zoals appellante, in elk geval op hoofdlijnen bekend worden verondersteld met het bestaan van de derogatie en de daaraan verbonden voorwaarden, alsmede met de veeljarige mestproblematiek. Voor hen moet in algemene zin te voorzien zijn geweest dat een ongeremde groei van de melkveestapel in Nederland zou kunnen conflicteren met de aan de derogatie verbonden voorwaarden. Daarmee kon ook in algemene zin door de melkveehouders worden voorzien dat bedrijfsuitbreiding zou kunnen oplopen tegen de grenzen die het landelijk fosfaatplafond trekt.
Ook in parlementaire stukken is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het productieplafond kon leiden tot productiebegrenzende maatregelen, waaronder een stelsel van dierrechten. Dat valt bijvoorbeeld te lezen in de brieven van de staatssecretaris van Economische Zaken van 18 januari 2013 en 12 december 2013. De laatste brief meldt (op pagina 7) weliswaar de verwachting dat de fosfaatproductie in 2020 ook onder het niveau van 2002 zou liggen, maar koppelt daaraan direct de waarschuwing dat toekomstige overschrijding van het plafond leidt tot nadere productiebegrenzende maatregelen. Datzelfde geldt voor de memorie van toelichting op de Wet verantwoorde groei melkveehouderij die in meer specifieke zin spreekt over een stelsel van dierrechten. Ook in de brief van 3 oktober 2014 wordt gesproken over productiebeperkende maatregelen.
Voor melkveehouders kon het dus duidelijk zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat na afschaffing van de melkquota mogelijk toch weer andere maatregelen, ook productiebeperkende maatregelen, zouden volgen. Dat de precieze aard van die maatregelen nog niet bekend was, maakt dat niet anders. Het College is op basis hiervan in de genoemde uitspraak van 21 augustus 2018 tot het oordeel gekomen dat voor melkveehouders voorzienbaar was dat na het wegvallen van de melkquota de groei van de melkveestapel zou kunnen leiden tot de noodzaak andere maatregelen te treffen om de mestproductie te beperken.
Voor appellante betekent dit dat zij niet kan worden gevolgd in haar standpunt dat de in de Regeling neergelegde productiebegrenzende maatregelen niet voorzienbaar waren. Wat zij aanvoert over wat zij het vertrouwensbeginsel noemt kan haar daarom niet baten. Deze beroepsgrond faalt dan ook.
Naar het oordeel van het College levert de tenuitvoerlegging van de Regeling in dit specifieke geval ook geen strijd met artikel 1 van het EP op. Evenals in de beroepsprocedure die appellante heeft gevoerd over de aan haar toegekende fosfaatrechten en die heeft geleid tot de uitspraak van het College van 10 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:401 heeft appellante in deze procedure niet aannemelijk gemaakt dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. Het College verwijst voor de motivering van zijn oordeel naar zijn uitspraak van 10 september 2019. Ook deze beroepsgrond faalt.
Slotsom
Uit het hiervoor overwogene volgt dat het beroep tegen het besluit van 24 juli 2017 niet-ontvankelijk dient te worden verklaard. Het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 15 december 2018 dient gegrond te worden verklaard. Het College zal dit besluit vernietigen en, zelf in de zaak voorziend, de heffing over periode 1 in overeenstemming met het verweerschrift van verweerder vaststellen op € 1.732,64. Het College zal bepalen dat zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Het beroep tegen het besluit van 4 januari 2018 dient ongegrond te worden verklaard. Het College zal verweerder veroordelen in de in bezwaar en beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht, voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,- (1 punt voor het bezwaarschrift en 1 punt voor het beroepschrift, met een waarde per punt van € 525,-).
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep tegen het besluit van 24 juli 2017 niet-ontvankelijk;
- verklaart het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 15 december 2018 gegrond;
- vernietigt dit besluit;
-stelt de door appellante verschuldigde solidariteitsgeldsom over periode 1 vast op € 1.732,64,-;
-verklaart het beroep tegen het besluit van 4 januari 2018 ongegrond;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 333,00 aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Hagen, mr. M. van Duuren en mr. C.J. Borman, in aanwezigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 mei 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.