ECLI:NL:CBB:2020:264
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2252
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 april 2020 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. H.P.G. Jansen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. S.J.E. Loontjens en mr. M. Leegsma).
Procesverloop
Bij besluit van 12 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 31 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Bij besluit van 23 oktober 2019 (het wijzigingsbesluit 1) heeft verweerder het bestreden besluit gewijzigd en het fosfaatrecht van appellant gewijzigd vastgesteld.
Bij besluit van 6 januari 2020 (het wijzigingsbesluit 2) heeft verweerder het bestreden besluit gewijzigd en het fosfaatrecht van appellant gewijzigd vastgesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 februari 2020. Appellant en zijn gemachtigde zijn, met bericht, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (de peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Op grond van artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister op verzoek van de landbouwer het fosfaatrecht dat uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de wet, wordt vastgesteld, indien op een bedrijf op
2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee werd gehouden of over minder fosfaatruimte werd beschikt door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur (de knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellant heeft een melkveebedrijf in [plaats] . Hij werkte samen met een opfokbedrijf. Appellant verkoopt zijn kalveren aan het opfokbedrijf, dit fokt ze op en vervolgens koopt appellant ze (terug) van het opfokbedrijf.
2.2
In 2008 had appellant het voornemen om de kalveren zelf op te fokken en daartoe voor het jongvee een nieuwe stal te bouwen. Appellant heeft in oktober 2008 een aanvraag ingediend voor een bouwvergunning. Vanwege plannen van de Staat en de gemeente [plaats] destijds voor respectievelijk de aanleg van een provinciale weg ( […] ) over het terrein van appellant en de aanleg van een nieuw bedrijventerrein waar het bedrijf van appellant mogelijk voor zou moeten wijken, heeft appellant zijn plannen voor het bouwen van een nieuwe stal niet doorgezet.
2.3
Appellant en de Staat konden het niet eens worden over een mogelijke bedrijfsverplaatsing. Appellant heeft beroep ingesteld tegen het tracébesluit […] . Bij tussenuitspraak van 1 oktober 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3542) heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) geoordeeld dat bij de vaststelling van het tracébesluit onvoldoende inzicht is geboden of het voor appellant mogelijk is zijn bedrijf ter plaatse voort te zetten. Het tracébesluit is gewijzigd en bij uitspraak van 8 april 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1086) heeft de Afdeling geoordeeld dat het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek is hersteld.
2.4
In 2014 heeft de gemeente [plaats] bericht de plannen voor de aanleg van een nieuw bedrijventerrein te herzien en te willen afzien van een bedrijfsverplaatsing van het bedrijf van appellant.
2.5
In 2016 heeft appellant met het oog op de uitvoering van het tracébesluit een minnelijk akkoord bereikt met de Staat waarbij de Staat percelen landbouwgrond heeft gekocht van appellant en hem heeft gecompenseerd voor de, gelet op de aanleg van de provinciale weg noodzakelijke, aanpassing van de bebouwing van zijn bedrijfsperceel. Appellant heeft vervolgens een nieuwe ligboxenstal gebouwd die in december 2016 in gebruik is genomen. De oude ligboxenstal heeft hij bestemd voor de opfok van jongvee.
2.6
Op 2 juli 2015 hield appellant 172 melk- en kalfkoeien en 10 stuks jongvee.
2.7
Op 14 maart 2018 heeft appellant bij verweerder gemeld dat sprake is van een bijzondere omstandigheid en een beroep gedaan op de knelgevallenregeling.
Besluiten van verweerder en omvang van het geschil
3.1
Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 7.315 kg en is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Bij het wijzigingsbesluit 1 heeft verweerder het bestreden besluit gewijzigd en het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 7.297 kg en bij het wijzigingsbesluit 2 heeft verweerder het bestreden besluit gewijzigd en het fosfaatrecht van appellant weer vastgesteld op 7.315 kg.
3.2
Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op de wijzigingsbesluiten.
Beroepsgronden
4.1
Verweerder stelt dat appellant niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 23, vijfde lid, van de Msw. Appellant heeft echter geen beroep gedaan op die bepaling, terwijl verweerder geen afweging maakt in het kader van de knelgevallenregeling. Appellant meent dat sprake is van een individuele disproportionele last juist vanwege het feit dat de effecten van het gevoerde overheidsbeleid en meer in het bijzonder het beleid dat zag op zijn bedrijfslocatie voor hem zodanig nadelig zijn geweest, dat hem een gerechtvaardigd beroep toekomt op de knelgevallenregeling.
4.2
Appellant voert aan dat verweerder in het bestreden besluit weliswaar uiteenzet op welke wijze hij omgaat met de vraag of er sprake is van een individuele disproportionele last, maar dat hij nalaat deze beoordeling te maken en te motiveren. Er is hier sprake van een nijpende situatie in vergelijking met andere veehouders en van bijzondere omstandigheden waardoor appellant onevenredig hard is getroffen. Vanwege het overheidsbeleid tussen 2010 en 2016 kon appellant geen stal voor het jongvee realiseren. Hij heeft daarmee gewacht, omdat de gemeente en de Staat hem de bedrijfsverplaatsing hebben voorgehouden. Het voornemen om zelf weer jongvee te gaan opfokken bleef volledig overeind en zou na het verplaatsen van het gehele bedrijf gerealiseerd gaan worden. De bouwplannen voor de jongveestal van 2008 zijn vanwege het overheidsbeleid ingetrokken en aangehouden. Appellant wordt hiervoor gestraft door het onthouden van fosfaatrechten voor jongvee, zonder dat appellant hier zelf iets aan kon doen en zelfs nadat is gebleken dat het overheidsoptreden in zijn situatie deels onrechtmatig en de gevolgen hiervan ook niet voorzienbaar waren. De verplaatsing van het bedrijf werd van tafel geveegd en (enkel) de ligboxenstal diende verplaatst te worden. De oude ligboxenstal is ingericht als stal voor de opfok van het jongvee. Deze jongveestal kan echter niet meer voor de opfok van het jongvee worden aangewend, nu aan appellant hiervoor geen fosfaatrechten zijn toegekend. Deze stal staat nu grotendeels leeg. Dit heeft een aanzienlijke kapitaalvernietiging en inkomstenverlies tot gevolg. Appellant verzoekt dan ook een hoeveelheid fosfaatrechten toe te kennen, behorende bij de aantallen jongvee zoals hij deze op 2 juli 2015 elders liet aanhouden.
Standpunt van verweerder
5.1
Volgens verweerder komt appellant niet in aanmerking voor verhoging van het fosfaatrecht. Het aanleggen van een weg is op zich een werk voor de publieke infrastructuur betreft als bedoeld in artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit, maar in het geval van appellant is sprake van een uitbreiding van het bedrijf en is de verplaatsing niet gerealiseerd. Voorts houdt de knelgevallenregeling geen rekening met de hypothetische situatie, namelijk het aantal dieren dat appellante zou hebben gehad indien de bijzondere omstandigheid zich niet had voorgedaan.
5.2
Verder betwist verweerder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Daartoe heeft hij onder meer erop gewezen dat appellant niet heeft geconcretiseerd in welke mate hij is geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en dat uit de stukken niet blijkt voor welk bedrag is geïnvesteerd in de nieuwe jongvee- of ligboxenstal en in welke mate appellant eventueel in 2016 in zijn akkoord met de Staat reeds is tegemoet gekomen in kosten voor aanpassingen van zijn bedrijfsvoering
Beoordeling
6.1
Voor zover al met appellant moet worden aangenomen dat de aanleg van de provinciale weg van invloed is geweest op zijn uitbreidingsplannen, moet met verweerder worden geoordeeld dat appellant daardoor op de peildatum 2 juli 2015 niet tijdelijk minder melkvee hield of over minder fosfaatruimte beschikte. Anders dan appellant betoogt, hoefde verweerder geen rekening te houden met de nog niet gerealiseerde uitbreidingen (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 5 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:555, onder 5.1, en 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.1). Verweerder heeft dus terecht geconcludeerd dat appellant niet in aanmerking komt voor verhoging van het fosfaatrecht op grond van de knelgevallenregeling zoals neergelegd in artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit. Wat appellant daarnaast heeft aangevoerd, biedt geen aanknopingspunt voor de conclusie dat hij wel voldoet aan de voorwaarden van de andere bepalingen die bij of krachtens de Msw kunnen leiden tot verhoging van het fosfaatrecht. Deze beroepsgrond faalt.
6.2
Uit wat appellant verder heeft aangevoerd begrijpt het College dat hij vanwege overheidshandelen zijn plannen om jongvee te gaan houden heeft uitgesteld en dat hij de tot jongveestal omgebouwde ligboxenstal door het fosfaatrechtenstelsel niet meer kan aanwenden voor de eigen opfok van jongvee omdat daarvoor te weinig fosfaatrecht is toegekend en dat die stal bijgevolg leeg staat; zonder de overheidsplannen had appellant zijn jongvee al jaren op zijn eigen locatie kunnen houden. Het College heeft eerder al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP en dat de individuele melkveehouder voldoende moet stellen waaruit blijkt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt (zie de uitspraak van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.4 en 6.5, en de daar genoemde jurisprudentie). Dat wat appellant heeft aangevoerd is daartoe onvoldoende. Het fosfaatrechtenstelsel verzet zich als zodanig niet ertegen dat appellant naast melkvee ook jongvee houdt, mits hij over voldoende fosfaatrechten beschikt. Verder heeft appellant onvoldoende inzicht geboden in welke mate hij wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een individuele en buitensporige last kan worden aangemerkt. Ook deze beroepsgrond faalt.
6.3
Het College is tot slot van oordeel dat appellant wel terecht heeft aangevoerd dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd, omdat daarin niet is ingegaan op wat hij in bezwaar heeft aangevoerd. Pas in het verweerschrift is hier nader op ingegaan. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het College ziet aanleiding dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen.
Slotsom
7.	Het beroep tegen het bestreden besluit en de wijzigingsbesluiten zal ongegrond worden verklaard. Het College ziet aanleiding te bepalen dat het door appellant betaalde griffierecht aan hem wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 525,- (1 punt voor het beroepschrift met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit en de wijzigingsbesluiten ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellant dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 525,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. R.C. Stam en mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 april 2020.
De voorzitter is verhinderd te ondertekenen 		De griffier is verhinderd te ondertekenen