ECLI:NL:CBB:2020:219
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2154
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 april 2020 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. R. Scholten),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: C. Zieleman en mr. Y. Groen).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 16 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Bij besluit van 20 mei 2019 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken, het bezwaar van appellant opnieuw beoordeeld en wederom ongegrond verklaard.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 februari 2020. Appellant is verschenen bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.	Appellant heeft in 2010 het melkveebedrijf van zijn familie overgenomen. Er was toen ruimte voor 100 melkkoeien en 24 stuks jongvee. Op 10 maart 2011 is appellant een lening aangegaan voor € 1.980.000,- voor de bouw van een nieuwe stal. Op 22 december 2011 is aan appellant een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van een stal. Op 1 januari 2012 beschikte appellant over 98 melk- en kalfkoeien en 64 stuks jongvee. In maart 2012 is gestart met de bouw en in oktober 2012 heeft appellant de nieuwe stal in gebruik genomen. Op 17 december 2013 heeft appellante een melding Activiteitenbesluit gedaan voor de bouw van een stal voor 180 melkkoeien. Op 2 maart 2015 is aan appellant een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het houden van 194 melk- en kalfkoeien en 126 stuks jongvee. Op 2 juli 2015 (de peildatum) hield appellant 143 melk- en kalfkoeien en 121 stuks jongvee. Omdat appellant zijn bedrijf wilde laten groeien met eigen aanwas en hij over onvoldoende middelen beschikte om melkquotum aan te kopen in de periode van oktober 2012 tot en met 30 maart 2015, had hij op de peildatum zijn stal nog niet vol.
Besluiten van verweerder en omvang van het geding
3.1.
Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 7.181 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op de peildatum op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
3.2.
Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het bestreden besluit is ingetrokken en is vervangen door het vervangingsbesluit en gesteld, noch gebleken is dat appellant nog belang heeft bij beoordeling van het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit, zal het beroep daartegen niet-ontvankelijk worden verklaard.
Beroepsgronden
4. Appellant voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan; er is in zijn geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellant heeft alle noodzakelijke voorbereidingen getroffen om door te kunnen groeien naar het beoogde aantal melk- en kalfkoeien van 194 stuks en bijbehorend jongvee. Omdat appellant geen financiële mogelijkheden had om melkquotum aan te kopen kon hij pas vanaf 1 april 2015 starten met de uitbreiding van de veestapel. Door het toekennen van minder fosfaatrechten kan appellant minder dieren houden dan beoogd en kunnen de investeringen niet worden terugverdiend. Hierdoor komt de bedrijfsvoering ernstig onder druk te staan en zal appellant uiteindelijk zijn bedrijf moeten beëindigden. Ter onderbouwing van de door hem gestelde last heeft appellant een financiële rapportage van Advies [naam 2] B.V. ( [naam 2] ) van 11 mei 2019 overgelegd.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder betwist dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Appellant had, net als vele andere melkveehouders, de wens om in het zicht van de afschaffing van het melkquotum per april 2015 zijn melkveestapel uit te breiden. Het bedrijf van appellant is niet individueel afwijkend van andere melkveehouderijen. Van een bijzondere omstandigheid die buiten de invloedsfeer van appellant lag, is geen sprake nu de uitbreiding een ondernemerskeuze is die voor rekening van appellant dient te blijven. Daarbij acht verweerder tevens van belang dat appellant de beoogde uitbreiding voor de peildatum (groten)deels heeft gerealiseerd. Aan het door appellant overgelegde financiële rapport van [naam 2] kan niet de waarde worden gehecht die hij daaraan gehecht wenst te zien, onder meer omdat de uitgangspunten in dit rapport niet juist zijn. Daarnaast heeft appellant laten zien dat hij over voldoende financiële middelen beschikt om fosfaatrechten aan te kopen en was er geen sprake van een bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding. Verweerder verwijst ter onderbouwing van zijn standpunt naar een aantal uitspraken van het College.
Beoordeling
6.1.
Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2.
Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1.
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellant, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie voornoemde uitspraak van 23 juli 2019, onder 6.8.2).
6.3.2.
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114 onder 6.7.) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande dan wel aantoonbaar voorgenomen bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3.
In bovengenoemde uitspraak heeft het College ook overwogen (onder 6.8) dat voor alle melkveehouders geldt dat de gemiddelde melkgift vanwege verbeteringen in de efficiëntie van de melkveebedrijfsvoering in 2018 hoger zal zijn dan in 2015 en dat daarvoor (vanwege het hogere excretieforfait) meer fosfaatrecht nodig is. Het vanwege die productiviteitsstijging benodigde extra fosfaatrecht mist een individueel karakter, want iedere melkveehouder ziet zich voor de overbrugging van dat extra fosfaatrecht gesteld. Voorts geldt, met uitzondering van grondgebonden bedrijven, voor alle melkveehouders dat hun fosfaatrecht op grond van artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit wordt verminderd. Dat deel van de last draagt iedere andere (niet-grondgebonden) melkveehouder (vergelijk de uitspraak van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:624, onder 6.4.1). In zoverre is de last (ook) voor de melkveehouder niet individueel en bestaat – ongeacht de bedrijfseconomische gevolgen – in beginsel geen grond om een individuele en buitensporige last aan te nemen.
6.3.4.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie onder 6.9 van de uitspraak van 25 februari 2020).
6.3.5.
Ten aanzien van de betekenis van financiële rapportages in verband met procedures zoals hier aan de orde, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 onder 6.13 overwogen dat het College daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zichzelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval
:
de huidige situatie van voornoemd rapport van [naam 2] van 11 mei 2019) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2. weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.6.
Het College stelt vast dat appellant ten opzichte van het toegekende aantal fosfaatrechten (7.180 kg) een aanzienlijk aantal fosfaatrechten tekortkomt om de door hem beoogde en vergunde dieraantallen te houden. Volgens appellant had verweerder hem 10.424 kg fosfaatrechten moeten toekennen op basis van de beoogde en vergunde 194 melk- en kalfkoeien en 126 stuks jongvee. Het College neemt, mede in aanmerking genomen het door appellant overgelegde rapport, aan dat hij door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat betekent niet dat daarom reeds sprake is van een individuele en buitensporige last. De beslissing van appellant om te investeren in de uitbreiding van het bedrijf, is een ondernemersbeslissing waaraan risico’s inherent zijn en waarvan appellant in beginsel zelf de nadelige gevolgen draagt. In wat appellant heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om van dat beginsel af te wijken. Appellant is weliswaar relatief vroeg (in 2012) begonnen met de uitbreiding van zijn bedrijf door de bouw van een nieuwe stal, maar is vervolgens pas in 2015 gestart met de groei van de veestapel. Dit is het gevolg van keuzes die tot het ondernemersrisico van appellant behoren. Appellant wilde met eigen aanwas groeien en had onvoldoende middelen om na de realisatie van de stal in 2012 te investeren in melkquotum om zo zijn stal eerder vol te krijgen. Hij kon dus vanwege zijn eigen ondernemersbeslissingen niet sneller groeien. Niet is gebleken dat de beoogde uitbreiding in deze omvang (een verdubbeling van het aantal dieren) om bedrijfseconomische of andere redenen noodzakelijk was. Goede redenen om aan te nemen dat de last buitensporig is ontbreken.
6.4.
Gelet op het voorgaande dienen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) in dit geval dan ook zwaarder te wegen dan de belangen van appellant. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. De beroepsgrond slaagt niet.
Slotsom
7.1
Eerst in het vervangingsbesluit en het in onderhavige beroepsprocedure overgelegde verweerschrift is verweerder nader op de gestelde individuele en buitensporige last ingegaan. Dit leidt tot het oordeel dat het vervangingsbesluit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk is gemotiveerd. Het College ziet aanleiding het gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep tegen het vervangingsbesluit ongegrond zal worden verklaard.
7.2.
Reeds gezien het feit dat verweerder het bestreden besluit heeft ingetrokken en heeft vervangen door het vervangingsbesluit, ziet het College aanleiding te bepalen dat verweerder het door appellant betaalde griffierecht vergoedt en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
7.3.
Tevens ziet het College aanleiding om de voor het rapport gemaakte kosten te vergoeden. Voor de vraag of het inroepen van een niet-juridische deskundige redelijk was, is de maatstaf of een betrokkene, ten tijde van die inroeping, ervan uit mocht gaan dat de deskundige een relevante bijdrage zou leveren aan een voor hem gunstige beantwoording door de rechter van een voor de uitkomst van het geschil mogelijke relevante vraag. Anders dan verweerder ter zitting heeft gesuggereerd, is de inhoud van het rapport dus niet doorslaggevend voor de vraag of de kosten voor vergoeding in aanmerking komen en doet hieraan niet af dat het beroep op een ander punt slaagt. Het College ziet dan ook geen aanleiding de kosten voor het rapport niet in de proceskostenveroordeling te betrekken. Ter zitting heeft de gemachtigde van appellant desgevraagd verklaard dat voor het opmaken van het rapport 13,3 uur in rekening is gebracht. Het College acht dit aantal redelijk en gaat hiervan uit. Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bpb, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003, geldt voor de vergoeding van dit deskundigenrapport een maximum uurtarief van € 126,47 zodat de vergoeding € 1.682,05 bedraagt (13,3 uur à € 126,47 per uur). Het totaal van de proceskostenvergoeding bedraagt € 2.732,05 (€ 1.050,- + € 1.682,05).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellant dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 2.732,05.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. F. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 april 2020.
De voorzitter is verhinderd	                    De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. 	                  de uitspraak te ondertekenen.