ECLI:NL:OGEAC:2020:155
OGEAC — Uitspraak 


Gerecht in eerste aanleg van Curaçao
Uitspraak
in de gedingen tussen:
Fundashon Pro Monumento (ProMo),
Stichting Documentation and Conservation of the Modern Movement Curaçao
(DoCoMoMo), en
Stichting Team Cactus
(Team Cactus),
eisers,
alle gevestigd in Curaçao,
gemachtigde: mr. A.K.E. Henriquez, advocaat,
en
de minister van Verkeer, Vervoer en Ruimtelijke Planning,
verweerder,
gemachtigde: mr. M.G. Woudstra, advocaat,
met als derde-belanghebbenden:
Stichting Sint Elisabeth Hospitaal (SEHOS)
en
Stichting Sona (SONA),
beide gevestigd in Curaçao.
Procesverloop
Eisers hebben ieder voor zich beroepen ingesteld tegen:
- de brieven van verweerder van 1 oktober 2014 waarbij hij de door eisers op 19 augustus 2014 ingediende bezwaren tegen het ter inzage gelegde ontwerp-wijzigingsplan Hospitaal Nobo Otrobanda (HNO) wegens termijnoverschrijding niet‑ontvankelijk heeft verklaard (de niet-ontvankelijkverklaringen);
- de ministeriële beschikking van 18 september 2014, waarbij verweerder het wijzigingsplan HNO (het wijzigingsplan) heeft vastgesteld; en
- de ministeriële beschikking van 21 oktober 2014 waarbij verweerder bouwvergunning heeft verleend aan SONA voor het HNO (de bouwvergunning).
Bij schrijven van 19 december 2014 hebben eisers de gronden van hun beroepen ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De openbare, gevoegde behandeling van de zaken ter zitting van het Gerecht is aangevangen op 22 augustus 2018, waar voor verweerder zijn gemachtigde is verschenen. Omdat niet alle partijen deugdelijk waren opgeroepen heeft het Gerecht de behandeling aangehouden.
Vervolgens heeft, na deugdelijke oproeping van alle partijen, de openbare, gevoegde behandeling ter zitting plaatsgevonden op 16 oktober 2019. Toen is voor eisers verschenen hun gemachtigde, vergezeld door [de voorzitter], voorzitter van DoCoMoMo en bestuurslid van Team Cactus, en [bestuurslid], bestuurslid van ProMo. Voor verweerder is verschenen zijn gemachtigde, vergezeld door mr. G. Hollander, sectordirecteur op het betrokken ministerie. Na inhoudelijke bespreking van de zaken is de zitting geschorst om partijen de mogelijkheid te bieden zich nader schriftelijk uit te laten.
Op 13 januari 2020 is van verweerder een nadere schriftelijke uitlating ontvangen.
Op 20 mei 2020 is de behandeling ter zitting voortgezet. Daar was voor verweerder aanwezig zijn gemachtigde, vergezeld door G. Hollander en C. Manuel, sectordirecteur Infrastructuur en Ruimtelijke Planning. De andere partijen zijn, hoewel deugdelijk opgeroepen, niet verschenen.
Overwegingen
Verloop van de bestuurlijke fase
1. Op 15 april 2014 heeft het uitvoeringsorgaan van SONA een aanvraag ingediend voor de verlening van een bouwvergunning voor het HNO.
Het HNO was daarbij gedeeltelijk geprojecteerd (en is inmiddels in overeenstemming daarmee gerealiseerd) op gronden waarvoor op grond van artikel 4 van de bestemmingsvoorschriften van het Eilandelijk ontwikkelingsplan Curaçao (A.B. 1995, no. 36; het EOP) de globale bestemming “Binnenstad” gold. Op grond van dat artikel geldt voor die bestemming een sloopvergunningstelsel en moet bij vervangende nieuwbouw de nieuwbouw passen in een beschrijving, gericht op het zoveel mogelijk aansluiten op de ter plaatse bestaande bebouwing ter bescherming van de aanwezige culturele waarden.
Het HNO paste niet binnen die bestemming, zodat daarvoor geen bouwvergunning kon worden verleend. Met het oog daarop heeft verweerder het wijzigingsplan HNO geëntameerd, waarbij een bestemmingsvlak is aangewezen waarvoor de bestemming “Binnenstad” is gewijzigd in “Stedelijk woongebied”. Daardoor zou voor het gehele bouwplan het bestemmingsvoorschrift neergelegd in artikel 3 “Stedelijk woongebied” gaan gelden, dat de uitvoering van het bouwplan zonder meer toeliet.
Op 1 augustus 2014 heeft verweerder een advertentie geplaats in het Antilliaans Dagblad waarbij kennis wordt gegeven van de terinzagelegging vanaf 4 augustus 2014 voor 15 dagen van onder meer het ontwerp-wijzigingsplan HNO en van de mogelijkheid voor belanghebbenden daartegen binnen die termijn op grond van artikel 17, vijfde lid, van de Eilandsverordening ruimtelijke Ontwikkelingsplanning Curaçao (A.B. 1980, no. 6, zoals laatstelijk gewijzigd bij A.B. 2008, no. 71; de EROC) schriftelijk bezwaar in te dienen bij verweerder.
Bij ministeriële beschikking van 3 augustus 2014 heeft verweerder met het oog op de realisering van het HNO een wijzigingsvoorbereidingsbesluit als bedoeld in artikel 16, derde lid, van de bestemmingsvoorschriften van het EOP genomen (het wijzigingsvoorbereidingsbesluit). Op dezelfde dag heeft verweerder het concept‑wijzigingsplan HNO vastgesteld en die twee beslissingen met ingang van 4 augustus 2014 ter inzage gelegd.
Bij brieven, binnengekomen bij verweerder op 19 augustus 2014, hebben eisers bezwaar ingediend tegen het concept-wijzigingsplan HNO.
Vervolgens heeft verweerder op grond van artikel 16 van de bestemmingsvoorschriften van het EOP het wijzigingsplan vastgesteld, de bouwvergunning verleend en ten slotte de niet‑ontvankelijkverklaringen aan eisers gezonden.
Het procesbelang
2. Bij de behandeling ter zitting van 16 oktober 2019 hebben eisers desgevraagd verklaard niet meer de vernietiging van de bouwvergunning na te streven, maar nog wél belang te hebben bij de rechterlijke toetsing van het wijzigingsplan, omdat dit ruimte laat nog andere bouwplannen te realiseren, die de culturele waarden in het betrokken gebied, waarvoor zij stellen op te komen, verder zouden kunnen aantasten.
Naar het oordeel van het Gerecht hebben eisers geen procesbelang meer bij de rechterlijke toetsing van de bouwvergunning, zodat de daartegen gerichte beroepen reeds daarom niet-ontvankelijk moeten worden verklaard. Dat geldt niet voor de beroepen tegen het wijzigingsplan, dat immers op grond van artikel 18 van de EROC deel is gaan uitmaken van de bestemmingsvoorschriften van het EOP. Nu het aangewezen gebied, naar verweerder heeft erkend, ruimte laat voor realisering van andere bouwplannen, hebben eisers in beginsel nog belang bij een rechtmatigheidsoordeel over het wijzigingsplan.
De niet-ontvankelijkverklaringen
3. Ambtshalve dient het Gerecht na te gaan of de juiste rechtsgang is gevolgd bij de totstandkoming van het wijzigingsplan en of eisers in hun beroepen, voor zover niet gericht tegen de bouwvergunning, kunnen worden ontvangen.
3.1
In algemene zin overweegt het Gerecht over de te volgen rechtsgang dat bij de Eilandsverordening tot wijziging van diverse eilandsverordeningen in verband met de invoering van de Lar (A.B. 2008, no. 71) de daarin voorkomende voorschriften betreffende de procedure tot indiening en behandeling van bezwaar en beroep op beschikkingen, vervallen zijn verklaard. Dat betrof ook de leden 10 t/m 12 van artikel 17 van de EROC, waarbij voorzien werd in administratief beroep tegen een vastgesteld wijzigingsplan.
Het Gerecht leidt daaruit af dat het de opvatting van de toenmalige, eilandelijke wetgever was dat op grond van de Lar rechtsbescherming openstaat tegen de vaststelling van een wijzigingsplan. De gehandhaafde leden van artikel 17 van de EROC, op grond waarvan voor belanghebbenden nog steeds bezwaar tegen een ter inzage gelegd ontwerp-wijzigingsplan openstaat, moeten dan kennelijk worden opgevat als te voorzien in een facultatieve inspraakprocedure.
Nu de Lar uitdrukkelijk beroep tegen besluiten van algemene strekking uitsluit, staat tegen een wijzigingsplan op grond van die wet alleen beroep open in zoverre dat is aan te merken als een beschikking. Er is immers niet bij landsverordening geregeld dat, los van het beschikkingsbegrip, tegen alle wijzigingsplannen beroep op grond van de Lar openstaat.
3.2
Op de voet van het voorgaande is het Gerecht ten eerste van oordeel dat de niet-ontvankelijkverklaringen niet op rechtgevolg zijn gericht en dus reeds daarom niet als beschikkingen zijn aan te merken, waartegen beroep openstaat. De daartegen gerichte beroepen van eisers zijn op te vatten als (tijdig ingediende) beroepen tegen het wijzigingsplan.
Verder is het Gerecht van oordeel dat nu verweerder met het wijzigingsplan heeft beoogd de realisering van (een gedeelte van) een concreet, weliswaar zeer omvangrijk, bouwplan mogelijk te maken, dit kan worden aangemerkt als een beschikking, waartegen op grond van de Lar beroep openstaat, dat eisers dus tijdig hebben ingediend.
Tot slot in dit verband is het Gerecht van oordeel dat eisers door het wijzigingsplan geraakt worden in een belang dat zij blijkens hun statuten behartigen, namelijk het belang van het behoud van monumentale waarden. Ook is afdoende gebleken dat zij, en zeker ProMO, actief dat doel hebben nagestreefd. Eisers kunnen dan ook worden aangemerkt als belanghebbenden bij het wijzigingsplan en hun beroepen daartegen zijn ontvankelijk.
Het wijzigingsplan
4.	De kaderwet voor de ruimtelijke ordeningsregelgeving (zoals vormgegeven onder de voormalige Nederlandse Antillen) is de Landsverordening grondslagen Ruimtelijke ontwikkelingsplanning (P.B. 1960, no. 161, zoals laatstelijk gewijzigd bij P.B. 2001, no. 80; LvgRop). Die bevat de uitgangspunten voor de EROC, waarbij de regels zijn gesteld die in acht moeten worden genomen bij het vaststellen van bestemmingsvoorschriften. In de EROC staat wat er bij bestemmingsvoorschriften kan worden geregeld. Voor daaraan niet beantwoordende bestemmingsvoorschriften is geen plaats, althans indien de bestemmingsvoorschriften niet zelf de status van landsverordening kan worden toegekend. Het Gerecht gaat daarop in onder 6.
4.1
Op grond van artikel 7, eerste lid, van de LvgRop stellen de eilandsraden met inachtneming van bij eilandsverordening te stellen regelen voor hun eilandgebied een of meer ontwikkelingsplannen vast.
Op grond van artikel 13, derde lid, staat voor belanghebbenden die bij de eilandsraad tijdig bezwaren hebben ingediend tegen het ontwerp van de bestemmingsvoorschriften tegen de beschikking van de eilandsraad binnen zes weken na de dag waarop deze is gegeven, beroep open bij het Gerecht in eerste aanleg van de Nederlandse Antillen.
4.2
Op grond van artikel 16, eerste lid, aanhef en onder b, van de EROC kunnen de bestemmingsvoorschriften bepalen dat met inachtneming van in die voorschriften te stellen regels het Bestuurscollege de bestemmingen binnen bepaalde grenzen kan wijzigen. Op grond van het tweede lid bepalen de in het eerste lid bedoelde regels de mate waarin de bestemmingen mogen worden gewijzigd. De mogelijkheid tot wijzigen dient een aantoonbaar verband te hebben met de in het plangebied op te lossen ruimtelijke problematiek.
4.3
Op grond van artikel 16, eerste lid, van de bestemmingsvoorschriften van het EOP is het Bestuurscollege bevoegd de begrenzing van alle in hoofdstuk 2 van deze bestemmingsbepalingen genoemde globale bestemmingen te wijzigen en daarbij geheel nieuwe bestemmingsvlakken van ondergeschikte aard toe te voegen en/of bestaande bestemmingsvlakken van ondergeschikte aard te verwijderen, voor zover naar het oordeel van het Bestuurscollege een goede ruimtelijke ontwikkeling meebrengt dat ingespeeld wordt op nieuwe ontwikkelingen die bij de vaststelling van deze voorschriften niet waren voorzien en die naar het oordeel van het Bestuurscollege geen herziening van deze bestemmingsvoorschriften rechtvaardigen, en voor zover de uitgangspunten van het EOP niet worden aangetast (de wijzigingsbevoegdheid).
5. Naar het oordeel van het Gerecht beantwoordt de wijzigingsbevoegdheid niet aan de bij artikel 16, tweede lid, van de EROC gestelde eis dat die een aantoonbaar verband dient te hebben met de in het plangebied op te lossen ruimtelijke problematiek. Reeds de algemene aard van de wijzigingsbevoegdheid, die niet per globale bestemming is gespecificeerd, staat eraan in de weg dat aan die eis wordt voldaan. Deze algemeenheid verdraagt zich ook niet met de mede uit het rechtszekerheidsbeginsel voortvloeiende eis dat het voor burgers in voldoende mate duidelijk moet zijn waartoe het gebruikmaken van die bevoegdheid kan leiden.
De begrenzing van de wijzigingsbevoegdheid tot het toevoegen/verwijderen van bestemmingsvlakken van ondergeschikte aard om in te kunnen spelen op onvoorziene ontwikkelingen is onvoldoende objectief. Die begrenzing sluit veeleer aan bij het lichtere planologisch flexibiliteitsinstrument van de binnenplanse vrijstellingsbevoegheid, zoals neergelegd in artikel 19, tweede lid, aanhef en onder b, van het EOP.
6. Vervolgens ziet het Gerecht zich gesteld voor de vraag of het ambtshalve mag oordelen dat de wijzigingsbevoegdheid hier wegens de strijdigheid met artikel 16, tweede lid, van de EROC niet toegepast mocht worden. Die vraag beantwoordt het Gerecht bevestigend.
6.1
De bestemmingsvoorschriften van het EOP zijn volgens het Gerecht van lagere regelgevende orde dan de EROC. Beide regelingen zijn weliswaar (onder de voormalige Nederlandse Antillen) tot stand gekomen als eilandsverordening, maar niettemin moet worden aangenomen dat er een hiërarchische verhouding tussen beide bestaat. Het Gerecht licht dat als volgt toe.
6.2
Uit artikel 6, achtste lid, van de Landsverordening algemene overgangsregeling wetgeving en bestuur Land Curaçao (A.B. 2010, no. 87; de Overgangsregeling) volgt dat waar in landsverordeningen van de Nederlandse Antillen en eilandsverordeningen van het eilandgebied Curaçao, die op grond van artikel 5, eerste lid, de status van landsverordeningen van Curaçao hebben verkregen, melding wordt gemaakt van uitvoering of nadere regeling bij eilandsverordening daarvoor in de plaats treedt uitvoering of nadere regeling bij landsbesluit, houdende algemene maatregelen (lbham). Nu de bestemmingsvoorschriften van het EOP  ook in aanmerking genomen artikel 7, eerste lid, van de LvgRop  zijn aan te merken als een uitvoeringsregeling op de grondslag van de EROC, pleit dat ervoor die de status van lbham toe te kennen.
Het Gerecht vindt daarvoor verder steun in artikel 13, derde lid, van de LvgRop, waarbij beroep is opengesteld op de bestuursrechter tegen de vaststelling van bestemmingsvoorschriften.
Zouden die bij landsverordening moeten worden vastgesteld, dan zou dat de onaanvaardbare
consequentie kunnen hebben dat in beroep de rechter (delen van) een geldende landsverordening moet vernietigen, dat wil zeggen niet slechts buiten toepassing laten wegens strijdigheid met een hogere rechtsregel, maar daadwerkelijk rechtens nietig verklaren.
Door de invoering van de Lar in 2001 en de ontbinding van de Nederlandse Antillen in 2010 en de daarmee gepaard gaande veranderingen biedt het thans geldende wettelijke kader geen coherente grondslag (meer) voor de rechtsbescherming tegen ruimtelijke plannen. Het rechtszekerheidsbeginsel gebiedt dan dat, zolang de wetgever daarin niet voorziet, er een uitleg wordt gegeven aan dat wettelijk kader waarmee de rechtsbescherming het beste is gediend. Naar het oordeel van het Gerecht noopt dat ertoe bestemmingsvoorschriften als lbham aan te merken, zodat een belanghebbende bij de bestuursrechter daartegen daadwerkelijk rechtsbescherming kan worden geboden.
6.3
Nu het Gerecht de bestemmingsvoorschriften van het EOP aanmerkt als lbham, is hij verplicht ambtshalve na te gaan of de wijzigingsbevoegdheid wegens strijdigheid met een hogere regeling niet toegepast had mogen worden.
7. Uit het voorgaande volgt dat het Gerecht van oordeel is dat de wijzigingsbevoegdheid strijdig is met artikel 16, tweede lid, van de EROC en dat het wijzigingsplan dus niet is gebaseerd op een deugdelijke wettelijke grondslag.
8. De slotsom is dat de beroepen tegen het wijzigingsplan met zaaknrs. CUR201400566, 567 en 569 gegrond moeten worden verklaard en dat het wijzigingsplan op de onder 7 vermelde grond voor vernietiging in aanmerking komt. De beroepen tegen de bouwvergunning met zaaknrs. CUR201400565, 568 en 570 moeten niet‑ontvankelijk worden verklaard.
9. Het Gerecht ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van eisers als na te melden en het land Curaçao te gelasten aan eisers het door hun voor de behandeling van de beroepen tegen het wijzigingsplan betaalde griffierecht à NAf 150 te vergoeden.
Beslissing
Het Gerecht:
-
verklaart
de beroepen met zaaknrs. CUR201400565, -568 en -570
niet‑ontvankelijk
;
-
verklaart
de beroepen met zaaknrs. CUR201400566, -567 en -569
gegrond
;
-
vernietigt
het wijzigingsplan;
-
veroordeelt
verweerder tot betaling van de gezamenlijke proceskosten van eisers tot een bedrag van NAf 1.400 (zegge: veertienhonderd gulden), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
-
gelast
het land Curaçao aan ieder van eisers het door hun voor de behandeling van de beroepen met zaaknrs. CUR201400566, -567 en -569 betaalde griffierecht van NAf 150 (zegge: honderdvijftig gulden) te vergoeden.
Aldus vastgesteld door mr. D. Haan, rechter in het Gerecht, en uitgesproken in het openbaar op 17 juni 2020 te Curaçao, in aanwezigheid van de griffier.
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open binnen
zes weken
na kennisgeving van deze uitspraak. Zie hoofdstuk 5 van de Lar.
Zoals dat bij artikel 13, derde lid, van de LvgRop (P.B. 2001, no. 80) wél is geschied voor bestemmingsvoorschriften. Zie onder 4.
Enerzijds wordt daarmee weliswaar voorbijgegaan aan de hoofdregel van artikel 5, eerste lid, van de Overgangsregeling, dat eilandsverordeningen van het eilandgebied Curaçao de staat verkrijgen van landsverordening van Curaçao, maar anderzijds wordt daarmee de ongerijmde situatie voorkomen dat het EOP als landsverordening zou moeten worden gewijzigd bij lbham.
Problematisch bij die bepaling is dat die uitgaat van een zogeheten getrapte procedure, terwijl de Lar daarvoor geen ruimte biedt.
Vgl. GHvJ 25 juni 2013, ECLI:NL:OGHACMB:2013:9
Het hier verder niet besproken wijzigingsvoorbereidingsbesluit mist ook een deugdelijke wettelijke grondslag, omdat artikel 16, leden 3-6, van de bestemmingsvoorschriften van het EOP in strijd is met de vooruitloopregeling geregeld bij artikel 16, vijfde lid, van de EROC.