ECLI:NL:RVS:2020:1111
Raad van State — Uitspraak 


201904611/1/R3.
Datum uitspraak: 22 april 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Ouddorp, gemeente Goeree-Overflakkee,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 7 mei 2019 in zaak nr.18/3897 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Goeree-Overflakkee.
Procesverloop
Bij besluit van 28 november 2017 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van een boerderijcamping op de locatie [locatie] te Ouddorp (hierna: het perceel).
Bij besluit van 13 juni 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard en het bestreden besluit in stand gelaten onder aanvulling van de motivering.
Bij uitspraak van 7 mei 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 13 juni 2016 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 2 maart 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door R.A. Naberman en M.R. Oosterhuis, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. appellant] heeft een omgevingsvergunning aangevraagd om achter zijn boerderij een boerderijcamping te realiseren.
Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Landelijk Gebied Goedereede" rust op het perceel de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschapswaarden". Het college heeft aan de weigering ten grondslag gelegd dat het bouwplan in strijd is met de gebruiksregels die gelden voor de bestemming en dat het niet bereid is gebruik te maken van de in het bestemmingsplan neergelegde afwijkingsbevoegdheid.
De rechtbank heeft geconcludeerd dat geen vergunning van rechtswege is gegeven. Verder heeft de rechtbank geconcludeerd dat het college het besluit niet deugdelijk heeft gemotiveerd door zonder nadere motivering de recreatievisie aan het besluit ten grondslag te leggen. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van het besluit in stand gelaten, omdat het college in redelijkheid aan het behoud van het open landschappelijk duingebied met zichtlijnen naar de vuurtoren meer gewicht heeft kunnen toekennen dan aan het belang van [appellant] bij vestiging van een kampeerboerderij. [appellant] is het hier niet mee eens en heeft hoger beroep ingesteld.
Van rechtswege gegeven vergunning?
2.    [ appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een vergunning van rechtswege is gegeven, omdat het college niet op tijd heeft beslist op de aanvraag. Het college heeft volgens [appellant] bij brief van 5 oktober 2017 de beslistermijn niet rechtsgeldig opgeschort. In deze brief heeft het college om gegevens gevraagd, die niet noodzakelijk zijn om het project te beoordelen. Het college heeft gevraagd om een nadere aanduiding van het aantal kampeerplaatsen, terwijl op het aanvraagformulier het project duidelijk is omschreven als boerderijcamping met 25 kampeerplaatsen.
2.1.    Artikel 4:5, eerste lid, onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt:
1. Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:
c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
Artikel 4:15, eerste lid, onder a, luidt:
1. De termijn voor het geven van een beschikking wordt opgeschort met ingang van de dag na die waarop het bestuursorgaan:
a. de aanvrager krachtens artikel 4:5 uitnodigt de aanvraag aan te vullen, tot de dag waarop de aanvraag is aangevuld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.
Artikel 4.5.1 van de planregels luidt:
"Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 4.1 ten behoeve van het toestaan van één of meer nevenfuncties zoals opgenomen in tabel 4.1 met inachtneming van het volgende:
a. de oppervlakte in gebruik voor nevenfuncties bedraagt per agrarisch bedrijf ten hoogste 500 m², exclusief een eventuele buitenrijbaan ingeval van paardenstalling en kleinschalig kamperen, met dien verstande dat:
1.voor het gebruik van bestaande gebouwen ten behoeve van agrarische loonbedrijven of opslag/stalling als nevenactiviteit bij volwaardige/reële agrarische bedrijven of bij agrarische bedrijven bij wijze van deeltijd, een maximale oppervlakte van 1.000 m² geldt;
2. voor het gebruik van bestaande gebouwen ten behoeve van een kleinschalige horecagelegenheid een maximale oppervlakte van 40 m² geldt;
3. de nevenfunctie niet mag leiden tot een onevenredige aantasting van de aanwezige landschappelijke waarden;
b. de nevenfunctie dient milieuhygiënisch inpasbaar te zijn;
c. de bestaande bedrijfsvoering en ontwikkelingsmogelijkheden van omliggende (agrarische) bedrijven mogen niet onevenredig worden beperkt;
d. de nevenfunctie mag niet leiden tot een onevenredige aantasting van de aanwezige landschappelijke waarden;
e. de publieks- en/of verkeersaantrekkende werking van nevenfuncties dient niet onevenredig groot te zijn en de bestaande infrastructuur dient berekend te zijn op de nieuwe activiteit;
f. parkeren dient binnen het bouwvlak plaats te vinden;
g. de oppervlakte van buitenverblijven ten behoeve van een dierenpension bedraagt ten hoogste 50 m²;
h. bij beëindiging van een agrarisch bedrijf wordt een bijbehorende minicamping uiterlijk 5 jaar na de bedrijfsbeëindiging beëindigd;
i. activiteiten uit kolom 1 van bijlagen C en D van het Besluit milieueffectrapportage 1994 zijn niet toegestaan in de gevallen zoals genoemd in kolom 2 van de desbetreffende bijlage;
j. buitenopslag, niet zijnde opslag ten behoeve van de agrarische bedrijfsvoering, ten behoeve van nevenfuncties is niet toegestaan."
Tabel 4.1 luidt:
2.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, (in onder meer de uitspraak van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2877), is het aan het bevoegde bestuursorgaan om te beoordelen of het over voldoende gegevens en bescheiden beschikt om een besluit op een aanvraag te nemen. Dit betekent dat toetsing door de bestuursrechter zich beperkt tot de vraag of het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de overgelegde gegevens niet voldoende waren om een besluit te kunnen nemen op de aanvraag.
2.3.    In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen dan de rechtbank heeft gedaan. Van belang is dat het aanvraagformulier en de tekening samen de aanvraag vormen. Op het aanvraagformulier staat weliswaar vermeld dat wordt beoogd een boerderijcamping te starten met 25 kampeerplaatsen, maar op de bijgevoegde situatietekening zijn 26 vlakken getekend. Op de situatietekening is geen nadere aanduiding van deze vlakken gegeven. Het standpunt dat het college had kunnen weten dat het grootste vlak geen kampeerplek zou zijn, enkel omdat dit de grootste is, volgt de Afdeling niet. Op de situatietekening zijn namelijk meerdere vlakken ingetekend die variëren van grootte. Aangezien het voor het college niet duidelijk was of de aanvraag zag op 25 of 26 kampeerplaatsen, heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de overgelegde gegevens niet voldoende waren om een besluit te kunnen nemen op de aanvraag. Het antwoord op de vraag of er sprake is van een camping met 25 of 26 kampeerplaatsen is immers van belang voor de beoordeling of het college gebruik zou kunnen maken van de in artikel 4.5.1 van de planregels neergelegde afwijkingsbevoegdheid.
Gelet op het vorenstaande komt de Afdeling tot het oordeel dat de rechtbank terecht heeft vastgesteld dat het college de beslistermijn op grond van artikel 4:15 van de Awb rechtsgeldig heeft opgeschort. Het college heeft tijdig beslist, waardoor geen vergunning van rechtswege is gegeven.
Het betoog faalt.
Belangenafweging
3.    [ appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte aanleiding heeft gezien om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. [appellant] voert aan dat de adviezen van Stichting Dorp, Stad & Land niet een voldoende motivering vormen op grond waarvan het college de boerderijcamping heeft kunnen weigeren. De omstandigheid dat de boerderijcamping zorgt voor een plaatselijke verdichting, betekent niet dat de boerderijcamping niet kan worden toegestaan. Volgens [appellant] reikt de beleidsvrijheid die het college heeft niet zo ver dat iedere ontwikkeling in de strandpolder kan worden afgewezen om redenen als openheid en zichtlijnen op de vuurtoren. Hier is immers reeds rekening mee gehouden bij het vaststellen van het bestemmingsplan. Er is bewust voor gekozen om een afwijkingsbevoegdheid voor een boerderijcamping op te nemen. Het systeem van het bestemmingsplan verzet zich ertegen dat aanvragen die op grond van de afwijkingsbevoegdheid wellicht ingewilligd zouden kunnen worden, structureel worden afgewezen.
Daarnaast wijst [appellant] op het advies van Tauw B.V. van 21 december 2018. Dit advies zet aan de hand van foto’s, uiteen dat de zichtlijnen op de vuurtoren niet minder worden door de boerderijcamping. De zichtlijn over de ‘flessenhals’ wordt ook niet aangetast, nu de boerderijcamping in het verlengde van het woonhuis komt te liggen. Het advies komt tot de conclusie dat er geen landschappelijke beletselen bestaan die een weigering van de omgevingsvergunning rechtvaardigen.
3.1.    Zoals volgt uit het bepaalde in de aanhef van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo en zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, (in onder meer de uitspraak van 11 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1201), kan de omgevingsvergunning bij toepassing van een binnenplanse afwijkingsregeling slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarnaast geldt dat het college bij een aanvraag als hier aan de orde beleidsruimte heeft om te beslissen of het gebruik zal maken van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan. De rechter toetst vervolgens of het college bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
3.2.    De Afdeling is van oordeel dat uit hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, niet kan worden afgeleid dat geen enkele ontwikkeling in een strandpolder meer is toegestaan. Het college bekijkt per aanvraag die ziet op toepassing van de in artikel 4.5.1 van de planregels neergelegde afwijkingsbevoegdheid, of deze in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Dat bij de vaststelling van het bestemmingsplan een afwijkingsbevoegdheid in het plan is opgenomen, neemt niet weg dat het college beleidsruimte heeft om te beslissen of het gebruik zal maken van die bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan.
De rechtbank heeft getoetst of het college aan de hand van het advies van Stichting Dorp, Stad & Land van 18 mei 2018, en de aanvulling van Stichting Dorp, Stad & Land op dit advies van 20 september 2018, de afwijzing van de aanvraag voldoende heeft gemotiveerd. Daarbij heeft de rechtbank, anders dan [appellant] betoogt, ook gekeken naar het advies van Tauw B.V. van 21 december 2018. De rechtbank is, mede gelet op het advies van Tauw B.V., tot de conclusie gekomen dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat een boerderijcamping niet wenselijk is, gelet op de locatie midden in de open strandpolder. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen dan de rechtbank heeft gedaan. In de adviezen van Stichting Dorp, Stad & Land wordt beschreven dat de boerderijcamping de karakteristieke zichtlijnen en de openheid van de strandpolder aantast. Het rapport van Tauw B.V. weerlegt het advies van Stichting Dorp, Stad & Land niet, maar bevestigt dat de boerderijcamping zal leiden tot een plaatselijke verdichting van de openheid in de strandpolder. Dat Tauw B.V. in het rapport aangeeft dat de beplanting rondom het perceel een rustiger beeld geeft in het open landschap, betekent niet dat het college niet in redelijkheid meer gewicht heeft kunnen toekennen aan het behoud van het open landschappelijk duingebied met zichtlijnen naar de vuurtoren dan aan het belang van [appellant] bij realisering van de boerderijcamping. De rechtbank heeft dan ook terecht aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand te laten.
Het betoog faalt.
Vergoeding deskundigenrapport
4. Tot slot voert [appellant] aan dat de rechtbank ten onrechte de kosten van een deskundige heeft gematigd. Uit de offerte volgt dat Tauw B.V. 45 uren heeft besteed aan het maken van het advies. Het ontbreekt de rechtbank aan de vereiste kennis om te oordelen of deze uren te ruim zijn berekend. Hiervoor is het noodzakelijk om kennis te hebben van de materie en de tijd die het vereist om een dergelijk rapport op te stellen. Ter onderbouwing verwijst [appellant] naar een uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, aangezien hier slechts werd gekeken naar het tarief en niet naar de urenbesteding. De rechtbank had de uren niet mogen matigen naar 12 uren.
4.1.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat de kosten van een deskundige op grond van artikel 8:75 van de Awb slechts voor vergoeding in aanmerking komen indien zowel het inroepen van die deskundige redelijk was, als ook de deskundigenkosten redelijk zijn. Bij de beoordeling of de deskundigenkosten redelijk zijn, behoort de bestuursrechter ook te beoordelen of het aantal in rekening gebrachte uren redelijk is. Gelet op de omvang van het rapport, dat 11 pagina’s bevat, waarvan een voorblad en 5 pagina’s voornamelijk uit foto’s bestaan, heeft de rechtbank terecht aanleiding gezien voor matiging.
[appellant] heeft een urenspecificatie overgelegd, waaruit blijkt dat Tauw B.V. 45 uren voor het rapport in rekening heeft gebracht bij [appellant]. De rechtbank heeft dit aantal uren, zonder nadere motivering, gematigd naar 12 uren en de vergoeding vastgesteld op € 1517,64. De Afdeling acht het echter niet redelijk dat de rechtbank het aantal uren heeft gematigd naar slechts 12 uren. Gelet op de door [appellant] overgelegde urenspecificatie en de daarin beschreven werkzaamheden, acht de Afdeling het redelijk de vergoeding te matigen tot 75% van de in rekening gebrachte uren. Afgerond komt dit neer op 34 uren. Dit betekent dat in totaal een bedrag van (34 x het maximum uurtarief van € 126,47) € 4299,98 voor vergoeding in aanmerking komt.
Het betoog slaagt.
Conclusie
5. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover het de aan [appellant] toegekende proceskostenvergoeding betreft. De uitspraak, voor zover aangevallen, dient voor het overige te worden bevestigd.
6. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 7 mei 2019 in zaak nr.18/3897, voor zover het de aan [appellant] toegekende proceskostenvergoeding betreft;
III.    bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen, voor het overige;
IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Goeree-Overflakkee tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de beroepsprocedure bij de rechtbank opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 5323,98 (zegge: vijfduizenddriehonderddrieëntwintig euro en achtennegentig cent), waarvan € 1024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro) is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Goeree-Overflakkee tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de hogerberoepsprocedure opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Goeree-Overflakkee aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht van € 259,00 (zegge: tweehonderdnegenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2020