ECLI:NL:RBAMS:2020:1325
Rechtbank AMS — Uitspraak 


RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 19/4194 en 19/4178
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 maart 2020 in de zaak tussen
[eisers] , eisers
(gemachtigde: mr. M. Heikens),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
verweerder
(gemachtigde: mr. R. Lo Fo Sang)
Conclusie
1.	De rechtbank stelt [eisers] (eisers) niet in het gelijk. De gemeente mocht aan eisers een boete opleggen van € 20.500,-, en een last onder dwangsom van € 50.000,- omdat hun woning werd verhuurd aan toeristen. De gemeente merkt eisers terecht aan als overtreders, omdat zij onvoldoende toezicht hielden op de woning. De rechtbank legt hieronder uit waar deze zaak over gaat en hoe zij tot haar oordeel komt.
Wat is de aanleiding voor deze rechtszaak?
2.1.
Op 11 augustus 2018 ontving de gemeente een melding dat de woning van eisers - aan [adres] 1 in Amsterdam - veelvuldig zou worden verhuurd aan toeristen. De gemeente deed op 12 augustus 2018 onderzoek bij eisers woning. Hieruit bleek dat de woning inderdaad werd verhuurd aan toeristen. Eisers zijn eigenaar van de woning, maar wonen hier zelf niet in. Eisers verhuren hun woning.
2.2.
De gemeente legde vanwege de toeristische verhuur aan eisers met de besluiten op bezwaar van 26 juni 2019 een boete op van € 20.500,- en een last onder dwangsom van € 50.000,-.
Een last onder dwangsom betekent dat eisers, als de gemeente nogmaals constateert dat hun woning wordt verhuurd aan toeristen, de last onder dwangsom van € 50.000,- aan de gemeente moet betalen. Een boete vordert de gemeente sowieso in, tenzij eisers de procedure bij de rechtbank winnen. Eisers zijn het niet eens met de boete en de last onder dwangsom en startten daarom deze procedure bij de rechtbank. De rechtbank hield zitting in deze zaak op 20 februari 2020, waar eiser, zijn gemachtigde en de gemachtigde van de gemeente hun standpunten naar voren brachten.
Is de Huisvestingswet overtreden?
Het beoordelingskader
3.1.
Om tot een oordeel te komen kijkt de rechtbank naar de wet- en regelgeving en naar wat de hogerberoepsrechter oordeelt in soortgelijke zaken. Onlangs is het beoordelingskader veranderd door een uitspraak van de hoger beroepsrechter.
De rechtbank legt dat hieronder uit.
3.2.
Het is verboden een woning aan de woningvoorraad te onttrekken, zonder daarvoor een ontrekkingsvergunning te hebben
(artikel 21a van de Huisvestingswet).
De hoger beroepsrechter oordeelt dat als een woning wordt verhuurd aan toeristen - al is het voor één nacht - de woning daarmee is onttrokken aan de woningvoorraad. Als iemand zijn of haar woning verhuurt aan toeristen, wijzigt de functie van het gebruik van de woning immers. De woning is dan niet meer beschikbaar voor duurzame bewoning.
3.3.
In de Huisvestingsverordening van de gemeente staan regels over vakantieverhuur
(artikel 3.1.2, vijfde lid van de Huisvestingsverordening).
In deze regels maakt de gemeente een uitzondering op de hoofdregel dat er bij vakantieverhuur een onttrekkingsvergunning moet worden aangevraagd. Als er wordt voldaan aan de strikte voorwaarden van de gemeente (zoals de hoofdbewoner de woning als hoofdverblijf heeft en deze bewoner ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven), mag iemand zijn woning verhuren zonder onttrekkingsvergunning.
Dit heet begunstigend beleid. De hoger beroepsrechter oordeelde onlangs dat dit begunstigend beleid over vakantieverhuur onverbindend is. Dit betekent dat het begunstigend beleid van de gemeente niet meer geldig is. De reden hiervoor is dat artikel 21a van de Huisvestingswet (waarin het verbod op onttrekking staat) de gemeenteraad geen bevoegdheid geeft om vrijstelling te verlenen van de vergunningenplicht. Er is bij vakantieverhuur volgens de regels dus altijd een onttrekkingsvergunning nodig en begunstigend beleid is niet toegestaan.
De Huisvestingsverordening is overtreden
4.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat er toeristen zijn aangetroffen in eisers woning. De woning is daarmee onttrokken aan de woningvoorraad. Om de woning te verhuren aan toeristen is een onttrekkingsvergunning vereist. Eisers hadden geen onttrekkingsvergunning. Er is daarom sprake van een overtreding van de Huisvestingswet.
4.2.
De rechtbank volgt niet het standpunt van eisers dat er geen bewijs is voor de overtreding, omdat het rapport van bevindingen niet zorgvuldig tot stand kwam. Uit het rapport van bevindingen blijkt duidelijk dat de toezichthouders van de gemeente met toestemming zijn binnengetreden in de woning. Dat er sprake zou zijn van onrechtmatige binnentreding klopt dus niet. Verder blijkt uit het rapport niet dat er communicatieproblemen waren tussen de toezichthouders en de mensen in het huis vanwege het Engels. Het rapport van bevindingen is op ambtseed opgemaakt en ondertekend. De rechtbank ziet geen aanleiding af te wijken van het uitgangspunt dat in het algemeen van de juistheid van een tegen een toezichthouder afgelegde verklaring mag worden uitgegaan. De beroepsgronden die eiser hier aanvoeren, slagen dus niet.
Mocht de gemeente eisers aanmerken als overtreders en aan hen een boete en een last onder dwangsom opleggen?
Standpunt van eisers
5.1.
Eisers voeren samengevat aan dat de gemeente hen niet kan aanmerken als overtreders van het onttrekking van de woning aan de woningvoorraad. Eisers woonden niet in de woning en wisten niets van de toeristische verhuur. Verder hebben eisers de woning meerdere malen geïnspecteerd - toen zij de woning net verhuurden - en geen enkele onrechtmatigheid aangetroffen. Van eisers kan niet verwacht worden dat zij na de beginperiode zouden blijven controleren. Eisers hebben de huurovereenkomst verder direct beëindigd, toen zij erachter kwamen dat er werd verhuurd aan toeristen.
Beoordelingskader
5.2.
De gemeente legde uit waarom zij hoge boetes oplegt aan eigenaren van woningen, als een woning onrechtmatig wordt gebruikt doordat daarin vakantieverhuur plaatsvindt. Eigenaren hebben een zorgplicht om toezicht te houden op het gebruik van hun woning.  Vakantieverhuur heeft grote gevolgen voor de leefbaarheid van de stad en de woningvoorraad. De gemeente legt daarom bij vakantieverhuur zonder vergunning aan eigenaren - die zich niet aan hun zorgplicht houden -, hoge boetes op met een afschrikwekkende werking.
5.3.
De hoger beroepsrechter oordeelt dat de overtreder degene is die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk schendt. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk begaat, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en als overtreder worden aangemerkt. Op de eigenaar van een pand die dat verhuurt, rust een eigen verantwoordelijkheid voor het rechtmatig gebruik van de woning. Van de eigenaar mag worden gevraagd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand, moet de eigenaar aannemelijk maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand niet op een rechtmatige manier werd gebruikt. Op de eigenaar van een pand rust daarom een zorgplicht om zich over het gebruik van de woning te informeren.
5.4.
In verschillende uitspraken verduidelijkt de hoger beroepsrechter wat in dit opzicht verwacht mag worden van de eigenaar. Allereerst mag van de eigenaar worden verwacht dat deze afspraken maakt met de huurder om geregeld langs te gaan bij de woning. Bij deze bezoeken moet iedere kamer gecontroleerd worden. Het is aan de eigenaar om dit te onderbouwen. Verder kan de eigenaar op internet controleren of de woning wordt aangeboden voor vakantieverhuur.
Tot slot is de enkele clausule in een huurcontract dat vakantieverhuur verboden is, onvoldoende om aannemelijk te maken dat voldoende toezicht is gehouden.
Oordeel van de rechtbank
5.5.
De rechtbank oordeelt dat eisers als eigenaren verantwoordelijkheid hebben voor het gebruik van hun woning, ook als zij deze verhuren. Het verhuren van een woning is in de meeste gevallen een bedrijfsmatige activiteit. Op eigenaren van woningen rust een actieve zorgplicht om zich te informeren over het gebruik van hun woning en zich op de hoogte te stellen van de geldende regels, zeker in een tijd als deze waarin de woningmarkt in Amsterdam erg problematisch is. Eigenaren kunnen zich daarbij niet verschuilen achter de bepalingen van een huurcontract. Het gaat volgens vaste rechtspraak niet om de vraag of eisers wisten dat hun woning onrechtmatig werd gebruikt, maar of zij dit konden weten als zij voldoende toezicht hadden gehouden op hun woning.
5.6.
Eisers hielden onvoldoende toezicht op hun woning en voldeden daarmee niet aan hun zorgplicht. Uit de verklaringen van de huurders in het Rapport van bevindingen van de gemeente blijkt dat huurder [de persoon 1] met eisers een jaarcontract had van april 2018 tot en met april 2019. Hij betaalde € 1500,- voor de woning en had afgesproken met eisers dat hij er met een ander gezin zou wonen. Hij mocht zich niet inschrijven in de woning. [de persoon 1] is na drie maanden vertrokken en in Amsterdam Noord gaan wonen. Hij mocht zijn huurcontract toen niet opzeggen. Met toestemming van eiseres is hij de woning gaan onderverhuren. Vanaf 10 juli 2018 woonde [de persoon 2] in de woning, waar zij een kamer huurde met haar gezin voor € 600,-. Verder huurde [de persoon 3] een kamer voor € 300,-. [de persoon 1] kwam hiermee op een bedrag van € 900,- en verhuurde nog een kamer aan toeristen. Op de zitting gaf eiser aan dat hij niet wist dat [de persoon 1] was vertrokken. Uit de overgelegde WhatsAppgesprekken van
5 november 2018 blijkt echter dat eiser wel wist dat [de persoon 1] naar Amsterdam-Noord was vertrokken.
5.7.
Eisers voeren aan dat zij de woning aan het begin van de verhuurperiode - aan het einde van het voorjaar van 2018 - drie keer hebben gecontroleerd. Ze hadden toen het idee dat alles goed ging en dachten dat verdere controles niet meer nodig waren. Eisers vinden dat zij daarmee aan hun zorgplicht hebben voldaan. De rechtbank oordeelt allereerst dat eisers deze controles niet hebben onderbouwd met stukken. Dit is wel vereist volgens vaste rechtspraak (zie het beoordelingskader hierboven). Daarnaast waren deze controles aan het begin niet voldoende. Eisers hadden de woning moeten blijven controleren op regelmatige basis. Door dit niet te doen namen eisers bewust het risico dat zij niet wisten wat er met hun woning zou gebeuren. Dat eisers hun woning hadden moeten blijven controleren, geldt des te meer omdat zij wisten dat hun huurder een nieuwe woning had en het bedrag van € 1500,- bij elkaar moest krijgen. Er was daarmee een reële kans dat de woning zou worden verhuurd aan toeristen om inkomsten te genereren. Dit is ook gebleken.
5.8.
Concluderend merkt de gemeente eisers terecht aan als overtreder. Eisers hielden onvoldoende toezicht op hun woning en maakten niet aannemelijk dat zij niet kon weten dat de woning onrechtmatig werd gebruikt. Omdat de woning van eisers aan de woningvoorraad is onttrokken door de toeristische verhuur, was de gemeente op grond van haar beleid bevoegd om aan hen een boete op te leggen van € 20.500,- en een last onder dwangsom van € 50.000,-. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de gemeente het boetebedrag in deze zaak moest verlagen. Ten tijde van de overtreding voldeden eisers niet aan de voorwaarden voor het vergunningsvrij mogen doen aan vakantieverhuur. Niet in geschil is dat geen van de bewoners van de woning ingeschreven stonden in de Brp
(artikel 3.1.2., lid 7, sub a, van de Huisvestingsverordening ).
Het beroep is ongegrond.
Krijgen eisers de kosten van deze procedure vergoed?
6.	Omdat de rechtbank eisers niet in het gelijk stelt, hebben zij geen recht op een vergoeding van de kosten die ze maakten voor deze procedure (de kosten van de advocaat [NAAM]).
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Dit is de uitspraak van mr. L.Z. Achouak el Idrissi, rechter, tot stand gekomen in samenwerking met mr. A. Teggelaar, gerechtsjurist. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 maart 2020.
Gerechtsjurist (griffier op zitting)
Rechter
Bent u het niet eens met deze beslissing?
Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na verzending van de uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019 2500 EA Den Haag. Burgers kunnen ook digitaal hoger beroep instellen (www.raadvanstate.nl).
Als hoger beroep is ingesteld, kunnen partijen bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening.
Aan het instellen van hoger beroep en het indienen van een voorlopige voorziening zijn kosten verbonden.
BIJLAGE I
Procesverloop
Melding woonfraude bij de gemeente				11 augustus 2018
Onderzoek naar de woning					12 augustus 2018
Primair boetebesluit						1 november 2018
Boetebesluit op bezwaar						26 juni 2019
Primair besluit last onder dwangsom				1 november 2018
Besluit op bezwaar last onder dwangsom				26 juni 2019
Beroep bij de rechtbank:					 	6 augustus 2019
Zitting bij de rechtbank:						20 februari 2020
BIJLAGE II
Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 5:46
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Huisvestingswet 2014
Artikel 21 a
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken.
Artikel 35
1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in artikel 21. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
Artikel 3.1.2 Reikwijdte vergunningplicht
1. De in artikel 3.1.1 aangewezen woonruimten mogen niet zonder vergunning als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder d van de wet:
a. anders dan ten behoeve van bewoning of het gedeeltelijk gebruik als kantoor of
praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning worden onttrokken; of
b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk met andere woonruimte worden samengevoegd, mits en zolang de bestemming tot bewoning overheersend blijft.
5. Voor het onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van vakantieverhuur is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet noodzakelijk mits en zolang:
a. de hoofdbewoner de woning feitelijk als hoofdverblijf heeft en ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven;
b. vakantieverhuur maximaal 60 dagen per jaar plaatsvindt;
c. aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend;
d. geen sprake is van een huurwoning in eigendom van een woningcorporatie, en
e. de hoofdbewoner, elke keer voordat het gebruik ten behoeve vakantieverhuur start, deze wijze van gebruik van de woonruimte door middel van een door burgemeester en wethouders voorgeschreven formulier elektronisch heeft gemeld bij burgemeester en wethouders.
Artikel 4.2.2 Bestuurlijke boete
1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 21 van de wet.
2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
b. voor de eerste overtreding van artikel 21 a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
Tabel 2 bestuurlijke boete wijzigingen in de woonruimtevoorraad
Wettelijke bepaling Huisvestingswet
Omstandigheid
Kolom A
Kolom B
Boete
Boete bij recidive
Overtreding < 3 jaar na de eerste overtreding
Woningonttrekking
21 onder a
Geheel of gedeeltelijk onttrekken van woonruimten aan de woonruimtevoorraad
€ 20.500,-
€ 20.500,-*
* wettelijk maximum
Toelichting bij artikel 4.2.2
Het opleggen van boetes blijkt effectiever dan het opleggen van een last onder dwangsom. Dit is in het verleden vooral gebleken bij de handhaving van overtredingen van de verbodsbepalingen in de Huisvestingswet. Daarom zijn boetes nodig en wordt gelet op de schaarste van woningen in Amsterdam en belang van het behoud en de samenstelling van deze schaarse woningvoorraad als mede de leefbaarheid door Amsterdam een “lik op stuk beleid” gevoerd waarbij op duidelijke en snelle wijze sancties worden opgelegd aan overtreders. Bij het vaststellen van de hoogte van de boetes is als uitgangspunt genomen dat deze dermate hoog moeten zijn dat zij een afschrikwekkende werking hebben. De op te leggen boetes zijn vastgelegd in bijlage 3. Burgemeester en wethouders kunnen slechts wegens bijzondere omstandigheden een lagere boete opleggen. De overtreder zal in dat geval een voldoende onderbouwd beroep moet doen op die bijzondere omstandigheden (artikel 5.46, derde lid, Algemene wet bestuursrecht).
In het bestuursrecht zijn er vaak meerdere fasen in de besluitvorming van de gemeente, omdat burgers in bezwaar kunnen gaan tegen een besluit bij de gemeente voordat ze in beroep kunnen gaan bij de rechtbank. In de bijlage bij deze uitspraak staan de belangrijkste data van het procesverloop.
Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 januari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:261). Uitspraken zijn te vinden op:
www.rechtspraak.nl
De relevante regels staan opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
De hoger beroepsrechter gaf in haar uitspraak aan dat de gemeente haar begunstigend beleid wel kan gebruiken bij de vraag of zij een (lagere) boete oplegt of niet
(artikel 4.2.2. van de Huisvestingsverordening).
Artikel 21 en onder a van de Huisvestingswet is overtreden.
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:103.
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3040.
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:707.
Mouh: You don’t even leave there.
Mouh: You leave in Amsterdam north.
Dit betekent dat de hoger beroepsrechter een voorlopige uitspraak kan doen, als partijen de uitkomst van de procedure in hoger beroep niet kunt afwachten vanwege een spoedeisend belang.