ECLI:NL:RVS:2020:280
Raad van State — Uitspraak 


201900868/1/A2.
Datum uitspraak: 29 januari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant sub 1]), beiden wonend te Udenhout, gemeente Tilburg,
2.    [appellante sub 2A] en [appellante sub 2B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellante sub 2]), beide gevestigd te Tilburg,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 20 december 2018 in zaken nrs. 18/3066 en 18/3207 in het geding tussen:
[appellant sub 1] en [appellante sub 2]
en
het college van burgemeester en wethouders van Tilburg.
Procesverloop
Bij besluit van 19 oktober 2017 heeft het college [appellant sub 1] een tegemoetkoming in planschade van € 8.900,00, te vermeerderen met de wettelijke rente, toegekend en bepaald dat het door [appellant sub 1] betaalde recht van € 300,00 wordt terugbetaald.
Bij besluit van 27 maart 2018 heeft het college de door [appellant sub 1] en [appellante sub 2] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 20 december 2018 heeft de rechtbank de door [appellant sub 1] en [appellante sub 2] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante sub 2] heeft eveneens een schriftelijke uiteenzetting gegeven en tevens incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke reactie op het incidenteel hoger beroep van [appellante sub 2] gegeven.
[appellante sub 2] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 november 2019, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. E.H.E.J. Wijnen, advocaat [NAAM], [appellante sub 2], vertegenwoordigd door mr. C.G.J.M. Termaat, advocaat [NAAM]'s-Hertogenbosch, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.A.C.J.M. Willemse, zijn verschenen. Van de zijde van het college is mr. [NAAM]. C.M.L. van der Lee, werkzaam bij de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ), als deskundige gehoord.
Overwegingen
1.    [appellant sub 1] is eigenaar van de woning aan de [locatie] te Udenhout (hierna: de woning). Hij heeft de woning op 9 januari 2004 (hierna: de peildatum) gekocht.
Bij brief van 8 februari 2016 heeft [appellant sub 1] het college verzocht om een tegemoetkoming in de planschade die hij heeft geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het bij raadsbesluit van 17 februari 2014 vastgestelde bestemmingsplan [appellante sub 2] (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Aan deze aanvraag heeft hij ten grondslag gelegd dat het nieuwe bestemmingsplan voorziet in het realiseren van een nieuwbouwwijk in een dichtbij de woning gelegen agrarisch gebied (hierna: het plangebied) en dat dit tot waardevermindering van de woning heeft geleid.
2.    [appellante sub 2] heeft met de gemeente een overeenkomst als bedoeld in artikel 6.4a van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) gesloten. Daarbij heeft zij zich verbonden om eventuele door het college toe te kennen tegemoetkomingen in planschade als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan voor haar rekening te nemen.
Standpunt van het college
3.    Aan het besluit van 27 maart 2018 heeft het college ten grondslag gelegd dat een vergelijking is gemaakt tussen de planologische mogelijkheden van het plangebied onder het nieuwe bestemmingsplan en het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologische regime. Uit deze vergelijking is de conclusie getrokken dat [appellant sub 1] als gevolg van de planologische verandering in een nadeliger positie is komen te verkeren en dat daaruit ten tijde van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan op 8 augustus 2014 schade in de vorm van een waardevermindering van de woning van € 370.000,00 naar € 344.000,00 is voortgevloeid. Hierbij is een onderscheid gemaakt tussen een waardevermindering van € 20.000,00 als gevolg van de woningbouw op de direct ten noorden en noordoosten van de woning gelegen strook (hierna: de strook) en een waardevermindering van € 6.000,00 als gevolg van de woningbouw op de verder naar het noorden en noordoosten gelegen gronden (hierna: de gronden in het noorden en noordoosten).
De strook was op de peildatum ingevolge het bestemmingsplan De Mortel van 7 juli 1997 en de tweede herziening van dat plan van 2 november 2001 (hierna gezamenlijk: het bestemmingsplan De Mortel) voor openbaar groen bestemd. Dit bestemmingsplan, dat was gericht op woningbouw met infrastructuur, was op het moment van vaststelling, mede gezien het detailniveau, een weergave van de meest concrete en gewenste planologische ontwikkeling. Daar komt bij dat dit bestemmingsplan overeenstemde met en invulling gaf aan het beleid van de Structuurvisie Udenhout 1993 van 28 oktober 1993 (hierna: de structuurvisie 1993).
De gronden in het noorden en noordoosten hadden op de peildatum ingevolge het bestemmingsplan De Zandleij van 24 juni 2002 voornamelijk een agrarische bestemming. Dit bestemmingsplan voorzag niet in de ontwikkeling van stedelijke functies, maar nam daar ook niet uitdrukkelijk afstand van. Verder blijkt uit een kaart in de toelichting bij dit bestemmingsplan dat de gronden in het noorden en noordoosten zich bevinden in een gebied dat op die kaart als zoekrichting voor verstedelijking na 2005 is aangeduid. De agrarische bestemming bracht niet met zich dat, in afwijking van de structuurvisie 1993, werd afgezien van het beleidsvoornemen tot herontwikkeling voor woningbouw. Ten slotte komt geen betekenis toe aan het beleid van de Ruimtelijke Structuurvisie Tilburg 2020 van 31 januari 2005 (hierna: de structuurvisie 2020). Dit beleid is immers na de peildatum vastgesteld.
Voor zover de schade niet voorzienbaar was, valt deze tot een bedrag van 3 procent van de waarde van de woning, onmiddellijk voorafgaand aan de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan, op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wro onder het normale maatschappelijke risico. De drempel komt neer op een bedrag van € 11.100,00. Dat betekent dat voor [appellant sub 1] een tegemoetkoming in de geleden planschade van € 8.900,00 resteert.
Oordeel van de rechtbank
4.    De rechtbank heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant sub 1] op de peildatum geen rekening meer hoefde te houden met woningbouw op de strook, maar woningbouw op de gronden in het noorden en noordoosten destijds nog steeds voorzienbaar was.
5.    De rechtbank heeft verder overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de door [appellant sub 1] geleden schade tot een bedrag van 3 procent van de waarde van de woning, onmiddellijk voorafgaand aan de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan, voor zijn rekening blijft, omdat de schade in zoverre onder het normale maatschappelijke risico valt.
Hoger beroep van [appellant sub 1]
6.    [appellant sub 1] is het niet eens met het oordeel van de rechtbank dat de schade gedeeltelijk voorzienbaar was. Hij stelt zich op het standpunt dat de rechtbank ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat er op de peildatum nog steeds een concreet beleidsvoornemen tot woningbouw op de gronden in het noorden en noordoosten was. De Afdeling zal de hogerberoepsgronden hierna bespreken.
bestemmingsplan De Zandleij
7.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat woningbouw op de gronden in het noorden en noordoosten ook na de terinzagelegging van het bestemmingsplan De Zandleij op 2 maart 2001 nog steeds voorzienbaar was. In dat bestemmingsplan is voornamelijk een agrarische bestemming aan het plangebied toegekend. In de plankaarten is geen enkel verband met toekomstige woningbouw gelegd en in de plantoelichting is niet naar de structuurvisie 1993 verwezen. Uit die toelichting blijkt niet van een concreet beleidsvoornemen tot woningbouw in het plangebied.
7.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat, niettegenstaande de  agrarische bestemming van het grootste deel van het plangebied, een planologische ontwikkeling, als door de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan mogelijk gemaakt, ook na de terinzagelegging van het bestemmingsplan De Zandleij nog steeds voorzienbaar was. Dat de agrarische bestemming in dat bestemmingsplan is gehandhaafd en in de plantoelichting niet, onder verwijzing naar de structuurvisie 1993, is vermeld dat dit een tijdelijke conserverende bestemming is, neemt niet weg dat, gelet op het volgende, uit de plantoelichting blijkt van een concreet beleidsvoornemen tot woningbouw in het plangebied.
In 1994 zijn de gemeenten Tilburg, Loon op Zand, Udenhout en Drunen begonnen met de herziening van de bestemmingsplannen voor het buitengebied. Daartoe is de zogenaamde paraplunota TALUD (hierna: de paraplunota) opgesteld. De paraplunota vormt de basis voor het beleid voor het buitengebied. Dat beleid is in paragraaf 2.3 van de plantoelichting beknopt samengevat. In die paragraaf is vermeld dat de hoofdlijnen van het beleid voor het buitengebied op de kaart Hoofdgebiedsindeling samenvattend in beeld zijn gebracht. Op deze kaart, die niet alleen onderdeel is van de paraplunota, maar ook van de plantoelichting bij het bestemmingsplan De Zandleij, is vermeld dat de kaart voor een goed begrip van de totale ruimtelijke ontwikkelingen in het gebied in samenhang moet worden gelezen met de zogenoemde overlay met stedelijke activiteiten. Deze overlay is onderdeel van de paraplunota en van de plantoelichting. De overlay maakt zichtbaar en daarmee duidelijk dat het plangebied valt in een gebied dat als zoekrichting voor verstedelijking na 2005 is aangeduid. Voor een redelijk denkend en handelend koper zou dan - ook zonder nadere toelichting - duidelijk zijn geweest dat de planologische situatie in het plangebied vroeg of laat in ongunstige zin zou kunnen veranderen. Uit de plantoelichting valt derhalve niet af te leiden dat het plangebied niet langer in beeld was als locatie voor woningbouw.
Het betoog faalt.
Incidenteel hoger beroep van [appellante sub 2]
8.    [appellante sub 2] is het niet eens met het oordeel van de rechtbank dat de schade gedeeltelijk niet voorzienbaar was. Zij stelt zich op het standpunt dat de rechtbank de betekenis van het bestemmingsplan De Zandleij heeft miskend. [appellante sub 2] komt ook op tegen het oordeel van de rechtbank over de omvang van het normale maatschappelijke risico. De Afdeling zal de hogerberoepsgronden hierna bespreken.
bestemmingsplan De Zandleij
9.    [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat woningbouw op de strook niet voorzienbaar was op de peildatum. [appellant sub 1] heeft de woning na de vaststelling van het bestemmingsplan De Zandleij gekocht. In de toelichting bij dat bestemmingsplan is een kaart afgebeeld, waarop het volledige plangebied, dus ook de strook, is gelegen in een gebied dat als zoekrichting voor verstedelijking na 2005 is aangeduid. Dat de strook op de peildatum op grond van het bestemmingsplan De Mortel een bestemming voor openbaar groen had, doet daaraan niet af, omdat een redelijk denkend en handelend koper zou uitgaan van de voor die koper meest ongunstige uitwerking van de toepasselijke beleidsvoornemens, aldus [appellante sub 2].
9.1.    Dit betoog faalt. De strook is geen onderdeel van het plangebied van het bestemmingsplan De Zandleij en uit de openbaarmaking van dat bestemmingsplan valt niet af te leiden dat de toelichting een beleidsvoornemen voor de buiten het plangebied van dat bestemmingsplan gelegen strook behelst. Dat betekent dat in dat bestemmingsplan geen grond is te vinden voor het oordeel dat een redelijk denkend en handelend koper ten tijde van de aankoop van de woning rekening moest houden met woningbouw op de strook.
drempel
10.    [appellante sub 2] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college geen aanleiding heeft hoeven zien het plangebied als een inbreidingslocatie of een mengvorm van een inbreidingslocatie en een uitbreidingslocatie aan te merken en dat het college zich terecht, onder verwijzing naar het advies van de SAOZ, op het standpunt heeft gesteld dat het redelijk is de door [appellant sub 1] geleden schade tot een bedrag van 3 procent van de waarde van de woning, onmiddellijk voorafgaand aan de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan, voor zijn rekening te laten, omdat deze schade in zoverre binnen het normale maatschappelijke risico valt. Volgens [appellante sub 2] is toepassing van een drempel van 5 procent van de waarde van de woning gerechtvaardigd. Het plangebied vertoont immers de kenmerken van een mengvorm van een inbreidingslocatie en een uitbreidingslocatie. Daarom had het college, gelet op de jurisprudentie van de Afdeling, behoren uit te gaan van een drempel van 5 procent van de waarde van de woning, aldus [appellante sub 2].
10.1.    Voor het antwoord op de vraag of schade binnen het normale maatschappelijke risico valt, als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, is onder meer van belang of de desbetreffende planologische ontwikkeling een normale maatschappelijke ontwikkeling is, waarmee de aanvrager rekening had kunnen houden in de zin dat de ontwikkeling in de lijn van de verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. Hierbij komt in ieder geval betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past en aan de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.
10.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de overzichtsuitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582, onder 8.10), is de vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan dient deze vaststelling naar behoren te motiveren. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, indien deze motivering niet volstaat, in het kader van de definitieve beslechting van het geschil met toepassing van artikel 8:41a van de Algemene wet bestuursrecht de omvang van het normale maatschappelijke risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is.
10.3.    Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 2 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:530) is bij waardevermindering van een onroerende zaak als gevolg van een normale maatschappelijke ontwikkeling, zoals woningbouw op een inbreidingslocatie van een bestaande woonkern, waarbij die woningbouw in de lijn der verwachtingen lag, een waardevermindering tot 5 procent van de waarde van de onroerende zaak, in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, substantieel, maar niet zodanig zwaar dat deze schade niet voor rekening van de aanvrager kan worden gelaten. Dit betekent dat een waardevermindering tot 5 procent van de waarde van de onroerende zaak in deze categorie gevallen in beginsel tot het normale maatschappelijke risico van de aanvrager behoort.
Deze jurisprudentie wordt ook toegepast, indien de desbetreffende locatie geen zuivere inbreidingslocatie is, maar tevens de kenmerken van een uitbreidingslocatie vertoont. Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 8 augustus 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2620).
10.4.    Indien, zoals de rechtbank heeft overwogen, het plangebied een uitbreidingslocatie is en niet een inbreidingslocatie of een mengvorm van een inbreidingslocatie en een uitbreidingslocatie, is de onder 10.3 vermelde jurisprudentie weliswaar niet van toepassing, maar brengt dit op zichzelf nog niet met zich dat het in dit geval niet gerechtvaardigd is om een drempel van 5 procent van de waarde van de woning toe te passen. De hoogte van de drempel wordt immers bepaald door het antwoord op de vraag of en zo ja, in hoeverre de planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen valt, met dien verstande dat, gelet op artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro, de drempel bij indirecte planschade - planschade door een planologische verandering op de gronden van derden - minstens 2 procent van de waarde van de onroerende zaak is. Voor het antwoord op voormelde vraag is in ieder geval van belang of en zo ja, in hoeverre de planologische ontwikkeling, naar haar aard en omvang, binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en binnen het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past. Indien geheel aan beide indicatoren wordt voldaan, mag het bestuursorgaan een drempel van 5 procent van de waarde van de onroerende zaak toepassen. De jurisprudentie van de Afdeling brengt met zich dat die drempel ook aan de orde kan zijn buiten de twee specifieke situaties waarvoor dat is uitgemaakt. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
10.5.    In dit geval heeft het college, gelet op de beoordelingsruimte die het daarbij heeft, zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de omvang van het normale maatschappelijke waarde niet hoger is dan 3 procent van de waarde van de woning. De rechtbank is, zij het op niet geheel juiste gronden, tot dezelfde conclusie gekomen.
Daarvoor is in de eerste plaats van belang dat de planologische ontwikkeling naar haar aard en omvang slechts gedeeltelijk in het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid paste. De woningbouw heeft immers onder meer plaatsgevonden op de - direct ten noorden en noordoosten van de woning gelegen - strook en de schade in de vorm van een waardevermindering van de woning is grotendeels door de woningbouw op de strook veroorzaakt. De strook had onder het oude planologische regime van het bestemmingsplan De Mortel een bestemming voor openbaar groen. Volgens het college was dit bestemmingsplan, dat was gericht op woningbouw met infrastructuur, op het moment van vaststelling, ook gezien het detailniveau, een weergave van de meest concrete en meest gewenste planologische ontwikkeling. Daar komt volgens het college bij dat dit bestemmingsplan overeenstemde met en invulling gaf aan het beleid van de structuurvisie 1993.
Verder paste de planologische ontwikkeling naar haar aard en omvang slechts gedeeltelijk in de ruimtelijke structuur van de omgeving. In het bijzonder hoefde [appellant sub 1] niet te verwachten dat (ook) de strook voor woningbouw zou worden gebruikt en dat die woningbouw daardoor op korte afstand van de woning zou plaatsvinden.
10.6.    Het betoog faalt.
Conclusie
11.    Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellante sub 2] is eveneens ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Hazen
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 januari 2020
452.