ECLI:NL:CBB:2020:196
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1499
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 maart 2020 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. Y. Groen en mr. A.H. Spriensma-Heringa),
en
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 18 juni 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden door een enkelvoudige kamer op
12 juni 2019. De enkelvoudige kamer heeft het onderzoek heropend en de zaak verwezen naar de meervoudige kamer.
Bij brief van 12 november 2019 heeft appellante nadere stukken overgelegd.
Verweerder heeft een aanvullend verweerschrift ingediend.
De nadere zitting heeft plaatsgevonden op 28 november 2019. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en [naam 2] van [naam 3] ( [naam 3] ). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Voor verweerder is tevens verschenen [naam 4] .
Overwegingen
Relevante regelgeving
1.1
Op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (ook wel peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellant heeft een melkveehouderij in [plaats] . Begin 2012 hield hij 61 melk- en kalfkoeien en 27 stuks jongvee.
2.2
Bij besluit van 18 mei 2011 is aan appellant een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een nieuwe melkveestal. Op 5 juli 2011 heeft appellant de aannemer opdracht verleend voor het bouwen van de nieuwe melkveestal voor een bedrag van € 375.300,- (exclusief omzetbelasting). In 2011 is deze nieuwe ligboxenstal gerealiseerd en in 2012 is deze in gebruik genomen.
2.3
Op 23 september 2013 heeft appellant een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 aangevraagd voor het houden van 75 melk- en kalfkoeien en 60 stuks jongvee. Het provinciebestuur heeft deze vergunning op 15 oktober 2013 onder voorwaarden verleend (Nbw-vergunning). Ingevolge voorschrift 3 mag appellante maximaal de aantallen dieren houden in overeenstemming met tabel 3. Tabel 3 vermeldt, voor zover hier van belang, als dieraantallen bij stalnummer 1 60 vrouwelijk jongvee tot 2 jaar en bij stalnummer 2 75 melk- en kalfkoeien ouder dan 2 jaar. Ingevolge voorschrift 4 mag de vergunninghouder geen wijzigingen in huisvestingssystemen aanbrengen, of meer dieren boven de toegestane maximale aantallen per stalsysteem houden, of andere soorten dieren in andere stalsystemen houden dan de daarvoor bestemde stalsystemen in tabel 3.
2.4
Op 20 juli 2015 heeft appellant een melding als bedoeld in artikel 8 van de Regeling programmatische aanpak stikstof ingediend voor het houden van 95 melkkoeien en 60 stuks jongvee. Op die zelfde datum heeft appellant op grond van het Activiteitenbesluit melding gemaakt van het veranderen van de melkveehouderij per 1 oktober 2015. Daarin heeft hij vermeld dat ten opzichte van de huidige situatie er 20 melkkoeien meer worden gehuisvest.
2.5
Op de peildatum van 2 juli 2015 bevonden zich op het bedrijf van appellant 70 melk
-
en kalfkoeien en 62 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 3.942 kg en is daarbij uitgegaan van de dieraantallen op de peildatum. Bij het bestreden besluit heeft hij het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4. Appellant voert, samengevat, aan dat het bestreden besluit een (onaanvaardbare) inbreuk maakt op zijn eigendomsrecht. Het fosfaatrechtenstelsel vormt voor hem een individuele disproportionele last in de zin van artikel 1 van het EP. Zowel op regelingsniveau als op individueel niveau ontbreekt een fair balance. Appellant wilde zijn bedrijf uitbreiden naar 95 melk- en kalfkoeien en 56 stuks jongvee. De invoering van het stelsel was ten tijde van de uitbreiding voor hem niet voorzienbaar. De nieuwe stal had appellant op de peildatum nog niet volledig bezet in afwachting van de afschaffing van het melkquotum. Bovendien hebben tussen 2007 en 2010 onderhandelingen plaatsgevonden met de provincie
Noord-Holland in verband met de aanleg van een provinciale weg over de huiskavel van appellant. Deze hebben veel tijd in beslag genomen, waardoor de ontwikkeling van het bedrijf is vertraagd. Dat hoeft niet voor zijn rekening en risico te komen. Indien de weg sneller zou zijn gerealiseerd, had appellant eerder kunnen beginnen met de bedrijfsuitbreiding en zou de stalcapaciteit op de peildatum zeker volledig zijn benut. Dan zou appellant 95 melk- en kalfkoeien en 56 stuks jongvee kunnen houden, waarvoor hij 4.836 kg fosfaatrecht nodig zou hebben. Hij komt daarom 894 kg fosfaatrecht tekort en kan daardoor 18,5% van zijn koeplaatsen niet benutten. Hij kan de stal niet voor andere doeleinden benutten, zodat deze deels leeg staat. De financiële gevolgen zijn aanzienlijk en zijn bedrijfsvoering is in gevaar, vanwege de hoge financieringslasten die hij is aangegaan voor de bouw van de stal. De kosten van de staluitbreiding komen neer op € 678.000,-. Ter onderbouwing beroept appellant zich op een rapportage van 27 mei 2019 (rapportage) waarin [naam 3] drie scenario’s met elkaar vergelijkt. Het eerste gaat uit van de situatie zonder fosfaatrechtenstelsel en volledige benutting van de stal met een vergunning voor het houden van 95 melkkoeien en 60 stuks jongvee. Het tweede gaat uit van de situatie conform het toegekende fosfaatrecht met een krimp naar 73 melkkoeien en jongvee en het derde scenario gaat uit van de situatie conform het toegekende fosfaatrecht met aankoop van (de ontbrekende) 894 kg fosfaatrecht. [naam 3] concludeert dat van het tweede en derde scenario een niet lonende exploitatie met een negatieve rentabiliteit en liquiditeit te verwachten is. Het eerste scenario zonder het fosfaatrechtenstelsel laat een lonende exploitatie, op bedrijfscontinuïteit gericht beeld zien.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verder betwist verweerder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. De aanleg van de provinciale weg stond appellant niet in de weg zijn stallen op de peildatum volledig te vullen. Dat hij daarmee heeft gewacht, is een bedrijfsmatige keuze, evenals zijn keuze om te groeien uit eigen aanwas. Voorts beschikte appellant op de peildatum nog niet over een Nbw-vergunning voor het houden van 95 melk- en kalfkoeien en is hij in zoverre met zijn investering vooruitgelopen op het verkrijgen van die vergunning. De gevolgen daarvan komen voor rekening en risico van appellant. Verweerder wijst voorts op het door hem opgestelde financiële rapport van november 2019 waarin wordt geconcludeerd dat na correctie van de opbrengstprijs voor melk in het tweede scenario voldoende mogelijkheden bestaan voor een perspectiefvolle exploitatie.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van
9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2
Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellant, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder haar bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). In de uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.2 en verder) heeft het College zijn beoordelingskader voor de fair balance op individueel niveau en daarmee over de individuele en buitensporige last nader gemotiveerd.
6.4.1
Appellant komt ten opzichte van het toegekende aantal fosfaatrechten (3.942 kg) een aanzienlijk aantal fosfaatrechten tekort om zijn voorgenomen bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen uitvoeren. Het College wil wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. De beslissing van appellant om te investeren in de uitbreiding van zijn bedrijf naar 95 melk- en kalfkoeien en 56 stuks jongvee, moet worden gezien als ondernemersbeslissing waaraan risico’s inherent zijn en waarvan appellant in beginsel zelf de nadelige gevolgen draagt (zie de uitspraak 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.4.2
In wat appellant heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om van dat uitgangspunt af te wijken. In dat verband is van belang dat appellant op de peildatum beschikte over een Nbw-vergunning voor het houden van niet meer dan 75 melk- en kalfkoeien en 60 stuks jongvee. Het College leest in de aan de Nbw-vergunning verbonden voorschriften 3 en 4 niet dat die vergunning appellant, zoals hij ter zitting heeft aangevoerd, de ruimte bood meer dan 75 melk- en kalfkoeien te houden indien hij tegelijkertijd het aantal stuks jongvee tot minder dan 60 zou terugbrengen. In dat verband beroept appellant zich vergeefs op de door hem ter zitting overgelegde brief van de Omgevingsdienst regio Utrecht van 14 februari 2019 over de resultaten van een op zijn bedrijf op 29 januari 2019 gehouden controle, reeds omdat uit die brief niet blijkt dat gecontroleerd is op voorschriften van de Wet natuurbescherming. Bovendien is in de bijlage bij die brief wel geconstateerd dat er meer volwassen rundvee aanwezig is dan vermeld in de Nbw-vergunning, dat het vee moet worden teruggebracht naar de vergunde aantallen indien het een tijdelijke situatie betreft en een nieuwe Natuurbeschermingsvergunning moet worden aangevraagd indien de situatie blijvend is.
6.4.3
Het College acht de beslissing van appellant tot het doen van uitbreidingsinvesteringen niet navolgbaar, omdat appellant daarmee op het verkrijgen van die vergunning is vooruitgelopen. Voor het aannemen van een schending van artikel 1 van het EP ziet het College hier dan ook geen ruimte (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5, van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.3.2, en van 17 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:435, onder 5.5). In dat licht bezien komt aan de door appellant overgelegde rapportage niet de waarde toe die hij daaraan gehecht wenst te zien, ook omdat die rapportage uitgaat van een veebezetting die groter is dan de vergunde veebezetting op 2 juli 2015. Evenmin komt in dat licht betekenis toe aan wat appellant heeft aangevoerd over de aanleg van een provinciale weg over zijn huiskavel en de daarmee verband houdende vertraging in de ontwikkeling van zijn bedrijf zoals door appellant gesteld.
6.5
Het College komt tot de conclusie dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen.
7.2
Het beroep is daarmee ongegrond.
7.3
Het College stelt ambtshalve vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is verstreken na afloop van de uitspraaktermijn van zes weken. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 14 februari 2018 ontvangen. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met ruim vijf weken overschreden. Van factoren die aanleiding geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten, is geen sprake. Appellant heeft daarom recht op € 500,- schadevergoeding. Omdat de behandeling van het bezwaar minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd is de overschrijding volledig toe te rekenen aan het College. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb de Staat der Nederlanden veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,- aan appellant.
7.4
Reeds gelet op het in 7.1 geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellant betaalde griffierecht aan hem wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.312,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor de nadere zitting, met een waarde per punt van € 525,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan appellant een vergoeding voor immateriële schade van € 500,- te betalen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.312,50;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht ter hoogte van € 170,- aan appellant vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. R.C. Stam en mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. E.D.H. Nanninga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 maart 2020.
w.g. A. Venekamp	w.g. E.D.H. Nanninga