ECLI:NL:CBB:2020:360
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/952
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 mei 2020 in de zaak tussen
[naam 1] h.o.d.n. [naam 2] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. [NAAM]. J.M.M. Kroon),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. G. Meijerink en mr. W.A.M. Ebbinge).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van
artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 12 april 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Bij besluit van 11 september 2018 (het wijzigingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit herzien, het primaire besluit herroepen, het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard en het aan appellant toegekende fosfaatrecht verhoogd.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 januari 2020. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf
rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt verweerder het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de wet op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf (startersregeling). Die verhoging bedraagt ingevolge artikel 72, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit 50 procent van het verschil tussen het aantal kilogrammen fosfaat dat uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de Msw is vastgesteld en het aantal kilogrammen fosfaat dat redelijkerwijs in een kalenderjaar met op 2 juli 2015 aanwezige stalcapaciteit voor melkvee geproduceerd had kunnen worden.
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.	Appellant heeft een melkveehouderij. Tot 2014 hield appellant vleesvee op het bedrijf. Met het oog op de afschaffing van het melkquotum is appellant in 2014 begonnen met de omschakeling van vleesvee naar melkvee. Appellant heeft het plan opgevat 60 melk- en kalfkoeien en 30 stuks jongvee te houden. Op 13 april 2015 is aan appellant een omgevingsvergunning verleend voor de verbouwing van de ligboxenstal. Het provinciebestuur heeft appellant op 23 juni 2015 een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998. Eind april 2015 is appellant gestart met het melken van het vee. Appellant is op 29 oktober 2015 financieringsverplichtingen aangegaan voor de uitbreiding van de stal. Op de peildatum hield appellant 15 melkkoeien en 25 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder en omvang van het geschil
3.1
Bij het primaire besluit, gehandhaafd bij het bestreden besluit, heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 1.009 kg en is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het wijzigingsbesluit heeft verweerder het bedrijf van appellant aangemerkt als een nieuw gestart bedrijf in de zin van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit en het fosfaatrecht verhoogd naar 2.094 kg. Verweerder is daarbij uitgegaan van een stalcapaciteit van 64 melkkoeien en 34 stuks jongvee.
3.2
Artikel 6:19 van de Awb bepaalt, voor zover van belang, dat het beroep tegen het oorspronkelijke besluit van rechtswege mede betrekking heeft op een gewijzigd besluit. Het wijzigingsbesluit is een besluit waarover het beroep zich ingevolge artikel 6:19 van de Awb mede uitstrekt. Gesteld, noch gebleken is dat appellant nog belang heeft bij beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, en daarom zal het College dat beroep niet-ontvankelijk verklaren.
Beroepsgronden
4.1
Appellant voert aan dat verweerder bij de vaststelling van het fosfaatrecht moet uitgaan van een hogere fosfaatexcretie. De door verweerder berekende melkproductie is niet representatief voor het bedrijf van appellant. Omdat appellant pas vanaf mei melk aan de fabriek heeft geleverd moet de gerealiseerde melkproductie over 2015 worden gedeeld door de maanden mei tot en met december. Ter onderbouwing van zijn standpunt dat er een hogere gemiddelde melkproductie per koe is gerealiseerd heeft appellant een (overzicht) Melkproductieregistratie (MPR) overgelegd.
4.2
Appellant voert voorts aan dat het wijzigingsbesluitbesluit in strijd is met artikel 1 van het EP. Zowel op het niveau van regelgeving als op individueel niveau is geen sprake van een ‘fair balance’. Ten aanzien van de fair balance op het niveau van regelgeving voert appellant onder meer aan dat het fosfaatrechtenstelsel niet voorzienbaar was. Op individueel niveau is volgens appellant geen sprake van een ‘fair balance’, omdat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Ondanks dat appellant is gecompenseerd door verhoging van het fosfaatrecht op grond van artikel 72, eerste lid, van de Msw kan de nieuwe stal nog niet volledig worden bezet. Appellant wordt door het fosfaatrechtenstelsel zwaarder getroffen dan een willekeurige melkveehouder die zijn stal op de peildatum wel volledig had bezet. Appellant zou per saldo met een volledige stalbezetting niet meer fosfaat produceren dan voor de omschakeling toen hij melk- en vleesvee hield. Verweerder is niet concreet op het betoog over de individuele en buitensporige last ingegaan en het wijzigingsbesluit is daarom onzorgvuldig voorbereid en niet deugdelijk gemotiveerd.
4.3
Tot slot voert appellant aan dat verweerder ten onrechte de door hem gemaakte kosten in bezwaar niet heeft vergoed. Nu het primaire besluit is herroepen door een aan verweerder te wijten onrechtmatigheid is aan de vereisten van artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voldaan.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij het fosfaatrecht juist heeft vastgesteld. In de berekening van het fosfaatrecht is gekeken naar de melkproductie van twaalf maanden en het aantal melkkoeien over twaalf maanden, zodat die correctie in de berekening van de gemiddelde melkproductie reeds is toegepast. Appellant is verder gecompenseerd nu in de toepassing van de startersregeling een excretieforfait van 41,3 kg is gehanteerd.
5.2
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts stelt verweerder zich op het standpunt dat op appellant geen individuele en buitensporige last rust. Appellant is reeds gecompenseerd nu zijn fosfaatrechten zijn verhoogd op grond van artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit. Ten tijde dat appellant ging investeringen had voor hem redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat ongeremde groei niet mogelijk zou zijn en had hij een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten.
5.3
Verweerder heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat het primaire besluit niet is herroepen op basis van een aan verweerder te wijten onrechtmatigheid. Nu niet aan de vereisten van artikel 7:15 van de Awb is voldaan bestaat geen aanleiding voor een vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten.
Beoordeling
6.1
Appellant heeft gelijk als hij stelt dat zijn bedrijf op 2 juli 2015 nog niet volledig operationeel was en dat daardoor zijn gemiddelde melkproductie in 2015 een vertekend beeld geeft. Dat geldt voor alle melkveebedrijven waarop de startersregeling ziet (zie de nota van toelichting bij het Besluit van 20 december 2017 tot wijziging van het Uitvoeringsbesluit, Stb. 2017, 521, p. 9). De wetgever  heeft een berekening voorgeschreven die uitgaat van het fosfaatexcretieforfait dat past bij de hoeveelheid melk die in Nederland gemiddeld in 2015 door een melkkoe werd geproduceerd (8.338 kg per koe) als compensatie voor het feit dat een starter in 2015 een lage gemiddelde melkproductie realiseert. Verweerder heeft dat wettelijk voorschrift hier (correct) toegepast. De wet biedt geen ruimte voor een afwijkende (gunstigere) berekening.
6.2
Het College volgt appellant niet in zijn stelling dat de melkproductie moet worden gedeeld over de maanden mei tot en met december 2015. Appellant heeft in 2015 93.055 kg melk geproduceerd. Die productie heeft verweerder gedeeld door het gemiddeld aantal melk- en kalfkoeien in (heel) 2015 (16,0). Appellant is in mei gestart met het melken met ongeveer 15 melkkoeien en dat aantal is geleidelijk gegroeid naar 44 (eind december). Het gemiddeld aantal melk- en kalfkoeien over de periode mei tot en met december 2015 is daarmee aanzienlijk hoger dan 16. Dat appellant in de eerste vier maanden van 2015 geen melk heeft geproduceerd, komt tot uitdrukking in het (lage) gemiddelde aantal melkkoeien (over het hele jaar) waarvan verweerder uitgaat. Dat de door appellant aangekochte melkkoeien elders een hogere melkproductie hadden, maakt voor de vaststelling van de fosfaatrechten op het bedrijf van appellant niet uit. Voor zover appellant zich beroept op de door hem overgelegde MPR verwijst het College naar zijn uitspraak van 30 april 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:184). Hierin is reeds geoordeeld dat het rollend jaargemiddelde slechts een indicatie vormt van wat de gemiddelde productie per koe per jaar zou kunnen zijn, maar niet gelijk kan worden gesteld aan het feitelijk gemiddelde. Dit geldt temeer nu deze MPR dateert van eind december 2015, toen appellant al enige tijd productie draaide. Zodoende kan dit niet als bewijs dienen dat er meer is geproduceerd dan waarvan verweerder uitgaat. Dit betoog van appellant faalt.
6.3
Het College heeft eerder geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling verenigbaar is met artikel 1 van het EP. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.4
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin ook sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellant, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2). In de uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114), onder 6.2 en verder heeft het College zijn beoordelingskader voor de fair balance op individueel niveau en daarmee over de individuele en buitensporige last nader gemotiveerd.
6.5
Het College begrijpt dat appellant ten opzichte van het toegekende aantal fosfaatrechten een behoorlijk aantal fosfaatrechten tekortkomt om de vergunde stalcapaciteit te benutten en zijn bedrijfsvoering te kunnen uitvoeren. Het College wil wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat betekent niet dat daarom reeds sprake is van een individuele en buitensporige last. Het bedrijf van appellant is aangemerkt als nieuw gestart bedrijf op grond van artikel 72, eerste lid, van de Msw. Op grond van dit artikel is aan appellant compensatie geboden voor het feit dat de stal op de peildatum niet bezet was. Een nadere toelichting over de feitelijke gevolgen van het wijzigingsbesluit na verhoging van het fosfaatrecht voor het bedrijf van appellant ontbreekt, reeds hierom slaagt deze beroepsgrond niet.
7. Verweerder is verantwoordelijk voor een zorgvuldige voorbereiding van een besluit en moet daarvoor de juiste gegevens vergaren. In bezwaar heeft appellant aangetoond dat verweerder is uitgegaan van onjuiste gegevens. Verweerder heeft om die reden het primaire besluit herroepen. Daarmee is naar het oordeel van het College aan de vereisten van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb voldaan.
Slotsom
8. Uit 7 volgt dat het beroep gegrond is. Het wijzigingsbesluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, voor zover daarin is nagelaten appellant een vergoeding toe te kennen voor de kosten die hij in bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken. Voor het overige blijft het bestreden besluit in stand. Het College zal hierna de hoogte van de vergoeding voor de kosten vaststellen.
9. Het College veroordeelt verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten in beroep en in bezwaar. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op
€ 2.362,50 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze op het wijzigingsbesluit en 1 punt voor het verschijnen ter zitting in beroep, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het wijzigingsbesluit gegrond;
- vernietigt het wijzigingsbesluit voor zover daarin geen vergoeding voor de proceskosten in bezwaar is toegekend;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het wijzigingsbesluit voor zover dat is vernietigd;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellant dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 2.362,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van
mr. J.M.M. van Dalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 mei 2020.
De voorzitter is verhinderd		                       De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.                                                de uitspraak te ondertekenen.