ECLI:NL:RVS:2020:1119
Raad van State — Uitspraak 


201809702/1/R3.
Datum uitspraak: 22 april 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1.    Stichting Bewonersorganisatie Zeeheldenkwartier "De Groene Eland", gevestigd te Den Haag,
2.    [appellant sub 2] h.o.d.n. [bedrijf], te Den Haag,
en
de raad van de gemeente Den Haag,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 11 oktober 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Partiële herziening verspreide locaties" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben de stichting en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 februari 2020, waar de stichting, bijgestaan door mr. H.G. Boenders, rechtsbijstandverlener te Den Haag, en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. J. Zwiers, rechtsbijstandverlener te Leusden, en de raad, vertegenwoordigd door mr. R. Sakkee en mr. R. van den Bosch, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het plan voorziet in een actueel juridisch-planologisch kader voor acht verspreid liggende locaties in Den Haag.
2.    De stichting richt zich in beroep tegen artikel 5, lid 5.4, onder c, van de planregels. De stichting heeft bezwaren tegen de redactie van de planregel omdat de raad hierin het begrip "panden" in plaats van "vestigingen" heeft opgenomen. De formulering die de raad heeft gekozen zal leiden tot meer horeca in het plangebied dan in het geval het begrip vestigingen wordt gebruikt, zo betoogt zij.
3.    [appellant sub 2] is eigenaar van het pand [locatie 1] in Den Haag. Het beroep van [appellant sub 2] richt zich tegen het niet toekennen van de bestemming "Gemengd-3" aan zijn perceel.
Toetsingskader
4.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Het beroep van de stichting
- Strijd met gemeentelijk horecabeleid
5.    De stichting betoogt dat artikel 5, lid 5.4, onder c, van de planregels is vastgesteld in strijd met het gemeentelijk horecabeleid dat is neergelegd in de "Toekomstvisie Horeca 2010-2015". Uit dit beleid volgt volgens haar dat voor de winkelgebieden Prins Hendrikstraat, Zoutmanstraat en Piet Heinstraat is bepaald dat horeca niet meer dan 30% van het aantal vestigingen in dat winkelgebied mag bedragen. In artikel 5, lid 5.4, onder c, van de planregels wordt ten onrechte het begrip "panden" gebruikt in plaats van "vestigingen". In de genoemde winkelgebieden is het aantal panden (195) binnen de bestemming "Gemengd-1" groter dan het aantal vestigingen (162), zo betoogt de stichting. Dit heeft tot gevolg dat het aantal toegestane horecabedrijven meer bedraagt dan in het geval het begrip vestigingen wordt gehanteerd. De raad heeft ten onrechte niet gemotiveerd waarom hij voor een ruimer criterium heeft gekozen, aldus de stichting.
5.1.    De raad wijst erop dat het beleid dat is neergelegd in de "Toekomstvisie Horeca 2010-2015" niet meer actueel is. De raad stelt dat hij met de vaststelling van artikel 5, lid 5.4, onder c, van de planregels aansluiting heeft gezocht bij de "Horecavisie Den Haag: Uitwerkingsplan 2016-2019", zoals vastgesteld door de raad op 11 februari 2016 (hierna: het uitwerkingsplan 2016-2019). Op pagina 2 van het uitwerkingsplan 2016-2019 staat dat de 30%-regel betrekking heeft op het percentage van het totaal aantal bedrijfspanden (alle bedrijven; niet-woningpanden) in het betreffende winkelgebied. Het uitgangspunt om bij de berekening aan te sluiten bij het aantal panden is volgens de raad in overeenstemming met het beleid dat is neergelegd in het uitwerkingsplan 2016-2019. Dit uitgangspunt is ook toegepast in andere bestemmingsplannen, zo stelt de raad.
5.2.    Artikel 5, lid 5.1.1, van de planregels luidt: "De voor 'Gemengd-1' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a.  wonen;
b.  detailhandel;
c.  dienstverlening;
d.  maatschappelijke doeleinden met uitzondering van geestelijke gezondheidszorg;
e.  horeca-inrichtingen voor zover deze voorkomen in categorie I en II van de bij dit plan behorende 'Staat van horeca-inrichtingen' als opgenomen in Bijlage 1 van de regels;
f.  horeca-inrichtingen voor zover deze voorkomen in respectievelijk categorie III van de bij dit plan behorende 'Staat van horeca-inrichtingen' als opgenomen in Bijlage 1 van de regels, nadat daarvoor door burgemeester en wethouders vergunning is verleend. Ten behoeve van deze bestemming mogen gebouwen en bouwwerken geen gebouw zijnde, worden gebouwd. De inrichting ten behoeve van deze bestemming laat tevens tuinen, groenvoorzieningen en binnen het bouwvlak gebouwde parkeervoorzieningen toe."
Artikel 5, lid 5.4, van de planregels luidt: "a. Wonen is uitsluitend op de verdieping(en) toegestaan; dit geldt niet voor situaties waar, op het tijdstip van terinzagelegging van het ontwerp van dit plan, op de begane grond reeds een woonfunctie aanwezig was: daar is wonen op de beganegrondlaag toegestaan;
b.  detailhandel, dienstverlening, maatschappelijke doeleinden en horeca zijn uitsluitend op de beganegrondlaag toegestaan;
c.  in maximaal 30% van het aantal panden binnen een aaneengesloten bestemmingsvlak binnen deze bestemming mag op de begane grond een, ingevolge het vorige sublid toelaatbare horeca inrichting worden gevestigd met dien verstande dat:
1. het percentage slechts wordt berekend over het aantal panden welke niet voor wonen worden gebruikt;
2. bij de 30% wordt reeds gevestigde horeca tot en met categorie III van de Staat van Horeca-inrichtingen, zoals opgenomen in bijlage 1 behorende bij deze regels" meegeteld; […]"
Ingevolge artikel 1, lid 1.55, van de planregels wordt onder pand verstaan: "(deel van een) gebouw met een eigen toegang, welke door de wijze van gebruik als zelfstandige entiteit functioneert."
5.3.    Ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan "Partiële herziening verspreide locaties" waren de Horecavisie 2016-2019 en het uitwerkingsplan 2016-2019 (hierna tezamen: het horecabeleid 2016-2019) van toepassing.
Het horecabeleid 2016-2019 hanteert als uitgangspunt een verdeling van maximaal 30% horeca ten opzichte van 70% andere functies, zoals winkels en dienstverlening, per winkelgebied. Ter zitting is gebleken dat de raad heeft beoogd deze verdeling tussen horeca en andere functies door te voeren in artikel 5, lid 5.4, van de planregels.
5.4.    Niet in geschil is dat de redactie van artikel 5, lid 5.4, onder c, van de planregels in overeenstemming is met het horecabeleid 2016-2019. Dat bij de berekening van het maximaal toegestane percentage horeca per bestemmingsvlak overeenkomstig dit gemeentelijk beleid wordt uitgegaan van het aantal panden en niet - zoals de stichting wenst - van het aantal vestigingen, acht de Afdeling niet onredelijk. In wat de stichting heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad bij de vaststelling van artikel 5, lid 5.4, van de planregels het horecabeleid 2016-2019 niet heeft mogen toepassen of daarvan had moeten afwijken. Daartoe is van belang dat de stichting geen concrete feiten of omstandigheden naar voren heeft gebracht die aanleiding geven voor de conclusie dat de voor de winkelgebieden Prins Hendrikstraat, Zoutmanstraat en Piet Heinstraat maximaal toegestane aantallen horecabedrijven zodanig zijn, dat de raad de bestreden planregel daarom in redelijkheid niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening heeft kunnen achten.
Het betoog faalt.
Rechtszekerheid
6.    De stichting betoogt dat artikel 5, lid 5.4, onder c en onder 1, van de planregels rechtsonzeker is, omdat niet duidelijk is hoe wordt omgegaan met afrondingsverschillen die zich in de berekening kunnen voordoen. Volgens de stichting dient daarom in de planregel te worden vastgelegd dat cijfers achter de komma worden uitgesloten.
6.1.    De Afdeling ziet in het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat artikel 5, lid 5.4, onder c, van de planregels onduidelijkheid geeft over hoe het percentage van 30% moet worden berekend.
Anders dan wat de stichting lijkt te vrezen, kunnen afrondingsverschillen in de berekening van het aantal toegestane panden niet ertoe leiden dat het aantal toegestane panden hoger mag zijn dan 30%. Zoals de raad in het verweerschrift en ter zitting te kennen heeft gegeven, verdraagt overschrijding van dit percentage zich niet met de planregel.
Het betoog faalt.
Het beroep van [appellant sub 2]
7.    [appellant sub 2] betoogt dat het plan zou moeten voorzien in een woonbestemming op de verdieping van het bedrijfspand op het perceel [locatie 1]. Aan de noordelijke zijde van de naastgelegen percelen [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4] is in het bestemmingsplan "Transvaal", vastgesteld door de raad op 10 maart 2011, de bestemming "Gemengd-3" toegekend op grond waarvan wonen boven de onderste twee lagen van een bedrijfspand is toegestaan. Dat de raad met de vaststelling van het voorliggende bestemmingsplan geen gemengde bestemming, maar  de bestemming "Bedrijf" aan het noordelijke deel van zijn perceel heeft toegekend, is volgens [appellant sub 2] in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
7.1.    De raad stelt dat hij als uitgangspunt bij de vaststelling van het bestreden plandeel heeft gehanteerd het vastleggen van het bestaande gebruik en de bestaande functies. De raad wijst erop dat ten tijde van de vaststelling van het plan een concreet bouwplan voor de door [appellant sub 2] gewenste ontwikkeling ontbrak, waardoor hij de ruimtelijke aanvaardbaarheid hiervan niet heeft kunnen beoordelen. Volgens de raad moet in het kader van een dergelijk concreet verzoek om het toestaan van woningen op het perceel [locatie 1], eerst noodzakelijk onderzoek worden verricht in verband met de milieusituatie en om te kunnen beoordelen in hoeverre een woonontwikkeling verenigbaar is met de aangrenzende bedrijfsbestemmingen. Ook moet in dat verband worden beoordeeld of een gemengde bestemming die wonen toelaat past binnen het gemeentelijk beleid over woningdifferentiatie en moet een dergelijke ontwikkeling worden getoetst aan het gemeentelijk parkeerbeleid, zo stelt de raad. Nu een concreet initiatief en de benodigde onderzoeken en beoordeling ontbraken was het voor de raad niet mogelijk om de wens van [appellant sub 2] bij de vaststelling van het plan te betrekken.
Ter zitting heeft de raad toegelicht dat een eerder planschadeverzoek van [appellant sub 2] de aanleiding is voor de vaststelling van het bestreden plandeel. Op grond van het bestemmingsplan "Transvaal" was aan het perceel [locatie 1] de bestemming "Verkeer - Verblijfsstraat" toegekend. Het planschadeverzoek heeft ertoe geleid dat de schade die het gevolg was van deze bestemming in natura wordt gecompenseerd, door met de vaststelling van het voorliggende plan de oude bestemming "Bedrijf" te herstellen.
Verder heeft de raad toegelicht dat er een procedurele belemmering was, op grond waarvan hij de wens van [appellant sub 2] als zodanig niet kon betrekken bij de vaststelling van het plan. In dat verband heeft de raad gewezen op de omstandigheid dat er bij het op het perceel toekennen van een gemengde bestemming die wonen toestaat, vanwege de aard van de omgeving waarin het perceel is gelegen, tevens een besluit zou moeten worden genomen om hogere waarden voor de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting op de gewenste toekomstige woningen vast te stellen. Dat besluit moet in dat geval gelijktijdig met een ontwerpbestemmingsplan ter inzage worden gelegd en ook dat was nu niet meer mogelijk. De raad heeft ter zitting bevestigd dat er op dit moment een stedenbouwkundige verkenning plaatsvindt over de gewenste inrichting van het bedrijventerrein Uitenhage, waarin de wens van [appellant sub 2] tot het realiseren van woningen op zijn perceel wel kan worden meegenomen en afgewogen.
7.2.    Aan het perceel [locatie 1] is de bestemming "Bedrijf" toegekend.
Artikel 3, lid 3.1, van de planregels luidt: "De voor 'Bedrijf' aangewezen gronden zijn bestemd voor bedrijfsmatige activiteiten ten behoeve van bedrijven met daarbij behorende ondergeschikte educatieve functies; één en ander met de daarbij behorende gebouwen […]."
Artikel 3, lid 3.2.1, van de planregels luidt: "Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende regels:
a. indien sprake is van een bouwvlak op de verbeelding mogen, binnen het bouwvlak, uitsluitend niet voor bewoning bestemde bedrijfsgebouwen worden gebouwd; […]."
7.3.    Aan de noordelijke stroken van de percelen [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4] is in het bestemmingsplan "Transvaal" de bestemming "Gemengd-3" toegekend. Op grond van deze bestemming is op de onderste twee bouwlagen van een gebouw de functie bedrijf toegestaan. Daarboven is de functie wonen toegestaan.
7.4.    In het stelsel van de Wet ruimtelijke ordening is een bestemmingsplan het ruimtelijke instrument waarin de wenselijke toekomstige ontwikkeling van een gebied wordt neergelegd. De raad dient bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening te houden met een particulier initiatief betreffende ruimtelijke ontwikkelingen, voor zover dat initiatief voldoende concreet is, tijdig kenbaar is gemaakt en ten tijde van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan worden beoordeeld.
7.5.    De raad heeft in redelijkheid het uitgangspunt kunnen hanteren om bij de vaststelling van het bestreden plandeel aan te sluiten bij het bestaande gebruik en de bestaande functies. De Afdeling stelt vast dat de raad onweersproken heeft gesteld dat de toekenning van de bestemming "Bedrijf" aan het perceel [locatie 1] het resultaat is van een planschadeprocedure, die heeft geleid tot een vergoeding van planschade in natura. Ook heeft de raad onweersproken gesteld dat er ten tijde van de vaststelling van het plan geen concreet initiatief van [appellant sub 2] voor de gewenste woonontwikkeling was, op grond waarvan de raad een afweging van de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kon maken. Weliswaar heeft [appellant sub 2] zijn wens om boven het bedrijfspand aan de [locatie 1] woningen te realiseren kenbaar gemaakt in zijn zienswijze tegen het ontwerpplan, maar deze enkele wens is naar het oordeel van de Afdeling niet concreet genoeg.
Omdat een concreet initiatief ontbrak ten tijde van de vaststelling van het plan en omdat er een formele belemmering was die zich verzette tegen medewerking aan de wens van [appellant sub 2], namelijk de omstandigheid dat een besluit hogere waarden moet worden genomen, heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid kunnen afzien van het aan het perceel [locatie 1] toekennen van de door [appellant sub 2] gewenste gemengde bestemming.
Het betoog faalt.
7.6.    Over de door [appellant sub 2] gemaakte vergelijking met de percelen [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4] overweegt de Afdeling als volgt.
Uit wat hiervoor onder 7.5 is overwogen volgt dat de raad bij de vaststelling van het bestreden plandeel in redelijkheid mocht aansluiten bij het bestaande gebruik en de bestaande functies van het perceel [locatie 1]. Dit perceel wordt, zoals [appellant sub 2] ter zitting heeft bevestigd, overeenkomstig de bestemming "Bedrijf" gebruikt.
Vast staat dat met de vaststelling van het bestemmingsplan "Transvaal" de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de functie wonen op de noordelijke delen van de percelen [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4] is gegeven en dat voor deze toegestane woningen hogere waarden voor de ten hoogste toelaatbare geluidbelasting zijn vastgesteld. Dit geldt niet voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een soortgelijke bestemming op het perceel [locatie 1]. De raad heeft hierover ter zitting onweersproken gesteld dat hij bij de vaststelling van het plan niet beschikte over de benodigde gegevens om een afweging van de ruimtelijke aanvaardbaarheid te kunnen maken van de door [appellant sub 2] gewenste woonfunctie. Omdat thans niet aannemelijk is geworden dat in zoverre sprake is van gelijke gevallen, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad het bestreden plandeel heeft vastgesteld in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
Het betoog faalt.
Zienswijze herhaald en ingelast
8.    Voor zover [appellant sub 2] zich in het beroepschrift heeft beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze, overweegt de Afdeling dat in de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. [appellant sub 2] heeft in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
Conclusie
9.    De beroepen zijn ongegrond.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 22 april 2020
159-933.