ECLI:NL:CBB:2020:265
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2487
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 april 2020 in de zaak tussen
maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats 1] , appellante
(gemachtigde: R. Scholten),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: K.R. van Welsum).
Procesverloop
Bij besluit van 31 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 7 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Bij besluit van 17 september 2019 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken en vervangen door het vervangingsbesluit en het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 februari 2020. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Tevens is appellante verschenen. Voor verweerder is verschenen [naam 3] .
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 72a, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister op verzoek van de landbouwer het fosfaatrecht dat uit hoofde van artikel 23, derde lid, van de Msw, wordt vastgesteld, indien op een bedrijf op 2 juli 2015 tijdelijk minder melkvee werd gehouden of over minder fosfaatruimte werd beschikt door de realisatie van een natuurgebied of de aanleg of onderhoud van publieke infrastructuur. Ingevolge het tweede lid bedraagt de verhoging het aantal kilogrammen fosfaat waarvan de landbouwer aannemelijk heeft gemaakt dat deze zonder de in het eerste lid omschreven omstandigheden in de vaststelling van het fosfaatrecht zouden zijn betrokken. Het derde lid bepaalt dat indien de verhoging kleiner is dan vijf procent van het vastgestelde fosfaatrecht, deze niet plaatsvindt (5%-norm). Het verzoek tot verhoging dient ingevolge het vierde lid voor 1 april 2018 te zijn ingediend.
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveebedrijf te [plaats 1] . Voorheen exploiteerde zij een  bedrijf aan [adres 1] te [plaats 2] (de oude bedrijfslocatie). In 2015 is appellante op zoek gegaan naar een nieuwe locatie voor het bedrijf. In de loop van 2015 en 2016 is de melkveehouderij verplaatst naar de [adres 2] te [plaats 1] (de nieuwe bedrijfslocatie).
2.2
Op 30 juni 2015 heeft appellante een koopovereenkomst gesloten voor de verkoop van de oude bedrijfslocatie aan TenneT TSO B.V. (Tennet). Deze koopovereenkomst maakte deel uit van de ruilakte die op 14 augustus 2015 is gepasseerd, waarin onder andere de nieuwe bedrijfslocatie aan appellante is toebedeeld en de rechten van Tennet zijn geregeld voor realisatie en gebruik van een 380kV-hoogspanningsverbinding tussen Doetinchem en Wessel (de hoogspanningsverbinding) op de oude bedrijfslocatie. Het gaat om de hoogspanningsverbinding waarvan de ministers van Economische Zaken en Infrastructuur en Milieu het inpassingsplan op 7 april 2015 hebben vastgesteld in het vaststellingsbesluit "Inpassingsplan DW380 Doetinchem - Voorst". Vanwege het afbouwen van de voervoorraad en het in het voorjaar kunnen legen van de mestkelders, heeft appellante het erf met de bedrijfsgebouwen op de oude locatie op 26 april 2016 feitelijk geleverd. De door Tennet nog niet benodigde cultuurgrond heeft appellante tot eind 2017 in gebruik gehouden via een geliberaliseerde pachtovereenkomst.
2.3
Op 7 mei 2015 heeft appellante een overeenkomst gesloten voor de koop van de nieuwe bedrijfslocatie voor € 2,35 miljoen. Voor die locatie is op 29 oktober 2012 een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor het houden van 150 melk- en kalfkoeien en 99 stuks jongvee.
2.4
Op 2 juli 2015 hield appellante in totaal 36 melk- en kalfkoeien en 40 stuks jongvee op haar oude en nieuwe bedrijfslocatie.
Besluiten van verweerder en omvang van het geschil
3.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 2.284 kg. Wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard en het verzoek van appellante tot verhoging van het fosfaatrecht als bedoeld in artikel 72a, vierde lid, van het Uitvoeringsbesluit afgewezen, omdat de 5%-norm niet wordt gehaald. Bij het vervangingsbesluit heeft verweerder de afwijzing van het verzoek als bedoeld in artikel 72a, vierde lid, van het Uitvoeringsbesluit gebaseerd op het niet voldoen aan de 5%-norm en daarbij aangegeven dat geen rekening kan worden gehouden met op 2 juli 2015 nog niet gerealiseerde groei.
3.2
Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van appellante van rechtswege mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het bestreden besluit is ingetrokken en is vervangen door het vervangingsbesluit en gesteld, noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij beoordeling van het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit, zal het beroep niet-ontvankelijk worden verklaard.
Beroepsgronden
4.1
Appellante betoogt dat verweerder haar verzoek om verhoging van het fosfaatrecht als bedoeld in artikel 72a, vierde lid, van het Uitvoeringsbesluit ten onrechte heeft afgewezen. Zij beschikte op 2 juli 2015 tijdelijk over minder melkvee door de aanleg van een publiek infrastructuur, te weten de hoogspanningsverbinding. Aangezien de hoogspanningsverbinding voor een deel op de oude bedrijfslocatie van appellante lag, is appellante in de tweede helft van 2014 met Tennet in onderhandeling getreden over de noodgedwongen verkoop van het bedrijf op haar oude bedrijfslocatie. Zij is toen op zoek gegaan naar een nieuwe locatie en  heeft die in 2014 gekocht in de veronderstelling dat de peildatum van het fosfaatrechtenstelsel in 2014 zou komen te liggen. Door de ziekte van de ondernemer van het bedrijf op de over te nemen bedrijfslocatie is de daar gehouden veestapel versneld afgebouwd, zodat de veestapel op de uiteindelijk voor het fosfaatrechtenstelsel vastgestelde peildatum van 2 juli 2015 (de peildatum) kleiner was dan zonder deze bijzondere omstandigheid het geval zou zijn geweest.
4.2.1
Voorts voert appellante aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er sprake van een individuele en buitensporige last. Door de realisatie van de hoogspanningsverbinding op de oude bedrijfslocatie was appellante gedwongen het bedrijf te verhuizen. In haar brief van 18 juli 2017 heeft Tennet toegelicht dat er in het geval van appellante sprake was planologisch overheidsingrijpen. Indien appellante niet tijdig een overeenstemming over de verkoop van de oude bedrijfslocatie met Tennet had bereikt, zou dat reden zijn geweest om de minister te verzoeken een gedoogplicht op grond van de Belemmeringenwet privaatrecht op te leggen. De verhuizing van het bedrijf van appellante heeft grote gevolgen gehad voor het aantal dieren dat zij op de peildatum hield. Door de bedrijfsverplaatsing was ze genoodzaakt de vleesvarkenstak af te bouwen. De vleesvarkenstak was te arbeidsintensief in combinatie met het melkvee en de gedwongen verhuizing was een goed moment voor een volledige omschakeling naar melkvee. Om een levensvatbaar bedrijf te houden heeft appellante ter compensatie van de beëindiging van de vleesvarkenstak geïnvesteerd in de uitbreiding van haar melkveetak. Zij is vóór de peildatum onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan en beschikte over de benodigde vergunningen voor deze uitbreiding, maar kon de uitbreiding door de fosfaatrechtenvaststelling niet realiseren. De ziekte van de voormalig ondernemer op de over te nemen nieuwe bedrijfslocatie heeft ertoe geleid dat de veestapel op de peildatum kleiner was dan zonder deze omstandigheid het geval zou zijn geweest. Met het toegekende aantal fosfaatrechten komt de bedrijfscontinuïteit in gevaar.
4.2.2
Ter onderbouwing van het betoog dat er sprake is van een individuele en buitensporige last, heeft appellante een rapport van 26 juni 2018 overgelegd - opgesteld door Flynth adviseurs en accountants (Flynth) - waarin de gevolgen van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel voor appellante zijn vastgesteld. In het rapport is een financiële vergelijking gemaakt tussen vier scenario’s, waarbij scenario’s 1 en 2 uitgaan van de bedrijfsontwikkeling zonder het fosfaatrechtenstelsel met een volledige stalbezetting, met een fosfaatrechtenkorting van 8,3% in scenario 2, en waarbij scenario’s 3 en 4 uitgaan van de bedrijfsontwikkeling onder het fosfaatrechtenstelsel met het toegekende aantal fosfaatrecht, met de aankoop van de voor de uitbreiding benodigde 5.525 kg fosfaatrecht in scenario 3. In scenario’s 1 en 2 is er voor 2018 sprake van een liquiditeitsoverschot, terwijl er in scenario’s 3 en 4 sprake is van een fors liquiditeitstekort. Deze laatste twee scenario’s, waarin wordt uitgegaan van het fosfaatrechtenstelsel, zijn daarom niet op bedrijfscontinuïteit gericht. Appellante heeft ook een brief overgelegd van de [naam 4] van 1 december 2018, waarin is geconcludeerd dat de bedrijfsexploitatie met het door verweerder toegekende aantal fosfaatrecht niet toereikend is om aan de financiële verplichtingen te voldoen. In de brief is verder uiteengezet dat de [naam 4] de aankoop van extra fosfaatrechten, gezien de prijsvorming en financiële resultaten van het bedrijf, niet kan financieren en de levensvatbaarheid van het bedrijf daarmee in het geding komt. In de door appellante overgelegde brief van de [naam 4] van 17 oktober 2019 word bovendien door de bank geconcludeerd dat er geen mogelijkheid is tot financiering van de lease van extra fosfaatrechten en wordt verder vermeld dat de aflossingsvrije periode van leningen met het oog op de toekomst van het bedrijf wordt verlengd tot 1 juli 2020. In aanvulling op het rapport van 26 juni 2018 heeft appellante een aanvullend rapport van Flynth van
16 januari 2020 overgelegd, met een nadere aanvulling en toelichting op de break-even berekening. In het aanvullend rapport is de noodzakelijke compensatie van de vleesvarkenstak met de melkveetak berekend, waaronder het bedrijf kan worden voortgezet. Hierin is geconcludeerd dat er sprake is van een levensvatbaar bedrijf bij een minimale bedrijfsomvang van 85 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee, hetgeen neerkomt op rond de 4.800 kg fosfaatrecht. Voor deze berekening is uitgegaan van een minimaal aantal van 43,3 melk- en kalfkoeien in ruil voor de afbouw van 320 vleesvarens, wat neerkomt op 2.448 kg fosfaatrecht ter compensatie van de varkenstak. Dit aantal melk- en kalfkoeien is berekend met een saldo voor vleesvarkens van € 80,- als uitgangspunt.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellante niet in aanmerking komt voor verhoging van het fosfaatrecht op grond van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit. Hij erkent dat de hoogspanningsverbinding kwalificeert als een publieke infrastructuur zoals bedoeld in artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit, maar appellante voldoet niet aan de 5%-norm. Bij de berekening van de 5%-norm heeft verweerder een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie van appellante op de door appellante opgegeven datum van 7 mei 2015 (de datum van de koop van de nieuwe bedrijfslocatie) en de peildatum. Bij de berekening kan verweerder geen rekening houden met op de peildatum nog niet gerealiseerde groei. Uit de gecombineerde opgaven 2010-2015 blijkt dat appellante nooit (veel) meer melkvee op het bedrijf heeft gehouden dan zij op de peildatum hield. Daarbij merkt verweerder op dat de voormalig eigenaar van de nieuwe bedrijfslocatie op de peildatum geen dieren meer hield. Dat appellante de beoogde groei niet heeft kunnen realiseren is dan ook niet het gevolg van de aanleg van de hoogspanningsverbinding en de daaruit voortvloeiende bedrijfsverplaatsing. De knelgevallenregeling ziet niet op die gevallen waarin de beoogde groei niet is behaald.
5.2
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. In het geval van appellante was er sprake van een buitengewone situatie die buiten haar invloedssfeer lag. Dat maakt echter nog niet dat er sprake is van een individuele en buitensporige last. Deze omstandigheid is door verweerder getoetst aan de voorwaarden van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit en hierbij bleek dat de 5%-norm niet werd gehaald. Daarom is het niet aannemelijk dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Met de forse beoogde uitbreiding van 36 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee naar 150 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee heeft appellante meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s genomen, terwijl nadere productiebeperkende maatregelen op het moment van de aankoop van de nieuwe bedrijfslocatie op 7 mei 2015 voorzienbaar waren. De gevolgen van deze ondernemerskeuze dienen daarom voor rekening en risico van appellante te komen. Dat de aanleiding voor de bedrijfsverplaatsing buiten de invloedssfeer van appellante ligt doet daar niet aan af. Van een bedrijfseconomische noodzaak tot een uitbreiding van die grootte is voorts niet gebleken. Ten aanzien van het betoog van appellante dat de uitbreiding met 107 melk- en kalfkoeien nodig was ter compensatie van de afbouw van de varkenstak van 350 varkens merkt verweerder op dat het in de uitspraak van het College van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:5) ging om de compensatie van het verlies van een grotere varkenstak met een kleinere uitbreiding van de melkveetak. De berekening in het aanvullende rapport van 16 januari 2020 die erop neerkomt dat 43 melk- en kalfkoeien compenseren voor de 320 vleesvarkens die appellante hield, is niet navolgbaar. Het saldo van € 80,- per vleesvarken is niet onderbouwd en zou volgens de normen van de Kwantitatieve Informatie voor de Veehouderij (KWIN) veel lager moeten zijn. Op grond van een saldovergelijking volgens de KWIN komt verweerder uit op slechts 10 tot 15 melk- en kalfkoeien ter vervanging van 320 vleesvarkens. Het saldo voor vleesvarkens zit rond de € 66,- en een kleine vleesvarkenstak, zoals die van appellante, presteert meestal onder het gemiddelde, zodat de keuze van appellante om met een saldo van € 80,- te rekenen onbegrijpelijk is. Verder mist het door appellante overgelegde financiële rapport 26 juni 2018 voldoende bewijskracht, omdat het op onjuistheden is gebaseerd (te lage melkprijs, onrealistische fosfaatprijs van € 185,-). Ook is hierin geen rekening gehouden met de door appellante geleasede fosfaatrechten. Evenmin heeft appellante aangetoond welk bedrag zij heeft verkregen voor de verkoop van de oude bedrijfslocatie en voorts is onduidelijk welke schadeloosstelling zij heeft gekregen op grond van de Onteigeningswet. Appellanten heeft niet aannemelijk gemaakt dat de bedrijfscontinuïteit in gevaar is gekomen door de invoer van het fosfaatrechtenstelsel. Dat appellante de beoogde uitbreiding op de peildatum nog niet had gerealiseerd is niet het gevolg van de noodzakelijke bedrijfsverplaatsing.
Beoordeling
Artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit
6.1
Niet in geschil is dat appellante wegens de realisatie van de hoogspanningsverbinding haar bedrijf heeft moeten verplaatsen. Die verplaatsing heeft er echter niet toe geleid dat appellante op de peildatum 5% minder melkvee hield. Daarmee voldoet appellante niet aan de voorwaarde van artikel 72a van het Uitvoeringsbesluit. Bij de berekening van de 5%-norm wordt geen rekening worden gehouden met nog niet gerealiseerde groei. Daarvoor verwijst het College naar de uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NLCBB:2019:4, onder 5.2) en 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) waarin is geoordeeld dat ook in geval van (deels gerealiseerde) uitbreidingsplannen een vergelijking wordt gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Artikel 1 van het EP
6.2
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.3.1
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.2
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder het bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2; hierna: de uitspraak van 23 juli 2019).
6.3.3
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7; hierna: de uitspraak van 25 februari 2020) bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande dan wel aantoonbaar voorgenomen bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.4
In deze uitspraak heeft het College ook overwogen (onder 6.8) dat voor alle melkveehouders geldt dat de gemiddelde melkgift vanwege verbeteringen in de efficiëntie van de melkveebedrijfsvoering in 2018 hoger zal zijn dan in 2015 en dat daarvoor (vanwege het hogere excretieforfait) meer fosfaatrecht nodig is. Het door die productiviteitsstijging benodigde extra fosfaatrecht mist een individueel karakter, want iedere melkveehouder ziet zich voor de overbrugging van dat extra fosfaatrecht gesteld. Voorts geldt, met uitzondering van grondgebonden bedrijven, voor alle melkveehouders dat hun fosfaatrecht op grond van artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet wordt verminderd. Dat deel van de last draagt iedere (niet-grondgebonden) melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:624, onder 6.4.1). In zoverre is de last (ook) voor de melkveehouder niet individueel en bestaat – ongeacht de bedrijfseconomische gevolgen – in beginsel geen grond om een individuele en buitensporige last aan te nemen.
6.3.5
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.6
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 3 van het rapport van 26 juni 2018 opgesteld door Flynth adviseurs en accountants en aangevuld op 16 januari 2020) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.3 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.7
Voor appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel op basis van de hiervoor onder 6.3.3 weergegeven vergelijking neer op (4.800 - 2.284 kg =) 2.516 kg fosfaat. Het verschil tussen de door appellante nagestreefde minimale omvang van de veestapel en de feitelijke situatie op de peildatum is, aanzienlijk. Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportages, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors worden geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.5 is overwogen, dragen appellante  zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. Vaststaat dat appellante in de jaren 2010-2015 niet (veel) meer melkvee op het bedrijf heeft gehouden dan zij op de peildatum hield. Ter onderbouwing van de uitbreiding heeft appellante gesteld dat compensatie van de beëindiging van de varkenstak nodig was. Het College stelt vast dat voor de beëindiging van de varkenstak geen bedrijfseconomische noodzaak is aangevoerd. Dat beëindiging van de varkenstak wenselijk was vanwege de arbeidsintensiteit en dat de gedwongen verhuizing is aangegrepen voor volledige omschakeling naar melkvee, zijn ondernemersbeslissingen. Gezien het moment in tijd, acht het College die beslissingen, bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Hoewel naar het oordeel van het College wel is gebleken van de noodzaak tot verblijfsverplaatsing vanwege de realisatie en het gebruik van de hoogspanningsverbinding op de oude bedrijfslocatie en in zoverre het moment van de verplaatsing appellante niet wordt tegengeworpen, had het voor appellante bij het zoeken van een nieuwe locatie duidelijk moeten zijn dat uitbreiding van de melkveehouderij risico’s met zich bracht.
Het had immers voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij in het algemeen niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van hun verplaatsing een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat uitbreiding van de melkveehouderij voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.3.8
Het vorenstaande leidt tot het oordeel dat de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) in dit geval zwaarder dienen te wegen dan de belangen van appellante. De beroepsgrond faalt.
Slotsom
7.1
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.2
Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1). Tevens ziet het College aanleiding om de voor de rapporten gemaakte kosten te vergoeden. Ter zitting is duidelijk geworden dat daarmee 34 uur waren gemoeid, waarvan 18,7 uur met het rapport van 26 juni 2018 en 15,3 uur met het rapport van 16 januari 2020. Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bpb, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003, geldt voor de vergoeding van het rapport van 26 juni 2018 een maximum uurtarief van € 122,63 en voor het rapport van
16 januari 2020 een maximum uurtarief van € 129,63, zodat de vergoeding € 4.276,52 (18,7 uur x € 122,63 per uur + 15,3 x € 129,63) bedraagt. Het totaal van de proceskostenvergoeding bedraagt € 5.326,52 (€ 1.050,- + € 4.276,52).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit ongegrond;
bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 5.326,52.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. L. ten Hove, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 april 2020.
De voorzitter is verhinderd	                                                  De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. 	                                             de uitspraak te ondertekenen