ECLI:NL:CBB:2020:429
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 18/1085, 18/1086, 18/1087, 18/1088, 18/1089
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 juni 2020 in de zaken tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , gemeente [gemeente] , appellante
(gemachtigde: mr. M.A. van der Kruijt-Bos),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. A.R. Alladin en mr. G. Meijerink),
en
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).
Procesverloop
Bij besluiten van 2 december 2017, 6 december 2017, 9 december 2017, 16 december 2017 en 27 januari 2018 (de primaire besluiten 1 tot en met 5) heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante heffingen opgelegd van € 5.803,- voor periode 1 (maart en april 2017), van € 5.971,- voor periode 2 (mei en juni 2017), van € 6.082,- voor periode 3 (juli en augustus 2017), van € 6.154,- voor periode 4 (september en oktober 2017) en van € 6.581,- voor periode 5 (november en december 2017).
Bij afzonderlijke besluiten van 30 april 2018 (de bestreden besluiten 1 tot en met 4) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen de primaire besluiten 1, 3, 4 en 5 ongegrond verklaard.
Bij besluit van 11 mei 2018 (bestreden besluit 5) heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen primair besluit 2 ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten 1 tot en met 5.
Bij afzonderlijke besluiten van 5 maart 2019 (de vervangingsbesluiten 1 tot en met 5) heeft verweerder de bestreden besluiten 1 tot en met 5 gewijzigd, de primaire besluiten 1 tot en met 5 herroepen en aan appellante voor de periodes 1 tot en met 5 heffingen opgelegd van onderscheidenlijk € 5.697,60, € 5.865,60, € 5.976,-, € 6.048,- en € 6.475,20. Bij besluit van 30 april 2019 heeft verweerder de heffingen voor de periodes 1, 2 en 5 afgerond naar hele bedragen.
Appellante heeft een reactie ingediend over de vervangingsbesluiten 1 tot en met 5.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 mei 2020. Appellante is verschenen, vertegenwoordigd door [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door de gemachtigde van appellante. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Het College heeft de Staat der Nederlanden als partij aangemerkt in verband met overschrijding van de redelijke termijn.
Overwegingen
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer vrouwelijke runderen houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum). Het referentieaantal is het aantal op de peildatum geregistreerde runderen verminderd met 4% – met uitzondering van grondgebonden bedrijven – en omgerekend naar grootvee-eenheden (GVE).
Om te bepalen of een bedrijf grondgebonden is wordt volgens artikel 1, onder j, van de Regeling de fosfaatproductie van het aantal gehouden vrouwelijke runderen dat in 2015 was geregistreerd, in kilogrammen fosfaat afgezet tegen de fosfaatruimte van de tot het bedrijf behorende oppervlakte grond. Een bedrijf wordt aangemerkt als grondgebonden indien de fosfaatproductie kleiner is dan de fosfaatruimte.
Appellante houdt op haar bedrijf zowel melkvee als vleesvee. Bij het bepalen van het referentieaantal heeft verweerder een korting van 4% toegepast op het aantal op de peildatum geregistreerde runderen, omdat het bedrijf van appellante volgens verweerder niet grondgebonden is. De fosfaatruimte is 3.627 kilogram en de fosfaatproductie is 3.726 kilogram, aldus verweerder.
Verweerder heeft in de primaire besluiten 1 tot en met 5 de volgende passage opgenomen: “U heeft een melk producerend bedrijf en bent daarnaast houder van vrouwelijke vleeskalveren die voor 1 april 2017 op uw bedrijf zijn aangevoerd. Bij bepaling of u heeft voldaan aan de reductiedoelstelling worden deze vleeskalveren buiten beschouwing gelaten. Het referentie- en/of doelstellingsaantal is daarom aangepast door te corrigeren voor de vrouwelijke vleeskalveren”.
Volgens verweerder telt het vleesvee echter wel mee voor de berekening van de grondgebondenheid, omdat appellante onder de definitie van ‘houder’ van artikel 1, eerste lid, onder a, van de Regeling valt, en op basis van artikel 1, eerste lid, onder j, van de Regeling alle vrouwelijke runderen worden meegenomen in de berekening van de grondgebondenheid. Hierbij wordt geen onderscheid gemaakt tussen vrouwelijk melkvee en vleesvee, aldus verweerder.
Bij de vervangingsbesluiten heeft verweerder het referentieaantal naar boven bijgesteld, omdat eerder ten onrechte 1 rund, dat op de peildatum was afgevoerd, niet was meegerekend. De heffingen zijn daardoor lager geworden. Verweerder heeft bij de vervangingsbesluiten zijn standpunt gehandhaafd dat het bedrijf niet grondgebonden is.
Beoordeling van het beroep
5. Artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt, voor zover van belang, dat het beroep tegen het oorspronkelijke besluit van rechtswege mede betrekking heeft op een vervangend besluit. De vervangingsbesluiten 1 tot en met 5, zoals aangevuld met het besluit van 30 april 2019, zijn besluiten waarover het beroep zich ingevolge artikel 6:19 van de Awb mede uitstrekt. Gesteld noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij beoordeling van het beroep tegen de bestreden besluiten 1 tot en met 5, en daarom zal het College dat beroep niet‑ontvankelijk verklaren.
6. Appellante heeft haar betoog dat de vervangingsbesluiten in strijd zijn met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur niet, althans onvoldoende, gemotiveerd, zodat het College daaraan voorbijgaat. Daarbij zij opgemerkt dat, anders dan appellante stelt, uit de bijlagen bij de vervangingsbesluiten blijkt welke gegevens zijn gebruikt voor de berekeningen.
7. Appellante betoogt dat de primaire besluiten 1 tot en met 4 in strijd zijn met artikel 8, eerste lid, van de Regeling, waarin is bepaald dat verweerder de geldsommen uiterlijk moet inwinnen in de tweede maand die volgt op de maand waarover de geldsom is verschuldigd. In dit geval is daaraan volgens appellante niet voldaan, aangezien de heffingen voor de periodes 1 tot en met 4 pas in december 2017 zijn opgelegd. Daarnaast wordt zij onevenredig in haar belangen getroffen door deze vier kort na elkaar opgelegde heffingen. Zij heeft in haar bedrijfsvoering door de veel te late besluitvorming geen of te weinig rekening kunnen houden met de heffingen, aldus appellante.
7.1.
Het primaire besluit 4 is genomen binnen twee maanden na afloop van periode 4, zodat het betoog in zoverre feitelijke grondslag mist.
7.2.
Zoals het College eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:421), is een op grond van de Regeling opgelegde heffing pas verschuldigd vanaf het moment dat de heffing in een besluit is opgelegd. Vóór de primaire besluiten was appellante dus geen heffing verschuldigd. Daarna wel. Verder is de inningstermijn in de Regeling niet dwingend, maar regelend van aard. Uit de toelichting bij de Regeling blijkt dat voor de inningstermijn aansluiting is gezocht bij de uitvoering in de praktijk. Daaruit blijkt niet dat bedoeld is dat de verplichting om te betalen zou vervallen als de heffing pas op een later tijdstip wordt opgelegd. Verweerder was derhalve bevoegd om de heffingen op te leggen, ook nadat de tweede maand volgend op de desbetreffende periode al was verstreken.
Appellante wordt ook niet gevolgd in haar stelling dat zij werd overvallen door de heffingen. Uit de door verweerder overgelegde stukken blijkt dat verweerder voor de periodes 1, 2 en 3 al eerder dan in december 2017 heffingen had opgelegd, maar die besluiten heeft ingetrokken – en voor de volgende periodes geen heffingen heeft opgelegd – omdat de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag bij vonnissen van 4 mei 2017 had geoordeeld dat de Regeling voor bepaalde bedrijven buiten toepassing moest blijven. Bij dat intrekkingsbesluit heeft verweerder er nadrukkelijk op gewezen dat de Staat hoger beroep heeft ingesteld tegen de vonnissen van de voorzieningenrechter en dat hij de Regeling voor alle periodes alsnog volledig zal toepassen, als de Staat in hoger beroep in het gelijk wordt gesteld. Bij arrest van 31 oktober 2017 heeft het Gerechtshof Den Haag de vonnissen van de rechtbank inderdaad vernietigd. Bij brief van 24 november 2017 heeft verweerder appellante daarop medegedeeld dat de Regeling met terugwerkende kracht toch van toepassing is op appellante en dat alsnog heffingen zullen worden opgelegd.
Gelet op deze gang van zaken had appellante in haar bedrijfsvoering rekening kunnen houden met de mogelijkheid dat alsnog heffingen zouden worden opgelegd en bestaat geen grond voor het oordeel dat zij onevenredig in haar belangen wordt getroffen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat verweerder een algemene betalingsregeling heeft getroffen voor melkveehouders die de in december 2017 opgelegde heffingen niet ineens konden voldoen.
Het betoog faalt.
8. Appellante betoogt ten slotte dat verweerder ten onrechte het vrouwelijk vleesvee heeft meegenomen bij de berekening van de grondgebondenheid. Het melkvee en vleesvee staan geregistreerd op verschillende Unieke Bedrijfsnummers (ubn’s) en verweerder heeft het vleesvee ook niet meegenomen bij de vaststelling van het doelstellingsaantal. Volgens appellante dient deze splitsing doorgevoerd te worden voor alle aspecten van de Regeling, dus ook voor het bepalen van de grondgebondenheid. Dat is ook in overeenstemming met de wijziging van de Regeling op 28 april 2017, waarbij is besloten niet‑melkproducerende bedrijven met terugwerkende kracht buiten de Regeling te houden (Stcrt. 2017, 25117). Als het vleesvee niet wordt meegeteld, is het bedrijf wel grondgebonden en zijn de heffingen te hoog vastgesteld, aldus appellante.
8.1.
Artikel 1, eerste lid, van de Regeling luidt:
“In deze regeling wordt verstaan onder:
a. houder
:
houder als bedoeld in artikel 1 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren [= eigenaar, houder of hoeder] van runderen, die producent is van koemelk bestemd voor consumptie of verwerking;
b. […];
c. rund: vrouwelijk rund van 0 tot 1 jaar, vrouwelijk rund van 1 jaar of ouder dat niet heeft gekalfd of rund dat ten minste eenmaal heeft gekalfd, waarbij onder rund wordt verstaan een dier als bedoeld in artikel 1, onderdeel n, van de Regeling identificatie en registratie van dieren, met uitzondering van runderen die behoren tot de soorten Bison bison en Bubalus bubalus, en dat is geregistreerd in het I&R‑systeem [= Identificatie- en Registratie systeem];
d-g. […];
h. bedrijf: bedrijf als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel i, van de Meststoffenwet [= geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van enige vorm van landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden];
i. […];
j. grondgebonden bedrijf: bedrijf waarbij de productie van dierlijke meststoffen door runderen in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015 verminderd met de fosfaatruimte in dat jaar negatief of nul is, en de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond de hoeveelheid grond is zoals die blijkt uit de gegevens opgegeven krachtens de Regeling landbouwtelling en gecombineerde opgave 2015 […];
k-l. […].”
8.2.
Uit de toelichting behorende bij de wijziging van de Regeling op 28 april 2017 blijkt dat de Regeling van toepassing is op alle melkproducerende bedrijven. Ter zitting heeft appellante desgevraagd verklaard dat zowel het ubn voor melkvee als het ubn voor vleesvee tot haar bedrijf behoren. Het bedrijf van appellante wordt dus gevormd door zowel de melkvee- als de vleesveetak en beide bedrijfstakken vallen daarmee onder de reikwijdte van de Regeling. Appellante is, via haar melkveetak, producent van koemelk bestemd voor consumptie en daarmee houder in de zin van de Regeling. Verweerder heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat de Regeling van toepassing is op appellante.
8.3.
Verweerder heeft zich eveneens terecht op het standpunt gesteld dat uit de definitie van bedrijf volgt dat voor het bepalen van de grondgebondenheid naar het bedrijf in zijn geheel moet worden gekeken en dat alle dieren die zich op het bedrijf van appellante bevinden en voldoen aan de definitie van artikel 1, eerste lid, onder c, van de Regeling, als rund in de zin van de Regeling moeten worden aangemerkt. De door appellante op haar bedrijf gehouden vrouwelijke vleeskalveren vallen ook onder deze definitie, aangezien dat vrouwelijke runderen van 0 tot 1 jaar zijn. Dit betekent dat verweerder de fosfaatproductie van deze vleeskalveren terecht heeft meegenomen bij de vaststelling van de fosfaatproductie in het jaar 2015.
8.4.
Anders dan appellante aanvoert, bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerder bij het bepalen van de grondgebondenheid de vleeskalveren diende uit te zonderen, omdat hij dat ook heeft gedaan bij de vaststelling van het maandgemiddelde, het doelstellingsaantal en het referentieaantal. Verweerder heeft in het verweerschrift en ter zitting uiteengezet wat de achtergrond van die uitzondering is.
In eerste instantie was de Regeling van toepassing op alle melkproducerende bedrijven en ook op niet-melkproducerende bedrijven. Na invoering van de Regeling bleek dat er bij niet-melkproducerende bedrijven onbedoelde negatieve effecten optraden voor de bedrijfsvoering en de economische levensvatbaarheid van deze bedrijven in 2017. Het hanteren van een peildatum pakte vooral voor een deel van de vleesveebedrijven, zoals vetweiderijen, mesterijen, zoogkoeienhouderijen en jongvee-opfokbedrijven, en bij het inscharen en verplaatsen van dieren naar andere bedrijven (bijvoorbeeld naar terreinbeherende organisaties), onbedoeld zwaar uit, omdat de peildatum voor die bedrijven geen reëel beeld gaf van het aantal dieren dat gedurende het jaar werd gehouden. Om deze bedrijven tegemoet te komen is de Regeling op 30 maart 2017 gewijzigd (Stcrt. 2017, 18602). Deze wijziging van de Regeling bleek echter nog ontoereikend om onbedoelde negatieve effecten in voldoende mate voor de niet-melkproducerende bedrijven weg te nemen. Op 12 april 2017 heeft de toenmalige staatssecretaris daarom aan de Tweede Kamer gemeld dat de Regeling beperkt werd tot de melkproducerende bedrijven en dat de niet‑melkproducerende bedrijven buiten de reikwijdte van de Regeling komen te vallen. Hiervoor is de Regeling op 28 april 2017 gewijzigd (Stcrt. 2017, 25117). Omdat melkproducerende bedrijven met een vleesveetak nog steeds melkproducerende bedrijven zijn, vielen die bedrijven nog wel in zijn geheel onder de werking van de Regeling. Melkveehouders met een vleesveetak konden na de wijziging van de Regeling niet meer voorkomen dat vleeskalveren werden meegenomen bij de berekening van het maandgemiddelde. Om die melkveehouders tegemoet te komen en ook een uitzondering van de vleeskalverenbij melkproducerende bedrijven te bewerkstelligen, heeft verweerder na afstemming met vertegenwoordigers van de vleesveesector beleid ontwikkeld. Volgens dit beleid kunnen bedrijven hun vleeskalveren uitzonderen voor het maandgemiddelde, wat bijvoorbeeld van belang is voor het jongveegetal, en in het verlengde daarvan voor het referentieaantal en het doelstellingsaantal, mits deze vleeskalveren voor 1 april 2017 zijn aangevoerd op het bedrijf en op de juiste wijze zijn ‘gevlagd’ in het I&R-systeem. Dit beleid was er niet op gericht om vleesveetakken van melkproducerende bedrijven geheel te onttrekken aan de werking van de Regeling. Vleeskalveren die na 1 april 2017 zijn aangevoerd, blijven namelijk wel onder de werking van de Regeling vallen. Ook vleeskalveren die op het bedrijf zijn geboren, worden in beginsel niet uitgezonderd van de Regeling, omdat deze runderen niet als aangevoerd worden aangemerkt. De uitzondering geldt dus alleen voor de vóór 1 april 2017 aangevoerde vrouwelijke vleeskalveren tot een leeftijd van maximaal 1 jaar, aldus verweerder.
Het College begrijpt uit deze uiteenzetting dat verweerder bewust en weloverwogen een beperkte uitzondering heeft gemaakt voor melkproducerende bedrijven met een vleesveetak. Die uitzondering heeft hij gemaakt via artikel 13, derde lid, van de Landbouwwet, op grond waarvan hij in door hem te bepalen gevallen of groepen van gevallen tot gehele of gedeeltelijke ontheffing kan overgaan van hetgeen ingevolge de Regeling verschuldigd is. Dat hij geen aanleiding heeft gezien in verdergaande mate van de Regeling af te wijken, door bijvoorbeeld van de in de Regeling opgenomen definitie van grondgebondenheid af te wijken, is niet onredelijk te achten.
8.5.
Het betoog faalt.
Overschrijding redelijke termijn
9. Ter zitting heeft appellante een verzoek om schadevergoeding gedaan wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
10. Verweerder heeft het bezwaarschrift voor de periodes 1 tot en met 4 op 2 januari 2018 ontvangen en het bezwaarschrift voor periode 5 op 19 februari 2018. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met meer dan 5 maanden overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, heeft appellante daarom recht op een vergoeding van € 500,- aan immateriële schade.
Omdat de behandeling van het bezwaar minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd is de overschrijding volledig toe te rekenen aan het College. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb de Staat der Nederlanden veroordelen tot betaling van € 500,- aan appellante.
Slotsom
11. Het beroep tegen de bestreden besluiten 1 tot en met 5 is niet‑ontvankelijk.
11. Het beroep tegen de vervangingsbesluiten 1 tot en met 5, zoals aangevuld met het besluit van 30 april 2019, is ongegrond.
11. Appellante heeft recht op een vergoeding van € 500,- aan immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn.
11. Reeds gezien het feit dat verweerder de bestreden besluiten 1 tot en met 5 heeft ingetrokken en heeft vervangen door de vervangingsbesluiten 1 tot en met 5, ziet het College aanleiding te bepalen dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht vergoedt alsmede verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep, waarbij de vijf zaken als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht worden aangemerkt.
Beslissing
Het College
verklaart het beroep tegen de bestreden besluiten 1 tot en met 5 niet‑ontvankelijk;
verklaart het beroep tegen de vervangingsbesluiten 1 tot en met 5, zoals aangevuld met het besluit van 30 april 2019, ongegrond;
veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan appellante een vergoeding voor immateriële schade van € 500,- te betalen;
bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 1.690,- aan appellante dient te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.575,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Hagen, voorzitter, in aanwezigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 juni 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de
uitspraak te ondertekenen.