ECLI:NL:RBAMS:2020:1086
Rechtbank AMS — Uitspraak 


RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 19/2819 en AMS 19/2810
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 februari 2020 in de zaak tussen
[eiser] , te Amsterdam, eiser
(gemachtigde: mr. I. de Roos),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
verweerder
(gemachtigde: mr. J.H.G. van de Boorn).
Conclusie
1. 	De rechtbank stelt eiser niet in het gelijk. De rechtbank oordeelt dat de gemeente aan eiser een bestuurlijke boete mocht opleggen van € 20.500,- en een last onder dwangsom van € 50.000,-, omdat eiser zijn woning aan de woningvoorraad heeft onttrokken door deze te verhuren aan toeristen. De rechtbank legt hieronder uit waar deze zaak over gaat en hoe zij tot haar oordeel komt.
Wat is de aanleiding voor deze rechtszaak?
2.1.
Een anonieme melder deed op 21 april 2018 een melding bij de gemeente dat eisers pand aan [adres] in Amsterdam zou worden gebruikt voor toeristische verhuur. Eiser had bij de gemeente al gemeld dat hij in de woning een Bed & Breakfast had. De gemeente deed op 23 april 2018 onderzoek bij eisers woning. Uit dit onderzoek bleek dat eiser niet voldeed aan de voorwaarden om legaal een Bed & Breakfast te hebben.
2.2.
De gemeente legde daarom aan eiser met de besluiten op bezwaar van 20 juni 2018 een boete op van € 20.500,- en een last onder dwangsom van € 50.000,-.
Een last onder dwangsom betekent dat eiser, als hij nogmaals in overtreding is wat betreft de toeristische verhuur, de last onder dwangsom van € 50.000,- aan de gemeente moet betalen. Een boete vordert de gemeente sowieso in, tenzij eiser de procedure bij de rechtbank zou winnen. Als mensen zich niet houden aan de regels voor vakantieverhuur legt de gemeente hoge boetes op met een afschrikwekkende werking. Dit om de woningvoorraad en de leefbaarheid van de stad te beschermen. Eiser is het niet eens met de boete en de last onder dwangsom en startte daarom deze procedure bij de rechtbank.
Wat is het beoordelingskader?
3.1.
Om tot een oordeel te komen kijkt de rechtbank naar de wet- en regelgeving en naar wat de hogerberoepsrechter oordeelt in soortgelijke zaken. De hoger beroepsrechter oordeelt dat alleen al uit het eenmalige gebruik van een woning door toeristen volgt dat deze niet beschikbaar is voor duurzame bewoning. De woning is daarmee onttrokken aan de woningvoorraad en er is een onttrekkingsvergunning vereist. Als iemand zijn of haar woning verhuurt aan toeristen, wijzigt de functie van het gebruik van de woning immers. De woning wordt in dat geval gebruikt voor een ander doel dan voor bewoning. Dit geldt ook als iemand zijn hoofdverblijf nog wel in de woning heeft op het moment dat hij of zij deze verhuurt aan toeristen.
Als een woning gedeeltelijk wordt verhuurd aan toeristen, is er namelijk sprake van gedeeltelijk onttrekking van de woning aan de woningvoorraad (een deel van de woning is niet meer beschikbaar voor duurzame bewoning). Ook hiervoor is een onttrekkingsvergunning vereist.
3.2.
In de Huisvestingsverordening van de gemeente staan regels over Bed & Breakfasts, waarbij een uitzondering wordt gemaakt op de hoofdregel dat er bij vakantieverhuur een onttrekkingsvergunning moet worden aangevraagd. Iemand mag legaal een Bed & Breakfast hebben - zonder onttrekkingsvergunning - als hij voldoet aan alle strenge voorwaarden uit de regels. Er is pas sprake van een Bed & Breakfast als een gedeelte van een zelfstandige woonruimte wordt gebruikt voor toeristische verhuur. Dat is niet het geval als een verblijf voor toeristen feitelijk een zelfstandige woonruimte is met een eigen opgang en eigen voorzieningen. Verder is een vereiste om legaal een Bed & Breakfast te kunnen hebben, dat aan niet meer dan vier personen onderdak wordt verleend.
3.3.
De hoger beroepsrechter oordeelde onlangs dat het begunstigend beleid over vakantieverhuur onverbindend is.
Dit betekent dat het begunstigend beleid van de gemeente niet meer geldig is. De reden hiervoor is dat artikel 21a van de Huisvestingswet (waarin het verbod op onttrekking staat) de gemeenteraad geen bevoegdheid geeft om vrijstelling te verlenen van de vergunningenplicht. Er is bij vakantieverhuur, ook in het geval van een Bed & Breakfast, volgens de regels dus altijd een onttrekkingsvergunning nodig en begunstigend beleid is niet toegestaan.
3.4.
De zaak van eisers lag voor bij de gemeente en is op de rechtbankzitting besproken, voordat het beoordelingskader veranderde door de uitspraak van de hoger beroepsrechter. Dit maakt echter geen verschil voor de beoordeling door de rechtbank op dit moment. De gemeente toetste in het besluit op bezwaar of werd voldaan aan het begunstigend beleid. De vraag of is voldaan aan het begunstigend beleid blijft relevant. De hoger beroepsrechter gaf in haar uitspraak aan dat de gemeente haar begunstigend beleid immers wel kan gebruiken bij de vraag of zij een (lagere) boete oplegt of niet.
Als eiser in deze zaak aan het begunstigend beleid voldoet, mag de gemeente geen boete opleggen. Er zou anders sprake zijn van strijd met het
legaliteitsbeginsel
(bij strafrechtelijke aansprakelijkheid moet het voor iedereen duidelijk zijn welke gedragingen zijn toegestaan en welke niet). Eiser kon op het moment van de overtreding namelijk niet weten dat het destijds geldende begunstigend beleid onverbindend zou worden verklaard.
Was de gemeente bevoegd om aan eiser een boete en een last onder dwangsom op te leggen?
Eiser heeft zijn woning aan de woningvoorraad onttrokken
4.1.
Partijen verschillen niet van mening over de vraag dat er meer dan vier toeristen in eisers woning zijn aangetroffen en over het feit dat de ruimtes waarin de toeristen verbleven een eigen opgang hadden. Uit vaste rechtspraak - zoals genoemd in het beoordelingskader hierboven - volgt dat met de verhuur aan toeristen, de woning van eiser aan de woningvoorraad is onttrokken. Eiser had geen vergunning, waardoor hij de Huisvestingswet heeft overtreden.
De gemeente was bevoegd om aan eiser een boete en een last onder op te leggen voor het onttrekken van de woning aan de woonvoorraad.
Eiser kan als overtreder worden aangemerkt, omdat hij eigenaar is van de woning en heeft besloten de woning te verhuren aan toeristen. Eisers hebben geen afzonderlijke beroepsgronden aangevoerd tegen de last onder dwangsom.
De beroepsgronden van eiser slagen niet
4.2.1.
Er is niet voldaan aan de vereisten om legaal een Bed & Breakfast te kunnen exploiteren. Voor een legale Bed & Breakfast moet iemand immers voldoen aan alle vereisten uit het beleid. Omdat er al niet aan twee vereisten uit het beleid is voldaan nu er meer dan vier toeristen in de woning zijn aangetroffen en de ruimtes een eigen opgang hadden, hoeft de rechtbank niet te bespreken het vereiste of eiser de Bed & Breakfast al dan niet zelf exploiteerde.
4.2.2.
Eiser voert aan dat hij zijn woning niet aan de woningvoorraad heeft onttrokken. Eiser woont immers permanent in de woning en verhuurde alleen een deel van de woning aan toeristen. Dit argument slaagt niet vanwege de rechtspraak van de hoger beroepsrechter, zoals weergegeven in het beoordelingskader hierboven. Er is ook sprake van onttrekking van een woning aan de woningvoorraad als een deel van de woning wordt verhuurd aan toeristen en de verhuurder in de woning woont. Een deel van de woning is in dat geval immers niet meer beschikbaar voor duurzame bewoning. Het argument van eiser dat de rechtspraak van de hoger beroepsrechter ziet op een andere situatie dan die van eiser volgt de rechtbank niet. Eiser verhuurde immers aan toeristen en hij voldeed niet aan de vereisten voor een Bed & Breakfast, zodat hiervan geen sprake was.
4.2.3.
Eiser voert daarnaast aan dat het vereiste dat er niet meer dan vier mensen in de Bed & Breakfast mogen verblijven in strijd is met de Dienstenrichtlijn en artikel 1 Eerste Protocol van het Europese verdrag van de Rechten van de Mens/ artikel 17 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie. Deze beroepsgronden slagen niet. Zelfs voordat het beleid onverbindend werd verklaard, was het vereiste van maximaal vier personen begunstigend beleid ten aanzien van de eis dat er bij woningonttrekking altijd een onttrekkingsvergunning vereist is. Dit beleid is dus niet belemmerend, maar juist begunstigend ten opzichte van de hoofregel uit de Huisvestingswet dat een vergunning is vereist. De Dienstenrichtlijn is daarop niet van toepassing.
Op de algemene regel dat er een vergunning is vereist bij onttrekking van een woning aan de woningvoorraad is de Dienstenrichtlijn ook niet van toepassing. Het onttrekkingsverbod is immers gericht tot iedereen die woonruimte wil onttrekken en niet specifiek op verhuur als Bed & Breakfast. Een boetebesluit of een last onder dwangsom naar aanleiding van een overtreding van het onttrekkingsverbod is daarmee geen besluit in het kader van de toegang tot de uitoefening van een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn.
4.2.4.
Anders dan eiser aanvoert is er geen sprake van strijd met artikel 1 Eerste Protocol van het EVRM en artikel 17 van het Handvest (waarin het recht op eigendom is vastgelegd). Ook hier geldt dat het vereiste van maximaal vier personen begunstigend beleid was. De hoger beroepsrechter oordeelde verder dat het recht op eigendom onverlet laat dat er wetten zijn opgesteld, die noodzakelijk zijn om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. De Huisvestingswet en de Huisvestingsverordening hebben als doel de bescherming van de samenstelling van de woningvoorraad en de leefbaarheid. Het vergunningenstelsel is er, zodat de gemeente kan beoordelen of en onder welke voorwaarden onttrekking is toegestaan en biedt op die manier een instrument om de samenstelling van de woningvoorraad en de leefbaarheid te beschermen.
4.2.5.
De beroepsgronden slagen dus niet.
Moet de boete worden verlaagd?
5.1.
Eiser voert op de zitting aan dat de rechtbank de boete moet matigen. De hoge boete is onevenredig. Eiser woonde wel gewoon in het huis en de woning was dus niet onttrokken aan de woningvoorraad. Verder heeft de verhuur geen grote impact op de maatschappij. Uit onderzoek is gebleken dat de meeste overlast in Amsterdam wordt veroorzaakt door dagjesmensen en niet door toeristen die in Bed & Breakfasts verblijven. Ook heeft de verhuur geen impact op de woningvoorraad, omdat als mensen niet zouden verhuren door middel van een Bed & Breakfast zij dat deel van hun huis niet zouden verhuren voor lange duur.
5.2
De rechtbank volgt eiser niet. Er is in deze zaak geen reden om de boete te matigen. Volgens vaste rechtspraak van de hoger beroepsrechter kan een boete worden gematigd als er sprake is van een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van de overtreding en een geringe financiële draagkracht.
Van deze bijzondere omstandigheden is in de zaak van eiser niet gebleken. Eiser verhuurde delen van zijn woning structureel aan toeristen. Eiser voldeed niet aan de voorwaarden voor het exploiteren van een Bed & Breakfast. Het was eisers verantwoordelijkheid om zich bij deze bedrijfsmatige verhuur aan de regels te houden. De meer algemene argumenten die eiser aanvoert zijn ook geen reden om de boete te matigen. De hoge beroepsrechter oordeelde al dat het systeem van hoge boetes met een afschrikwekkende werking gerechtvaardigd is onder andere om de leefbaarheid van de stad te beschermen.
Krijgt eiser de kosten van deze procedure vergoed?
6.	Omdat de rechtbank eiser niet in het gelijk stelt, heeft hij geen recht op een vergoeding van de kosten die hij maakte voor deze procedure (de kosten voor zijn advocaat [NAAM]).
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.Z. Achouak el Idrissi, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Teggelaar, griffier
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 februari 2020.
griffier
rechter
Bent u het niet eens met deze beslissing?
Partijen kunnen tegen deze uitspraak binnen zes weken na verzending van de uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019 2500 EA Den Haag. Burgers kunnen ook digitaal hoger beroep instellen (www.raadvanstate.nl).
Als hoger beroep is ingesteld, kunnen partijen bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening.
Aan het instellen van hoger beroep en het indienen van een voorlopige voorziening zijn kosten verbonden.
BIJLAGE I
Procesverloop
Melding woonfraude bij de gemeente				21 april 2018
Onderzoek naar de woning					23 april 2018
Voornemen boetebesluit						7 mei 2018
Primair boetebesluit						14 juni 2018
Herzien primair boetebesluit					20 juni 2018
Boetebesluit op bezwaar						12 april 2019
Primair besluit last onder dwangsom				20 juni 2018
Besluit op bezwaar last onder dwangsom				12 april 2019
Beroep bij de rechtbank:						20 mei 2019
Zitting bij de rechtbank:						28 januari 2020
BIJLAGE II
Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 5:46
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Huisvestingswet 2014
Artikel 21 a
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken.
Artikel 35
1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in artikel 21. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
Artikel 1 onder d Definities
In deze verordening wordt verstaan onder “bed & breakfast”: het gedeeltelijk gebruik van een zelfstandige woonruimte voor kort verblijf bij de hoofdbewoner van die woonruimte, al dan niet met ontbijt.
Artikel 3.1.2 Reikwijdte vergunningplicht
1. De in artikel 3.1.1 aangewezen woonruimten mogen niet zonder vergunning als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder d van de wet:
a. anders dan ten behoeve van bewoning of het gedeeltelijk gebruik als kantoor of
praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning worden onttrokken; of
b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk met andere woonruimte worden samengevoegd, mits en zolang de bestemming tot bewoning overheersend blijft.
4. Voor het gedeeltelijk onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van bed & breakfast is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet noodzakelijk mits en zolang:
a. de hoofdbewoner de woning als hoofdverblijf heeft en deze bewoner ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven;
b. de bestemming tot bewoning overheersend blijft;
c. aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend; en
d. de hoofdbewoner, voordat het gebruik ten behoeve van bed & breakfast start, het gebruik heeft gemeld bij burgemeester en wethouders.
Toelichting bij Bed & Breakfast (artikel 3.2.1, vierde lid)
Ook het gedeeltelijke gebruik van de woning te behoeve van verhuur aan toeristen, ongeacht de huurprijs van de woning is vrijgesteld van de vergunningplicht. Dit gebruik wordt ook wel bed & breakfast genoemd. Ook dit begrip is gedefinieerd en hieraan zijn voorwaarden verbonden. De hoofdbewoner moet zijn hoofdverblijf in de woning houden en het gebruik voor bewoning moet overheersend zijn. Dat betekent dat de woning voor ten hoogste 40% mag worden gebruik voor verhuur aan toeristen. In verband met de leefbaarheid mag aan niet meer dan vier personen tegelijk overnachting worden geboden. Indien niet aan de voorwaar- den wordt voldaan, dan is sprake van woningonttrekking, waarvoor een vergunning nodig is. De bewoner dient zich tevens aan andere toepasselijke regelgeving te houden. Er dient toe- stemming te zijn van de eigenaar, en toeristenbelasting te worden betaald en mag geen over- last worden veroorzaakt. Het starten van een bed & breakfast moet tevens worden gemeld. Zowel eigenaren als huurders kunnen onder de vrijstelling vallen.
Artikel 4.2.2 Bestuurlijke boete
1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 21 van de wet.
2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
b. voor de eerste overtreding van artikel 21 a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
Tabel 2 bestuurlijke boete wijzigingen in de woonruimtevoorraad
Wettelijke bepaling Huisvestingswet
Omstandigheid
Kolom A
Kolom B
Boete
Boete bij recidive
Overtreding < 3 jaar na de eerste overtreding
Woningonttrekking
21 onder a
Geheel of gedeeltelijk onttrekken van woonruimten aan de woonruimtevoorraad
€ 20.500,-
€ 20.500,-*
* wettelijk maximum
Toelichting bij artikel 4.2.2
Het opleggen van boetes blijkt effectiever dan het opleggen van een last onder dwangsom. Dit is in het verleden vooral gebleken bij de handhaving van overtredingen van de verbodsbepalingen in de Huisvestingswet. Daarom zijn boetes nodig en wordt gelet op de schaarste van woningen in Amsterdam en belang van het behoud en de samenstelling van deze schaarse woningvoorraad als mede de leefbaarheid door Amsterdam een “lik op stuk beleid” gevoerd waarbij op duidelijke en snelle wijze sancties worden opgelegd aan overtreders. Bij het vaststellen van de hoogte van de boetes is als uitgangspunt genomen dat deze dermate hoog moeten zijn dat zij een afschrikwekkende werking hebben. De op te leggen boetes zijn vastgelegd in bijlage 3. Burgemeester en wethouders kunnen slechts wegens bijzondere omstandigheden een lagere boete opleggen. De overtreder zal in dat geval een voldoende onderbouwd beroep moet doen op die bijzondere omstandigheden (artikel 5.46, derde lid, Algemene wet bestuursrecht).
In het bestuursrecht zijn er vaak meerdere fasen in de besluitvorming van de gemeente, omdat burgers in bezwaar kunnen gaan tegen een besluit bij de gemeente voordat ze in beroep kunnen gaan bij de rechtbank. In de bijlage bij deze uitspraak staan de belangrijkste data van het procesverloop.
Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 6 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:317). Uitspraken zijn te vinden op:
www.rechtspraak.nl
.
Zie de uitspraak van de Afdeling van 15 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1562), rechtsoverwegingen 4.1 en 4.2.
De relevante regels staan opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Zie de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:261).
Bij artikel 4.2.2. van de Huisvestingsverordening.
Artikel 21 en onder a van de Huisvestingswet is overtreden.
Zie artikel 4.2.2 van de Huisvestingsverordening.
Zie de uitspraak van deze rechtbank van 20 juli 2018 (ECLI:NL:RBAMS:2018:5206), rechtsoverweging 4.3.
Zie de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2018 (ECLI: NL:RVS:2018:2833).
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 12 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1849, rechtsoverweging. 4.3.
Dit betekent dat de hoger beroepsrechter een voorlopige uitspraak kan doen, als partijen de uitkomst van de procedure in hoger beroep niet kunt afwachten vanwege een spoedeisend belang.