ECLI:NL:CBB:2020:291
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2752
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 april 2020 in de zaak tussen
V.O.F. [naam 1] , te [plaats] , appellante,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. S.J.E. Loontjes)
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 16 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 maart 2020. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar vennoot. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij en melkt voornamelijk Maas-Rijn-IJssel-runderen. Op 22 maart 2010 is aan haar een milieuvergunning verleend voor het houden van 226 melkkoeien en 164 stuks jongvee. Op 21 september 2011 heeft zij een omgevingsvergunning gekregen voor de bouw van een rundveestal. Ten behoeve van de investeringen heeft appellante op 28 maart 2012 een financieringsvoorstel van de bank geaccepteerd voor een bedrag van € 1.540.000,-. De bouw van de rundveestal heeft van maart 2012 tot en met december 2012 geduurd. In de gecombineerde opgave van 2012 heeft appellante opgegeven dat zij 112 melkkoeien en 98 stuks jongvee hield.
2.2
Op 29 december 2014 heeft appellante een vergunning aangevraagd op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw), nadat de in 2011 aangevraagde Nbw-vergunning niet was verleend. Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant hebben op 15 maart 2016 op de aanvraag beslist. Aan appellante is een Nbw-vergunning verleend voor het houden van 220 melkkoeien en 115 stuks jongvee.
2.3
Voor de aankoop van grond heeft appellante op 26 maart 2015 een financieringsvoorstel van de bank geaccepteerd voor een bedrag van € 1.425.900,- . De grond is op 23 september 2015 geleverd.
2.4
Op 2 juli 2015 hield appellante 163 melkkoeien en 153 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3.	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 8.536 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. In 2004 en 2008 kampte één van haar vennoten met gezondheidsproblemen en daarnaast liep het verkrijgen van de Nbw-vergunning vertraging op. De uitbreiding was spoediger verlopen als deze omstandigheden zich niet hadden voorgedaan. Dan had zij bijvoorbeeld vee kunnen aankopen. Verweerder had deze omstandigheden moeten meenemen in zijn besluitvorming. De financiële gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel hebben een buitensporig effect gehad op haar bedrijf, zodat appellante zich onderscheidt van andere melkveehouders. De gevolgen van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel kunnen daarom niet tot het ondernemersrisico van appellante worden gerekend.
4.2
Daarnaast voert appellante aan dat de continuïteit van haar bedrijf in gevaar is. Ter onderbouwing van dit standpunt, beroept appellante zich op een financiële vergelijking van drie scenario’s door senior bedrijfsadviseur [naam 2] van [naam 3] B.V. van 14 mei 2018 (het accountantsrapport). Volgens dit rapport is het verschil in liquiditeitsmarge ongeveer € 48.000,- wanneer de geplande uitbreiding (naar 226 melkkoeien zonder fosfaatrechtenstelsel) wordt vergeleken met de huidige situatie. Dit betekent dat door het fosfaatrechtenstelsel sprake is van een jaarlijks vermogensverlies € 48.000,-. Omdat het fosfaatrechtenstel een zeer negatieve invloed heeft op de financiële gezondheid van het bedrijf, is appellante door haar bank onder bijzonder beheer geplaatst.
Standpunt van verweerder
5.	Verweerder betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Daartoe voert hij aan dat appellante in 2012 is gaan uitbreiden zonder dat zij beschikte over de benodigde Nbw-vergunning. Uit de uitspraken van het College van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:7) en 10 september 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:401) volgt dat wanneer  een melkveehouder met zijn investeringen vooruitloopt op de voor de uitbreiding vereiste vergunning, in beginsel geen ruimte bestaat om een schending van artikel 1 van het EP aan te nemen. In de uitspraak van 17 december 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:690) heeft het College geoordeeld dat een vertraging in het vergunningstraject tot het ondernemersrisico behoort. Verder is verweerder van mening dat het bedrijf van appellante niet individueel afwijkt van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. Wat betreft de ziekte van één van de vennoten, merkt verweerder op dat voor een dergelijke situatie de knelgevallenregeling op grond van artikel 23, zesde lid, van de Msw is bedoeld. De omstandigheid dat een bedrijf niet valt onder de knelgevallenregeling maakt dat alleen al daarom geen sprake is van een individuele en buitensporige last. Ook de keuze van appellante om de beoogde groei van de veestapel te bereiken door middel van eigen aanwas, waardoor de stalruimte op 2 juli 2015 deels onbenut was, valt volgens verweerder onder het ondernemersrisico van appellante. Tot slot wijst verweerder erop dat appellante in mei 2019 en juni 2019 nog voldoende financiële ruimte had om 793,81 kg fosfaatrecht bij te kopen.
Beoordeling
6.1
Het College heeft in zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en de uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7) geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2
Bij de beoordeling of een last buitensporig is, moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder het bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
6.3
Vaststaat dat appellante met het toegekende fosfaatrecht de voorgenomen bedrijfsvoering (inclusief uitbreidingsplannen) niet kan uitvoeren en haar stalcapaciteit niet volledig kan benutten. Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat is onvoldoende voor het aannemen van een individuele en buitensporige last. Vaststaat dat appellante pas op 15 maart 2016 over de vereiste Nbw-vergunning beschikte. Met haar beslissing om vóór 2 juli 2015 te investeren terwijl zij op die datum nog niet beschikte over alle benodigde vergunningen is appellante op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen. Volgens vaste rechtspraak van het College, waaronder de uitspraken van  9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5 en 8 oktober 2019, ECLI:NL:CBB:2019:476, onder 5.2.3, bestaat in die gevallen in beginsel geen ruimte om een schending van artikel 1 van het EP aan te nemen. Dat uitgangspunt geldt ook wanneer dat voor de melkveehouder aanzienlijke financiële consequenties heeft. Een vertraging bij het verkrijgen van de benodigde vergunning is geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken. Deze vertraging komt, ook wanneer de vergunningsprocedure is vertraagd door omstandigheden waarop appellante geen invloed had, voor haar rekening en risico (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 10 september 2019, ECLI:NL:CBB:399, onder 4.5 en 7 april 2020, ECLI:NL:CBB:2020:232, onder 6.3.1). De beroepsgrond faalt.
Slotsom
7.1
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.2
In dat gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op     € 525,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep ongegrond;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 525,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 april 2020.
De voorzitter is verhinderd te ondertekenen 		De griffier is verhinderd te ondertekenen