ECLI:NL:RVS:2020:811
Raad van State — Uitspraak 


201908238/1/R1.
Datum uitspraak: 18 maart 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Amsterdam,
en
de raad van de gemeente Amsterdam,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 18 september 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Bredius" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De raad heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 maart 2020, waar [appellant] en de raad, vertegenwoordigd door mr. F. Arents, ing. H. Spierenburg en ing. C.M. Bos, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het plan voorziet in het realiseren van een wooncomplex met ondergrondse parkeergarage en voorzieningen in het noordwesten van de Spaarndammerbuurt in Amsterdam ter plaatse van een voormalig sportcentrum dat door brand verloren is gegaan. De gronden liggen momenteel braak. Het bouwoppervlak dat ontstaat biedt ruimte aan circa 11.000 m2 wonen en tussen de 400 m2 en 1.000 m2 bedrijfsvloeroppervlakte ten behoeve van maatschappelijke, culturele en/of consument verzorgende dienstverlening.
[appellant] woont op het perceel [locatie] dat grenst aan het plangebied. Hij vreest voor een aantasting van zijn woon- en leefklimaat als gevolg van het plan.
Toetsingskader
2.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Passende beoordeling
3.    [appellant] betoogt dat in het rapport van Cauberg-Huygen "Brediuslocatie te Amsterdam; onderzoek luchtkwaliteitseisen" van 5 oktober 2018 (hierna: rapport luchtkwaliteit) ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar de stikstofdepositie. Dit rapport is door de raad bij de beoordeling van de gevolgen van het plan gebruikt. Hij wijst er in dit verband op dat onduidelijk is in hoeverre de toename van verkeer tijdens de bouw en de toename van verkeer na het in gebruik nemen van het wooncomplex ter plaatse invloed zullen hebben op de stikstofdepositie.
3.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het rapport luchtkwaliteit niet beoogt de stikstofdepositie te onderzoeken. Hij wijst erop dat er een zogenoemde voortoets is uitgevoerd, waarin staat beschreven dat er geen negatieve effecten zijn te verwachten op de instandhoudingsdoelen van het Natura 2000-gebied "Ilperveld, Varkensland Oostzanerveld & Twiske", zodat geen passende beoordeling is vereist.
3.2.    Artikel 8:69a van de Awb luidt:
"De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
Artikel 2.8, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) luidt:
"Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, derde lid, onderdeel a, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied."
3.3.    De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant], gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, aldus dat de raad ten onrechte geen passende beoordeling heeft gemaakt op grond van de Wnb.
3.4.    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
De bepalingen in de Wnb over de beoordeling van projecten en andere handelingen die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, strekken ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden. Uit de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR1412, volgt dat de individuele belangen van burgers bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven kunnen zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen.
3.5.    [appellant] woont op het adres [locatie] te Amsterdam. Dit perceel bevindt zich op circa 5 km van het dichtbijgelegen Natura 2000-gebied "Ilperveld, Varkensland Oostzanerveld & Twiske". Gelet op deze afstand bestaat naar het oordeel van de Afdeling geen verwevenheid van zijn individuele belangen bij het behoud van een goede kwaliteit van de directe leefomgeving met de algemene belangen die artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb beoogt te beschermen. De betrokken norm strekt kennelijk niet tot bescherming van de belangen van [appellant].
Gezien het voorgaande kan het betoog gelet op artikel 8:69a van de Awb niet leiden tot vernietiging van het besluit tot vaststelling van het plan. De Afdeling zal dit betoog daarom niet inhoudelijk bespreken.
Geluidbelasting
4.    [appellant] betoogt dat de raad ten onrechte geen onderzoek naar de geluidbelasting op de bestaande en de nog te bouwen woningen vanwege de voorziene ontwikkeling ten grondslag heeft gelegd aan het plan. Hij vreest dat de geluidbelasting zodanig hoog is dat ter plaatse van deze woningen geen sprake zal zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat.
4.1.    Voor zover [appellant] betoogt dat de raad ten onrechte geen onderzoek naar de geluidbelasting op de nog te bouwen woningen ten grondslag heeft gelegd aan het plan, overweegt de Afdeling dat de ingeroepen normen in dit verband uitsluitend strekken tot bescherming van de belangen van de toekomstige bewoners van de beoogde woningen. Gelet hierop betreft deze beroepsgrond aspecten van het bestreden besluit die de eigen belangen van [appellant] niet raken. In zoverre beroept hij zich op normen die kennelijk niet strekken tot bescherming van zijn belangen. Dit betekent dat deze beroepsgrond, gelet op artikel 8:69a van de Awb, niet kunnen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. De Afdeling laat deze beroepsgrond daarom in zoverre inhoudelijk buiten beschouwing.
4.2.    Over het betoog dat de raad ten onrechte geen onderzoek naar de geluidbelasting op de bestaande woningen ten grondslag heeft gelegd aan het plan, overweegt de Afdeling als volgt. De raad heeft een memo van Cauberg Huygen genaamd "Bestemmingsplan Bredius Amsterdam; geluidinvloed op omgeving" (hierna: memo geluidinvloed) overgelegd, waarin is beschreven welke invloed het plan op de geluidbelasting van de bestaande woningen heeft. In bijlage 1 van het memo geluidinvloed zijn de geluidniveaus op de gevel van de bestaande woningen met en zonder de voorziene ontwikkeling weergegeven. Het maximale akoestische effect van de voorziene ontwikkeling op de reeds aanwezige woningen aan de Zaanstraat mede als gevolg van toename van reflecties bedraagt waar het gaat om railverkeersgeluid 1,2 dB, wegverkeersgeluid 0,1 dB, geluid van de nabijgelegen NS-werkplaats 0,6 dB, geluid van het emplacement Zaanstraat 0,4 dB en geluid van het nabijgelegen zwembad 1,6 dB. Hieruit volgt dat de toename van geluid op de gevel van de bestaande woningen aan de Zaanstraat per geluidstype minder is dan 2 dB. Hetgeen [appellant] aanvoert biedt geen aanknopingspunt om te veronderstellen dat deze conclusie niet juist is.
Gelet op het voorgaande heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de geluidgevolgen ter plaatse van de woning van [appellant] als gevolg van de voorziene ontwikkeling aanvaardbaar zijn.
Het betoog faalt.
Natuurtoets: rietorchis en vleermuizen
5.    [appellant] stelt dat uit de natuurtoets "Ruimtelijke ontwikkeling Bredius" van AFO van maart 2017 (hierna: natuurtoets) volgt dat wordt geadviseerd een aanvullend onderzoek uit te voeren naar de aanwezigheid van de rietorchis in de maand juni, voorafgaand aan het bouwrijp maken van het plangebied. Verder volgt uit de natuurtoets het advies tot onderzoek naar de wijze waarop de lijnvormige groenzone langs het spooremplacement voor vleermuizen kan blijven bestaan, aldus [appellant]. Hij betoogt dat, nu deze onderzoeken nog niet zijn verricht, het plan niet kan worden uitgevoerd.
5.1.    De Afdeling begrijpt deze beroepsgrond aldus dat volgens [appellant] de regeling in de Wnb aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
5.2.    De vragen of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een vrijstelling dan wel een ontheffing op grond van het soortenbeschermingsregime in de Wnb nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde komen in een procedure op grond van de Wnb. Dat doet er niet aan af dat de raad het plan niet heeft kunnen vaststellen indien en voor zover hij op voorhand in redelijkheid heeft moeten inzien dat het soortenbeschermingsregime in de Wnb aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
5.3.    Bij de voorbereiding van het plan is ter plaatse van het plangebied onderzoek verricht naar beschermde soorten. De resultaten van het onderzoek zijn opgenomen in de natuurtoets. Ten aanzien van de rietorchis heeft de raad toegelicht dat, hoewel het niet is uitgesloten dat de rietorchis voorkomt binnen het plangebied, uit het addendum bij de natuurtoets volgt dat deze plantensoort niet meer valt onder de beschermde soorten in het kader van de Wnb. Gesteld noch gebleken is dat dat onjuist is.
5.4.    Over het betoog van [appellant] dat aanvullend onderzoek had moeten plaatsvinden naar de wijze waarop de lijnvormige groenzone langs het spooremplacement voor vleermuizen kan blijven bestaan, overweegt de Afdeling het volgende.
Uit de natuurtoets volgt onder meer dat het plangebied van betekenis kan zijn als foerageergebied van vleermuizen. Verder zou de aanwezige struweel- en boomzone, die op de grens ligt van de planlocatie en het aangrenzende spooremplacement, dienst kunnen doen als migratieroute voor vleermuizen. Als de lijnvormige struweelzone langs de grens met het spoorwegemplacement als gevolg van de voorziene ontwikkeling niet gehandhaafd kan blijven, is aanvullend veldonderzoek nodig. Als uit het onderzoek volgt dat vleermuizen deze route daadwerkelijk gebruiken als migratieroute, dan is voor het verwijderen een ontheffing in het kader van de Wnb vereist, aldus de natuurtoets. Verder dient onderzoek te worden gedaan naar holten of spleten in bomen binnen het plangebied en het gebruik daarvan door vleermuizen. Ingeval een holte of spleet in een boom wordt gebruikt door vleermuizen en deze boom dient te worden gekapt in verband met de voorziene ontwikkeling, dient ingevolge de Wnb hiervoor eveneens een ontheffing te worden aangevraagd.
Ter zitting heeft de raad toegelicht dat het plangebied niet volledig wordt bebouwd, maar dat de randen van het gebied open blijven en beschikbaar blijven voor vliegbewegingen van vleermuizen. Voorts kan het onderzoek in de voormelde situaties volgens de raad pas in de uitvoeringsfase van toekomstige bouwwerkzaamheden worden uitgevoerd. Daarbij is van belang dat ten tijde van de vaststelling van het plan nog niet kon worden voorzien hoe de uitvoering precies zou plaatsvinden. Verder heeft de raad gesteld dat als al een ontheffing nodig blijkt te zijn, deze naar verwachting kan worden verleend. Daarbij acht de raad van betekenis dat compensatie binnen het plangebied kan plaatsvinden en alternatieven voorhanden zijn.
[appellant] heeft geen redenen gegeven waarom geen ontheffing op grond van de Wnb zou kunnen worden verleend.
5.5.    Gelet op het voorgaande heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de Wnb niet op voorhand aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
Het betoog faalt.
Financiële uitvoerbaarheid
6.    [appellant] betoogt dat de uitvoerbaarheid van het plan onzeker is nu de mate van bodemverontreiniging en daarmee de saneringskosten thans nog onduidelijk zijn. Hij verwijst op de notitie van Antea Group getiteld "Historisch onderzoek gericht op PFOS Brediuslocatie te Amsterdam rev.02" van 2 februari 2018 (hierna: brief PFOS) waarin is vermeld dat niet kan worden uitgesloten dat de bodem door kleinschalig gebruik van blusmiddel bij het blussen van het sportcentrum in 2004 is verontreinigd geraakt met perfluoroctaansulfonzuur (hierna: PFOS). Voorts is volgens [appellant] niet duidelijk welke stoffen er van het aangrenzende spoorwegemplacement en de NS-werkplaats op de gronden binnen het plangebied terechtkomen en terecht zijn gekomen. Gelet op deze omstandigheden en het gegeven dat het plangebied van geringe omvang is, is het plan niet uitvoerbaar, aldus [appellant].
6.1.    De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat er geen aanwijzingen zijn dat de bodem zodanig is verontreinigd, dat het plan met het oog op saneringskosten niet financieel uitvoerbaar is.
6.2.    In het kader van een beroep tegen een bestemmingsplan kan een betoog over de uitvoerbaarheid van dat plan, waaronder de financieel-economische uitvoerbaarheid, alleen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan om financieel-economische of andere redenen niet uitvoerbaar is.
De raad heeft aan de hand van historisch onderzoek in de brief PFOS toegelicht dat de brandweer tijdens de brand van 2004 geen gebruik heeft gemaakt van PFOS houdend blusschuim. Weliswaar kan niet worden uitgesloten dat de bodem door kleinschalig gebruik van blusmiddel verontreinigd is geraakt met PFOS, maar dit is zodanig beperkt dat de raad onvoldoende aanleiding heeft gezien om bodemonderzoek te doen, inclusief een PFOS-analyse. Op 23 augustus 2018 heeft Antea Group de brief PFOS herbevestigd op actualiteit. Voorts heeft de raad ter zitting toegelicht dat de stoffen die worden gebruikt ten behoeve van het reinigen van treinen op het naast het plangebied gelegen spooremplacement ter plaatse worden opgevangen en afgevoerd. De raad heeft geen aanwijzingen dat de gronden binnen het plangebied door deze stoffen of door koperresten afkomstig van de bovenleiding van de sporen in betekenende mate zouden zijn verontreinigd.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de saneringskosten naar verwachting beperkt zullen zijn. De Afdeling ziet daarom geen grond voor het oordeel dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet financieel uitvoerbaar is. De omstandigheid dat het plangebied beperkt van omvang is, maakt het voorgaande naar haar oordeel niet anders.
Het betoog faalt.
Conclusie
7.    Het beroep is ongegrond.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
w.g. Daalder    w.g. Sparreboom
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2020
195-890.