ECLI:NL:RVS:2020:1524
Raad van State — Uitspraak 


201908867/1/R4.
Datum uitspraak: 1 juli 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Twello, gemeente Voorst,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 12 november 2019 in zaak nr. 19/1851 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Voorst.
Procesverloop
Bij besluit van 18 oktober 2018 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor een hekwerk op het perceel [locatie] in Twello (hierna: het perceel).
Bij besluit van 22 februari 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 november 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 juni 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. [NAAM].P. Grünbauer, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. G.H.D. de Kruiff-Aalderink en A.G.A. Klein, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] heeft op zijn perceel een hekwerk opgericht in de vorm van een dubbelstaafmat, met een hoogte van 2 m, in een beukenhaag. Het hekwerk dient als afscheiding en is gerealiseerd aan de achterzijde van de woning, rondom het perceel. Ter gedeeltelijke legalisering van het hekwerk heeft [appellant] een omgevingsvergunning aangevraagd.
2.    Het bouwplan voorziet in het oprichten van een hekwerk met een hoogte van 1,8 m. Het hekwerk is voorzien op gronden met de bestemming "Agrarisch" waarop alleen bouwwerken tot een hoogte van 1 m mogen worden gebouwd. Het bouwplan is daarom in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "De Schaker Twello, geconsolideerde versie". De woning van [appellant] staat op het deel van het perceel met de bestemming "Wonen - 1"
Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 22 februari 2019 heeft het college geweigerd om medewerking aan het bouwplan te verlenen door af te wijken van het bestemmingsplan. [appellant] is het daarmee niet eens. Hoewel het college aan [appellant] een omgevingsvergunning heeft verleend voor het oprichten van een hekwerk met een hoogte van 1,2 m aan de achterkant van het perceel, wil hij graag over een omgevingsvergunning kunnen beschikken voor een hekwerk met een hoogte van 1,8 m.
Bespreking hoger beroep
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat voor het bouwplan een omgevingsvergunning is vereist. Daartoe voert hij aan dat er een functionele relatie is tussen de delen van het perceel met de bestemmingen "Wonen - 1" en "Agrarisch". Alle percelen op de Stobbenakker zijn uitgegeven met daarop één woning waarmee het voor agrarische doeleinden bestemde deel een functionele relatie heeft. Een aanwijzing daarvoor is dat de beplanting van de tuin doorloopt op de als "Agrarisch" bestemde gronden. Reëel agrarisch gebruik van die gronden is volgens [appellant] niet mogelijk. Ook gebruiken alle omwonenden dat perceelgedeelte als tuin. Het feitelijke gebruik van de als "Agrarisch" bestemde gronden kan volgens [appellant] niet anders worden geduid dan als onlosmakelijk verbonden met de woonbestemming. De ruimtelijke uitstraling van beide delen is gelijk, aldus [appellant]. Daarbij betoogt hij dat de rechtspraak van de Afdeling om de planologische regeling doorslaggevend te achten voor gevallen als deze zou moeten worden genuanceerd.
3.1.    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef, onderdelen a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk, het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, […]."
Artikel 2.3 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) luidt:
"1. In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 3 in samenhang met artikel 5 van bijlage II.
2. In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a of c, van de wet is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën gevallen in artikel 2 in samenhang met artikel 5 en artikel 8 van bijlage II."
Artikel 2, aanhef en onder 12, van bijlage II van het Bor luidt: "Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op: een erf- of perceelafscheiding, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 1 m, of
b. niet hoger dan 2 m, en
1°. op een erf of perceel waarop al een gebouw staat waarmee de erf- of perceelafscheiding in functionele relatie staat,
2°. achter de voorgevelrooilijn, en
3°. op meer dan 1 m van openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn."
3.2.    Het hekwerk heeft een hoogte van 1,8 m en kan daarom alleen zonder omgevingsvergunning worden opgericht als wordt voldaan aan de voorwaarden die in artikel 2, aanhef en onder 12, onder b, van bijlage II van het Bor zijn gesteld. Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of wordt voldaan aan de onder 1° genoemde voorwaarde dat het hekwerk wordt gebouwd op een erf of perceel waarop al een gebouw staat waarmee de erf- of perceelafscheiding in een functionele relatie staat.
3.3.    De rechtbank heeft onder verwijzing naar rechtspraak van de Afdeling overwogen dat bij de beoordeling of er een functionele relatie is tussen de afscheiding en de woning doorslaggevende betekenis toekomt aan de planologische regeling die voor het perceel geldt. Met deze benadering is de rechtspraak voortgezet die is ontwikkeld onder de werking van het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken, waarvoor ook steun kan worden gevonden in de Nota van Toelichting bij het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 149-151). Voorbeelden van deze rechtspraak zijn de uitspraken van de Afdeling van 8 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2619, van 8 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3014 en van 25 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1586.
Zowel het perceelgedeelte met de bestemming "Wonen - 1" als het perceelgedeelte met de bestemming "Agrarisch" heeft een omvang van ongeveer 30 m bij 30 m. Het hekwerk is voorzien op gronden met de bestemming "Agrarisch". Die gronden zijn volgens het bestemmingsplan bestemd voor kleinschalig agrarisch gebruik in de vorm van weide en grasland; behoud, herstel en ontwikkeling van natuur- en landschapswaarden; ecologische en groenvoorzieningen in de vorm van plantsoenen en groenstroken; en water. Dit deel van het perceel is onbebouwd en is ingericht met gras en beplanting. Voor zover het hekwerk is voorzien op gronden met de bestemming "Agrarisch", kan, gelet op de hiervoor genoemde rechtspraak, geen functionele relatie worden aangenomen met de woning van [appellant] op het deel van het perceel met de bestemming "Wonen - 1". In de omstandigheid dat de beplanting van de tuin doorloopt op de als "Agrarisch" bestemde gronden, ziet de Afdeling gelet op de hiervoor genoemde rechtspraak geen aanleiding om af te wijken van het criterium dat doorslaggevende betekenis toekomt aan de planologische regeling die voor het perceel geldt. Hoewel in de Nota van Toelichting is vermeld dat slechts in uitzonderingssituaties sprake zal zijn van perceelgedeelten die in ruimtelijk opzicht helemaal niet zijn aan te merken als onderdeel van het perceel waarop zich het gebouw bevindt, is daarin óók vermeld dat het daarbij gaat om perceelgedeelten die in ruimtelijk opzicht gelet op de geldende planologische regelgeving niet zijn aan te merken als onderdeel van het perceel waarop zich het gebouw bevindt. De Afdeling ziet in het betoog van [appellant] dan ook, mede vanwege het belang van een eenduidige uitleg van het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken, geen aanleiding haar rechtspraak om de planologische regeling doorslaggevend te achten bij te stellen. Zij is gelet op de onderscheiden bestemmingen "Wonen - 1", waarop de woning van [appellant] is gesitueerd en de bestemming "Agrarisch" waarop het hekwerk is voorzien, daarom ook in dit geval van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het hekwerk niet omgevingsvergunningsvrij is.
Het betoog faalt.
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren om medewerking aan het bouwplan te verlenen. Daartoe voert hij aan dat het hekwerk feitelijk transparant is en niet zichtbaar is als gevolg van de haag. Ook voert [appellant] aan dat hij een te respecteren belang heeft om zijn woning te kunnen vrijwaren van ongewenst bezoek. Volgens [appellant] is het belang van een niet verdere beperking van het open karakter van het landschap door de aanwezige haag volstrekt illusoir.
4.1.    Bij zijn besluitvorming over de aanvraag van [appellant] heeft het college beleidsruimte. Indien het college van mening is dat het bouwplan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, kan het er voor kiezen om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. In dat geval toetst de rechter of het college bij een afweging van de betrokken belangen in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
4.2.    Het college heeft zich in het besluit op bezwaar van 22 februari 2019 op het standpunt gesteld dat het deel van het perceel met de bestemming "Agrarisch" als zodanig is bestemd om een open karakter te kunnen garanderen en dat een hekwerk met een hoogte van 1,8 m dat karakter aantast. Het college is bereid - en heeft dat ook gedaan - om medewerking te verlenen aan een hekwerk met hoogte van 1,8 m aan de zijkanten van het perceel, omdat daardoor de gewenste openheid vanaf de Voordersteeg niet onevenredig wordt geschaad. Wat betreft de achterkant van het perceel acht het college een hekwerk met een hoogte van 1,8 m niet aanvaardbaar omdat de openheid vanaf de Voordersteeg daardoor teveel wordt aangetast. Over een hekwerk van die hoogte kan niet meer heen gekeken worden. De rechtbank heeft over deze motivering van het college terecht geoordeeld dat het college daarmee in redelijkheid heeft kunnen weigeren medewerking te verlenen aan het afwijken van het bestemmingsplan gelet op de effecten van het hekwerk voor het zoveel mogelijk open karakter van het landschap. Het college was niet gehouden daarbij doorslaggevende betekenis toe te kennen aan de aanwezigheid van de haag. Als het college de gevraagde omgevingsvergunning zou verlenen, dan zou daarvoor immers niet de verplichting gelden dat het hekwerk in de haag moet worden geplaatst of dat de haag in stand gehouden moet worden. Voor zover de haag afbreuk doet aan het open landschap, is het college niet gehouden die door het college niet gewenste ontwikkeling verder mogelijk te maken door medewerking te verlenen aan het bouwplan. De rechtbank heeft ook terecht overwogen dat het college in redelijkheid het belang van een niet verdere beperking van het open landschap zwaarder heeft kunnen laten wegen dat het belang van [appellant] van veiligheid. Daarbij heeft het college bij het belang van de veiligheid van [appellant] meegewogen dat hij wel een omgevingsvergunning heeft verkregen voor een hekwerk met een hoogte van 1,2 m en dat het voor [appellant] mogelijk is op de grond met de bestemming "Wonen - 1" een hekwerk van 2 meter op te richten.
Het betoog faalt.
Slot en conclusie
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 1 juli 2020
672.