ECLI:NL:RVS:2019:3581
Raad van State — Uitspraak 


201901328/1/A1.
Datum uitspraak: 23 oktober 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], wonend te De Moer, gemeente Loon op Zand,
2.    het college van burgemeester en wethouders van Loon op Zand,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 18 januari 2019 in zaak nr. 18/3005 in het geding tussen:
[appellant sub 1A] en [appellant sub 1B]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 23 januari 2018 heeft het college geweigerd handhavend op te treden tegen het gebruik van het perceel kadastraal bekend als gemeente Loon op Zand, sectie [.], nummer […] te De Moer (hierna: het perceel).
Bij besluit van 10 april 2018 heeft het college het door [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 januari 2019 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] hoger beroep ingesteld.
Het college en [partij A] en mevrouw [partij B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en [partij A] en [partij B] hebben een zienswijze ingediend.
[appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 oktober 2019, waar [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], bijgestaan door mr. M. van Hoorne, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.P.A.H. van Erven en mr. P.N.E.E. Risamasu, zijn verschenen. Ter zitting is tevens gehoord [partij A], vertegenwoordigd door mr. J.A.M. van de Sande, advocaat [NAAM].
Overwegingen
Inleiding
1.    [partij B] is eigenaresse van het perceel. Het perceel wordt met name gebruikt als parkeerterrein voor de bezoekers van het horecabedrijf 't Maoske dat wordt geëxploiteerd door [partij A]. Het parkeerterrein wordt ook gebruikt door bezoekers van een plaatselijke voetbalvereniging indien er een toernooi wordt gehouden, en door recreanten die in de omgeving wandelen.
[appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] zijn eigenaar van en wonen op het perceel [locatie 1], dat vlakbij het perceel is gelegen. Toen zij het handhavingsverzoek indienden, waren zij (mede-)eigenaar van het perceel [locatie 2], gelegen naast het perceel. Zij stellen overlast te ondervinden van het gebruik van het perceel als parkeerterrein. Zij hebben het college gevraagd tegen dat gebruik handhavend op te treden.
Het college heeft dit geweigerd, omdat het gebruik van het perceel als parkeerterrein volgens hem onder het overgangsrecht van de ter plaatse geldende beheersverordening "De Moer" valt.
Relevante regelgeving
2.    Op het perceel rust ingevolge de beheersverordening "De Moer" de bestemming "Wonen".
Artikel 15.1 van de beheersverordening luidt:
"De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. wonen;
b. aan-huis-gebonden beroepen;
c. water- en retentievoorzieningen;
d. tuinen, erven en verhardingen;
e. parkeervoorzieningen ten dienste van de bestemming."
Artikel 22 luidt:
"1. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van de beheersverordening en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
2. Het is verboden het met de beheersverordening strijdige gebruik, bedoeld in het eerste lid, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
3. Indien het gebruik, bedoeld in het eerste lid, na het tijdstip van inwerkingtreding van de beheersverordening voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
4. Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan dan wel de daarvoor geldende planologische regelingen uit de bouwverordening voor zover van toepassing."
Ingevolge het bestemmingsplan "De Moer" dat gold voordat de beheersverordening in werking trad, rustte op het perceel de bestemming "Woondoeleinden - W - ".
Artikel 4, eerste lid, van de planvoorschriften luidt:
"De gronden op de kaart aangewezen voor Woondoeleinden - W - zijn bestemd voor het wonen."
Artikel 13, tweede luidt:
"a. Het in de artikelen 4 t/m 12, in relatie met artikel 14, bepaalde met betrekking tot ander gebruik van de gronden dan bouwen en het gebruik van opstallen geldt niet voor zover het van de bestemming afwijkende gebruik reeds plaatsvond voor de datum waarop het plan onherroepelijk rechtskracht heeft verkregen.
b. Het is verboden dit met het plan strijdige gebruik van de gronden en opstallen te wijzigen, tenzij door wijziging van het gebruik de afwijking van het plan niet wordt vergroot."
Artikel 14, eerste lid, luidt:
"Het is verboden de in de artikelen 4 t/m 12 bedoelde gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de grond en bouwwerken gegeven bestemming, zoals die nader is aangeduid in de doeleinden."
Ontvankelijkheid
3.    De rechtbank heeft eerst beoordeeld of [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt. De rechtbank heeft in dat verband beoordeeld of zij in hun hoedanigheid van eigenaren en bewoners van de woning op het perceel [locatie 1] dan wel in hun hoedanigheid van (mede-)eigenaren van het perceel [locatie 2] een belang hebben bij het besluit.
4.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij wat betreft hun woonadres niet als belanghebbenden zijn aan te merken bij hun handhavingsverzoek. Zij voeren daartoe aan dat zij op een afstand van minder dan 100 m van het perceel wonen en vanuit hun woning daar zicht op hebben. Zij ondervinden hinder van het verkeer dat langs hun woning rijdt en, met name 's avonds, geluidsoverlast van de bezoekers die hun auto daar parkeren.
4.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271, geldt als uitgangspunt dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die een besluit toestaat, in beginsel belanghebbende is bij dat besluit. Het criterium "gevolgen van enige betekenis" dat is vermeld in de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:737, dient als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene dermate gering zijn dat een persoonlijk belang bij het besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (onder andere geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit die het besluit toestaat, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
4.2.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] wat betreft hun woonadres niet als belanghebbenden zijn aan te merken bij hun handhavingsverzoek. Hoewel niet in geschil is dat de afstand tussen de woning van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] gering is en dat zij vanuit hun tuin zicht hebben op het perceel, ziet de Afdeling, gelet op de ligging van de woning ten opzichte van het parkeerterrein en de tussen de woning en het parkeerterrein liggende bebouwing en aanplant, in hetgeen [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat zij van het gebruik van het perceel als parkeerterrein gevolgen van enige betekenis ondervinden. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen.
Het betoog faalt.
5.    Het college betoogt in zijn incidenteel hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] procesbelang hebben bij de behandeling van hun beroep. Het voert daartoe aan dat [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] sinds 3 juli 2018 geen eigenaar meer zijn van het perceel [locatie 2]. Zij hebben niet tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat zij schade hebben geleden door het besluit. Volgens het college hebben [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] slechts gesteld dat zij door het gebruik van het parkeerterrein een lagere prijs voor de woning op het perceel [locatie 2] hebben gekregen.
5.1.    De rechtbank heeft overwogen dat het perceel [locatie 2] is gelegen naast het parkeerterrein. Als (mede-)eigenaren van dat perceel worden zij voldoende rechtstreeks in hun belang geraakt door het gebruik van het parkeerterrein en zijn zij derhalve belanghebbende. Omdat [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] sinds juli 2018 geen eigenaar meer zijn van het perceel, heeft de rechtbank beoordeeld of zij nog wel procesbelang hebben bij een beoordeling van hun beroep. De rechtbank heeft overwogen dat zij niet uitsluit dat het gebruik van een terrein als parkeerterrein ertoe heeft geleid dat [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] een lagere prijs hebben ontvangen dan zij zouden hebben ontvangen wanneer het perceel geheel overeenkomstig de woonbestemming zou zijn gebruikt. De rechtbank is er daarom van uitgegaan dat [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] nog voldoende procesbelang hebben bij een behandeling van het beroep.
5.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 19 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1927) kan procesbelang bestaan indien betrokkene stelt schade te hebben geleden ten gevolge van de bestuurlijke besluitvorming. Daartoe is vereist dat tot op zekere hoogte aannemelijk wordt gemaakt dat de gestelde schade daadwerkelijk en als gevolg van deze bestuurlijke besluitvorming is geleden.
5.3.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] hebben in reactie op het incidenteel hogerberoepschrift van het college een taxatierapport van 24 september 2014 van De Makelaars overgelegd. In dat rapport is, samengevat weergegeven, vermeld dat het gebruik van het perceel als parkeerterrein ertoe heeft geleid dat de waarde van de woning ongeveer € 10.000,00 minder is dan in het geval de gronden niet als parkeerterrein zouden worden gebruikt. De Afdeling is van oordeel dat [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] met het overleggen van dit rapport tot op zekere hoogte aannemelijk hebben gemaakt dat zij schade hebben geleden ten gevolge van het gebruik van het perceel als parkeerterrein. De Afdeling ziet in hetgeen het college en [partij A] en [partij B] ter zitting over het rapport hebben aangevoerd geen aanleiding voor een ander oordeel.
Het betoog faalt.
Het overgangsrecht
6.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het gebruik van het parkeerterrein niet onder het gebruiksovergangsrecht valt. Zij voeren daartoe aan dat sinds de peildatum het gebruik is geïntensiveerd. De rechtbank is volgens hen ten onrechte uitgegaan van de parkeercapaciteit van het parkeerterrein. De rechtbank had echter moeten bezien of er sinds de peildatum sprake is van een feitelijke uitbreiding van het gebruik van het parkeerterrein. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] wijzen erop dat het horecabedrijf is uitgebreid en het gemeentelijk parkeerbeleid is gewijzigd, waardoor de parkeerdruk is verhoogd.
6.1.    Niet in geschil is dat het gebruik van het perceel in strijd is met de ingevolge de beheersverordening op het perceel rustende woonbestemming. Aangezien dit gebruik bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van de beheersverordening, mag het, gelet op artikel 22, eerste lid, van de beheersverordening, worden voortgezet. Echter, gelet op het vierde lid van artikel 22 is het overgangsrecht niet van toepassing op gebruik dat in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan "De Moer".
6.2.    In het in 1991 vastgestelde bestemmingsplan "De Moer" dat gold voor de beheersverordening, hadden de gronden ook een woonbestemming. Het gebruik was daarom, hetgeen tussen partijen niet in geschil is, ook in strijd met dat bestemmingsplan. Ingevolge artikel 13, tweede lid, onder a, van de planvoorschriften mag het strijdige gebruik worden voortgezet als het van de bestemming afwijkende gebruik reeds plaatsvond voor de datum waarop het plan onherroepelijk rechtskracht heeft gekregen (hierna: de peildatum). Tussen partijen is niet in geschil dat het perceel op de peildatum al werd gebruikt als parkeerterrein. Het is evenwel ingevolge artikel 13, tweede lid, onder b, van de planvoorschriften verboden dit met het plan strijdige gebruik van de gronden en opstallen te wijzigen, tenzij door wijziging van het gebruik de afwijking van het plan niet wordt vergroot.
6.3.    Intensivering van het gebruik brengt een vergroting van de afwijking van het bestemmingsplan met zich (vergelijk onder meer de uitspraak van 19 oktober 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU4613). De Afdeling zal daarom beoordelen of het gebruik na de peildatum is geïntensiveerd.
6.4.    Het college heeft zich in het besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat het gebruik van het parkeerterrein na de peildatum niet is geïntensiveerd. Het is daarbij uitgegaan van de parkeercapaciteit van het parkeerterrein. Het heeft daarbij betrokken dat het inherent is aan de functie van een parkeerterrein dat het aantal feitelijk geparkeerde auto's varieert en daarom niet als uitgangspunt kan worden genomen. Het college heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat, indien bij de beoordeling ook het aantal daadwerkelijk geparkeerde aantal auto's zou moeten worden betrokken, van een intensivering evenmin sprake is. Het heeft daarbij verwezen naar luchtfoto's van 1992 tot en met 2017.
De rechtbank heeft overwogen dat het college, door uit te gaan van de parkeercapaciteit, een passend en reëel criterium heeft gekozen.
6.5.    Niet in geschil is dat het huidig aantal parkeerplaatsen op het parkeerterrein hetzelfde is als op de peildatum. De capaciteit is dus gelijk gebleven. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] hebben evenwel terecht aangevoerd dat de rechtbank bij de beoordeling of sprake is van een intensivering van het gebruik van het parkeerterrein ten onrechte alleen naar de parkeercapaciteit heeft gekeken. Hoewel het inherent is aan de functie van een parkeerterrein dat het aantal feitelijk geparkeerde auto's varieert, kan de omstandigheid dat het parkeerterrein na de peildatum structureel intensiever wordt gebruikt, ertoe leiden dat tot de conclusie moet worden gekomen dat het gebruik na de peildatum is geïntensiveerd. In hetgeen [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen voldoende onderbouwing van de stelling dat het gebruik is geïntensiveerd. De enkele omstandigheid dat het horecabedrijf na de peildatum is vergroot en het gemeentelijk parkeerbeleid is gewijzigd, zijn daarvoor niet voldoende. Deze omstandigheden zeggen niets over het daadwerkelijke gebruik van het parkeerterrein ten tijde van de peildatum en onderbouwen daarmee niet de stelling dat het gebruik na de peildatum is geïntensiveerd.
Het betoog faalt.
Conclusie
7.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
w.g. Jurgens    w.g. Pieters
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 oktober 2019
473.