ECLI:NL:RVS:2020:1284
Raad van State — Uitspraak 


201906878/1/A2.
Datum uitspraak: 27 mei 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
[appellant], wonend te Groningen,
en
het college van burgemeester en wethouders van Groningen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 20 september 2019 heeft het college het bezwaar van [appellant] tegen de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie opnieuw ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
Het college heeft een nadere reactie ingediend. Daarop heeft [appellant] gereageerd.
Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van de Awb heeft gesloten.
Overwegingen
1.    Op 17 augustus 2010 heeft het college artikel 1 van bijlage 10 bij de Algemene Plaatselijke Verordening Groningen 2009 gewijzigd vastgesteld. Vanaf 1 januari 2016 is de exploitatie van prostitutie-inrichtingen in het zogenoemde A-kwartier in het westelijk deel van de binnenstad van Groningen niet meer toegestaan. Op 24 juni 2009 is bekendgemaakt dat de exploitatiemogelijkheden zouden vervallen.
2.    [appellant] was op 17 augustus 2010 eigenaar van zes panden aan de Hoekstraat en de Vishoek in het A-kwartier en exploiteerde deze panden als raamprostitutie-inrichtingen. Hij heeft de panden in de periode 1997-2001 aangekocht voor € 569.492,00. De panden waren toen al geschikt voor de exploitatie van prostitutie-inrichtingen. Op 1 januari 2010 heeft [appellant] de exploitatie van vijf panden overgedragen aan [persoon]. Op 16 december 2009 heeft hij daartoe met haar een huurovereenkomst gesloten. [appellant] heeft in 2016 de zes panden verkocht voor een bedrag van € 620.000,00.
3.    [appellant] heeft het college verzocht om nadeelcompensatie voor de waardedaling van de panden als gevolg van het besluit van 17 augustus 2010. De panden mochten vanaf 1 januari 2016 niet meer worden gebruikt als prostitutie-inrichting, terwijl zij specifiek daarvoor waren ingericht. Volgens taxaties van Nienoord makelaardij van 13 februari 2015, bedroeg op die datum de waarde van de panden € 1.765.000,00, berekend op basis van tien keer de jaarlijkse huuropbrengsten.
Uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2019
4.    De Afdeling heeft in de uitspraak van 6 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:678, het college opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [appellant] tegen de afwijzing om nadeelcompensatie.
5.    Het college had zich bij de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie in het besluit van 11 mei 2016 op het standpunt gesteld dat [appellant] onvoldoende betrouwbare gegevens had overgelegd voor de bepaling van de omvang van het nadeel. In de uitspraak van 6 maart 2019 heeft de Afdeling vooropgesteld dat indien het college van mening is dat de bij de aanvraag ingediende gegevens onjuist zijn, op het college niet de bewijslast rust om die onjuistheid aan te tonen, maar slechts de verplichting om hierover een gemotiveerd standpunt in te nemen dat deze conclusie aannemelijk maakt. Het ligt op de weg van [appellant] om gegevens over te leggen die noodzakelijk zijn voor het nemen van een beslissing. Voor zover het college van oordeel is dat de overgelegde gegevens ontoereikend zijn, dient het [appellant] in de gelegenheid te stellen de aanvraag aan te vullen.
6.    Volgens de Afdeling heeft het college in dit geval niet kunnen volstaan met een afwijzing van de aanvraag wegens twijfel aan de betrouwbaarheid van de door [appellant] overgelegde stukken. Daartoe heeft de Afdeling onder meer overwogen dat [appellant] ter onderbouwing van de waardevermindering van zijn panden taxatierapporten heeft overgelegd. Daarnaast heeft een lid van de nadeelcompensatiecommissie onderzoek gedaan in de administratie van [appellant]. Daaruit blijkt dat de huurinkomsten overeenkomen met de door [appellant] opgegeven bedragen. De Afdeling is van oordeel dat het college dient te specificeren welke nadere stukken noodzakelijk zijn voor de beoordeling van de aanvraag van [appellant].
Besluit van 20 september 2019
7.    Het college heeft de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie gehandhaafd, omdat [appellant] de door haar gestelde schade niet op objectieve en verifieerbare wijze aannemelijk heeft gemaakt. Daartoe is in het besluit van 20 september 2019 het volgende vermeld.
[appellant] is op 29 april 2019 in de gelegenheid gesteld te reageren op de kritiek van het college op het door hem aangeleverde cijfermateriaal. Het college heeft [appellant] ook verzocht om concrete gegevens en stukken op grond waarvan de kritiek zou kunnen worden weerlegd. Het college heeft vervolgens de door [appellant] aangeleverde gegevens verstrekt aan een accountant met de vraag of op basis daarvan uitspraak kan worden gedaan over de juistheid en integriteit van die gegevens. Op 17 juni 2019 heeft de accountant laten weten dat dit niet het geval is. Daarop heeft het college [appellant] wederom in de gelegenheid gesteld de door de accountant gespecificeerde gegevens aan te leveren. Deze gegevens zijn niet verstrekt door [appellant].
8.    Het college heeft de nadeelcompensatiecommissie verzocht toe te lichten of het in het advies van 21 april 2016 gemaakte voorbehoud over de betrouwbaarheid van de gegevens en de gestelde noodzaak tot nader forensisch onderzoek ook ziet op de door [appellant] gestelde huurinkomsten en niet alleen op een door [appellant] verzwegen koopovereenkomst van 10 mei 2015. Uit deze, tussen [appellant] en een projectontwikkelaar gesloten en later weer door [appellant] ontbonden koopovereenkomst, bleek dat de panden een aanzienlijke waarde vertegenwoordigden. Het college heeft de nadeelcompensatiecommissie een aantal nadere vragen gesteld over de strekking van het door de commissie gemaakte voorbehoud omtrent de algemene betrouwbaarheid van de gegevens die door [appellant] zijn aangeleverd. Verder heeft het college de nadeelcompensatiecommissie gevraagd welke gegevens en bescheiden de commissie heeft gezien of gecontroleerd. In reactie op deze vragen heeft de nadeelcompensatiecommissie verwezen naar haar advies van 21 april 2016, dat zij voldoende duidelijk acht. Het door de commissie gemaakte voorbehoud betrof voorts alle door [appellant] aangeleverde gegevens. De commissie heeft volgens het college niet beschikt over andere gegevens dan die welke ambtelijk bij de gemeente beschikbaar zijn.
9.    Het college stelt zich daarnaast op het standpunt dat het gestelde nadeel bij het pand [locatie 1] concreet voorzienbaar was voor [appellant], omdat hij dit pand na 24 juni 2009 heeft gekocht. Verder heeft [appellant] als exploitant van [locatie 2] nagelaten de schade te beperken door de onderneming niet te verplaatsen naar [locatie 3]. Daarbij komt dat het op een termijn van 6,5 jaar verdwijnen van een overlast gevende functie behoort tot het normaal maatschappelijk risico van [appellant]. Exploitatievergunningen werden verleend voor een periode van drie jaar. Dit betekent dat een eigenaar/verhuurder niet kon uitgaan van een ononderbroken stroom van huurinkomsten. Tot slot heeft [appellant] als belegger in vastgoed de overgangstermijn niet benut door de exploitatiemogelijkheden van zijn panden te wijzigen door deze, bijvoorbeeld, voor studentenbewoning geschikt te maken.
Betoog [appellant]
10.    [appellant] betoogt dat het besluit van 20 september 2019 in strijd is met het beginsel van fair play en getuigt van vooringenomenheid van het college. Volgens [appellant] zag het voorbehoud in het advies van de nadeelcompensatiecommissie niet op de door hem opgegeven huuropbrengsten. Het college miskent dat de raamprostitutiepanden door hem zijn verhuurd tegen reële en marktconforme prijzen en dat zijn administratie door een professionele accountant is gevoerd. De nadeelcompensatiecommissie heeft de huuropbrengsten reëel geacht en heeft op grond van de huurcontracten het verschil in waarde van de panden met en zonder prostitutiefunctie terecht getaxeerd op € 933.000,00. Het college had in zoverre dus geen aanleiding af te wijken van het advies van de nadeelcompensatiecommissie van 21 april 2016. [appellant] bestrijdt wel de in het advies voorgestelde korting van 50% wegens normaal maatschappelijk risico.
Beoordeling Afdeling
11.    Anders dan [appellant] betoogt, is een bestuursorgaan niet gehouden het advies van een door een hem benoemde deskundige aan zijn besluitvorming ten grondslag te leggen en kan het bestuursorgaan daar gemotiveerd van afwijken. Het college heeft terecht aanleiding gezien het advies niet aan zijn besluitvorming ten grondslag te leggen en handelt daarbij niet vooringenomen of in strijd met het beginsel van fair play. Daartoe overweegt de Afdeling het volgende.
Het voorbehoud in het advies
12.    De nadeelcompensatiecommissie heeft in haar advies van 21 april 2016 een voorbehoud gemaakt bij de betrouwbaarheid van de door [appellant] verstrekte gegevens. Dit voorbehoud luidt als volgt: "het onderhavige advies wordt uitgebracht onder het voorbehoud dat de door verzoeker ter motivering van zijn verzoek om nadeelcompensatie ingebrachte gegevens ook bij nader (forensisch) en niet door de commissie verricht - onderzoek juist blijken."
13.    De commissie heeft in de brief van 15 april 2019 desgevraagd bevestigd dat dit voorbehoud niet alleen zag op het bewust verzwijgen van het bestaan van een koopovereenkomst door [appellant], maar ook op de door [appellant] opgegeven huurinkomsten. Ook zag het voorbehoud op de door [appellant] gestelde omvang van verbouwingskosten om de panden geschikt te maken voor verhuur, de onduidelijkheid over de aankoop van [locatie 1] en de door hem gestelde kosten van juridische bijstand. Het college heeft voorts uitgelegd dat de omstandigheid dat een lid van de nadeelcompensatiecommissie de administratie van [appellant] heeft ingezien, niet betekent dat een controle is uitgevoerd op de juistheid van de gegevens en daarmee onderzoek naar de betrouwbaarheid van die gegevens is gedaan.
14.    Dit betekent dat de nadeelcompensatiecommissie zich op het standpunt stelt dat haar advies alleen kon worden gevolgd als aan de voorwaarde voor nader onderzoek was voldaan. In zoverre is er geen grond voor het oordeel dat het college vooringenomen of in strijd met het beginsel van fair play heeft gehandeld door het advies van de nadeelcompensatiecommissie van 21 april 2016 niet aan zijn besluitvorming ten grondslag te leggen. Het college heeft daarnaast ook op inhoudelijke gronden terecht aanleiding gezien het advies niet aan de besluitvorming ten grondslag te leggen. Daartoe is het volgende van belang.
DCF-methode en huurinkomsten
15.    De door de nadeelcompensatiecommissie gehanteerde methode van de discounted cashflow (DCF) voor het vaststellen van de omvang van het nadeel is afhankelijk van de juistheid van de te verwachten huuropbrengsten. Bij een waardebepaling door middel van de DCF-methode wordt de waarde van een pand niet bepaald door vergelijking met referentietransacties, maar door een berekening, waarin de waarde van een pand is afgeleid van de te verwachten stroom aan inkomsten. De Afdeling is van oordeel dat het college voldoende heeft gemotiveerd dat er aanleiding is voor twijfel aan de door [appellant] gestelde hoogte van de huurinkomsten en daarmee ook aan de uitkomst van de berekening van de waardedaling op grond van deze gegevens en met gebruikmaking van de DCF-methode.
16.    Het college heeft erop gewezen dat de toepassing van de DCF-methode, met als input de door [appellant] verstrekte informatie over de huurinkomsten, die is gebaseerd op de met [persoon] gesloten huurovereenkomsten, leiden tot berekende waarden van de panden, die zeer sterk afwijken van de prijs die in werkelijkheid voor deze of vergelijkbare panden zijn betaald. In de berekening van de commissie zouden de panden met een prostitutiebestemming een waardestijging van 400% boven de verwervingsprijs hebben doorgemaakt. Een dergelijke ontwikkeling is zeer onwaarschijnlijk in de periode 1997-2010. Het college heeft in dit verband er, onder meer, op gewezen dat [appellant] het pand [locatie 1] heeft gekocht nadat bekend was geworden dat de prostitutie zou eindigen in het A-kwartier. De aankoopprijs van dat pand lag 33% hoger dan de door de nadeelcompensatiecommissie getaxeerde waarde zonder prostitutiefunctie. Het college wijst er ook op dat de door [appellant] gestelde huurinkomsten aanzienlijk hoger zijn dan bij dertien vergelijkbare raamprostitutiepanden in de directe omgeving, waarbij de huur ongeveer 40% of meer lager ligt dan de door [appellant] opgegeven huurinkomsten. Het college heeft daarnaast gemotiveerd uiteengezet dat de gestelde huuropbrengsten, die zijn gebaseerd op de overgelegde huurcontracten tussen [appellant] en [persoon], bedrijfseconomisch niet goed verklaarbaar zijn. Uit de door [appellant] overgelegde cijfers volgt niet dat de omzet uit prostitutie exponentieel zou zijn toegenomen. De met het pand [locatie 2] gegenereerde inkomsten laten zelfs een trendmatige sterke daling zien.
De gevraagde gegevens
17.    Het college heeft ter uitvoering van de uitspraak van de Afdeling van 6 maart 2019 gegevens gevraagd om te kunnen nagaan of de door [appellant] gestelde huurinkomsten corresponderen met de werkelijke huurinkomsten. Voor zover [appellant] betoogt dat het voor hem onvoldoende duidelijk was welke gegevens het college van hem heeft gevraagd, treft dit geen doel.
18.    Bij brief van 15 mei 2019 zijn door [appellant] gegevens uit zijn administratie overgelegd in de bijlagen 1a tot en met 1f. De door het college ingeschakelde accountant heeft medegedeeld dat aan de hand van de overgelegde spreadsheets niet kan worden vastgesteld of de administratie volledig en juist is. Om dit te kunnen vaststellen, heeft de accountant vervolgens verzocht om jaarrekeningen 2009 tot en met 2015 van de onderneming van [appellant], belastingaangiften 2009 tot en met 2015 van [appellant], belastingaanslagen inkomstenbelasting 2009 tot en met 2015, aangiften omzetbelasting over de jaren 2009 tot en met 2015 voor zover aanwezig, uitdraai van de volledige administratie over de jaren 2009 tot en met 2015, bankafschriften over de jaren 2009 tot en met 2015 en kasboeken over de jaren 2009 tot en met 2015. Daarbij heeft de accountant uitgelegd dat op basis van deze gegevens nader kan worden onderzocht of de in rekening gebrachte huren vanaf 2010 overeenkomen met de huren die worden genoemd in de huurcontracten die afgesloten zijn tussen [appellant] en de exploitant(en) van de panden van [appellant]. Ook kan dan vastgesteld worden of de gegevens zoals door [appellant] zijn verstrekt, aansluiten bij onder andere jaarrekeningen en/of belastingaangiften van [appellant]. Gelet hierop is er geen grond voor het oordeel dat het college onvoldoende heeft gespecificeerd welke gegevens het noodzakelijk acht voor de beoordeling van het verzoek om nadeelcompensatie.
De noodzaak van het vragen van de gegevens
19.    [appellant] betoogt dat de door de accountant gevraagde gegevens niet relevant zijn voor de vaststelling van de waardevermindering. Meer in het bijzonder stelt [appellant] dat het niet zinvol is belastingaangiften over te leggen, omdat daarin geen huuropbrengsten zijn vermeld. Volgens hem miskent het college dat [appellant] geen ondernemer is. De huuropbrengsten zijn volgens hem geen inkomsten uit onderneming conform box 1. De panden en de opbrengsten daarvan vallen onder box 3. Ook miskent het college dat de accountant van [appellant] op basis van bankafschriften een volledige administratie heeft gevoerd en dat inzage is gegeven in de administratie. Daaruit blijkt dat huurinkomsten conform de huurovereenkomsten zijn en dat de per kas geboekte bedragen conform de aan de raamprostituees gerichte huurfacturen zijn. De bankafschriften en kasboeken zijn aanwezig, maar bevatten veel privégegevens en zijn zeer uitgebreid. Daarbij komt dat de accountant van [appellant] de gegevens heeft gecontroleerd en de overgelegde gegevens een juiste en zorgvuldige weergave van de betalingen en afschriften zijn.
20.    De Afdeling is van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de stelling van [appellant] dat de huurinkomsten zijn gebaseerd op de huurovereenkomsten en dat zijn accountant de gegevens heeft gecontroleerd, onvoldoende is. [appellant] had door het overleggen van de door de accountant genoemde informatie het college in staat moeten stellen te beoordelen of [appellant] daadwerkelijk de door hem gestelde huurinkomsten heeft ontvangen. Dat heeft [appellant] nagelaten. Daardoor heeft [appellant] het college niet in staat gesteld te beoordelen of de door [appellant] gestelde huurinkomsten reëel zijn. Het aanbod van [appellant] aan het college om de aan prostituees gerichte facturen te komen inzien, is onvoldoende. Het betoog van [appellant] dat aan een belastingaangifte en/of aanslag in dit geval geen bewijskracht toekomt, treft geen doel. Dat in de aangiften inkomstenbelasting naar [appellant] stelt geen huurinkomsten staan vermeld, betekent niet dat de door hem gestelde huurinkomsten corresponderen met de werkelijke inkomsten en als uitgangspunt moeten worden genomen voor de berekening van de omvang van de door hem geleden schade. [appellant] is ondernemer geweest van [locatie 2] en daarom was het niet onredelijk van het college een jaarrekening en/of aangiften inkomstenbelasting te verlangen om te kunnen beoordelen of de gestelde huurinkomsten/kosten in verhouding staan tot de behaalde omzet.
(On)verhuurbaarheid panden
21.    Tot slot heeft het college erop gewezen dat de nadeelcompensatiecommissie bij de bepaling van de schade, waarbij de waardevermindering wordt uitgedrukt als het gekapitaliseerde verlies van inkomensstromen, ten onrechte is uitgegaan van de veronderstelling dat de huurinkomsten per 1 januari 2016 zouden zijn beëindigd en dat de panden niet meer verhuurbaar zouden zijn. Het college stelt terecht dat daarvoor enig bewijs ontbreekt. [appellant] heeft zijn stelling dat de panden niet meer verhuurbaar zijn en daardoor in waarde zijn gedaald, niet onderbouwd. Het college heeft [appellant] verzocht de huuropzeggingen over te leggen. [appellant] heeft daaraan geen gehoor gegeven. Het college beschikt daarentegen over vier huurovereenkomsten waaruit niet blijkt dat de panden niet meer verhuurbaar zouden zijn door beëindiging van de prostitutiefunctie. De huurovereenkomsten zijn in februari 2015 aangegaan voor dezelfde bedragen en termijnen als daarvoor. Het pand [locatie 1] is op 2 februari 2015 verhuurd voor een periode van twee keer vijf jaar. Dat geldt ook voor drie andere panden in het A-kwartier: [locatie 4], [locatie 5] en [locatie 6]. Het college heeft hierin terecht aanleiding gezien het advies van de nadeelcompensatiecommissie ook in dit opzicht niet te volgen. [appellant] heeft niet aangetoond dat de panden na 1 januari 2016 niet verhuurbaar zijn en daardoor in waarde zijn gedaald.
Conclusie
22.    De bewijslast van schade en de omvang daarvan ligt in beginsel bij degene die stelt schade te hebben geleden. [appellant] heeft de gestelde schade in de vorm van waardevermindering van de panden als gevolg van het besluit van 17 augustus 2010 niet op objectieve en verifieerbare wijze aannemelijk gemaakt. [appellant] heeft geen gehoor gegeven aan het verzoek van de door het college ingeschakelde accountant om ter staving van de door [appellant] gestelde schade de gegevens en bescheiden over te leggen die het college nodig had om te kunnen vaststellen of [appellant] de door hem gestelde schade heeft geleden. [appellant] heeft daardoor niet aangetoond dat de huurinkomsten die zijn gebaseerd op de door hem genoemde huurovereenkomsten corresponderen met de daadwerkelijk ontvangen huurinkomsten en als basis kunnen dienen voor het vaststellen van de schade. [appellant] heeft evenmin aangetoond dat het na 1 januari 2016 niet langer mogelijk was om de panden te verhuren. De slotsom is dat het college het verzoek om nadeelcompensatie terecht heeft afgewezen.
23.    Het beroep is ongegrond.
24.    Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. Planken
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 mei 2020
299.