ECLI:NL:CBB:2020:187
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1411
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 maart 2020 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. E. Philippi-Gho),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. T.D. van der Wal).
Procesverloop
Bij brief van 18 april 2018 heeft verweerder appellant een schriftelijke waarschuwing gegeven vanwege overtredingen van de Wet dieren, het Besluit houders van dieren (Bhd) en het Besluit natuurbescherming.
Bij brief van 12 juli 2018 heeft appellant verweerder in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op zijn bezwaar.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar.
Bij besluit van 17 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. Gelijktijdig met de bekendmaking van het bestreden besluit heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 24 augustus 2018 heeft appellant een aanvullend beroepschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 januari 2020. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Aan de kant van appellant is tevens verschenen [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1
Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.2
Op 12 april 2018 hebben inspecteurs van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit een controle bij appellant uitgevoerd. Volgens het daarvan opgemaakte rapport hebben zij geconstateerd dat de gezondheid en het welzijn van de vogels van appellant “zeer ernstig werd geschaad” door de wijze van houden en verzorgen.
1.3
Bij brief van 18 april 2018 heeft verweerder appellant hiervoor een waarschuwing gegeven. In deze waarschuwing heeft verweerder aangegeven welke overtredingen appellant heeft begaan en welke afspraken appellant diende na te leven. Meer specifiek staat onder afspraak twee het volgende:
“U stopt met het in en rond uw woning houden van:
- 2 Kerkuilen (Tyto alba).
- 1 Afrikaanse Oehoe (Bubo africanus).
- 2 Woestijnbuizerds (Parabuteo unicinctus).
De hiervoor genoemde 5 volgens draagt u zo spoedig mogelijk, en in ieder geval voor donderdag 19 april 2018 om 14.00 uur, over aan een door u zelf te contracteren opvangadres dat in staat is deze vogels op juiste wijze te huisvesten en verzorgen.”
Voorts staat in de waarschuwing aangegeven dat als appellant zich niet aan de afspraken houdt, er strafrechtelijk en bestuursrechtelijk zal worden opgetreden, hetgeen volgens de waarschuwing inhoudt dat verweerder een proces-verbaal opmaakt voor strafrechtelijke vervolging alsmede aan appellant een last onder bestuursdwang oplegt.
1.4
Appellant heeft aan bovengenoemde afspraak voldaan en de vogels voor het aangegeven tijdstip elders ondergebracht.
1.5
Appellant heeft tevens bezwaar gemaakt tegen de waarschuwing voor zover die ziet op afspraak twee. Appellant is van mening dat aan hem een zuivere last was opgelegd.
1.6
Bij brief van 25 mei 2018 heeft verweerder appellant verzocht om zijn bezwaar aan te vullen. Bij brief van 28 mei 2018 heeft appellant hieraan gehoor gegeven.
1.7
Bij brief van 12 juli 2018 heeft appellant verweerder in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op zijn bezwaar.
1.8
Bij brief van 31 juli 2018 heeft appellant, onder verwijzing naar artikel 6:12, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar. Appellant heeft het College verzocht om de hoogte van een dwangsom vast te stellen vanwege het nalaten van verweerder om binnen twee weken na de ingebrekestelling een beslissing op zijn bezwaar te nemen. Voorts heeft appellant het College verzocht om, indien gedurende het beroep geen besluit bekend wordt gemaakt, de termijn waarbinnen verweerder alsnog een besluit bekend dient te maken vast te stellen op twee weken na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden en tevens te bepalen dat verweerder een dwangsom van € 100,- verbeurt voor iedere dag dat hij in gebreke blijft de uitspraak na te leven.
2. Op 20 augustus 2018 heeft het College het verweerschrift van verweerder ontvangen, waarbij het bestreden besluit als bijlage is gevoegd. Bij het bestreden besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van appellant tegen de waarschuwing. Verweerder heeft het bezwaar van appellant kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. Verweerder is, zowel in het bestreden besluit als in het verweerschrift, van mening dat de waarschuwing geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Volgens verweerder is de waarschuwing niet gebaseerd op een wettelijk voorschrift, waardoor zij niet meer is dan een vooraankondiging. Ten aanzien van de ingebrekestelling stelt verweerder dat indien de waarschuwing toch als een besluit moet worden aangemerkt, sprake is van een premature ingebrekestelling omdat de beslistermijn, gelet op de opschorting die het verzoek om het bezwaar aan te vullen met zich bracht, nog niet was verstreken. In het kader van het beroep van appellant stelt verweerder in het verweerschrift dat, nu geen sprake is van een geldige ingebrekestelling, er niet is voldaan aan de criteria voor het indienen van beroep wegens het niet tijdig beslissen op bezwaar.
3. In reactie op het bestreden besluit stelt appellant zich in zijn aanvullend beroepschrift op het standpunt dat er wel degelijk sprake is van een appellabel besluit. Het feit dat op het besluit staat vermeld dat het een waarschuwing betreft, kan er volgens appellant niet aan afdoen dat het hier gaat om een besluit met een rechtsgevolg en dat het dus om een appellabel besluit gaat in de vorm van een zuivere last, dan wel last onder dwangsom of een last onder bestuursdwang. Appellant stelt in dit verband dat de afspraak niet vrijwillig is gemaakt maar eenzijdig door verweerder is opgelegd. Appellant verwijst in dit kader naar de definitie van het besluitbegrip in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en voert aan dat een beslissing is gericht op een rechtsgevolg als zij beoogt dat er een verandering optreedt in de wereld van het recht. Daarvan is volgens appellant sprake als deze verandering erop gericht is een bevoegdheid, recht of verplichting voor één of meer anderen te doen ontstaan of teniet te doen, dan wel de juridische status van een persoon of zaak vast te stellen. Met het onderhavige besluit beoogt verweerder volgens appellant zijn recht om roofvogels en uilen onder zich te houden, teniet te doen. Deze rechtsgevolgen treden uitsluitend in door het besluit en volgen niet direct uit de wet. Met betrekking tot de ingebrekestelling voert appellant, onder verwijzing naar een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 3 november 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:4204), aan dat het verzuim met betrekking tot het aanvullen van het bezwaar binnen de bezwaartermijn is hersteld, waardoor de termijn voor herstel van het verzuim niet kan meetellen bij de opschorting van de beroepstermijn.
4. Het College stelt allereerst vast dat verweerder ter zitting heeft aangegeven niet langer vast te houden aan zijn standpunt dat appellant hem prematuur in gebreke heeft gesteld. Verweerder heeft tevens gesteld dat hij van mening is dat hij (toch) geen dwangsom verbeurd heeft, aangezien het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is. Het College stelt ambtshalve vast dat de ingebrekestelling inderdaad niet prematuur is geweest, zodat het beroep ontvankelijk is.
5. Het College ziet zich voor de vraag gesteld of verweerder het bezwaar van appellant terecht kennelijk niet-ontvankelijk heeft verklaard omdat geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Ingevolge dit artikel wordt onder een besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
6. In voornoemd kader dient het College te bezien of de onderhavige waarschuwing is gericht op een rechtsgevolg. Naar het oordeel van het College is dit niet het geval. De waarschuwing heeft geen wettelijke basis, maar volgt uit door verweerder vastgestelde beleidsregels. Daarnaast is de waarschuwing geen voorwaarde om sancties aan appellant op te kunnen leggen. De waarschuwing behelst in dit geval dus niet meer dan de constatering dat appellant overtredingen van onder andere de Wet dieren en het Bhd heeft begaan. Niet gebleken is dat deze constatering enig gevolg heeft voor eventuele toekomstige, vergelijkbare gedragingen. De met name door appellant aangevochten afspraak twee maakt dit niet anders. Ook als met appellant wordt aangenomen dat deze afspraak eenzijdig door verweerder is opgelegd, is de brief van 18 april 2018 niet gericht op rechtsgevolg. Ook in zoverre is hoogstens sprake van een aankondiging van een handhavingsbesluit, voor het geval appellant de afspraak niet nakomt. Daartegen had appellant dan bestuursrechtelijke rechtsmiddelen kunnen instellen. Appellant heeft aan de opdracht voldaan. Hoewel dit voor appellant anders kan voelen, legt de brief van 18 april 2018 appellant dus geen rechtens bindende verplichting op, onthoudt deze appellant niet van enig recht en raakt deze appellant evenmin anderszins direct of indirect in zijn rechtspositie. Nu de waarschuwing niet is gericht op enig rechtsgevolg, is geen sprake van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
7. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat verweerder het bezwaar van appellant terecht kennelijk niet-ontvankelijk heeft verklaard. De gronden over het vaststellen van een dwangsom behoeven daarom geen verdere bespreking meer, omdat op grond van artikel 4:17, zesde lid, onder c, van de Awb geen dwangsom is verschuldigd ingeval van kennelijke niet-ontvankelijkheid.
8. Het beroep is ongegrond.
9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. C.H.R. Mattheussens, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 maart 2020.
w.g. J.L. Verbeek	w.g. C.H.R. Mattheussens