ECLI:NL:CBB:2020:286
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2552
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 april 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] en [naam 2]
, te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. G. Meijerink en mr. W.A.M. Ebbinge).
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 11 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 5 februari 2020 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht van appellante opnieuw vastgesteld.
Appellante heeft hierop een reactie ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 februari 2020. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante heeft een melkveebedrijf. Volgens de gecombineerde opgave 2009 hield appellante op 1 april 2009 – voor zover hier van belang –  422 melk- en kalfkoeien en 206 stuks vrouwelijk jongvee. Op 15 april 2015 heeft appellante een aanneemovereenkomst getekend voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal, ten bedrage van in totaal € 1.328.868,-. Op 27 mei 2015 heeft de bank aan appellante een kredietvoorstel gedaan voor een bedrag van € 1.800.000,-. Op 16 juni 2015 heeft appellante een orderbevestiging getekend voor de aanschaf van een buitenmelker voor een bedrag van € 402.325,- (inclusief BTW).
Op 2 september 2015 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een melk- en ligboxenstal, waarbij sprake is van milieuneutraal veranderen van de inrichting uitgaande van een veestapel van 340 melkkoeien en 215 stuks jongvee. In september 2015 is appellante vervolgens begonnen met de bouw van de nieuwe ligboxenstal. Eind februari 2016 is de stal in gebruik genomen. Op 8 februari 2016 heeft appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) aangevraagd voor 520 melk- en kalfkoeien en 230 stuks jongvee en verkregen op 17 november 2016.
2.2
Op 2 juli 2015 hield appellante op haar bedrijf 456 melk- en kalfkoeien en 292 stuks jongvee.
2.3
Appellante heeft inmiddels in totaal 4.033,04 kg fosfaatrechten verworven.
Besluiten van verweerder en omvang van het geschil
3.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 22.638 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Omdat het bedrijf van appellante grondgebonden is, heeft verweerder geen korting toegepast. Bij het vervangingsbesluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante, na toepassing van artikel 23, zesde lid, van de Msw (knelgevallenregeling) met oog op diergezondheidsproblemen op het bedrijf, verhoogd naar 24.645 kg.
3.2
Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het bestreden besluit mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het bestreden besluit is vervangen door het vervangingsbesluit en gesteld noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, zal het beroep daartegen niet-ontvankelijk worden verklaard.
Beroepsgronden
4. Appellante heeft –  na het vervangingsbesluit waarbij haar beroep op de knelgevallenregeling is gehonoreerd –  de gronden van haar beroep enkel nog daarop gericht dat sprake is van strijd met artikel 1 van het EP. Zij heeft in dat verband aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last omdat het fosfaatrechtenstelsel tot gevolg heeft dat zij 14% van haar koeplaatsen niet kan benutten. De door haar gebouwde nieuwe ligboxenstal heeft plaats voor aanzienlijk meer dieren dan zij nu kan houden op grond van de haar toegekende fosfaatrechten. Dit leidt ertoe dat appellante de reeds gerealiseerde uitbreiding van de productiecapaciteit niet kan benutten, de hoge financiële (vaste) lasten niet kan voldoen en de toekomst van haar bedrijf op het spel staat. Volgens appellante gaat dit het normale maatschappelijke risico te buiten. Appellante heeft ter onderbouwing een drietal liquiditeitsbegrotingen met toelichting overgelegd.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Verweerder wijst er daarbij op dat appellante in het zicht van het aflopen van het melkquotum (april 2015) fors heeft geïnvesteerd. Terwijl het stelsel voor haar voorzienbaar was. Appellante beschikte voorts op de peildatum 2 juli 2015 niet over een Nbw-vergunning voor de gewenste dieraantallen. Uit de door appellante overgelegde liquiditeitsbegrotingen lijkt te blijken dat er ook binnen de toegekende fosfaatrechten meer dan voldoende continuïteitsperspectief is. Te meer nu het fosfaatrecht van appellante bij het vervangingsbesluit is verhoogd. Dat er financiële ruimte is blijkt volgens verweerder verder uit de forse hoeveelheid fosfaatrechten die appellante inmiddels heeft aangekocht, waardoor zij nu over meer rechten beschikt dan naar eigen zeggen benodigd is.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2.
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
In evengenoemde uitspraak heeft het College ook overwogen (onder 6.8) dat voor alle melkveehouders geldt dat de gemiddelde melkgift vanwege verbeteringen in de efficiëntie van de melkveebedrijfsvoering in 2018 hoger zal zijn dan in 2015 en dat daarvoor (vanwege het hogere excretieforfait) meer fosfaatrecht nodig is. Het door die productiviteitsstijging benodigde extra fosfaatrecht mist een individueel karakter, want iedere melkveehouder ziet zich voor de overbrugging van dat extra fosfaatrecht gesteld. Voorts geldt, met uitzondering van grondgebonden bedrijven, voor alle melkveehouders dat hun fosfaatrecht op grond van artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet wordt verminderd. Dat deel van de last draagt iedere (niet-grondgebonden) melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:624, onder 6.4.1). In zoverre is de last (ook) voor de melkveehouder niet individueel en bestaat – ongeacht de bedrijfseconomische gevolgen – in beginsel geen grond om een individuele en buitensporige last aan te nemen.
6.3.4
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van 25 februari 2020, onder 6.9).
6.3.5
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (onder 6.3.2.) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval de liquiditeitsbegroting bij het tweede scenario) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.6
In het geval van appellante komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, zoals door appellante zelf aangegeven, neer op een tekort van 14% aan koeplaatsen. Het verschil tussen de door appellante nagestreefde omvang van de veestapel en de feitelijke situatie op 2 juli 2015 is, ook gezien de omvang van het bedrijf, betrekkelijk maar het College wil, mede gelet op de overgelegde financiële stukken, aannemen dat dit appellante in haar bedrijfsvoering treft en financieel raakt. Echter dat betekent niet dat daarom reeds sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.4 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.7
In dat verband is van belang dat appellante in april, mei en juni 2015 zeer forse financiële verplichtingen is aangegaan met oog op de bouw van onder meer een nieuwe ligboxenstal. Gezien het moment in tijd waarop deze verplichtingen zijn aangegaan en het ontbreken van een bedrijfseconomische noodzaak voor de nieuwbouw van de stal of andere dwingende redenen voor het doen van investeringen daarvoor, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Dat is te meer het geval nu appellante op de peildatum 2 juli 2015 nog niet de beschikking had over de voor de nieuwbouw van de stal benodigde omgevingsvergunning en daarmee op het verkrijgen daarvan is vooruitgelopen. Appellante beschikte toen evenmin over een Nbw-vergunning voor de beoogde aantallen dieren. Dat appellante, zoals zij stelt, wist dat de vergunning zou worden verleend en zich daarom voldoende gesteund voelde om deze verplichtingen aan te gaan, maakt dat niet anders. Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellante had daarom ten tijde van haar uitbreidingsplannen een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat deze investeringen voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zouden brengen. In het licht van het voorgaande, gelet op het feit dat het fosfaatrecht bij het vervangingsbesluit is verhoogd alsmede gelet op het feit dat appellante een aanzienlijk hoeveelheid fosfaatrechten heeft verworven, hecht het College aan de door appellante overgelegde liquiditeitsbegrotingen niet de waarde die zij daaraan gehecht wenst te zien.
6.3.8
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het vervangingsbesluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. De beroepsgrond slaagt niet.
Slotsom
7.1
Het beroep tegen het bestreden besluit is niet-ontvankelijk. Het beroep tegen het vervangingsbesluit is ongegrond.
7.2
Gelet op het door verweerder na het instellen van het beroep genomen vervangingsbesluit ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 april 2020.
De voorzitter is verhinderd te ondertekenen 		De griffier is verhinderd te ondertekenen