ECLI:NL:RVS:2019:3750
Raad van State — Uitspraak 


201808452/1/A3.
Datum uitspraak: 6 november 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 15 oktober 2018 in zaken nrs. 17/1047 en 17/2971 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Nederweert.
Procesverloop
Bij besluiten van 27 september 2016 en 29 augustus 2017 heeft het college verzoeken van [appellant] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) deels toegewezen en deels afgewezen.
Bij besluit van 14 maart 2017 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 27 september 2016 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
[appellant] heeft rechtstreeks beroep ingesteld tegen het besluit van 29 augustus 2017.
Bij uitspraak van 15 oktober 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 14 maart 2017 ingestelde beroep en het rechtstreekse beroep tegen het besluit van 29 augustus 2017 niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 september 2019, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. S.M. Schipper, advocaat [NAAM], en mr. M.H.P. Lucassen, zijn verschenen. Als derdebelanghebbende is het Huis voor Klokkenluiders (hierna: HvK), vertegenwoordigd door [gemachtigde], verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] is vanaf 1 maart 1978 werkzaam geweest bij de gemeente Nederweert als senior-beleidsmedewerker Milieu en handhavingscoördinator. In het jaar 2001 vond een wijziging plaats binnen de organisatie van de gemeente met het gevolg dat de beschrijving van zijn functie werd gewijzigd. In de nieuwe functieomschrijving kreeg [appellant] naast zijn bestuurlijk-juridische taak een technische taak. Het salarisniveau bleef ongewijzigd, maar het nieuwe functieniveau was lager. Dit was het begin van een diepgaand verschil van inzicht tussen [appellant] en het college waardoor talloze conflicten tussen hem en het college zijn ontstaan. In het jaar 2009 is hij ontslagen. De Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) heeft in zijn uitspraak van 2 augustus 2012, ECLI:NLCRVB:2012:BX3521, geoordeeld dat het college bevoegd was [appellant] op grond van ernstig en duurzaam verstoorde verhoudingen te ontslaan. Op 1 juli 2016 heeft [appellant] het HvK verzocht om een onderzoek in te stellen naar de wijze waarop hij was bejegend na zijn rapportage over het illegaal storten van bermen- en slotengrond door de gemeente. In een onderzoeksrapport, gedateerd 1 mei 2019, heeft het HvK geconcludeerd dat na uitgebreid onderzoek is komen vast te staan dat er geen causaal verband is tussen de rapportage over het illegaal storten en het ontslag.
[appellant] heeft bij brief van 6 september 2016 (hierna: Wob-verzoek 47) op grond van de Wob verzocht om "alle brieven die door mij na en naar aanleiding van het voornemen ontslag d.d. 21 juli 2009 zijn gericht aan c.q. binnengekomen bij de Ondernemingsraad Nederweert en de antwoordbrieven van de Ondernemingsraad op die brieven aan mij."
Bij brief van 11 juli 2017 (hierna: Wob-verzoek 66) heeft [appellant] op grond van de Wob verzocht om "aan mij alsnog een afschrift te verstrekken van de volledige brief d.d. 26 november 2016 aan het Hvk en het ambtelijk advies daarover. Verder verzoek ik om een afschrift van de brief die het HvK u heeft gestuurd naar aanleiding van mijn verzoek d.d. 3 januari 2017 dat u uiteindelijk afgewezen heeft."
In het besluit van 14 maart 2017 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat [appellant] misbruik van recht maakt en zijn bezwaar daarom niet-ontvankelijk verklaard.
Aangevallen uitspraak
2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellant] misbruik van recht heeft gemaakt. Zij heeft daarbij in aanmerking genomen dat het doel dat [appellant] met Wob-verzoek 47 en Wob-verzoek 66 nastreeft niet het openbaar maken van informatie voor een ieder is, omdat de verzoeken uitsluitend betrekking hebben op de wijze waarop de arbeidsrechtelijke verhouding tussen de gemeente en [appellant] is geëindigd. De rechtbank heeft overwogen dat [appellant] de verzoeken gebruikt om zijn ontslag en omstandigheden die daarmee verband houden onder de aandacht van het college en derden, zoals gerechtelijke colleges in andere procedures en het HvK, te brengen, terwijl dat ontslag onherroepelijk is. Wat [appellant] met zijn Wob-verzoeken probeert te bewerkstellingen, namelijk bevestigd te krijgen dat hij ten onrechte is ontslagen, kan hij daarmee dus niet bereiken. Ook gebruikt hij verzoeken om reacties te verkrijgen op brieven waarop reacties zijn uitgebleven, terwijl de Wob daar niet voor is bedoeld. Daarbij moet [appellant] hebben geweten dat hij met zijn verzoeken, alle andere brieven en verzoeken die hij heeft gestuurd en procedures die hij is gestart een groot beslag legt op de gemeente, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij misbruik van recht heeft gemaakt. Hij voert aan dat hij, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, openbaarmaking voor een ieder beoogt, dat hij de gemeente niet onevenredig belast en de Wob niet oneigenlijk gebruikt. Ten slotte heeft de rechtbank volgens [appellant] miskend dat andere procedures die hij is gestart niet van belang zijn in dit geding.
Beoordeling
4.    Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in de uitspraak van 27 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4256, kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek, de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst. Ze bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
5.    Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in de uitspraak van 5 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3985, laat artikel 3, derde lid, van de Wob, ingevolge welke bepaling de indiener van een Wob-verzoek geen belang bij zijn verzoek behoeft te stellen, onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Nu misbruik van recht zich kan voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Wob-verzoek relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
6.    Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:157, levert een min of meer overmatig beroep op door de overheid geboden faciliteiten in het algemeen op zichzelf geen misbruik van recht op. Elk beroep op die faciliteiten brengt immers kosten met zich voor de overheid en benadeelt de overheid in zoverre. Wel kan het aantal malen dat een bepaald recht of een bepaalde bevoegdheid wordt aangewend, in combinatie met andere omstandigheden bijdragen aan de conclusie dat misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
7.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat [appellant] misbruik van recht heeft gemaakt. De onderstaande feiten en omstandigheden, in samenhang bezien, liggen aan dit oordeel ten grondslag.
8.    De Afdeling stelt vast dat [appellant] sinds de onder 1 opgenomen uitspraak van de CRvB over zijn ontslag Wob-verzoeken is gaan indienen. Vanaf 2 oktober 2012 heeft hij 96 Wob-verzoeken bij het college ingediend. In dit geding zijn Wob-verzoek 47 en Wob-verzoek 66 aan de orde. De informatie die [appellant] door middel van de 96 verzoeken heeft opgevraagd houdt verband met dit ontslag uit 2009. Zoals onder 1 is overwogen heeft de CRvB in zijn uitspraak van 2 augustus 2012 geoordeeld dat het college bevoegd was [appellant] op grond van ernstig en duurzaam verstoorde verhoudingen te ontslaan. [appellant] heeft de CRvB tweemaal verzocht om herziening van de uitspraak van 2 augustus 2012. Die verzoeken heeft de CRvB afgewezen. Ook heeft hij het college verzocht het ontslagbesluit in te trekken. Dat heeft het college geweigerd. De CRvB heeft het hoger beroep daartegen ongegrond verklaard. Het ontslag staat dus onherroepelijk vast. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is de Wob niet bedoeld om die procedure weer over te doen. Met Wob-verzoek 47 beoogt [appellant] in wezen zijn ontslag weer aan de orde te stellen. Dit blijkt uit de bewoordingen van zijn verzoek en uit zijn aanvullend hogerberoepschrift waarin hij vermeldt: "Tot de dag van vandaag weet ik niet waarom ik ben ontslagen. […] Nu de OR naar aanleiding van mijn brieven (33 brieven in de periode 2009-2018) nimmer een reactie en ontvangstbevestiging heeft gegeven - behoudens twee zeer korte, niet inhoudelijke, brieven - ga ik er van uit dat mijn brieven aan de OR met de post niet zijn ingekomen of direct na ontvangst al dan niet met opzet zijn vernietigd om bewijs weg te werken of vanwege het feit dat mijn dienstverband […] was beëindigd." Bovendien verzoekt hij op grond van de Wob om brieven van hemzelf waarover hij zelf beschikt. Ook blijkt uit het aanvullend hogerberoepschrift dat hij - nog daargelaten dat in de brieven privacygevoelige informatie staat - geen openbaarmaking van de brieven voor een ieder beoogt, maar opnieuw wil klagen over de inhoudelijke en procedurele behandeling van die brieven. De Wob is daar niet voor bedoeld. Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in haar uitspraak van 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2716, is de Wob niet bedoeld voor verzoeken om antwoorden, uitleg, verklaringen of standpunten, ook niet als de reacties nodig zijn voor het achterhalen van de waarheid.
9.    Daarnaast is Wob-verzoek 66 een herhaald Wob-verzoek. [appellant] heeft door middel van dat verzoek om dezelfde informatie gevraagd als bij Wob-verzoek 57 / verzoek 20 op basis van de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: Wbp). Het college heeft zowel in de primaire besluiten als in de besluiten op bezwaar over Wob-verzoek 57 / Wbp-verzoek 20 toegelicht waarom deze informatie niet openbaar gemaakt kan worden. Als [appellant] het niet eens was met die besluiten had hij daartegen beroep moeten instellen bij de rechtbank. In plaats daarvan heeft hij kort daarna Wob-verzoek 66 ingediend om te verzoeken om dezelfde informatie als in Wob-verzoek 57 / Wbp-verzoek 20.
Verder staat in Wob-verzoek 66: "Ik heb er belang bij dat de procedure bij het HvK zorgvuldig en op basis van ware en volledige informatie zal verlopen. Daarom wil ik weten wat in uw brief d.d. 26 november 2016 vermeld staat." De Afdeling stelt vast dat [appellant] de informatie waarom hij in Wob-verzoek 66 verzoekt, heeft opgevraagd ten behoeve van het onderzoek door het HvK. Ook ter zitting heeft [appellant] verklaard dat het Wob-verzoek in de context moet worden bezien van het onderzoek door het HvK. In het onderzoeksrapport van het HvK staat: "Zowel de verzoeker als de werkgever hebben in de loop van het onderzoek documenten aangeleverd. Het volledige onderzoeksdossier beslaat de periode 2000 tot en met 2018 en omvat meer dan duizend documenten. Het bevat onder meer het volledige personeelsdossier van verzoeker over de periode van 2000 tot 2009, door verzoeker aan verschillende partijen verstuurde brieven (circa 300) en stukken met betrekking tot relevante gerechtelijke procedures en uitspraken. De onderzoekers hebben kennisgenomen van de stukken en beoordeeld welke stukken direct of indirect relevant zijn voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen."
De Afdeling stelt vast dat [appellant] met een beroep op de Wob heeft verzocht om documenten - nog daargelaten dat daarin hem betreffende privacygevoelige informatie staat die zich niet leent voor openbaarmaking voor een ieder - om het onderzoeksdossier van het HvK te completeren. [appellant] was echter in de gelegenheid gesteld om zijn reactie te geven op het concept-onderzoeksrapport van het HvK en heeft dat ook gedaan. Dat was voor hem een gelegenheid om aan te kunnen geven dat bepaalde documenten ontbraken en dat die opgevraagd hadden moeten worden. Daarvoor was het indienen van Wob-verzoek 66 niet nodig.
10.    Verder neemt de Afdeling de belasting die [appellant] op het openbaar bestuur legt in aanmerking. Hij heeft 96 Wob-verzoeken, 35 Wbp-verzoeken en 11 verzoeken op grond van de Algemene verordening gegevensbescherming (hierna: AVG) ingediend, alle verband houdend met zijn ontslag in 2009. Niet alleen heeft [appellant] meermaals in verschillende verzoeken gevraagd om dezelfde informatie, wetende dat de informatie niet verstrekt kon worden of daarover nog een procedure liep, maar ook heeft hij meermaals veel afzonderlijke verzoeken ingediend in een heel kort tijdsbestek. De volgende opsomming over de handelswijze van [appellant] jegens de gemeente staat in het besluit van 14 maart 2017:
"- Het meerdere malen doen van aangiftes tegen personen werkzaam bij de gemeente Nederweert. Het indienen van klaagschriften op grond van artikel 12 Wetboek van Strafvordering naar aanleiding van het niet tot vervolging besluiten door de Officier van Justitie.
- Het voeren van civiele schadevergoedingsprocedures tegen de gemeente Nederweert, alsmede tegen ambtenaren van de gemeente Nederweert voor beweerdelijke schade als gevolg van het ontslagbesluit.
- Het schrijven van bijna 400 brieven aan de gemeente, waaronder een veelheid aan klachten bij de gemeenteraad. Deze brieven worden tevens toegezonden aan onder meer oud- wethouders, (oud-)raadsleden, de OR, de commissaris van de Koning(in) in Limburg, de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, de Nationale Ombudsman, het Huis voor Klokkenluiders en de Expertgroep klokkenluiders.
- Diverse klachtenprocedures bij de Nationale Ombudsman.
- Diverse verzoeken aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om te interveniëren.
- Een procedure bij het Huis voor Klokkenluiders.
- Een procedure in twee instanties (tuchtrecht) tegen de bedrijfsarts van de gemeente Nederweert.
- Een procedure in twee instanties (tuchtrecht) tegen de advocaat [NAAM]."
De gemeente heeft onweersproken gesteld alleen al in het jaar 2017 vanwege het handelen van [appellant] € 113.847,46 uitgegeven te hebben aan advocaatkosten. Geen van de genoemde procedures heeft geleid tot het door [appellant] daarmee gewenste resultaat.
Ten slotte neemt de Afdeling in ogenschouw dat [appellant] als senior-beleidsmedewerker Milieu en handhavingscoördinator werkzaam is geweest bij de gemeente Nederweert. Gezien zijn achtergrond is de Afdeling van oordeel dat hij voldoende kennis moet hebben gehad van het bestuursrecht en de gemeentelijke organisatie om zich te realiseren hoe belastend zijn handelen is geweest voor het college. [appellant] moet ook hebben geweten dat hij zijn ontslag en de omstandigheden die daarmee verband houden niet aan de orde kon stellen in het kader van Wob-verzoeken. Dit heeft hem er niet van weerhouden om op een onredelijke wijze Wob-verzoeken in te dienen.
11.    Gelet op wat onder 7 tot en met 10 is overwogen is de Afdeling van oordeel dat de zwaarwichtige gronden, bedoeld onder 4, zich voordoen. [appellant] heeft misbruik gemaakt van de bevoegdheid om Wob-verzoeken in te dienen en daarmee heeft de rechtbank terecht het beroep niet-ontvankelijk verklaard.
Conclusie
12.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
13.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. R.J. Koopman, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
w.g. Borman    w.g. Neuwahl
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 november 2019
280-898.