ECLI:NL:RVS:2019:3569
Raad van State — Uitspraak 


201901312/1/A1.
Datum uitspraak: 23 oktober 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Oss,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 10 januari 2019 in zaak nr. 17/2391 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Oss.
Procesverloop
Bij besluit van 13 februari 2017 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast het gebruik van de op het perceel [locatie] te Oss aangelegde tuin te beëindigen en de op dit perceel zonder omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied Oss 2010" gebouwde bijgebouwen te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij besluit van 20 juli 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 januari 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak, samen met het hoger beroep in zaak nr. 201901313/1/A1, ter zitting behandeld op 8 oktober 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. I.L. van Geel, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. W.A.M. de Wit, zijn verschenen. Aan de zijde van [appellant] is tevens verschenen [gemachtigde].
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] is eigenaar en bewoner van het perceel. Hij woont in een bedrijfswoning, behorend bij zijn bedrijf, dat ook op het perceel gevestigd is. Op het gedeelte van het perceel, direct ten westen van de woning heeft [appellant] een tuin aangelegd. In de tuin ligt een vijver, met daar omheen een pad, en er is beplanting aangebracht. In de tuin staan twee bijgebouwen, namelijk een prieel en een schuur.
2.    Ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied Oss 2010" rust op het gedeelte van het perceel, waar de woning en de bedrijfsgebouwen staan, de bestemming "Bedrijf". Op de aangrenzende, als tuin ingerichte gronden, rust de bestemming "Agrarisch". Op het gehele perceel rust de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie 3".
Volgens het college heeft [appellant] de bijgebouwen zonder de vereiste omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan gebouwd. Daarnaast gebruikt [appellant] de gronden in strijd met de bestemming als tuin. Het college heeft daarom op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) handhavend opgetreden.
[appellant] is het met het handhavingsbesluit niet eens en is daartegen opgekomen.
Relevante regelgeving
3.    De relevante bepalingen van de Wabo, het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) en het bestemmingsplan "Buitengebied Oss 2010" zijn opgenomen in de bijlage die onderdeel is van deze uitspraak.
Beoordeling van het hoger beroep
De tuin
4.    Zoals ook de rechtbank heeft overwogen zijn, gelet op de foto's in het dossier, de gronden naast de woning ingericht als tuin bij de woning. Aangezien de gronden een agrarische bestemming hebben, is het gebruik van de gronden als tuin in strijd met de bestemming. Het college was in zoverre bevoegd op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo handhavend op te treden.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er concreet zicht op legalisering bestaat. Hij voert daartoe aan dat hij op 31 mei 2017 een aanvraag heeft ingediend voor het vergroten van de waterpartij en het aanleggen van paden. Volgens [appellant] passen de waterpartij en de paden in de agrarische bestemming en doen deze geen afbreuk aan de waarden die het bestemmingsplan beoogt te beschermen.
5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 30 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:251 volstaat voor het oordeel dat geen concreet zich op legalisering bestaat, in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen.
5.2.    Het college is niet bereid om voor het gebruik van het perceel als tuin een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen. Het college heeft zich in het besluit van 13 februari 2017, dat in bezwaar in stand is gelaten, op het standpunt gesteld dat het de zogeheten 'vertuining van het landschap' niet wenselijk vindt. Volgens het college moet het agrarische karakter van het buitengebied behouden blijven.
Er bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de vereiste bestuurlijke medewerking niet zal kunnen worden geweigerd. Er bestaat daarom dan ook geen concreet zicht op legalisering.
Voor zover [appellant] wijst op de door hem ingediende aanvraag van 31 mei 2017 geldt dat, daargelaten dat deze aanvraag geen betrekking heeft op de legalisering van het gebruik van het perceel als tuin, maar slechts op gebruik van het perceel voor een vijver en paden en het aanleggen daarvan het college bij het in bezwaar in stand gebleven besluit van 18 juli 2017 heeft geweigerd op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen. In de uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2019:3519, heeft de Afdeling overwogen dat het college de gevraagde omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren.
Het betoog faalt.
6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college handelt in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Hij voert daartoe aan dat het college bij andere percelen wel een vergunning heeft verleend, dan wel niet handhavend optreedt tegen de zonder vergunning aanwezige waterpartij.
6.1.    De op het perceel aanwezige waterpartij is onderdeel van een tuin. Het college treedt tegen het gebruik als tuin handhavend op. Niet is gebleken dat de waterpartijen op de andere door [appellant] genoemde percelen op een vergelijkbare wijze onderdeel uitmaken van een tuin. Het college heeft ter zitting aangegeven dat het nog gaat onderzoeken of voor die waterpartijen een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo is vereist. Van handelen in strijd met het gelijkheidsbeginsel is dan ook geen sprake.
Het betoog faalt.
7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de last te verstrekkend is. Hij voert daartoe aan dat het college hem ook had kunnen gelasten de waterpartij zodanig aan te passen dat deze in overeenstemming is met het bestemmingsplan.
7.1.    Het college heeft [appellant] gelast het gebruik van het perceel als tuin te beëindigen. Uit het besluit van 13 februari 2017 blijkt dat verbeurte van een dwangsom kan worden voorkomen door de waterpartij zodanig aan te passen dat deze niet langer in strijd is met het bestemmingsplan. Het betoog mist daarom feitelijke grondslag.
De bijgebouwen
8.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de bijgebouwen niet op grond van artikel 2, aanhef en onderdeel 3 van bijlage II van het Bor omgevingsvergunningvrij zijn. Hij voert daartoe aan dat het gedeelte van het perceel waarop de bijgebouwen staan, direct is gelegen bij het hoofdgebouw en ook is ingericht ten dienste van dat hoofdgebouw. Dat de bijgebouwen zijn opgericht voor de bedrijfswoning en niet voor het hoofdgebouw, te weten het bedrijfsgebouw, is volgens [appellant] niet relevant, omdat de bijbehorende bouwwerken functioneel ten dienste staan van de bedrijfswoning en daarmee worden geacht in functioneel opzicht te horen bij het bedrijfsgebouw. Dat de percelen verschillende bestemmingen hebben of dat het gaat om verschillende kadastrale percelen speelt ook geen rol. Het perceel met de agrarische bestemming en het perceel waarop de woning en het bedrijfsgebouw staan, moeten als één geheel worden beschouwd, aldus [appellant]. [appellant] wijst er verder op dat het bestemmingsplan, behoudens bebouwing ten dienste van een agrarisch bedrijf, geen beperkingen bevat voor het bouwen van bebouwing buiten het bouwvlak. Het bestemmingsplan verbiedt de inrichting als erf niet, aldus [appellant].
8.1.    Voor het antwoord op de vraag of het perceelsgedeelte waarop de bijgebouwen zijn gelegen tot het achtererfgebied behoort, is van belang of het kan worden aangemerkt als erf in de zin van artikel 1, eerste lid, van bijlage II van het Bor.
Aan het perceelsgedeelte is de bestemming "Agrarisch" toegekend. Ook al zou [appellant] worden gevolgd in zijn betoog dat het perceelsgedeelte is ingericht ten dienste van de bedrijfswoning en daarmee ook ten dienste van het hoofdgebouw, dan nog geldt dat de agrarische bestemming niet is gerelateerd aan de woning en het bedrijfsgebouw van [appellant]. Voorts mag het perceelsgedeelte ingevolge artikel 3.2 van de planregels slechts worden bebouwd en ingericht met bouwwerken ten behoeve van de doeleinden die in artikel 3.1 van de planregels zijn vermeld, waarbij geldt dat alleen bebouwing mag worden opgericht ten dienste van een agrarisch bedrijf en de bedrijfswoning daarbij en ten dienste van de doeleinden nutsvoorzieningen en verkeer. Derhalve moet worden vastgesteld dat het bestemmingsplan het gebruik dat [appellant] van dit perceelsgedeelte maakt, verbiedt. Het perceelsgedeelte waarop de bijgebouwen staan, kan daarom niet worden aangemerkt als erf. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat dit perceelsgedeelte niet tot het achtererfgebied behoort, zodat de bijgebouwen om die reden niet omgevingsvergunningvrij zijn.
Het betoog faalt
9.    Aangezien voor het oprichten van de bijgebouwen een omgevingsvergunning is vereist, maar deze niet is verleend, is het college bevoegd handhavend op te treden tegen de zonder omgevingsvergunning gebouwde bijgebouwen.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
10.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college, door handhavend op te treden tegen de bijgebouwen, handelt in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Hij voert daartoe aan dat op het perceel Brandstraat 17 ook bijgebouwen staan, waartegen niet handhavend wordt opgetreden.
10.1.    [appellant] heeft deze grond en de daaraan ten grondslag liggende feiten voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom dit betoog niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.
Conclusie
11.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
Voorlopige voorziening
12.    De Afdeling ziet in dit geval aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht de voorlopige voorziening te treffen dat de besluiten van 13 februari 2017 en van 20 juli 2017 worden geschorst voor de duur van twee maanden na de verzending van deze uitspraak. De Afdeling sluit hiermee aan bij de oorspronkelijke begunstigingstermijn zoals was bepaald in het besluit van 13 februari 2017.
Proceskosten
13.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    schorst bij wijze van voorlopige voorziening de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Oss van 13 februari 2017, PVTH/TH 17899 en van 20 juli 2017, kenmerk PVTH/J 26839 tot twee maanden na de dag van  verzending van deze uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
w.g. Jurgens    w.g. Pieters
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 oktober 2019
473.
BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
[…]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, […].
Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht
Artikel 1
1. In deze bijlage wordt verstaan onder:
achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen;
[…].;
bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
[…].
erf: al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden;
hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming, het belangrijkst is;
[…].
Artikel 2
Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
[…]
3.
een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
[…].
Bestemmingsplan "Buitengebied Oss 2010"
Artikel 3.1 van de planvoorschriften luidt:
"De voor "Agrarisch" aangewezen gronden zijn uitsluitend bestemd voor:
a. uitoefening van het agrarisch bedrijf;
b. het wonen, uitsluitend in de bedrijfswoning inclusief aan- en uitbouwen
en aangebouwde bijgebouwen ten behoeve van de woonfunctie;
[…[;
f. verkeer;
[…];
h. (voorzieningen ten behoeve van) waterkering en waterhuishouding
alsmede herstel, ontwikkeling en instandhouding van water en
waterpartijen; i. erf- en randbeplantingen;
[…];
met bijbehorende voorzieningen.
Artikel 3.2 luidt:
"a. Bebouwing mag alleen worden opgericht ten behoeve van de doelen als
genoemd in artikel 3.1.
[…].
e. Ten behoeve van de overige doelen mag geen bebouwing worden
opgericht. "