ECLI:NL:CBB:2020:211
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2615
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 maart 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. C.A van Kooten-de Jong),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: C. Zieleman en mr. Y. Groen).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 20 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 31 januari 2020 heeft appellante nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 februari 2020. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar maten, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de 5%-norm), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij. Zij heeft twee maten; de man en de vrouw. De man kreeg in oktober 2012 knieklachten en is in 2014 twee maal geopereerd aan zijn knie. Vanaf oktober 2012 is hij arbeidsongeschikt geweest. De vrouw is in januari 2015 ernstig ziek geworden, waarvan zij in mei 2016 is hersteld. In die tijd was de man minder beschikbaar voor het bedrijf. Op 10 september 2015 is de man als gevolg van een bedrijfsongeval opnieuw arbeidsongeschikt geraakt.
2.2
Op 19 december 2011 heeft appellante een melding Besluit landbouw milieubeheer gedaan voor het uitbreiden of wijzigen, dan wel het veranderen van de werking van de melkrundveehouderij in de zomer 2012. Daarbij heeft zij aangegeven dat het gaat om het houden van 120 melk- en kalfkoeien en 80 stuks jongvee.
2.3
In de gecombineerde opgave 2012 heeft appellante opgegeven dat zij 108 melk- en kalfkoeien en 79 stuks jongvee op haar bedrijf hield. In de gecombineerde opgave 2014 heeft appellante opgegeven dat zij 110 melk- en kalfkoeien en 76 stuks jongvee op haar bedrijf hield.
2.4
Op 10 mei 2014 heeft appellante ter financiering van de aanpassing van de stal en de aankoop van landbouwgrond een financieringsvoorstel met de bank gesloten voor een lening van € 275.000,-. Op 12 mei 2016 heeft appellante een financieringsvoorstel met de bank gesloten voor een lening van € 150.000,- voor investeringen in een sleufsilo en erfverharding, de inrichting van een ligboxenstal en de aankoop van vee en diversen.
2.5
In 2014 is het bedrijf getroffen door paratuberculose en in juni 2015 is een acute ziekte in de veestapel van appellante uitgebroken.
2.6
Op de peildatum van 2 juli 2015 waren 115 melkkoeien en 83 stuks jongvee op het bedrijf van appellante aanwezig.
2.7
Op 30 maart 2016 heeft appellante een melding bijzondere omstandigheden gedaan bij verweerder. Hierbij heeft zij vermeld dat de bijzondere omstandigheid op haar bedrijf dierziekte is en heeft zij als aanvangsdatum daarvan 28 juni 2015 aangegeven.
Besluiten van verweerder
3. 	Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 5.965 kg. Wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op
2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat verweerder bij het bepalen van het fosfaatrecht dient uit te gaan van het excretieforfait dat hoort bij haar melkproductie in 2013 (excretieforfait van 42), omdat dat jaar voor haar representatief is. Dat is immers het jaar voor de uitbraak van paratuberculose op haar bedrijf.
4.2
Voorts voert appellante aan dat verweerder haar beroep op de knelgevallenregeling ten onrechte niet heeft gehonoreerd. De knelgevallenregeling is bedoeld voor melkveebedrijven waar als gevolg van buitengewone omstandigheden de veestapel (en daarmee de hoeveelheid toe te kennen fosfaatrechten) ten minste 5% kleiner is dan de veestapel waarover de melkveehouder zou hebben beschikt zonder deze buitengewone omstandigheden. Een melkveehouder dient volledig in de toekenning van fosfaatrechten gecompenseerd te worden als hij kan aantonen dat op het bedrijf sprake is geweest van een bijzondere omstandigheid. In het geval van appellante is sprake geweest van ziekte van de beide maten en van diergezondheidsproblemen, waardoor zij de uitbreiding niet voor 2 juli 2015 heeft kunnen realiseren. Volgens appellante moet worden gekeken naar het beoogde aantal dieren (140 melkkoeien en 70 stuks jongvee) dan wel het aantal dieren dat zonder de bijzondere omstandigheden op haar bedrijf aanwezig zou zijn geweest (120 melkkoeien en 100 stuks jongvee (108 melk- en kalfkoeien in 2014 minus 12 afgevoerde melk- en kalfkoeien). In haar brief van 31 januari 2020 heeft appellante in aanvulling hierop uiteengezet dat verweerder had moeten uitgaan van de aantallen dieren op de alternatieve peildatums
15/16 augustus 2014 dan wel 24 november 2014 en de peildatum 2 juli 2015 en het excretieforfait van 2013, omdat de melkproductie in dat jaar voor haar representatief is.
4.3
Tot slot voert appellante aan dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 van het EP. Verweerder heeft onvoldoende onderzocht of in haar geval bijzondere, niet voor alle melkveehouders geldende feiten en omstandigheden aanwezig zijn, waardoor sprake is van een individuele en buitensporige last. Appellante heeft eerst geïnvesteerd in grond en gebouwen, alvorens over te gaan tot groei van de veestapel. Deze keuze heeft, met de kennis van nu, nadelige gevolgen voor haar bedrijf. Als gevolg van ziekte en dierziekte heeft zij haar veestapel niet kunnen uitbreiden. Appellante doet voorts een beroep op de bevoegdheid van verweerder in artikel 38 van de Msw om ontheffing te verlenen, zodat recht wordt gedaan aan haar specifieke situatie.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellante niet in aanmerking komt voor een verhoging van het aan haar toegekende fosfaatrecht op basis van de knelgevallenregeling, omdat appellante niet voldoet aan de 5% voorwaarde. Hij betoogt dat de knelgevallenregeling niet is bedoeld voor de toekenning van fosfaatrecht voor niet gerealiseerde uitbreidingsplannen. Naar aanleiding van het beroepschrift heeft verweerder opnieuw berekend of het aantal toegekende fosfaatrecht 5% lager is als gevolg van de bijzondere omstandigheden. Daarbij is verweerder uitgegaan van 24/25 november 2014 als alternatieve peildatum in combinatie met de melkproductie van 2013 en 2014. In beide scenario’s is sprake van groei op de peildatum in plaats van krimp.
5.2
Verder betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Weliswaar hebben zich op het bedrijf van appellante bijzondere individuele omstandigheden voorgedaan, maar de wetgever heeft voor deze bijzondere omstandigheden voorzien in de knelgevallenregeling. Nu appellante hiervoor niet in aanmerking komt, kan niet worden volgehouden dat in het geval van appellante sprake is van een individuele en buitensporige last. Daarnaast had appellante gezien de voorzienbaarheid van de productiebeperkende maatregelen een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de beoogde uitbreiding en de daarmee samenhangende investeringen voor haar een ondernemersrisico betekende. Appellante heeft onvoldoende inzichtelijk gemaakt hoe en in welke mate haar bedrijf door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel is geraakt. Ook is niet gebleken dat appellante op het moment van de uitbreiding geen andere bedrijfskeuze had kunnen maken dan wel dat de uitbreiding uit bedrijfseconomisch oogpunt noodzakelijk was. Ten slotte heeft appellante een deel van de door haar beoogde uitbreiding kunnen realiseren.
Beoordeling
6.1
Bij het vaststellen van het fosfaatrecht heeft verweerder het excretieforfait terecht vastgesteld op basis van de gemiddelde melkproductie in 2015 en is dus terecht uitgegaan van een excretieforfait van 39,8. Artikel 23, derde lid, van de Msw bepaalt immers dat verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vaststelt in overeenstemming met de productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Artikel 66, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit bepaalt dat de door melkkoeien in een kalenderjaar op een bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald op basis van het gemiddelde aantal in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf gehouden of anderszins aanwezige melkkoeien en op basis van forfaitaire productienormen, uitgedrukt in kilogrammen stikstof en in kilogrammen fosfaat, per dier per jaar, onderscheiden naar de gemiddelde melkproductie per op het bedrijf aanwezige melkkoe. Ingevolge artikel 74, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet worden, voor zover hier van belang, als forfaitaire productienormen per melkkoe als bedoeld in artikel 66, tweede lid, van het besluit voor de naar de gemiddelde melkproductie onderscheiden melkkoeien vastgesteld de normen die zijn vermeld in bijlage D, tabel II. Het tweede lid van artikel 74 bepaalt dat de gemiddelde melkproductie per melkkoe, bedoeld in artikel 66, tweede lid, van het besluit, wordt bepaald door de hoeveelheid in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf geproduceerde koemelk te delen door het gemiddeld aantal in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf gehouden melkkoeien. Dit betekent dat de beroepsgrond faalt.
6.2
Het College is met verweerder van oordeel dat appellante geen succesvol beroep kan doen op de knelgevallenregeling. Daargelaten dat appellante niet vóór 1 april 2018 bij verweerder heeft gemeld dat zij vanwege de uitbraak van paratuberculose een beroep wil doen op de knelgevallenregeling, moet worden geoordeeld dat verweerder zowel voor deze omstandigheid als voor de gezondheidsproblemen van de man en de vrouw en de acute dierziekte in 2015 heeft uiteengezet dat en waarom appellante niet voldoet aan de voorwaarde dat op 2 juli 2015 het reguliere fosfaatrecht minimaal 5% lager was als gevolg van deze bijzondere omstandigheden. Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in zijn uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) heeft bevestigd, wordt bij een beoordeling van de knelgevallenregeling geen rekening gehouden met op de peildatum (nog) niet gerealiseerde uitbreidingsplannen en wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum van 2 juli 2015. Anders dan appellante in haar brief van 31 januari 2020 heeft aangevoerd, is verweerder, zoals hiervoor onder 6.1 overwogen, bij het vaststellen van het reguliere fosfaatrecht terecht uitgegaan van het excretieforfait van 2015 en niet dat van 2013.
6.3
Het College heeft eerder geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel, inclusief de toepassing van de generieke korting, op het niveau van de regeling geen strijd oplevert met artikel 1 van het EP. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van
17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.4
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.5
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder haar bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2). In de uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.2 en verder) heeft het College zijn beoordelingskader betreffende de fair balance op individueel niveau en daarmee over de individuele en buitensporige last nader gemotiveerd.
6.6
Het College stelt vast dat appellante ten opzichte van het toegekende aantal fosfaatrechten (5.965 kg) fosfaatrechten tekortkomt om haar stalcapaciteit te benutten en aldus haar voorgenomen bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen uitvoeren. Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat betekent niet dat daarom reeds sprake is van een individuele en buitensporige last. De beslissing van appellante om haar bedrijf uit te breiden naar 140 melk- en kalfkoeien en 70 stuks jongvee dan wel 120 melk- en kalfkoeien en 100 stuks jongvee en daartoe een jongveestal te bouwen en grond aan te kopen is een ondernemersbeslissing waaraan risico’s inherent zijn en waarvan appellante in beginsel zelf de nadelige gevolgen draagt (zie de uitspraak van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.7
In wat appellante heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om van dat uitgangspunt af te wijken. Niet gebleken is dat appellante de door haar beoogde aantallen van 140 melk- en kalfkoeien en 70 stuks jongvee, mocht houden, nu zij in de door haar overgelegde melding Besluit landbouw milieubeheer heeft aangegeven dat haar uitbreiding zag op het houden van 120 melk- en kalfkoeien en 80 stuks jongvee. Voor zover haar uitbreidingsbeslissing ziet op 140 melk- en kalfkoeien en 70 stuks jongvee, moet dus worden geoordeeld dat die beslissing niet navolgbaar is, omdat appellante met haar investeringen in zoverre op het verkrijgen van toestemming voor die aantallen is vooruitgelopen (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5, van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.3.2, en van 17 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:435, onder 5.5). Voor zover de uitbreidingsbeslissing ziet op het houden van 120 melk- en kalfkoeien en 100 stuks jongvee moet worden geoordeeld dat appellante gelet op het tijdstip van de gedane investeringen (in 2014) en de situatie waarin zij zich vanwege de gezondheidstoestand van de man op dat moment bevond, een zekere mate van voorzichtigheid had moeten betrachten en zich had moeten realiseren dat die uitbreiding op dat moment voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. De voor melkveehouders onzekere periode voorafgaand aan de afschaffing van het melkquotum noopte daar immers toe, ook omdat reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 11 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:84, onder 6.2.2 en 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.11.5).
6.8
Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. Voor het verlenen van een ontheffing op grond van artikel 38 Msw is daarom geen plaats.
Slotsom
7.1
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.2
Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 maart 2020.
De voorzitter is verhinderd te ondertekenen 		De griffier is verhinderd te ondertekenen