ECLI:NL:RVS:2020:1226
Raad van State — Uitspraak 


201904574/1/A3
Datum uitspraak: 13 mei 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Grietje B.V., gevestigd te Arnemuiden, gemeente Middelburg,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 10 mei 2019 in zaak nr. 18/2928 in het geding tussen:
Grietje
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
Procesverloop
Bij besluit van 1 september 2017 heeft de minister de toestemming van Grietje voor pulsvisserij met het vaartuig [naam vaartuig] voor 6 maanden geschorst.
Bij besluit van 11 september 2017 heeft de minister 12 punten toegewezen aan Grietje als houder van de visvergunning voor het vaartuig [naam vaartuig].
Bij besluit van 23 april 2018 heeft de minister het door Grietje tegen deze besluiten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 mei 2019 heeft de rechtbank het door Grietje daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Grietje hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 februari 2020, waar Grietje, vertegenwoordigd door mr. R.S. Wijling en mr. J.S. Bilgi, advocaten te Rotterdam, en de minister, vertegenwoordigd door J.H. Verheul-Verkijk, R.F. Dieke en D. de Mol, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Grietje heeft na sluiting van het onderzoek een nader stuk ingediend. De Afdeling heeft in dat stuk geen aanleiding gezien om met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat het onderzoek wordt heropend. Van een onvolledig onderzoek is geen sprake geweest.
2. Grietje had voor haar vaartuig [naam vaartuig] een visvergunning en toestemming voor pulsvisserij. In de nacht van 28 augustus op 29 augustus 2017 hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (hierna: de NVWA) het vaartuig [naam vaartuig] bezocht. Zij hebben toen geconstateerd dat tijdens het pulsvissen is gevist met binnenkuilen. Een binnenkuil is een netvoorziening die de mazen van het oorspronkelijke net verspert of de feitelijke afmetingen van de mazen verkleint. Grietje was hiermee in overtreding en daarom heeft de minister bij besluit van 1 september 2017 de toestemming voor pulsvisserij voor 6 maanden geschorst. Aan dit besluit heeft de minister een rapport van de toezichthouders van de NVWA van 30 augustus 2017 ten grondslag gelegd. De toezichthouders hebben naast de overtreding met de binnenkuilen nog twee overtredingen geconstateerd, namelijk het wegmaken van bewijsmateriaal en het bemoeilijken van werkzaamheden van toezichthouders. Voor deze drie overtredingen heeft de minister bij besluit van 11 september 2017 aan Grietje als houder van de visvergunning 12 punten toegekend. De toekenning van deze punten heeft geen directe gevolgen voor de visvergunning van Grietje gehad. Aan het besluit van 11 september 2017 heeft de minister een rapport van de toezichthouders van de NVWA van 6 september 2017 ten grondslag gelegd.
2.1.    Grietje is het niet eens met de schorsing en de puntentoekenning en heeft daarom bezwaar tegen de twee besluiten van de minister gemaakt. Naar aanleiding van dit bezwaar hebben de toezichthouders van de NVWA op 20 december 2017 een aanvullend rapport van bevindingen opgesteld. De minister heeft het bezwaar ongegrond verklaard bij zijn besluit van 23 april 2018. Vervolgens heeft Grietje beroep ingesteld bij de rechtbank. In dit beroep heeft Grietje aangevoerd dat er onvoldoende bewijs is voor de overtredingen waarop de besluiten zijn gebaseerd, dat de schorsing en de puntentoekenning punitieve sancties zijn en dat de sancties onevenredig zijn.
2.2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat met de drie rapporten van bevindingen voldoende is bewezen dat Grietje de drie overtredingen heeft begaan. De rechtbank zag in hetgeen Grietje heeft aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de drie rapporten niet aan de besluiten ten grondslag mochten worden gelegd. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de schorsing en puntentoekenning geen punitieve sancties, maar herstelsancties. Deze sancties zijn volgens haar niet onevenredig. De rechtbank heeft de besluiten waarbij de sancties zijn opgelegd daarom in stand gelaten.
Hoger beroep
Relevante wet- en regelgeving
3. Binnen de Europese Unie gelden verschillende regels voor het beheer van de Europese vissersvloten en het behoud van de visbestanden. Het geheel hiervan wordt het Gemeenschappelijk visserijbeleid (hierna: het GVB) genoemd. De relevante bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van de uitspraak. Dit betreft bepalingen uit:
- de Verordening (EU) nr. 850/98 voor de instandhouding van de visbestanden via technische maatregelen voor de bescherming van jonge exemplaren van mariene organismen (Pb 1998, L 125/1)
- de Verordening (EG) nr. 1005/2008 houdende de totstandbrenging van een communautair systeem om illegale, ongemelde en ongereglementeerde visserij te voorkomen, tegen te gaan en te beëindigen (Pb 2008 L 286/1)
- de Controleverordening (EG) nr. 1224/2009 tot vaststelling van een communautaire controleregeling die de naleving van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid moet garanderen (Pb 2009, L 343/1)
- de Uitvoeringsverordening (EU) nr. 404/2011 houdende bepalingen voor de uitvoering van Verordening (EG) nr. 1224/2009 van de Raad tot vaststelling van een communautaire controleregeling die de naleving van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid moet garanderen (PB 2011, L 112)
Daarnaast is in de bijlage opgenomen:
- de door de minister vastgestelde Uitvoeringsregeling Zeevisserij.
De puntentoekenning
4. De puntentoekenning vindt haar grondslag in artikel 92 van de Controleverordening nr. 1224/2009. Dit artikel voorziet in een puntensysteem op grond waarvan bij ernstige inbreuken als bedoeld in artikel 42, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening nr. 1005/2008 punten worden toegekend aan de houder van een visvergunning. Wanneer het vaartuig nadien wordt overgedragen, worden de gegeven punten overgedragen op de toekomstige houder van de visvergunning voor het betrokken vaartuig. Indien 18, 36, 54 of 72 punten zijn behaald, wordt de visvergunning voor een bepaalde tijd geschorst. Dat houdt in dat er tijdelijk geen gebruik mag worden gemaakt van de visvergunning. De termijn van de schorsing loopt op naarmate de houder van de visvergunning meer punten heeft gekregen. Bij 90 punten wordt de visvergunning ingetrokken. De minister kent op grond van artikel 126, tweede lid, van de Uitvoeringsverordening nr. 404/2011 voor elke ernstige inbreuk punten toe, tot maximaal 12 punten voor de inbreuken samen. Indien de houder van de visvergunning binnen drie jaar vanaf de datum van de laatste ernstige inbreuk geen nieuwe ernstige inbreuk begaat, worden alle punten op de visvergunning geschrapt.
Het bewijs van de overtredingen
5. Grietje betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de minister onvoldoende bewijs heeft geleverd voor de overtredingen. De minister heeft drie rapportages aan de besluitvorming ten grondslag gelegd, maar er moet aan de bewijskracht van het derde rapport worden getwijfeld. Dit rapport is pas opgesteld na de hoorzitting in bezwaar en is meer een verweer tegen hetgeen in bezwaar is aangevoerd dan een weergave van de bevindingen van de inspecteur. Bovendien wordt in dit derde rapport de feitelijke grondslag van de eerdere rapporten aangevuld.
Grietje betoogt dat niet onmiskenbaar is vastgesteld dat met de binnenkuilen de maaswijdte is verkleind. Er zijn geen metingen gedaan en er zijn geen foto’s. De waarneming van de inspecteurs is daarvoor niet voldoende. Er moet worden aangetoond dat door de binnenkuilen daadwerkelijk versperring of verkleining van de mazen van het net plaatsvond. Grietje wijst op de uitspraak van de economische politierechter van de rechtbank Amsterdam van 6 december 2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:9460.
De rechtbank heeft voor het bewijs voor de overtreding dat bewijsmateriaal kwijt is gemaakt ten onrechte voldoende geacht dat door één inspecteur een snijdende beweging is waargenomen. Dat is onvoldoende om te bewijzen dat binnenkuilen door een bemanningslid zijn losgesneden. Dat is gebaseerd op een veronderstelling van één inspecteur op basis van een waargenomen beweging. Er is geen nadere onderbouwing terwijl Grietje benadrukt dat het lossnijden van de gehele binnenkuil aan bakboord- en stuurboordzijde met één beweging niet mogelijk is. Een andere oorzaak voor het verdwijnen van de binnenkuilen is mogelijk.
Het oordeel van de rechtbank dat de controle is bemoeilijkt, steunt alleen op de bewoordingen die de bemanning heeft gebruikt, terwijl het verwijt wat de minister Grietje maakt is dat de inspecteurs niet veilig aan boord zijn gelaten, zijn gehinderd tijdens de werkzaamheden, hun veiligheid niet was gewaarborgd en dat de inspecteurs zijn geïntimideerd. Tijdens de controle was het een hectische en onoverzichtelijke situatie midden in de nacht. Er is discussie ontstaan, waarbij emoties een rol speelden, maar daarmee is de inspectie niet bemoeilijkt. De door de minister verweten handelingen zijn niet feitelijk bewezen.
Ten slotte stelt Grietje dat de inspecteurs door de bewoordingen en de toonzetting van de bewoordingen op ongepaste wijze medewerking aan de inspectie hebben afgedwongen. Deze bewoordingen vielen niet binnen de grenzen van het aanvaardbare.
5.1.    Voor de beantwoording van de vraag of voldoende bewijs is geleverd voor de overtredingen geldt gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, als uitgangspunt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust van een overtreding. In geval van twijfel dient aan de betrokkene het voordeel van de twijfel te worden gegund. (Vergelijk overweging 4.8.3 van het arrest van de Hoge Raad van 15 april 2011, ECLI:NL:HR:2011:BN6324, en de uitspraak van de Afdeling van 10 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:234).
5.2.    De minister heeft het rapport van 20 december 2017 aan zijn besluit van 23 april 2018 ten grondslag gelegd, als nader bewijs voor de in de rapporten van 30 augustus 2017 en 6 september 2017 geconstateerde overtredingen. Het is een op ambtseed onderscheidenlijk ambtsbelofte opgemaakt rapport van de inspecteurs, met daarin hun bevindingen van de door hen uitgevoerde controle. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, was deze aanvulling van het bewijs in het besluit op bezwaar toelaatbaar.
5.3.    Met de rechtbank leidt de Afdeling uit de rapporten het volgende af.
Op maandag 28 augustus 2017 om ongeveer 23:50 uur hebben de toezichthouders de [naam vaartuig] benaderd in een rubberboot. Op aanroepen via marifoon werd niet gereageerd, ook niet nadat diverse malen met de schijnwerper in de brug was geschenen. Daarop zijn twee toezichthouders aan boord van de [naam vaartuig] gegaan. Op dat moment merkten zij dat de schipper de gieken aan bak- en stuurboordzijde omhoog aan het brengen was en de netten aan het halen was. Eén van de toezichthouders heeft enkele keren met luide stem gevorderd dat de schipper het vaartuig tot stilstand moet brengen. Daaraan werd geen gehoor gegeven. Even later zagen de toezichthouders dat de gieken omhoog stonden en dat de netten boven water waren gebracht. Dit was het moment waarop de derde toezichthouder vanaf de rubberboot aan boord van de [naam vaartuig] zou komen, maar uit veiligheidsoverwegingen werd die overstap niet gemaakt. De bestuurder van de rubberboot wilde daarna, door middel van het minderen van vaart, tussen de netten en de [naam vaartuig] terugtrekken zodat de rubberboot weer achter de [naam vaartuig] zou komen te varen. Daarna kwamen bemanningsleden van de [naam vaartuig] aan dek. Eén van hen pakte het kuiltouw aan bakboordzijde en trok eraan, waardoor het touw in de schroef van de rubberboot getrokken werd en deze boot 180° draaide. Door de nog steeds hoge vaarsnelheid van de [naam vaartuig] werd de rubberboot vervolgens met de achterzijde onder water getrokken. Intussen is een andere toezichthouder naar de stuurhut gerend en heeft de schipper nogmaals gevorderd de kracht van de motor te halen. De schipper heeft hier gevolg aan gegeven en enige tijd later kwam de [naam vaartuig] tot stilstand.
Op 29 augustus 2017 om ongeveer 00:02 uur bevonden de beide toezichthouders zich op het dek van de [naam vaartuig] en zagen dat de vistuigen boven water en aan boord gehaald werden. Aan zowel stuur- als bakboordzijde waren aan de pulswing sleepnetten bevestigd. Nadat de kuilen boven water waren gehesen om geleegd te worden, zagen de toezichthouders dat in de oorspronkelijke kuilen een voorziening, een zogeheten binnenkuil, was aangebracht die de mazen in dat deel van het net versperde of de feitelijke afmeting daarvan verkleinde. Daardoor kon er nagenoeg geen vis ontsnappen.
Omdat de schipper had verklaard dat hij nog enkele handelingen moest verrichten om de vistuigen binnen te kunnen halen, mochten de vistuigen weer overboord gegooid worden. Daarbij zagen de toezichthouders dat een bemanningslid een snijdende beweging maakte richting het net en merkten zij dat de [naam vaartuig] met grote snelheid ging varen terwijl de netten in het water werden meegesleept. Nadat de netten weer binnenboord waren gehaald zagen de toezichthouders dat de eerder waargenomen binnenkuilen waren verdwenen.
Vanwege de (water)schade aan de rubberboot, waarvan ook de motor was uitgevallen, hebben de toezichthouders de kapitein en de bemanningsleden medegedeeld dat er niet meer gevist mocht worden en dat gewacht moest worden op de komst van het inspectievaartuig van de NVWA. Intussen was de derde toezichthouder ook vanuit de rubberboot aan boord van de [naam vaartuig] gekomen. Op dat moment kwamen enkele bemanningsleden op de toezichthouders af en begonnen te schreeuwen. Ze maakten kenbaar dat ze wilden vissen en geld verdienen en dat de toezichthouders van boord moesten. Volgens de toezichthouders werden zij ernstig gehinderd in hun werkzaamheden, hetgeen onder meer bleek uit de door de bemanning gebezigde woorden: "Nu van boord af, of we helpen jullie een handje", of woorden van gelijke strekking. Door de bemanning is ook gedreigd om de toezichthouders van boord te spuiten. Door de schipper is op geen enkele wijze ingegrepen om het verbale dreigende gedrag van de bemanning te corrigeren. Na enige tijd kwam aan de dreigende situatie toch een einde. Aldus de relatering van de bevindingen in de rapporten.
5.4.    Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het rapport weergeven. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. De rechtbank heeft in hetgeen Grietje heeft aangevoerd, terecht geen aanleiding gezien om te twijfelen aan de juistheid van de bevindingen in de rapporten.
Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de wijze van optreden van de inspecteurs en de daarbij gebruikte bewoordingen geen strijd met het fair play beginsel opleveren en dus niet aan het opleggen van een sanctie in de weg staan.
* vissen met binnenkuilen
5.5.    In artikel 16 van Verordening (EU) nr. 850/98 is bepaald dat het verboden is om voorzieningen aan netten aan te brengen die de mazen in enig deel van het net kunnen versperren of de feitelijke afmetingen daarvan kunnen verkleinen. Het vissen met vistuig dat verboden is, is ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder e, van Verordening nr. 1005/2008 een vorm van illegale, ongemelde of ongereglementeerde visserij in de zin van artikel 1, eerste lid, van die Verordening (IOO-visserij), die gelet op artikel 42 van die Verordening als een ernstige inbreuk op het GVB moet worden gezien. De economische politierechter laat zich in de door Grietje aangehaalde uitspraak niet uit over de vraag of overtreding van artikel 16 van Verordening (EU) nr. 850/98 enkel door meting of foto’s kan worden aangetoond. Dat in die zaak metingen zijn uitgevoerd, betekent niet dat zonder metingen niet kan worden aangetoond dat artikel 16 van Verordening (EU) nr. 850/98 is overtreden. Het gaat er om dat de binnenkuilen de mazen in enig deel van het net kúnnen versperren of de feitelijke afmetingen kúnnen verkleinen. Zelfs als de mazen groter zijn, kunnen de mazen worden verkleind of versperd. Het meten van de mazen is daarom niet vereist om de overtreding vast te stellen. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de bevindingen in de rapporten voldoende bewijs bieden voor overtreding van het verbod van artikel 16 van de Verordening.
Op grond van artikel 126, eerste lid, van Uitvoeringsverordening nr. 404/2011 in samenhang bezien met bijlage XXX, onder 2, was de minister gehouden om 4 punten aan Grietje toe te kennen.
* het wegmaken van bewijsmateriaal
5.6.    Het wegmaken van bewijsmateriaal is ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder g, van Verordening nr. 1005/2008 een vorm van IOO-visserij, die gelet op artikel 42 van die Verordening als een ernstige inbreuk moet worden gezien. Ter zitting is toegelicht dat een binnenkuil met een rijgtouw door het net geregen is en met één beweging kan worden losgesneden. De waarneming is door een geoefend waarnemer gedaan. Het betreft een serie van duidelijke observaties. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de bevindingen in de rapporten voldoende bewijs bieden voor deze ernstige inbreuk. De minister was op grond van artikel 126, eerste lid, van Uitvoeringsverordening nr. 404/2011 in samenhang bezien met bijlage XXX, onder 4, gehouden om hiervoor 5 punten aan Grietje toe te kennen.
* het bemoeilijken van werkzaamheden van toezichthouders
5.7.    Het bemoeilijken van werkzaamheden van toezichthouders is ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder h, van Verordening nr. 1005/2008 een vorm van IOO-visserij, die gelet op artikel 42 van die Verordening als een ernstige inbreuk moet worden gezien. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de bevindingen in de rapporten voldoende bewijs bieden voor deze ernstige inbreuk. De minister was op grond van artikel 126, eerste lid, van Uitvoeringsverordening nr. 404/2011 in samenhang bezien met bijlage XXX, onder 10, gehouden om hiervoor 7 punten aan Grietje toe te kennen. Hiermee komt het totaal van het aantal punten op 16. Gelet op artikel 126, tweede lid, van de Uitvoeringsverordening nr. 404/2011 heeft de minister het aantal punten in dit geval beperkt tot 12.
Verwijtbaarheid
6. Grietje betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de handelingen van de bemanning aan Grietje kunnen worden toegerekend. Zij betoogt dat de handelingen van de bemanning zelfstandig zijn verricht en niet zijn afgestemd. Grietje heeft deze handelingen niet kunnen voorkomen. De kapitein was niet op de hoogte van het wegmaken van het bewijsmateriaal, voor zover dat al gebeurd is. Hij kon volgens Grietje daarom ook niet ingrijpen.
6.1.    De geconstateerde overtredingen zijn in de uitvoering van de gebruikelijke werkzaamheden op het schip begaan. Dat deze handelingen zelfstandig en zonder afstemming zijn verricht, betekent niet dat deze niet aan Grietje kunnen worden toegerekend. Dat de kapitein geen rol zou hebben gespeeld in de handelingen van de bemanning betekent niet dat de handelingen van de bemanning niet voor rekening van Grietje dienen te komen. De rechtbank heeft de handelingen van de bemanning terecht aan Grietje toegerekend en heeft daarom geen grond gezien voor een verminderde verwijtbaarheid van Grietje.
Het karakter van de puntentoekenning
7. Grietje betoogt dat de rechtbank de toekenning van punten ten onrechte als herstelsanctie heeft beschouwd. Volgens haar moet deze sanctie als punitieve sanctie worden aangemerkt. De feiten waarvoor deze sanctie wordt opgelegd, zijn dezelfde als waarvoor via de Wet op de economische delicten ook vervolging voor een strafbaar feit mogelijk is. Deze feiten maken ook onderdeel uit van de strafrechtelijke verdenking jegens Grietje. Ook de lange duur van de sanctie maakt de sanctie punitief, aldus Grietje.
7.1.    In de uitspraak van 4 april 2018 heeft de Afdeling overwogen dat het EHRM in het arrest Engel en anderen tegen Nederland van 8 juni 1976 (ECLI:NL:XX:1976:AC0386,§82) drie criteria heeft geformuleerd voor de bepaling of sprake is van een punitieve sanctie, ofwel een criminal charge. Het Hof van Justitie past deze criteria ook toe ten aanzien van het Unierecht (zie onder andere het arrest van het Hof van Justitie van 5 juni 2012, Bonda, ECLI:EU:C:2012:319, punten 36-45). Ten eerste is van belang de classificatie van de sanctie naar nationaal recht, ten tweede de aard van de overtreding - mede bezien in relatie tot het doel van de sanctie - en ten derde de zwaarte van de maatregel. De laatste twee criteria zijn niet cumulatief: het voldoen aan één van deze criteria kan in bepaalde gevallen reeds leiden tot de conclusie dat van een criminal charge sprake is. Daarnaast is mogelijk dat het tweede en derde criterium in samenhang bezien een dergelijke conclusie kunnen rechtvaardigen.
7.2.    Het GVB heeft tot doel dat de visserij en aquacultuur ecologisch, economisch en sociaal duurzaam worden geëxploiteerd. Daarvoor zijn in het GVB instandhoudings- en beheersmaatregelen vastgesteld. Vissen in strijd met deze instandhoudings- en beheersmaatregelen wordt IOO-visserij genoemd en dat wordt als een ernstige inbreuk op het GVB aangemerkt. Uit de preambule van de Controleverordening nr. 1224/2009 en de bepalingen in titel VIII ‘Handhaving’ kan het volgende worden afgeleid over de handhaving  van schendingen van het GVB. De lidstaten moeten erop toezien dat de natuurlijke of rechtspersoon die verantwoordelijk is voor een ernstige inbreuk een administratieve sanctie opgelegd krijgt en/of strafrechtelijk wordt vervolgd overeenkomstig het nationale recht. Daarnaast geldt het puntensysteem, dat in de Controleverordening nr. 1224/2009 is uitgewerkt. Puntentoekenning is volgens de Europese wetgever dus iets dat naast een administratieve of strafrechtelijke sanctie bestaat. Het puntensysteem is een handhavingsinstrument ten behoeve van de naleving van de instandhoudings- en beheersmaatregelen. Met de toekenning van punten wordt beoogd de inbreuk op de instandhoudings- en beheersmaatregelen te beëindigen en verdere inbreuk te voorkomen. Niet is beoogd de overtreder te straffen of leed toe te voegen. Het feit dat aan de strafrechtelijke verdenking dezelfde feiten ten grondslag liggen als aan de puntentoekenning, maakt niet dat die laatste maatregel punitief wordt. Er bestaat daarnaast geen aanleiding om de toekenning alleen op basis van de zwaarte van de maatregel als een punitieve sanctie aan te merken. Daarbij is van belang dat de maatregel geen directe gevolgen voor de visvergunning van Grietje heeft gehad. Een visvergunning wordt pas geschorst als 18 punten zijn toegekend. Grietje heeft 12 punten toegekend gekregen. De rechtbank is dan ook terecht tot het oordeel gekomen dat de toekenning van punten geen punitieve sanctie is.
De schorsing van de pulstoestemming
8. Grietje betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er geen grondslag is om de pulstoestemming te schorsen als er een overtreding is van het verbod om met binnenkuilen te vissen. Artikel 31bis, eerste lid, van de Verordening nr. 850/98 geeft de grondslag en een aantal voorwaarden voor toekenning van de pulstoestemming. In dat artikel is geen verbod op het vissen met binnenkuilen of een verwijzing naar het verbod van artikel 16 van de Verordening nr. 850/98 opgenomen. Dat verbod vloeit ook niet voort uit het nationale recht of de pulstoestemming, want het is niet toegestaan om voorwaarden te stellen die verder gaan dan de voorwaarden die in artikel 31bis zijn opgenomen, aldus Grietje.
8.1.    Op grond van artikel 46, eerste lid, onder b, van de Verordening nr. 850/98 mag een lidstaat maatregelen vaststellen voor de instandhouding en het beheer van de visbestanden in de vorm van voorwaarden of voorschriften ter beperking van de vangsten via technische maatregelen die een aanvulling vormen op de Unievisserijwetgeving of die verder gaan dan de minimumeisen die in de genoemde wetgeving zijn vastgesteld. Het is derhalve toegestaan om voorwaarden te stellen die verder gaan dat de voorwaarden die in artikel 31bis van de Verordening nr. 850/98 zijn opgenomen.
In de voorschriften van de pulstoestemming is onder het elfde punt opgenomen dat moet worden voldaan aan de Uitvoeringsregeling Zeevisserij. In artikel 53 van de Uitvoeringsregeling Zeevisserij staat dat het verboden is in strijd te handelen met artikel 16 van de Verordening nr. 850/98. Aan de pulstoestemming is derhalve het voorschrift verbonden dat niet in strijd met artikel 16 van de Verordening 850/98 wordt gehandeld.
In de voorschriften is verder vermeld dat de toestemming kan worden geschorst of ingetrokken als niet wordt voldaan aan de punten 1 tot en met 11 van de voorschriften.
De grondslag voor het verbinden van de voorschriften aan de vergunning berust op artikel 46, eerste lid, onder b, van de Verordening 850/98. Daarin staat alleen dat voorwaarden en voorschriften mogen worden opgenomen ter beperking van de vangsten via technische maatregelen. Deze bepaling geeft daarmee niet de bevoegdheid tot het schorsen van de pulstoestemming. De Awb bevat geen algemene bevoegdheid tot het schorsen van een begunstigende beschikking, zoals de pulstoestemming, bij wege van bestuurlijk sanctie. In de Uitvoeringsregeling Zeevisserij zijn geen bepalingen opgenomen waarin de bevoegdheid tot het schorsen van de pulstoestemming is verleend, terwijl een dergelijke bevoegdheid tot schorsing voor de visvergunning en de vismachtiging expliciet is verleend in artikel 96 en artikel 100 van die Regeling. Verordening 850/98 of andere onderdelen van het GVB bevatten ook geen bepalingen die de bevoegdheid verlenen om de pulstoestemming te schorsen. De minister kon ter zitting niet verduidelijken waarin de bevoegdheidsgrondslag voor de schorsing van de pulstoestemming is gelegen. Er is dus geen wettelijke grondslag voor de bevoegdheid de pulstoestemming te schorsen.
Het betoog slaagt.
8.2.    Omdat dit betoog slaagt hoeven de overige gronden die zien op de pulstoestemming niet meer besproken te worden.
Conclusie
9. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 23 april 2018 van de minister alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt, voor zover daarin het bezwaar tegen het besluit tot schorsing van de pulstoestemming ongegrond is verklaard, voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het besluit tot schorsing van de pulstoestemming van 1 september 2017 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
Deze uitspraak betekent dat de schorsing van de pulstoestemming niet langer bestaat en dat het besluit tot puntentoekenning in stand blijft.
9.1.    De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 10 mei 2019 in zaak nr. 18/2928;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 23 april 2018, kenmerk 494-6262, 494-7496, voor zover daarin het bezwaar van Grietje B.V. tegen het besluit van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 1 september 2017, kenmerk RVO-VIR/ 17138944 tot schorsing van de pulstoestemming, ongegrond is verklaard;
V.    herroept het besluit van 1 september 2017, kenmerk RVO-VIR/ 17138944;
VI.    bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VII.    veroordeelt de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit tot vergoeding van bij Grietje B.V. in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2100,00 (zegge: tweeduizend honderd euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII.    gelast dat de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aan Grietje B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 857,00 (zegge: achthonderdvijfenzeventig euro) voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.J. van Eck, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. H.C.P. Venema, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.A. Binnema, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 13 mei 2020
589-725.
BIJLAGE | bepalingen, zoals die golden ten tijde van belang
Verordening (EU) nr. 850/98 voor de instandhouding van de visbestanden via technische maatregelen voor de bescherming van jonge exemplaren van mariene organismen (Pb 1998, L 125/1)
Artikel 16
Het is verboden voorzieningen aan netten aan te brengen die de mazen in enig deel van het net kunnen versperren of de feitelijke afmetingen daarvan kunnen verkleinen.
Artikel 31 Niet-conventionele visserijmethoden
1. Het is verboden mariene organismen te vangen met gebruikmaking van explosieven, giftige of bedwelmende stoffen, of elektrische stroom.
Artikel 31 bis Elektrische visserij in de ICES-sectoren IVc en IVb
1. In afwijking van artikel 31 wordt vissen met de boomkor met elektrische stroom toegestaan in de ICES- sectoren IVc en IVb bezuiden een loxodroom die de onderstaande punten met elkaar verbindt (gemeten volgens het WGS84-coördinatensysteem):
— een punt op de oostkust van het Verenigd Koninkrijk op 55° NB,
— dan oostwaarts tot 55° NB, 5° OL,
— dan noordwaarts tot 56° NB,
— en ten slotte op een punt op de westkust van Denemarken op 56° NB.
2. Het vissen met elektrische stroom wordt alleen toegestaan onder de volgende voorwaarden:
a. a) per lidstaat vist ten hoogste 5 % van de boomkottervloot met de boomkor met elektrische stroom;
b) de maximale elektrische stroom in kW bedraagt voor elke boomkor niet meer dan de lengte in meter van de boomkor vermenigvuldigd met 1,25;
c) het werkelijke voltage tussen de elektroden bedraagt ten hoogste 15 V;
d) het vaartuig is uitgerust met een automatisch computergestuurd beheerssysteem dat de maximale stroom per boom en het werkelijke voltage tussen de elektroden van ten minste de laatste 100 trekken registreert. Niet- bevoegde personen kunnen dit automatische computergestuurde beheerssysteem niet wijzigen;
e) het is verboden om vóór de klossenpees één of meer kietelaars („tickler chains") te bevestigen.
Artikel 46
1. De lidstaten kunnen maatregelen vaststellen voor de instandhouding en het beheer van de visbestanden:
a. a) wanneer het gaat om strikt lokale visbestanden die slechts voor de betrokken lidstaat van belang zijn; of
b) in de vorm van voorwaarden of voorschriften ter beperking van de vangsten via technische maatregelen:
i. i) die een aanvulling vormen op de Unievisserijwetgeving, of
ii) die verder gaan dan de minimumeisen die in de genoemde wetgeving zijn vastgesteld,
een en ander op voorwaarde dat die maatregelen uitsluitend van toepassing zijn op vissersvaartuigen die de vlag van de betrokken lidstaat voeren en in de Unie zijn geregistreerd, of, voor niet door vissersvaartuigen uitgeoefende visserij, op in de betrokken lidstaat gevestigde personen.
Verordening (EG) nr. 1005/2008 houdende de totstandbrenging van een communautair systeem om illegale, ongemelde en ongereglementeerde visserij te voorkomen, tegen te gaan en te beëindigen (Pb 2008 L 286/1)
Artikel 2 Definities
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
1. illegale, ongemelde of ongereglementeerde visserij" of „IOO-visserij": visserijactiviteiten die illegaal, ongemeld of ongereglementeerd zijn;
Artikel 3 Vissersvaartuigen die IOO-visserij bedrijven
1. Van een vissersvaartuig wordt aangenomen dat het IOO-visserij heeft bedreven indien wordt aangetoond dat het, in strijd met de instandhoudings- en beheersmaatregelen die gelden in het gebied waar het die activiteiten heeft verricht:
[…]
e) gebruik heeft gemaakt van vistuig dat verboden of niet conform de voorschriften is, of
[…]
g) bewijsmateriaal dat van belang is in het kader van een onderzoek, verborgen heeft gehouden, met dergelijk bewijsmateriaal heeft geknoeid of dergelijk bewijsmateriaal heeft doen verdwijnen, of
h) de werkzaamheden heeft bemoeilijkt van functionarissen bij het uitvoeren van hun taak van controle op de naleving van de geldende instandhoudings- en beheersmaatregelen, of van waarnemers bij het uitvoeren van hun taak, namelijk de naleving van de geldende communautaire regels na te gaan.
Artikel 42 Ernstige inbreuken
1. Voor de doeleinden van deze verordening wordt onder „ernstige inbreuk" verstaan:
a. a) de activiteiten die op grond van de in artikel 3 bepaalde criteria worden beschouwd als IOO-visserij;
b) het verrichten van zakelijke activiteiten die rechtstreeks samenhangen met IOO-visserij, onder meer de handel in of de invoer van visserijproducten;
c) de vervalsing van documenten als bedoeld in deze verordening of het gebruik van dergelijke valse of ongeldige documenten.
Verordening (EG) nr. 1224/2009 (controleverordening)tot vaststelling van een communautaire controleregeling die de naleving van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid moet garanderen (Pb 2009, L 343/1)
Artikel 7
Vismachtiging
1. Een communautair vissersvaartuig dat in de communautaire wateren actief is, is slechts gemachtigd specifieke visserijactiviteiten te verrichten voor zover die in zijn geldige vismachtiging zijn vermeld wanneer de visserijtakken of de visserijzones waar de activiteiten zijn toegestaan:
a. a) vallen onder een visserijinspanningsregeling;
b) vallen onder een meerjarenplan;
c) een voor de visserij beperkt gebied zijn;
d) bedoeld zijn voor visserij voor wetenschappelijke doeleinden;
e) vallen onder andere in de communautaire regelgeving vastgestelde bepalingen.
2. Als een lidstaat een specifieke nationale regeling voor vismachtigingen heeft, zendt hij de Commissie op haar verzoek een samenvatting van de in de verleende machtiging vervatte gegevens en de daarmee verband houdende geaggregeerde cijfers over de visserijinspanning.
3. Als de vlaggenlidstaat nationale bepalingen heeft vastgesteld in de vorm van een nationale vismachtigingsregeling voor de toewijzing, aan individuele vaartuigen, van de vangstmogelijkheden waarover hij beschikt, zendt hij de Commissie op haar verzoek gegevens over de vissersvaartuigen die gemachtigd zijn om in een bepaalde visserijtak een visserijactiviteit te verrichten, met name wat betreft het externe identificatienummer, de naam van de betrokken vissersvaartuigen en de daaraan toegewezen individuele vangstmogelijkheden.
4. Er mag geen vismachtiging worden afgegeven als het betrokken vissersvaartuig niet in het bezit is van een visvergunning overeenkomstig artikel 6 of als zijn visvergunning is geschorst of ingetrokken. De vismachtiging wordt automatisch ingetrokken wanneer de visvergunning van het vaartuig definitief is ingetrokken. De machtiging wordt geschorst wanneer de visvergunning tijdelijk is geschorst.
5. De nadere bepalingen voor de toepassing van dit artikel worden vastgesteld volgens de in artikel 119 bedoelde procedure.
Artikel 92 Puntensysteem voor ernstige inbreuken
1. De lidstaten passen op ernstige inbreuken zoals bedoeld in artikel 42, lid 1, onder a), van Verordening (EG) nr. 1005/2008 een puntensysteem toe op basis waarvan de houder van een visvergunning voor een inbreuk op de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid een passend aantal punten krijgt.
2. Wanneer een natuurlijke persoon een ernstige inbreuk op de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid heeft begaan of een rechtspersoon aansprakelijk wordt geacht voor een dergelijke inbreuk, wordt een passend aantal punten aan de houder van de visvergunning gegeven. Wanneer het vaartuig na de datum waarop de inbreuk is begaan, wordt verkocht, overgedragen of anderszins van eigenaar veranderd, worden de gegeven punten overdragen op de toekomstige houder van de visvergunning voor het betrokken vaartuig. De houder van de visvergunning heeft het recht om beroep in te stellen overeenkomstig het nationale recht.
3. Wanneer het totale aantal punten gelijk is aan of meer bedraagt dan een bepaald aantal punten, wordt de visvergunning automatisch geschorst voor een periode van ten minste twee maanden. Dit wordt vier maanden als de visvergunning voor een tweede keer wordt geschorst, acht maanden als de visvergunning voor een derde keer wordt geschorst, en één jaar als de visvergunning een vierde maal wordt geschorst omdat de vergunninghouder het aantal punten krijgt dat tot die schorsing leidt. Wanneer de houder dit aantal punten een vijfde maal krijgt toegekend, wordt de visvergunning definitief ingetrokken.
4. Indien de houder van een visvergunning binnen drie jaar vanaf de datum van de laatste ernstige inbreuk geen nieuwe ernstige inbreuk begaat, worden alle punten op de visvergunning geschrapt.
Uitvoeringsverordening (EU) nr. 404/2011 houdende bepalingen voor de uitvoering van Verordening (EG) nr. 1224/2009 van de Raad tot vaststelling van een communautaire controleregeling die de naleving van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid moet garanderen (PB 2011, L 112)
Artikel 126. Het toewijzen van punten
1. Het aantal punten voor ernstige inbreuken wordt door de bevoegde autoriteit van de vlaggenlidstaat overeenkomstig bijlage XXX toegewezen aan de houder van de visvergunning voor het betrokken vissersvaartuig.
2. Indien tijdens een inspectie wordt geconstateerd dat een natuurlijke of een rechtspersoon die de houder van de visvergunning is, twee of meer ernstige inbreuken heeft begaan, worden aan de in lid 1 bedoelde houder van de visvergunning voor elke ernstige inbreuk tot 12 punten toegewezen.
Artikel 129 Schorsing en definitieve intrekking van een visvergunning
1. Indien de houder van een visvergunning 18, 36, 54 en 72 punten heeft geaccumuleerd, gaat, respectievelijk, de eerste, tweede, derde en vierde schorsing van de visvergunning automatisch in voor de betrokken in artikel 92, lid 3, van de controleverordening bedoelde perioden.
2. Wanneer een houder van een visvergunning 90 punten heeft geaccumuleerd, wordt zijn visvergunning automatisch definitief ingetrokken.
Uitvoeringsregeling Zeevisserij
Artikel 53 Bescherming jonge exemplaren mariene organismen
1. Het is verboden in strijd te handelen met de artikelen 4, eerste tot en met vierde lid, 5, derde lid, 6 tot en met 10, 11, eerste lid, 11bis, 14 tot en met 16, 18, eerste, derde en vierde lid, 19 tot en met 21, 22, eerste en derde lid, 23, 25, 26, eerste lid, 27 tot en met 29bis, 29ter, eerste, tweede en vierde lid, 29quater, 29quinquies, eerste tot en met zevende, negende en twaalfde lid, 29sexies, 29septies, eerste tot en met derde en vijfde lid, 29octies, eerste tot en met vijfde lid, 29nonies, 30, 31, 32, 32bis, 34, eerste tot en met vijfde lid, 34bis tot en met 34nonies, 36, 37, 39, 40, en 42, eerste lid van verordening nr. 850/98.
[…]
4. Het in het eerste lid bedoelde verbod is voor zover dat betrekking heeft op artikel 31, eerste lid, van verordening nr. 850/98, niet van toepassing voor de visserij, bedoeld in artikel 31bis, eerste lid, van die verordening, voor zover:
a. ten behoeve van het desbetreffende vaartuig door de minister toestemming is gegeven op grond van artikel 8, tweede lid, onderdeel b, van de Regeling technische maatregelen 2000, zoals dit artikelonderdeel luidde voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze regeling of op grond van het vijfde lid;
b. wordt voldaan aan artikel 31bis, tweede lid, onderdelen b tot en met e, van verordening nr. 850/98; en
c. wordt voldaan aan de aan de toestemming verbonden voorschriften.
5. Op aanvragen tot toestemming als bedoeld in het vierde lid, die zijn ingediend voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze regeling, wordt beslist overeenkomstig artikel 8, derde en vierde lid, van de Regeling technische maatregelen 2000, zoals deze leden luidden voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze regeling.
[…]
7. De minister kan de aan de toestemming verbonden voorschriften wijzigen.
Artikel 96. Schorsing of intrekking visvergunning
1. De minister trekt de visvergunning in:
a. in de situatie, bedoeld in artikel 6, vierde lid, van de controleverordening, en artikel 92, derde lid, van de controleverordening, in samenhang met artikel 129, tweede lid, van de uitvoeringsverordening controleverordening;
b. indien het vissersvaartuig niet meer is geregistreerd in het visserijregister; of
c. indien de visserijactiviteiten van een vissersvaartuig definitief worden beëindigd als bedoeld in artikel 34 van verordening nr. 508/2014, en ten aanzien van de beëindiging door de minister of door de Europese Commissie subsidie is verleend.
2. De minister schorst de visvergunning in de situatie, bedoeld in artikel 6, derde lid, van de controleverordening, en artikel 92, derde lid, van de controleverordening, in samenhang met artikel 129, eerste lid, van de uitvoeringsverordening controleverordening.
Artikel 97. Vismachtiging
1. Het is verboden om in strijd te handelen met artikel 7, eerste lid, van de controleverordening, ongeacht de lengte van het betrokken vissersvaartuig.
2. De in artikel 7, eerste lid, van de controleverordening, bedoelde vismachtiging wordt op aanvraag van de desbetreffende ondernemer door de minister verleend overeenkomstig artikel 98.
Artikel 98. Verlening vismachtiging
1. Een vismachtiging wordt uitsluitend verleend indien de ondernemer voor het betrokken vissersvaartuig over een geldige visvergunning beschikt.
2. Voor zover het een vismachtiging voor de in artikel 5, eerste of derde lid, van verordening 2016/2336 bedoelde visserij onderscheidenlijk visserijactiviteiten betreft, wordt de vismachtiging slechts verleend indien voldaan is aan artikel 14 en aan artikel 8 van verordening 2016/2336.
[…]
5. De minister kan weigeren een vismachtiging te verlenen indien hij dit noodzakelijk acht ter nakoming van verplichtingen van de Europese Unie.
6. De minister kan aan een vismachtiging voorschriften verbinden of de daaraan verbonden voorschriften wijzigen.
7. Het is verboden in strijd te handelen met de aan de vismachtiging verbonden voorschriften.
Artikel 100. Schorsing of intrekking vismachtiging
1. De minister schorst de vismachtiging of trekt deze in in de situatie, bedoeld in artikel 7, vierde lid, van de controleverordening.
2. De minister kan de vismachtiging voor een bepaalde periode geheel of gedeeltelijk schorsen of intrekken indien naar het oordeel van de minister de desbetreffende ondernemer, of diens gemachtigde, niet voldoet aan de aan de vismachtiging verbonden voorschriften.
[…]