ECLI:NL:RVS:2019:3713
Raad van State — Uitspraak 


201901063/1/A3.
Datum uitspraak: 6 november 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 10 januari 2019 in zaak nr. 17/4466 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Infrastructuur en Milieu (thans: de minister voor Infrastructuur en Waterstaat).
Procesverloop
Bij besluit van 13 maart 2017 heeft de minister besloten tot openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob).
Bij besluit van 23 januari 2018 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en besloten aanvullende informatie documenten openbaar te maken.
Bij uitspraak van 10 januari 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 augustus 2019, waar [appellant] en de minister, vertegenwoordigd door mr.drs. L. de Jong-Goris en F. van Bentum, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] heeft verzocht om inzage in stukken over het toekomstig beheer van de Waddenzee. De minister heeft dat verzoek gedeeltelijk ingewilligd. In verband met de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen zijn persoonsnamen en contactgegevens onleesbaar gemaakt. In het besluit van 23 januari 2018 heeft de minister besloten tot aanvullende openbaarmaking van informatie.
Aangevallen uitspraak
2.    De rechtbank heeft vastgesteld dat de minister de namen en gegevens van ambtenaren, dan wel medewerkers van andere organisaties of instellingen en derden, alsmede natuurlijke personen, heeft weggelakt. De rechtbank overweegt dat de minister het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer heeft mogen laten prevaleren. [appellant] is niet gevolgd in zijn betoog dat de minister ten onrechte heeft nagelaten aan de betrokkenen toestemming te vragen voor het openbaar maken van de betreffende gegevens. De rechtbank heeft de minister verder in diens standpunt gevolgd dat [appellant] informatieve vragen heeft gesteld over persoonlijke beleidsopvattingen, maar daarbij niet heeft verzocht om opbaarmaking van informatie neergelegd in documenten. Voorts heeft de rechtbank geen aanleiding gezien om de mededeling van de minister dat niet meer documenten voorhanden zijn dan zoals deze reeds aan [appellant] zijn verstrekt, ongeloofwaardig te achten. Ook heeft [appellant] niet onderbouwd welke documenten op grond van de Archiefwet nog bij de minister hadden moeten berusten, maar al dan niet ten onrechte door hem zijn vernietigd. De rechtbank heeft verder overwogen dat de minister alle door [appellant] gevraagde informatie, voor zover deze is vervat in documenten en onder hem berust, al dan niet in geanonimiseerde vorm openbaar heeft gemaakt. De rechtbank heeft vastgesteld dat daarbij geen gegevens zijn geweigerd op gronden die verband houden met het feit dat de betrokken gegevens volgens de minister als milieu-informatie kunnen worden gezien. Hierom en nu de rechtbank niet ongeloofwaardig heeft geacht dat de minister niet meer documenten onder zich heeft, behoeft de vraag of de door [appellant] gevraagde informatie milieu-informatie betreft, geen nadere bespreking, aldus de rechtbank.
Beoordeling gronden
3.    Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling kan toepassing van de Wob niet leiden tot openbaarmaking voor uitsluitend een bepaalde verzoeker, maar slechts tot openbaarmaking voor een ieder. De indiener van een Wob-verzoek hoeft daarom ingevolge artikel 3, derde lid, van de Wob, geen belang bij zijn verzoek te stellen. Dit laat onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Het recht op openbaarmaking ingevolge de Wob dient uitsluitend het algemene belang van een goede en democratische bestuursvoering. Dit belang wordt door de Wob voorondersteld. In het kader van de besluitvorming omtrent een verzoek om informatie dient het bestuursorgaan een afweging te maken tussen het algemene belang bij openbaarmaking van de gevraagde informatie en de belangen, beschermd door de weigeringsgronden waarop het zich beroept.
3.1.    Het individuele belang dat [appellant] bij verzochte informatie stelt te hebben, is daarom niet relevant bij de beoordeling van het Wob-verzoek. De minister heeft wegens het algemene belang bij openbaarmaking van de door [appellant] verzochte informatie, verscheidene documenten openbaar gemaakt. In een aantal documenten zijn persoonsgegevens weggelakt. De in het verzoek opgenomen informatieve vragen heeft de minister in een afzonderlijke brief beantwoord. Hierna zal de Afdeling de hogerberoepsgronden bespreken met betrekking tot het aantal verstrekte documenten, het weglakken van gegevens op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob en de informatieve vragen.
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat er meer relevante documenten zijn. Daartoe voert hij aan dat hetgeen de rechtbank aan dat oordeel ten grondslag heeft gelegd, namelijk dat de rol van de minister in het kader van de Samenwerkingsagenda Waddenzee beperkt is, dat Rijkswaterstaat slechts één van de beheerders op de Waddenzee is en dat Rijkswaterstaat alleen een adviserende rol in het beleid heeft en geen beleid maakt, alleen participeert in overleggen en reageert op stukken uit andere organisaties, vergezocht en onjuist is. Er moeten veel e-mailberichten zijn tussen medewerkers van de minister en derden, gezien de grote rol van Rijkswaterstaat. Hij wijst op erosie van publieke verantwoording en privatisering van de publieke ruimte. Hij heeft belang bij het Wob-verzoek als journalist en onderzoeker, aldus [appellant].
4.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat documenten niet of niet meer onder hem berusten en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het naar vaste jurisprudentie van de Afdeling in beginsel aan degene die om informatie verzoekt is om aannemelijk te maken dat toch meer en andere documenten dan verstrekt zijn of gemotiveerd zijn geweigerd onder dat bestuursorgaan berusten. De rechtbank heeft terecht overwogen dat geen aanleiding bestaat te twijfelen aan de juistheid van de mededeling van de minister, dat hij naast de al verstrekte documenten niet over andere documenten beschikt. De minister heeft in het besluit van 23 januari 2018 uiteengezet dat een inventarisatie heeft plaatsgevonden en dat de ICT-afdeling ook heeft gezocht in reeds verwijderde e-mailberichten. Dit onderzoek heeft uitgewezen dat buiten de reeds aan [appellant] verstrekte informatie geen overige informatie voorhanden is.
Voor zover [appellant] wijst op de rol van de minister in het kader van de Samenwerkingsagenda Wadden, heeft de minister in zijn schriftelijke uiteenzetting toegelicht dat het opstellen van de Samenwerkingsagenda Wadden is gecoördineerd door de secretarissen van de Beheerraad en het Regiecollege Waddengebied. Het ministerie was een van de partijen die betrokken was bij het opstellen van deze Samenwerkingsagenda Wadden in de periode 28 november 2013 tot en met het vaststellen van de Samenwerkingsagenda Wadden medio 2014. Het was niet zelf de opsteller of schrijver ervan. De enige aangetroffen communicatie betreft e-mailberichten aan de hiervoor bedoelde secretarissen met wensen en opmerkingen bij de ontwikkelde concepten van de Samenwerkingsagenda Wadden. Dit digitaal contact heeft twee keer plaatsgevonden. Deze e-mailberichten zijn aan [appellant] verstrekt bij het besluit van 23 januari 2018. Daarnaast heeft Rijkswaterstaat op het onderdeel Monitoring uit de Samenwerkingsagenda Wadden separaat gereageerd naar de secretaris van de Waddenacademie, destijds verantwoordelijk voor het opstellen van het onderdeel uit de agenda dat betrekking heeft op Monitoring. Deze e-mailwisseling is eveneens, gedeeltelijk, openbaar gemaakt bij het besluit van 23 januari 2018. Beide secretarissen hebben op vergelijkbare wijze met de destijds betrokken partijen contact gehad. Van de kant van het ministerie of Rijkswaterstaat is geen separaat contact geweest per mail of brief met de leden van de Coalitie Wadden Natuurlijk in de context van het opstellen van de Samenwerkingsagenda Wadden in de eerste helft van 2014. De doorontwikkelde concepten van de Samenwerkingsagenda zijn besproken in de Beheerraad en het Regiecollege Waddengebied waar het ministerie of Rijkswaterstaat ter vergadering aanvullende mondelinge opmerkingen heeft gemaakt bij deze concepten. De bestuurder aan wie [appellant] het Wob-verzoek heeft gericht, is na het tot stand komen van de Samenwerkingsagenda Wadden als voorzitter benoemd van het Opdrachtgeverscollectief Beheer Waddengebied, dat namens het Regiecollege Waddengebied stuurt op de uitvoering van de Samenwerkingsagenda Wadden.
Gelet hierop, heeft de rechtbank niet ten onrechte geoordeeld dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de minister meer relevante documenten voorhanden heeft. Tegen de door de minister geschetste achtergrond heeft de rechtbank terecht het niet onaannemelijk geacht dat het aantal e-mailberichten tussen medewerkers van het ministerie of Rijkswaterstaat en derden beperkt is gebleven.
4.2.    Het betoog faalt.
5.    Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zijn Wob-verzoek ziet op milieu-informatie en dat daarvoor een ander afwegingskader geldt. Er wordt een zware motivering geëist indien milieu-informatie wordt geweigerd met een beroep op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer, waarbij wegens de zwaarwegendheid van het belang van de openbaarheid er niet aan ontkomen kan worden de betrokkenen te vragen om toestemming, aldus [appellant].
5.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat geen actieve plicht bestaat voor de minister om bij de betrokkenen te informeren of zij al dan niet toestemming geven voor openbaarmaking van hun persoonsgegevens. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob (Kamerstukken II, 2002/03, 28 835, nr. 3, blz. 32), volgt dat alleen indien de betrokkene kenbaar heeft gemaakt dat hij afstand doet van de bescherming van zijn persoonlijke levenssfeer, dus als hij zelf aangeeft in te stemmen met openbaarmaking, de betreffende informatie alsnog wordt verstrekt. Hierbij is aangegeven dat artikel 10, derde lid, van de Wob voor de minister geen verplichting bevat om steeds bij betrokkene na te gaan of deze toestemming heeft verleend.
De lezing van [appellant] van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (Verdrag van Aarhus) over onbelemmerde toegang tot overheidsinformatie inzake milieu-aangelegenheden, welk verdrag aan de totstandkoming van voormeld artikellid ten grondslag heeft gelegen, is voor de beoordeling van dit geschil niet van belang. De minister heeft geen openbaarmaking van milieu-informatie geweigerd, maar heeft de documenten in niet tot personen herleidbare vorm openbaar gemaakt. Er zijn alleen namen, telefoonnummers en mailadressen van betrokken medewerkers weggelakt op basis van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob. De weggelakte gegevens van de betrokken personen zijn geen milieu-informatie.
5.2.    Het betoog faalt.
6.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij alleen informatieve vragen heeft gesteld over de persoonlijke beleidsopvattingen en e-mailberichten van de verantwoordelijke bestuurders. Niet alleen is dit een restrictieve interpretatie van zijn verzoek zonder dat de minister bij hem navraag heeft gedaan hoe hij zijn verzoek bedoelt, ook gaat deze redenering eraan voorbij dat elders in het Wob-verzoek is gevraagd om "alle schriftelijke communicatie/intern beraad - per brief en per e-mail". Daarnaast is het Wob-verzoek geadresseerd aan de verantwoordelijke bestuurder en is duidelijk dat met de zinsnede "WOB-verzoek 3: artikel 1f- Uw persoonlijke beleidsopvatting (van [naam bestuurder], dus niet van een communicatie/PR-functionaris/koffiejuffrouw, maar van de verantwoordelijke bestuurder conform de wettelijke verplichting)" wel degelijk is bedoeld een informatieverzoek te doen. Gelet op artikel 11, vierde lid, van de Wob kan openbaarmaking van deze persoonlijke beleidsopvattingen niet zomaar worden geweigerd, aldus [appellant].
6.1.    Hoewel [appellant] in de titel van het betreffende onderdeel van het verzoek de Wob heeft vermeld, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat hij daarin uitsluitend informatieve vragen heeft gesteld en niet heeft verzocht om openbaarmaking van informatie neergelegd in documenten. In zoverre is dan ook geen sprake van een verzoek in de zin van artikel 3 van de Wob. Er is dan ook geen informatie geweigerd als bedoeld in de Wob, die persoonlijke beleidsopvattingen betrof. Rijkswaterstaat heeft als antwoord op de informatieve vragen bij brief van 5 juli 2017 een inhoudelijke reactie aan [appellant] gegeven.
6.2.    Het betoog faalt.
Beroep niet-tijdig beslissen
7.    Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank hem ten onrechte geen proceskostenvergoeding heeft toegekend. Daartoe bestond aanleiding nu het beroep destijds was ingediend tegen het niet tijdig beslissen en de minister de beslistermijn ruimschoots heeft overschreden, aldus [appellant].
7.1.    [appellant] heeft beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het door hem gemaakte bezwaar. Op 23 januari 2018 heeft de minister daar alsnog op beslist. De rechtbank heeft [appellant] gevraagd het beroep in te trekken indien hij het eens is met het besluit op zijn bezwaren, dan wel gronden in te dienen tegen dat besluit. [appellant] heeft daarop gereageerd dat hij de procedure wenst voort te zetten en gemotiveerd waarom hij zich niet met het alsnog genomen besluit kan verenigen.
7.2.    Op grond van artikel 6:12, tweede lid, van de Awb is bij het uitblijven van een besluit op een ingediend bezwaar vereist dat het bestuursorgaan in gebreke wordt gesteld. [appellant] heeft de minister niet in gebreke geteld. Omdat de rechtbank heeft nagelaten het beroep wegens niet-tijdig beslissen om die reden niet-ontvankelijk te verklaren, zal de Afdeling dat alsnog doen.
Overschrijding redelijke termijn
8.    Tot slot verzoekt [appellant] om een vergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
8.1.    In de uitspraak van 29 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:188) heeft de Afdeling overwogen dat in zaken die, zoals in dit geval, uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, in beginsel een totale lengte van de procedure van vier jaar redelijk is. In niet-punitieve zaken vangt de redelijke termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. Dit betekent dat de tijd die daaraan vooraf is gegaan, dat wil in dit geval zeggen de tijd vanaf het moment van het doen van de aanvraag, buiten beschouwing blijft in het kader van de vaststelling van de redelijke termijn van de procedure.
8.2.    [appellant] heeft bij brief van 10 april 2017 een aanvullend beroepschrift ingediend bij de rechtbank tegen het besluit van de minister van 13 maart 2017. Op 13 juni 2017 heeft de rechtbank uitspraak gedaan en daarin aangegeven de brief van 10 april 2017 door te sturen aan de minister ter behandeling als bewaarschrift. Op 17 juli 2017 is de brief van [appellant] door de rechtbank aan Rijkswaterstaat Noord-Nederland doorgestuurd. Sinds de ontvangst van het bezwaarschrift zijn twee jaar en iets minder dan twee maanden verstreken. De redelijke termijn is in dit geval dus niet overschreden.
Slotsom
9.    Het hoger beroep is, gelet op hetgeen onder 7.2. is overwogen, gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank heeft nagelaten te beslissen op het beroep wegens niet tijdig beslissen op bezwaar. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling dat beroep alsnog niet-ontvankelijk verklaren. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
10.    De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
11.    Redelijke toepassing van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb brengt met zich dat het in hoger beroep betaalde griffierecht door de griffier van de Raad van State aan [appellant] wordt terugbetaald.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 10 januari 2019 in zaak nr. 17/4466, voor zover de rechtbank heeft nagelaten te beslissen op het door [appellant] ingestelde beroep wegens niet tijdig beslissen op bezwaar;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep wegens niet-tijdig beslissen op bezwaar niet-ontvankelijk;
IV.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
V.    veroordeelt de minister voor Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 512,00 (zegge: vijfhonderdtwaalf euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI.    verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 259,00 (zegge: tweehonderdnegenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.A.M. van Deventer-Lustberg, griffier.
w.g. Bijloos    w.g. Van Deventer-Lustberg
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 november 2019
587.