ECLI:NL:RVS:2020:1397
Raad van State — Uitspraak 


201905169/1/R4.
Datum uitspraak: 17 juni 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B] en anderen (hierna: [appellant] en anderen), wonend te [woonplaats],
en
de raad van de gemeente Vijfheerenlanden,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 9 mei 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Broekseweg 68" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft bijBram B.V. een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] en anderen hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 mei 2020, waar [gemachtigde A], namens [appellant] en anderen, bijgestaan door M. van Geilswijk, rechtsbijstandverlener te Breda, en de raad, vertegenwoordigd door mr. J.A. Duijster-de Boef en M.S. van de Vooren, zijn verschenen. Voorts is ter zitting bijBram B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde B] en [gemachtigde C], bijgestaan door mr. J. van Meerkerk, advocaat [NAAM], als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het plan voorziet in de omzetting van een woonboerderij aan de Broekseweg 68 te Meerkerk in een woonzorgboerderij met 12 wooneenheden voor maximaal 12 personen. BijBram B.V. wil daar zorg en begeleiding bieden aan volwassenen met psychische of psychosociale problemen. Om dit te kunnen realiseren, is aan het plangebied de bestemming "Maatschappelijk" en de functieaanduiding "zorgboerderij" toegekend.
[appellant] en anderen wonen in de omgeving van het plangebied. Zij vrezen met name voor overlast van de voorziene woonzorgboerderij. Zij wijzen hierbij op de negatieve ervaringen die zij hadden met de eerder daar gevestigde zorgboerderij.
Toetsingskader
2.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Beroepsgronden
3.    [appellant] en anderen betogen dat de raad ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de omgeving en of het voorgenomen gebruik passend is op deze locatie. Dit klemt te meer nu volgens [appellant] en anderen voor een deel van de op het perceel aanwezige bijgebouwen in het verleden geen vergunning is verleend. De raad had volgens [appellant] en anderen nader onderzoek moeten doen naar alternatieve locaties in een wijk. Ook uit een advies van de Commissie Toekomst (rapport Dannenberg), waarop de raad zich baseert, blijkt dat locaties voor beschermd wonen bij voorkeur in een wijk liggen.
3.1.    De raad dient bij de keuze van een bestemming een afweging te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen.
3.2.    De raad heeft toegelicht dat in de eigen gemeente behoefte bestaat aan beschermd wonen en dat in deels agrarische gemeenten als Vijfheerenlanden opvang zowel in wijken als in woonomgevingen in het buitengebied nodig is. Het rapport Dannenberg staat daaraan niet in de weg. De rustige woonomgeving aan de Broekseweg is volgens de raad geschikt voor een woonzorgboerderij van kleinschalige omvang voor maximaal 12 personen, omdat een rustige en stabiele agrarische omgeving, het ritme van de jaargetijden en aan landbouw en veeteelt gerelateerde activiteiten op een positieve manier bijdragen aan het herstel van mensen. Ter zitting heeft de raad hieraan toegevoegd dat het perceel in het verleden feitelijk ook als een woonzorgboerderij is gebruikt. Verder heeft de raad ter zitting toegelicht dat in samenspraak met bijBram is gekeken naar een alternatieve locatie in een nieuwbouwwijk. De nieuwbouwwijk is echter nog in ontwikkeling waardoor het lang zal duren voordat de locatie in gebruik kan worden genomen. Ook kon geen overeenstemming worden bereikt met de woningbouwcorporatie over de omvang van de opvang. De woningbouwcorporatie wil een grotere opvang realiseren, gelet op de economische haalbaarheid, maar dit past niet bij de visie van bijBram die haar cliënten in kleine groepen wil opvangen.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad voldoende de voor- en nadelen van alternatieven in zijn afweging heeft meegenomen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het plan een kleinschalige ontwikkeling betreft. Overigens merkt de Afdeling op dat door [appellant] en anderen niet is gewezen op eventuele alternatieve locaties, anders dan de ene locatie die hierboven is vermeld.
Het betoog slaagt niet.
3.3.    Voor zover [appellant] en anderen betogen dat de voorgenomen ontwikkeling niet passend is op deze locatie, omdat voor de bouw van een deel van de op het perceel aanwezige bijgebouwen in het verleden geen vergunning is verleend, waardoor deze bijgebouwen in strijd met het vorige bestemmingsplan zijn gebouwd, overweegt de Afdeling het volgende. Ter zitting heeft de raad aangegeven dat voor de achterste schuur op het perceel aan de Broekseweg 68 geen vergunning is verleend, althans daarvan geen bewijzen in de vorm van documenten zijn aangetroffen. De Afdeling overweegt dat ook in het geval dat de achterste schuur illegaal is gerealiseerd, de raad ervoor kan kiezen deze positief te bestemmen en daarin te voorzien in een woonzorgboerderij. Dit betoog kan daarom niet leiden tot een vernietiging van het plan. Gelet op het onder 3.2 genoemde heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt gesteld dat het realiseren van dit plan passend is op deze locatie. Het betoog slaagt niet.
4.    [appellant] en anderen betogen dat het plan ten onrechte in ruimere mogelijkheden voorziet dan is beoogd. In de nota van zienswijzen staat dat personen die in een ernstige psychiatrische crisis verkeren, niet worden toegelaten in de woonzorgboerderij, maar dat is volgens hen gelet op de definitiebepalingen in de planregels wel mogelijk.
4.1.    Aan de gronden aan de Broekseweg 68 is de bestemming "Maatschappelijk" en de functieaanduiding "zorgboerderij" toegekend. In artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder d, van de planregels staat dat de voor "Maatschappelijk" aangewezen gronden met de aanduiding "zorgboerderij" uitsluitend bestemd zijn voor een woonzorgboerderij ten behoeve van beschermd wonen met maximaal 12 wooneenheden.
In artikel 1, lid 1.45, van de planregels wordt "een woonzorgboerderij" gedefinieerd als een voormalige boerderij - inclusief bijbehorende gebouwen - met wooneenheden, bestemd voor beschermd wonen, die niet via de reguliere woningdistributie beschikbaar komen, maar waarvan de bewoner(s) vanwege hun beperkte zelfredzaamheid vanaf aanvang van bewoning op basis van een ter zake van overheidswege gehanteerd systeem zijn geïndiceerd voor zorg, die op oproepbasis beschikbaar is in de nabijheid van die woning of wooneenheid en welke zorg door die bewoner(s) ook daadwerkelijk wordt afgenomen.
In artikel 1, lid 1.15, van de planregels wordt "beschermd wonen" gedefinieerd als wonen in een accommodatie van een instelling met daarbij behorende toezicht en begeleiding, gericht op het bevorderen van zelfredzaamheid en participatie, het psychisch en psychosociaal functioneren, stabilisatie van een psychiatrisch ziektebeeld, het voorkomen van verwaarlozing of maatschappelijke overlast of het afwenden van gevaar voor de cliënt of anderen, bestemd voor personen met psychische of psychosociale problemen, die niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving.
4.2.    De raad heeft gesteld dat het opvangen van cliënten met een grotere zorgvraag, ook wel ‘betrekkelijk zware gevallen’ genoemd, niet onder het begrip "beschermd wonen" uit de planregels valt. Ter zitting heeft de raad hieraan toegevoegd dat artikel 1, lid 1.15, van de planregels, gelet op de formulering van artikel 3, in samenhang dient te worden gelezen met artikel 1, lid 1.45, van de planregels. Uit de woorden "zorg, die op oproepbasis beschikbaar is" uit artikel 1, lid 1.45, van de planregels kan volgens de raad worden afgeleid dat geen zwaardere gevallen kunnen worden toegestaan. Voor zwaardere gevallen dient volgens de raad immers 24-uurs zorg aanwezig te zijn. Cliënten die 24-uurs zorg nodig hebben, kunnen niet wonen in een woonzorgboerderij waar zorg op oproepbasis wordt verleend. Daarmee worden cliënten met een zwaardere zorgindicatie uitgesloten, aldus de raad.
4.3.    De Afdeling acht deze redenering juist. Gelet daarop is de Afdeling van oordeel dat het plan niet in ruimere mogelijkheden voorziet dan door de raad is beoogd. De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat cliënten met een zwaardere zorgindicatie niet zijn toegestaan. Het betoog slaagt niet.
5.    [appellant] en anderen betogen dat onvoldoende is bezien of het plan leidt tot een onaanvaardbare aantasting van hun woon- en leefklimaat. In dat kader betogen zij dat het aantal verkeersbewegingen in werkelijkheid veel groter is dan waarmee wordt gerekend en worden er volgens hen ruimschoots meer auto's geparkeerd dan op grond van de normen verwacht mag worden. Volgens [appellant] en anderen had de CROW-publicatie 182 "Parkeerkencijfers - Basis voor parkeernormering" niet mogen worden gebruikt bij de parkeerberekeningen, omdat deze ten tijde van de vaststelling van het plan vervallen was. Ook doet het rekenen met equivalente geluidsniveaus die worden uitgesmeerd over lange tijdsperiodes volgens [appellant] en anderen geen recht aan de ervaren overlast die vooral door middel van piekgeluid wordt ervaren. De raad stelt volgens hen ten onrechte dat specifieke vormen van hinder die inherent zijn aan instellingen voor beschermd wonen onder openbare orde en sociale veiligheid vallen en dat zij niet ruimtelijk relevant zijn en daardoor niet in het bestemmingsplan kunnen worden geregeld. Volgens [appellant] en anderen is de situatie vergelijkbaar met de situatie die aan de orde was in een uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 15 mei 2019. Daarin had de rechtbank geoordeeld dat een woonzorgboerderij niet passend is in een compacte woonomgeving, waarbij de woonzorgboerderij omringd werd door enkel woningen op een afstand van enkele tientallen meters. [appellant] en anderen betogen dat het Leefbaarheidsplan geen garantie geeft op het voorkomen van overlast en aantasting van de sociale veiligheid in de omgeving.
5.1.    In paragraaf 4.1 van de plantoelichting staat dat de verkeersbewegingen zijn gebaseerd op de CROW-publicatie 317 "Kencijfers parkeren en verkeersgeneratie", waarbij binnen de bandbreedte is gekozen voor de maximale CROW-kencijfers, omdat het autobezit relatief hoog is in de voormalige gemeente Zederik, die is opgegaan in de gemeente Vijfheerenlanden. Volgens de plantoelichting is in de huidige situatie sprake van 10 mvt/etmaal op een gemiddelde weekdag. In de toekomstige situatie zal sprake zijn van 12 wooneenheden (beschermd wonen), waarbij per zorgwoning een verkeersgeneratie van 3 mvt/etmaal geldt. Voor alle woningen samen leidt dit volgens de plantoelichting tot 36 mvt/etmaal op een gemiddelde weekdag, wat een verkeerstoename van 26 mvt/etmaal inhoudt. Volgens de plantoelichting zal dit aantal zich over een etmaal verdelen waardoor het verkeer zal opgaan in het heersende verkeersbeeld. De beoogde ontwikkeling heeft daarom nagenoeg geen effect op de verkeersafwikkeling, aldus de plantoelichting.
Verder staat in paragraaf 4.1 van de plantoelichting dat ten aanzien van parkeren dient te worden voldaan aan de geldende Nota Parkeerbeleid 2014, die gebaseerd is op de CROW-publicatie 182 "Parkeerkencijfers - Basis voor parkeernormering". Omdat een zorgboerderij geen categorie is, is volgens de plantoelichting gekeken naar de twee opties die het meest daarbij aansluiten: "kamerverhuur, niet zelfstandig" en "verpleeg- en verzorgingstehuis". Voor "kamerverhuur, niet zelfstandig" in het buitengebied bedraagt de parkeernorm minimaal 0,2 tot maximaal 0,3 parkeerplaats per wooneenheid, waarmee de totale parkeerbehoefte tussen de 2,4 en 3,6 parkeerplaatsen bedraagt. Voor "verpleeg- en verzorgingstehuis" in "rest bebouwde kom" bedraagt de parkeernorm minimaal 0,5 tot maximaal 0,7 parkeerplaats per wooneenheid, waarmee de totale parkeerbehoefte tussen de 6 en 8,4 parkeerplaatsen bedraagt. Tussen het stenen bijgebouw en het houten bijgebouw worden daarom 9 parkeerplaatsen aangelegd, waarmee wordt voldaan aan de parkeernorm, aldus de plantoelichting.
5.2.    Aan het plan is het rapport "geluidaspecten bestemmingsplan Broekseweg 68 te Meerkerk" (hierna: geluidsrapport) van 21 september 2018, opgesteld door Rho adviseurs voor leefruimte, ten grondslag gelegd. In bijlage 1 van het geluidsrapport zijn de gebruikte begrippen in het geluidsrapport opgenomen. Daarin staat dat het maximaal geluidsniveau gelijk staat aan het piekgeluidsniveau. In het geluidsrapport wordt geconcludeerd dat het maximale geluidsniveau 58 dB(A) bedraagt wanneer er sprake is van parkerende/vertrekkende personenauto’s en het dichtslaan van portieren in de nachtperiode en/of schreeuwende personen. Daarmee wordt volgens het geluidsrapport de algemene grenswaarde van 60 dB(A) in de Wet geluidhinder niet overschreden en is het plan aanvaardbaar.
5.3.    De Afdeling overweegt dat het Leefbaarheidsplan, wat daar ook van zij, in deze procedure niet voorligt. Ook de negatieve ervaringen in verband met een zorgboerderij uit het verleden kunnen hier niet ter beoordeling staan. De raad dient in het kader van een goede ruimtelijke ordening te toetsen of het bestemmingsplan niet zal leiden tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat. Gelet op de plantoelichting en het daaraan ten grondslag gelegde geluidsrapport, is de Afdeling van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft gesteld dat het plan niet zal leiden tot onaanvaardbare verkeer-, parkeer- en geluidhinder. In hetgeen [appellant] en anderen stellen, ziet de Afdeling geen grond om te twijfelen aan de uitgangspunten ten aanzien van verkeersgeneratie en parkeren in de plantoelichting. De enkele stelling van [appellant] en anderen dat er naar eigen waarnemingen sprake is van meer verkeer en dat er meer geparkeerd wordt dan waarvan wordt uitgegaan, is daartoe onvoldoende. Voor zover [appellant] en anderen betogen dat de CROW-publicatie 182 "Parkeerkencijfers - Basis voor parkeernormering" vervallen is en daarom niet gebruikt had mogen worden bij de parkeerberekeningen, overweegt de Afdeling dat de publicatie ten tijde van de vaststelling van het plan weliswaar was vervallen, maar de parkeerberekeningen zijn gebaseerd op de Nota Parkeerbeleid 2014 die ten tijde van de vaststelling van het plan wel geldig was. Anders dan [appellant] en anderen stellen, is gelet op het geluidsrapport ook gerekend met piekgeluiden. Weliswaar zal sprake zijn van meer overlast als gevolg van de beperkingen van de in de woonzorgboerderij verblijvende personen dan bij andere personen, maar de raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat sprake zal zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het om een kleinschalige opvang gaat waar intensieve begeleiding plaatsvindt en dat, zoals onder 4.2 is weergegeven, cliënten met een zwaardere zorgindicatie op grond van de planregels niet tot de woonzorgboerderij mogen worden toegelaten. Wat betreft de vrees voor overlast van het ter zitting genoemde gedrag van de bewoners (‘doorslaan’), overweegt de Afdeling dat dit soort overlast, voor zover dat in strijd met de openbare orde gebeurt, een kwestie is van handhaving van de openbare orde, die in deze procedure niet aan de orde kan komen. De Afdeling merkt overigens op dat de vrees voor dergelijk gedrag van de bewoners niet specifiek geldt voor de onderhavige instelling en ook plaats kan vinden in buurten waarin zich dergelijke instellingen niet bevinden.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
6.    Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant] en anderen ongegrond.
Proceskosten
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep van [appellant A] en [appellant B] en anderen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 17 juni 2020
418-875.