ECLI:NL:CBB:2020:242
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2188
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 april 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.T. Fuller),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. R. Kuiper).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 16 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 februari 2020. Namens appellante zijn verschenen [naam 2] en [naam 3] , vergezeld door [naam 4] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw verhoogt verweerder op een daartoe strekkend verzoek het fosfaatrecht indien de landbouwer aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal 5% (5%-drempel) lager is door, voor zover hier van belang, ziekte van een van de maten (knelgevallenregeling).
1.3.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1.
Appellante heeft een melkveehouderij. Op 1 januari 2013 is [naam 3] toegetreden tot het bedrijf van zijn vader. Om het bedrijf ook in de toekomst levensvatbaar en rendabel te maken heeft appellante in 2012 plannen gemaakt om het bedrijf uit te breiden. Op grond van een op 11 november 1966 ingevolge de Hinderwet verleende vergunning mochten 51 melk- en kalfkoeien en 35 stuks jongvee op het bedrijf worden gehouden. Met het oog op uitbreiding heeft appellante op 3 juli 2015 en op 13 november 2015 een PAS-melding gedaan en op 15 juli 2015 heeft zij een melding ingediend op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit) voor de verbouwing van de bestaande ligboxenstal. Appellante wilde groeien naar 64 melk- en kalfkoeien en 38 stuks jongvee.
2.2.
In 2012, 2013 en 2015 heeft appellante grond aangekocht (in 2013 en 2015 middels kavelruil). Voor de koop van deze gronden is appellante leningen aangegaan voor een totaalbedrag van € 164.500,- in 2012, € 80.000,- in 2013 en € 35.000,- in 2015. De tekeningen voor de bouw van de stal zijn in april 2015 definitief gemaakt. In mei 2015 heeft de (in Duitsland gevestigde) Volksbank EG Niederschaftgraf een lening van € 425.000,- toegezegd om de uitbreiding van de stal te financieren. Op 4 januari 2016 is deze financieringsovereenkomst door beide partijen ondertekend. De verbouwing van de stal is in 2016 afgerond. Appellante heeft daarvoor in 2016 nogmaals een nieuwe PAS-melding ingediend en een melding Activiteitenbesluit gedaan.
2.3.
Vanaf 26 januari 2015 heeft een van de maten gezondheidsproblemen gekregen en was hij tijdelijk niet in staat om te werken. Als gevolg daarvan heeft appellante 3 melkkoeien en 5 drachtige pinken moeten verkopen en is zij gestopt met het melken van 3 melkkoeien. Appellante beschikte op 2 juli 2015 (de peildatum) over 34 melk- en kalfkoeien en 38 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 2.077 kg. Wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op de peildatum op het bedrijf aanwezig waren. Omdat het bedrijf van appellante grondgebonden is, heeft verweerder geen korting toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 2.285 kg omdat appellante voldoet aan de voorwaarden van de knelgevallenregeling. Verweerder is hierbij uitgegaan van de dieraantallen die op 26 januari 2015 (de alternatieve peildatum) aanwezig waren.
Beroepsgronden
4. Appellante voert aan dat verweerder een onjuiste maatstaf heeft gehanteerd voor de toekenning van het aantal fosfaatrechten aan de hand van de knelgevallenregeling. Het aantal fosfaatrechten dient te worden vastgesteld aan de hand van het melkvee waarover appellante zou hebben beschikt indien de bijzondere omstandigheid zich niet zou hebben voorgedaan en niet aan de hand van het melkvee waarover appellante beschikte op een datum in het verleden. Appellante heeft voorts aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante is reeds voor de peildatum financiële verplichtingen aangegaan en daarbij was uitbreiding van het bedrijf noodzakelijk om voldoende inkomen te genereren voor beide maten. Verweerder had deze omstandigheden bij zijn beoordeling dienen te betrekken. Bij de toekenning van het huidige aantal fosfaatrechten heeft het bedrijf geen toekomst terwijl in de situatie waarin appellante de gewenste uitbreiding kan realiseren, er voldoende inkomen gegenereerd kan worden voor beide maten en de vermogensopbouw zich kan voortzetten.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder stelt dat geen sprake is van een onjuiste toepassing van de knelgevallenregeling door de dieraantallen op de peildatum te vergelijken met de dieraantallen op een alternatieve peildatum die ligt voor het intreden van de ziekte. Verweerder meent dan ook het aantal fosfaatrechten voor appellante terecht te hebben vastgesteld op 2.285 kg. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust.
Beoordeling
6.1.
Ten aanzien van de toepassing van de knelgevallenregeling overweegt het College als volgt. Zoals hij in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NLCBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in de uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) heeft bevestigd, wordt ook in geval van (deels gerealiseerde) uitbreidingsplannen een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum. Daarbij wordt geen rekening gehouden met (nog) niet gerealiseerde uitbreidingen. Het College ziet geen aanleiding om in deze zaak anders te oordelen. Dit betekent dat verweerder een juiste toepassing heeft gegeven aan de knelgevallenregeling en dat deze beroepsgrond niet slaagt.
6.2.1.
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2.2.
Appellante heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2.3.
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder haar bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.2.4.
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114 onder 6.7.) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande dan wel aantoonbaar voorgenomen bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.2.5.
In bovengenoemde uitspraak heeft het College ook overwogen (onder 6.8) dat voor alle melkveehouders geldt dat de gemiddelde melkgift vanwege verbeteringen in de efficiëntie van de melkveebedrijfsvoering in 2018 hoger zal zijn dan in 2015 en dat daarvoor (vanwege het hogere excretieforfait) meer fosfaatrecht nodig is. Het vanwege die productiviteitsstijging benodigde extra fosfaatrecht mist een individueel karakter, want iedere melkveehouder ziet zich voor de overbrugging van dat extra fosfaatrecht gesteld. Voorts geldt, met uitzondering van grondgebonden bedrijven, voor alle melkveehouders dat hun fosfaatrecht op grond van artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit wordt verminderd. Dat deel van de last draagt iedere andere (niet-grondgebonden) melkveehouder (vergelijk de uitspraak van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:624, onder 6.4.1). In zoverre is de last (ook) voor de melkveehouder niet individueel en bestaat – ongeacht de bedrijfseconomische gevolgen – in beginsel geen grond om een individuele en buitensporige last aan te nemen.
6.2.6.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie onder 6.9 van de uitspraak van 25 februari 2020).
6.2.7.
Het College stelt vast dat appellante pas na de peildatum een melding Activiteitenbesluit voor de bouw van de stal heeft gedaan en een PAS-melding voor de uitbreiding van het aantal dieren. Appellante is dus in zoverre op het doen van die meldingen/aanvragen vooruitgelopen met het nemen van investeringsbeslissingen, zodat in beginsel geen ruimte is om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP (vergelijk de uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB: 2019:7). Appellante was dan ook de peildatum gebonden aan de aan haar verleende Hinderwetvergunning uit 1966. Op basis van die vergunning mocht appellante 51 melk- en kalfkoeien en 35 stuks jongvee houden op de peildatum. Appellante kwam op de peildatum ten opzichte van het toegekende aantal fosfaatrechten (2.285 kg) tekort om ook dit aantal beoogde en vergunde dieren te houden. Voor zover moet worden aangenomen dat de investeringen die appellante heeft gedaan mede betrekking hebben op het houden van de vóór de peildatum vergunde dieraantallen, wijst het College erop dat appellante pas na de peildatum het financieringsvoorstel van de bank heeft ondertekend voor een lening van € 425.000,- en de stal heeft gebouwd. Uit de uitspraak van het College van 23 juli 2019, volgt dat voor investeringen en financieringsverplichtingen die zijn aangegaan na de peildatum geldt dat het tot de verantwoordelijkheid van melkveehouders behoort (toen en nu) om ermee rekening te houden dat het fosfaatrechtenstelsel geen rekening houdt met op de peildatum onbenutte productieruimte, zodat de gevolgen van de beslissing om na die datum te investeren voor eigen risico komt (zie voornoemde uitspraak van het College van 23 juli 2019). Dat voorafgaand aan de aanvaarding van het financieringsvoorstel al de nodige gesprekken met de bank hebben plaatsgevonden en dat appellante bij het doen van voornoemde meldingen al zeker zou zijn geweest dat zij aan alle vereisten zou voldoen, doet aan die verantwoordelijkheid en het daarmee samenhangende risico niet af. Ten aanzien van de overige financiële verplichtingen die appellante is aangegaan in verband met grondaankoop en kavelruil overweegt het College als volgt. De beslissing van appellante om te investeren in haar bedrijf is een ondernemersbeslissing waaraan risico’s inherent zijn en waarvan appellante in beginsel zelf de nadelige gevolgen draagt (zie de uitspraak 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). In wat appellante heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om van dat beginsel af te wijken. Daarbij is, nog afgezien van het moment in de tijd in het licht van de kenbaarheid van de stelselwijziging, van belang dat niet is gesteld of gebleken dat er nadelige gevolgen verbonden zijn aan de grondtransacties die in causaal verband staan met de introductie van het fosfaatrechtenstelsel.
6.3.
De belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) dienen in dit geval dan ook zwaarder te wegen dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd is met artikel 1 van het EP.
6.5.
Appellante heeft verzocht om vergoeding van de in de bezwaarfase gemaakte kosten voor de door een derde verleende rechtsbijstand. Verweerder heeft dit verzoek afgewezen met als motivering dat appellante in bezwaar gegevens heeft overgelegd die niet eerder bekend waren, zoals de melding bijzondere omstandigheden zodat hij die niet bij de totstandkoming van het primaire besluit kon betrekken. Hiermee ziet verweerder eraan voorbij dat de toepassing van artikel 23, zesde lid, van de Msw een besliscomponent vormt van de vaststelling van het fosfaatrecht. Het is aan verweerder om de voor die vaststelling benodigde gegevens te verzamelen en hij draagt de verantwoordelijkheid voor de juistheid van alle besliscomponenten van het primaire besluit. Dit betekent dat hem de onrechtmatigheid van het (herroepen) primaire besluit wel kan worden aangerekend. Aan de vereisten van artikel 7:15, tweede en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt derhalve voldaan.
Slotsom
7.1.
Uit 6.3. volgt dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, voor zover daarin is nagelaten appellante een vergoeding toe te kennen voor de bezwaarkosten. Tevens ziet het College aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
7.2.
De door appellante in bezwaar en beroep gemaakte kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.100,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor de hoorzitting in bezwaar, 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting in beroep, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover vergoeding van de bezwaarkosten is afgewezen en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.100,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. F. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 april 2020.
De voorzitter is verhinderd	                    De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. 	        de uitspraak te ondertekenen