ECLI:NL:CBB:2020:313
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2798
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 april 2020 in de zaak tussen
[naam 1] V.O.F., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.T. Fuller),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. W.P. van Heerewaarden en mr. S. Piron).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 22 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 maart 2020. Namens appellante is verschenen [naam 2] , vennoot, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij en heeft als nevenactiviteit een kinderdagverblijf.
2.2
Op 13 oktober 2006 heeft (de rechtsvoorganger van) appellante een melding in het kader van het Besluit melkrundveehouderijen milieubeheer gedaan in verband met het uitbreiden/wijzigen van een landbouwbedrijf, onder meer inhoudende het houden van tussen de 0 en 45 stuks melkrundvee en tussen de 100 en 120 stuks vrouwelijk jongvee.
Op 12 juni 2013 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor het geheel vernieuwen van een veestal. Op 6 oktober 2017 is aan appellante vergunning verleend ingevolge de Wet natuurbescherming voor het houden van 103 melk- en kalfkoeien en 60 stuks jongvee.
2.3
Op 8 april 2013 is appellante met de bank een financieringsovereenkomst aangegaan voor een bedrag van in totaal € 1.497.500,-, waarvan € 650.500,- betrekking heeft op de melkveehouderij en € 847.000,- betrekking heeft op het kinderdagverblijf. Appellante is in mei 2013 gestart met de renovatie van de veestal die eind oktober 2013 in gebruik is genomen.
2.4
Zoals ter zitting door appellante is gesteld hield het bedrijf in 2013 alleen jongvee, namelijk 67 stuks jongvee diercategorie 101 en 105 stuks jongvee diercategorie 102.
Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 56 melk- en kalfkoeien en 61 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.216 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft geen korting toegepast. Het bedrijf is grondgebonden. Verweerder heeft het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Beroepsgronden
4. Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante wordt zwaar getroffen nu zij met de toegekende fosfaatrechten niet de beoogde en vergunde dieraantallen kan houden waarop haar bedrijfsvoering en investeringen zijn gericht. Zij wijst in dit verband op het feit dat zij met oog op door haar gedane investeringen onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan vóór de peildatum. Deze investeringen waren noodzakelijk en zagen op het renoveren van een verouderde stal. Verweerder heeft deze bijzondere omstandigheden volgens appellante ten onrechte niet betrokken in de besluitvorming. Het besluit is daarom in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel genomen. Verweerder heeft voorts een onjuiste maatstaf gehanteerd door haar situatie te vergelijken met andere melkveehouders die onomkeerbare investeringen hebben gedaan in plaats van een vergelijking te maken met alle melkveehouders in Nederland. Appellante zou deze investeringen nooit hebben gedaan als zij wist dat zij de beoogde uitbreiding nooit zou kunnen realiseren en ook de bank had haar in dat geval nooit de financiering verstrekt. Appellante stelt dan ook dat voor haar de invoering van het fosfaatrechtenstelsel niet voorzienbaar was. Nu zij de beoogde, vergunde, dieraantallen niet kan houden is de continuïteit van haar bedrijf  in gevaar. Zij beroept zich daarbij op het door haar overgelegde ‘Rapportage individuele disproportionele last (IDL)- stelsel van fosfaatrechten’ van 23 april 2018, opgesteld door [naam 3] (rapportage).
Standpunt van verweerder
5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Er doen zich geen bijzondere omstandigheden voor die maken dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Het bedrijf van appellante is volgens verweerder niet individueel afwijkend van andere bedrijven die in het zicht van het aflopen van het melkquotum per april 2015 zijn gaan uitbreiden. Verweerder benadrukt dat appellante op de peildatum 2 juli 2015 niet beschikte over alle – voor de uitbreiding benodigde – vergunningen, nu eerst op 6 oktober 2017 een vergunning ingevolge de Wet natuurbescherming is verleend aan appellante voor de beoogde dieraantallen. Dat appellante met het aanvragen van deze vergunning heeft gewacht tot invoering van de PAS is een ondernemerskeuze die voor haar rekening komt, te meer nu zij deze aanvraag pas op 26 november 2016 heeft gedaan. Ook de keuze van appellante om uit te breiden door middel van eigen aanwas is een ondernemerskeuze die voor haar rekening en risico komt. In de keuze om de verouderde stal te vervangen ziet verweerder voorts geen bedrijfseconomische noodzaak om de veestapel fors uit te breiden. Ook overigens heeft appellante geen inzicht verschaft in de noodzaak van de beoogde groei. Verweerder wijst er voorts op dat de rapportage is gebaseerd op onjuiste uitgangspunten en derhalve bewijskracht mist. Het bestreden besluit is volgens verweerder, in ieder geval met hetgeen in het verweerschrift is aangevoerd, voldoende gemotiveerd.
Beoordeling
6.1.
Voor zover appellante heeft beoogd te betogen dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt dit betoog. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2.
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
In deze uitspraak heeft het College ook overwogen (onder 6.8) dat voor alle melkveehouders geldt dat de gemiddelde melkgift vanwege verbeteringen in de efficiëntie van de melkveebedrijfsvoering in 2018 hoger zal zijn dan in 2015 en dat daarvoor (vanwege het hogere excretieforfait) meer fosfaatrecht nodig is. Het door die productiviteitsstijging benodigde extra fosfaatrecht mist een individueel karakter, want iedere melkveehouder ziet zich voor de overbrugging van dat extra fosfaatrecht gesteld. Voorts geldt, met uitzondering van grondgebonden bedrijven, voor alle melkveehouders dat hun fosfaatrecht op grond van artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet wordt verminderd. Dat deel van de last draagt iedere (niet-grondgebonden) melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:624, onder 6.4.1). In zoverre is de last (ook) voor de melkveehouder niet individueel en bestaat – ongeacht de bedrijfseconomische gevolgen – in beginsel geen grond om een individuele en buitensporige last aan te nemen.
6.3.4
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.5
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering met het vastgestelde aantal fosfaatrechten niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het fosfaatrechtenstelsel, maar betekent op zich zelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat. Ten aanzien van de scenariovergelijkingen heeft het College in de uitspraak van 25 februari 2020 overwogen dat slechts het scenario dat de ontwikkeling van het bedrijf schetst op basis van het vastgestelde fosfaatrecht (in dit geval scenario 4 van het rapport van [naam 3] , van 23 april 2018) aansluit bij de bepaling van de last zoals hiervoor onder 6.3.2 weergegeven en biedt in zoverre enig inzicht in wat de financiële gevolgen zijn van het fosfaatrechtenstelsel voor de melkveehouder.
6.3.6
Voor appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel neer op 1.931 kg fosfaatrechten, zijnde het verschil tussen de toegekende fosfaatrechten (3.216 kg) en de fosfaatrechten die appellante nodig heeft voor de beoogde bedrijfsvoering (5.147 kg). Het College wil aannemen dat dit aanzienlijk invloed heeft op de bedrijfsvoering van appellante, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zoals onder 6.3.3 is overwogen draagt appellante zelf de gevolgen die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van de door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om in dit geval van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.7
In dat verband is van belang dat appellante ten tijde van de peildatum 2 juli 2015 niet over alle benodigde vergunningen voor het houden van het door haar beoogde dieraantal beschikte en daarmee bij het doen van de investeringen is vooruitgelopen op het verkrijgen van een natuurbeschermingsvergunning. In beginsel bestaat dan geen ruimte om aan te nemen dat sprake is van schending van artikel 1 van het EP (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.11.3). Dat appellante eerder een vergunning ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 had kunnen aanvragen maar – zoals geadviseerd – pas na inwerkingtreding van de PAS een vergunning heeft aangevraagd waardoor (onder meer) de vergunningverlening is vertraagd, maakt dat niet anders. Feit blijft immers dat appellante zonder te beschikken over alle benodigde vergunningen onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan voor de uitbreiding van haar bedrijf. Een dergelijke keuze komt voor haar rekening en risico. Het College overweegt voorts dat de beslissing om uit te breiden en de daarmee gemoeide investeringen dateren van april 2013. Gezien het moment in tijd waarop de investeringen zijn gedaan, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. De gestelde noodzaak tot vervanging van de verouderde stal is daartoe onvoldoende. Voor melkveehouders had al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing productiebeperkende maatregelen te verwachten waren. In 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Op het moment van de investeringen had appellante zich er dan ook bewust van moeten zijn dat productiebeperkende maatregelen konden worden opgelegd en had zij een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten. Zij had zich moeten realiseren dat een dergelijke uitbreiding en het aangaan van (financiële) verplichtingen in de vorm van investeringen voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat in geval van appellante geen voorzienbaarheid kan worden aangenomen, volgt het College dan ook niet. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen komt het College aan een beoordeling van de door appellante overgelegde rapportage niet toe.
6.3.8
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellante. Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. De beroepsgrond slaagt niet.
Slotsom
7.1
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.2
Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Voor vergoeding van de kosten in bezwaar is geen ruimte, nu geen sprake is van herroeping van het primaire besluit.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 april 2020.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen	de uitspraak te ondertekenen