ECLI:NL:CBB:2020:369
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummer: 18/2239
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 juni 2020 op het hoger beroep van:
[naam 1] B.V., te [plaats] , appellante,
(gemachtigde: mr. P.J.G.G. Sluijter),
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 7 september 2018, kenmerk ROT 18/3142, in het geding tussen
appellante
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister,
(gemachtigde: mr. [NAAM]. H.D. Strookman).
Procesverloop in hoger beroep
Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 7 september 2018, ECLI:NL:RBROT:2018:7955.
De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 januari 2020. Dit hoger beroep is tegelijk behandeld met andere hoger beroepen van appellante, namelijk 18/2235, 18/2236, 18/2237, 18/2238, 18/2240, 18/2241, 18/2242, 18/2243, 18/2244, 18/2245 en 18/2728.
Appellante, vertegenwoordigd door [naam 2] en [naam 3] , is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor de minister zijn tevens verschenen drs. J.D. Greep, drs. R. Visser, drs. C. de Bruin, drs. B. van der Linden en drs. B. Braarels.
Grondslag van het geschil
1.1
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak, die als bijlage II aan deze uitspraak is gehecht. Het College volstaat met het volgende en gaat voor de beoordeling van deze zaak uit van het wettelijk kader zoals dat is opgenomen in bijlage I bij deze uitspraak. Beide bijlagen maken deel uit van de uitspraak.
1.2
Bij primaire besluiten van 7 april 2017 (boetezaak 201701725) en 14 april 2017 (boetezaken 201606885, 201607621, 201700883 en 201701249) heeft de minister appellante boetes opgelegd vanwege overtredingen van de Wet dieren.
1.3
Bij besluit van 4 mei 2018 (het bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister de bezwaren tegen de primaire besluiten in de boetezaken 201701725, 201700883, 201701249 deels gegrond verklaard. De minister heeft motivering van deze primaire besluiten aangevuld. De minister heeft de bezwaren tegen de primaire besluiten in de overige boetezaken ongegrond verklaard.
Uitspraak van de rechtbank
2.1
Voor zover het College hierna delen van de aangevallen uitspraak citeert, geldt daarbij dat hierin appellante is aangeduid als ‘eiseres’ en de minister als ‘verweerder’.
2.2
In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante gegrond verklaard. De rechtbank heeft het bestreden besluit vernietigd voor zover dat ziet op de primaire besluiten van 7 april 2017 (201701725) en 14 april 2017 (201700883 en 201701249), deze primaire besluiten herroepen en de hoogte van de boete in ieder van deze boetezaken vastgesteld op € 2.500,-. De rechtbank heeft het bestreden besluit voor zover dat ziet op de overige primaire besluiten in stand gelaten. Voorts heeft de rechtbank de minister veroordeeld in de proceskosten van appellante voor zowel het beroep gericht tegen het niet tijdig beslissen op de bezwaren van appellante als het inhoudelijke beroep tot een bedrag van in totaal € 540,08, waarvan een bedrag van € 506,62 voor het inhoudelijke beroep.
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
3.
Het hoger beroep ten aanzien van de boetezaken 201700883, 201701249 en 201701725 is, aldus appellante, uitsluitend gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat appellante in die zaken een beboetbare overtreding heeft begaan. Het College gaat ervan uit dat dit betekent dat appellante het ook niet eens is met de vaststelling door de rechtbank van de boete in deze boetezaken op € 2.500,-. Tevens vecht appellante in hoger beroep de uitspraak van de rechtbank aan wat betreft de proceskostenveroordeling van de minister wegens de daarbij toegepaste matiging.
4. Voor zover appellante in hoger beroep enkel heeft verwezen naar de door haar in bezwaar en beroep aangevoerde standpunten, stelt het College vast dat appellante niet met een op het bestreden besluit, onderscheidenlijk de aangevallen uitspraak, toegespitste motivering nader heeft uiteengezet waarom het bestreden besluit, respectievelijk de aangevallen uitspraak, de rechterlijke beoordeling in hoger beroep niet kan doorstaan. Het College gaat derhalve aan deze standpunten voorbij.
5. Het College zal hierna aan de hand van de daartegen door appellante aangevoerde beroepsgronden beoordelen of de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat appellante de door de minister geconstateerde overtredingen heeft begaan. Daarna zal het College de overige beroepsgronden bespreken. Ten slotte zal het College de beroepsgrond tegen de veroordeling van de minister in de proceskosten voor het inhoudelijke beroep beoordelen.
6. Het College wijst er in het algemeen op dat het ingevolge artikel 6:2, eerste lid, van de Wet dieren verboden is in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is. Waar hierna sprake is van overtreding van met name genoemde voorschriften uit Verordening (EG) Nr. 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden (Verordening nr. 1099/2009) geldt dat deze voorschriften ingevolge artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren zijn aangewezen als voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid van de Wet dieren.
7. Voorts geldt bij de beoordeling van alle boetezaken het volgende uitgangspunt. Volgens vaste jurisprudentie van het College, waaronder de uitspraak van 21 juni 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:230), mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een toezichtrapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde controleur en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Het ligt dan op de weg van degene bij wie de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen niettemin onjuist zijn.
Alle boetezaken (vaststelling overtreding)
8.1
In alle boetezaken gaat het – kort gezegd – om boetes die de minister appellante heeft opgelegd omdat een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft geconstateerd dat kuikens na het moment waarop het aansnijden aan de slachtlijn heeft plaatsgevonden, nog tekenen van bewustzijn vertoonden. Voor de wettelijke voorschriften die appellante volgens de minister blijkens het bestreden besluit in de te onderscheiden boetezaken heeft overtreden verwijst het College naar de punten 4.1, 5.1, 6.1, 7.2 en 8.1 van de aangevallen uitspraak.
8.2
De rechtbank heeft ten aanzien van alle boetezaken het volgende overwogen:
“3.1 De rechtbank overweegt dat eiseres terecht stelt dat voor een overtreding van artikel 3, eerste lid, van Verordening 1099/2009 moet worden vastgesteld dat pijn, spanning of lijden bij de kuikens vermijdbaar was voor eiseres. Duidelijk is dat pijn, spanning of lijden vermeden kan worden door de regels voor de slacht in deze verordening na te leven. Ook de naleving en handhaving van de eigen werkinstructies door eiseres spelen daarbij een rol. Daarnaast zal vaak in het specifieke geval moeten worden bezien of het vermijdbaar was, bijvoorbeeld door tijdig en voldoende controles te verrichten op het welzijn van de kuikens en door tijdig in te grijpen bij welzijnsproblemen. Ten aanzien van het door eiseres beschreven spanningsveld bij de halal slacht overweegt de rechtbank dat uit punt 3.2 van Bijlage III van Verordening 1099/2009 onder meer volgt dat bij deze slacht bij eiseres systematisch de twee halsslagaders moeten worden doorgesneden en dat verdere uitslachting of broeiing alleen plaatsvindt nadat is vastgesteld dat het dier geen tekenen van leven meer vertoont. De rechtbank acht niet ondenkbaar dat, mede gezien de snelheid van het slachtproces, soms bij het aansnijden van de halsslagaders een fout wordt gemaakt, in die zin dat het onvoldoende of niet is gebeurd. Zoals volgt uit punt 3.2 van Bijlage III, van Verordening 1099/2009 is het dan echter aan eiseres om dat op te merken en daar actie op te ondernemen zodat vaststaat dat een dier bij de verdere uitslachting en broeiing geen tekenen van leven meer vertoont. In dat kader heeft eiseres ook in haar eigen werkinstructies een controlemoment in het slachtproces ingebouwd. Zo volgt uit werkinstructie WI-200.00, pagina 5, dat indien een kuiken onjuist is verdoofd of onjuist is aangesneden, de corrigerende actie plaatsvindt door de nacontroleur-doder, die als back-up fungeert. En in werkinstructie WI-200.02, pagina 2, is opgenomen dat bij kuikens met een onjuiste snit of onjuist verbloeden deze bij nacontrole voor de broeibak van de lijn moeten worden genomen en afgewaardeerd. Door het op juiste wijze aansnijden en het goed uitvoeren van de nacontrole kan eiseres ervoor zorg dragen dat wordt voldaan aan punt 3.2 van Bijlage III, van Verordening 1099/2009. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit, gezien haar slachtproces, niet van haar kan en mag worden verlangd. Bovendien laten de bewoordingen van punt 3.2 (“verdere uitslachting of broeiing vindt alleen plaats nadat is vastgesteld dat het dier geen tekenen van leven meer vertoont”) geen ruimte voor de situatie dat soms een kuiken, na onvoldoende aansnijden en nacontrole, met tekenen van bewustzijn de broeibak ingaat. Uit het voorgaande volgt ook dat de vormen van pijn, spanning of lijden die een kuiken met tekenen van bewustzijn ondervindt als het door de koppentrekker gaat of de broeibak ingaat, in beginsel vermijdbaar moet worden geacht, namelijk door het kuiken op juiste wijze aan te snijden en vervolgens bij de nacontrole vast te stellen of het tekenen van bewustzijn vertoont en zo nodig actie te ondernemen.”
8.3
Appellante betoogt dat de rechtbank in alle zaken ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is geweest van een beboetbare overtreding. Zij voert aan dat de minister er genoegzaam mee bekend is dat, ondanks alle aan het personeel verstrekte opleiding en werkinstructies, incidentele fouten onvermijdelijk zijn en dat daarom in het productieproces een plaats is gegeven aan fouten bij het aansnijden via formulier RF-H-PR-020-06 op basis waarvan de NVWA een afkeurbewijs afgeeft. Appellante heeft met haar gedetailleerde werkinstructies WI-200.00 (werkinstructie slachtlijn) en WI 200.02 (aandachtspunten bij het Halal slachten van kuikens) alsmede de aan het slachtpersoneel verstrekte opleiding en het toezicht op- en de begeleiding van hun functioneren, alle zorg betracht die in redelijkheid van haar kan worden gevergd. Zij wijst in dit verband op artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Volgens appellante is ten onrechte voorbij gegaan aan het afwezig zijn van verwijtbaarheid bij appellante en/of afwezigheid van alle schuld aan de incidenten.
8.4
De minister stelt dat, gelet op de vaststaande feiten en de relevante wettelijke bepalingen, genoegzaam is komen vast te staan dat appellante beboetbare overtredingen heeft begaan die haar kunnen worden toegerekend. Het is volgens de minister aan appellante om haar werkprocessen zodanig op orde te hebben dat dit soort gebeurtenissen niet voorkomen.
8.5.1
De minister heeft de boetes gebaseerd op de bevindingen van de toezichthouders van de NVWA tijdens verschillende controles die zij hebben uitgevoerd op 27 oktober 2016 (201606885), 29 november 2016 (201607621), 23 januari 2017 (201700883), 9 februari 2017 (201701249) en 2 maart 2017 (201701725). Deze bevindingen zijn neergelegd in de rapporten van bevindingen van 27 oktober 2016 (201606885), 1 december 2016 (201607621), 31 januari 2017 (201700883), 10 februari 2017 (201701249) en 7 maart 2017 (201701725). De rechtbank heeft deze bevindingen onderscheidenlijk weergegeven in de punten 4.2, 5.2, 6.2, 7.2 en 8.2 van de aangevallen uitspraak. In de punten 4.3, 5.3, 6.3 en 7.3 van de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat in voldoende mate vaststaat dat appellante de in 4.1, 5.1, 6.1 en 7.1 genoemde overtredingen heeft begaan. Voorts heeft de rechtbank in de aangevallen uitspraak in punt 8.3 geoordeeld dat appellante de eerste twee van de in 8.1 genoemde (drie) overtredingen heeft begaan. Het College volstaat hier met een verwijzing naar alle hiervoor genoemde  onderdelen van de aangevallen uitspraak.
8.5.2
In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet het College geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat in voldoende mate vaststaat dat appellante de in 4.3, 5.3, 6.3, 7.3 en 8.3 van de aangevallen uitspraak bedoelde overtredingen heeft begaan. Het antwoord op de vraag of deze overtredingen niet aan appellante kunnen worden verweten in de zin van artikel 5:41 van de Awb moet worden onderscheiden van de beoordeling of de minister op goede gronden heeft vastgesteld dat appellante de overtredingen heeft begaan en komt hierna aan de orde in 10.2. Voor zover appellante met vorengenoemde beroepsgrond beoogt te stellen dat zij vanwege haar gedetailleerde werkinstructies, de aan het personeel verstrekte opleiding en het toezicht op en de begeleiding van hun functioneren weldegelijk de in artikel 3, eerste lid, en punt 3.2 van bijlage III van Verordening nr. 1099/2009 op haar rustende verplichtingen heeft nageleefd, volgt het College appellante daarin niet. Uit de in 8.5.1 genoemde rapporten van bevindingen blijkt dat in een periode van vijf maanden vijf maal is geconstateerd dat één of meerdere kuikens (op 2 maart 2017 11 kuikens) aan de slachtlijn op weg naar de broeibak tekenen van leven vertoonden. Deze constateringen en de overige in deze rapporten beschreven bevindingen zijn door appellante niet bestreden. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen laten de bewoordingen van punt 3.2 van bijlage III van Verordening nr. 1099/2009 (“verdere uitslachting of broeiing vindt alleen plaats nadat is vastgesteld dat het dier geen tekenen van leven meer vertoont”) geen ruimte voor de situatie dat soms een kuiken, na onvoldoende aansnijden en nacontrole, met tekenen van bewustzijn de broeibak ingaat. Vormen van pijn, spanning of lijden die een kuiken met tekenen van bewustzijn ondervindt als het door de koppentrekker gaat of de broeibak ingaat, moeten in beginsel vermijdbaar moet worden geacht, namelijk door het kuiken op juiste wijze aan te snijden en vervolgens bij de nacontrole vast te stellen of het tekenen van bewustzijn vertoont en zo nodig actie te ondernemen. Appellante heeft in hoger beroep niet nader met feiten onderbouwd en aannemelijk gemaakt dat de concrete situaties zoals door de toezichthouder beschreven in de in 8.5.1 genoemde rapporten van bevindingen niet vermijdbaar waren. De enkele, algemene verwijzing naar de werkinstructies WI-200.00 en WI-200.02 die onder meer voorzien in meerdere controlemomenten om aan het voorschrift van punt 3.2 van bijlage III van Verordening nr. 1099/2009 te voldoen, is daarvoor onvoldoende. Voor zover appellante er op heeft gewezen dat in haar werkinstructies wordt uitgegaan van een foutmarge van 1% bij het aansnijden van kuikens, biedt het voorschrift van punt 3.2 van bijlage III van Verordening nr. 1099/2009 daarvoor geen grondslag. Dat een afkeuringsbewijs wordt afgegeven als bij de post mortem keuring wordt geconstateerd dat sprake is van onvoldoende verbloeding, doet, gelet op het bepaalde in dat voorschrift, niet af aan de constatering dat dit voorschrift is overtreden. Gelet op al het vorenstaande heeft de minister op grond van vorengenoemde bevindingen terecht vastgesteld dat appellante de in geding zijnde overtredingen heeft begaan.
8.6
Gelet op het vorenstaande was de minister in de onderhavige boetezaken bevoegd appellante een boete op te leggen wegens de hierin aan de orde zijnde overtredingen.
Overige beroepsgronden (alle boetezaken)
Keuze minister voor opleggen boetes
9.1
Appellante heeft aangevoerd dat de minister ten aanzien van haar bedrijf een lik-op-stukbeleid voert waarbij iedere vermeende onvolkomenheid wordt vastgelegd in een rapport van bevindingen en leidt tot een boete. De minister heeft ten onrechte geen rekening gehouden met dit ‘nultolerantiebeleid’, waardoor appellante financieel en in haar bedrijfsvoering zwaar wordt belast door het moeten voeren van veel bezwaar- en beroepsprocedures.
9.2
Voor zover appellante hiermee heeft willen betogen dat de minister niet in redelijkheid tot het opleggen van de in geding zijnde boetes heeft kunnen besluiten, ziet het College voor dat oordeel geen grond in de specifiek hiertoe door appellante genoemde redenen. Het gaat bij het opleggen van een boete als hier in geding om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid, waarbij de minister bij het maken van deze keuze beschikt over beleidsruimte. Gesteld noch gebleken is dat ter zake beleid van de minister van toepassing is waaruit volgt dat het opleggen van deze boetes achterwege had moeten blijven. De minister heeft gewezen op het belang van de bescherming van het dierenwelzijn, dat wordt gediend door de overtreden wettelijke voorschriften van Verordening nr. 1099/2009, en het grote belang van adequate handhaving van deze voorschriften ter bescherming van dat belang. Volgens de minister is het opleggen van boetes, die bestraffend van aard zijn en gericht zijn op leedtoevoeging, wegens de in geding zijnde overtredingen, gelet op alle feiten en omstandigheden, een geschikte en passende sanctie voor appellante. Op het bedrijf van appellante zijn over een langere periode bij controles een groot aantal overtredingen op het gebied van het dierenwelzijn, de dier- en volksgezondheid en voedselveiligheid geconstateerd. Van incidentele overtredingen is dus geen sprake. In dit verband heeft de minister ter zitting uiteengezet dat, voordat is besloten om op het bedrijf van appellante geconstateerde overtredingen te sanctioneren met bestuurlijke boetes, er veel en regelmatig overleg tussen appellante en de NVWA heeft plaatsgevonden om tot verbetering van de naleving van de betreffende wet- en regelgeving te komen en dat  met het oog daarop eerst waarschuwingen aan haar zijn opgelegd. Toen verbetering uitbleef, heeft de minister besloten de handhaving ‘op te schalen’ en boetes op te leggen. Nadat de erkenning van de slachterij van appellante in de eerste helft van 2017 gedeeltelijk is geschorst, appellante een verbeterplan heeft ingediend en deze schorsing is opgeheven, is de situatie op het bedrijf volgens de minister spectaculair verbeterd. Die stijgende lijn is vastgehouden. Er worden minder overtredingen geconstateerd. Appellante heeft een en ander niet weersproken. Onder deze omstandigheden acht het College de keuze van de minister om in de onderhavige zaken gebruik te maken van zijn bevoegdheid om boetes op te leggen niet onaanvaardbaar.
Verwijtbaarheid, beroep op artikel 5:41 Awb
10.1
Appellante voert onder verwijzing naar artikel 5:41 van de Awb aan dat zij met gedetailleerde werkinstructies, alsmede met de aan het personeel verstrekte opleiding en het toezicht op en de begeleiding van hun functioneren alle zorg betracht die in redelijkheid van haar kan worden gevergd om overtredingen te voorkomen.
10.2
In deze algemene, met betrekking tot de in de rapporten van bevindingen beschreven situaties niet geconcretiseerde stelling ziet het College geen grond voor het oordeel dat appellate geen verwijt kan worden gemaakt van de in geding zijnde overtredingen.
Hoogte boetes
11.1
Appellante betwist voorts de hoogte van de opgelegde boetes met een beroep op artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Volgens appellante had de minister lagere boetes moeten opleggen wegens een aantal bijzondere omstandigheden als bedoeld in deze bepaling. Appellante heeft hiertoe aangevoerd dat zij van de aan de boetes ten grondslag gelegde gedragingen geen enkel economisch voordeel heeft genoten en dat sprake is van niet te vermijden voorvallen in het productieproces, die haar economische belang juist schaden. Voorts heeft de minister ten onrechte geen rekening gehouden met het door hem ten aanzien van appellante gevoerde lik-op-stuk beleid, wat naast voor haar belastende besluiten in meerdere gevallen leidt tot het door de minister gegrond (moeten) verklaren van door haar ingediende bezwaarschriften. Door het (moeten) voeren van veel bezwaar- en beroepsprocedures wordt appellante financieel en in haar bedrijfsvoering zwaar belast. Voorts staat de opeenstapeling van boetebesluiten volgens appellante in geen verhouding tot de financiële positie van haar bedrijf.
11.2
Het College stelt vast dat de hoogte van de bestuurlijke boete die mag worden opgelegd wegens de in geding zijnde overtredingen op grond van artikel 8.8 van de Wet dieren wettelijk is vastgelegd in het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit handhaving) en de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren (Regeling handhaving). Niet gebleken is dat de minister met betrekking tot de in geding zijnde boetes een onjuiste toepassing heeft gegeven aan hetgeen in deze regelingen is bepaald omtrent de hoogte van de boete. Appellante heeft weliswaar gesteld dat de minister de boetes had moeten halveren op grond van artikel 2.3, aanhef en onder a, van het Besluit handhaving, maar zij heeft niet concreet gemotiveerd waarom de in deze bepaling bedoelde risico’s of gevolgen van een overtreding voor de diergezondheid of het dierenwelzijn gering zijn of ontbreken. Gegeven de bevindingen van de toezichthouders in de onderhavige boetezaken en gelet op de
aard van de hier aan de orde zijnde overtredingen, acht het College niet aannemelijk dat die gevolgen gering zijn of ontbreken.
11.3
Ingevolge artikel 5:46, derde lid, van de Awb legt het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. In hetgeen appellante heeft aangevoerd in het kader van deze bepaling ziet het College geen reden om de boetes verdergaand te matigen of te schrappen. Zoals het College onder meer heeft geoordeeld in de uitspraak van 23 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:167, brengt artikel 6 van het EVRM mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen vormt artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dit kader kan en behoort te worden beoordeeld of de ingevolge artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit handhaving, gelezen in samenhang met artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren, voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De door appellante genoemde omstandigheden zijn geen omstandigheden waarin de minister aanleiding had moeten zien om de boetes te matigen of te schrappen. Gelet op hetgeen hiervoor in 9.2 is overwogen met betrekking tot de aanpak van het bedrijf van appellante door de minister, leidt de enkele stelling van appellante dat zij financieel en in haar bedrijfsvoering zwaar wordt belast door de bezwaar- en beroepsprocedures en dat zij geen economisch voordeel heeft gehad van de gesanctioneerde gedragingen, niet tot de conclusie dat de boetes onevenredig zijn. Op het bedrijf van appellante was sprake van een situatie waarin over een langere periode structureel overtredingen van wettelijke voorschriften op het gebied van de  het dierenwelzijn, de dier- en volksgezondheid en voedselveiligheid zijn geconstateerd door de minister, terwijl appellante er niet in slaagde om wat dit betreft wezenlijke verbeteringen door te voeren, ondanks voorafgaand overleg met de NVWA en andere maatregelen die door de NVWA en de minister zijn opgelegd. Dit blijkt ook uit de uitspraken van heden van het College in de hiervoor in het procesverloop genoemde andere beroepsprocedures van appellante 18/2235, 18/2236, 18/2237, 18/2238, 18/2240, 18/2241, 18/2242, 18/2243, 18/2244 en 18/2245. Genoemde omstandigheden komen dan ook voor rekening en risico van appellante. Appellante heeft haar stelling dat de opeenstapeling van boetebesluiten in geen verhouding staat tot de financiële positie van haar bedrijf niet met feiten onderbouwd. Appellante heeft op geen enkele wijze op enig moment in de procedure inzicht gegeven in de financiële positie van haar bedrijf. Ter zitting heeft appellante desgevraagd verklaard dat zij dit inzicht ook niet zal geven. De financiële positie van appellante geeft daarom geen grond voor het oordeel dat de boetes moeten worden gematigd of op nihil moeten worden vastgesteld.
Conclusie boetezaken
12.	Het hoger beroep voor zover gericht tegen de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank daarbij de boetes in boetezaken 201700883, 201701249 en 201701725  heeft vastgesteld op € 2.500,- en het bestreden besluit in stand heeft gelaten voor zover dat ziet op de overige boetezaken slaagt niet. In zoverre dient de aangevallen uitspraak te worden bevestigd.
Proceskostenveroordeling
13.1
De rechtbank heeft ten aanzien van de proceskostenveroordeling, voor zover van belang, het volgende geoordeeld:
“13.2 Ten aanzien van de proceshandelingen in het inhoudelijke beroep gericht tegen het bestreden besluit is de rechtbank van oordeel dat toepassing van de zuiver forfaitair bepaalde vergoeding leidt tot een dermate disproportionele vergoeding dat er aanleiding bestaat om deze vergoeding op grond van artikel 2, derde lid, van het Bpb te matigen. Daartoe is van belang dat dit beroep en de beroepen ROT 17/4424, ROT 17/4425, ROT 18/3138, ROT 18/3139, ROT 18/3140, ROT 18/3141, ROT 18/3142, ROT 18/3143, ROT 18/3144 en ROT 18/3146, weliswaar niet als samenhangende zaken in de zin van het Bpb kunnen worden aangemerkt, maar wel op onderdelen enige samenhang vertonen ten aanzien van het soort overtreding en een aantal algemene beroepsgronden. Daarnaast zijn al deze beroepen tegelijk op dezelfde zitting behandeld. Gelet hierop ziet de rechtbank aanleiding om de forfaitaire toe te kennen vergoeding te halveren. Voor de vaststelling van het forfaitaire bedrag wordt 1 punt toegekend voor de aanvulling van het beroep bij brief van 28 juni 2018 en 1 punt voor het verschijnen op de zitting van 8 augustus 2018, met een waarde per punt van € 501,- en wegingsfactor 1. Na halvering van dit bedrag komen de te vergoeden kosten voor de rechtsbijstandverlening in dit inhoudelijke deel van het beroep op € 501,-. Ten aanzien van de reiskosten van de directeur van eiseres naar de zitting van 8 augustus 2018 overweegt de rechtbank dat de hiervoor genoemde inhoudelijke beroepen op dezelfde zitting zijn behandeld en hij dus slechts één maal heeft moeten reizen voor de inhoudelijke behandeling van deze beroepen. De rechtbank zal de te vergoeden reiskosten (€ 50,60) dan ook gelijkelijk verdelen over de negen van de hiervoor genoemde beroepen die gegrond zijn verklaard, wat neerkomt op € 5,62 per zaak. Daarmee komen de totale te vergoeden proceskosten voor het inhoudelijke deel van dit beroep op € 506,62.”
13.2
Appellante betoogt dat de rechtbank de proceskostenvergoeding ten onrechte heeft gematigd. Zij wijst er op dat alle beroepen meerdere boetebesluiten omvatten, die elk voor zich nopen tot bestudering en bespreking van de feiten en de juridische merites van de betreffende zaak.
13.3
Het College stelt vast dat de rechtbank op grond van artikel 2, derde lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) heeft besloten tot matiging van de veroordeling van de minister in de proceskosten van appellante. Deze bepaling geeft, voor zover hier van belang, de bestuursrechter de mogelijkheid om in bijzondere omstandigheden af te wijken van het in het eerste lid, onderdeel a, van genoemd artikel bedoelde forfaitaire tarief voor de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De toelichting bij het Bpb (Stb. 1993, 763, p. 10) vermeldt dat in uitzonderlijke gevallen strikte toepassing van de regeling onrechtvaardig kan uitpakken en dat de rechter in bijzondere omstandigheden de volgens het Bpb berekende vergoeding – zonder af te doen aan het karakter van een tegemoetkoming in de daadwerkelijke kosten – kan verhogen of verlagen. Benadrukt wordt dat het werkelijk gaat om uitzonderingen en als voorbeeld wordt genoemd een geval waarin de burger door gebrekkige informatievoorziening door de overheid op uitzonderlijk hoge kosten voor het verzamelen van het benodigde feitenmateriaal is gejaagd. In dit verband wijst het College ook op de toelichting met dezelfde strekking bij het Besluit proceskosten bestuursrecht van 27 oktober 2017 tot wijziging van het Besluit proceskosten bestuursrecht in verband een verruiming van de regeling voor samenhangende zaken (Stb. 2014, 411, p. 3).
13.4
Het College begrijpt de door de rechtbank aan de toepassing van artikel 2, derde lid, Bpb ten grondslag gelegde motivering aldus dat de rechtbank van oordeel is dat de omstandigheid dat de daarbij genoemde zaken, hoewel niet samenhangend in de zin van artikel 3 van het Bbp, op onderdelen enige samenhang vertonen ten aanzien van de soort overtreding en een aantal algemene beroepsgronden, alsmede de omstandigheid dat alle betreffende beroepen tegelijk op dezelfde zitting zijn behandeld, bijzondere omstandigheden zijn in de zin van genoemde wettelijke bepaling. Het College is van oordeel dat geen van deze omstandigheden zo uitzonderlijk is en evenmin in onderling verband zo uitzonderlijk zijn, dat afwijking van vorengenoemd forfaitaire tarief op grond van artikel 2, derde lid, van het Bpb gerechtvaardigd is. Dit betekent dat de in 13.2 genoemde beroepsgrond slaagt.
13.5
Gelet op het vorenstaande dient de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank hierbij de minister heeft veroordeeld in de door appellante gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 540,08 te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, stelt het College de voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten die appellante heeft gemaakt in verband met de behandeling van het beroep door de rechtbank vast op in totaal € 1.057,46 , waarvan € 1.024,-  voor de behandeling van het inhoudelijke beroep gericht tegen het bestreden besluit, en € 33,46 aan de door de rechtbank toegekende en in hoger beroep niet bestreden vergoeding voor het beroep gericht tegen het niet tijdig beslissen door verweerder op de bezwaren van appellant. Genoemd bedrag van € 1.024,-  is als volgt samengesteld: 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij de rechtbank, met een waarde per punt van € 512,- (waarde die gold toen de rechtbank de aangevallen uitspraak deed). De in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank gemaakte (eenmalige) reiskosten zijn reeds voor vergoeding in aanmerking gebracht in de procedure 18/2235, zodat deze kosten in de onderhavige procedure niet nogmaals voor vergoeding in aanmerking komen.
13.6
Het College veroordeelt de minister voorts in de door appellante in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Bpb voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op
€ 1.050,- (1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting bij het College, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1). Nu de in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte (eenmalige) reiskosten reeds voor vergoeding in aanmerking zijn gebracht in de procedure 18/2728, komen deze kosten in de onderhavige procedure niet nogmaals voor vergoeding in aanmerking.
13.7
De minister wordt dus veroordeeld in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep in eerste aanleg en het hoger beroep gemaakte proceskosten voor in totaal € 2.107,46 ( € 1.057,46 vermeerderd met € 1.050,-).
Beslissing
Het College:
bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank daarbij de boete in boetezaken 201700883, 201701249 en 201701725 heeft vastgesteld op telkens in totaal € 2.500,- en het bestreden besluit in stand heeft gelaten voor zover dat besluit ziet op de overige boetezaken;
vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank hierbij de minister heeft veroordeeld in de door appellante gemaakte proceskosten tot een bedrag van
€ 540,08;
veroordeelt de minister in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep in eerste aanleg en het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van in totaal € 2.107,46;
draagt de minister op het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 508,- aan appellante te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. H.S.J. Albers en mr. J.A.M. van den Berk, in aanwezigheid van mr. A. Verhoeven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 juni 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Bijlage I: van toepassing zijnde wettelijke voorschriften
Verordening (EG) nr. 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“Artikel 3
Algemene voorschriften voor het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten
1. Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten wordt ervoor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard.
(…)
Artikel 4
Verdovingsmethoden
1. Dieren worden uitsluitend gedood nadat zij zijn bedwelmd volgens de methoden en de desbetreffende specifieke toepassingsvoorschriften zoals beschreven in bijlage I. De toestand van bewusteloosheid en gevoelloosheid wordt aangehouden tot bij het dier de dood is ingetreden.
De in bijlage I vermelde methoden die niet de onmiddellijke dood tot gevolg hebben (hierna „eenvoudige bedwelming” genoemd), worden zo spoedig mogelijk gevolgd door een methode die de dood garandeert, zoals verbloeden, pithing, elektrocutie of langdurige blootstelling aan zuurstoftekort.
(…)
4. Indien dieren worden geslacht volgens speciale methoden die vereist zijn voor religieuze riten, zijn de voorschriften van lid 1 niet van toepassing mits het slachten plaatsvindt in een slachthuis.
(…)
Artikel 6
Standaardwerkwijzen
1. Bedrijfsexploitanten plannen vooraf het doden van dieren en de daarmee verband houdende activiteiten, en voeren het doden uit overeenkomstig de standaardwerkwijzen.
2. Bedrijfsexploitanten stellen dienovereenkomstige standaardwerkwijzen op en voeren die uit om te waarborgen dat het doden van dieren en de daarmee verband houdende activiteiten overeenkomstig artikel 3, lid 1, plaatsvinden.
Met betrekking tot de bedwelming wordt in de standaardwerkwijzen:
a) rekening gehouden met de aanbevelingen van de producent;
b) op basis van het beschikbare wetenschappelijk bewijs voor elke gebruikte methode aangegeven welke cruciale parameters bedoeld in bijlage I, hoofdstuk I, een doeltreffende bedwelming van de dieren garanderen;
c) vermeld welke maatregelen er moeten worden genomen indien de in artikel 5 bedoelde controles erop wijzen dat een dier niet adequaat is bedwelmd of, indien een dier geslacht is overeenkomstig artikel 4, lid 4, dat een dier nog tekenen van leven vertoont.
(…)
Artikel 15
Behandeling van dieren en fixatieactiviteiten in slachthuizen
1. De bedrijfsexploitanten waarborgen dat de in bijlage III opgenomen operationele voorschriften voor slachthuizen in acht worden genomen.
(…)
Bijlage III
Operationele voorschriften voor slachthuizen
(zoals bedoeld in artikel 15)
(…)
3. Verbloeden van dieren
(…)
3.2
Bij eenvoudige bedwelming of slacht overeenkomst artikel 4, lid 4, worden systematisch de twee halsslagaders of de toevoerende bloedvaten doorgesneden. Elektrische stimulatie vindt alleen plaats nadat is vastgesteld dat het dier bewusteloos is. Verdere uitslachting of broeiing vindt alleen plaats nadat is vastgesteld dat het dier geen tekenen van leven meer vertoont.”
De Wet dieren luidt, voor zover van belang, als volgt:
“Artikel 6:2 Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen
1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van 	bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen.
(…)
Artikel 8:7 Bevoegdheid
Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen
Artikel 8.8 Hoogte bestuurlijke boete
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen kan worden opgelegd.
2. De op grond van het eerste lid te bepalen bestuurlijke boete bedraagt ten hoogste het bedrag dat is bepaald voor de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, per overtreding begaan door een natuurlijke persoon, en ten hoogste het bedrag dat is bepaald voor de zesde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht per overtreding, begaan door een rechtspersoon of een vennootschap, of, indien dat meer is, 10 procent van de jaaromzet in het boekjaar voorafgaande aan het boekjaar waarin de boete wordt opgelegd.”
De Regeling houders van dieren luidt, voor zover van belang, als volgt:
“Artikel 5.8 Verbodsbepaling
Als voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet 	worden aangewezen de artikelen 3, 4, eerste en vierde lid, 5, eerste en tweede lid, 6, eerste en 	tweede lid, 7, 8, 9, 12, 14, eerste en tweede lid, 15, eerste, tweede en derde lid, 16, eerste tot en 	met vierde lid, 17, 19, 21, zesde lid, 24 en 28, eerste lid, van verordening (EG) nr. 1099/2009.”
Het besluit handhaving en overige zaken wet dieren luidt, voor zover van belang, als volgt:
“Artikel 2.2 Boetecategorieën
1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:
a. categorie 1: € 500;
b. categorie 2: € 1500;
c. categorie 3: € 2500;
d. categorie 4: € 5000;
e. categorie 5: € 10.000 of, indien dat meer is, 10% van de jaaromzet.
2. Indien de hoogte van de krachtens het derde lid aangewezen boetecategorie door het met de overtreding te behalen economische voordeel aanmerkelijk wordt overschreden, kan Onze Minister een bestuurlijke boete opleggen van ten hoogste categorie 5, bedoeld in het eerste lid.
3. Bij ministeriële regeling worden de bepalingen waarvoor in geval van overtreding een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, ingedeeld overeenkomstig de daarbij aangewezen boetecategorie.
4. In de regeling, bedoeld in het derde lid, kan worden bepaald dat de hoogte van de bestuurlijke boete voor een overtreding wordt vastgesteld op het bedrag behorende bij de naasthogere boetecategorie ten opzichte van de categorie, bedoeld in het derde lid, indien bij de betreffende gedraging een in die regeling vastgesteld percentage dieren van het totaal aantal betrokken dieren was betrokken op een in die regeling aangewezen wijze.
Artikel 2.3 Gevolgen volksgezondheid, diergezondheid en dierenwelzijn
Indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, 	diergezondheid, dierenwelzijn of milieu:
a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd;
b. ernstig zijn, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, verdubbeld.”
De Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren luidt voor zover van belang als volgt:
“Artikel 1.2 Indeling categorieën bestuurlijke boete
De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt 	vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de
bijlage (https://wetten.overheid.nl/BWBR0032523/2019-12-14)
bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.
(…)
Bijlage als bedoeld in artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
(…)									Categorie
Regeling houders van dieren
(…)
Artikel 5.8									3”
De Algemene wet bestuursrecht luidt, voor zover van belang, als volgt:
“Artikel 5:41
Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
(…)
Artikel 5:46
1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten 	hoogste kan worden opgelegd.
(…)
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgelegd, legt het 	bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk 	maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere 	omstandigheden te hoog is.
(…)
Artikel 8:75
1. De bestuursrechter is bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een 	andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij de bestuursrechter, en van het 	bezwaar of van het administratief beroep redelijkerwijs 	heeft moeten maken. De artikelen 	7:15, tweede tot en met vierde lid, en 7:28, tweede, vierde en vijfde lid, zijn van toepassing.	Een natuurlijke persoon kan slechts in de kosten worden veroordeeld in geval van kennelijk 	onredelijk gebruik van procesrecht. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels 	gesteld over de kosten waarop een veroordeling als bedoeld in de eerste volzin uitsluitend 	betrekking kan 	hebben en over de wijze waarop bij de uitspraak het bedrag van de kosten 	wordt vastgesteld.”
Het besluit proceskostenbestuursrecht luidt, voor zover van belang, als volgt:
“Artikel 1
1. Een veroordeling in de kosten als bedoeld in artikel 8:75 onderscheidenlijk een 	vergoeding van de kosten als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, of 7:28, tweede lid, van de 	Algemene wet bestuursrecht kan uitsluitend betrekking hebben op:
a. kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand,
(…)
c. reis- en verblijfkosten van een partij of een belanghebbende,
(…)
Artikel 2
1. Het bedrag van de kosten wordt bij de uitspraak, onderscheidenlijk de beslissing op het 	bezwaar of het administratief beroep als volgt vastgesteld:
a. ten aanzien van de kosten, bedoeld in artikel 1, onderdeel a: overeenkomstig het in de 	bijlage opgenomen tarief;
(…)
c. ten aanzien van de kosten, bedoeld in artikel 1, onderdeel c: overeenkomstig artikel 11, 	eerste lid, onderdeel d, van het Besluit tarieven in strafzaken 2003;
(…)
3. In bijzondere omstandigheden kan van het eerste lid worden afgeweken.
Artikel 3
1.Samenhangende zaken worden voor de toepassing van artikel 2, eerste lid, onder a, beschouwd als één zaak.
2. Samenhangende zaken zijn: door een of meer belanghebbenden gemaakte bezwaren of ingestelde beroepen, die door het bestuursorgaan of de bestuursrechter gelijktijdig of nagenoeg gelijktijdig zijn behandeld, waarin rechtsbijstand als bedoeld in artikel 1, onder a, is verleend door dezelfde persoon dan wel door een of meer personen die deel uitmaken van hetzelfde samenwerkingsverband en van wie de werkzaamheden in elk van de zaken nagenoeg identiek konden zijn.”
Bijlage II: de aangevallen uitspraak