ECLI:NL:RVS:2019:3304
Raad van State — Uitspraak 


201900945/1/A2.
Datum uitspraak: 2 oktober 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 13 december 2018 in zaak nr. 18/401 in het geding tussen:
[appellante]
en
het bestuur van de raad voor rechtsbijstand (hierna: de raad).
Procesverloop
Bij besluit, verzonden op 14 juni 2017, heeft de raad een aanvraag van [appellante] om een toevoeging afgewezen.
Bij besluit van 12 december 2017 heeft de raad het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 december 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De raad en [appellante] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 september 2019, waar [appellante], bijgestaan door mr. R.A. Oliemans, advocaat [NAAM], en de raad, vertegenwoordigd door mr. M. Doets, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Bij formulier van 19 mei 2017 heeft [appellante] een aanvraag ingediend om toevoeging voor het verlenen van rechtsbijstand door een advocaat [NAAM]. Het gaat daarbij om overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Leerplichtwet 1969 (hierna: de Leerplichtwet).
2.    Twee minderjarige kinderen van [appellante] staan vanaf 23 september 2015 ingeschreven als leerling op de Koningin Beatrixschool te Nieuwegein. Voorheen heeft [appellante] een beroep gedaan op vrijstelling van de verplichting tot inschrijving van beide kinderen op een school als bedoeld in artikel 5, aanhef en onder b, van de Leerplichtwet. De vrijstelling was verleend en [appellante] gaf de kinderen thuisonderwijs. De beslissing tot inschrijving heeft [appellante], dan wel haar moeder, in september 2015 genomen omdat zij zeer ernstig ziek was en zich onder medische behandeling moest stellen. Hierdoor kon zij haar kinderen geen thuisonderwijs meer geven. Haar moeder zorgde toen voor de kinderen. Nadat [appellante] voldoende was hersteld zijn de kinderen vanaf 9 januari 2017 niet langer op school verschenen. [appellante] gaf weer thuisonderwijs. Op 12 januari 2017 heeft [appellante] een nieuwe kennisgeving vrijstelling leerplicht ingediend. Op grond van haar levensovertuiging, door haar omschreven als spiritueel holisme, heeft [appellante] overwegende bedenkingen tegen de richting van de scholen die binnen redelijke afstand van haar woning zijn gelegen. Op 7 februari 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Nieuwegein [appellante] onder verwijzing naar het bepaalde in artikel 8, tweede lid, van de Leerplichtwet meegedeeld dat haar kennisgeving niet voldoet aan de wettelijke eisen. Aan [appellante] is een termijn gesteld om ervoor te zorgen dat haar kinderen weer op school aanwezig zijn voor het volgen van onderwijs. [appellante] heeft dit nagelaten en haar kinderen thuis gehouden. Vervolgens is door de leerplichtambtenaar proces-verbaal opgemaakt wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Leerplichtwet, wat heeft geleid tot de strafzaak.
Besluitvorming
3.    De raad heeft de gevraagde toevoeging met toepassing van artikel 5 van het Besluit rechtsbijstand- en toevoegcriteria (hierna: het Brt) geweigerd omdat het uitgangspunt is dat geen toevoeging wordt verleend voor rechtsbijstand in strafzaken die in eerste aanleg dienen bij de kantonrechter en zich geen bijzondere omstandigheden voordoen om daarvan af te wijken. Daarnaast kon [appellante] geacht worden zelf bij de kantonrechter aan te geven in hoeverre de gestelde overtreding klopt of niet. Een procedure bij de kantonrechter betreft een laagdrempelige procedure en bijstand van een advocaat [NAAM]. Het feit dat [appellante] zichzelf niet kundig genoeg acht om ter zitting het woord te voeren, maakt niet dat een advocaat [NAAM]kunnen verlenen, aldus de raad bij het besluit op bezwaar.
De rechtbank heeft het hiertegen door [appellante] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen sprake is van zwaarwegende belangen die maken dat een uitzondering gemaakt dient te worden op het hiervoor vermelde uitgangspunt.
Wettelijk kader
4.    De Wet op de rechtsbijstand (hierna: Wrb) bevat regels over de door de overheid gefinancierde rechtsbijstand. Daarin is onder andere bepaald wanneer rechtsbijstand niet wordt verleend en een toevoeging kan worden geweigerd. Voor deze zaak zijn de artikelen 12 en 28 van de Wrb van belang. Het Brt bevat een uitwerking van die bepalingen. In deze zaak gaat het specifiek om artikel 5 van het Brt. De raad voert daarbij beleid, dat is neergelegd in werkinstructies, die zijn gepubliceerd op de website van de raad. Op die manier is het beleid voor iedereen kenbaar. In deze zaak is werkinstructie S010 van belang. De vermelde wettelijke bepalingen en het relevante deel van de werkinstructie zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Daarnaast zijn ook de relevante bepalingen van de Leerplichtwet opgenomen. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Betoog in hoger beroep
5.    [appellante] betoogt in hoger beroep dat de rechtbank heeft miskend dat er bij haar sprake is van een zwaarwegend belang en dat er in feite sprake is van juridische ingewikkeldheid, zodat een toevoeging gerechtvaardigd is. Zij voert daarbij - samengevat - aan dat er in dit geval geen sprake is van een standaard Leerplichtwetzaak doordat zij zich beroept op artikel 5, aanhef en onder b, van de Leerplichtwet. Het gaat niet zozeer om de vraag of de geconstateerde feiten en de gestelde overtreding kloppen, maar om de juridische grondslag van de overtreding en de juridische gevolgen ervan. Daarom kan [appellante] niet alleen in hoger beroep, waarvoor in beginsel wel een toevoeging wordt verstrekt, maar ook bij de kantonrechter niet zelf haar verdediging voeren. Zij beroept zich daarbij op artikel 6, derde lid, aanhef en onder c, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De rechtbank heeft volgens [appellante] ten onrechte geen grond gezien voor het oordeel dat het besluit van 12 december 2017 in strijd met artikel 6 van het EVRM tot stand is gekomen. De vrijstelling van schoolplicht is door de wetgever tot een zwaarwegend belang bestempeld. Het recht op beroep daarop volgt immers rechtstreeks uit de vrijheid van richting waarnaar verwezen wordt in artikel 23 van de Grondwet. Zowel de kantonrechters als de gerechtshoven zien wel het belang en de complexiteit in van dit soort Leerplichtwetzaken waarin een beroep wordt gedaan op artikel 5, aanhef en onder b, van de Leerplichtwet, door daarvoor een langere zittingstijd vast te stellen en in hoger beroep de zaken door een meervoudige kamer te laten behandelen, aldus [appellante].
Oordeel van de Afdeling
6.    In artikel 6, derde lid, aanhef en onder c, van het EVRM is bepaald dat een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld het recht heeft zich zelf te verdedigen of daarbij de bijstand te hebben van een raadsman naar eigen keuze of, indien hij niet over voldoende middelen beschikt om een raadsman te bekostigen, kosteloos door een toegevoegd advocaat [NAAM], indien de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen. Deze bepaling ziet specifiek op een recht van on- en minvermogenden op kosteloze rechtsbijstand in strafzaken. Daaruit volgt echter niet dat, zoals [appellante] ook onderkent, de betrokkene een ongeclausuleerd recht op zulke bijstand heeft. Een aanspraak daarop heeft hij immers slechts "indien de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen". Daarbij is met name bepalend of de betrokkene al dan niet in staat is zichzelf adequaat te verdedigen (zie het arrest van 28 oktober 1994 van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, Maxwell t. Verenigd Koninkrijk, nr. 18949/91, ECLI:CE:ECHR:1994:1028JUD001894991, punt 38). Artikel 5 van het Brt is hiermee in overeenstemming. Dit betekent dat in deze zaak ter beoordeling staat of zwaarwegende belangen van [appellante] een toevoeging rechtvaardigen of dat de bijzondere feitelijke of juridische ingewikkeldheid van het geval dat vereist.
6.1.    Of wordt voldaan aan de door de Leerplichtwet gestelde voorwaarden, wordt beoordeeld in het kader van een strafrechtelijke procedure wegens overtreding van het bepaalde in de Leerplichtwet. Omdat [appellante] op grond van haar levensovertuiging overwegende bedenkingen heeft tegen de richting van de scholen waarop haar kinderen kunnen worden geplaatst en die binnen redelijke afstand van hun woning zijn gelegen, heeft de strafzaak bij de kantonrechter voor haar een principieel karakter. Dit leidt evenwel nog niet tot de conclusie dat zwaarwegende belangen van [appellante] een toevoeging rechtvaardigen. Het gaat in de strafzaak, waarvoor de toevoeging is gevraagd, niet om een materiële beoordeling van de bedenkingen van [appellante] tegen de richting van scholen als bedoeld in artikel 5, onder b, van de Leerplichtwet, waarbij de strafrechter mede op basis van de artikelen 6 en 8, eerste lid, van de Leerplichtwet beoordeelt of terecht een beroep op de vrijstelling kan worden gedaan. Het gaat in de onderliggende strafzaak om de toepassing van het tweede lid van artikel 8 van de Leerplichtwet en om de vraag of deze bepaling in de weg staat aan een beroep op vrijstelling op grond van art. 5, aanhef en onder b, van de Leerplichtwet. In dat kader komen de specifieke omstandigheden van het geval aan de orde.
De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de procedure bij de kantonrechter laagdrempelig is en dat [appellante] in staat moet worden geacht ook zonder een advocaat [NAAM]voldoende achtergrondinformatie te kunnen geven over haar bijzondere situatie. De raad heeft zich evenzeer terecht op het standpunt gesteld dat de zaak bij de kantonrechter feitelijk of juridisch niet zo bijzonder ingewikkeld voorkwam, dat op basis van de complexiteit een toevoeging had moeten worden verstrekt. De gestelde langere duur van de behandeling ter zitting bij de kantonrechter van dit soort Leerplichtwetzaken, waarop [appellante] heeft gewezen, is daarbij niet doorslaggevend. Voor zover [appellante] met de ingediende nadere stukken van twee gevallen waarin wel een toevoeging is verleend en de daarop ter zitting gegeven toelichting heeft beoogd wederom een beroep te doen op het gelijkheidsbeginsel, slaagt dit niet, omdat de bedoelde gevallen naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende gelijk zijn voor de conclusie dat ook in het geval van [appellante] een toevoeging had moeten worden verleend.
Het betoog faalt.
Conclusie
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Dallinga
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 2 oktober 2019
18.
BIJLAGE
Wet op de rechtsbijstand
Artikel 12
1. Rechtsbijstand wordt uitsluitend verleend ter zake van in de Nederlandse rechtssfeer liggende rechtsbelangen aan natuurlijke en rechtspersonen wier financiële draagkracht de in artikel 34 genoemde bedragen niet overschrijdt.
2. Rechtsbijstand wordt niet verleend indien:
a. (…);
b. de aan de te verlenen rechtsbijstand verbonden kosten niet in redelijke verhouding staan tot het belang van de zaak;
c. de daartoe strekkende aanvraag betrekking heeft op een strafzaak en het op grond van de overtreden norm aannemelijk is dat een in verhouding tot het inkomen lage boete zal worden opgelegd;
d. (…);
e. (…);
f. (…);
g. het een belang betreft waarvan de behartiging redelijkerwijze aan de aanvrager zelf kan worden overgelaten, zo nodig met bijstand van een andere persoon of instelling van wie onderscheidenlijk waarvan de werkzaamheden niet vallen binnen de werkingssfeer van deze wet.
3. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld omtrent de overeenkomstig het tweede lid in acht te nemen criteria.
Artikel 28
1. Het bestuur kan de toevoeging weigeren indien de aanvraag:
a. (…);
b. (…);
c. een rechtsprobleem betreft dat naar het oordeel van het bestuur eenvoudig afgehandeld kan worden;
d. (…).
2. Bij de in artikel 12, derde lid, bedoelde algemene maatregel van bestuur kunnen omtrent het in het eerste lid bepaalde nadere regels worden gesteld.
3. Het eerste lid, onderdelen a en c, is niet van toepassing, indien het betreft een toevoeging in een zaak waarbij de rechtsbijstand bestaat uit het geven van een eenvoudig rechtskundig advies. Het bestuur kan evenwel een aanvraag om deze toevoeging weigeren, indien de aanvraag niet binnen vier weken na het geven van het advies is ingediend.
Besluit rechtsbijstand- en toevoegcriteria
Artikel 5
1. In strafzaken wordt geen rechtsbijstand verleend indien de zaak dient bij de kantonrechter. De eerste volzin is niet van toepassing op de verlening van rechtshulp.
2. In afwijking van het eerste lid, eerste volzin kan rechtsbijstand worden verleend, indien zwaarwegende belangen van de rechtzoekende dit rechtvaardigen of de bijzondere feitelijke of juridische ingewikkeldheid van het geval dat vereist.
Werkinstructie toevoegen S010 overtreding, dienend voor sector kanton
(…)
Toevoegbeleid
Algemeen
Op grond van artikel 12 lid 2 sub c Wrb / artikel 28 Wrb juncto artikel 5 Brt verstrek je geen toevoeging voor rechtsbijstand in een strafzaak die dient bij de kantonrechter tenzij:
•er sprake is van bijzondere feitelijke of juridische ingewikkeldheid of
•er sprake is van zwaarwegende belangen van de rechtzoekende.
Als bij een aanvraag toevoeging niet wordt aangegeven dat er sprake is van een van bovengenoemde uitzonderingen, dan wijs je de aanvraag direct af met tekstcode 217 (straf/kanton).
Als een advocaat [NAAM]is van feitelijke dan wel juridische ingewikkeldheid of zwaarwegende belangen van de rechtzoekende dan moet hierop worden getoetst. De advocaat [NAAM]een toevoeging gerechtvaardigd is. Bij onvoldoende motivering vraag je dit na bij de advocaat. Hiervoor gebruik je tekstcode 093.
Voorbeelden van zwaarwegende belangen van de rechtzoekende kunnen zijn:
•dreigend baanverlies (bijv. invordering rijbewijs en rechtzoekende heeft het rijbewijs nodig voor zijn werk);
•asielzoekers of vreemdelingen, waarbij de uitkomst van de strafprocedure van invloed kan zijn op de asiel- of vreemdelingenstatus;
•vordering tot onvoorwaardelijke hechtenis (primair dus niet subsidiair én niet voorwaardelijk);
•onderbreking maatschappelijk traject (bijv. rechtzoekende is bezig om zijn/haar leven weer ‘op de rit’ te krijgen).
(…)
Leerplichtwet
Artikel 2, eerste lid
Degene die het gezag over een jongere uitoefent, en degene die zich met de feitelijke verzorging van een jongere heeft belast, zijn verplicht overeenkomstig de bepalingen van deze wet te zorgen, dat de jongere als leerling van een school staat ingeschreven en deze school na inschrijving geregeld bezoekt. (…).
Artikel 5. Gronden voor vrijstelling van inschrijving
De in artikel 2, eerste lid, bedoelde personen zijn vrijgesteld van de verplichting om te zorgen, dat een jongere als leerling van een school onderscheidenlijk een instelling staat ingeschreven, zolang
a. de jongere op lichamelijke of psychische gronden niet geschikt is om tot een school onderscheidenlijk een instelling te worden toegelaten;
b. zij tegen de richting van het onderwijs op alle binnen redelijke afstand van de woning - of, indien zij geen vaste verblijfplaats hebben, op alle binnen Nederland - gelegen scholen onderscheidenlijk instellingen waarop de jongere geplaatst zou kunnen worden, overwegende bedenkingen hebben;
c. de jongere als leerling van een inrichting van onderwijs buiten Nederland staat ingeschreven en deze inrichting geregeld bezoekt.
Artikel 6. Kennisgeving vrijstelling leerplicht
1. De in artikel 2, eerste lid, bedoelde personen kunnen zich slechts beroepen op vrijstelling, indien zij aan burgemeester en wethouders van de gemeente waar de jongere als ingezetene met een adres in de basisregistratie personen is ingeschreven, hebben kennis gegeven van:
a. de gegevens van de jongere betreffende:
1°. het persoonsgebonden nummer;
2°. de naam, de geboortedatum, het geslacht, het adres en de woonplaats, de postcode van de woonplaats; en
3°. of eerder een beroep op vrijstelling van de leerplicht is gedaan.
b. op welke grond zij een beroep op vrijstelling menen te mogen maken.
2. Deze kennisgeving moet worden ingediend:
a. ten minste een maand voordat de jongere leerplichtig wordt, indien zij betrekking heeft op de aanvang van de leerplicht, en
b. zolang nadien aanspraak op vrijstelling wordt gemaakt, elk jaar opnieuw voor 1 juli.
(…).
Artikel 8. Bedenkingen tegen richting van school
1. Een beroep op vrijstelling op grond van artikel 5 onder b kan slechts worden gedaan, indien de kennisgeving de verklaring bevat, dat tegen de richting van het onderwijs op alle binnen redelijke afstand van de woning
- of, bij het ontbreken van een vaste verblijfplaats, op alle binnen Nederland - gelegen scholen onderscheidenlijk instellingen waarop de jongere geplaatst zou kunnen worden, overwegende bedenkingen bestaan.
2. Deze verklaring is niet geldig, indien de jongere in het jaar, voorafgaande aan de dagtekening van de kennisgeving, geplaatst is geweest op een school onderscheidenlijk een instelling van de richting waartegen bedenkingen worden geuit.
Artikel 26. Strafbedreiging verantwoordelijke personen
1. De in artikel 2, eerste lid, bedoelde personen die de in artikel 2, eerste lid, of artikel 4a opgelegde verplichtingen niet nakomen, worden gestraft met hechtenis van ten hoogste een maand of geldboete van de tweede categorie.
(…)