ECLI:NL:RVS:2020:1516
Raad van State — Uitspraak 


201906285/1/A2.
Datum uitspraak: 1 juli 2020
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de directie van de Dienst Wegverkeer (hierna: de RDW), gevestigd te Zoetermeer,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 12 juli 2019 in zaak nr. 18/5693 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
de RDW.
Procesverloop
Bij besluit van 14 augustus 2018 heeft de RDW de keuringsbevoegdheid van [wederpartij] voor het uitvoeren van algemene periodieke keuringen (hierna: APK) voor de categorie voertuigen tot en met 3500 kg voor twaalf weken ingetrokken.
Bij besluit van 24 oktober 2018 heeft de RDW het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 juli 2019 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 oktober 2018 vernietigd en de RDW opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de RDW hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 24 januari 2020 heeft de RDW ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank opnieuw op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar beslist en het bezwaar ongegrond verklaard.
[wederpartij] heeft tegen dat besluit gronden aangevoerd.
De Afdeling heeft de RDW, vertegenwoordigd door mr. E. Aktas, en [wederpartij], telefonisch over de zaak gehoord op 18 mei 2020.
Overwegingen
Inleiding
1.    In verband met de uitbraak van het coronavirus kon in deze zaak een zitting in fysieke vorm bij de Afdeling niet plaatsvinden. Om die reden heeft de zitting door middel van telehoren plaatsgevonden.
2.    Het wettelijk kader en het daarop gebaseerde beleid van de RDW is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Aanleiding van het geschil
3.    [wederpartij] exploiteert [garagebedrijf] in Zuidland. [garagebedrijf] is erkend als APK keuringsplaats. Aan [wederpartij] zelf is de keuringsbevoegdheid toegekend.
4.    Op 6 juli 2018 heeft de RDW in het kader van de uitvoering van het toezicht op erkenninghouders APK een steekproefherkeuring uitgevoerd op het voertuig met kenteken [...]. Daarbij is vastgesteld dat het voertuig op één punt niet aan de APK keuringseisen voldeed. [wederpartij] heeft op grond daarvan een cusumbijdrage gekregen van 3,3 punten. Omdat zij op dat moment op een cusumstand van 7,1 punten stond, heeft de steekproefcontroleur geconstateerd dat [wederpartij] hiermee de maximale toegestane cusumstand van 10 punten heeft overschreden.
Besluitvorming
5.    De RDW heeft aan zijn besluit van 14 augustus 2018, gehandhaafd bij het besluit van 24 oktober 2018, ten grondslag gelegd dat cusumstand 10 is overschreden. Dit betreft een overtreding van artikel 37 van de Regeling erkenning en keuringsbevoegdheid APK (hierna: de Regeling) waarvoor op grond van artikel 87a, tweede lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994) een sanctie kan worden opgelegd. Volgens de Toezichtsbeleidsbrief Erkenningshouders RDW van 1 april 2018 (hierna: Toezichtsbeleidsbrief 2018), Bijlage Keurmeester APK, is met de overschrijding van cusumstand 10 een overtreding categorie III geconstateerd. In de afgelopen 30 maanden is eerder een overtreding van categorie III geconstateerd, omdat de pincode van [wederpartij] ten behoeve van het afmelden toegankelijk was voor derden. De RDW heeft daarom op grond van het gevoerde beleid, de erkenning van [wederpartij] voor het uitvoeren van APK voor de categorie voertuigen tot en met 3500 kg voor twaalf weken ingetrokken. De RDW heeft deze intrekking, gelet op de ernst van de overtreding, de afwezigheid van bijzondere feiten en omstandigheden en bij afweging van het algemeen belang van de verkeersveiligheid tegenover het bedrijfseconomische belang van [wederpartij], als een evenredige en gerechtvaardigde sanctie aangemerkt.
Aangevallen uitspraak
6.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de RDW onvoldoende heeft gemotiveerd waarom in hetgeen [wederpartij] naar voren heeft gebracht geen aanleiding wordt gezien om op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) af te wijken van de in de bijlage Keurmeester APK bij de Toezichtsbeleidsbrief 2018 opgenomen beleidsregels. De RDW heeft volstaan met het standpunt dat de omstandigheid dat de intrekking grote financiële gevolgen zal hebben, geen bijzondere omstandigheid oplevert om afwijking van het beleid te rechtvaardigen. [wederpartij] zou zich volgens de RDW daarin niet onderscheiden van andere keurmeesters in een soortgelijke situatie. Volgens de rechtbank heeft de RDW daarmee onvoldoende aandacht besteed aan de specifieke omstandigheden van dit geval. De rechtbank wijst er in dit verband op dat niet in geschil is dat de opgelegde sancties tot gevolg hebben dat [wederpartij] in haar eenmanszaak als APK keurmeester geen APK keuringen kan verrichten gedurende een periode van twaalf weken terwijl zij voor haar inkomsten volledig afhankelijk is van deze APK keuringen. Volgens de rechtbank onderscheidt [wederpartij] zich in zoverre van ondernemingen waarbij meerdere keurmeesters werkzaam zijn of van ondernemingen die niet volledig afhankelijk zijn van APK keuringen voor hun inkomsten. Verder heeft de RDW volgens de rechtbank in zijn belangenafweging ten onrechte geen rekening gehouden met de stelling van [wederpartij] dat zij in de bijna tien jaar daarvoor een perfect verleden had als keurmeester zonder ooit boven de drie strafpunten uit te komen.
Hoger beroep
7.    Volgens de RDW heeft de rechtbank miskend dat het enige gevolg van de intrekking van de keuringsbevoegdheid is dat [wederpartij] zelf geen APK keuringen mag verrichten. Er mogen wel APK keuringen worden verricht in haar eenmanszaak [garagebedrijf]. Dit bedrijf beschikt over een geldige APK erkenning. Dat [wederpartij] zelf geen APK keuringen mag verrichten gedurende twaalf weken, betekent niet dat geen inkomsten kunnen worden gegenereerd op grond van de geldige APK erkenning van het bedrijf. [garagebedrijf] heeft, net als andere ondernemingen waar één APK keurmeester werkzaam is, de mogelijkheid een keurmeester in te huren. De RDW wijst er verder op dat [garagebedrijf] volgens de eigen website niet alleen APK keuringen verricht maar ook onderhoud- en reparatiewerkzaamheden aan voertuigen doet. Dat [wederpartij] zich als APK keurmeester onderscheidt van APK keurmeesters die in een onderneming werkzaam zijn die niet volledig afhankelijk is van APK keuringen is daarom feitelijk onjuist.
De RDW betoogt verder dat het lijden van zekere schade inherent is aan de aard van de sanctie. De rechtbank heeft [wederpartij] ten onrechte gevolgd in haar niet onderbouwde en niet aannemelijk gemaakte stelling dat sprake is van een zodanige omzetschade, dat dit niet in verhouding staat tot de ernst van de overtreding en de intrekking reeds om die reden onevenredig is.
Volgens de RDW is de rechtbank buiten de omvang van het geding getreden door bij haar beoordeling de stelling van [wederpartij] te betrekken dat zij in de bijna tien jaar voor de intrekking een perfect verleden als keurmeester heeft gehad zonder ooit boven de drie strafpunten te komen. [wederpartij] heeft dit naar voren gebracht in de procedure tegen het eerdere intrekkingsbesluit van 26 juni 2018. Dit besluit lag niet ter beoordeling voor en staat in rechte vast. Overigens volgt uit het in paragraaf 4.4. van de Bijlage Keurmeester APK neergelegde beleid dat de RDW ten tijde van belang 30, thans 24, maanden terugkijkt in de historie als APK keurmeester, gerekend vanaf de datum van constatering van een overtreding. Deze vaste verjaringstermijn zorgt er voor dat de RDW op efficiënte wijze uitvoering kan geven aan zijn toezicht. Bovendien heeft de rechtbank miskend dat uit het cusumverloop van [wederpartij] over de periode 2 september 2009 tot en met 31 juli 2018 blijkt dat zij geen perfect verleden als keurmeester heeft gehad maar in die periode zes keer boven de drie strafpunten is uitgekomen.
Beoordeling hoger beroep
8.    Vaststaat dat [wederpartij] de cusumstand heeft overschreden. Daarmee heeft een overtreding van artikel 37 van de Regeling plaatsgevonden waarvoor de RDW op grond van artikel 87a, tweede lid, onder b, van de Wvw 1994 een sanctie aan [wederpartij] mocht opleggen. Voor de hantering van de bevoegdheid tot het bepalen van de sanctiezwaarte volgt de RDW het beleid, neergelegd in de Toezichtbeleidsbrief 2018, met een systeem van in ernst oplopende sancties, waarbij in algemene zin rekening is gehouden met de bedrijfseconomische belangen van de erkenninghouders. Onverkorte toepassing van dit beleid leidt in dit geval tot de intrekking van de erkenning van [wederpartij] voor twaalf weken, omdat voor de tweede maal binnen 30 maanden een overtreding categorie III heeft plaatsgevonden. In geschil is of de RDW in hetgeen [wederpartij] heeft aangevoerd aanleiding had moeten zien om af te wijken van de beleidsregels.
9.    Uit artikel 4:84 van de Awb volgt dat de RDW handelt overeenkomstig zijn beleid, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840) kunnen omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, niet alleen al daarom buiten beschouwing worden gelaten. Het bestuursorgaan dient daarom alle omstandigheden van het geval te betrekken in zijn beoordeling en dient te bezien of deze op zichzelf dan wel samen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen in overeenstemming met de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
10.    De RDW heeft terecht gesteld dat het van groot belang is dat de RDW effectief toezicht kan houden op de correcte naleving van de eisen en voorschriften die uit de regelgeving voortvloeien en op het juiste gebruik van de bevoegdheden die de erkenninghouder op eigen verzoek heeft ontvangen.
Dat [wederpartij] een zekere omzetschade zal lijden, is inherent aan de aard van de sanctie. Daarmee onderscheidt [wederpartij] zich niet van andere erkenningshouders die met een intrekking te maken krijgen.
De RDW heeft volstaan met het standpunt dat de omstandigheid dat de intrekking grote financiële gevolgen zal hebben, geen bijzondere omstandigheid oplevert om afwijking van het beleid te rechtvaardigen. [wederpartij] zou zich volgens de RDW daarin niet onderscheiden van andere keurmeesters in een soortgelijke situatie. Uit de besluitvorming valt niet af te leiden dat de RDW onderzoek heeft gedaan naar de stelling van [wederpartij] dat de intrekking voor een periode van twaalf weken juist voor haar ernstige financiële gevolgen heeft. Dat [wederpartij] haar omzetverlies niet met een accountantsverklaring heeft aangetoond, maakt niet dat de RDW in dit geval van een dergelijk onderzoek heeft kunnen afzien. De RDW had zich rekenschap moeten geven van alle omstandigheden die [wederpartij] in dit verband heeft aangevoerd. [wederpartij] is in 2016 begonnen met haar eenmanszaak en heeft de bedrijfsvoering grotendeels gebaseerd op het verrichten van APK keuringen. [wederpartij] heeft erop gewezen dat, gelet op de beperkte ruimte in haar garagebedrijf, daar nagenoeg geen onderhouds- en reparatiewerkzaamheden worden verricht buiten de APK keuringen om. Dat op de website van het garagebedrijf ‘Onderhoud en reparatie’ is vermeld, is onvoldoende om aan te nemen dat [wederpartij] de financiële gevolgen van de intrekking met onderhoud- en reparatiewerkzaamheden kan opvangen. [wederpartij] heeft immers verklaard dat de concurrentie in de omgeving erg hoog is, dat zij als startende ondernemer nog een klantenbestand moest opbouwen en dat zij zich voor haar bedrijfsvoering juist heeft gericht op het verrichten van keuringen onder meer voor garages in de buurt die zelf geen APK keuringen uitvoeren. Dat de financiële afhankelijkheid van APK keuringen een bedrijfseconomische keuze van [wederpartij] is, brengt niet met zich dat de RDW die afhankelijkheid niet als een mee te wegen omstandigheid bij de beoordeling behoeft te betrekken. [wederpartij] heeft er verder op gewezen dat zij geen financiële ruimte had voor het inhuren van een vervangende keurmeester. Ter ondersteuning van haar stelling heeft zij financiële stukken overgelegd. Het is voor de RDW zeer wel in te schatten, mede gelet op de door [wederpartij] overgelegde stukken over haar financiële situatie, welke gevolgen de sanctie voor de bedrijfsvoering van [wederpartij] zou hebben. Daarbij kan de RDW in haar systeem zien hoeveel auto’s [wederpartij] op dagelijkse basis keurt. Indien de gevolgen in andere gevallen niet anders zijn, betekent dat verder nog niet dat, zoals de RDW blijkbaar meent, de intrekking bij [wederpartij] niet onevenredig zwaar kan zijn.
11.    De RDW kan niet worden gevolgd in zijn standpunt dat de rechtbank buiten de beoordeling van het geding is getreden door bij haar oordeel de stelling van [wederpartij] te betrekken dat zij in de bijna tien jaar voorafgaand aan haar eerste overtreding een perfect verleden had als keurmeester zonder boven de drie strafpunten uit te komen. Gelet op de inhoud van deze stelling is het vanzelfsprekend dat [wederpartij] heeft gewezen op het verleden voorafgaand aan haar eerste overtreding categorie III, op grond waarvan haar keuringsbevoegdheid eerder voor zes weken is ingetrokken. Daarmee heeft [wederpartij] zich nog niet gericht tegen dat eerdere intrekkingsbesluit. Dat stond immers vast, zoals zij ook ter zitting heeft bevestigd. Verder heeft de rechtbank zich, anders dan de RDW stelt, ook niet inhoudelijk uitgelaten over het eerdere intrekkingsbesluit. De rechtbank heeft immers overwogen dat de eerdere intrekking van de keuringsbevoegdheid voor zes weken vaststaat. De rechtbank heeft dit eerdere intrekkingsbesluit uitsluitend betrokken om vast te stellen dat de RDW volgens zijn beleid bevoegd was om de erkenning van [wederpartij] voor twaalf weken in te trekken.
De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de RDW bij de door hem te verrichten belangenafweging het verleden van [wederpartij] als keurmeester als een mee te wegen omstandigheid dient te betrekken. Dat de RDW voor zijn toezicht volgens het beleid een verjaringstermijn van 30 maanden, thans 24 maanden, hanteert, maakt niet dat de RDW zich bij de beoordeling van de vraag of zijn beleid gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen kan beperken tot het uitsluitend terugkijken tot die termijn. In het beleid heeft de RDW weliswaar in algemene zin te kennen gegeven hoe de belangenafweging uitvalt en hoe hij van zijn bevoegdheid ter zake van het bepalen van de zwaartesanctie gebruik maakt, maar dit laat onverlet dat de RWD bij deze beoordeling alle specifieke omstandigheden van het geval dient te betrekken, waaronder de algehele staat van dienst van de betrokken keurmeester (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 26 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3114, r.o. 5.3.). Dit kan onder meer blijken uit het cusumverloop, een systeem van bonus- en strafpunten. Anders dan de RDW stelt, blijkt uit het cusumverloop van 2009-2018 dat [wederpartij] in de periode van 2009 tot aan de eerste geconstateerde overtreding op
16 augustus 2017 slechts eenmaal meer dan drie strafpunten toegekend heeft gekregen. De overige vijf keer waar de RDW op wijst dateren van de periode na de eerste overtreding waarin [wederpartij] onder verscherpt toezicht stond. Pas met de laatste toekenning van 3,3 strafpunten op 6 juli 2018 heeft [wederpartij] cusumstand 10 overschreden, wat een overtreding inhoudt. De RDW had een en ander tezamen met de andere omstandigheden bij zijn beoordeling dienen te betrekken.
12.    Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de RDW bij de afweging of het handelen in overeenstemming met de beleidsregel gevolgen heeft die evenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen, onvoldoende aandacht heeft besteed aan de specifieke omstandigheden van het geval.
Conclusie ten aanzien van het hoger beroep
13.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
Beroep van rechtswege
14.    Bij besluit van 24 januari 2020 heeft de RDW ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank een nieuw besluit op bezwaar genomen. De RDW heeft het bezwaar van [wederpartij] opnieuw ongegrond verklaard en de intrekking van de keuringsbevoegdheid van [wederpartij] voor de categorie voertuigen tot en met 3.500 kg voor twaalf weken gehandhaafd. Gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, wordt het besluit van 24 januari 2020 van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
15.    [wederpartij] voert aan dat dit besluit neerkomt op een herhaling van het eerdere besluit op bezwaar en dat de RDW bij het nemen van dit nieuwe besluit ten onrechte de gevolgen van het intrekkingsbesluit voor haar nog altijd niet nader heeft onderzocht.
16.    Het betoog van [wederpartij] slaagt. Hetgeen de RDW aan het nieuwe besluit ten grondslag heeft gelegd, komt overeen met de gronden die hij in hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank heeft aangevoerd en waarover de Afdeling hiervoor in overwegingen 10, 11 en 12 heeft beslist. Uit dit besluit blijkt niet dat de RDW bij het nemen van het nieuwe besluit de specifieke omstandigheden van het geval waar de rechtbank op heeft gewezen heeft betrokken. Nu de RDW daarmee geen uitvoering heeft gegeven aan de uitspraak van de rechtbank, komt het besluit van 24 januari 2020 reeds daarom voor vernietiging in aanmerking.
Conclusie ten aanzien van het beroep van rechtswege
17.    Het beroep van rechtswege tegen het besluit van 24 januari 2020 is gegrond. Het besluit dient wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb te worden vernietigd.
Definitieve geschilbeslechting
18.    De Afdeling ziet, in aanmerking genomen dat artikel 8:41a van de Awb haar opdraagt het geschil zoveel mogelijk definitief te beslechten, aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien. Dit betekent dat de RDW geen nieuw besluit op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar hoeft te nemen. In het kader van de definitieve beslechting van het geschil, overweegt de Afdeling het volgende.
19.    [wederpartij] heeft naar het oordeel van de Afdeling voldoende aannemelijk gemaakt dat de opgelegde sanctie grote financiële gevolgen heeft voor haar bedrijf. Zij heeft genoegzaam toegelicht dat de totale omzet van haar bedrijf voornamelijk kan worden toegerekend aan de APK keuringen die zij als keuringsmeester verricht in haar eenmanszaak of in omliggende bedrijven die haar inhuren. Aannemelijk is dat ten tijde van belang de financiële situatie van haar eenmanszaak niet dusdanig was, dat zij de reële mogelijkheid had om gedurende de periode van de intrekking van haar APK bevoegdheid een keurmeester in te huren om in haar plaats de APK keuringen te blijven verrichten. De door haar overgelegde financiële stukken bevestigen hetgeen zij in dat verband heeft aangevoerd. Bovendien kan er niet zonder meer vanuit worden gegaan dat [wederpartij] voldoende inkomsten kon genereren uit onderhoud- en reparatiewerkzaamheden om daarmee de continuïteit van het bedrijf te waarborgen, omdat haar bedrijfsvoering niet op deze werkzaamheden was gericht. Zij kan ook worden gevolgd in haar stelling dat zij met haar relatief nieuwe bedrijf daarvoor nog geen klantenbestand had opgebouwd. [wederpartij] heeft ter zitting van de Afdeling nader toegelicht dat onderhoud- en reparatiewerkzaamheden voor haar startende onderneming nog alleen voortvloeiden uit de door haar verrichte APK-keuringen.
Uit het cusumverloop van 2009-2018 blijkt dat bij [wederpartij] in de periode van 8 jaar voorafgaand aan haar eerste overtreding in augustus 2017 bij steekproeven met herkeuringen eenmaal een ernstige misser is geconstateerd waarvoor zij meer dan drie strafpunten toegekend heeft gekregen. Vervolgens zijn na de eerste overtreding in een periode van een jaar bij herkeuringen vijf missers bij [wederpartij] geconstateerd waarvoor haar meer dan drie strafpunten toegekend zijn, waarbij de laatste toekenning van 3,3 strafpunten heeft geleid tot overschrijding van cusumstand 10. Dat als gevolg van de geconstateerde overtreding in augustus 2017 de frequentie van het toezicht op de keuringsbevoegdheid van [wederpartij] is verhoogd waarbij het aantal steekproeven met herkeuringen is toegenomen, laat onverlet dat [wederpartij] gehouden bleef de APK keuringen op zorgvuldige wijze uit te voeren. In dit licht bezien en gelet op de ernst van de overschrijding van cusumstand 10, is wel aanleiding voor toepassing van een sanctie omdat [wederpartij] te kort is geschoten. De Afdeling is evenwel van oordeel dat de nadelige bedrijfseconomische gevolgen van de opgelegde sanctie van twaalf weken voor [wederpartij] onevenredig zijn in verhouding tot de met het toezichtsbeleid te dienen doelen.
Ter zitting van de Afdeling heeft de RDW desgevraagd aangegeven dat in een geval als hier aan de orde de bijzondere omstandigheden aanleiding kunnen geven om de duur van de intrekking van de keuringsbevoegdheid te matigen tot negen weken. [wederpartij] heeft aangegeven een termijn van negen weken in haar geval redelijk te achten. De Afdeling ziet gelet op hetgeen hiervoor is overwogen aanleiding om in aansluiting op hetgeen partijen ter zitting hebben aangegeven, de duur van de intrekking van de erkenning van [wederpartij] voor het uitvoeren van APK keuringen voor de categorie voertuigen tot en met 3500 kg vast te stellen op negen weken.
Eindconclusie
20.    De Afdeling zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb, zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit van 14 augustus 2018 te herroepen, voor zover het de intrekking van de keuringsbevoegdheid voor de duur van twaalf weken betreft, en de duur van de intrekking vast te stellen op negen weken. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
21.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    verklaart het beroep van rechtswege gegrond;
III.    vernietigt het besluit van 24 januari 2020, kenmerk BZW.20.0045;
IV.    herroept het besluit van 14 augustus 2018, kenmerk ACN2018/1653, voor zover het de duur van de intrekking van de keuringsbevoegdheid van [wederpartij] voor twaalf weken betreft;
V.    bepaalt dat de duur van de intrekking van de keuringsbevoegdheid van [wederpartij] wordt vastgesteld op negen weken;
VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest-Ahlers, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
w.g. Van Soest-Ahlers
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 juli 2020
343.
Bijlage  - Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:84 luidt:
"Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen."
Wegenverkeerswet 1994
Artikel 76, derde lid, luidt:
"Bij ministeriële regeling kunnen regels worden vastgesteld omtrent de wijze waarop wordt onderzocht of een voertuig voldoet aan de in artikel 75 bedoelde eisen, alsmede omtrent hetgeen verder met betrekking tot de behandeling van de aanvraag van een keuringsrapport noodzakelijk is".
Artikel 87a, tweede lid, aanhef en onder b, luidt:
"De Dienst Wegverkeer kan de bevoegdheid voertuigen aan een keuring te onderwerpen intrekken of de daaraan verbonden voorschriften wijzigen, indien degene aan wie die bevoegdheid is verleend:
[…]
b. .in strijd met de regels, bedoeld in artikel 76, derde lid, een voertuig aan een onderzoek onderwerpt."
Regeling erkenning en keuringsbevoegdheid APK
Artikel 37 luidt:
"1. De Dienst Wegverkeer kan in het kader van het toezicht op de erkenninghouder of de keurmeester een systeem van bonus- en strafpunten vaststellen, dat wordt bekendgemaakt in de Staatscourant.
2. Indien een systeem als bedoeld in het eerste lid is vastgesteld, wordt aan de hand daarvan, afhankelijk van de resultaten van het uitgeoefende toezicht, beoordeeld of het toezicht wordt verminderd of verscherpt dan wel of een erkenning of een keuringsbevoegdheid wordt gewijzigd of ingetrokken."
Met betrekking tot het toezicht op keuringen voerde de RDW ten tijde van belang beleid dat is neergelegd in de Toezichtbeleidsbrief 2018. In paragraaf 3.1.1 van de daarbij behorende Bijlage Erkenninghouder APK is het volgende vermeld:
Artikel 31 luidt:
"1. Indien het voertuig blijkens mededeling van de Dienst Wegverkeer aan een steekproef wordt onderworpen, gelden de in het tweede tot en met zesde lid genoemde verplichtingen.
[…]
4. Voorafgaande aan de steekproefherkeuring wordt het keuringsrapport door de erkenninghouder of de keurmeester aan de daartoe aangewezen functionaris van de Dienst Wegverkeer overhandigd. Door de erkenninghouder of de keurmeester wordt indien artikel 27, tweede lid, van toepassing is, tevens het in dat artikel bedoelde goedkeuringsdocument overhandigd.
5. Aan een steekproef wordt alle medewerking verleend en de terzake door de Dienst Wegverkeer gegeven aanwijzingen worden in acht genomen. Onder alle medewerking wordt in ieder geval verstaan dat:
[…]
c.    het voertuig niet uit de keuringsplaats wordt verwijderd gedurende de steekproef;
[…]."
Bijlage Keurmeester APK bij de Toezichtbeleidsbrief RDW 2018
Voor het toezicht op de keuringen voerde de RDW ten tijde van belang beleid dat is neergelegd in de Toezichtbeleidsbrief Erkenninghouders RDW 2018. In paragraaf 2.3 van de daarbij behorende Bijlage Keurmeester APK is het volgende vermeld:
"De frequentie van het toezicht is afhankelijk van het aantal door de erkenninghouder uitgevoerde APK-keuringen en de resultaten van de herkeuringen van u zelf en de erkenninghouder. Dit wordt bijgehouden in een cusumsysteem. Voor iedere keurmeester wordt een eigen cusumverloop bijgehouden. U leest hier meer over in de Regelgeving APK, Cusumsysteem Keurmeester APK 2017."
In paragraaf 4.4 is vermeld:
"De RDW hanteert een verjaringstermijn van 30 maanden. Dit betekent dat op het moment van constatering van een overtreding, er 30 maanden wordt teruggekeken in uw historie als APK-keurmeester. Grondslag voor de verjaringstermijn is de datum van constatering van de overtreding. Zowel uw goede historie als overtredingen begaan niet meer dan 30 maanden voorafgaand aan de huidige geconstateerde overtreding worden beoordeeld. Als er binnen de verjaringstermijn een eerdere overtreding is geconstateerd, wordt er naar de categorie van die overtreding gekeken. Deze telt mee bij het opleggen van de nieuwe sanctie. De zwaarte van de sanctie van de eerdere overtreding is hierbij niet van belang. Deze kan beïnvloed zijn door een overtreding die meer dan 30 maanden geleden is geconstateerd. Heeft u buiten deze verjaringstermijn (meer dan 30 maanden terug) de regelgeving nageleefd, zijn er geen overtredingen geconstateerd of geen sancties opgelegd, dan is dit niet van belang voor uw historie en telt dit evenmin als bijzonder feit of omstandigheid."
In paragraaf 4.5 heeft de RDW mogelijke overtredingen ondergebracht in vier categorieën. Onder het kopje "Voorbeelden categorie III overtredingen" staat onder meer vermeld:
"- kwaliteit toepassing keuringseisen op basis van de Regeling Cusumsysteem Keurmeester APK 2017:
- […]
- cusumstand 10 bereikt of overschreden;"
Stroomschema overtredingen en sancties Bijlage Keurmeester APK