ECLI:NL:CBB:2020:238
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/664
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 april 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. R.A.M. Verkoijen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: R. Kuiper).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 28 maart 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Bij besluit van 23 augustus 2019 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken en vervangen door het vervangingsbesluit en het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Bij brief van 9 september 2019 heeft appellante op het vervangingsbesluit gereageerd.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 17 december 2019 heeft appellante een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 januari 2020. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Aan de zijde van verweerder is tevens verschenen [naam 2] , financieel adviseur.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (de peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij. Zij is in 2015 opgericht en bestaat uit twee maten: de vader en de zoon. Vóór 2015 exploiteerde de vader de melkveehouderij in de vorm van een eenmanszaak.
2.2
In de Gecombineerde Opgave 2014 heeft de vader opgegeven 90 melk- en kalfkoeien en 62 stuks jongvee te houden.
2.3
Op 20 december 2013 heeft de vader een vergunning aangevraagd op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal en de uitbreiding van het aantal melk- en kalfkoeien en jongvee naar respectievelijk 129 en 103. Op 21 februari 2014 is de gevraagde Nbw-vergunning verleend. Op 9 april 2014 is een omgevingsvergunning verleend voor het verbreden van de bestaande ligboxenstal.
2.4
Op 19 februari 2014 heeft de vader een financieringsvoorstel van de bank geaccepteerd ter hoogte van € 730.000,-. Deze geldlening is afgesloten voor onder meer de melkstal, de inrichting ervan, de ligboxenstal, de inrichting ervan en de aanleg van erfverharding. Met betrekking tot de melkveestal en de ligboxenstal zijn facturen uit 2014 overgelegd.
2.5
Op 7 oktober 2016 heeft appellante een Nbw-vergunning aangevraagd voor de bouw van een stal en de uitbreiding van het aantal melk- en kalfkoeien en jongvee naar respectievelijk 200 en 104. Op 25 januari 2017 is de gevraagde vergunning verleend.
2.6
Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 93 melk- en kalfkoeien en 71 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder en omvang van het geschil
3.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 5.265 kg. Wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op de peildatum op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Bij het vervangingsbesluit heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken en vervangen door het vervangingsbesluit en het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
3.2
Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op het vervangingsbesluit. Het bestreden besluit is met het vervangingsbesluit ingetrokken. Appellante heeft geen belang meer bij een beoordeling van het bestreden besluit. Het beroep daartegen is daarom niet-ontvankelijk.
Beroepsgronden
4.1
Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Op het moment dat de afschaffing van het melkquotum bekend werd gemaakt, waren nog geen vervangende maatregelen aangekondigd. Indien moet worden geoordeeld dat de invoering van het fosfaatrechtenstelsel voor de Nederlandse melkveehouders voorzienbaar was, dan is hooguit sprake van gedeeltelijke voorzienbaarheid.
4.2
Voorts heeft appellante aangevoerd dat in haar geval sprake is van een individuele en buitensporige last. In 2013 zijn gesprekken gestart over de oprichting van een maatschap (appellante). Daarbij is ook besproken dat de veestapel moest worden uitgebreid, omdat er voortaan twee huishoudens van moesten leven. In 2014 zijn voor het uitbreiden van de stal vergunningen verleend voor het houden van 129 melk- en kalfkoeien en 103 stuks jongvee, leningen verstrekt en investeringen gedaan. Op 7 oktober 2016 heeft appellante een nieuwe Nbw-vergunning aangevraagd, ditmaal voor het houden van 200 melk- en kalfkoeien en 104 stuks jongvee. De ingezette groei wordt nu gestopt, omdat appellante met het toegewezen aantal fosfaatrechten de beoogde en vergunde aantallen niet kan houden. De gedane investeringen kunnen in dat geval niet worden terugverdiend. Het aankopen van fosfaatrechten is geen optie. Appellante begrijpt niet dat verweerder het standpunt inneemt dat de vertraagde groei van het bedrijf buiten beschouwing moet worden gelaten. Zij had op de peildatum van 2 juli 2015 kunnen beschikken over 129 melk- en kalfkoeien en 103 stuks jongvee, zodat verweerder voor dat aantal fosfaatrecht aan haar had moeten toekennen. Ter onderbouwing van dit betoog heeft appellante gewezen op een door accountantskantoor Voorne-Putten opgesteld rapport van 29 november 2019 (rapport), waarin is uiteengezet dat de nieuwe stal die in 2014 in gebruik is genomen gebaseerd was op circa 150 melk- en kalfkoeien, dat de veestapel op de peildatum niet op orde was en dat de invoering van het fosfaatrechtenstelsel voor appellante heeft gezorgd voor een aanzienlijke toename van de lasten dan wel voor extra kosten en derving van de omzet.
4.3
Verweerder heeft ook nagelaten het bezwaarschrift te beschouwen als een verzoekschrift tot het verkrijgen van een ontheffing als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Msw.
4.4
Verder heeft appellante aangevoerd dat verweerder schadeplichtig is, indien komt vast te staan dat appellante recht heeft op extra fosfaatrecht maar verweerder deze niet kan toewijzen. In dat geval staat appellante open voor financiële compensatie, zodat zij daarmee zelf fosfaatrecht kan aankopen.
4.5
Tot slot heeft verweerder ten onrechte geen proceskostenvergoeding toegekend voor de proceskosten in de bezwaarfase.
Standpunt van verweerder
5.	Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Appellante heeft in de periode voor het afschaffen van het melkquotum plannen ontwikkeld en de keuze gemaakt om deze plannen door te zetten en haar bedrijf uit te breiden. Daarmee heeft appellante een groot risico genomen, wat gelet op de voorzienbaarheid van nadere productiebeperkende maatregelen, voor haar rekening komt. Voorts heeft appellante geen inzicht gegeven in haar vermogenspositie, heeft zij de beoogde uitbreiding deels gerealiseerd en is niet gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak voor die uitbreiding.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van
9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Daarbij heeft het College onder meer overwogen dat in ieder geval vanaf
19 januari 2009 bekend was dat het melkquotum zou verstrijken in 2015. Zoals eerder overwogen bestaat voor het aannemen van een gedeeltelijke voorzienbaarheid, zoals door appellante bepleit, gelet op wat in genoemde beslissing en uitspraken is overwogen, geen grond (zie de uitspraak van het College van 10 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:412).
6.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder haar bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). In de uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.2 en verder) heeft het College zijn beoordelingskader betreffende de fair balance op individueel niveau en daarmee over de individuele en buitensporige last nader gemotiveerd.
6.4
Het College stelt vast dat appellante ten opzichte van het toegekende aantal fosfaatrechten (5.265 kg) fosfaatrechten tekortkomt om haar stalcapaciteit te benutten en aldus haar voorgenomen bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen uitvoeren. Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat betekent niet dat daarom reeds sprake is van een individuele en buitensporige last. Voor zover het tekort van fosfaatrecht het gevolg is van de door verweerder toegepaste korting op het fosfaatrecht, moet worden geoordeeld dat appellante in zoverre niet individueel wordt getroffen door het fosfaatrechtenstelsel, omdat die korting wordt toegepast op alle melkveehouders met uitzondering van grondgebonden bedrijven. De beslissing van appellante om haar bedrijf uit te breiden naar 129 melk- en kalfkoeien en 103 stuks jongvee dan wel 200 melk- en kalfkoeien en 104 stuks jongvee en daartoe een stal te bouwen dan wel en uit te breiden is een ondernemersbeslissing waaraan risico’s inherent zijn en waarvan appellante in beginsel zelf de nadelige gevolgen draagt (zie de uitspraak van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.5
In wat appellante heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om van dat uitgangspunt af te wijken. Voor zover haar uitbreidingsbeslissing ziet op 200 melk- en kalfkoeien en 104 stuks jongvee dan wel 150 melk- en kalfkoeien zoals in het rapport is uiteengezet, moet worden geoordeeld dat die beslissing niet navolgbaar is. In dat verband is van belang dat appellante op de peildatum beschikte over een Nbw-vergunning voor het houden van niet meer dan 129 melk- en kalfkoeien en 103 stuks jongvee, zodat appellante met haar investeringen in zoverre op het verkrijgen van toestemming voor die hogere aantallen is vooruitgelopen (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5, van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.3.2, en van 17 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:435, onder 5.5). Voor zover de uitbreidingsbeslissing ziet op het houden van 129 melk- en kalfkoeien en 103 stuks jongvee, moet worden geoordeeld dat appellante gelet op het tijdstip van de gedane investeringen (in 2014), een zekere mate van voorzichtigheid had moeten betrachten en zich had moeten realiseren dat een uitbreiding van 90 melk- en kalfkoeien en 62 stuks jongvee in 2014 naar 129 melk- en kalfkoeien en 103 stuks jongvee op dat moment voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. De voor melkveehouders onzekere periode voorafgaand aan de afschaffing van het melkquotum noopte daar immers toe, ook omdat reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 11 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:84, onder 6.2.2 en 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.11.5). Aan het rapport komt niet de betekenis toe die appellante daaraan gehecht wenst te zien. Het College wijst er in dit verband nog op dat hij, zoals ook overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (hiervoor aangehaald, onder 6.13), aan de financiële rapportages die verweerder met de informatie op zijn website (mijn.rvo.nl) heeft uitgelokt, in procedures als hier aan de orde slechts een beperkte waarde toekent.
6.6
Het bestreden besluit is niet in strijd met artikel 1 van het EP. Voor het verlenen van een ontheffing op grond van artikel 38 Msw is daarom geen plaats.
6.7
Omdat het primaire besluit niet is herroepen, is er geen ruimte om de proceskosten voor de bezwaarfase te vergoeden.
Slotsom
7.1
Het beroep tegen het vervangingsbesluit zal ongegrond worden verklaard.
7.2
Reeds gezien het feit dat verweerder het bestreden besluit heeft ingetrokken en heeft vervangen door het vervangingsbesluit, ziet het College aanleiding te bepalen dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht vergoedt en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. M.A.A. Traousis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 april 2020.
De voorzitter is verhinderd			De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen.			de uitspraak te ondertekenen.