ECLI:NL:RBMNE:2020:1576
Rechtbank MNE — Uitspraak 


RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 19/1930
uitspraak van de meervoudige kamer van 10 april 2020 in de zaak tussen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veenendaal
, te Veenendaal, eiser
(gemachtigde: mr. J.F. Bakkenes-Minnaard)
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, (gemachtigde: mr. [NAAM]. J.W. Severijnen)  ende minister en de staatssecretaris van Financiën,
(gemachtigde: mr. J.L. Boon),
verweerders.
Procesverloop
In het besluit van 12 december 2014 (het primaire besluit) heeft de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (staatssecretaris van VWS) aan eiser een bedrag aan Huishoudelijke Hulp Toelage (HHT) voor het jaar 2015 toegekend ter hoogte van € 360.000,-. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt bij dit bestuursorgaan. Het bezwaar is vervolgens doorgestuurd naar de ministers van BZK en Financiën.
Op 4 oktober 2017 is - op voordracht van de minister van BZK en de staatssecretaris van Financiën -  het Besluit vaststelling decentralisatie- en integratie-uitkeringen 2015 vastgesteld
(de amvb), waarin is opgenomen dat eiser voor het jaar 2015 recht heeft op HHT ter hoogte van € 360.000,-.
Eiser heeft hiertegen ook bezwaar gemaakt. Bij besluit van 5 april 2019 (het bestreden besluit) hebben verweerders de bezwaren van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Hij heeft de rechtbank daarbij ook verzocht om vaststelling van verbeurde dwangsommen voor het niet-tijdig beslissen op het bezwaar gericht tegen de amvb.
Verweerders hebben een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 februari 2020. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door ir. [A] . Verweerders hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Zij werden bijgestaan door drs. [B] , werkzaam bij het ministerie van BZK. Verder was tijdens de zitting als adviseur namens de staatssecretaris van VWS aanwezig, mr. [C] .
Overwegingen
Wat is de aanleiding voor deze procedure?
1. Op 1 januari 2015 is de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) in werking getreden. Het kabinet heeft voorafgaand aan deze wet extra middelen ter beschikking gesteld om arbeidsplaatsen in de sector huishoudelijke hulp langer te behouden, zodat cliënten meer tijd zouden hebben om de, in het kader van de nieuwe Wmo noodzakelijke, omslag te kunnen maken en om hun sociale netwerk te kunnen aanspreken. De gemeenten kregen de ruimte om op lokaal of regionaal niveau invulling te geven aan de uitwerking en uitvoering van de HHT. De bedragen voor HHT die in 2015 en 2016 door het kabinet beschikbaar waren gesteld, zouden op korte termijn ter beschikking van de gemeenten komen via een decentralisatie-uitkering in het gemeentefonds. Gemeenten die in aanmerking wilden komen voor deze middelen, moesten bij de staatssecretaris van VWS een plan indienen, zo blijkt uit - onder andere - diens brief van 22 juli 2014 aan de gemeenten.
1.1.
Eiser heeft de staatssecretaris van VWS verzocht om zo’n HHT en bij zijn aanvraag een plan gevoegd hoe hij het aan hem toegekende bedrag wil inzetten voor het behoud van arbeidsplaatsen in de huishoudelijke hulp in zijn gemeente. In het primaire besluit heeft staatssecretaris van VWS een bedrag van € 360.000,- aan HHT voor het jaar 2015 toegezegd. Dat is  € 500.000,- minder dan waar eiser om heeft gevraagd en daarom heeft hij hiertegen bezwaar gemaakt. De staatssecretaris van VWS heeft dat bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat hij niet bevoegd is om een decentralisatie-uitkering vast te stellen.
Deze rechtbank heeft in haar uitspraak van 6 december 2016
geoordeeld dat de staatssecretaris van VWS het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Hij had het primaire besluit moeten herroepen, omdat hij niet bevoegd was de HHT toe te kennen. De rechtbank heeft vervolgens op die wijze zelf in de zaak voorzien.
1.2.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS)
heeft de uitspraak van de rechtbank in hoger beroep vernietigd en geoordeeld dat de staatsecretaris van VWS inderdaad niet bevoegd is om een decentralisatie-uitkering toe te kennen, maar dat hij het bezwaar had moeten doorsturen ter behandeling aan de ministers van BZK en Financiën die wel bevoegd zijn. Dit heeft de staatssecretaris van VWS vervolgens ook gedaan en dat heeft geleid tot het besluit dat nu ter beoordeling aan de rechtbank voorligt.
1.3.
Eiser heeft ook bezwaar gemaakt tegen de amvb, die op voordracht van de minister van BZK en de staatssecretaris van Financiën, op 4 oktober 2017 is vastgesteld. Hierin is het bedrag dat eiser aan HHT over het jaar 2015 ontvangt, ook vastgesteld op  € 360.000,- . Eiser heeft verweerders bij brief van 19 december 2018 in gebreke gesteld om te beslissen op dit bezwaar. Volgens eiser is namelijk met het bestreden besluit niet beslist op dit bezwaar. Daarom heeft hij bij brief van 8 mei 2019 een beroep niet-tijdig ingesteld bij de rechtbank. Eiser heeft de rechtbank verzocht om de hoogte van de verbeurde dwangsommen vast te stellen.
Waar gaat deze uitspraak over?
2. Bij uitspraak van 18 oktober 2019
heeft de rechtbank het beroep van eiser tegen het niet-tijdig beslissen niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij van oordeel is dat verweerders met het bestreden besluit wél op het bezwaar gericht tegen de amvb hebben beslist. De beroepsgronden die eiser heeft aangevoerd tegen dit deel van het bestreden besluit, moeten dan ook in de nu voorliggende beroepsprocedure worden beoordeeld en ook moet nu alsnog worden vastgesteld of er dwangsommen zijn verbeurd vanwege het niet-tijdig beslissen op het bezwaar van eiser. De rechtbank zal dus in deze uitspraak ingaan op drie rechtsvragen:
- Hebben verweerders het bezwaar gericht tegen het primaire besluit ongegrond mogen verklaren? (Onder het kopje ‘bezwaar tegen besluit van 12 december 2014’)
- Hebben verweerders het bezwaar gericht tegen de amvb ongegrond mogen verklaren? (Onder het kopje ‘bezwaar tegen de amvb’)
- Zijn er dwangsommen verbeurd vanwege het niet-tijdig beslissen op het bezwaar gericht tegen de amvb? (Onder het kopje ‘dwangsom niet-tijdig beslissen’)
De rechtbank zal deze vragen hieronder chronologisch behandelen. De eerste rechtsvraag zal de rechtbank behandelen aan de hand van een aantal deelvragen, waarbij zij de beroepsgronden van eiser zal bespreken.
Bezwaar tegen het besluit van 12 december 2014
Moeten verweerders in bezwaar tegen het primaire besluit een eigen beoordeling maken?
3. Verweerders hebben zich op het standpunt gesteld dat eiser maar recht heeft op € 360.000,- aan HHT en niet op de door hem gevraagde € 860.000,-. Zij wijken dus niet af van het bedrag dat de staatssecretaris van VWS aan eiser in het najaar van 2014 heeft toegezegd en wat door hem is bevestigd in het daaropvolgende onbevoegd genomen primaire besluit.
Eiser betoogt dat er geen duidelijke formele regelgeving is waaraan een aanvraag om HHT moet worden getoetst. Bij gebrek aan deze formele regelgeving moeten verweerders volgens hem nu zelfstandig aan de hand van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur beoordelen of eiser op redelijke wijze invulling heeft gegeven aan de kabinetsplannen om de huishoudelijkehulpsector te ondersteunen bij de transitie naar de algemene voorziening.
3.1.
Uitgangspunt voor de beoordeling van het bezwaar is de uitspraak die de ABRvS heeft gedaan op het hoger beroep van eiser tegen de eerdere uitspraak van de rechtbank. Hierin is het dilemma aan de orde geweest, dat de formele bevoegdheid om een decentralisatie-uitkering toe te kennen weliswaar bij verweerders berust, maar dat zij zelf niet de benodigde kennis van zaken hebben over de vraag aan wie en onder welke voorwaarden zo’n uitkering verstrekt zou moeten worden. Die kennis berust namelijk bij het vakdepartement, in dit geval het ministerie van VWS.
3.2.
De ABRvS heeft – kort samengevat - overwogen
dat hoewel de staatssecretaris van VWS geen formele bevoegdheid heeft om een HHT in de vorm van een decentralisatie-uitkering toe te kennen, niet kan worden voorbij gegaan aan de rol die hij heeft in het besluitvormingsproces over de toekenning van die HHT. Die rol blijkt uit de in rechtsoverwegingen onder 3 tot en met 5 van de in de uitspraak van de ABRvS geschetste achtergrond van de HHT. De communicatie met de gemeenten over de HHT is gegaan via de staatssecretaris en de aanvraag om HHT moest ook bij hem worden ingediend. De staatssecretaris van VWS beoordeelde vervolgens of het van de aanvraag deel uitmakende plan voldeed aan bepaalde door hem zelf opgestelde uitgangspunten.
3.3.
De ABRvS heeft vervolgens overwogen
dat het wenselijk is dat tegen de materiële besluitvorming in de vorm van een weigering van de HHT direct rechtsbescherming voor eiser zou openstaan en dat niet - zoals door de staatssecretaris van VWS in de vorige beroepsprocedure is betoogd - gewacht zou moeten worden op de formele vaststelling van de HHT in een latere amvb. De rechtbank laat in het midden of eiser, zoals tijdens de zitting door verweerders nu naar voren is gebracht, niet beter bezwaar had kunnen maken tegen de betaalspecificatie uit het gemeentefonds of tegen de Meicirculaire 2015 die is opgesteld door verweerders, omdat dit stukken zijn die afkomstig zijn van die verweerders. Gelet op het voorgaande staat namelijk vast dat in de rechtsbescherming, die eiser volgens de ABRvS op korte termijn na de materiële besluitvorming moet toekomen, wordt voorzien door het bestreden besluit dat is genomen in reactie op het door de staatssecretaris van VWS doorgezonden bezwaar aan verweerders.
3.4.
Uit de uitspraak van de Afdeling
volgt verder dat verweerders weliswaar dus formeel moeten beslissen over de vaststelling van een decentralisatie-uitkering, maar dat de staatssecretaris van VWS in deze kwestie moet worden aangemerkt als adviseur over de hoogte van het toe te kennen bedrag aan HHT. Het vakdepartement van VWS levert namelijk de voorbereidende werkzaamheden voor toekenning van de HHT en de beoordeling van de aanvraag ligt ook bij de staatssecretaris van VWS. Verweerders moeten ervoor zorgen dat het bedrag dat de staatssecretaris van VWS heeft bepaald via het gemeentefonds aan eiser wordt uitbetaald. De materiele rechtsbescherming die eiser toekomt, betekent in dit geval naar het oordeel van de rechtbank dat moet worden bezien of verweerders het advies van de staatssecretaris van VWS mochten volgen dat eiser niet in aanmerking komt voor het door hem gewenste extra bedrag aan HHT ter hoogte van € 500.000,-.
Is er regelgeving waaraan de aanvraag van eiser kan worden getoetst?
4. De rechtbank oordeelt dat er  - anders dan eiser betoogt -  duidelijke regelgeving is waaraan de aanvraag kan worden getoetst. De staatssecretaris van VWS heeft de uitgangspunten om voor de HHT in 2015 in aanmerking te komen, namelijk neergelegd in de eerder genoemde brief van 22 juli 2014 en daarna in een zogenaamde Informatiekaart Huishoudelijke hulp toelage van augustus 2014. Ook heeft hij deze uitgangspunten per e-mailbericht van 17 september 2014 aan alle wethouders WMO van alle Nederlandse gemeenten toegestuurd. De uitgangspunten zijn voorafgaand aan de toekenning vastgesteld en zij zijn besproken met ‘het veld’. Bij de voorbereidingen zijn de gemeenten en de Verenging van Nederlandse Gemeenten (VNG) ook nadrukkelijk betrokken. Dit wordt door eiser niet betwist. Het betoog van eiser dat er geen formele regels zijn waaraan de aanvraag kon worden getoetst, bij afwezigheid waarvan alleen gekeken kan worden naar de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, volgt de rechtbank dan ook niet. Die regels zijn er wel. Er zijn duidelijke uitgangspunten geformuleerd, waaraan moest worden voldaan om in aanmerking te komen voor de HHT en deze zijn vooraf ook duidelijk gecommuniceerd. Dat deze uitgangspunten niet zijn opgenomen in formele wetgeving, maakt dit niet anders. Eiser gaat er in zijn betoog namelijk aan voorbij dat het hier gaat om een situatie waarbij het kabinet op korte termijn middelen ter beschikking wilde stellen en dat daarbij een meer formeel traject van regelgeving vertragend zou werken. De rechtbank vindt verder doorslaggevend dat de uitgangspunten voor toekenning van de HHT helder waren en dat zij ook op tijd en op verschillende manieren zijn bekendgemaakt aan onder andere eiser en alle andere colleges van burgemeester en wethouders.
Heeft eiser recht op een extra bedrag aan HHT?
5. In de uitgangspunten is opgenomen dat, naast het behoud van werkgelegenheid, de inzet van de extra middelen ook zou moeten leiden tot een multipliereffect. Per uur extra huishoudelijk hulp of ondersteuning waar huishoudelijke hulp onderdeel van is, legt de gemeente een vast, uniform bedrag bij tussen de  € 7,50 en € 12,50. De rest, namelijk het verschil tussen de door de gemeente betaalde inkoopprijs en de waarde van de huishoudelijke hulp toelage, wordt betaald door de cliënt of een andere derde.
5.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat het plan van eiser van 21 oktober 2014 (en het daaraan voorafgaande conceptplan van 30 september 2014) niet aan dat uitgangspunt voldoet. Eiser heeft namelijk volgens dat plan een bedrag van € 500.000,- ingezet voor een overgangsregeling die de bestaande klanten tot september 2015 een maatwerkvoorziening bood. Hij heeft hiermee de werkgelegenheid in huishoudelijke hulp sector willen behouden, maar er werd dus niet mee bereikt dat er meer werkgelegenheid ontstond. Daarmee beantwoordt het plan niet aan het uitgangspunt dat er een multipliereffect vanuit gaat. Het besluit om eiser het bedrag van € 500.000,-  aan HHT voor deze overgangsregeling te weigeren, is daarom juist.
Mocht eiser erop vertrouwen dat hij toch aanspraak kon maken op extra HHT?
6. Eiser betoogt dat het vertrouwensbeginsel er in dit geval toe had moeten leiden dat het extra bedrag aan HHT toch aan hem werd uitgekeerd. In juli 2014 heeft eiser op basis van de debatten in de Tweede Kamer (van 12 juni en 17 juni 2014) al onderhandelingen gevoerd met de zorgaanbieders in zijn gemeente en heeft hij gehandeld met inachtneming van de toezegging van de staatssecretaris van VWS om een ‘zachte landing’ te organiseren voor de overgang van de cliënten naar de algemene voorziening. De staatssecretaris van VWS heeft in de brief van 22 juli 2014 volgens eiser gezegd dat de middelen in het kader van de onderhandelingen voor behoud van werkgelegenheid met de zorgaanbieders mocht worden ingezet en dat heeft eiser ook gedaan. De inzet van de middelen heeft er toe geleid dat de cliënten werden begeleid naar de algemene voorziening. Er is daarbij veel samenspraak geweest met de zorgaanbieders en bijna alle cliënten die onder de doelgroep vielen, zijn uiteindelijk overgestapt naar de algemene voorziening. Er zijn geen gedwongen ontslagen gevallen en er volgden geen bezwaarschriften. Het doel is dus bereikt en dat rechtvaardigt volgens eiser, ondanks dat strikt genomen niet aan de uitgangspunten werd voldaan, het extra bedrag aan HHT.
6.1.
De rechtbank volgt dit standpunt niet. Wat eiser naar voren brengt, is onvoldoende om daaraan het gerechtvaardigde vertrouwen te ontlenen dat ook de door eiser in zijn gemeente gekozen oplossing gefinancierd zou worden met de HHT. Nog daargelaten dat eiser zich niet kan baseren op uitlatingen die zijn gedaan in algemene debatten die vooraf gingen aan het opstellen van de uitgangspunten, wijst de rechtbank erop dat in juli 2014 al duidelijk was wat die concrete uitgangspunten waren. Eiser heeft verwezen naar twee brieven van de advocaten van zorgaanbieders in zijn gemeente die waren betrokken bij de opstelling van het plan. Hij heeft hiermee willen onderbouwen dat de getroffen overgangsregeling is gebaseerd op de toezeggingen van de staatssecretaris van VWS. De rechtbank stelt echter vast dat deze brieven dateren van 4 en 8 augustus 2014, toen al duidelijk was wat de uitgangspunten voor toekenning van de HHT waren. Het had eiser en de contractspartijen toen dus duidelijk kunnen en ook moeten zijn dat het door hen ontwikkelde plan niet paste bij de uitgangspunten van het vakdepartement en dat zij het plan dus anders hadden moeten inrichten. Eiser is er vervolgens, na indiening van zijn conceptplan, ook bij mail van 16 oktober 2014 afkomstig van het vakdepartement, expliciet op gewezen dat het plan niet voldeed aan de uitgangspunten en dat het moest worden aangepast om voor de gewenste extra HHT in aanmerking te komen. Er bestaat gelet op de duidelijk gecommuniceerde regels en de daaropvolgende extra gelegenheid om het plan aan te passen, geen aanleiding om aan te nemen dat het plan van eiser, zonder verdere aanpassing, ook goedgekeurd zou worden en aan hem de gevraagde HHT zou worden verleend. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt dus niet.
Is de weigering van het extra bedrag aan HHT in dit geval redelijk?
7. Eiser betoogt dat de weigering hem de gevraagde HHT toe te kennen onredelijk, disproportioneel en onzorgvuldig is. Kern van zijn betoog is dat hij de middelen heeft ingezet voor het doel waarvoor het kabinet deze middelen beschikbaar heeft gesteld en dat de maatregelen die hij heeft genomen ook het beoogde effect hebben gehad. Een andere oplossing had volgens hem veel meer geld gekost. Verweerders hadden voorbij de uitgangspunten moeten kijken en daarom aan eiser alsnog de HHT moeten verlenen voor het gevraagde bedrag. Het niet toekennen van de extra middelen treft eiser ook hard en zijn belangen zijn door verweerders niet goed gewogen. Er is, anders dan verweerders stellen, volgens eiser ook geen sprake van tegen beter weten in doorzetten van het plan. Eiser zag in het najaar van 2014 geen andere mogelijkheid dan het doorzetten van dit plan en heeft daar naar gehandeld. Er is verder ook geen situatie van het voortzetten van de maatwerkvoorziening; het ging slechts om een overgangsregeling die uiteindelijk volgens eiser het goede effect heeft gehad en dus een ander besluit rechtvaardigt.
7.1.
De rechtbank volgt eiser niet in dit standpunt. Het kan zo zijn dat een plan, dat wel aan de voorwaarden voldeed, uiteindelijk meer geld zou kosten, maar dat maakt de besluitvorming in deze situatie op zichzelf genomen niet onredelijk. Er was regelgeving en die was, zoals al is toegelicht, duidelijk en bekend. Daaraan moest het plan van eiser dus voldoen. Dat hij een ander plan geschikter vond en wellicht, gelet op de plaatselijke situatie, geen andere optie meer had dan de met de zorgverleners ingeslagen weg te volgen, is een keuze die voor zijn rekening komt. Het is niet zo dat verweerders, los van de uitgangspunten, alsnog in het benodigde geld zouden moeten voorzien, omdat eiser de voorkeur had voor een alternatief dat volgens hem ook een goede uitkomst had.
Daarbij gaat eiser er ten onrechte vanuit dat het doel van de regelgeving door zijn plan is behaald. Naast behoud van werkgelegenheid heeft de staatssecretaris van VWS ook steeds het multipliereffect genoemd als belangrijk doel van de regeling. De HHT zou moeten leiden tot extra huishoudelijke hulp bovenop de al bestaande gevallen. Eiser benadrukt steeds dat de zachte landing van de cliënten naar de algemene voorziening en het behoud van werkgelegenheid het doel is, maar dat is dus maar ten dele juist.
Het is zeer wel mogelijk dat eiser op een goede manier heeft voorzien in de overgang van de cliënten in zijn gemeente naar de algemene voorziening, maar dat is niet wat het ministerie van VWS in het najaar van 2014 met de regeling beoogde. Het plan van eiser moest ook voorzien in een verhoging van de eigen bijdrage van de cliënt waardoor er meer geld beschikbaar zou zijn om extra huishoudelijke hulp in te kopen. Daarmee zou worden bewerkstelligd dat de werkgelegenheid in de huishoudelijke hulpsector zou toenemen.
7.2.
Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om in de latere ontwikkeling van het HHT-dossier te concluderen dat het plan dat eiser heeft uitgevoerd alsnog mogelijk moet zijn onder de uitgangspunten van 2014. Dat de staatssecretaris van VWS de regels bijvoorbeeld voor 2016 heeft gewijzigd, heeft geen effect op de uitgangspunten die golden voor 2015, om welk jaar het hier gaat. Zo is dus niet relevant of het multipliereffect wel of niet gewerkt heeft en wat de staatssecretaris van VWS daar achteraf van vindt.
7.3.
Eiser gaat verder eraan voorbij dat het totaalbedrag aan HHT op enig moment in het najaar van 2014 is verdeeld tussen de gemeenten op basis van de toen geldende uitgangspunten en dat het, mede ten opzichte van andere gemeenten, niet juist zou zijn om achteraf andere plannen ook te accorderen. Alleen bij fouten in de toekenning, zal een wijziging van de HHT aan de orde zijn die voor rekening van de staatssecretaris van VWS moet komen. Een wezenlijk andere verdeling van geld dat al is uitgegeven, zoals eiser wil, kan achteraf niet.
7.4.
Verweerders hebben in het verweerschrift verder toegelicht dat als de kosten voor het plan, zoals door eiser nu uitgevoerd, voor eigen rekening komen, eiser daarin ook niet onevenredig hard wordt getroffen. In het jaar 2015 heeft eiser vanuit het gemeentefonds een bedrag van € 90 miljoen ontvangen, omdat de gemeente van eiser 63.440 inwoners telde. Dat was een bedrag van € 1.418, - per inwoner. Het bedrag waar het hier om gaat is € 500.000,- en dat is € 8,- per inwoner. Ten opzichte van de totale begroting van eisers gemeente is het bedrag van € 500.000, - niet aan te merken als extreem hoog.
7.5.
Samenvattend komt de rechtbank tot de slotsom dat de weigering om eiser de extra HHT toe te kennen niet onredelijk, disproportioneel of onzorgvuldig is. Het betoog slaagt niet.
Hebben verweerders het bestreden besluit voldoende gemotiveerd?
8.  	Tot slot betoogt eiser dat verweerders het bestreden besluit niet voldoende hebben gemotiveerd. Verweerders hebben volgens eiser niet toegelicht op basis waarvan zij de hoogte van de HHT hebben vastgesteld. In de latere amvb hebben zij ook niet verwezen naar de uitgangspunten van de staatssecretaris van VWS en die bijvoorbeeld overgenomen. In het bestreden besluit hebben verweerders verder nog opgemerkt dat het plan van eiser niet voldoende financiële onderbouwing kende. Als dat het probleem was, hadden verweerders volgens eiser aanvullende informatie moeten vragen.
9.  	De rechtbank oordeelt dat uit het bestreden besluit in voldoende mate blijkt dat verweerders hun weigering hebben gebaseerd op de uitgangspunten die de staatssecretaris van VWS heeft vastgesteld en dat hij de staatssecretaris van VWS volgt in diens beoordeling van het door eiser ingediende plan. Verweerders zijn in het bestreden besluit ook ingegaan op de gronden van bezwaar van eiser. De opmerking dat het plan van eiser geen financiële onderbouwing kende, is verder geen doorslaggevend argument voor weigering van het door eiser gewenste hogere bedrag aan HHT. Kern van de afwijzing blijft dat een overgangsregeling zoals eiser heeft ingevoerd, niet beantwoordt aan de uitgangspunten voor de toekenning van de HHT, omdat daarvan geen multipliereffect uitgaat. Het betoog slaagt niet.
Conclusie
De conclusie op grond van het voorgaande is dat eiser voor het jaar 2015 geen recht heeft op een hogere HHT dan € 360.000,-. Verweerders mochten in bezwaar het advies van de staatssecretaris van VWS dan ook volgen.
Bezwaar tegen de amvb
10. Eiser heeft naast een bezwaar tegen het primaire besluit, ook bezwaar gemaakt tegen de amvb. De rechtbank heeft in de uitspraak op het beroep niet-tijdig van 18 oktober 2019 geoordeeld dat met het bestreden besluit ook op dat bezwaar is beslist. Dat was ook het standpunt van verweerders. Verweerders hebben zich op het standpunt gesteld dat het om een en dezelfde beoordeling gaat als het bezwaar tegen het primaire besluit. Volgens eiser is dat niet juist en kunnen verweerders wel een andere beoordeling maken in de amvb.
10.1.
De rechtbank deelt die conclusie niet. Zoals verweerders ter zitting hebben toegelicht is de vaststelling van de bedragen in de amvb niet het gevolg van een afzonderlijk door hen zelf gemaakte beoordeling over de hoogte van het bedrag waar eiser aanspraak op kan maken. Het bedrag waar eiser recht op heeft wijkt namelijk niet af van wat op de betaalspecificatie staat vermeld die eiser heeft ontvangen en het bedrag is verder exact gelijk aan wat in de Meicirculaire 2015 bekend is gemaakt. Feitelijk wordt formeel vastgesteld welk specifiek bedrag een gemeente heeft ontvangen aan decentralisatie-uitkering. Het gevolg van deze vaststelling is, zo is tijdens de zitting door verweerders uiteengezet, dat het bedrag, dat is verleend als voorschot, nu wordt afgeboekt. Een mogelijke fout in de hoogte van het bedrag, kan om boekhoudtechnische redenen niet anders worden rechtgezet dan in een volgende amvb. Gelet op artikel 13 van de Financiële-verhoudingswet heeft de vaststelling van het bedrag waar eiser aanspraak op kan maken via het gemeentefonds in dit geval alleen een intern rechtsgevolg.
10.2.
Dit alles bij elkaar genomen, maakt dat de vaststelling in de amvb in dit geval geen extern rechtsgevolg heeft, waartegen eiser bezwaar kan maken. Verweerders hebben dit ter zitting ook erkend en hebben zich op het standpunt gesteld dat zij dit bezwaar dus niet-ontvankelijk hadden moeten verklaren. Dat de staatssecretaris van VWS in de eerdere (hoger) beroepsprocedure een andere mening was toegedaan - zoals eiser naar voren heeft gebracht -  is niet relevant, omdat het hier gaat over een kwestie van openbare orde. De rechtbank oordeelt daarom dat het beroep van eiser gegrond is, dat dit deel van het bestreden besluit vernietigd moet worden en dat zij met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zelf in de zaak moet voorzien door het bezwaar alsnog niet-ontvankelijk te verklaren.
Dwangsom niet-tijdig beslissen
11.  	Eiser heeft de rechtbank verzocht om de hoogte van de verbeurde dwangsommen te bepalen, omdat verweerders niet tijdig hebben beslist op zijn bezwaar dat is gericht tegen de vaststelling van de amvb op 4 oktober 2017. Het bezwaar daartegen dateert van 23 november 2017. Eiser heeft verweerders bij brief van 19 december 2018 in gebreke gesteld. Het bestreden besluit is vervolgens pas genomen op 5 april 2019 en daarmee is volgens eiser de beslistermijn ruimschoots overschreden en zijn dwangsommen verbeurd.
Verweerders hebben daar tegenover gesteld dat zij uit het e-mailcontact met eiser van begin januari 2019 de indruk hebben gekregen dat eiser afzag van dwangsommen voor het niet-tijdig beslissen.
11.1.
De rechtbank oordeelt dat verweerders zich terecht op dit standpunt stellen. In een e-mailbericht van 7 januari 2019 heeft eiser namelijk gezegd dat het niet de bedoeling was om, als dat niet nodig was, invulling te geven aan de ingebrekestelling. Hij wilde graag weten hoe het verder zou gaan, zodat hij zou kunnen nagaan of het redelijk was de beslissing af te wachten. In een vervolg op die mail hebben verweerders de verdere gang van zaken rond de besluitvorming toegelicht en in reactie daarop heeft eiser bij e-mailbericht van 9 januari 2019 het volgende meegedeeld:
“Hartelijk dank voor uw reactie en de toelichting. Ik begrijp dat het al met al de nodige tijd vergt. Zo nodig informeer ik begin februari nog bij u naar de stand van zaken.”
Eiser heeft met dit bericht niet duidelijk gemaakt dat hij er bij verweerders op aan drong om binnen twee weken na de ingebrekestelling een besluit op het bezwaar te nemen. Verweerders hebben uit dit bericht dan ook mogen opmaken dat eiser afzag van dwangsommen. Het is door de mededeling van eiser bovendien onmogelijk geworden om de datum te bepalen waarop de termijn om alsnog te beslissen een aanvang nam en dwangsommen werden verbeurd. Verweerders zijn dan ook gelet hierop geen dwangsommen aan eiser verschuldigd vanwege het niet-tijdig beslissen op het bezwaar. Het betoog slaagt niet.
Afronding
12. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij het bezwaar tegen de amvb inhoudelijk is behandeld. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat zij het bezwaar tegen de amvb niet-ontvankelijk verklaart.
12. Er is niet gebleken van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in deze procedure, zodat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding bestaat. Omdat het beroep gegrond is, moeten verweerders wel het door eiser betaalde griffierecht vergoeden. De rechtbank merkt daarbij op dat de betaling van één van de verweerders bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
Beslissing
- verklaart het beroep gegrond;
-	vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij inhoudelijk is beslist op het bezwaar gericht tegen de amvb;
- verklaart het bezwaar gericht tegen de amvb alsnog niet-ontvankelijk en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
- draagt verweerders op het betaalde griffierecht van € 345,- aan eiser te vergoeden, met dien verstande dat betaling van een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
Deze uitspraak is gedaan op 10 april 2020 door mr. J.J. Catsburg, voorzitter, en mr. L.M. Reijnierse en mr. H.H.L. Krans, leden, in aanwezigheid van mr. M.E.C. Bakker, griffier.
Als gevolg van maatregelen rondom het coronavirus is deze uitspraak niet uitgesproken op een openbare uitsprakenzitting. Zodra het openbaar uitspreken weer mogelijk is, wordt deze uitspraak alsnog in het openbaar uitgesproken.
griffier						voorzitter
De griffier is verhinderd deze uitspaak te
ondertekenen.
De voorzitter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Besluit van 4 oktober 2017, houdende vaststelling van diverse decentralisatie- en integratie-uitkeringen aan gemeenten en provincies voor het uitkeringsjaar 2015 en wijzing van het Besluit decentralisatie- en integratie-uitkeringen, Staatsblad 2017, 392.
Kenmerk 646367-124068-HLZ
ECLI:NL:RBMNE:2016:6894
Uitspraak van 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2119
ECLI:NL:RBMNE:2019:6272
Zie de uitspraak van 27 juni 2018 onder rov. 10.1
Zie de uitspraak van 27 juni 2018 onder rov. 11
Zie de uitspraak van 27 juni 2018 onder rov. 9
Pag. 4 van de brief van 22 juli 2014 onder punt 3 en in gelijke bewoordingen punt 3 van de Aanvullende toelichting op de uitgangspunten om in aanmerking te komen, behorend bij de Informatiekaart.