ECLI:NL:CBB:2020:193
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2543
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 maart 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. [NAAM]. A. de Haan),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. Y. Groen en C. Zieleman LLB).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 10 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 februari 2020. Appellante en verweerder hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (de peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij op twee locaties in [plaats] ; op de [locatie 1] (locatie 1) en op de [locatie 2] (locatie 2).
2.2
In 2009 heeft appellante op locatie 1 een nieuwe ligboxenstal gebouwd. Ter financiering van de bedrijfsuitoefening is zij op 13 februari 2009 een lening aangegaan bij de bank. Op
26 maart 2009 heeft zij een aannemingsovereenkomst gesloten voor de bouw van de stal. Vervolgens heeft zij op  27 maart 2009 een melding gedaan op grond van het Besluit landbouw milieubeheer voor het houden van 165 melk- en kalfkoeien en 65 stuks jongvee. De bouwvergunning voor de bouw van de stal is op 20 april 2009 verleend. Op 11 juni 2012 is aan appellante voor locatie 1 een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) verleend voor het houden van maximaal 340 melkkoeien en 240 stuks vrouwelijk jongvee.
2.3
Op 1 mei 2015 heeft appellante een melkveebedrijf met landbouwgrond op locatie 2 aangekocht. Hiertoe is zij in maart 2015 een lening aangegaan bij de bank. Op basis van de Hinderwetvergunning van 30 december 1991 mogen op deze locatie 67 melk- en kalfkoeien en 55 stuks jongvee worden gehouden. Op 29 mei 2015 heeft zij voor locatie 2 een Nbw-vergunning aangevraagd voor het houden van 67 melkkoeien en 55 stuks jongvee. Op
9 november 2015 is die vergunning verleend.
2.4
Op 2 juli 2015 waren op het bedrijf van appellante 119 melk- en kalfkoeien en 120 stuks jongvee aanwezig.
Besluiten van verweerder
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 6.819 kg. Wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op
de peildatum op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4. Appellante voert aan dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 1 van het EP, omdat sprake is van een individuele en buitensporige last. Zij heeft onderbouwd in welke mate zij financieel is getroffen door het fosfaatrechtenstelsel en welke gevolgen dat heeft voor de continuïteit van het bedrijf. In bezwaar heeft zij daartoe een zogenoemde quick scan van Countus accountant en adviseurs van 27 juni 2018 overgelegd. Zij heeft erop gewezen dat het plan dat ten grondslag lag aan de investeringen in de gebouwen en de grond uitging van 232 melkkoeien en 155 stuks jongvee. Op grond van de maximale stalcapaciteit kan appellante in totaal 13.212 kg fosfaat produceren, terwijl zij op grond van het aan haar toegekende aantal fosfaatrechten slechts 6.819 kg fosfaat mag produceren. De last als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel bedraagt voor appellante minimaal € 215.000,- waarvan € 161.000,- is aan te merken als disproportionele schade. In het bestreden besluit is verweerder hier ten onrechte niet op ingegaan. Om die reden is het bestreden besluit niet deugdelijk gemotiveerd.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. In maart 2009 hield appellante 76 melk- en kalfkoeien en 59 stuks jongvee. Appellante heeft gelet op de uitbreiding een groot risico genomen door fors te willen uitbreiden. Dit komt gelet op voorzienbaarheid van nadere productiebeperkende maatregelen voor risico van appellante.
Beoordeling
6.1
Het College heeft eerder geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel, inclusief de toepassing van de generieke korting, op het niveau van de regeling geen strijd oplevert met artikel 1 van het EP. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van
17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder haar bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). In de uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.2 en verder) heeft het College zijn beoordelingskader betreffende de fair balance op individueel niveau en daarmee over de individuele en buitensporige last nader gemotiveerd.
6.4
Het College stelt vast dat appellante ten opzichte van het toegekende aantal fosfaatrechten (6.819 kg) een aanzienlijk aantal fosfaatrechten tekortkomt om haar stalcapaciteit te benutten en aldus haar voorgenomen bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen uitvoeren. Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat betekent niet dat daarom reeds sprake is van een individuele en buitensporige last. Voor zover dat tekort het gevolg is van de door verweerder toegepaste korting op het fosfaatrecht, moet worden geoordeeld dat appellante in zoverre niet individueel wordt getroffen door het fosfaatrechtenstelsel, omdat die korting wordt toegepast op alle melkveehouders met uitzondering van grondgebonden bedrijven. De beslissing van appellante om locatie 1 uit te breiden en locatie 2 aan te kopen moet worden gezien als ondernemersbeslissing waaraan risico’s inherent zijn en waarvan appellante in beginsel zelf de nadelige gevolgen draagt (zie de uitspraak van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.5
In wat appellante heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om van dat uitgangspunt af te wijken. Het College acht de mate waarin appellante heeft willen uitbreiden met de daarmee gemoeide investeringen, gelet op het moment waarop zij de beslissingen daartoe heeft genomen, niet navolgbaar. In zijn algemeenheid heeft te gelden dat, nadat in 2009 bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 1.2 en 6.7.5.3) en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, voor melkveehouders redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Voorts is reeds in 2013 gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Appellante had dus een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding op locatie 1 en de aankoop van locatie 2 met de daarmee gemoeide investeringen voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat appellante de uitbreiding en aankoop van locatie 2 heeft gedaan met het oog op bedrijfsopvolging, neemt niet weg dat zij zelf de verantwoordelijkheid draagt voor de risico’s die zij daarmee heeft genomen door op dat moment in de tijd te investeren. In dat licht bezien komt aan de door appellante overgelegde quick scan niet de waarde toe die zij daaraan gehecht wenst te zien.
6.6
Het College komt tot de conclusie dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1.
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.2.
Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep ongegrond;
bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp in aanwezigheid van mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 maart 2020.
w.g. A. Venekamp	 w.g. C.M.J. Rouwers