ECLI:NL:RVS:2019:3564
Raad van State — Uitspraak 


201900907/1/A1.
Datum uitspraak: 23 oktober 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Eindhoven,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 18 december 2018 in zaak nr. 17/3362 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven.
Procesverloop
Bij besluit van 20 oktober 2017 heeft het college aan de gemeente Eindhoven een omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van gebruik van ondergeschikte horeca naar zelfstandige horeca aan de Waterfront/Park Meerland te Eindhoven.
Bij besluit van 24 september 2018 heeft het college het besluit van 20 oktober 2017 gewijzigd.
Bij uitspraak van 18 december 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard voor zover het is gericht tegen het besluit van 20 oktober 2017 en ongegrond verklaard voor zover het is gericht tegen het besluit van 24 september 2018. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 oktober 2019, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door mr. I. Verbunt en M.J.M.J. Heutink, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    De bij besluit van 20 oktober 2017 verleende omgevingsvergunning beoogt een zelfstandige horecavoorziening met een bijbehorende (extra) dienstwoning mogelijk te maken in het park Meerland te Eindhoven. Dat besluit ziet alleen op de activiteit 'planologisch strijdig gebruik' en niet op de activiteit 'bouwen'. In het besluit van 24 september 2018 heeft het college in plaats van de oorspronkelijke omgevingsvergunning een gewijzigde omgevingsvergunning verleend. In dat besluit zijn twee aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften gewijzigd en is tevens een aantal nieuwe voorschriften aan de omgevingsvergunning verbonden. [appellant] woont op een afstand van ongeveer 140 m van de locatie waar de zelfstandige horeca is voorzien. Hij vreest dat het gewijzigde gebruik zal leiden tot een verslechtering van zijn woon- en leefklimaat.
In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank onder meer overwogen dat het perceel in het bestemmingsplan "Meerland" grotendeels de bestemming "Maatschappelijke doeleinden" heeft op grond waarvan het mag worden gebruikt voor maatschappelijke en dienstverlenende voorzieningen met daaraan ondergeschikte onder meer horecavoorzieningen. Volgens de rechtbank is het verschil tussen het op grond van het bestemmingsplan rechtstreeks toegestane gebruik en het beoogde gebruik, mede gelet op de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften, beperkt. Daarnaast is volgens de rechtbank niet aannemelijk dat niet kan worden voldaan aan de geluidsgrenswaarden uit het Activiteitenbesluit en is evenmin aannemelijk dat door de gebruikswijziging met de daarbij gestelde voorschriften er een zodanige intensivering van het parkeren en het gebruik van de toegangsweg zal plaatsvinden dat de omgevingsvergunning om die reden niet in redelijkheid kon worden verleend. De rechtbank heeft eveneens overwogen dat voldoende is gemotiveerd dat er een actuele regionale behoefte bestaat aan een horecavoorziening in Park Meerland te Eindhoven.
Ruimtelijke afwijking
2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het in het bestemmingsplan toegestane gebruik in belangrijke mate verschilt van het gebruik voor zelfstandige horeca. Volgens hem voorzag het bestemmingsplan in een kinderboerderij, dierenkliniek en ondergeschikte horeca met dagopeningstijden en was bijvoorbeeld een sporthal, anders dan de rechtbank overweegt, niet rechtstreeks toegestaan. Een sporthal heeft volgens [appellant] ook andere ruimtelijke gevolgen dan zelfstandige horeca. Volgens hem hoefde niet verwacht te worden dat op de projectlocatie een zelfstandige horecavoorziening zou worden toegestaan.
2.1.    In het bestemmingsplan is het perceel grotendeels bestemd voor "Maatschappelijke Doeleinden".
Artikel 10.1 van de planvoorschriften luidt:
"De op de plankaart voor maatschappelijke doeleinden aangewezen gronden, aangeduid met M, zijn bestemd voor:
a. gebouwen ten behoeve van maatschappelijke en dienstverlenende voorzieningen, zoals een kinder-/stadsboerderij en/of dierenkliniek, met daarbij een dienstwoning;
met daaraan ondergeschikt:
b. horecavoorzieningen;
c. […]."
Artikel 1 van de planvoorschriften luidt:
"In deze voorschriften wordt verstaan onder:
1. […]
30. maatschappelijke voorzieningen: educatieve, sociaal-medische, sociaal-culturele en levensbeschouwelijke voorzieningen, voorzieningen ten behoeve van sport en sportieve recreatie en voorzieningen ten behoeve van openbare dienstverlening, alsook ondergeschikte detailhandel en horeca ten dienste van deze voorzieningen.
31. […]"
2.2.    Het college heeft de ruimtelijke gevolgen van de functiewijziging bezien in het licht van de reeds bestaande gebruiksmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. Uit artikel 10.1, aanhef en onder a, van de planvoorschriften blijkt dat de projectlocatie voor zover die valt in de bestemming "Maatschappelijke doeleinden" onder meer mag worden gebruikt voor "maatschappelijke voorzieningen". Wat in het bestemmingsplan onder maatschappelijke voorzieningen moet worden verstaan is gedefinieerd in artikel 1.30 van de planvoorschriften. Uit dat artikel blijkt dat de projectlocatie niet alleen is bestemd voor een kinderboerderij of dierenkliniek, maar dat ook andere voorzieningen zijn toegestaan, waaronder ook door de rechtbank genoemde voorzieningen ten behoeve van sport en sportieve recreatie. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college bij de vergelijking tussen het ingevolge het bestemmingsplan toegestane gebruik en het vergunde gebruik is uitgegaan van onjuiste gebruiksmogelijkheden. Voor zover [appellant] betoogt dat het gelet op de aan de projectlocatie toegekende bestemming niet in de lijn der verwachtingen lag dat daar zelfstandige horeca zou worden gevestigd, wordt overwogen dat de omgevingsvergunning voorziet in een afwijking van het in het bestemmingsplan toegestane gebruik. Het is daarbij aan het college om te beoordelen of de gevolgen van die afwijking ruimtelijk aanvaardbaar zijn.
Het betoog faalt.
3.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zijn belangen onvoldoende zijn meegewogen in de besluitvorming van het college. Hij voert aan dat zijn woongenot niet alleen wordt bepaald door een ongestoorde nachtrust, maar ook door de afwezigheid van geluidsoverlast en vrij uitzicht op het park. Volgens hem is veel waarde gehecht aan de belangen van de aanvrager en is het belang van de omwonenden daaraan ondergeschikt gemaakt. [appellant] stelt dat de omgevingsvergunning zal leiden tot verlies van uitzicht en rust en dat de omvang van de vergunde horeca niet past in de omgeving.
3.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college de belangen van omwonenden voldoende heeft betrokken in zijn besluitvorming. Hetgeen [appellant] aanvoert, levert geen grond op daar anders over te denken. In het besluit van 24 september 2018, waarbij de omgevingsvergunning gewijzigd is verleend, heeft het college naar aanleiding van het door [appellant] tegen het besluit 20 oktober 2017 ingestelde beroep, aanvullende voorschriften verbonden aan de omgevingsvergunning. Deze voorschriften voorzien onder meer in een maximering van het bezoekersaantal, een inperking van de openingstijden en extra groenvoorzieningen en beogen daarmee de belangen van [appellant] en andere omwonenden te beschermen. De enkele stelling van [appellant] dat deze voorschriften onvoldoende voorkomen dat zijn uitzicht en rust zullen worden aangetast, betekent niet dat om die reden onvoldoende rekening is gehouden met zijn belangen. Daarbij komt dat met de thans ter beoordeling voorliggende vergunning geen bouwactiviteiten zijn vergund, zodat deze in zoverre niet kan leiden tot verslechtering van het uitzicht van [appellant]. Voor zover hij heeft gesteld dat de vergunde openingstijden en omvang niet passen bij de landelijke omgeving van de projectlocatie, geldt dat deze stelling niet is onderbouwd en om die reden niet tot een ander oordeel kan leiden.
Het betoog faalt.
Parkeren
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet aannemelijk is dat de vergunde gebruikswijziging zal leiden tot een zodanige intensivering van het parkeren dat de omgevingsvergunning om die reden niet kon worden verleend. Hij voert aan dat de omgevingsvergunning toestaat dat één keer per maand een ondergeschikt evenement is toegestaan waardoor in de horecagelegenheid op die momenten maximaal 250 bezoekers aanwezig mogen zijn terwijl daarnaast ook bezoek aan het terras is toegestaan. Het valt te verwachten dat tijdens deze piekmomenten een tekort aan parkeerplaatsen zal ontstaan. [appellant] vreest dat dat zal leiden tot parkeeroverlast door wildparkeren.
4.1.    Tussen partijen is niet in geschil dat volgens de Nota Parkeernormen 2016 van de gemeente Eindhoven een parkeernorm geldt van minimaal 10 parkeerplaatsen per 100 m² bruto-vloeroppervlak. Omdat de horecavoorziening maximaal 300 m² bruto-vloeroppervlak mag hebben, zullen er minimaal 30 parkeerplaatsen beschikbaar moeten zijn als al het beschikbare bruto-vloeroppervlak wordt benut.
Het college heeft het standpunt ingenomen dat in het projectgebied voldoende ruimte aanwezig is om deze 30 parkeerplaatsen te kunnen realiseren. Volgens het college is daarbij ingevolge de Nota Parkeernormen 2016 het uitgangspunt dat parkeren op eigen terrein zal plaatsvinden. Daarvoor zijn voldoende parkeerplaatsen geïntegreerd aan de zuidzijde van de entree van het projectgebied. Het heeft voorts in een brief van 20 maart 2018 aangegeven dat het bij evenementen mogelijk is als overloop te parkeren aan de oostzijde van de weg Park Forum. Bij de beoordeling van de omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ zal uiteindelijk komen vast te liggen hoeveel parkeerplaatsen er daadwerkelijk moeten worden gerealiseerd, aldus het college.
Nu [appellant] de geldende parkeernorm niet heeft betwist, het college aannemelijk heeft gemaakt dat op het eigen terrein voldoende parkeerplaatsen kunnen worden gerealiseerd en dat eventuele overloop als gevolg van ondergeschikte evenementen elders in het openbare gebied kan worden opgevangen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat niet aannemelijk is geworden dat de gebruiksverandering zal leiden tot zodanige parkeeroverlast dat de omgevingsvergunning niet in redelijkheid kon worden verleend.
Het betoog faalt.
Geluidsoverlast
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet aannemelijk is geworden dat bij het vergunde gebruik niet kan worden voldaan aan de geluidsgrenswaarden uit het Activiteitenbesluit. Volgens [appellant] dient het college met akoestisch onderzoek te onderbouwen dat geen nadelige gevolgen ontstaan voor het woon- en leefklimaat van de omwonenden en kan niet worden volstaan met de aannemelijkheid daarvan.
5.1.    Anders dan [appellant] betoogt, is in het onderhavige geschil van belang of ernstige twijfel bestaat of naleving van de geluidsnormen uit het Activiteitenbesluit mogelijk is en of op voorhand duidelijk is dat geen sprake zal zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor dat oordeel. Het college heeft in de ruimtelijke onderbouwing terecht vastgesteld dat de exploitant van een horecavoorziening zich zal moeten houden aan de regels van het Activiteitenbesluit en dat tegen overtreding daarvan handhavend kan worden opgetreden. In de voorschriften van het besluit van 24 september 2018 is de omvang en het aantal bezoekers van de horecagelegenheid is gemaximeerd, daarbij komt dat de te vestigen horecagelegenheid op minimaal 140 m van de woning van [appellant] is gevestigd en dat het terras vanuit zijn woning bezien aan de achterzijde van de horecagelegenheid is voorzien. Gelet hierop heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat geen ernstige twijfel bestaat of aan de voorwaarden van het Activiteitenbesluit kan worden voldaan of dat op voorhand duidelijk is dat geen sprake zal zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog faalt.
Horecabeleidsplan
6.    [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in strijd met het Horecabeleidsplan van de gemeente Eindhoven in de omgevingsvergunning niet voldoende is ingegaan op de bereikbaarheid, het parkeren, het afval, de bevoorrading en het geluid van de vergunde horecavoorziening. In het Horecabeleidsplan is onder meer opgenomen dat de exploitatie van een horecavoorziening-inrichting in een park een autonome functie mag hebben, maar geen onevenredige afbreuk mag doen aan de gebruikswaarde van het park, hetgeen betekent dat zaken als bereikbaarheid, parkeren, afval, bevoorrading, geluid en dergelijke grenzen stellen aan de mogelijkheden.
In de ruimtelijke onderbouwing die behoort bij de omgevingsvergunning is opgenomen dat in het projectgebied zijn toegestaan: een restaurant/bistro, lunchroom, ijssalon, tearoom, koffiehuis of een café-restaurant. Deze horecagelegenheden in combinatie met de voorgeschreven openingstijden waarborgen volgens de ruimtelijke onderbouwing dat geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de gebruikswaarde van het park. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college dit standpunt niet in redelijkheid heeft kunnen innemen. Daarbij is van belang dat, zoals blijkt uit hetgeen hiervoor onder 4.1 en 5.1 is overwogen, in de ruimtelijke onderbouwing terecht is geconcludeerd dat de aspecten ‘parkeren’ en ‘geluid’ geen belemmeringen opleveren voor het initiatief. Ook ten aanzien van de overige in het Horecabeleidsplan genoemde aspecten is niet aannemelijk geworden dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het vergunde gebruik zal leiden tot een onevenredige afbreuk aan de gebruikswaarde van het park.
Behoefteonderzoek
7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat dat voldoende is aangetoond dat behoefte bestaat aan een horecavoorziening ter plaatse. Hij voert aan dat in andere parken in de omgeving reeds vergelijkbare horecavoorzieningen aanwezig zijn, zodat in het door Bureau Stedelijke Planning uitgevoerde onderzoek "Behoefte horeca-paviljoen Park Meerland Eindhoven" van 13 februari 2017 (hierna: het behoefteonderzoek) ten onrechte is opgenomen dat de thans vergunde horeca complementair is aan het bestaande aanbod in het verzorgingsgebied. Daarbij komt dat in het behoefteonderzoek volgens [appellant] ten onrechte is opgenomen dat de vergunde horecavoorziening is gericht op gezinnen met (jonge) kinderen. Volgens hem blijkt dat niet uit de verleende omgevingsvergunning en wijzen de vergunde openingstijden die variëren tussen sluiting om 23.00 van zondag tot en met donderdag en sluiting om 01.00 uur op zaterdag ook niet op gebruik dat is gericht op gezinnen.
7.1.    In het behoefteonderzoek is geconcludeerd dat zowel kwalitatief als kwantitatief behoefte is aan de beoogde horecavoorziening, dat deze complementair is aan het bestaande aanbod, niet zal leiden tot oplopende leegstand en leidt tot een verbetering van het woon- en leefklimaat en het ondernemersklimaat. Hetgeen [appellant] aanvoert, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een behoefte bestaat aan een horecavoorziening. Het door [appellant] aangevoerde biedt onvoldoende concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de beschrijving van de behoefte. Eigen onderzoek naar de actuele regionale behoefte waaruit volgt dat moet worden getwijfeld aan het behoefteonderzoek waarop het college zich baseert, heeft [appellant] niet overgelegd. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de omstandigheid dat in de omgeving volgens [appellant] reeds vergelijkbare horecavoorzieningen aanwezig zijn, niet tot gevolg heeft dat de thans vergunde horecavoorziening daaraan niet complementair kan zijn. Dat in het behoefteonderzoek is opgenomen dat in Park Meerhoven behoefte is aan een horecavoorziening die aansluit bij het profiel van de inwoners van Meerhoven, namelijk gezinnen met jonge kinderen, en dat uit de omgevingsvergunning niet blijkt dat de doelgroep van de horecavoorziening bestaat of moet bestaan uit gezinnen met jonge kinderen, leidt niet evenmin tot het oordeel dat het college ten onrechte het standpunt heeft ingenomen dat behoefte bestaat aan de horecavoorziening. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog faalt.
Nieuwe gronden in hoger beroep
8.    [appellant] heeft eerst in hoger beroep betoogd dat het college ten onrechte niet de stikstofuitstoot van de vergunde gebruikswijziging heeft onderzocht, niet heeft onderzocht op de projectlocatie is verontreinigd met perfluoroctaansulfonaat (PFOS) en dat het college wellicht een nieuwe omgevingsvergunning had moeten verlenen omdat feitelijke gebruik mogelijk anders zal zijn dan vergund. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom deze grond niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen en omwille van de zekerheid van de andere partijen omtrent hetgeen in geschil is, had behoren te doen, dienen deze gronden buiten beschouwing te blijven.
Conclusie
9.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Duifhuizen, griffier.
w.g. Van Altena    w.g. Duifhuizen
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 oktober 2019
724.