ECLI:NL:RVS:2019:3199
Raad van State — Uitspraak 


201809412/1/A1.
Datum uitspraak: 18 september 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 11 oktober 2018 in zaak nr. 17/7487 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Tilburg.
Procesverloop
Bij besluit van 21 december 2016 heeft het college [appellant] gelast de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en artikel 2.3a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) te beëindigen en beëindigd te houden door het pand op het perceel [locatie] te Tilburg (hierna: het perceel) weer in overeenstemming te brengen met de laatst verleende vergunning of anderszins zodanig aan te passen dat er geen strijd met die vergunning of andere wet- en regelgeving meer is.
Bij besluit van 9 oktober 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 oktober 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 9 oktober 2017 vernietigd, het college opdragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak en het besluit van 21 december 2016 geschorst tot zes weken na de nieuwe beslissing op bezwaar. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 15 juli 2019 heeft het college opnieuw op het bezwaar van [appellant] beslist en dat ongegrond verklaard. Ten aanzien van een bij het besluit behorende bijlage heeft het college de mededeling, bedoeld in artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) gedaan. Een enkelvoudige kamer van de Afdeling heeft beslist dat beperking van de kennisneming van die bijlage gerechtvaardigd is. [appellant] heeft de Afdeling de toestemming, bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, gegeven.
[appellant] heeft tegen het besluit van 15 juli 2019 gronden aangevoerd.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 augustus 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. T.D. Rijs, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. L.P.F. Warnier, zijn verschenen. Aan de zijde van [appellant] is tevens verschenen [persoon].
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] is sinds 2012 eigenaar van het pand. Op 27 augustus 2014 heeft hij een omgevingsvergunning aangevraagd voor het verbouwen van het pand op het perceel. Het bouwplan voorzag in het realiseren van twee appartementen op de begane grond en eerste verdieping, en twee appartementen op de tweede verdieping. Bij besluit van 8 december 2014 heeft het college geweigerd deze vergunning te verlenen. Deze weigering is bij besluit van 1 mei 2015 in stand gebleven. [appellant] heeft tegen het besluit van 1 mei 2015 geen rechtsmiddelen aangewend, zodat de weigering om de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen onherroepelijk is.
2.    Op 17 oktober 2016 hebben toezichthouders van de gemeente geconstateerd dat het pand op het perceel zonder omgevingsvergunning is verbouwd naar vier zelfstandige appartementen en dat deze appartementen worden bewoond. Volgens het college heeft [appellant] de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en 2.3a van de Wabo overtreden. Het is daartegen handhavend opgetreden.
[appellant] kon zich met het handhavingsbesluit niet verenigen en heeft daartegen rechtsmiddelen aangewend.
De aangevallen uitspraak
3.    De rechtbank heeft overwogen dat het college bevoegd is handhavend op te treden, dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan handhaving achterwege moet blijven en dat de begunstigingstermijn niet te kort is. De door [appellant] hierover aangevoerde gronden, falen, aldus de rechtbank. De beroepsgrond over de omschrijving van de last slaagt volgens de rechtbank wel. Zij heeft in dat verband overwogen het college de last onvoldoende specifiek heeft beschreven en onvoldoende heeft gemotiveerd welke maatregelen [appellant] dient te treffen teneinde verbeurte van dwangsommen te voorkomen. Om die reden heeft zij het beroep gegrond verklaard en het besluit van 9 oktober 2017 vernietigd.
[appellant] is tegen deze oordelen van de rechtbank, behoudens tegen het oordeel over de omschrijving van de last, in hoger beroep gekomen.
Relevante regelgeving
4.    De relevante bepalingen van de Wabo, het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) en het bestemmingsplan "Binnenstad 2010" zijn opgenomen in de bijlage die onderdeel is van deze uitspraak.
Beoordeling van het hoger beroep
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo wordt overtreden. Hij voert daartoe aan dat een omgevingsvergunning voor het bouwen niet nodig is, omdat wordt voldaan aan artikel 3, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II van het Bor. Hij voert verder aan dat er geen strijd bestaat met het bestemmingsplan, zodat ook in zoverre geen omgevingsvergunning nodig is.
5.1.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellant] de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en 2.3a van de Wabo heeft overtreden. Volgens het college heeft [appellant] zonder omgevingsvergunning bouwwerkzaamheden verricht. Deze werkzaamheden zijn in strijd met artikel 5.2.2 van de regels van het bestemmingsplan. Tevens wordt het gebouwde zonder omgevingsvergunning in stand gehouden. Volgens het college zijn de verrichte bouwwerkzaamheden niet omgevingsvergunningvrij. Het wijst er daarbij op dat een magazijn is omgezet naar vier zelfstandige appartementen, waardoor de brandcompartimentering is gewijzigd. Er wordt daarom niet voldaan aan de eisen van artikel 3, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II van het Bor.
5.2.    Het college is bevoegd handhavend op te treden wegens strijd met de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en 2.3a van de Wabo, indien voor de door [appellant] uitgevoerde bouwwerkzaamheden een omgevingsvergunning nodig is en [appellant] daarover niet beschikte. Het is aan het college om aannemelijk te maken dat ten tijde van het uitvoeren van die werkzaamheden daarvoor een omgevingsvergunningplicht gold. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 15 oktober 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BF9010.
5.3.    Voor activiteiten die leiden tot een verandering van een bouwwerk als bedoeld in artikel 3, aanhef en onderdeel 8, van bijlage II is geen omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo nodig, indien wordt voldaan aan de in dat artikel vermelde eisen. Niet in geschil is dat de door [appellant] verrichte activiteiten niet leiden tot een verandering van de draagconstructie en geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte en het bouwvolume met zich brengen. In geschil is of deze leiden tot een verandering van de brandcompartimentering of beschermde subbrandcompartimentering.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat het college niet heeft onderzocht wat de brandcompartimentering was voordat [appellant] met de verbouwing begon. De verwijzing naar een bouwtekening uit 1981 is in dit verband niet voldoende, reeds omdat die tekening geen informatie bevat over (de indeling van) dit pand. Het college heeft evenmin onderzocht of de door [appellant] uitgevoerde bouwwerkzaamheden hebben geleid tot een verandering van de bestaande brandcompartimentering. Het heeft enkel aangenomen dat de brandcompartimentering is gewijzigd, omdat er vier appartementen zijn gerealiseerd. Het is daarom niet komen vast te staan dat [appellant] de brandcompartimentering heeft veranderd. Dit betekent dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat voor de activiteiten een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo nodig is.
5.4.    Het college heeft naar het oordeel van de Afdeling evenmin aannemelijk gemaakt dat een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo nodig is. De Afdeling overweegt daartoe als volgt.
Ingevolge artikel 5.2.2 van de planregels dienen hoofdgebouwen binnen het bouwvlak te worden gebouwd. Tussen partijen is niet in geschil dat het pand op het perceel moet worden aangemerkt als een hoofdgebouw in de zin van artikel 1.65 van de planregels. Evenmin in geschil is dat het pand buiten het bouwvlak staat.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] niet in strijd met artikel 5.2.2 van de planregels een hoofdgebouw buiten het bouwvlak gebouwd. Hij heeft alleen het pand inpandig gewijzigd en enkele ramen in de gevel aangebracht. De Afdeling wijst in dit verband ook nog op artikel 5.2.1 van de planregels, waaruit volgt dat het pand weliswaar buiten het bouwvlak staat, maar, nu het in overeenstemming is met de bestemming, wordt geacht aan het plan te voldoen.
5.5.    Uit het voorgaande blijkt dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat voor het realiseren van vier zelfstandige appartementen een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en onder c, van de Wabo is vereist. Het college heeft daarom niet aangetoond dat het bevoegd is handhavend op te treden wegens overtreding van die artikelen. Dit betekent voorts dat het college ook niet heeft aangetoond dat het bevoegd is handhavend op te treden wegens overtreding van artikel 2.3a van de Wabo.
Het betoog slaagt. Hetgeen [appellant] voor het overige heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking meer.
Conclusie over het hoger beroep
6.    Het hoger beroep is gegrond. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, omdat, zoals hiervoor onder 3 is overwogen, de rechtbank tot de conclusie is gekomen dat het beroep gegrond is en het besluit moet worden vernietigd en daartegen in hoger beroep door het college niet is opgekomen.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, dient het college met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling en de uitspraak van de rechtbank, voor zover deze niet is aangevochten, een nieuw besluit te nemen. Het dient daarbij te onderzoeken of voor de door [appellant] uitgevoerde bouwwerkzaamheden een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en onder c, van de Wabo nodig is. Als dat het geval is, is het college bevoegd handhavend op te treden wegens overtreding van de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en onder c, en 2.3a van de Wabo. De Afdeling overweegt in dit verband nog dat, indien blijkt dat het college niet bevoegd is om op grond van die artikelen handhavend op te treden, dit niet betekent dat, als, zoals het college stelt, de huidige brandcompartimentering niet aan het Bouwbesluit 2012 blijkt te voldoen, niet handhavend zou kunnen worden opgetreden op grond van overtreding van het Bouwbesluit 2012.
Het besluit van 15 juli 2019
7.    Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het college op 15 juli 2019 een nieuw besluit op bezwaar genomen. Dit besluit wordt ingevolge artikel 6:19, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van de Awb, geacht onderwerp te zijn van dit geding. Door de vernietiging van de uitspraak van de rechtbank is de grondslag aan dat besluit komen te ontvallen. Het besluit van 15 juli 2019 dient daarom te worden vernietigd. De Afdeling gaat derhalve niet in op het betoog van [appellant] over de in het besluit opgenomen omschrijving van de herstelmaatregelen, waarvan ook het college ter zitting van de Afdeling heeft aangegeven dat die maatregelen niet voldoende duidelijk zijn.
Voorlopige voorziening
8.    De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb de voorlopige voorziening te treffen dat het besluit van 21 december 2016 wordt geschorst tot zes weken na bekendmaking van het te nemen nieuwe besluit op bezwaar.
Judiciële lus
9.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling verder aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
Proceskosten
10.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
III.    schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Tilburg van 21 december 2016, GPERA/Z-CHZ_OC-2014-03647-07 tot zes weken na de nieuwe beslissing op het bezwaar.
IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Tilburg tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Tilburg aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 253,00 (zegge: tweehonderddrieënvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Pieters
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 september 2019
473.
BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
[…].,
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
[…].
Artikel 2.3a
Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht
Artikel 3
Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
[…];
8. een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. geen verandering van de draagconstructie,
b. geen verandering van de brandcompartimentering of beschermde subbrandcompartimentering,
c. geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, en
d. geen uitbreiding van het bouwvolume.
Bestemmingsplan "Binnenstad 2010"
Op het perceel rust de bestemming "Centrum-Binnenstad" met de nadere aanduiding "erf".
Artikel 1
In deze regels wordt verstaan onder:
1.65 hoofdgebouw of hoofdbebouwing
Een gebouw of bebouwing ten dienste van de bestemming van de betreffende gronden, dat/die op een bouwperceel door zijn constructie of afmetingen als het belangrijkste bouwwerk valt aan te merken.
Artikel 5.1.1
De voor "Centrum-Binnenstad" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
[…];
k. wonen (grondgebonden woningen en gestapelde woningen);
[…].
Artikel 5.2.1
Bestaande bebouwing welke krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk is opgericht en in overeenstemming is met de bestemming volgens dit plan, maar afwijkend van één of meer bebouwingsregels, wordt geacht aan het plan te voldoen. Hieronder wordt tevens vergunde bebouwing verstaan, die nog moet worden opgericht.
Artikel 5.2.2 (Hoofdgebouwen)
Voor het bouwen gelden de volgende regels:
a. de gebouwen dienen binnen het bouwvlak te worden gebouwd;
[…].