ECLI:NL:CBB:2020:409
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 17/1665 en 18/1066
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 juni 2020 in de zaken tussen
v.o.f. [naam] , te [plaats] , appellante
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
Procesverloop
Periode 1
Bij besluit van 2 december 2017 heeft verweerder op grond van de Regeling Fosfaatreductieplan 2017 (de Regeling) aan appellante een bonusgeldsom toegekend van € 78,-.
Bij besluit van 24 april 2018 heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen dit besluit ongegrond verklaard.
Periode 2
Bij besluit van 3 augustus 2017 heeft verweerder op grond van de Regeling aan appellante een bonusgeldsom toegekend van € 204,-.
Bij besluit van 22 september 2017 heeft verweerder aan appellante te kennen gegeven de Regeling voorlopig buiten toepassing te laten voor haar.
Bij besluit van 4 oktober 2017 heeft verweerder het bezwaar van appellante tegen het besluit van 3 augustus 2017 kennelijk niet-ontvankelijk verklaard.
Bij besluit van 5 oktober 2017 heeft verweerder aan appellante te kennen gegeven zijn eerdere besluiten over periode 2 in te trekken.
Bij besluit van 6 december 2017 heeft verweerder op grond van de Regeling aan appellante een bonusgeldsom toegekend van € 204,-.
Bij besluit van 16 januari 2018 heeft verweerder het door appellante tegen het besluit van 22 september 2017 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 24 april 2018 heeft verweerder het door appellante tegen het besluit van 6 december 2017 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Periode 3
Bij besluit van 9 december 2017 heeft verweerder op grond van de Regeling aan appellante een bonusgeldsom toegekend van € 211,-.
Bij besluit van 24 april 2018 heeft verweerder het door appellante tegen dit besluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Periode 4
Bij besluit van 10 december 2017 heeft verweerder op grond van de Regeling aan appellante een bonusgeldsom toegekend van € 240,-.
Bij besluit van 24 april 2018 heeft verweerder het door appellante tegen dit besluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Periode 5
Bij besluit van 27 januari 2018 heeft verweerder op grond van de Regeling aan appellante een bonusgeldsom toegekend van € 1.848,-.
Bij besluit van 24 april 2018 heeft verweerder het door appellante tegen dit besluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Beroep
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 4 oktober 2017, dat ziet op periode 2, en tegen de vijf besluiten van 24 april 2018, die zien op de periodes 1 tot en met 5.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft nadere stukken ingediend.
Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht ter zitting te worden gehoord, waarna het College het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft gesloten.
Overwegingen
Inleiding
De Regeling is op 1 maart 2017 in werking getreden en heeft tot doel de fosfaatproductie te begrenzen. Voor de periodes van de Regeling (lopend van maart tot en met december 2017) legt verweerder een heffing op aan een melkveehouder die meer melkvee houdt dan het referentieaantal op 2 juli 2015 (de peildatum) en kent een bonusgeldsom toe indien een melkveehouder minder melkvee houdt dan het referentieaantal op de peildatum.
Het besluit van 16 januari 2018
Bij besluit van 3 augustus 2017 heeft verweerder aan appellante een bonusgeldsom toegekend van € 204,- voor periode 2.
De voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag heeft bij uitspraken van 4 mei 2017 de Regeling buiten werking gesteld voor een aantal melkveehouders (ECLI:NL:RBDHA:2017:4632-4638). De Staat heeft beroep ingesteld tegen deze uitspraken. Verweerder heeft appellante bij besluit van 22 september 2017 te kennen gegeven dat, zolang het hof Den Haag nog niet op de beroepen van de Staat heeft beslist, de Regeling niet van toepassing is voor haar bedrijf. Bij besluit van 16 januari 2018 heeft verweerder het door appellante tegen het besluit van 22 september 2017 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Appellante betoogt in beroep dat het besluit van 22 september 2017 in strijd met de rechtszekerheid is genomen omdat het een voorlopig karakter heeft.
De procedure die bij het hof Den Haag liep had tot intrekking of heroverweging van de Regeling kunnen leiden en het College acht het daarom alleszins begrijpelijk dat verweerder ervoor heeft gekozen zijn besluitvorming op basis van de Regeling op te schorten tot het moment dat het hof uitspraak zou hebben gedaan op de door de Staat ingestelde beroepen. Het College begrijpt dat deze keuze met zich heeft gebracht dat, zolang de procedure bij het hof duurde, voor appellante onzeker was of de eerder aan haar toegekende bonusgeldsommen later nog zouden worden uitbetaald, maar het College is van oordeel dat verweerder met zijn bij besluit van 16 januari 2018 bevestigde besluit van 22 september 2017 niet in strijd met het recht heeft gehandeld.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Dwangsom wegens niet tijdig beslissen
7. Appellante heeft zich in beroep op het standpunt gesteld dat verweerder dwangsommen heeft verbeurd, omdat hij tot op heden geen volledige beslissing op het door haar tegen het besluit van 3 augustus 2017 gemaakte bezwaar heeft genomen.
8. Artikel 4:17, eerste lid, van de Awb luidt als volgt:
“Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.”
9. Het College stelt vast dat appellante verweerder op 27 oktober 2017 in gebreke heeft gesteld. Op dat moment had verweerder appellante bij besluit van 22 september 2017 te kennen gegeven de Regeling voor haar voorlopig buiten toepassing te laten en het door appellante tegen het besluit van 3 augustus 2017 gemaakte bezwaar bij besluit van 4 oktober 2017 kennelijk niet-ontvankelijk verklaard, omdat appellante naar het oordeel van verweerder geen belang had bij een inhoudelijke beoordeling van haar bezwaar zolang de Regeling niet van toepassing was. Het College stelt vast dat verweerder tijdig heeft beslist op het door appellante gemaakte bezwaar en dat hij reeds daarom geen dwangsommen kan hebben verbeurd.
10. Deze beroepsgrond faalt.
De besluiten van 24 april 2018
11. Het hof Den Haag heeft de beroepen van de Staat tegen de uitspraken van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van 4 mei 2017 bij uitspraken van 31 oktober 2017 gegrond verklaard en de uitspraken van de voorzieningenrechter vernietigd (ECLI:NL:GHDHA:2017:3067-3072). Hierop heeft verweerder aan appellante te kennen gegeven opnieuw besluiten te zullen nemen op basis van de Regeling.
12. Bij besluiten van 2, 6, 9 en 10 december 2017 en 27 januari 2018 heeft verweerder aan appellante bonusgeldsommen van onderscheidenlijk € 78,-, € 204,-, € 211,-, € 240,- en € 1.848,- toegekend voor de periodes 1 tot en met 5. Bij vijf onderscheiden besluiten van 24 april 2018 heeft verweerder de door appellante hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
13. Appellante betoogt in beroep tevergeefs dat dat de besluiten van 24 april 2018 in strijd met het besluit van 22 september 2017 zijn genomen, omdat verweerder bij laatstgenoemd besluit de Regeling buiten toepassing heeft verklaard voor appellante. Zoals hiervoor is overwogen, heeft verweerder bij zijn besluit van 22 september 2017 de Regeling buiten toepassing verklaard, totdat het hof Den Haag op de door de Staat ingestelde beroepen zou hebben beslist. Het besluit van 22 september 2017 had een voorlopig karakter, in die zin dat verweerder de Regeling mogelijk weer van toepassing zou verklaren voor appellante nadat het hof Den Haag uitspraak zou hebben gedaan.
14. Appellante betoogt verder dat de besluiten van 24 april 2018 geen besluiten zijn als bedoeld in artikel 7:11 van de Awb, omdat verweerder in deze besluiten niet ook andere besluiten die hij op grond van de Regeling heeft genomen en twee beroepsprocedures die op dat moment bij het College liepen heeft betrokken.
14.1.
Artikel 7:11, eerste lid, van de Awb luidt als volgt:
“Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.”
14.2.
In de vijf besluiten van 24 april 2018 heeft verweerder steeds gereageerd op hetgeen appellante tegen de besluiten van 2, 6, 9 en 10 december 2017 en 27 januari 2018 heeft aangevoerd. Dit zijn de bestreden besluiten, de besluiten waartegen appellante bezwaar heeft gemaakt. Er bestond voor verweerder geen verplichting om in deze bezwaarschriftenprocedures ook andere procedures te betrekken. Naar het oordeel van het College heeft verweerder in overeenstemming met artikel 7:11, eerste lid, van de Awb gehandeld.
14.3.
Deze beroepsgrond faalt.
15. Appellante betoogt verder dat de besluiten van 24 april 2018 onvoldoende zijn gemotiveerd en daarom in strijd met de artikelen 3:46 en 3:47 van de Awb zijn genomen. Volgens appellante blijkt uit deze besluiten niet hoe verweerder tot de relevante dieraantallen is gekomen en ook niet wat de invloed van het jongveegetal op deze aantallen is.
15.1.
Aan de besluiten van 2, 6, 9 en 10 december 2017 en 27 januari 2018 zijn tabellen gehecht waaruit blijkt van welke grootvee-eenheden (GVE) verweerder is uitgegaan. Bij de berekeningen van het aantal GVE is het jongveegetal niet betrokken, zodat duidelijk is dat het jongveegetal hierop geen invloed had. Daarmee zijn deze besluiten naar het oordeel van het College voldoende duidelijk gemotiveerd.
15.2.
Deze beroepsgrond faalt.
16. Appellante betoogt verder dat de besluitvorming van verweerder is gebaseerd op onjuiste referentiegegevens. Volgens appellante dient te worden uitgegaan van 139,47 GVE en gaat verweerder ten onrechte uit van 138,55 GVE. Dat verweerder uitgaat van onjuiste gegevens blijkt uit een brief van verweerder van 29 november 2016, aldus appellante.
16.1.
Verweerder heeft er al in zijn besluiten van 24 april 2018 op gewezen dat de brief van 29 november 2016 ziet op fosfaatrechten en dat het referentieaantal dat is neergelegd in de Regeling op een andere wijze tot stand komt. Het voornaamste verschil is dat bij de vaststelling van de fosfaatrechten in bepaalde categorieën ook mannelijke runderen worden betrokken. Het College stelt vast dat dit juist is en ziet in hetgeen appellante naar voren heeft gebracht geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van het door verweerder vastgestelde aantal GVE.
16.2.
Deze beroepsgrond faalt.
17. Appellante betoogt verder dat verweerder niet heeft onderkend dat toepassing van de Regeling voor haar een individuele en buitensporige last oplevert. Volgens appellante is de besluitvorming van verweerder in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). In 2011 heeft appellante haar bedrijf naar [plaats] verplaatst vanwege het project Ruimte voor de Rivier. In [plaats] heeft appellante een nieuw, toekomstbestendig bedrijf opgericht. Om gestage groei mogelijk te maken heeft appellante in 2011, 2012 en 2013 melkquota aangekocht. Verder heeft appellante in de periode tot 2 juli 2015 investeringen gedaan om na het verdwijnen van het melkquotum verder te kunnen groeien. Toen zij die investeringen deed was volgens appellante niet voorzienbaar dat het bedrijf geraakt zou worden door de Regeling. Appellante stelt dat zij haar bedrijf verder had kunnen uitbreiden als de Regeling niet in werking was getreden. De Regeling beperkt de manier waarop zij haar bedrijf vorm wenst te geven, aldus appellante.
17.1.
De wetgever heeft de productie van fosfaat in de melkveehouderij aan banden willen leggen, omdat de Nederlandse veehouderij in 2015 meer fosfaat heeft geproduceerd dan is toegestaan op basis van Europese afspraken en juist in de melkveehouderij de fosfaatproductie sterk is toegenomen. De wetgever heeft hiertoe op 1 januari 2018 het stelsel van fosfaatrechten ingevoerd. Verder heeft hij besloten om melkveehouders in 2017 – het jaar voorafgaand aan de invoering van het fosfaatrechtenstelsel – te stimuleren hun fosfaatproductie terug te brengen tot het referentieaantal. Hiertoe heeft de wetgever de Regeling tot stand gebracht. De Regeling maakt deel uit van een maatregelenpakket dat tot doel heeft de fosfaatproductie in Nederland voor het einde van 2017 terug te brengen tot het niveau dat als voorwaarde is verbonden aan de derogatiebeschikking Nitraatrichtlijn
.
Op basis van de Regeling kan verweerder heffingen opleggen aan melkveehouders die meer GVE houden dan het referentieaantal en bonusgeldsommen toekennen aan melkveehouders die minder GVE houden dan op de peildatum. Met de Regeling beoogt de wetgever – kort samengevat – dat de melkveehouders het aantal GVE terugbrengen. Het opleggen van heffingen en het toekennen van bonusgeldsommen zijn de middelen om dit doel te bewerkstelligen. Vanwege de hoogte van deze geldbedragen worden melkveehouders belemmerd in het ongestoord blijven uitvoeren van de gebruikelijke bedrijfsvoering of in plannen om de bedrijfsvoering in een zelfgekozen richting te veranderen.
17.2.
De inbreuk op het eigendomsrecht ontstaat door de vaststelling van het referentieaantal. Als gevolg daarvan kan de melkveehouder namelijk niet meer runderen houden dan het referentieaantal, zonder dat aan hem heffingen worden opgelegd. De last die de individuele melkveehouder te dragen heeft bestaat eruit dat het hem niet vrijstaat zijn melkveebedrijf voort te zetten of uit te breiden op een zelfgekozen wijze, omdat aan hem dan heffingen kunnen worden opgelegd. Ook een melkveehouder aan wie verweerder bonusgeldsommen heeft toegekend draagt deze last. Voor een melkveehouder aan wie verweerder heffingen heeft opgelegd omdat hij zijn veestapel niet of onvoldoende heeft teruggebracht, bestaat de last, naast de beperking van de bedrijfsvoering, uit deze heffingen.
17.3.
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral de mate waarin het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen de individuele melkveehouder raakt relevant. Niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de opgelegde heffingen en de inperking van de exploitatiemogelijkheden – waardoor bijvoorbeeld ook investeringen nutteloos of beperkt nuttig zijn geworden – als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling vormt een buitensporige last.
17.4.
Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals in het geval van appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (vergelijk de uitspraak van het College in het fosfaatrechtenstelsel van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2).
17.5.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat verder voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt en dat niet ieder inkomens- of vermogensverlies als gevolg van de tenuitvoerlegging van de Regeling een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn hiervoor aangehaalde uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met de Regeling (het behoud van de derogatie in het belang van de gehele melkveesector) en de belangen van de melkveehouder (vergelijk de uitspraak van het College van 25 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.9).
17.6.
Over de betekenis van financiële rapportages als bewijsmiddel, heeft het College in de hiervoor aangehaalde uitspraak van 25 februari 2020 (onder 6.13) overwogen dat hij daaraan slechts beperkte waarde toekent. Dat een rapportage aangeeft dat bedrijfscontinuering door het in de Regeling opgenomen stelsel van maatregelen niet realistisch is, laat met name zien dat de last substantieel is en vormt verder een factor van belang in de uiteindelijke beoordeling of er goede redenen zijn om de belangen van de melkveehouder zwaarder te laten wegen dan de belangen die gediend zijn met het de Regeling, maar betekent op zichzelf genomen niet dat de last ook individueel en buitensporig is. Omgekeerd is het ook niet zo dat een dergelijke last slechts wordt aangenomen indien de bedrijfscontinuïteit op het spel staat.
17.7.
Het College acht de beslissingen van appellante om in 2011 haar bedrijf in het kader van het project Ruimte voor de Rivier te verplaatsen naar [plaats] en haar bedrijf op de nieuwe locatie op te bouwen op zich navolgbaar. Appellante heeft evenwel niet onderbouwd op welke wijze de manier waarop zij haar bedrijf wenste vorm te geven wordt belemmerd door de tenuitvoerlegging van de Regeling en wat de (financiële) consequenties van de tenuitvoerlegging van de Regeling voor haar bedrijfsvoering zijn. Het College ziet daarom geen redenen om het individuele belang van appellante voor te laten gaan op het belang van de gehele melkveesector dat is gediend bij het behoud van de derogatiebeschikking.
17.8.
Deze beroepsgrond faalt.
Verzoek om schadevergoeding
18. Appellante heeft in beroep, ten slotte, verzocht verweerder te veroordelen tot vergoeding van de onrechtmatig door hem toegebrachte schade. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het College niet bevoegd is kennis te nemen van dit verzoek, omdat de gestelde schade € 79.864,44,- bedraagt en het College kennis mag nemen van verzoeken om schadevergoeding tot maximaal € 25.000,-.
18. Het College stelt vast dat appellante vijf verschillende primaire besluiten als schadeoorzaken heeft aangewezen en dat de schade die deze besluiten zouden hebben veroorzaakt per besluit het bedrag van € 25.000,- niet overstijgt. Het College acht zich daarom bevoegd van het verzoek van appellante om schadevergoeding kennis te nemen.
18. Appellante stelt ter onderbouwing van haar verzoek dat zij, als de Regeling niet in werking was getreden, meer runderen had kunnen houden. Dat is op zichzelf genomen juist, maar dat levert nog geen aanspraak op een schadevergoeding op. Naar het oordeel van het College heeft verweerder geen onrechtmatige besluiten genomen, zodat geen grond bestaat voor het toewijzen van het verzoek van appellante. Het College wijst dit verzoek dan ook af.
Slotsom
18. Uit het hiervoor overwogene volgt dat verweerder  de door hem vastgestelde bonusgeldsommen terecht aan appellante heeft toegekend en dat verweerder appellante geen dwangsommen of een schadevergoeding is verschuldigd.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond en wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. Hagen, mr. M. van Duuren en mr. C.J. Borman, in aanwezigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 juni 2020.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
W.G. W. Dijkshoorn