ECLI:NL:RVS:2020:1327
Raad van State — Uitspraak 


201903540/1/R3.
Datum uitspraak: 3 juni 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Minnertsga, gemeente Waadhoeke,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 29 maart 2019 in zaak nr. 18/2654 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Waadhoeke.
Procesverloop
Bij besluit van 26 februari 2018 heeft het college onder oplegging van een dwangsom [appellant] gelast om hok Ggg op het perceel [locatie] te Minnertsga (verder: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij besluit van 12 juli 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 maart 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft [appellant] en het college, vertegenwoordigd door P. Frölich en mr. H. Leijten, op 11 mei 2020 telefonisch over de zaak gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    In verband met de uitbraak van het coronavirus kon in deze zaak een zitting in fysieke vorm bij de Afdeling niet plaatsvinden. Om die reden zijn partijen gezamenlijk door middel van telehoren gehoord.
2.    [appellant] is eigenaar van het perceel. Op het perceel staan meerdere bouwwerken. Naar aanleiding van een handhavingsverzoek heeft een toezichthouder onderzoek verricht op het perceel. De toezichthouder heeft geconstateerd dat op het perceel een gebouw in aanbouw is, aangeduid als hok Ggg. Omdat [appellant] niet in het bezit is van een omgevingsvergunning voor de bouw van hok Ggg, heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat het hok Ggg moet worden verwijderd en verwijderd moet blijven.
De rechtbank heeft geconcludeerd dat het college op goede gronden gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid een last onder dwangsom op te leggen. [appellant] is het daar niet mee eens omdat hij van mening is dat het college de last in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft opgelegd en heeft hoger beroep ingesteld.
Voorgeschiedenis
3.    Op het perceel was eerder hok G met een oppervlakte van 73 m² aanwezig. Het college had ter legalisering van hok G op 22 november 2011 daarvoor een vergunning verleend. Deze vergunning is echter door de rechtbank vernietigd (zie de uitspraken van 7 augustus 2012, ECLI:NL:RBLEE:2012:1409 en 21 maart 2013, ECLI:NL:RBNNE:2013:1407). [appellant] is niet opgekomen tegen deze uitspraken. Het college heeft vervolgens op 3 maart 2014 een handhavingsbesluit ten aanzien van hok G genomen. Dit besluit is bij uitspraak van de Afdeling van 22 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1277, in stand gebleven. Het daar gedane beroep op het vertrouwensbeginsel is afgewezen. De Afdeling heeft in die uitspraak overwogen dat uit de brief van 12 september 2007 volgt dat [appellant] in de gelegenheid wordt gesteld om een vergunning aan te vragen voor hok G en dat een aanvraag daartoe niet bij voorbaat kansloos is. De Afdeling vervolgt dat daaruit niet de concrete, ondubbelzinnige toezegging volgt dat in het geheel van handhavend optreden wordt afgezien. Ook de beweerdelijk door een medewerker van de gemeente gedane uitlatingen hebben niet geleid tot het oordeel van de Afdeling dat het college in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld.
[appellant] heeft hok G afgebroken en in plaats daarvan hok Gg met een oppervlakte van 22 m² gebouwd. Bij besluit 10 mei 2016 heeft het college geweigerd een vergunning te verlenen ter legalisering van het hok Gg. Bij uitspraak van 7 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:750, is dit besluit in stand gebleven. Het beroep op het vertrouwensbeginsel vanwege de brief van 12 september 2007 heeft de Afdeling afgewezen, omdat uit deze brief niet blijkt van aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen, waaraan [appellant] de rechtens te honoreren verwachtingen kon ontlenen dat aan hem de door hem gewenste omgevingsvergunning zou worden verleend. Bij besluit van 8 november 2016 heeft het college gelast hok Gg te verwijderen. Bij uitspraak van ook 7 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:725, is dit besluit in stand gebleven. [appellant] heeft hok Gg afgebroken en in plaats daarvan hok Ggg, met een oppervlakte van 9,67 m² en een hoogte van 2,84 m, gebouwd.
Toetsingskader
4.    Niet in geschil is dat hok Ggg zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning is gebouwd. Het college is dan ook bevoegd handhavend op te treden en [appellant] te gelasten hok Ggg te verwijderen.
5.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Vertrouwensbeginsel
6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat zijn beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan slagen. [appellant] voert aan dat het college toezeggingen heeft gedaan, die in de brief van 12 september 2007 zijn vastgelegd. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat deze toezeggingen geen betrekking hebben op het onderhavige hok Ggg. De gedane toezeggingen hebben namelijk geleid tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor het gebruiken van de grond in strijd met het bestemmingsplan. Dit moet in juridische zin los worden gezien van het te bouwen hok. Hierdoor kunnen de toezeggingen die zijn gedaan in de context van hok G rechtstreeks worden doorgetrokken naar het handhavingsbesluit inzake hok Ggg. Het besluit tot verlening van deze omgevingsvergunning is weliswaar in 2013 vernietigd door de rechtbank, maar het college heeft na deze vernietiging geen besluit genomen waarin het terugkomt op de gedane toezeggingen.
6.1.    De rechtbank heeft geconcludeerd dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan slagen. De rechtbank heeft overwogen dat al hetgeen [appellant] naar voren heeft gebracht, ziet op de procedure rondom de legalisatie van hok G. Daarbij wijst de rechtbank erop dat de rechtbank in 2012 reeds in het kader van hok G tot de conclusie is gekomen dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet kon slagen, omdat er geen sprake is ondubbelzinnige, ongeclausuleerde toezeggingen dat hok G gelegaliseerd zou worden. De rechtbank overweegt dat er in deze procedure geen sprake is van toezeggingen die betrekking hebben op het onderhavige hok Ggg, waardoor het college dit ook niet in zijn besluitvorming hoefde te betrekken.
6.2.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
6.3.    Zoals hierover onder 3 is weergegeven, heeft de Afdeling in de uitspraak van 22 april 2015 overwogen dat uit de brief van 12 september 2007 niet de concrete, ondubbelzinnige toezegging volgt dat in het geheel van handhaving zal worden afgezien. Uit deze brief volgt slechts dat [appellant] in de gelegenheid wordt gesteld om een vergunning aan te vragen voor hok G en dat een aanvraag daartoe niet bij voorbaat kansloos is. Dit betekent dat van doorwerking van de brief naar de procedure omtrent hok Ggg geen sprake kan zijn, omdat de brief van 12 september 2007 voor hok G al geen concrete, ondubbelzinnige toezegging bevat dat van handhavend optreden zal worden afgezien. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, vindt de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de brief voor hok Ggg wel een concrete, ondubbelzinnige toezegging bevat dat van handhavend optreden zal worden afgezien. Voor zover [appellant] op zitting nog heeft gewezen op de conclusie van staatsraad advocaat [NAAM]. P.J. Wattel van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:896, over de geldigheid van een formele toezegging, ziet de Afdeling daarin geen grond voor een ander oordeel. In dit geval bevat de brief van 12 september 2007 immers geen toezegging als bedoeld in die conclusie. Ook hetgeen [appellant] heeft aangevoerd over de in het verleden verkregen omgevingsvergunning voor hok G kan niet leiden tot het oordeel dat het handhavend optreden door het college in strijd is met het vertrouwensbeginsel, aangezien deze omgevingsvergunning door de rechtbank is vernietigd.  Naar het oordeel van de Afdeling is de rechtbank dan ook terecht tot de conclusie gekomen dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan slagen.
Het betoog faalt.
Concreet zicht op legalisering
7.    [appellant] voert verder aan dat de omgevingsvergunning moet worden hersteld. Op zitting heeft [appellant] toegelicht dat hij het college meerdere keren heeft gewezen op de mogelijkheid om met toepassing van artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht een vergunning te verlenen voor zijn hok. In dit kader wijst [appellant] op een illegaal gebouwde sleufsilo in dezelfde gemeente, waar het college ter legalisering van de silo wel een vergunning via de kruimelgevallenregeling heeft verleend. [appellant] voert aan dat de kruimelgevallenregeling ook in zijn situatie moet worden toegepast.
7.1.    Het college heeft op zitting opgemerkt dat het in beginsel niet toestaat dat op grond van de kruimelgevallenregeling het aantal vierkante meters aan bijgebouwen bij woningen wordt uitgebreid. Het college houdt vast aan de binnenplanse mogelijkheden op grond waarvan het aantal vierkante meters aan bijgebouwen al kan worden uitgebreid. Deze mogelijkheden acht het college voldoende. [appellant] heeft deze ruimte echter volledig benut. Het college heeft daarom te kennen gegeven geen medewerking te willen verlenen aan een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan voor hok Ggg. Met betrekking tot de vergunde sleufsilo, heeft het college op zitting opgemerkt dat het geen rechtens vergelijkbare gevallen zijn, omdat de silo geen bijgebouw bij een woning is maar bij een bedrijf is gebouwd.
7.2.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het niet bereid is mee te werken aan de legalisering van hok Ggg. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1752) volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan te verlenen voor het oordeel dat geen concreet zich op legalisering bestaat. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en dat de vereiste vergunning, indien een daartoe strekkende aanvraag zou worden ingediend, niet kan worden geweigerd. Voor zover [appellant] in dit verband een beroep doet op het gelijkheidsbeginsel, overweegt de Afdeling dat gelet op de toelichting van het college geen sprake is van gelijke gevallen. Gelet op het voorgaande ontbrak ten tijde van het nemen van het besluit 12 juli 2018 concreet zicht op legalisering.
Het betoog faalt.
Conclusie
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
w.g. Daalder    w.g. Soede
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 juni 2020
270-952.