ECLI:NL:CBB:2020:183
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1097
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 maart 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigden: mr. E.U.H. van de Schepop en mr. T. van der Weijde),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. A.H. Spriensma en R. Kuiper),
en
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 1 mei 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij besluit van 20 augustus 2019 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken, dat besluit vervangen door het vervangingsbesluit en het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Appellante heeft aanvullende gronden ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden door een enkelvoudige kamer op 9 oktober 2019. Die kamer heeft het onderzoek heropend en bepaald dat het onderzoek zal worden voortgezet door een meervoudige kamer.
Verweerder heeft een aanvullend verweerschrift ingediend.
Het nadere onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 november 2019. Namens appellante zijn verschenen haar vennoten, bijgestaan door haar gemachtigden. Voor appellante is tevens verschenen [naam 2] van [naam 3] ( [naam 3] ). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Voor verweerder is tevens verschenen [naam 4] .
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw wordt, indien een landbouwer meldt en aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal 5% lager is door, voor zover van belang, bouwwerkzaamheden of ziekte van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer (de 5%-drempel), het fosfaatrecht bepaald aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij, aanvankelijk alleen op de locatie [locatie 1] (locatie 1). Zij bestaat uit vier vennoten: [naam 5] en
[naam 6] en hun zoons [naam 7] en [naam 8] . [naam 7] en [naam 8] zijn in 2011 tot het bedrijf toegetreden.
2.2
[naam 7] kampte vanaf zijn zesde jaar met refractaire epilepsie. Per 24 februari 2013 is hij aanvals- en medicatievrij verklaard. Vanaf dat moment is appellante plannen gaan maken voor uitbreiding van het bedrijf. Begin 2013 had zij 72 melk- en kalfkoeien en 43 stuks jongvee.
2.3
In het voorjaar van 2013 kwamen de grond en stal van de naastgelegen bedrijfslocatie aan de [locatie 2] (locatie 2) beschikbaar en is appellante in onderhandeling gegaan voor de aankoop ervan. Op 18 juli 2013 is voor deze locatie een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) verleend voor het houden van 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee.
2.4
Op 16 juli 2014 heeft appellante een koopovereenkomst voor locatie 2 gesloten voor een bedrag van € 529.900,-. Op 30 oktober 2014 vond de levering plaats en heeft appellante voor beide locaties een hypotheek afgesloten voor een bedrag van in totaal € 2.025.000,-. Op diezelfde dag vond ook een kavelruil plaats.
2.5
In de periode januari tot in juli 2015 hebben op locatie 2 bouwwerkzaamheden plaatsgevonden. De werkzaamheden zijn in juli 2015 afgerond en vanaf dat moment konden de dieren op deze locatie worden aangevoerd. Het plan was om uiteindelijk te groeien naar 140 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee.
2.6
Op 18 januari 2018 heeft appellante een melding bijzondere omstandigheden gedaan als bedoeld in artikel 23, zesde lid, van de Msw.
Besluiten van verweerder en omvang van het geschil
3.1
Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.662 kg. Daarbij is verweerder ervan uitgegaan dat op 2 juli 2015 67 melk- en kalfkoeien, 29 stuks jongvee jonger dan 1 jaar en 39 stuks jongvee van 1 jaar en ouder op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast.
3.2
Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op het vervangingsbesluit. Het bestreden besluit is met het vervangingsbesluit ingetrokken. Appellante heeft geen belang meer bij een beoordeling van het bestreden besluit. Het beroep daartegen is daarom niet-ontvankelijk.
Beroepsgronden
4.1
Appellante betoogt dat zij zowel vanwege de bouwwerkzaamheden als de ziekte van [naam 7] op grond van de knelgevallenregeling in aanmerking zou moeten komen voor verhoging van het fosfaatrecht. Zonder de ziekte van [naam 7] had appellante eerder kunnen beginnen aan de uitbreiding van het bedrijf en hadden ook de bouwwerkzaamheden eerder kunnen beginnen. Omdat de onderhandelingen en bouwwerkzaamheden langer duurden dan verwacht, moest appellante vervolgens de veestapel, die zij vooruitlopend op de aankoop van locatie 2 al iets had uitgebreid, toch weer reduceren. Hierdoor was de veebezetting op de peildatum niet op het beoogde niveau. Anders dan verweerder heeft geconcludeerd, bestaat er dus wel een causaal verband tussen de bouwwerkzaamheden en ziekte enerzijds en de lagere veebezetting op de peildatum anderzijds.
4.2
Vanwege de hiervoor genoemde omstandigheden is volgens appellante ook sprake van een individuele en buitensporige last en strijd met artikel 1 van het EP. De keuze voor en het moment van de uitbreiding is ingegeven door het ziekteverloop en het aanvals- en medicatievrij zijn van [naam 7] . De ziekte van [naam 7] heeft altijd grote invloed gehad op het bedrijf. Appellante heeft het nooit aangedurfd om grote investeringen te doen. Toen [naam 7] 15 jaar was, is bij hem een hersentumor verwijderd. Hij kon niet alleen op het bedrijf werken, er moest altijd iemand bij hem in de buurt zijn. Dankzij voortschrijdende medische technologie en nog een operatie later, kon hij uiteindelijk in februari 2013 aanvals- en medicatievrij worden verklaard. Pas vanaf dat moment kon appellante vooruit kijken en nadenken over uitbreiding. Vervolgens deed zich de unieke kans voor om de naastgelegen locatie 2 aan te kunnen kopen. Appellante wilde groeien door middel van eigen aanwas, maar op de peildatum was de veebezetting nog niet op het beoogde niveau. Beide locaties moeten wel ten volle worden benut voor een rendabele bedrijfsvoering en appellante beschikte hiervoor op de peildatum ook over de benodigde vergunningen. Appellante heeft ter onderbouwing van haar betoog een rapportage van [naam 3] overgelegd van 24 mei 2018 en aanvullingen daarop van 18 februari 2019, 21 maart 2019 en 25 september 2019. Appellante wijst er ook op dat zij nagenoeg gelijk te stellen is met een nieuw gestart bedrijf waarvoor een aparte voorziening in het leven is geroepen, en betoogt dat zij op gelijke wijze zou moeten worden gecompenseerd. Alles overziend is volgens appellante onvoldoende rekening gehouden met haar belangen en zou zij in aanmerking moeten komen voor compensatie of ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder erkent weliswaar dat de bijzondere omstandigheden van bouwwerkzaamheden en ziekte zich hebben voorgedaan, maar ziet daarin geen reden tot een verhoging van het fosfaatrecht op grond van de knelgevallenregeling. Volgens verweerder ontbreekt namelijk het causaal verband tussen deze omstandigheden en een lager dierenaantal op de peildatum en is, wat betreft de ziekte, evenmin voldaan aan de 5%-drempel. Appellante kan ook niet worden aangemerkt als starter.
5.2
In het kader van de beoordeling van de individuele en buitensporige last heeft verweerder appellante aanvankelijk tegengeworpen dat zij niet de voor de uitbreiding benodigde omgevingsvergunning bouwen heeft overgelegd. Ter zitting heeft verweerder echter erkend dat appellante vergunningvrij mocht bouwen. Verweerder handhaaft wel zijn standpunt dat niet gebleken is dat de last als gevolg van de gedane investeringen buitensporig is. Appellante is in weerwil van de voorzienbaarheid van productiebegrenzende maatregelen in een laat stadium investeringen aangegaan en de gevolgen hiervan komen voor haar rekening. Zij heeft niet aangetoond dat de uitbreiding om bedrijfseconomische redenen noodzakelijk was. Een uitbreiding met het oog op bedrijfsopvolging wordt niet als bedrijfseconomisch noodzakelijk gekwalificeerd. Ook is groei door middel van natuurlijke aanwas een bedrijfsmatige keuze en kan dit geen individuele en buitensporige last opleveren. Verweerder heeft verder verschillende kanttekeningen geplaatst bij de door appellante overgelegde rapportage, onder meer ten aanzien van de gehanteerde melkproductie en de aankoopprijs van extra fosfaatrecht, en heeft gesteld dat gelet hierop aan het rapport niet het gewicht toekomt dat appellante wenst. Ook de ziekte van [naam 7] en de bouwwerkzaamheden maken volgens verweerder niet dat sprake is van een individuele en buitensporige last, omdat deze niet hebben geleid tot een lager dierenaantal. Verweerder heeft daarom geen aanleiding gezien voor compensatie of ontheffing.
5.3
Tot slot heeft verweerder opgemerkt dat hij één op de peildatum afgevoerd kalf (categorie 101) in de berekening van het fosfaatrecht had moeten meenemen. Dat leidt tot een fosfaatrecht van 3.671 kg.
Beoordeling
6.	Verweerder heeft erkend dat hij het fosfaatrecht in het vervangingsbesluit (9 kg) te laag heeft vastgesteld.
7.1
Appellante is geen starter. Zij heeft dit ook niet aangevoerd. De Msw voorziet niet in een mogelijkheid om appellante (desondanks) als zodanig te behandelen. Deze beroepsgrond faalt.
7.2
Het beroep van appellante op de knelgevallenregeling slaagt evenmin. Appellante heeft wel aangetoond dat sprake is geweest van bouwwerkzaamheden en ziekte, maar niet dat deze omstandigheden (door een lager dierenaantal) hebben geleid tot een lager fosfaatrecht op de peildatum. Verweerder heeft terecht geconstateerd dat de vermindering van het dierenaantal op de peildatum niet het gevolg is geweest van de bouwwerkzaamheden, maar van het feit dat appellante vooruitlopend op de uitbreiding het dierenaantal alvast heeft laten groeien en vanwege vertraging in de onderhandeling en verbouwing weer heeft moeten reduceren. Ook de ziekte van [naam 7] heeft niet geleid tot een vermindering van het dierenaantal op de peildatum. De knelgevallenregeling biedt verder geen ruimte om te kijken naar wat de situatie hypothetisch gezien op de peildatum zou zijn geweest als de ziekte en bouwwerkzaamheden zich niet zouden hebben voorgedaan.
8.1
Het College heeft eerder geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling verenigbaar is met artikel 1 van het EP. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van
9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
8.2
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval buitensporig is, moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van het College 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2). In de uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.2 en verder) heeft het College zijn beoordelingskader over de individuele en buitensporige last nader gemotiveerd.
8.3.1
Het College stelt vast dat appellante ten opzichte van het haar toekomende fosfaatrecht (3.671 kg) een aanzienlijk aantal fosfaatrechten tekortkomt om de door haar beoogde dierenaantallen te houden. Volgens appellante heeft zij daar 7.819 kg fosfaatrecht voor nodig op basis van de beoogde en vergunde 140 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee en komt zij dus 4.148 kg fosfaatrecht tekort. Het College acht, mede op basis van het door appellante overgelegde rapport van [naam 3] van 25 september 2019 waarin met die aantallen is gerekend, aannemelijk dat zij door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt. Het tekort dat verband houdt met de voorziene stijging in de melkproductie en de generieke korting op het fosfaatrecht, treft appellante niet individueel. Voor iedere melkveehouder geldt immers dat hij voor de verwachte productiviteitsstijging fosfaatrecht tekort komt en dat, tenzij hij grondgebonden is, zijn fosfaatrecht (generiek) wordt gekort.
8.3.2
De beslissing van appellante om uit te breiden naar 140 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee, is een ondernemersbeslissing waaraan risico’s inherent zijn en waarvan appellante in beginsel zelf de nadelige gevolgen draagt (zie de hiervoor genoemde uitspraak van 25 februari 2020, onder 6.9). Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet die beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop en de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de hiervoor genoemde uitspraak van 23 juli 2019, onder 6.7.5.4 heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de appellante (zie de uitspraak van 25 februari 2020, onder 6.9).
8.3.3
Het doel van de uitbreiding was voor beide zoons een inkomen uit het bedrijf te verzekeren. Beide zoons maakten sinds 2011 deel uit van het samenwerkingsverband. Het College acht aannemelijk dat de ziekte van [naam 7] appellante kopschuw maakte om (toen) grote uitbreidingsinvesteringen te doen. Dat veranderde toen [naam 7] , dankzij de voortgang in de medische zorg, begin 2013 aanvals- en medicatievrij werd en daarmee een aanzienlijk gunstiger perspectief verkreeg op zijn arbeidsmogelijkheden in het bedrijf. Nagenoeg tegelijk deed zich de unieke kans voor om de buurlocatie 2 te kopen. Het tijdstip waarop appellante besloot tot de uitbreiding noopte haar weliswaar tot de nodige voorzichtigheid, maar het is tegelijk tenminste invoelbaar dat zij de unieke kans, mede met het oog op het volwaardig partnerschap van de beide zoons in het bedrijf, niet heeft laten schieten. Daar komt bij dat appellante in 2013 haar veestapel met het oog op die groei daadwerkelijk enigermate heeft laten groeien, maar dat zij die groei ongedaan moest maken toen de daadwerkelijke realisering van het plan onverwacht enige vertraging onderging en zonder dat de knelgevallenregeling haar (enig) soelaas biedt. Dit geheel van omstandigheden is naar het oordeel van het College voldoende om aan te nemen dat de last voor appellante buitensporig is en dat zij daarvoor in enige mate dient te worden gecompenseerd. Hierbij denkt het College aan een verhoging van het fosfaatrecht in overeenstemming met het hoogste dieraantal dat appellante op enig moment heeft gehouden voordat zij vanwege de vertraging in de realisering van haar plannen de veebezetting moest inkrimpen.
8.3.4
Verweerder heeft zijn stelling dat appellante mogelijkheden had om de last te beperken, bijvoorbeeld door (niet benutte) productiemiddelen af te stoten of anders aan te wenden, niet verder gespecificeerd en concreet onderbouwd, terwijl dit wel op zijn weg lag, zodat het College het ervoor houdt dat die mogelijkheden er in het geval van appellante niet zijn.
8.4
Alles overziend is het College van oordeel dat er geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel en de belangen van appellante. Dit betekent dat deze beroepsgrond slaagt.
Slotsom
9.1
Het beroep tegen het vervangingsbesluit is gegrond. Het College zal dat besluit vernietigen wegens strijd met artikel 1 van het EP en artikel 23, derde lid, van de Msw. Het College ziet geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien, omdat het in eerste instantie op de weg van verweerder ligt om te bepalen in welke vorm en omvang hij appellante compensatie biedt. Het College zal verweerder daarom opdragen met inachtneming van deze uitspraak binnen zes weken een nieuw besluit op het bezwaar te nemen. Naast de extra 9 kg moet appellante daarbij tot op zekere hoogte worden gecompenseerd.
9.2
Het College stelt voorts ambtshalve vast dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is verstreken na afloop van de termijn van zes weken voor het doen van uitspraak. Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 8 februari 2018 ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met ruim 6 weken overschreden. Van factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 500,- schadevergoeding. Omdat de behandeling van het bezwaar minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, maar de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd is de overschrijding volledig toe te rekenen aan het College. Het College zal daarom de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,- aan appellante.
9.3
Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.625,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor de hoorzitting in bezwaar, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke reactie op het vervangingsbesluit, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor de nadere zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit gegrond;
vernietigt het vervangingsbesluit;
draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan appellante van een schadevergoeding van € 500,-;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.625,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. R.C. Stam en mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. D. de Vries, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 maart 2020.
w.g. A. Venekamp	w.g. D. de Vries