ECLI:NL:RVS:2019:3720
Raad van State — Uitspraak 


201901794/1/A3.
Datum uitspraak: 6 november 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Stichting Wijkopbouworgaan d'Oude Stadt (hierna: d'Oude Stadt), gevestigd te Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 19 februari 2019 in zaak nr. 18/5466 in het geding tussen:
d'Oude Stadt
en
de burgemeester van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 29 mei 2018 heeft de burgemeester aan Stichting Amsterdam Gay Pride (hierna: de stichting) een evenementenvergunning verleend voor het evenement Pride Amsterdam 2018 (hierna: de Pride 2018), dat heeft plaatsgevonden van 28 juli tot en met 5 augustus 2018.
Bij besluit van 27 juli 2018 heeft de burgemeester het door d'Oude Stadt daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 februari 2019 heeft de rechtbank het door d'Oude Stadt daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft d'Oude Stadt hoger beroep ingesteld.
D'Oude Stadt heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 augustus 2019, waar d'Oude Stadt, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. N. Bakker, advocaat [NAAM], [gemachtigde C] en [gemachtigde D], en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. A.J. Wilschut, bijgestaan door J.H. Bijkerk, zijn verschenen.
Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht.
Overwegingen
Inleiding
1.    Op 22 maart 2018 heeft de stichting een evenementenvergunning aangevraagd voor de Pride 2018. Bij het besluit van 29 mei 2018 heeft de burgemeester de evenementenvergunning verleend en aan die vergunning diverse voorschriften verbonden. Als voorschrift is bepaald dat op 28 juli 2018 en 1 en 2 augustus 2018 een geluidsnorm geldt van maximaal 85 dB(C) op de gevels van woningen. Voor zowel de botenparade als de evenementenlocaties geldt op 3, 4 en 5 augustus 2018 een geluidsnorm van maximaal 95 dB(C). Bij het besluit van 27 juli 2018 heeft de burgemeester het besluit van 29 mei 2018 gehandhaafd. D'Oude Stadt behartigt de belangen van bewoners van de binnenstad van Amsterdam bij een goed woon- en leefklimaat en kan zich met name niet verenigen met de toegestane geluidsnormen.
Hoger beroep
2.    D’Oude Stadt betoogt dat de rechtbank ten onrechte ervan is uitgegaan dat de burgemeester bevoegd was om te bepalen dat voor de Pride 2018 bepaalde geluidsnormen gelden. Omdat het voorkomen van onduldbare geluidshinder geen kwestie is van openbare orde, was de burgemeester daartoe niet bevoegd.
Volgens d’Oude Stadt heeft de rechtbank niet onderkend dat de beleidsregel Geluidbeleid voor evenementen in Amsterdam (hierna: de beleidsregel), waarin een aanzienlijke grenswaarde is opgenomen voor de gevels van woningen, niet van toepassing is op de Pride 2018, omdat dit evenement geen muziekevenement is.
D’Oude Stadt betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de geluidshinder vanwege de Pride 2018 niet onduldbaar is. De rechtbank is ten onrechte ervan uitgegaan dat onduldbare geluidshinder voor omwonenden van een evenement niet op objectieve wijze is vast te stellen. D'Oude Stadt heeft daartoe een geluidsrapport van de Nederlandse Stichting Geluidshinder van 4 juli 2017 (hierna: het geluidsrapport) overgelegd waarin wordt geconcludeerd dat geluidsnormen van 70 dB(A) onacceptabel zijn. Daarnaast heeft de rechtbank miskend dat op grond van het gemeentelijke geluidbeleid voor elke woning vastgesteld had moeten worden of zich daar onduldbare geluidshinder voordoet. Dit volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 8 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2673. Het geluidbeleid van de gemeente Amsterdam is gestoeld op het geluidbeleid, zoals neergelegd in de Nota Limburg, dat in die zaak aan de orde was. Verder heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de burgemeester de belangen van omwonenden van de Pride 2018 in zijn afweging in aanmerking heeft genomen. Bovendien had de burgemeester de belangen van omwonenden moeten laten prevaleren. Dit klemt temeer omdat sommige locaties in Amsterdam, zoals de Zeedijk, niet geschikt zijn voor een evenement als de Pride 2018. Ook zijn de belangen van woonbootbewoners ten onrechte niet in aanmerking genomen, aldus d’Oude Stadt.
Ten slotte heeft de rechtbank volgens d’Oude Stadt ten onrechte geoordeeld dat handhaving van de geluidvoorschriften in de beroepsprocedure niet aan de orde kan komen. De rechtbank gaat eraan voorbij dat de burgemeester zich op het standpunt heeft gesteld dat de evenementenvergunning kan worden geweigerd, indien vast komt te staan dat handhaving op structurele basis te wensen overlaat en de stichting niet in staat is om in samenwerking met de gemeente effectieve handhaving te bewerkstelligen. D'Oude Stadt stelt dat er elk jaar te weinig maatregelen worden genomen.
2.1.    Artikel 149 van de Gemeentewet luidt: "De raad maakt de verordeningen die hij in het belang van de gemeente nodig oordeelt’."
Artikel 174, eerste lid luidt: "De burgemeester is belast met het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven."
Het derde lid luidt: "De burgemeester is belast met de uitvoering van verordeningen voor zover deze betrekking hebben op het in het eerste lid bedoelde toezicht."
Artikel 2.40, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening 2008 van de gemeente Amsterdam luidt: "Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een evenement te houden."
Artikel 2.43 luidt: "De burgemeester kan de vergunning weigeren als naar zijn oordeel:
a. het evenement gevaar oplevert voor de openbare orde, de gezondheid, de veiligheid, de brandveiligheid of voor het ontstaan van wanordelijkheden;
[…];
c. het evenement zich niet verdraagt met het karakter of de bestemming van de plaats op waar het wordt gehouden;
[…];
[…];
f. van het evenement een onevenredige belasting voor het woon- of leefklimaat in de omgeving te verwachten is;
[…];
h. de organisator onvoldoende waarborgen biedt voor een goed verloop van het evenement, gelet op de hiervoor genoemde belangen of
[…]."
Artikel 2.44, eerste lid, luidt: "De burgemeester kan aan de vergunning bedoeld in artikel 2.40, eerste lid voorschriften en beperkingen verbinden ter bescherming van de in artikel 2.43 genoemde belangen."
2.2.    Ter uitvoering van zijn taak van artikel 174, eerste en derde lid, van de Gemeentewet heeft de burgemeester met het oog op zijn bevoegdheid op grond van artikel 2.44, eerste lid, van de Apv geluidsnormen vastgesteld. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 12 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4117, dient de uitvoering van verordeningen voor zover deze betrekking hebben op het in artikel 174, eerste lid, genoemde toezicht - bijvoorbeeld het beoordelen van aanvragen voor evenementenvergunningen - plaats te vinden binnen de marges van het begrip openbare orde. In het kader van de bevoegdheden van de burgemeester wordt met dit begrip gedoeld op het ordelijk verloop van het gemeenschapsleven ter plaatse. De burgemeester heeft geluidsnormen vastgesteld ter bescherming van het belang van een goed woon- en leefklimaat in de omgeving. Nu onduldbare geluidshinder kan leiden tot verstoring van het ordelijk verloop van het gemeenschapsleven, was de burgemeester op grond van artikel 2.44, eerste lid, van de Apv daartoe bevoegd.
2.3.    In paragraaf 2.2 van de beleidsregel staat dat het C-gewogen equivalente geluidsniveau, gemeten over drie minuten op de gevels van woningen of andere geluidsgevoelige gebouwen, maximaal 95 dB(C) mag bedragen tijdens evenementen met een hoog maatschappelijk belang. De situering van deze evenementen in de binnenstad van Amsterdam, met veel relatief smalle locaties waar muziek ten gehore wordt gebracht, maakt namelijk dat een geluidsniveau van maximaal 85 dB(C) te veel ten koste zou gaan van de belevingswaarde van de bezoekers van een dergelijk evenement. Om die reden en nu het om jaarlijks eenmalige evenementen gaat, wordt een uitzondering aanvaardbaar geacht. In paragraaf 2.2 wordt de Pride Amsterdam als voorbeeld genoemd van een evenement met een hoog maatschappelijk belang. Gelet op het vorenstaande, is de beleidsregel, anders dan d'Oude Stadt betoogt, van toepassing op de Pride 2018.
2.4.    In de uitspraak van 15 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1566, heeft de Afdeling onder verwijzing naar haar uitspraak van 11 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1245, opnieuw overwogen dat op objectieve gronden niet valt vast te stellen wanneer een omwonende ten gevolge van een evenement onduldbare geluidshinder ondervindt.
De Afdeling overweegt dat in het geluidsrapport voor het kwalificeren van de mate van geluidshinder aansluiting is gezocht bij de ISO R-1996. In het geluidsrapport wordt niet toegelicht waarom de conclusie van het verslag van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening van 21 maart 2014 dat de ISO R-1996 geen duidelijke grens geeft voor onduldbare hinder niet kan worden gevolgd. Er is derhalve geen grond om terug te komen van het oordeel van de Afdeling in de uitspraak van 15 mei 2019 dat op objectieve gronden niet valt vast te stellen wanneer een omwonende ten gevolge van een evenement onduldbare geluidshinder ondervindt.
2.5.    In paragraaf 1.4 van de beleidsregel staat dat geluidlocatieprofielen zijn opgesteld voor evenementenlocaties waar de afgelopen jaren meer dan drie muziekevenementen hebben plaatsgevonden. Daarbij is gebruik gemaakt van een rekenmodel waarbij rekening is gehouden met specifieke locatiekenmerken. Die profielen zijn in aanmerking genomen voor het bepalen van het maximaal aantal dagen dat een bepaalde geluidsbelasting is toegestaan.
Over de geluidlocatieprofielen heeft de burgemeester het volgende toegelicht. Niet in elke woning is een binnenmeting gedaan. Er is een inschatting gemaakt van de geluidswering van de gevels van woningen op basis van visuele inspectie en kennis binnen de gemeente van die woningen. De woningen zijn op basis van resultaten van het onderzoek ingedeeld in verschillende klassen. Per klasse is een beoordeling gemaakt over de mate van geluidswering van de gevel. Daarmee kon een beoordeling worden gemaakt van de geschiktheid van een plein of park voor een evenement, aldus de burgemeester.
Voor zover d'Oude Stadt betoogt dat dit onderzoek niet met de vereiste zorgvuldigheid tot stand is gekomen, ziet de Afdeling voor dat oordeel geen grond. Anders dan d'Oude Stadt stelt, volgt uit de uitspraak van 8 augustus 2018 niet dat voor elke woning een geluidonderzoek moet worden verricht in het kader van een evenement. In die zaak is geoordeeld dat nagelaten is onderzoek te doen naar de gevelisolatie van maatgevende woningen, hoewel daartoe aanleiding bestond omdat gemotiveerd betwist was dat niet alle van belang zijnde woningen een adequate gevelisolatie hebben.
2.6.    De burgemeester heeft zich op het standpunt gesteld dat omwonenden van de Pride 2018 overlast kunnen ondervinden, omdat de geluidsbelasting aanzienlijk kan zijn. Een zekere mate van hinder is echter inherent aan het wonen in de binnenstad. Aan de evenementenvergunning zijn voorschriften verbonden om de hinder zoveel mogelijk te beperken, aldus de burgemeester. Gelet op het vermelde in paragraaf 2.2 van de beleidsregel, zoals weergegeven onder 2.3, en het standpunt van de burgemeester, overweegt de Afdeling dat de burgemeester een belangenafweging heeft gemaakt over de geldende geluidsnormen van maximaal 85 en 95 dB(C). Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in haar uitspraak van 15 mei 2019 is die afweging niet onredelijk. Wat betreft de geluidsbelasting op de gevels van woonboten is niet in geschil dat die 6 dB(C) hoger ligt ten opzichte van de maximaal toegestane geluidsbelasting van 95 dB(C). Zoals de Afdeling eveneens heeft overwogen in haar uitspraak van 15 mei 2019, heeft de burgemeester zich op het standpunt mogen stellen dat die geluidsbelasting voor woonbootbewoners niet onduldbaar is en daarbij redelijkerwijs aan de belangen die zijn gediend met de botenparade doorslaggevend gewicht kunnen toekennen.
2.7.    Voor zover d'Oude Stadt stelt dat de geluidsvoorschriften van de evenementenvergunning niet handhaafbaar zijn, overweegt de Afdeling dat zij die stelling niet aannemelijk heeft gemaakt. Dat er, zoals d’Oude Stadt stelt, jaarlijks te weinig maatregelen worden genomen, is niet gebleken. Voor het oordeel dat de evenementenvergunning om die reden had moeten worden geweigerd is daarom geen grond.
Overigens heeft de burgemeester ter zitting verklaard dat de handhaving van geluidsvoorschriften wordt geëvalueerd en dat in de toekomst zonodig extra maatregelen worden genomen.
2.8.    Het betoog faalt.
Slotsom
3.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
4.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
w.g. Borman    w.g. Man
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 november 2019
629.