ECLI:NL:CBB:2020:267
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2668
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 april 2020 in de zaak tussen
[naam] v.o.f., te [plaats 1] , appellante
(gemachtigde: mr. R.A.M. Verkoijen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. Y. Groen en mr. M.J.H. van der Burgt).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 16 april 2018 heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Bij besluit van 12 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder geweigerd zijn besluit van 16 april 2018 te herzien.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 maart 2020. Namens appellante zijn verschenen haar gemachtigde en haar vennoten. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het fosfaatrecht vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, voor zover hier van belang, verhoogt verweerder dat fosfaatrecht indien appellante aantoont dat het fosfaatrecht minimaal 5% lager is (de 5%-drempel) door ziekte van een bloedverwant in de eerste graad en/of diergezondheidsproblemen (de knelgevallenregeling).
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveebedrijf te [plaats 1] (locatie [locatie 1] ). Daarnaast beschikte zij over een nevenlocatie in [plaats 2] waar zij 7 stuks jongvee hield. Voor die locatie beschikte appellante over een milieuvergunning voor het houden van 139 melkkoeien, 65 stuks jongvee en 820 vleesvarkens. Zij voerde vanaf 2007 gesprekken over de verkoop van de locatie [plaats 2] aan de gemeente in verband met de aanleg van een randweg. Die gesprekken leidden tot een concept verkoopovereenkomst in juni 2012 en bij die stand van zaken ging appellante op zoek naar een vervangende (neven-)locatie. Vervolgens kocht zij een melkveehouderij te [plaats 3] (locatie [locatie 2] ). Het was haar bedoeling om te groeien van 156 melkkoeien en 134 stuks jongvee naar 350 melkkoeien en 200 stuks jongvee.
2.2
De gemeente schoof in oktober 2012 de aanleg van de randweg op de lange baan. In die zelfde maand kreeg de zoon gezondheidsklachten, maar de oorzaak was niet direct duidelijk. Toen was de koop van de bedrijfslocatie [locatie 2] al gesloten en appellante kon alleen van de koop af tegen betaling van € 250.000,-. Zij besloot, ondanks de ziekte van de zoon, om de levering van de locatie [locatie 2] (op 2 april 2013) (toch) te laten plaats vinden.
2.3
De zoon van de vennoten van appellante had een levensbedreigende ziekte. De behandeling ervan leidde tot een blijvende fysieke beschadiging. Als gevolg daarvan kan hij geen lichamelijk werk meer verrichten. In het najaar van 2013 en in 2014 kampte appellante bovendien met verschillende dierziektes. Op 5 februari 2018 deed appellante in verband hiermee een melding bijzondere omstandigheden waarin zij aangaf dat de bijzondere omstandigheden zich sinds 1 november 2013 voordeden.
2.4
Op 2 juli 2015 hield appellante 200 melkkoeien, en 149 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. 	Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante, uitgaande van het aantal op 2 juli 2015 door haar gehouden dieren, vastgesteld op 9.443 kg. Hij ziet geen reden tot herziening van die vaststelling met de toepassing van de knelgevallenregeling.
Beroepsgronden
4.1
Volgens appellante past verweerder de knelgevallenregeling verkeerd toe. In de eerste plaats moet verweerder rekening houden met de op 2 juli 2015 door de ziekte van de zoon en de dierziekten niet gerealiseerde groei. Verweerder moet daarnaast uitgaan van het fosfaatrecht als 2 april 2013 de peildatum zou zijn. Op die dag (van de levering van de bedrijfslocatie [locatie 2] ) beschikte appellante over 231 melkkoeien en 185 stuks jongvee, inbegrepen de melkveestapel van de verkoper van bedrijfslocatie [locatie 2] . Vanwege de ziekte van de zoon zijn de dieren afgevoerd.
4.2
Verder werpt appellante op dat zij op 2 juli 2015 één melkkoe meer hield dan waarvan verweerder bij de berekening van het fosfaatrecht uitgaat. Het fosfaatrecht moet om die reden worden verhoogd naar 9.480 kg.
4.3
Appellante verzoekt om haar een vergoeding van € 500,- toe te kennen vanwege de overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Zij heeft op 3 januari 2018 bezwaar gemaakt en sindsdien zijn meer dan twee jaar verstreken.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder ziet geen reden tot verhoging van het fosfaatrecht met toepassing van de knelgevallenregeling. Weliswaar was de zoon ziek en kampte appellante met dierziekten, maar het fosfaatrecht valt door die bijzondere omstandigheden niet ten minste 5% lager uit. Verweerder heeft daarbij het vastgestelde fosfaatrecht afgezet tegen het fosfaatrecht zoals dat zou worden berekend naar de omstandigheden op 15 april 2013 en 1 november 2013. De rechtspraak van het College bevestigt dat hij met op 2 juli 2015 niet gerealiseerde uitbreidingen geen rekening hoeft te houden.
5.2
In het verweerschrift erkent verweerder dat appellante op 2 juli 2015 één melkkoe meer (200 in plaats van 199) hield dan waar hij bij de berekening van het fosfaatrecht vanuit is gegaan. Het fosfaatrecht moet daarom worden verhoogd naar 9.480 kg.
Beoordeling
6.1
Partijen zijn het erover eens dat verweerder bij zijn berekening één melkkoe te weinig in aanmerking heeft genomen. Deze beroepsgrond slaagt.
6.2
Partijen zijn het er verder over eens dat de ziekte van de zoon en de dierziekten buitengewone omstandigheden zijn in de zin van artikel 23, zesde lid, van de Msw. Zij zijn het er ook over eens dat een vergelijking met de peildata 15 april 2013 en 1 november 2013 appellante niet over de 5%-drempel brengt.
6.3
In zijn uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232) heeft het College gewezen op zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:4) waarin over artikel 23, zesde lid, van de Msw is geoordeeld dat ook in geval van (deels gerealiseerde) uitbreidingsplannen, een vergelijking tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheden en de bedrijfssituatie op 2 juli 2015 moet plaatsvinden. Dat dit tot gevolg kan hebben dat de stagnatie in de groei door de buitengewone omstandigheden, niet meer wordt gecompenseerd, heeft het College onder ogen gezien en aanvaard. Het College heeft hiermee aangesloten bij de uitdrukkelijke wens van de wetgever om niet gerealiseerde uitbreidingen niet in aanmerking te nemen bij de vaststelling van het fosfaatrecht (zie Kamerstukken II, 2015-2016, 34532, nr. 3, p. 40) “
De knelgevallenvoorziening die in het wetsvoorstel is opgenomen betrekt bewust niet wat in de toekomst met de op 2 juli 2015 beschikbare productiemiddelen mogelijk zou zijn, maar kijkt naar het verleden…”
en Kamerstukken II, 2016-2017, 34532, nr.7, p.47
…” Het gaat er nadrukkelijk niet om een vergelijking met de toekomst te maken. Ondernemers die voornemens waren hun bedrijf uit te breiden maar die uitbreiding nog niet hadden gerealiseerd, komen niet in aanmerking voor de knelgevallenregeling”).
Dat verweerder dit uitgangspunt niet alleen hanteert voor (beoogde en gerealiseerde) uitbreidingen na 2 juli 2015, maar ook van toepassing acht op niet gerealiseerde uitbreidingen op de peildatum, heeft het College in die uitspraak in lijn geacht met de bedoeling van de wetgever in het kader van de vaststelling van de situatie die in redelijkheid op het bedrijf mocht worden verwacht. De wetgever zag geen plaats om toekomstige ontwikkelingen te betrekken, teneinde verhoging van het fosfaatrecht door (nog niet verwezenlijkte) uitbreidingsplannen te voorkomen. Deze beroepsgrond faalt.
6.4
Verweerder heeft ter zitting erkend dat appellante houder was van het veebestand dat op 2 april 2013 op de locatie [locatie 2] aanwezig was, maar betwist dat sprake is van een causaal verband tussen de ziekte van de zoon en het afvoeren van de dieren op die datum. Naar het oordeel van het College bestaat dit causale verband wel. Uit het journaal van de huisarts komt naar voren dat al vóór 2 april 2013 verontrustende aanwijzingen bestonden voor ernstige gezondheidsproblemen van de zoon. Appellante kon alleen tegen betaling van € 250.000,- de koop van de locatie [locatie 2] ontbinden. Onder deze omstandigheden, acht het College voldoende bewezen dat appellante zich gedwongen zag om de levering van de bedrijfslocatie [locatie 2] doorgang te laten vinden en tegelijk het vee van die bedrijfslocatie vanwege de (onzekerheid over de) ziekte van de zoon af te laten voeren. Nu dat vee op 2 april 2013 op de locatie [locatie 2] werd gehouden en stond geregistreerd, moeten deze dieren voor de toepassing van de knelgevallenregeling mede in aanmerking worden genomen. Uitgaande van de alternatieve peildatum van 2 april 2013 overtreft appellante de 5%-drempel. Ook deze beroepsgrond slaagt.
7.1
Appellante doet vergeefs een beroep op overschrijding van de redelijke termijn. Als regel, zoals blijkt uit bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:188), mogen de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren.
7.2
Gerekend vanaf de dag van het bezwaarschrift zijn, zoals appellante aanvoert, inmiddels inderdaad meer dan twee jaren verstreken. Appellante ziet er echter aan voorbij dat het bestreden besluit niet hangende haar bezwaar is genomen. De bezwaarprocedure is immers geëindigd met het besluit van 16 april 2018 en tegen dat besluit is appellante niet in beroep opgekomen. Het bestreden besluit is een ambtshalve door verweerder genomen herzieningsbesluit, waarbij hij appellante artikel 4:6, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht niet heeft tegengeworpen en tot een inhoudelijke herbeoordeling is overgegaan. Tegen dat besluit is appellante (rechtstreeks) in beroep gekomen bij het College. Daarom is de redelijke termijn niet aangevangen met de ontvangst van het bezwaarschrift en is deze termijn  pas overschreden als het College niet binnen anderhalf jaar na de ontvangst van het beroepschrift uitspraak doet. Het beroepschrift is op 7 november 2018 ontvangen en de uitspraak wordt vóór 7 mei 2020 gedaan. Er is dus geen reden tot toewijzing van de gevraagde schadevergoeding.
Slotsom
8.1
Het beroep is gegrond en het College zal het bestreden besluit vernietigen. Hij kan bij gebrek aan de juiste gegevens niet zelf het fosfaatrecht vaststellen en draagt om die reden verweerder op een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar. Daarbij dient verweerder deze uitspraak in acht te nemen.
8.2
Tevens ziet het College aanleiding om te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan hem wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten begroot hij voor de aan appellante verleende rechtsbijstand op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College
verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
wijst het verzoek om schadevergoeding af;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. C.M.J. Rouwers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 april 2020.
De voorzitter is verhinderd te ondertekenen 		De griffier is verhinderd te ondertekenen