ECLI:NL:CBB:2020:271
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2716
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 april 2020 in de zaak tussen
stille maatschap [naam 1] , te [plaats 1] , appellante
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: K.R. van Welsum).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 17 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 februari 2020. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] en verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor appellante is tevens verschenen [naam 3]
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Op grond van artikel 33Ab van de Msw kan bij algemene maatregel van bestuur een percentage worden vastgesteld waarmee het fosfaatrecht wordt verminderd, indien dit noodzakelijk is voor de naleving van een verplichting op grond van een voor Nederland verbindend verdrag of besluit van een volkenrechtelijke organisatie (generieke korting of afroming). Ingevolge artikel 72b, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) wordt het fosfaatrecht verminderd met 8,3%. Het tweede lid van deze bepaling bepaalt dat het eerste lid niet van toepassing is op een bedrijf waarvan de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is.
1.3
Fosfaatruimte is de hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, die in een kalenderjaar ingevolge artikel 8, aanhef en onder c, van de Msw mag worden gebracht op of in de tot het desbetreffende bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond (artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel ll, onder 1, van de Msw). De fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, aanhef en onder c, van de Msw is bepaald in artikel 21a van het Uitvoeringsbesluit en gaat uit van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Een bedrijf is het geheel van productie-eenheden bestaande uit één of meer gebouwen of afgescheiden gedeelten daarvan en de daarbij behorende landbouwgrond, uitsluitend of onder meer dienende tot de uitoefening van enige vorm van landbouw, zulks beoordeeld naar de feitelijke omstandigheden (artikel 1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Msw). Tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond is in Nederland gelegen oppervlakte landbouwgrond, die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij het bedrijf in gebruik is (artikel 1, eerste lid, aanhef en onder m, van de Msw). De tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond in enig kalenderjaar is de oppervlakte landbouwgrond die op 15 mei van dat jaar tot het bedrijf behoort (artikel 24, eerste en tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit).
1.4
Artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit – voor zover hier relevant – luidt:
1. Op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf, verhoogt Onze Minister het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de wet.
2. Een nieuw gestart bedrijf als bedoeld in het eerste lid, is een bedrijf dat aantoonbaar:
a. beschikt over een voor 2 juli 2015 aan de landbouwer verleende omgevingsvergunning voor het oprichten van een bedrijf voor het houden van melkvee of over een voor 2 juli 2015 door de landbouwer ingediende melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit Milieubeheer voor het houden van melkvee;
b. onomkeerbare financiële verplichtingen is aangegaan voor 2 juli 2015;
c. tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking;
d. op 1 januari 2018 minimaal 15 melk- en kalfkoeien hield als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel kk, onder 1°, van de wet;
e. geen aanspraak maakt op rechten uit hoofde van artikel 23, vierde lid, van de wet.
3. (…).
1.5
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveebedrijf in [plaats 1] . Tot en met 2016 exploiteerden [naam 1] , vennoten van appellante, een melkveebedrijf aan de [adres 1] te [plaats 2] .
2.2
Op 12 september 2014 heeft [naam 2] een koopovereenkomst gesloten voor de koop van een melkveebedrijf met ruim 27 ha grond aan [adres 2] in [plaats 1] voor een bedrag van rond de € 1,28 miljoen. Voor deze bedrijfslocatie is een ander Uniek Bedrijfsnummer (UBN) afgegeven dan voor de bedrijfslocatie van in [plaats 2] . De vennoten van appellante wilden het melkveebedrijf op deze nieuwe locatie voortzetten. Op 28 november 2014 heeft is een bouwvergunning aangevraagd voor de bouw van een ligboxenstal, werktuigberging en het plaatsen van een vloersilo op de nieuwe locatie, die op 19 februari 2015 is verleend. Op 9 maart 2015 is een vergunning verleend op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor de uitbreiding van de melkveehouderij [adres 2] in [plaats 1] naar 100 melk- en kalfkoeien en 45 stuks jongvee. Op 17 februari 2015 is een omgevingsvergunning verleend voor de aanleg van een mestsilo en 4 sleufsilo’s op de nieuwe locatie.
2.3
Op 10 juli 2015 is de overdracht van het bedrijf aan [adres 2] in [plaats 1] gemeld bij verweerder.
2.4
Op 2 juli 2015 hield appellante 50 melk- en kalfkoeien en 35 stuks jongvee op haar bedrijf.
Besluiten van verweerder
3. 	Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 2.260 kg. Wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Beroepsgronden
4.1
Appellante betoogt dat zij ten onrechte niet is aangemerkt als starter als bedoeld in artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit. Zij voert daartoe aan dat zij weliswaar al enige jaren voor 1 januari 2014 melk produceerde op haar oude bedrijfslocatie, maar dat dit bedrijf is beëindigd en een ander UBN had dan haar nieuw gestarte bedrijf. Vanwege het vergunningverleningsproces voor het nieuwe bedrijf was het niet mogelijk nog voor
2 juli 2015 met de melkproductie te starten.
4.2
Voorts voert appellante aan dat zij grondgebonden is en verweerder ten onrechte de generieke korting heeft toegepast. Op 15 mei 2014 was de grond op de nieuwe bedrijfslocatie volgens een beheerovereenkomst in gebruik bij een akkerbouwer, waarvoor subsidie werd verleend. Pas op 27 februari 2015 heeft de vorige eigenaar van de nieuwe bedrijfslocatie een brief ontvangen van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RvO) waarin is medegedeeld dat de subsidievoorwaarden voor de subsidie die hij ontvangt voor agrarisch natuur- en landschapsbeheer vanuit de Provinciale Subsidieregeling Agrarisch Natuurbeheer en/of het Subsidiestelsel Natuur- en Landschapsbeheer, onderdeel agrarisch beheer, vanwege het per 1 januari 2015 geldende nieuwe Gemeenschappelijk Landbouwbeleid zijn aangepast. In de brief is tevens medegedeeld dat vanwege de aanpassing van de subsidievoorwaarden de mogelijkheid wordt geboden de beheersubsidie per 1 januari 2015 voortijdig te beëindigen. Indien deze brief begin januari 2015 was verstuurd, dan had appellante vóór 1 februari 2015 derogatiemonsters kunnen nemen en dan had zij de grond in eigen gebruik gehad, zodat zij wel grondgebonden was geweest.
4.3
Ter zitting heeft appellante aangegeven ook bedoeld te hebben een beroep op artikel 1 van het EP te doen.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellante niet in aanmerking komt voor de startersregeling. In het geval van appellante betrof het de voortzetting dan wel de uitbreiding van een bestaand melkveebedrijf. Zij voldoet niet aan de voorwaarde van artikel 72, tweede lid, aanhef en onder c, van het Uitvoeringsbesluit, omdat zij al enige jaren voor 1 januari 2014 melk produceerde op de oude bedrijfslocatie aan de [adres 1] te [plaats 2] . In de door appellante ingevulde gecombineerde opgave van 2015 en latere jaren is er bovendien steeds sprake van twee UBN nummers (op de nieuwe locatie in [plaats 1] en de oude locatie in [plaats 2] ). Dat wijst op een uitbreiding van een bestaand melkveebedrijf, zodat ook om die reden geen sprake is van een nieuw gestart bedrijf in de in van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit.
5.2
Voorts stelt verweerder zich op het standpunt dat hij juist heeft vastgesteld dat appellante niet grondgebonden is, zodat de generieke korting terecht is toegepast. Voor de vaststelling van de fosfaatruimte heeft verweerder de fosfaatruimte vastgesteld door te rekenen met de grond die op 15 mei 2015 tot het bedrijf van appellante behoorde. De grond die appellante op 15 mei 2015 bij een akkerbouwer in gebruik had, heeft verweerder daarbij niet meegeteld, omdat niet is gebleken dat appellante de feitelijke beschikkingsmacht had over deze grond. Uit de koopovereenkomst van 12 september 2014 voor de koop van het melkveebedrijf aan [adres 2] in [plaats 1] blijkt dat hiermee 27 ha is aangekocht. Uit de gecombineerde opgave 2015 blijkt dat appellante 14,72 ha landbouwgrond heeft opgegeven. Daaruit volgt dat appellante in ieder geval niet de feitelijke beschikkingsmacht had over de totale oppervlakte landbouwgrond van het bedrijf. Verder blijkt nergens anders uit dat zij wel de feitelijke beschikkingsmacht had over de grond die de akkerbouwer in gebruik had. Ten aanzien van het standpunt van appellante dat zij de brief van RvO van 27 februari 2015 eerder had willen ontvangen, merkt verweerder op dat deze brief over het toetsingskader van subsidieregelingen ging, hetgeen losstaat van de bepaling van de grondgebondenheid en de fosfaatrechtenvaststelling, en daarom ook is verstuurd aan de gebruikers van de desbetreffende subsidieregelingen en niet naar appellante.
5.3
Voorts acht verweerder het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. De keuze tot bedrijfsverplaatsing is een ondernemerskeuze die tot het risico van appellante behoort. Bovendien is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die leiden tot een individuele en buitensporige last. In het geval van appellante gaat het om een grove uitbreiding van rond de 50 melk- en kalfkoeien en 46 stuks jongvee naar 100 melk- en kalfkoeien en 45 stuks jongvee, terwijl op het moment van de investeringsbeslissingen (gelet op de datum van 12 september 2014 waarop de koopovereenkomst is aangegaan) nadere productiebeperkende maatregelen voorzienbaar waren. De gevolgen van de investeringsbeslissingen dienen daarom voor rekening van appellante te blijven. Bovendien heeft appellante haar gestelde vermogensverlies onvoldoende onderbouwd. Niet is gebleken dat de bedrijfscontinuïteit als gevolg van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel in gevaar is. Van een bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding is ook niet gebleken.
Beoordeling
6.1
Niet wordt betwist dat appellante al vóór 1 januari 2014 op haar oude bedrijfslocatie is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking. Uit de toelichting bij de startersregeling volgt dat de regeling uitsluitend is bedoeld voor nieuw gestarte bedrijven en het gaat daarbij niet om voortzetting of doorstart van een bestaand melkveebedrijf onder bijvoorbeeld een andere naam of met een andere eigendomsstructuur. Stb. 217, 521, paragraaf 4.3). De feitelijke bedrijfssituatie is van belang. In het geval van appellante betrof het een bedrijfsverplaatsing met het plan tot uitbreiding van het bedrijf op de nieuwe locatie. Dat de oude bedrijfslocatie een ander UBN had dan de nieuwe bedrijfslocatie maakt niet dat appellante met de koop van de nieuwe bedrijfslocatie een nieuw bedrijf is gestart in de zin van de startersregeling. Het College volgt verweerder dan ook in zijn standpunt dat er geen sprake was van het starten van een nieuw bedrijf, omdat appellante vóór 2014 al was gestart met melkproductie, zodat niet wordt voldaan aan de voorwaarde in artikel 72, tweede lid, aanhef en onder c, van het Uitvoeringsbesluit. De beroepsgrond faalt.
6.2
Ten aanzien van het betoog van appellante dat zij als grondgebonden dient te worden aangemerkt, overweegt het College als volgt. Tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond, is de grond die in het kader van een normale bedrijfsvoering bij dat bedrijf in gebruik is (zie de uitspraak van het College van 20 augustus 2019, ECLI:NL:CBB:2019:361 (http://deeplink.rechtspraak.nl/uitspraak?id=ECLI:NL:CBB:2019:361)). Deze eis brengt met zich dat de landbouwer over de grond feitelijke beschikkingsmacht moet hebben, in die zin dat hij in de praktijk in staat is het teeltplan en het bemestingsplan op elkaar af te stemmen en deze plannen in samenhang te realiseren. Een dergelijke beschikkingsmacht veronderstelt de aanwezigheid van een geldige juridische titel. Hieruit volgt dat voor de vraag of de grond die de akkerbouwer op 15 mei 2015 in gebruik had tot de bij het bedrijf van appellante behorende landbouwgrond voor de vaststelling van de fosfaatruimte komt, bepalend is of appellante de feitelijke beschikkingsmacht over deze grond had. Appellante heeft geen begin van bewijs geleverd dat zij op 15 mei 2015 de feitelijke beschikkingsmacht had over de grond op de nieuwe bedrijfslocatie. Zij heeft ter zitting verklaard dat de grond bij een akkerbouwer in gebruik was overeenkomstig een beheerovereenkomst met de toenmalige eigenaar en pas op 2 mei 2015 aan haar is geleverd. Voor die datum was zij nog geen eigenaar van de grond. Gelet daarop is het niet aannemelijk dat appellante had kunnen besluiten de betreffende grond in eigen gebruik te nemen als RvO de brief van 27 februari 2015 eerder had verstuurd. Deze beroepsgrond slaagt niet.
6.3
Wat betreft het beroep van appellante op artikel 1 van het EP, overweegt het College dat op haar de plicht rust om voldoende te stellen waaruit blijkt dat er sprake is van strijd met het in dit artikel neergelegde recht op eigendom. Appellante heeft volstaan met het, verder niet uitgewerkte, beroep op artikel 1 van het EP. Daarmee heeft appellante niet aan haar stelplicht voldaan en faalt deze beroepsgrond.
Slotsom
7.1
Het beroep is ongegrond.
7.2
Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. L. ten Hove, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 april 2020.
De voorzitter is verhinderd	                                                  De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen. 	                                             de uitspraak te ondertekenen