ECLI:NL:RVS:2019:3198
Raad van State — Uitspraak 


201809423/1/A1.
Datum uitspraak: 18 september 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Den Haag,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 oktober 2018 in zaak nr. 18/2437 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
Procesverloop
Bij besluit van 13 juli 2017 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 2.3a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) op het perceel [locatie] te Den Haag (hierna: het perceel) te beëindigen door de splitsing van de woning op het perceel in drie woningen geheel te verwijderen en verwijderd te houden conform de oorspronkelijke situatie, te weten één woning.
Bij besluit van 22 januari 2018 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de volgens hem verbeurde dwangsom van € 5.000,00.
Bij besluit van 27 februari 2018 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 13 juli 2017 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 oktober 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 27 februari 2018 ingestelde beroep, dat van rechtswege mede betrekking had op het besluit van 22 januari 2018, ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 augustus 2019, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.W. van Amerongen, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] is sinds 2003 eigenaar van het perceel. Hij heeft het pand op het perceel in 2003 verbouwd.
Op 15 juli 2014 is door inspecteurs van de Dienst Stedelijke Ontwikkeling geconstateerd dat het pand bouwkundig is gesplitst in twee woningen op de begane grond en eerste verdieping en een zelfstandige wooneenheid op de bovenste verdieping. Bij brief van 20 augustus 2014 heeft het college [appellant] op deze constatering gewezen en hem erop gewezen dat het college bevoegd is handhavend optreden. [appellant] is in de gelegenheid gesteld de splitsing ongedaan te maken dan wel een aanvraag om omgevingsvergunning in te dienen.
[appellant] heeft op 30 september 2014 een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het veranderen van de woning op het perceel in drie woningen. Het college heeft deze aanvraag bij besluit van 5 november 2014 buiten behandeling gesteld. Deze buitenbehandelingstelling van de aanvraag is bij uitspraak van de Afdeling van 30 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3192, onherroepelijk geworden.
Bij besluit van 13 juli 2017 heeft het college de in deze procedure aan de orde zijnde last onder dwangsom opgelegd.
[appellant] heeft op 22 augustus 2017 opnieuw een aanvraag om omgevingsvergunning voor het veranderen van de woning op het perceel in drie woningen ingediend. Bij besluit van 12 oktober 2017 heeft het college de aanvraag om omgevingsvergunning buiten behandeling gesteld. Ook dit besluit is onherroepelijk.
Bij besluit van 22 januari 2018 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de verbeurde dwangsom.
Het college heeft bij besluit van 27 februari 2018 het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 13 juli 2017 ongegrond verklaard.
Bij besluit van 13 augustus 2018 heeft het college alsnog omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van de woning op het perceel tot 3 woningen.
2.    De Afdeling stelt voorop dat het betoog van [appellant] over de eerdere procedures inzake de aanvraag om omgevingsvergunning niet aan de orde kan komen. Het gaat in deze procedure alleen over de opgelegde last onder dwangsom en de invordering van de, volgens het college, verbeurde dwangsom.
Last onder dwangsom
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat ten tijde van het opleggen van de last geen sprake was van een illegale situatie. Hij voert daartoe aan dat aan de drie woningen een huisnummer is toegekend en dat hij gemeentelijke belasting betaalt. De gemeente was van het bestaan van de drie woningen op de hoogte. Hij voert verder aan dat hij altijd heeft meegewerkt aan legalisering van de situatie en er inmiddels ook een omgevingsvergunning is verleend.
3.1.    Vaststaat dat met de bouwkundige veranderen aan het pand drie zelfstandige wooneenheden zijn gerealiseerd.
De rechtbank heeft overwogen dat de splitsing van het pand in drie wooneenheden niet op grond van artikel 3 van het Besluit omgevingsrecht omgevingsvergunningvrij kan worden gerealiseerd. [appellant] heeft dit oordeel niet bestreden. De Afdeling ziet ook geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte tot haar oordeel is gekomen. Dit betekent dat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, het college bevoegd was handhavend op te treden tegen het zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning realiseren van drie wooneenheden.
Dat, zoals [appellant] betoogt, aan de wooneenheden huisnummers zijn toegekend en daarvoor gemeentelijke belasting is geheven, die hij ook betaald heeft, leidt niet tot een ander oordeel. De toegekende huisnummers en de betaling van gemeentelijke belastingen doen immers niet af aan het feit dat de benodigde omgevingsvergunning niet is verleend. Dat geldt ook voor de omstandigheid dat, naar [appellant] stelt, het college van het bestaan van de drie woningen op de hoogte was.
Dat [appellant] in het verleden aanvragen heeft gedaan om omgevingsvergunning en de omgevingsvergunning bij besluit van 13 augustus 2018 alsnog is verleend, leidt evenmin tot een ander oordeel. Ten tijde van het nemen van de besluiten van 13 juli 2017 en 27 februari 2018 waren de door [appellant] ingediende aanvragen buiten behandeling gesteld en was de benodigde omgevingsvergunning niet verleend. Van een legale situatie, zoals [appellant] aanvoert, was ten tijde van het nemen van die besluiten dus geen sprake. Dit laat overigens onverlet dat de ingediende aanvragen betekenis zouden kunnen hebben in het kader van de vraag of concreet zicht op legalisering bestond. De Afdeling zal hierop in overweging 5 ingaan.
Het betoog faalt.
4.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
5.    Voor zover [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft overwogen dat er concreet zicht op legalisering bestond en het college daarom in redelijkheid van handhavend optreden had moeten afzien, overweegt de Afdeling als volgt. Ten tijde van het nemen van het besluit van 13 juli 2017 was een door [appellant] ingediende aanvraag om omgevingsvergunning buiten behandeling gesteld, omdat het college niet beschikte over de gegevens en bescheiden, die nodig waren om op de aanvraag te beslissen. Ten tijde van het besluit van 27 februari 2018 was een tweede aanvraag van [appellant] om dezelfde reden buiten behandeling gesteld. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college zich in beide besluiten op het standpunt heeft kunnen stellen dat op dat moment geen concreet zicht op legalisering bestond.
Het betoog faalt.
6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de aan de last verbonden dwangsom te hoog is. Hij voert daartoe aan dat hij steeds heeft meegewerkt aan een mogelijke legalisering. Hij voert verder aan dat het college niet heeft gemotiveerd waarom geen lagere dwangsom had kunnen worden opgelegd.
6.1.    Een dwangsom moet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:343) heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
6.2.    Het college heeft ter zitting toegelicht dat de dwangsom is vastgesteld overeenkomstig de gemeentelijke Richtlijn bestuursrechtelijke dwangmiddelen. Uit die Richtlijn volgt dat de hoogte van de dwangsom wordt gerelateerd aan de geschatte bouwkosten. Toepassing van de Richtlijn heeft in dit geval geleid tot een dwangsom van € 5000,00, aldus het college. [appellant] heeft geen omstandigheden naar voren gebracht op grond waarvan het college in redelijkheid niet tot de vaststelling van deze dwangsom kon komen.
Het betoog faalt.
Invordering
7.    Het betoog van [appellant] dat het college niet tot invordering heeft mogen overgaan voordat op zijn bezwaar tegen de last was beslist, faalt. Er is geen rechtsregel die inhoudt dat pas tot invordering mag worden besloten op het moment dat op het bezwaar tegen het besluit waarbij de last onder dwangsom is opgelegd, is beslist. Anders dan [appellant] aanvoert, blijkt uit de stukken ook niet dat tijdens de hoorzitting bij de Adviescommissie bezwaarschriften door of namens het college is toegezegd dat met het nemen van de invorderingsbeschikking tot dat moment zou worden gewacht.
8.    [appellant] betoogt dat de rechtbank zijn bezwaar tegen het invorderingsbesluit 22 januari 2018 niet bij de beoordeling van het beroep tegen het besluit van 27 februari 2018 had mogen betrekken. Hij voert daartoe aan dat hij door de voeging van het invorderingsbesluit bij de last onder dwangsom in beroep het door hem tegen het invorderingsbesluit gemaakte bezwaar niet mondeling aan de Adviescommissie bezwaarschriften heeft kunnen toelichten en het college niet de mogelijkheid heeft gehad hierop te beslissen.
8.1.    Voor het oordeel dat het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen het invorderingsbesluit niet mag worden betrokken bij de behandeling van het beroep tegen de last onder dwangsom omdat hem dan de mogelijkheid wordt onthouden zijn bezwaar bij de bezwarencommissie mondeling toe te lichten en het college geen besluit kan nemen op bezwaar, bestaat geen grond. Artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht is er juist op gericht om te voorkomen dat in de situatie waarin inzake de desbetreffende last onder dwangsom een bezwaar, beroep of hoger beroep aanhangig is, een afzonderlijke procedure over het invorderingsbesluit wordt gevoerd (zie de Memorie van toelichting, Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 116).
Het betoog faalt.
Conclusie
9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Pieters
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 september 2019
473.