ECLI:NL:RVS:2020:944
Raad van State — Uitspraak 


201905080/1/A3.
Datum uitspraak: 1 april 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 24 mei 2019 in zaken nrs. 17/2260 en 17/3383 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Venlo.
Procesverloop
Bij besluit van 3 februari 2017 heeft het college het verzoek van [appellant] van 8 december 2016 om openbaarmaking van documenten met betrekking tot twee waarschuwingen op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) en de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: Wbp) afgewezen.
Bij besluit van 27 juni 2017 heeft het college beslist op het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar en documenten openbaar gemaakt.
Bij besluit van 30 mei 2017 heeft het college het verzoek van [appellant] van 4 mei 2017 om openbaarmaking van documenten met betrekking tot de beëindiging van de inhuur van [appellant] op grond van de Wob en de Wbp toegewezen en documenten openbaar gemaakt.
Bij besluit van 6 september 2017 heeft het college beslist op het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar en nog een stuk openbaar gemaakt.
Bij uitspraak van 24 mei 2019 heeft de rechtbank de door [appellant] tegen de besluiten van 27 juni 2017 en 6 september 2017 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 december 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. Jansen, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door J.M.G. Vincken, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    De relevante wetgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
2.    [appellant] werkte van mei 2014 tot en met maart 2017 bij de gemeente Venlo als administratief medewerker. Hij werkte op inhuurbasis via een [uitzendbueau]. Op 11 januari 2016 heeft [appellant] twee meldingen gedaan van vermoedens van misstanden bij juridisch controller [persoon]. Het college heeft één melding intern onderzocht en één melding is extern onderzocht door [bedrijf].
Op 19 mei 2016 heeft de gemeentesecretaris [appellant] gewaarschuwd omdat hij zich in mails naar [bedrijf] en de mensen die intern onderzoek deden negatief had uitgelaten over leden van het college. De gemeentesecretaris heeft [appellant] verzocht om de daarvoor ingerichte klokkenluidersprocedure zijn werk te laten doen en de resultaten van het onderzoek af te wachten.
Op 28 juli 2016 heeft het uitzendbureau [appellant] een waarschuwingsbrief gestuurd, in reactie op de handelingen waarop de gemeentesecretaris [appellant] had aangesproken. Het uitzendbureau heeft gewaarschuwd dat de aan hem gemelde gedragingen een goede werksfeer bij de gemeente, hun opdrachtgever, onmogelijk maken.
Per 1 april 2017 heeft de gemeente de inhuur van [appellant] vroegtijdig beëindigd om bedrijfseconomische redenen.
3.    Op 8 december 2016 heeft [appellant] een uitgebreid verzoek gedaan op grond van de Wob en de Wbp om informatie, vervat in documenten. In zijn bezwaarschrift heeft hij zijn verzoek gepreciseerd en nadrukkelijk gevraagd naar correspondentie die verband houdt met de op 19 mei 2016 en 28 juli 2016 gegeven waarschuwingen en niet naar hem of door hem is gestuurd.
Op 4 mei 2017 heeft [appellant] verzocht op grond van de Wob en de Wbp om informatie, vervat in documenten, met betrekking tot de beëindiging van de inhuur van hem door de gemeente.
Aangevallen uitspraak
4.    De rechtbank heeft vastgesteld dat [appellant] de verzoeken van 8 december 2016 en 4 mei 2017 heeft ingediend om volledige opheldering te krijgen over de gang van zaken met betrekking tot de twee waarschuwingen en de vroegtijdige beëindiging van de inhuur door de gemeente, omdat hij veronderstelt dat de waarschuwingen en de beëindiging van de inhuur het gevolg zijn van zijn meldingen van vermoedens van misstanden. De rechtbank heeft geoordeeld dat de mededeling van het college dat er bij hem niet meer documenten berusten die onder het bereik van de verzoeken vallen niet ongeloofwaardig voorkomt. De rechtbank acht hierbij van belang dat de verzoeken een beperkt bereik hebben. Dat er nog andere documenten bij het college berusten dan de documenten die het college openbaar heeft gemaakt en de documenten waarover [appellant] al beschikt, heeft [appellant] ook niet aannemelijk gemaakt. Het college heeft aan [appellant] niet op grond van de Wbp een overzicht van zijn persoonsgegevens hoeven verstrekken.
Met betrekking tot de volgens [appellant] gebleken vooringenomenheid en de schijn van belangenverstrengeling van de ambtenaren die de verzoeken hebben behandeld, heeft de rechtbank geoordeeld dat niet is gebleken dat het college in dit geval anders heeft gehandeld dan in vergelijkbare gevallen. Evenmin is aannemelijk geworden dat genoemde personen er belang bij hadden niet alle informatie openbaar te maken, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
Wbp verzoeken
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college hem geen overzicht van zijn persoonsgegevens hoefde te verstrekken en niet heeft onderkend dat de verzoeken, voor zover een beroep is gedaan op de Wbp, op meer informatie zien dan alleen informatie over de waarschuwingen en de beëindiging van zijn inhuur door de gemeente. Hij vindt het bovendien opmerkelijk dat de rechtbank niet heeft gezien dat er een verband bestaat tussen de waarschuwingen, de voortijdige beëindiging van zijn inhuur en de meldingen.
5.1.    [appellant] heeft met een beroep op de Wob en de Wbp twee verzoeken gedaan om documenten openbaar te maken. De Wbp heeft alleen betrekking op verwerkte persoonsgegevens en niet op de documenten waarin die persoonsgegevens zijn vervat. Op grond van de Wbp kan om een overzicht van verwerkte persoonsgegevens worden verzocht. Op grond van de Wob kan om documenten worden verzocht. Omdat [appellant] niet om overzichten van verwerkte persoonsgegevens, maar om documenten heeft verzocht, heeft het college de verzoeken in redelijkheid kunnen opvatten als verzoeken om documenten openbaar te maken op grond van de Wob.
De rechtbank heeft overwogen dat niet is gebleken dat het college een verband heeft gelegd tussen de waarschuwingen, de voortijdige beëindiging van de inhuur en de meldingen. De rechtbank heeft terecht niet beoordeeld of dit verband er al dan niet is, omdat dat buiten de omvang van het geding valt.
5.2.    Het betoog faalt.
Mailaccount en agenda gemeentesecretaris
6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte het mailaccount en de agenda van de gemeentesecretaris heeft gewist. De gemeentesecretaris was aanwezig bij het gesprek waarin [appellant] de eerste waarschuwing kreeg en heeft mogelijk een gesprek bijgewoond tussen het uitzendbureau en de gemeente over het voornemen om de inhuur van [appellant] te beëindigen, zo blijkt uit een mail van 16 maart 2017. Het is daarom aannemelijk dat de gemeentesecretaris mails heeft verstuurd of ontvangen of agenda-afspraken heeft gehad die onder het bereik van de verzoeken vallen, aldus [appellant].
6.1.    De rechtbank heeft overwogen dat zij in het kader van deze procedure niet kan onderzoeken of het mailaccount en de agenda van de gemeentesecretaris zijn gewist. In een rapport van bevindingen van de klachtadviescommissie van 1 april 2019 staat dat deze conform het bestaande beleid drie maanden na de uitdiensttreding van de gemeentesecretaris op 15 juni 2017 zijn gewist; dus na indiening van het Wob-verzoek. De Afdeling neemt aan dat deze wissing inderdaad heeft plaatsgevonden. Hoewel in dit geval dus niet meer te achterhalen is of zich in het mailaccount en de agenda mails en agenda-afspraken bevonden die onder het bereik van de verzoeken vielen, acht de Afdeling dit, gelet op wat [appellant] heeft aangevoerd, niet onaannemelijk. Het is door het niet meer beschikbaar zijn van de gegevens niet mogelijk om te beoordelen of het niet openbaar maken van die documenten gerechtvaardigd is. Gelet op de handelwijze van het college komt het niet beschikbaar zijn van het mailaccount en de agenda voor zijn rekening en risico. Daarom zal de Afdeling het ervoor houden dat het college ten onrechte geen mails en agenda-afspraken openbaar heeft gemaakt. De besluiten van 27 juni 2017 en 6 september 2017 komen in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Zie ook de uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1633.
6.2.    Het betoog slaagt.
Wob verzoeken
7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat er nog andere documenten bij het college berusten dan de documenten die het college openbaar heeft gemaakt. Hij heeft ter onderbouwing een overzicht van verwerkte persoonsgegevens overgelegd dat hij van het uitzendbureau heeft ontvangen na een verzoek op grond van de Algemene verordening gegevensbescherming. In dit overzicht staat een opsomming van met name mails die zijn uitgewisseld tussen de gemeente Venlo en het uitzendbureau. Veel van deze mails zijn niet bekend bij [appellant]. [appellant] voert daarnaast aan dat hij geen documenten heeft gekregen die in het onderzoekarchief bij [bedrijf] berusten. Zo is bijvoorbeeld aannemelijk dat een mail van een afdelingscontroller van de gemeente zich in het onderzoekarchief bevindt. Ook zijn er ten onrechte geen Kabinet-P documenten openbaar gemaakt waarin hij als melder staat genoemd. Het college heeft eveneens ten onrechte een brief van een lid van gedeputeerde staten niet openbaar gemaakt, terwijl deze brief wel onder het bereik van de verzoeken viel, aldus [appellant].
7.1.    Het college stelt over niet meer stukken te beschikken. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 10 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:292), is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, dat document toch onder het bestuursorgaan berust. Voor zover openbaarmaking wordt verzocht van documenten die niet bij het bestuursorgaan berusten, maar wel bij het bestuursorgaan hadden behoren te berusten, mag van dit bestuursorgaan worden verwacht dat het al het redelijkerwijs mogelijke doet om deze documenten alsnog te achterhalen. De rechtbank heeft dat ten onrechte niet onderkend. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:899.
7.2.    In het overzicht dat [appellant] heeft overgelegd, staat een aantal mails die het college niet openbaar heeft gemaakt en die zijn verstuurd rond de data van de waarschuwingen, 19 mei 2016 en 28 juli 2016, en rond de beëindiging van de inhuur van [appellant], per 1 april 2017. Dit zijn mails van 27 juli 2016, 18 augustus 2016, 9, 22, 29 en 30 maart 2017 en 13 en 24 april 2017. Vanwege de data waarop deze zijn verstuurd, is aannemelijk dat deze mails onder het bereik van de verzoeken vallen. Het college stelt dat het deze mails niet meer heeft. Deze mails hadden echter bij het college behoren te berusten en daarom mag van het college in dit geval worden verwacht dat het al het redelijkerwijs mogelijke doet om deze mails alsnog te achterhalen, bijvoorbeeld via het uitzendbureau. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend.
Het betoog slaagt in zoverre.
7.3.    De brief van een lid van gedeputeerde staten betreft een brief aan het college van 1 juni 2016 in reactie op een brief van [appellant], waarin [appellant] deze persoon heeft geïnformeerd over de vermeende misstanden. Het college is door de brief van deze persoon op de hoogte geraakt van het feit dat [appellant] bestuurders van de provincie heeft benaderd. Dit feit staat vermeld in een overzicht van gebeurtenissen dat de gemeente heeft opgesteld voor het uitzendbureau. Op basis van dit overzicht, en dus op basis van onder meer deze handeling, heeft het uitzendbureau [appellant] gewaarschuwd. De brief van deze persoon valt daarom onder het bereik van het verzoek van 8 december 2016. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het college stelt dat het dacht dat [appellant] al in bezit was van de brief. Dit was echter niet het geval. Het besluit is met betrekking tot de brief van deze persoon onzorgvuldig voorbereid.
Het betoog slaagt in zoverre.
7.4.    De afdelingscontroller heeft een mail van [appellant] van 27 april 2016 doorgestuurd naar [bedrijf]. Het college stelt dat het de mail van de afdelingscontroller aan [bedrijf] niet meer heeft en betwijfelt of de mail onder het bereik van de verzoeken zou vallen. Wat er ook van zij dat het college de mail niet meer heeft, de Afdeling acht het niet aannemelijk dat deze mail onder het bereik van de verzoeken zou vallen. Het is een mail gericht aan [bedrijf], dat onderzoek heeft gedaan naar aanleiding van de meldingen. De afdelingscontroller was de interne contactpersoon voor [bedrijf]. Daarom wordt aannemelijk geacht dat de mail in dat kader door de afdelingscontroller is verstuurd en door [bedrijf] is verwerkt.
Het betoog faalt in zoverre.
7.5.    Het is niet aannemelijk dat de Kabinet-P documenten onder het bereik van de verzoeken vallen. [appellant] heeft toegelicht dat dit documenten zijn over het klokkenluiderstraject waarin hij staat vermeld als melder. Het is daarom aannemelijk dat deze documenten betrekking hebben op de onderzoeken naar aanleiding van de meldingen.
Het betoog faalt in zoverre.
Vooringenomenheid
8.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de besluiten niet in strijd zijn met artikel 2:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De behandelend ambtenaren hebben bewust documenten achtergehouden, bij het uitzendbureau aangestuurd op de onterechte tweede waarschuwing, daarbij [appellant] in een kwaad daglicht gesteld en zij hebben, ondanks meerdere malen ernaar gevraagd te hebben, nooit informatie over rechtsbescherming voor klokkenluiders verschaft, aldus [appellant].
8.1.    Hoewel het college ten onrechte geen mails en agenda-afspraken van de gemeentesecretaris openbaar heeft gemaakt, niet is gebleken dat het al het mogelijke heeft gedaan om mails te achterhalen en het besluit met betrekking tot de brief van het lid van gedeputeerde staten onzorgvuldig is voorbereid, heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat dit is gebeurd door vooringenomenheid van het college. De overige handelingen die [appellant] benoemt, kunnen in deze procedure niet aan de orde komen. Deze procedure gaat namelijk alleen over de informatieverzoeken. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de besluiten in strijd zijn met artikel 2:4 van de Awb.
8.2.    Het betoog faalt.
Slotsom
9.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen tegen de besluiten van 27 juni 2017 en 6 september 2017 van het college alsnog gegrond verklaren.
Het besluit van 27 juni 2017, dat ziet op het Wob-verzoek met betrekking tot de twee waarschuwingen, komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover het de mails en agenda-afspraken van de gemeentesecretaris, de mails van 27 juli 2016 en 18 augustus 2016 en de brief van het lid van gedeputeerde staten betreft.
Het besluit van 6 september 2017, dat ziet op het Wob-verzoek met betrekking tot de beëindiging van de inhuur door de gemeente, komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover het de mails en agenda-afspraken van de gemeentesecretaris en de mails van 9, 22, 29 en 30 maart 2017 en 13 en 24 april 2017 betreft.
Omdat de mails en agenda-afspraken van de gemeentesecretaris nu niet meer beschikbaar zijn, ziet de Afdeling aanleiding om te bepalen dat het college in zoverre niet opnieuw op het bezwaar hoeft te beslissen. De brief van het lid van gedeputeerde staten is inmiddels openbaar gemaakt, en daarom ziet de Afdeling ook hiervoor aanleiding om te bepalen dat het college in zoverre niet opnieuw op het bezwaar hoeft te beslissen. Het college dient met betrekking tot de mails van 27 juli 2016 en 18 augustus 2016 en 9, 22, 29 en 30 maart 2017 en 13 en 24 april 2017 wel opnieuw op het bezwaar te beslissen. Het dient al het redelijkerwijs mogelijke te doen om deze mails alsnog te achterhalen, vervolgens te beoordelen of deze onder het bereik van de verzoeken vallen en, indien dat het geval is, te beoordelen of de mails openbaar gemaakt dienen te worden.
Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling voorts aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
10.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 24 mei 2019 in zaken nrs. 17/2260 en 17/3383;
III.    verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Venlo van 27 juni 2017, kenmerk ABJZA / 1103798, voor zover het de mails en agenda-afspraken van de gemeentesecretaris, de mails van 27 juli 2016 en 18 augustus 2016 en de brief van het lid van gedeputeerde staten betreft;
V.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Venlo van 6 september 2017, kenmerk ABJZA / 1164763, voor zover het de mails en agenda-afspraken van de gemeentesecretaris en de mails van 9, 22, 29 en 30 maart 2017 en 13 en 24 april 2017 betreft;
VI.    draagt het college van burgemeester en wethouders van Venlo op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen, dat betrekking moet hebben op de mails van 27 juli 2016 en 18 augustus 2016 en 9, 22, 29 en 30 maart 2017 en 13 en 24 april 2017;
VII.    bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Venlo tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 525,00 (zegge: vijfhonderdvijfentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Venlo aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 427,00 (zegge: vierhonderdzevenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 1 april 2020
280-851.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 2:4
1. Het bestuursorgaan vervult zijn taak zonder vooringenomenheid.
2. Het bestuursorgaan waakt ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden.
Wet openbaarheid van bestuur
Artikel 3
1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
[…].
Wet bescherming persoonsgegevens
Artikel 35
1. De betrokkene heeft het recht zich vrijelijk en met redelijke tussenpozen tot de verantwoordelijke te wenden met het verzoek hem mede te delen of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt. De verantwoordelijke deelt de betrokkene schriftelijk binnen vier weken mee of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt.
2. Indien zodanige gegevens worden verwerkt, bevat de mededeling een volledig overzicht daarvan in begrijpelijke vorm, een omschrijving van het doel of de doeleinden van de verwerking, de categorieën van gegevens waarop de verwerking betrekking heeft en de ontvangers of categorieën van ontvangers, alsmede de beschikbare informatie over de herkomst van de gegevens.
[…].