ECLI:NL:RVS:2020:1438
Raad van State — Uitspraak 


201902208/1/R2.
Datum uitspraak: 24 juni 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1.    Stichting Het Verhaal van Tilburg, gevestigd te Tilburg,
2.    [appellant sub 2], wonend te Tilburg,
3.    [appellant sub 3], wonend te Tilburg,
en
de raad van de gemeente Tilburg,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 28 januari 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Spoorzone, 7e herziening (Besterdring 235)" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben de Stichting, [appellant sub 2] en [appellant sub 3] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[belanghebbende] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Stichting heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft partijen telefonisch gehoord op 12 mei 2020. Aan het telefonisch horen hebben deelgenomen de Stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. M.M. Breukers, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, [appellant sub 3], vertegenwoordigd door mr. D. van de Weerdt, rechtsbijstandverlener te Roermond, en de raad, vertegenwoordigd door L.M. van Grinsven en J.A.I.M.M. op ’t Hoog.
Voorts is [belanghebbende], vertegenwoordigd door [gemachtigde C], bijgestaan door mr. T.Q. de Booys, advocaat [NAAM], als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het plan voorziet in de bouw van maximaal 150 appartementen op het perceel aan de Besterdring 235, waar momenteel het "Blauwe Gebouw" staat. Het plangebied wordt begrensd door de Besterdring in het oosten, de Burgemeester Brokxlaan in het zuiden en de Wagenstraat in het westen. Het plangebied grenst direct ten noorden aan de achtertuinen van verschillende woningen aan de Lange Nieuwstraat.
Toetsingskader
2.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Het beroep van de Stichting
Ontvankelijkheid
3.    [belanghebbende] heeft aangevoerd dat de Stichting niet als belanghebbende bij het bestreden besluit kan worden aangemerkt aangezien zij geen feitelijke werkzaamheden als bedoeld in artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) verricht. De werkzaamheden van de Stichting bestaan volgens [belanghebbende] uitsluitend uit het initiëren en participeren in bestuursrechtelijke procedures. Verder heeft [belanghebbende] betoogd dat het plan op zich geen invloed heeft op het behoud, de bescherming of instandhouding van het gebouw.
3.1.    Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb luidt: "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
Artikel 1:2, derde lid, van de Awb luidt: "Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen."
3.2.    Voor het beantwoorden van de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt. Met artikel 1:2, derde lid, van de Awb heeft de wetgever blijkens de totstandkomingsgeschiedenis (Kamerstukken II 1988/1989, 21 221, nr. 3, p. 32-35) veilig willen stellen dat organisaties als belanghebbende kunnen opkomen, mits een algemeen of collectief belang dat zij zich statutair ten doel stellen te behartigen en waarvoor zij zich daadwerkelijk inzetten, bij het besluit rechtstreeks is betrokken.
3.3.    Uit artikel 2, eerste lid, van haar statuten blijkt dat de Stichting als doel heeft het behouden, beschermen en in standhouden van bouwwerken en/of gebouwen die vanuit architectonisch, cultureel, bouwkundig of sociaal oogpunt dan wel qua beleving door de Tilburgers een markante plaats in de geschiedenis van Tilburg innemen, daaronder begrepen het voorkomen van het significant aanpassen, herbestemmen, renoveren en/of afbreken van deze bouwwerken en/of gebouwen en het verrichten van alle handelingen die met het vorenstaande in de ruimste zin verband houden of daartoe bevorderlijk kunnen zijn. Uit artikel 2, tweede lid, van de statuten blijkt dat de Stichting haar doelstelling onder meer tracht te verwezenlijken door het organiseren van bijeenkomsten en overige activiteiten waarin "het verhaal van Tilburg" met betrekking tot deze bouwwerken en/of gebouwen naar de Tilburgers toe wordt uitgedragen alsmede deel te nemen aan acties in de meest brede zin van het woord ten einde te voorkomen dat de bouwwerken en/of gebouwen zullen verdwijnen. Voorts is uit nader door de Stichting ingebrachte schriftelijke informatie en het verhandelde ter zitting naar voren gekomen dat de Stichting verschillende feitelijke werkzaamheden heeft verricht met het oog op de behartiging van haar statutaire doelstelling, die los staan van juridische procedures of de voorbereiding daarvan. Zo heeft zij deelgenomen aan overleg met bestuursorganen op gemeentelijk niveau om deze te overtuigen van de noodzaak van het behoud van verschillende gebouwen, waaronder het GGD-gebouw. Specifiek voor het "Blauwe Gebouw" heeft zij voor deze locatie een alternatief ontworpen met behoud van dit gebouw en hiervan een presentatie gegeven voor het college van burgemeester en wethouders en de raad. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de Stichting aannemelijk heeft gemaakt dat zij feitelijke werkzaamheden verricht met het oog op de behartiging van haar doelstelling. Dat die werkzaamheden mede hebben geleid tot onderhavige procedure, maakt niet dat de Stichting zich alleen bezighoudt met procederen. Gezien de statutaire doelstelling en feitelijke werkzaamheden is naar het oordeel van de Afdeling het belang van de Stichting rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken en kan zij als belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van de Awb worden aangemerkt.
Verder overweegt de Afdeling dat het plan het mogelijk maakt om aan het plangebied een geheel andere invulling te geven op de locatie waar momenteel het "Blauwe Gebouw" staat, zodat reeds hierom een belang van de Stichting bij het plan aanwezig is.
De wens van de Stichting tot hergebruik van het bestaande gebouw
4.    De Stichting stelt dat de raad, gezien de monumentale waarde van het onder architectuur van de architect Van Oers opgerichte pand, er niet voor had mogen kiezen om ter plaatse nieuwbouw toe te staan in plaats van hergebruik van het "Blauwe Gebouw". Volgens de Stichting heeft de raad door de met [belanghebbende] gesloten overeenkomst geen zelfstandige afweging kunnen maken over de mogelijkheid van het hergebruiken van het bestaande gebouw op het perceel aan de Besterdring 235. Bij een dergelijke afweging horen de kosten van renovatie geen rol te spelen. Bovendien volgt volgens de Stichting uit een door haar opgestelde bouwkostenraming dat ook in het geval wordt gekozen voor het hergebruiken van het bestaande gebouw kan worden voldaan aan de rendementseis van [belanghebbende]. Uit de in opdracht van de raad opgestelde rapporten blijkt dat de herbouwkosten mogelijk zelfs lager zullen uitvallen dan in de bouwkostenraming. De raad heeft bij de vaststelling van het plan ten onrechte geen rekening gehouden met de mogelijkheid van het hergebruiken van het gebouw en heeft nimmer inhoudelijk gereageerd op die mogelijkheid, ondanks toezeggingen van de wethouder. Daarom heeft de raad onvoldoende inspraak geboden. In het verlengde daarvan is ook nooit gereageerd op verzoeken die de Stichting heeft gedaan in het kader van de Wet openbaarheid van bestuur. Verder stelt de Stichting dat de raad ten onrechte het verzoek om de aanwijzing van het bestaande gebouw op het perceel aan de Besterdring 235 als gemeentelijk monument heeft afgewezen. Volgens de Stichting heeft de omgevingscommissie ten onrechte aan de afwijzing van het verzoek om de aanwijzing van het gebouw als gemeentelijk monument ten grondslag gelegd dat het bestaande gebouw buiten de periode voor monumenterkenning is gebouwd. In een advies van de Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur en Raad voor Cultuur aan de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap wordt gesteld dat de architectonische en historische waarde van gebouwen en bouwwerken niet langer als uitgangspunt mag worden gehanteerd, maar dat voortaan moet worden gekeken naar de plaats van het gebouw in de samenleving. In dat verband heeft de Stichting gewezen op de mogelijke aanwijzing van het gebouw van de GGD, ontworpen door architect Bedaux, als gemeentelijk monument. Volgens de Stichting meet de gemeente met twee maten, omdat gebouwen van Bedaux vaker worden aangewezen als gemeentelijk monument dan de gebouwen van Van Oers, waaronder het "Blauwe Gebouw".
4.1.    De Afdeling stelt voorop dat het bieden van inspraak voorafgaande aan de terinzagelegging van een ontwerpbestemmingsplan geen onderdeel uitmaakt van de in de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) en het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) geregelde bestemmingsplanprocedure. Het niet voldoende bieden van inspraak in deze fase heeft daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van de bestemmingsplanprocedure en het bestemmingsplan. Uit de stukken blijkt dat de raad toepassing heeft gegeven aan de in de Wro en het Bro geregelde bestemmingsplanprocedure en dat de Stichting heeft deelgenomen aan diverse raadscommissievergaderingen en overleggen. In hetgeen de Stichting heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat dit niet op zorgvuldige wijze zou zijn geschied. De betrokken belanghebbenden hebben hun zienswijzen op het ontwerpplan kunnen indienen en deze zijn bij de vaststelling van het bestemmingsplan betrokken.
De Afdeling overweegt verder dat niet in geschil is dat het plan financieel uitvoerbaar is, maar dat de Stichting stelt dat door de raad een andere keuze had moeten worden gemaakt bij de invulling van het plangebied. De Afdeling overweegt dat de raad bij de keuze van een bestemming een afweging dient te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen. Uit de zienswijzennota blijkt dat de raad bij de vaststelling van het plan het door de Stichting aangedragen alternatief heeft bezien. De raad heeft een belangenafweging gemaakt en besloten medewerking te verlenen aan de in het plan voorziene ontwikkeling. De raad heeft de mogelijke gevolgen van het plan, waaronder de sloop van het bestaande gebouw, betrokken bij die belangenafweging. In dat verband heeft de raad toegelicht dat bij deze belangenafweging de slechte staat van het bestaande gebouw en het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 17 april 2018 om het gebouw niet aan te wijzen als een gemeentelijk monument een rol hebben gespeeld. Aan het besluit van 17 april 2018 is een advies van de als monumentencommissie opererende omgevingscommissie ten grondslag gelegd. In dat advies wordt geconcludeerd dat het gebouw zeker enige cultuurhistorische waarde heeft, maar niet voldoende om het pand als gemeentelijk monument aan te wijzen. Verder heeft het college overwogen dat naast de financiële consequenties van het hergebruiken van het bestaande gebouw, de technische opgave zo ingrijpend is dat de bijzondere elementen die het gebouw kenmerken, zoals de kenmerkende gevel van Cortenstaal, zouden moeten worden vervangen. Voorts heeft de raad aangegeven dat de sloop van het bestaande pand en de vervanging door nieuwbouw past in de door hem gewenste transitie van kantoorgebouwen in woningen, terwijl in het door de Stichting voorgestelde alternatief grotendeels sprake is van een hotel-, kantoor- of horecafunctie.
In hetgeen de Stichting heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen reden om de door de raad gemaakte belangenafweging, gelet op de door hem gewenste transitie van kantoorpanden in woningbouw, de financiële en technische risico’s en de beperkingen bij de mogelijkheid van het als cultuurhistorisch monument hergebruiken van het bestaande gebouw op het perceel Besterdring 235, onredelijk te achten. In hetgeen de Stichting heeft aangevoerd ziet de Afdeling, mede gelet op de aan de raad toekomende beleidsruimte, geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid heeft kunnen kiezen voor de in het voorliggende plan beoogde ontwikkeling, boven het alternatief dat door de Stichting is aangedragen. Ten slotte overweegt de Afdeling over het betoog van de Stichting dat het bestaande gebouw van de GGD mogelijk wel zal worden aangewezen als een gemeentelijk monument, dat de raad ter zitting heeft toegelicht dat dit gebouw nog niet is aangewezen als gemeentelijk monument, zodat reeds om die reden geen sprake is van een ongelijke behandeling van gelijke gevallen. Voor zover de Stichting zich in dit verband nog heeft beklaagd over de wijze waarop is omgesprongen met haar in het kader van de Wet openbaarheid van bestuur gedane verzoeken en over de weigering om het pand aan te wijzen als gemeentelijk monument overweegt de Afdeling dat deze verzoeken thans niet ter beoordeling staan.
Het betoog faalt.
Conclusie en proceskosten
5.    Het beroep van de Stichting is ongegrond.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Het beroep van [appellant sub 2]
7.    [appellant sub 2] woont op het perceel [locatie 1]. Zij vreest dat haar woon- en leefklimaat zal worden aangetast door de bij het plan voorziene woningen.
Indeling van de voorziene woningen
8.    [appellant sub 2] stelt onder verwijzing naar de door de raad vastgestelde zienswijzennota dat er afspraken zijn gemaakt omtrent privacy. Volgens haar is onder meer afgesproken dat aan de achterzijde van de voorziene woningen slaapkamers en geen woonkamers komen te liggen. [appellant sub 2] stelt dat, ondanks deze afspraken, de beoogde indeling van de woningen niet afdoende in de planregels is verzekerd, bijvoorbeeld door middel van het opnemen van een bouwvoorschrift of een voorwaardelijke verplichting. Bovendien bestaat vanuit de zijkant van de nieuwbouw vanuit loggia’s zicht op de tuin van [appellant sub 2].
8.1.    De Afdeling overweegt over het betoog dat in de zienswijzennota zou zijn toegezegd dat de slaapkamers aan de achterzijde van de woningen komen te liggen, dat voor een geslaagd beroep op vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. De Afdeling overweegt dat dergelijke toezeggingen of uitlatingen niet zijn gedaan in de zienswijzennota. De raad heeft  in de zienswijzennota slechts verwezen naar een afspraak tussen [belanghebbende] en de betrokken belanghebbenden over de situering van de woonkamer. Deze afspraak gaat verder dan de raad vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. In dit verband heeft de raad toegelicht dat in het plan op diverse manieren rekening is gehouden met de achterliggende woningen met bijbehorende tuinen. Zo zijn de in het plan opgenomen hoogteaccenten weggeschoven van de achtertuinen van de bestaande woningen en is in het plan vastgelegd dat de bouwlagen boven de eerste bouwlaag terugspringen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad afdoende gemotiveerd dat, mede gelet op de ligging van het plangebied en de woning van [appellant sub 2] in het centrum van Tilburg, een nadere regulering van de inrichting van de voorziene woningen vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet noodzakelijk is.
Het betoog faalt.
Parkeren
9.    [appellant sub 2] stelt dat op grond van de gemeentelijke nota "Parkeernormen Tilburg 2017" (hierna: de parkeernota) de parkeerbehoefte ten gevolge van de in het plan toegelaten ontwikkeling uitkomt op 195 parkeerplaatsen. Volgens [appellant sub 2] volgt uit de parkeernota namelijk dat een parkeernorm van 1,3 parkeerplaats per woning moet worden toegepast, namelijk 1 voor bewoners en 0,3 voor bezoekers. Het voorliggende plan voorziet echter maar in 105 parkeerplaatsen op eigen terrein, onderverdeeld in 100 reguliere parkeerplaatsen en 5 parkeerplaatsen voor deelauto’s. Volgens [appellant sub 2] is niet duidelijk welk effect het concept van deelauto’s zal hebben op de parkeerbehoefte. De raad gaat er kennelijk vanuit dat voor 50 bewoners kan worden volstaan met 5 deelauto’s, maar de raad heeft deze aanname niet onderbouwd. Ten slotte stelt [appellant sub 2] dat de raad wat betreft het parkeren voor bezoekers is uitgegaan van de vrijstellingsregeling in artikel 3.2.2 van de parkeernota, maar dat de raad onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt of het voorliggende plan voldoet aan de daarvoor geldende criteria.
9.1.    De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat het plan voorziet in voldoende parkeerplaatsen. Het plangebied ligt in gereguleerd gebied. Dat is een gebied waarvoor als uitgangspunt geldt dat de parkeerbehoefte op eigen terrein moet worden afgewikkeld. Daarvoor zijn voor bewoners 100 reguliere parkeerplaatsen en 5 parkeerplaatsen voor deeltijdauto’s beschikbaar. In de Lange Nieuwstraat en het aansluitend deel van Theresia is betaald parkeren ingevoerd, waarbij de bewoners van de te bouwen woningen zullen zijn uitgesloten van het verkrijgen van een parkeervergunning. Van de bewoners zal derhalve geen parkeeroverlast uitgaan. De bezoekers worden geacht gebruik te maken van openbare parkeergarages in het gebied "Spoorzone". Volgens de raad is in 2018 de bezettingsgraad van openbare parkeergarages in de binnenstad in kaart gebracht en daaruit volgt dat op de drukste momenten op geen enkel moment sprake is van een parkeertekort.
9.2.    Artikel 7, lid 7.6.1, van de planregels luidt:
"Parkeren
a. De gronden mogen enkel worden bebouwd of gebruikt onder voorwaarde dat ten behoeve van het parkeren of stallen van (motor)voertuigen in, op of onder het gebouw dan wel op het onbebouwde terrein dat bij het gebouw hoort in voldoende mate parkeergelegenheid aanwezig is.
b. Hierbij moet worden voldaan aan de parkeernormen en rekenmethode, zoals neergelegd in de nota "Parkeernormen Tilburg 2017". Indien deze parkeernota gedurende de planperiode wordt gewijzigd dient te worden voldaan aan de gewijzigde parkeernormen en rekenmethode;
[...]."
9.3.    De Afdeling stelt voorop dat in artikel 7, lid 7.6.1, onder a, van de planregels een voorwaardelijke verplichting is opgenomen dat gronden enkel mogen worden bebouwd of gebruikt onder voorwaarde dat ten behoeve van het parkeren of het stallen van voertuigen in, op of onder het gebouw dan wel op het onbebouwde terrein dat bij het gebouw hoort in voldoende mate parkeergelegenheid aanwezig is, waarbij er moet worden voldaan aan de parkeernormen en rekenmethode uit de parkeernota. De raad heeft beoogd een planregeling vast te stellen die ertoe leidt dat bij de aanvraag voor de omgevingsvergunning voor het bouwen wordt getoetst aan de parkeernota. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 8 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:607, is een dergelijke regeling - met een zogeheten dynamische verwijzing - toegestaan. De vraag of er voldoende parkeerplaatsen worden aangelegd om te voorzien in de parkeerbehoefte die als gevolg van de uitvoering van het plan zal ontstaan zal in het kader van de procedure voor de omgevingsvergunning aan de orde komen. De raad dient in het kader van de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan wel te bezien of kan worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid.
De Afdeling overweegt dat in paragraaf 3.2 van de parkeernota de mogelijkheden tot vrijstelling van de parkeereis worden behandeld. In de door [appellant sub 2] genoemde paragraaf 3.2.2 van de parkeernota is gesteld dat in de binnenstad geen parkeereis geldt voor bezoekersparkeren bij toekomstige ontwikkelingen binnen de invloedssfeer van de openbare parkeergarages. Gezien het door de raad gestelde over de aanwezigheid van openbare parkeergarages in de omgeving en de bezetting daarvan ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat ten aanzien van het bezoekersparkeren niet aan de normen van de parkeernota zal kunnen worden voldaan. Verder is in paragraaf 3.2.3 van de parkeernota vastgelegd dat in gereguleerd gebied -  waarvan in dit geval sprake is - gebruik kan worden gemaakt van de nulvergunningenregel. Dit houdt in dat de initiatiefnemer kan kiezen voor goedkopere woningen zonder parkeerplaats. Dergelijke bouwontwikkelingen worden geplaatst op de nulvergunningenlijst. Dit betekent dat de toekomstige gebruikers en/of hun bezoekers worden uitgesloten van het verkrijgen van parkeervergunningen. In dit geval zal van deze regel gebruik worden gemaakt. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat niet aan de normen van de parkeernota zal kunnen worden voldaan. Gelet op de in ieder geval aan te leggen parkeerplaatsen op eigen terrein, de uitsluiting van bewoners van parkeervergunningen en hetgeen de raad heeft gesteld over de aanwezigheid van voldoende openbare parkeerplaatsen in de omgeving ziet de Afdeling evenmin in dat ter plaatse van de woning van [appellant sub 2] sprake zal zijn van een onevenredige toename van de parkeerdruk ten gevolge van de realisering van de in het plan voorziene appartementen.
Het betoog faalt.
Structuurvisie "Linten in de Oude Stad"
10.    [appellant sub 2] stelt dat het bestemmingsplan voorziet in de realisatie van een appartementengebouw vlakbij zones die in de structuurvisie "Linten in de Oude Stad" (hierna: de structuurvisie) zijn aangewezen als een "rustig" lint en een "bedrijvig" lint. De raad heeft in de plantoelichting geen rekening gehouden met de structuurvisie, terwijl een appartementengebouw in een rustig lint volgens de structuurvisie in het geheel niet en in een bedrijvig lint slechts bij wijze van uitzondering wenselijk wordt geacht.
10.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het perceel Besterdring 235 ligt binnen het gebied dat in de structuurvisie de gebiedsaanduiding "Spoorzone" heeft gekregen. Volgens de raad maakt de structuurvisie een onderscheid tussen gebiedsaanduidingen en de wijze van toepassen van de structuurvisie. Bij plannen in grootschalige gebiedsontwikkelingen, zoals de "Spoorzone", vormt de structuurvisie alleen ruimtelijke "input" binnen de te maken stedenbouwkundige afwegingen. Bij de vaststelling van het plan heeft de raad rekening gehouden met het oude bedrijvig lint aan de Besterdring. Volgens de raad versterkt de verdraaiing van het hoogteaccent de transparantie en de openheid naar dit lint.
10.2.    In de structuurvisie staat dat de huidige plansystematiek die sturing geeft aan bestemmingsplannen onvoldoende is om de gewenste kwaliteit in de linten te sturen. De kwaliteit van de aangewezen linten is de laatste tijd verslechterd. Naast ruimtelijke aspecten, is daarbij de eenzijdige gerichtheid van ontwikkelaars op appartementengebouwen een punt van zorg, aldus de structuurvisie.
De raad heeft met de structuurvisie beoogd om het karakter en de sfeer van de linten te verbeteren. In de structuurvisie worden maatregelen voorgesteld om die doelstelling te bereiken, waaronder het beperken van de planologische mogelijkheden voor appartementengebouwen in of aan linten. In de structuurvisie staat verder dat uiteindelijk het bestemmingsplan leidend is voor ruimtelijke ontwikkelingen in de "Oude Stad" en dat het bestemmingsplan de structuurvisie kan "overrulen".
De raad heeft toegelicht dat bij de stedenbouwkundige afweging die aan het plan ten grondslag is gelegd rekening is gehouden met het oude bedrijvig lint aan de Besterdring. De verdraaiing van het hoogteaccent versterkt volgens de raad de transparantie en openheid naar dit lint. In de plantoelichting staat beschreven dat de beoogde woontoren niet solitair op het maaiveld staat, maar onderdeel uitmaakt van een bouwblok met een plinthoogte van vier bouwlagen. De uitbouw van de voet van de woontoren in vier lagen aan de Besterdring sluit aan op het bouwregime van het "bedrijvig" lint en de overkraging accentueert voor voetgangers de toegang naar de Burgemeester Brokxlaan en de "Spoorzone". Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad, gelet op deze toelichting en anders dan [appellant sub 2] stelt, bij de vaststelling van het plan overeenkomstig de structuurvisie rekening gehouden met de hierin aangewezen linten.
Het betoog faalt.
Conclusie en proceskosten
11.    Het beroep van [appellant sub 2] is ongegrond.
12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Het beroep van [appellant sub 3]
13.    [appellant sub 3] woont op het perceel aan de [locatie 2] en vreest dat de in het plan toegelaten ontwikkelingen, in het bijzonder gelet op de omvang van het bouwvolume en de maximale bouwhoogte van 49 m van de beoogde woontoren aan de oostzijde van het plangebied, zullen leiden tot aantasting van haar woon- en leefklimaat.
Ladder voor duurzame verstedelijking
14.    [appellant sub 3] stelt dat de raad de kwalitatieve behoefte aan de in het plan voorziene woningen niet inzichtelijk heeft gemaakt. Zij stelt dat in de plantoelichting enerzijds de indruk wordt gewekt dat deze woningen zijn bestemd voor jongeren, terwijl anderzijds wordt gesproken over realisatie van levensloopbestendige woningen voor onder meer zorgbehoevenden. Volgens [appellant sub 3] is door de tegenstrijdigheden niet inzichtelijk gemaakt in welke kwalitatieve behoefte het voorliggende bestemmingsplan zal voorzien.
14.1.    De raad stelt onder verwijzing naar paragraaf 3.3 van de toelichting op het plan dat zowel de kwantitatieve als de kwalitatieve behoefte aan de in het plan voorziene woningbouw is onderbouwd. Volgens de raad blijkt uit de "Woonvisie Tilburg 2015" (hierna: de woonvisie) en het "Kwalitatief Woning Behoefte Onderzoek" (hierna: het Kwbo) dat vooral in het centrum-stedelijke woonmilieu behoefte bestaat aan nieuwe woningen. In de toelichting op het plan is aan de hand van verschillende doelgroepen onderbouwd dat behoefte bestaat aan de in het plan voorziene woningbouw. Uit de woonvisie en het Kwbo blijkt volgens de raad dat er vooral behoefte bestaat aan vrijesector huurwoningen, waarin het voorliggende bestemmingsplan voorziet.
14.2.    Met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is beoogd vanuit een oogpunt van ruimtelijke ordening ongewenste leegstand te vermijden en zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. De ladder voor duurzame verstedelijking is geen blauwdruk voor een optimale ruimtelijke inpassing van alle nieuwe ontwikkelingen, maar bewerkstelligt dat de wens om in een nieuwe stedelijke ontwikkeling te voorzien aan de hand van het toetsingskader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro nadrukkelijk in de plantoelichting wordt gemotiveerd en afgewogen met oog voor de ontwikkelingsbehoefte van een gebied en voor de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied ligt. De stappen schrijven geen vooraf bepaald resultaat voor, omdat het optimale resultaat moet worden beoordeeld door het bevoegd gezag dat de regionale en lokale omstandigheden kent en de verantwoordelijkheid draagt voor de ruimtelijke afweging met betrekking tot die ontwikkeling.
14.3.    De Afdeling stelt voorop dat het betoog van [appellant sub 3] uitsluitend is gericht tegen de door de raad aangenomen kwalitatieve behoefte en niet tegen de door de raad aangenomen kwantitatieve behoefte aan woningen binnen het in aanmerking te nemen gebied. In paragraaf 3.3 van de toelichting op het plan staat dat de raad bij de beoordeling van de woonbehoefte gebruik heeft gemaakt van een zogeheten woonmilieutypologie. De raad heeft daarbij een onderscheid gemaakt tussen vijf verschillende woonmilieus: centrum-stedelijk, stedelijk-buiten-centrum, groen-stedelijk, (centrum-)dorps en landelijk. Bij de gehanteerde systematiek is sprake van een afnemende woningdichtheid en nabijheid en toegang tot voorzieningen, respectievelijk bereikbaarheid. In de plantoelichting wordt aangegeven dat het onderhavige plan voorziet in realisatie van maximaal 150 huurappartementen in de "Spoorzone". Dit gebied ligt binnen het bestaand stedelijk gebied. Het plan voorziet, zo wordt in de toelichting op het plan gesteld, in de transformatie van een kantoor naar woningbouw, waarbij de voorziene woningen inspelen op de behoefte aan zogenoemde levensloopgeschikte woningen. Het voorliggende plan voorziet hiermee in de vraag naar centrum-stedelijke woningen. Verder wordt in de plantoelichting erop gewezen dat de behoefte aan de woningen in het centrum-stedelijke woonmilieu wordt onderbouwd in het Kwalitatief Woning Behoefte Onderzoek, een vierjaarlijks onderzoek naar woonbehoeften. Uit dit onderzoek blijkt dat de voorkeur van verhuisgeneigde Tilburgers in ruim 20% van de gevallen uitgaat naar woningen in het centrum-stedelijke woonmilieu. De behoefte aan woningen uit dit woonmilieu bedraagt in de periode tot en met 2025 ongeveer 2200 woningen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad hiermee toereikend gemotiveerd dat er een kwalitatieve behoefte bestaat aan de in het plan voorziene woningen. Gelet op het vorenstaande is het plan niet in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro vastgesteld.
Het betoog faalt.
Windhinder
15.    [appellant sub 3] stelt dat op grond van de op 11 september 2017 vastgestelde "Handreiking Hoogbouw" (hierna: de handreiking), die de raad hanteert als handleiding bij de beoordeling van initiatieven voor hoogbouw, een windtunnelproef moet worden uitgevoerd dan wel met aanvullende rekenmodellen moet worden berekend hoe groot de invloed van de voorziene bebouwing op de windstromen in de openbare ruimte zal zijn. Volgens [appellant sub 3] is in het uitgevoerde windonderzoek ten onrechte het toekomstige windklimaat beoordeeld na realisering van alle ontwikkelingen in het gebied "Spoorzone", terwijl volgens de handreiking het windklimaat na de realisatie van het plan afzonderlijk had moeten worden beoordeeld.
15.1.    In de handreiking staat dat door middel van een windtunnelproef of vergelijkbare rekenmodellen in kaart moet worden gebracht wat de effecten van de voorziene hoogbouw zijn op de windstromen in de omliggende openbare ruimte en in hoeverre die effecten hinderlijk zullen zijn. In het in opdracht van [belanghebbende] uitgevoerde onderzoek "Besterdring 235 te Tilburg" (hierna: het windonderzoek) van bureau Peutz van 13 juni 2018 is de windsituatie na de realisatie van de ruimtelijke ontwikkelingen in de "Spoorzone" onderzocht. De conclusie van het windonderzoek is dat na realisatie van alle ruimtelijke ontwikkelingen in het gebied "Spoorzone" rondom de voorziene nieuwbouw op het perceel aan de Besterdring 235 sprake zal zijn van een aanvaardbaar windklimaat. In het windonderzoek staat dat indien de berekeningen worden uitgevoerd voor de situatie zonder de eveneens voorziene toren van de in de Spoorzone voorziene Koepelhal, de verwachting is dat een lagere hinderkans zal worden berekend. De raad heeft ter zitting toegelicht dat is uitgegaan van een worst-case benadering in die zin dat alle mogelijke windhinder veroorzakende gebouwen - ook voor zover ze nog niet zijn gerealiseerd, maar wel reeds voorzien - zijn meegerekend en dat in het geval het windklimaat na de realisering van alleen de in het plan voorziene ontwikkeling zou worden bezien, het windklimaat gunstiger zal uitpakken.
In hetgeen [appellant sub 3] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat in dit geval in strijd met de handreiking onvoldoende windonderzoek zou hebben plaatsgevonden en dat de raad niet in redelijkheid de windsituatie na de realisatie van alle ontwikkelingen in de "Spoorzone" als worst case scenario heeft mogen beoordelen.
Het betoog faalt.
Bezonning
16.    [appellant sub 3] stelt dat op grond van de handreiking de zogenoemde Haagse bezonningsnorm in acht moet worden genomen. Deze norm gaat er van uit dat in de periode van 19 februari tot 21 oktober per dag ten minste twee uur bezonning van de gevel van een woning mogelijk moet zijn. Volgens [appellant sub 3] volgt uit de bezonningsstudie die aan het plan ten grondslag is gelegd dat op 19 februari niet aan de norm kan worden voldaan.
16.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat een bezonningsstudie is verricht, waaruit blijkt dat wordt voldaan aan de Haagse bezonningsnorm. Voor de woning van [appellant sub 3] geldt dat op maatgevende dagen in ieder geval vanaf 14:00 uur tot 16:00 uur bezonning van de gevel van de woning van [appellant sub 3] aanwezig is. Daarmee wordt voldaan aan de bezonningsnorm die de raad heeft gehanteerd bij beoordeling van de bezonningssituatie ten gevolge van de in het voorliggende plan toegelaten ontwikkeling.
16.2.    De Afdeling overweegt dat onderzoek is verricht naar de effecten van de voorziene woningen op de bezonningssituatie ter plaatse van onder meer de woning van [appellant sub 3]. De resultaten daarvan zijn neergelegd in het rapport "Besterdring 235 Tilburg" van bureau Van Miert, Mei en Cordeel van 15 januari 2018 (hierna: de bezonningsstudie). De raad heeft als richtlijn een bezonningsnorm gehanteerd, die uitgaat van ten minste 2 uur bezonning per etmaal in de periode van 19 februari tot en met 21 oktober en waarbij de gevel van de woning maatgevend is. Aan de hand van de bezonningsstudie heeft de raad ter zitting gesteld dat zal worden voldaan aan de gehanteerde bezonningsnorm en dat de bestaande bezonningssituatie ter plaatse van de woning van [appellant sub 3] zal verbeteren. De Afdeling overweegt dat uit de bezonningsstudie blijkt dat op 19 februari om zowel 14:00 uur als 16:00 uur de bij het plan voorziene bebouwing niet in de weg staat aan bezonning van de gevel van de woning van [appellant sub 3], zodat kan worden voldaan aan de door de raad gehanteerde bezonningsnorm. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich daarom op het standpunt kunnen stellen dat wordt voldaan aan de gehanteerde bezonningsnorm en heeft de raad op basis daarvan kunnen aannemen dat daarmee ter plaatse van de woning van [appellant sub 3] sprake zal zijn van een aanvaardbare bezonningssituatie.
Het betoog faalt.
Impactstudie en schaalverschillen
17.    [appellant sub 3] stelt dat op grond van de handreiking inzicht moet worden gegeven in het verschil in uitzicht tussen laag- en hoogbouw. In de plantoelichting ontbreekt een dergelijk inzicht. Weliswaar heeft de raad een impactstudie laten uitvoeren, maar die studie is gebaseerd op onjuiste uitgangspunten en bovendien wordt daarin niet aangetoond dat het verschil in uitzicht tussen laag- en hoogbouw ruimtelijk toelaatbaar wordt geacht. Verder heeft [appellant sub 3] aangevoerd dat de impactstudie een vergelijking laat zien tussen het geval dat er toepassing zou zijn gegeven aan de uitwerkingsregels van het voorheen geldende bestemmingsplan en het voorliggende plan. Omdat het voorheen geldende bestemmingsplan niet is uitgewerkt, kan deze impactstudie niet bijdragen aan de onderbouwing van het onderhavige plan. Daarnaast stelt [appellant sub 3] dat op grond van de handreiking aan de hand van een situatietekening de schaalverschillen op de stadsplattegrond en in de bouwhoogte in beeld moeten worden gebracht. Volgens [appellant sub 3] wordt in de plantoelichting ten onrechte niet ingegaan op deze schaalverschillen.
17.1.    In de handreiking staat dat daar waar de gevolgen van de beoogde bebouwing het grootst zijn door middel van kaartbeelden en/of fotocollages inzicht moet worden gegeven in de verschillen qua uitzicht tussen laag- en hoogbouw met bijbehorende argumentatie over het al dan niet toelaatbaar ervan zijn. De raad heeft in paragraaf 3.1.3 van de toelichting op het plan uiteengezet dat een onderzoek is verricht naar de mogelijke gevolgen van de in het plan toegelaten ontwikkeling voor het uitzicht vanaf de percelen aan de Lange Nieuwstraat, waaronder het perceel van [appellant sub 3]. De resultaten van dit onderzoek staan in het rapport "Impact achtergevel vanuit bestaande tuinen" van het bureau Mei (hierna: de impactstudie). Deze impactstudie laat zien hoe de bouwlagen zich tonen vanuit de achtertuinen van de bestaande woningen. Anders dan [appellant sub 3] kennelijk meent, is in deze impactstudie mede een vergelijking gemaakt tussen de in het voorliggende plan voorziene bebouwing en bebouwing zoals die thans feitelijk aanwezig is. De raad heeft toegelicht dat de voorziene woningbouw zodanig is geprojecteerd dat deze zo min mogelijk impact zal hebben op achterliggende woningen. In het plan is er nadrukkelijk voor gekozen de hoogteaccenten niet te voorzien achter de achtertuinen van de bestaande woningen aan de Lange Nieuwstraat, waaronder de woning van [appellant sub 3]. De raad heeft verder gemotiveerd dat de hoogbouw op de hoek van de Burgemeester Brokxlaan en de Besterdring relevant is als entree naar de "Spoorzone" en dat deze hoogteaccenten onderdeel van het stadscentrum vormen en een verbindend element zijn tussen de Besterd en binnenstad. De raad heeft toegelicht dat in het licht van dat entreebeeld naar de Burgemeester Brokxlaan er sprake is van een samenspel met het bestaande woongebouw op de hoek van de Burgemeester Brokxlaan en het Stekelenburgplein en dat die gebouwen bijdragen aan het karakter van een geïntegreerde stadsstraat. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in strijd met de handreiking geen inzicht heeft geboden in de verschillen tussen laag- en hoogbouw en evenmin ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat de raad de schaalverschillen niet voldoende in kaart heeft gebracht.
Het betoog faalt.
Relatie plint en openbare ruimte
18.    [appellant sub 3] stelt dat op grond van de handreiking moet worden aangetoond dat de relatie tussen de plint en de openbare ruimte zowel functioneel als ruimtelijk op elkaar aansluiten. Volgens [appellant sub 3] wordt in de plantoelichting ten onrechte niet ingegaan op deze relatie.
18.1.    In de handreiking staat dat moet worden aangetoond dat de plint van de hoogbouw en de openbare ruimte zowel functioneel als ruimtelijk op elkaar aansluiten. In paragraaf 3.1.3 van de toelichting op het plan wordt uiteengezet dat de insnoering van het wegprofiel en de overkragingen helpen de autonomie en de scheidende werking van de Burgemeester Brokxlaan te milderen en een aangenamer klimaat voor vooral de voetgangers en bewoners te krijgen. De overkragende gebouwen dragen bij aan de geleding van de laan in een aantal sequenties die bijdragen aan de ervaring van een geïntegreerde stadsstraat, aldus de plantoelichting. Ter zitting heeft de raad nader toegelicht dat wordt beoogd om de eerste bouwlaag te laten aansluiten op de Besterdring en dat de overkragingen zorgen voor een kleinschaliger beeld. Volgens de raad zorgen woningen op de begane grond ook voor een aangenamer klimaat en kan daarmee worden voorkomen dat een versteende plint ontstaat.
Gelet op deze toelichting heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de in het plan toegelaten woningbouw zowel functioneel als ruimtelijk aansluit op de openbare ruimte. In hetgeen [appellant sub 3] heeft aangevoerd ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat in strijd met de handreiking niet voldoende aandacht zou zijn besteed aan een zorgvuldige aansluiting op de aangrenzende openbare ruimte.
Het betoog faalt.
Verkeer en parkeren
19.    [appellant sub 3] stelt dat, hoewel in de handreiking wordt vermeld dat de hoogbouw niet rechtstreeks vanaf de hoofdverkeerswegen mag worden ontsloten, het plan alleen wordt ontsloten op de Burgemeester Brokxlaan. Volgens [appellant sub 3] is evenmin inzichtelijk gemaakt dat het plan niet zal leiden tot een toename van de parkeerdruk. In dit verband wijst zij er op dat er een parkeereis geldt van 1 parkeerplaats per appartement en dat het plan voorziet in 105 parkeerplaatsen op eigen terrein.
19.1.    In de handreiking staat dat de hoogbouw niet rechtstreeks mag worden ontsloten op de hoofdverkeerswegen en dat daarom moet worden aangetoond dat de toeleidende wegen het extra verkeer kunnen verwerken. Voorts moet worden aangetoond dat de aansluitingen op de hoofdweg het extra verkeer aankunnen, aldus de handreiking. In de handreiking is verder aangegeven dat het een praktisch en bruikbaar hulpmiddel is voor initiatiefnemers van hoogbouw.
Door de raad is ter zitting uiteengezet dat de Burgemeester Brokxlaan speciaal is aangelegd ten behoeve van de ontsluiting van het gebied "Spoorzone". Ten gunste van de omwonenden is daarbij de keuze gemaakt om af te wijken van de handreiking om te voorkomen dat extra verkeersdruk ontstaat op de omliggende wegen, waaronder de Lange Nieuwstraat. Daarom is in dit geval de bewuste keuze gemaakt om ten gunste van omwonenden af te wijken van de handreiking. In hetgeen [appellant sub 3] heeft gesteld ziet de Afdeling geen aanleiding de door de raad gemaakte afweging onredelijk of anderszins onjuist te achten.
Voor zover [appellant sub 3] heeft gesteld dat de raad niet inzichtelijk heeft gemaakt dat het plan niet zal leiden tot toename van de parkeerdruk, ziet de Afdeling geen aanleiding daarover anders te oordelen dan hiervoor onder overweging 9.3 is geoordeeld. Het betoog faalt.
Conclusie en proceskosten
20.    Het beroep van [appellant sub 3] is ongegrond.
21.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.E.A. Matulewicz, griffier.
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 24 juni 2020
45-914.