ECLI:NL:CBB:2020:232
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2205
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 april 2020 in de zaak tussen
maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. H. Sikkema),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. A.R. Alladin en mr. W.A.M. Ebbinge).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 27 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard
.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft bij brieven van 7 februari 2020 en 10 februari 2020 aanvullende stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 februari 2020. Appellante is vertegenwoordigd door [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door haar gemachtigde en mr. R.A. Bakker. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.	Appellante bestaat uit het echtpaar [naam 4] ( [naam 4] ) en het echtpaar [naam 5] ( [naam 5] ) en is aangegaan in 2013. Het bedrijf had toen 57 melk- en kalfkoeien en 41 stuks jongvee. In 2014 is een uitbreidingstraject ingezet met de verbouw van de loods/stal in eigen beheer, de aankoop van een tweede melkrobot en de aankoop van ammoniakrechten. Verder is op 29 december 2014 een vergunning aangevraagd op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) voor 100 melk- en kalfkoeien en 47 stuks jongvee. Deze is verleend op 31 juli 2015. Voorts is op 17 juli 2017 een melding Activiteitenbesluit gedaan per 31 juli 2015 in verband met een uitbreiding van de veestapel tot de in de Nbw-vergunning genoemde aantallen dieren.
Besluiten van verweerder
3.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.263 kilogram. Wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren: 80 melk- en kalfkoeien en 65 stuks jongvee. Appellante is gekort met 90,9 kg omdat haar bedrijf niet volledig grondgebonden is.
Beroepsgronden
4.1
Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast en dat zij individueel en buitensporig wordt getroffen door het stelsel. De maatschap is aangegaan vanwege onder meer gezondheidsklachten van [naam 6] en met het oog op een bedrijfsovername door [naam 4] . Voor de overname is een bedrijfsomvang nodig van 100 melkkoeien en 50 stuks jongvee met een totale melkproductie van 850.000 kg per jaar. De maten hebben alle noodzakelijke stappen ondernomen om voor 2 juli 2015 uit te breiden, maar het is niet gelukt om op de peildatum het door appellante gewenste aantal dieren te houden, mede vanwege het lange wachten op de Nbw-vergunning. Om de benodigde uitbreiding door te kunnen zetten heeft appellante fosfaatrechten aangekocht met gebruikmaking van familieleningen en andere financieringen. Voor [naam 4] is het tot op heden onmogelijk geweest om [naam 5] uit te kopen en er is evenmin financiële ruimte voor investeringen en onderhoud, waardoor het bedrijf snel veroudert.
4.2
Appellante stelt dat zij zich onderscheidt zich van andere melkveehouders vanwege de hoogte van de financiële gevolgen voor het bedrijf en omdat de gevolgen van het fosfaatrechtenstelsel op het bedrijf niet voorzienbaar waren. Het gaat ook niet om een ‘gewone’ bedrijfsopvolging van vader op zoon. Tot 2013 kenden [naam 5] en [naam 4] elkaar nog niet. Met de uitbreiding is in 2014 begonnen om het bedrijf toekomstbestendig te maken en men heeft er alles aan gedaan om de risico’s zo klein mogelijk te houden. De overheid heeft verzuimd om tijdig en duidelijk te communiceren wat er zou gaan gebeuren na het afschaffen van het melkquotum. Het is niet juist om het falen van de overheid op het bordje van de melkveehouders te leggen. Ter onderbouwing van de gestelde individuele en buitensporige last heeft appellante een rapportage overgelegd van Accon AVM adviseurs en accountants van 6 februari 2020 met een drietal scenario’s.
Standpunt van verweerder
5.	Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts heeft verweerder erop gewezen dat appellante is gaan uitbreiden voordat zij beschikte over de nodige vergunningen en dat daarom in beginsel geen ruimte is om aan te nemen dat sprake is van strijd met artikel 1 van het EP. Hij betwist dat het bedrijf van appellante individueel afwijkend is van andere bedrijven die in het zicht van het afschaffen van het melkquotum zijn gaan uitbreiden. Verweerder benadrukt dat ook voor appellante het stelsel voorzienbaar was en dat appellante in weerwil van nadere productiebeperkende maatregelen is blijven vasthouden aan de geplande groei. Daarom dienen vergeefse investeringen als gevolg van uitbreidingen voor risico en rekening van de melkveehouder te komen. Ten slotte wijst verweerder erop dat appellante, ondanks de gestelde last, blijkbaar over voldoende financiële middelen beschikte om 845,35 kilogram fosfaatrechten te verwerven.
Beoordeling
6.1.
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en de uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2.1
Het College heeft eerder geoordeeld dat bij de beoordeling of een last in het individuele geval buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval moeten worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfatenrechtenstelsel de individuele melkveehouder treft. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf is van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.2.2.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten (zie ook de uitspraak van het College van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4)). Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.2.3
Bij de navolgbaarheid van de investeringsbeslissing speelt het moment waarop de beslissing is genomen een belangrijke rol. In zaken van melkveehouders die in 2013, 2014 en 2015 investeringsbeslissingen hebben genomen heeft het College eerder geoordeeld dat deze voor melkveehouders onzekere periode voorafgaand aan het afschaffen van het melkquotum tot een zekere mate van voorzichtigheid noopte en voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich bracht ook omdat reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatreductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 28 januari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:56, onder 7.2.3, en 11 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:84, onder 6.2.2).
6.3.1
Vaststaat dat appellante op de peildatum niet beschikte over de vereiste
Nbw-vergunning voor het beoogde aantal van 100 melkkoeien en 47 stuks jongvee. Deze is pas op 31 juli 2015 verleend. De beslissing om vóór 2 juli 2015 te investeren terwijl de melkveehouder op die datum nog niet de beschikking had over alle benodigde vergunningen is in de regel niet navolgbaar, omdat hij daarmee op het verkrijgen van een of meer vergunningen is vooruitgelopen. Het College heeft ook voor die gevallen geoordeeld dat in beginsel geen ruimte bestaat om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5, 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.3.2, 17 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:435, onder 5.5). Dat geldt ook wanneer dat voor de melkveehouder aanzienlijke financiële consequenties heeft, zoals in het onderhavige geval (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 10 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:406, onder 9.5). De opgelopen – overigens relatief geringe – vertraging bij het verkrijgen van de Nbw-vergunning komt voor rekening en risico van appellante. Dat appellante zeker wist dat de vergunning zou worden verleend omdat dit haar, naar haar zeggen, reeds vóór 2 juli 2015 telefonisch was toegezegd, leidt het College niet tot een ander oordeel. Evenmin is van belang dat bij de vaststelling van het fosfaatrecht op grond van artikel 23, derde lid, van de Msw niet wordt beoordeeld of de betrokken melkveehouder de door hem gehouden dieren legaal houdt. In dit geval is aan de orde of de beslissing van verweerder dienaangaande in het concrete geval een schending oplevert van artikel 1 van het EP, hetgeen een ander besliskader vormt. Ook anderszins ten slotte is niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan in dit geval in afwijking van het voormelde uitgangspunt zou moeten worden geoordeeld.
6.3.2
Voorts geldt ook voor appellante dat zij zelf de risico’s draagt die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en dat zij de nadelige gevolgen van de door haar genomen beslissing uit te breiden in beginsel kan niet afwentelen op het collectief. In wat appellante heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om van het voornoemde uitgangspunt af te wijken. Van de keuze van appellante in 2013 om de verbouwing van de loods/stal in eigen beheer te doen om op die manier kosten voor verdere financiering te besparen niet gezegd worden dat deze onverstandig was, maar kan er niet aan afdoen dat van appellante tevens voorzichtigheid werd gevergd ten aanzien van de beslissing om uit te breiden op zichzelf. Dat het door de maten in 2013 uitgedachte tijdpad voor de uitkoop van [naam 5] door [naam 4] moet worden aangepast – in die zin dat het langer zal duren eer [naam 4] in staat zal zijn [naam 5] uit te kopen – brengt het College evenmin tot het oordeel dat met de besluitvorming gepaard gaande last voor appellante buitensporig is.
Slotsom
7.1
Het College verklaart het beroep ongegrond.
7.2
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.3
Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. J.M.T. Plouvier, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 april 2020.
De voorzitter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.