ECLI:NL:CBB:2020:387
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 18/1318 en 19/1091
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 juni  2020 in de zaken tussen
[naam 1] , handelend onder de naam [naam 2]
, te [plaats 1] , appellant
(gemachtigde: mr. N.S. Commijs),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. M. Krari, mr. M. Leegsma en mr. A.H. Spriensma-Heringa).
Procesverloop
18/1318
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit 1) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 8 juni 2018 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 juni 2019. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Het College heeft het onderzoek in deze zaak ter zitting gesloten.
19/1091
Bij besluit van 11 januari 2019 (het primaire besluit 2) heeft verweerder de melding bijzondere omstandigheden van appellant afgewezen.
Bij besluit van 3 juni 2019 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit 2.
18/1318 en 19/1091
Bij beslissing van 8 augustus 2019 heeft het College, gelet op de ter zitting van 5 juni 2019 gemaakte afspraken en het op 15 juli 2019 ingestelde beroep tegen de beslissing op bezwaar van verweerder van 3 juni 2019 in de zaak met procedurenummer 19/1091, het onderzoek in zaak 18/1318 heropend.
De zaken zijn verder gevoegd behandeld.
Het onderzoek is vervolgens gesloten nadat geen van de partijen, nadat zij zijn gewezen op hun recht om (nader) ter zitting te worden gehoord, binnen de hen gestelde termijn heeft verklaard dat zij gebruik willen maken van dit recht.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) verhoogt de minister het fosfaatrecht, bedoeld in artikel 23, derde lid, van de Msw op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf (de startersregeling). Artikel 72, tweede lid, aanhef en onder c, van het Uitvoeringsbesluit noemt als één van de cumulatieve elementen van de definitie van een nieuw gestart bedrijf, dat het bedrijf aantoonbaar tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk bestemd voor consumptie of verwerking.
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2. Appellant exploiteert sedert 2012 een melkveebedrijf. Aanvankelijk deed hij dit op de locatie van het bedrijf van zijn ouders, in [plaats 2] . Hij had daarbij 71 ha natuurgrasland in pacht van het [naam 3] , deels als huiskavel, deels op afstand van het bedrijf. Nadien, in oktober 2014, heeft appellant een melkveebedrijf aangekocht in [plaats 1] met - onder meer - een stal voor 105 stuks melkvee.  Hiervoor is hij op 15 juli 2014 een lening aangegaan bij de bank. Op de peildatum, 2 juli 2015, hield appellant 68 melk- en kalfkoeien en 68 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 3.213 kg. Hij is daarbij uitgegaan van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Er is geen korting toegepast omdat het bedrijf grondgebonden is. Op de melding bijzondere omstandigheden van appellant van 18 oktober 2018 heeft verweerder op 11 januari 2019 afwijzend beslist. Bij de respectieve bestreden besluiten heeft verweerder de primaire besluiten gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellant wilde aanvankelijk uitbreiden naar 85 melkkoeien en bijbehorend jongvee. De instantie waarvan hij grond pachtte, [naam 3] , wilde ter plaatse echter niet meer dan 1 GVE (grootvee-eenheid) per hectare toelaten. Het bedrijf zat daardoor ‘op slot’ en was op termijn niet langer toekomstbestendig en rendabel. Appellant heeft daarom eind 2014 een melkveebedrijf aangekocht op de locatie [plaats 1] . Hij is daar als starter begonnen en doet een beroep op artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit. Het plan was om ter plekke in twee tot drie jaar door te groeien naar 100 tot 120 koeien. Appellant is daar in april 2015 gaan melken met ongeveer 70 koeien. Appellant is natuurboer. Ten behoeve van het behoud van het natuurgebied van het [naam 3] móet appellant vee houden en vee laten weiden. De oude locatie is leeg. Anders gezegd appellant was genoodzaakt om zijn bedrijf te verplaatsen naar een nieuwe locatie om aan zijn natuurverplichtingen te voldoen. Maar niet alleen de natuurbeheerder [naam 3] , ook de bank stelde de eis dat bij voortgang van het beheer van het natuurgebied een nieuw bedrijf moest worden aangekocht.
4.2
Verder heeft appellant aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom aantast. Er is in zijn geval sprake van een individuele en buitensporige last. Vanwege de start op de nieuwe locatie was de veebezetting immers op 2 juli 2015 bij lange na niet op het beoogde aantal. De gedane investeringen zijn gebaseerd op een uitbreiding van de veestapel. Als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel kunnen deze investeringen niet meer worden terugverdiend. Appellant heeft inmiddels zijn fosfaatrechten moeten verkopen om te voldoen aan zijn  financierings-verplichtingen jegens de bank. Appellant heeft een biologische bedrijfsvoering en is gecertificeerd door Skal. Ter onderbouwing van zijn stellingen heeft appellant het Schaderapport fosfaatrechten 2018 overgelegd van Van der Woude Adviesbureau van 7 september 2018.
Standpunt van verweerder
5.	Verweerder stelt dat geen sprake is van een nieuw gestart bedrijf. Er is sprake van een bestaand bedrijf dat op een andere locatie is voortgezet. Voorts is appellant begonnen met melken voor 1 januari 2014. Daardoor is niet voldaan aan de cumulatieve voorwaarden van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Uit niets blijkt dat het bedrijf in [plaats 2] niet kon worden voortgezet. De keuze om een nieuwe locatie aan te kopen moet vooral worden toegeschreven aan de wens van appellant om uit te breiden. Dat de oude locatie niet rendabel zou zijn is onderbouwd noch gebleken. Voorts wijst verweerder op het tijdstip van de aankoop van de nieuwe locatie (eind 2014) in relatie tot de voorzienbaarheid van productiebeperkende maatregelen. Deze heeft melkveehouders moeten nopen tot voorzichtigheid met (grote) investeringen voor (grootschalige) uitbreidingen.
Beoordeling
6.1
Het beroep van appellant op de startersregeling faalt. Er is sprake van een uitbreiding van het voorheen reeds bestaande bedrijf van appellant en niet van de start van een geheel nieuw bedrijf. Dat ten behoeve van de uitbreiding een nieuwe locatie is aangekocht, maakt dit niet anders. Verder voldoet appellant in elk geval niet aan een van de cumulatieve voorwaarden van artikel 72, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit, te weten de voorwaarde dat  het bedrijf tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 moet zijn begonnen met melken. Dat appellant op de nieuwe locatie eerst in april 2015 is gaan melken is niet van belang. Het gaat erom dat het bedrijf al geruime tijd voor 1 januari 2014 melk produceerde bestemd voor consumptie of verwerking.
6.2
Voor zover appellant ook betoogt dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP, faalt dit betoog. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.  Het College heeft in deze uitspraken ook overwogen dat biologische melkveehouders geen uitzonderingspositie toekomt. Het behoud van de derogatie dient het belang van de melkveesector als geheel en grondgebonden (biologische) melkveehouders wordt tegemoet gekomen worden doordat zij zijn vrijgesteld van de generieke korting.
6.3
Appellant heeft (verder) niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.1
Bij de beoordeling of de last voor de betrokken melkveehouder buitensporig is, weegt het College alle betrokken belangen van het individuele geval. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals hier, is het verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.3.2
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd, en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande, c.q. aantoonbaar voorgenomen, bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.3
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de ondernemersbeslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren en waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van het College van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.3.4
In het geval van appellant komt de vergelijking die in 6.3.2 is beschreven, neer op het verschil tussen fosfaatrechten voor 100 tot 120 melk- en kalfkoeien (de beoogde bedrijfsvoering) en de vastgestelde 3.123 kg fosfaatrecht (68 melk- en kalfkoeien en 68 stuks jongvee). Het College wil, mede gelet op de overgelegde rapportage, wel aannemen dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors word geraakt, maar dat alleen is onvoldoende om aan te nemen dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
Zoals onder 6.3.3 is overwogen, draagt appellant zelf de risico’s die zijn verbonden aan de aankoop van de nieuwe locatie en kan hij de nadelige gevolgen van een door hem genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellant heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken.
6.3.5
In dat verband is van belang dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij het bedrijf in [plaats 2] niet op rendabele en toekomstbestendige wijze kon voorzetten met de ingevolge de pachtovereenkomst met [naam 3] toegestane 1 GVE per ha natuurgrasland.  Verder heeft hij ook anderszins niet aannemelijk gemaakt dat er een bedrijfseconomische noodzaak bestond om de locatie [plaats 1] aan te kopen en het bedrijf vervolgens uit te breiden van (in 2013 gemiddeld) 44 melk- en kalfkoeien tot de beoogde 100 tot 120 melk- en kalfkoeien
.
Gelet hierop en gezien het moment in tijd waarop de investeringen zijn gedaan (oktober 2014) acht het College de beslissing tot uitbreiding, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in de uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar.
6.3.6
Het had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Ook daarna zijn in aanloop naar de afschaffing van het melkquotum nog verschillende soortgelijke waarschuwingen vanuit de markt en de overheid gevolgd. Appellant had daarom ten tijde van zijn plannen voor deze zeer forse uitbreiding een zekere mate van voorzichtigheid kunnen en moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding voor hem meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen.
6.3.7
De bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn wegen in dit geval zwaarder dan de belangen van appellant. De bestreden besluiten zijn niet in strijd met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Het bestreden besluit in zaak 19/1091 is ongegrond. Omdat het bestreden besluit in zaak 18/1318 pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering ter zake artikel 1 van het EP is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat ook het beroep in zaak 18/1318 ongegrond zal worden verklaard.
7.2
In dat gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellant betaalde griffierecht in zaak 18/1318 aan hem wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 525,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart de beroepen ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het in zaak 18/1318 betaalde griffierecht van € 170,- aan appellant dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in zaak 18/1318 tot de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra – van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 juni 2020.
De voorzitter is verhinderd	De griffier is verhinderd
de uitspraak te ondertekenen	de uitspraak te ondertekenen