ECLI:NL:RVS:2019:3739
Raad van State — Uitspraak 


201809720/1/A1.
Datum uitspraak: 6 november 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    [appellant sub 1], wonend te Valkenswaard,
2.    het college van burgemeester en wethouders van Valkenswaard,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 15 november 2018 in zaken nrs. 18/1665 en 18/2350 in het geding tussen:
[appellant sub 1]
en
het college.
Procesverloop
Op 16 januari 2018 heeft het college een persoonsgebonden gedoogbeslissing genomen voor het instandhouden en het gebruik van een oppervlakteverharding ten behoeve van kuilvoeropslag (hierna: kuilvoerplaat), aangebracht buiten het bouwvlak van de veehouderij van [vergunninghouder] aan de [locatie] te Valkenswaard, voor zover daarmee een oppervlakte van 200 m2 wordt overschreden.
Bij brief van 17 januari 2018 heeft het college het verzoek van [appellant sub 1] om handhavend op te treden tegen een erfverharding, een kuilvoerplaat en kuilvoeropslagen zonder onderliggende verharding (hierna: kuilvoerhopen) op de veehouderij, afgewezen.
Bij besluit van 7 juni 2018 heeft het college de bezwaren van [appellant sub 1] tegen de gedoogbeslissing en de brief van 17 januari 2018 ongegrond verklaard en de gedoogbeslissing en de afwijzing van het handhavingsverzoek in stand gelaten.
Bij uitspraak van 15 november 2018 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 7 juni 2018 vernietigd voor zover daarbij het bezwaar tegen de gedoogbeslissing ongegrond is verklaard en de gedoogbeslissing herroepen. Verder heeft de rechtbank bepaald dat het in stand houden en het gebruik van de kuilvoerplaat van 350 m2, aangebracht buiten het bouwvlak, voor zover daarmee een oppervlakte van 200 m2 wordt overschreden, wordt gedoogd tot 1 januari 2019 en dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 7 juni 2018. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en het college hoger beroep ingesteld.
Bij brief van 8 januari 2019 heeft het college een nieuw handhavingsverzoek van [appellant sub 1] afgewezen en meegedeeld dat het geen dwangsommen heeft verbeurd wegens het niet tijdig nemen van een besluit naar aanleiding van de rechtbankuitspraak.
[appellant sub 1] heeft een schriftelijke uiteenzetting, door hem aangeduid als incidenteel hogerberoepschrift, gegeven.
[vergunninghouder] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 augustus 2019, waar [appellant sub 1], en het college, vertegenwoordigd door H.J.M. Marcus, zijn verschenen. Voorts is [vergunninghouder], bijgestaan door mr. R.A. van Helvoirt, advocaat [NAAM], als partij gehoord.
Overwegingen
1.     [vergunninghouder] exploiteert een melkvee- en vleesvarkenshouderij. Daarvan maken onder meer een erfverharding, een kuilvoerplaat en vier kuilvoerhopen deel uit. [appellant sub 1] woont tegenover de veehouderij. Bij brief van 22 oktober 2017 heeft hij het college verzocht om handhavend op te treden tegen kuilvoerplaten en kuilvoerhopen, voor zover die buiten het bouwvlak zijn gelegen, en tegen een erfverharding op de veehouderij. Volgens [appellant sub 1] zijn deze objecten in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied", zoals gewijzigd bij het bestemmingsplan "Technische herziening Buitengebied, [locatie]".
Het college heeft het handhavingsverzoek bij de brief van 17 januari 2018 afgewezen. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de erfverharding en de kuilvoerhopen niet in strijd zijn met het bestemmingsplan. De kuilvoerplaat, met een oppervlakte van 350 m2, ligt buiten het bouwvlak, en is daarom in strijd met het bestemmingsplan. Deze strijd wordt ten dele opgeheven doordat 200 m2 van de kuilvoerplaat onder de werking van het overgangsrecht valt. Op 16 januari 2018 is besloten de resterende overtreding te gedogen. Het college verwijst in dit verband naar de voor [vergunninghouder] genomen persoonlijke gedoogbeslissing.
Het college heeft hierover in het besluit op bezwaar geen ander standpunt ingenomen. [appellant sub 1] heeft daartegen beroep ingesteld.
2.    De rechtbank heeft - in de kern weergegeven - overwogen dat, anders dan het college stelt, [appellant sub 1] belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Weliswaar heeft [appellant sub 1] geen zicht op de kuilvoerplaat, kuilvoerhopen en erfverharding, maar omdat het in te kuilen voer volgens de rechtbank via de openbare weg langs de woning van [appellant sub 1] wordt vervoerd naar de veehouderij, wordt [appellant sub 1] door de gedoogbeslissing en de weigering om handhavend op te treden, rechtstreeks in zijn belangen geraakt.
De rechtbank heeft verder overwogen dat het college de overtreding van het bestemmingsplan doordat de kuilvoerplaat slechts voor 200 m2 onder het overgangsrecht valt, voor bepaalde tijd kan gedogen omdat de gehele kuilvoerplaat wordt gelegaliseerd in een opvolgend bestemmingsplan. De rechtbank acht de einddatum van de gedoogbeslissing echter te onzeker. De rechtbank heeft daarom het besluit op bezwaar in zoverre vernietigd, de gedoogbeslissing herroepen en bepaald dat de gedoogbeslissing op 1 januari 2019 vervalt.
3.    Ter zitting heeft het college de hogerberoepsgrond dat de rechtbank ten onrechte uitspraak heeft gedaan over het gehele besluit op bezwaar, in plaats van slechts het deel van dat besluit dat ziet op de afwijzing van het handhavingsverzoek bij de brief van 17 januari 2018, ingetrokken.
4.    In deze uitspraak op de hoger beroepen komen achtereenvolgens drie onderwerpen aan de orde, namelijk de gedoogbeslissing, de brief van 17 januari 2018 om niet handhavend op te treden (hierna ook: de eerste handhavingsbeslissing) en de brief van 8 januari 2019 waarmee het college opnieuw een standpunt over handhaving heeft ingenomen (hierna ook: de tweede handhavingsbeslissing).
Gedoogbeslissing
5.    De Afdeling overweegt onder verwijzing naar de uitspraak van 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1356, ambtshalve dat de gedoogbeslissing geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb omdat deze beslissing niet op rechtsgevolg is gericht. Naar het oordeel van de Afdeling is evenmin sprake van een zeer uitzonderlijk geval dat noopt tot het gelijkstellen van de gedoogbeslissing met een besluit. Het college had het bezwaar van [appellant sub 1] tegen de gedoogbeslissing niet-ontvankelijk moeten verklaren, omdat dat rechtsmiddel, gelet op artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 8:1 van die wet, hier niet openstond. Gelet daarop had de rechtbank, na vernietiging van het besluit op bezwaar, zelf voorziend het bezwaar van [appellant sub 1] tegen de gedoogbeslissing niet-ontvankelijk moeten verklaren. Alleen al hierom kan de aangevallen uitspraak niet in stand blijven.
Eerste handhavingsbeslissing
6.    Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat [appellant sub 1] geen belanghebbende is omdat hij geen gevolgen van enige betekenis ondervindt van de door hem gestelde overtredingen. Het kuilvoer ligt namelijk op een afstand van 130 m van de woning van [appellant sub 1] en door de bebouwing op het perceel van de veehouderij heeft [appellant sub 1] geen zicht daarop, aldus het college. Dat het in te kuilen voer op de weg langs zijn woning wordt vervoerd, is volgens het college niet van belang omdat deze vervoersbewegingen onderdeel uitmaken van de bedrijfsvoering van [vergunninghouder], die volgens het bestemmingsplan is toegestaan. In dit verband betoogt [vergunninghouder] nog dat een deel van het voer rechtstreeks vanaf het achterliggende grasland wordt aangevoerd.
6.1.    Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
6.2.    Uitgangspunt is dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit in beginsel belanghebbende is. In de jurisprudentie is een uitzondering op dit uitgangspunt gemaakt, in het geval dat gevolgen van enige betekenis ontbreken. Gevolgen van enige betekenis ontbreken indien de gevolgen wel zijn vast te stellen, maar de gevolgen van de activiteit voor de woon-, leef- of bedrijfssituatie van betrokkene zo gering zijn dat een persoonlijk belang bij een over de activiteit te nemen besluit ontbreekt. Daarbij wordt acht geslagen op de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen (onder meer geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico) van de activiteit, waarbij die factoren zo nodig in onderlinge samenhang worden bezien. Ook aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn (vergelijk de uitspraak van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271).
6.3.    Ter zitting heeft [appellant sub 1] verklaard dat hij als gevolg van de activiteiten van de veehouderij geurhinder ondervindt en dat het perceel er rommelig uitziet. Verder stelt hij overlast te ondervinden van het vervoer van kuilvoer naar de veehouderij.
De Afdeling stelt vast dat tussen de woning en de tuin van [appellant sub 1] en de buiten het bouwvlak gelegen kuilvoerplaat, kuilvoerhopen en de erfverharding, een openbare weg ligt en bedrijfsbebouwing van de veehouderij staat. Ter zitting is geconstateerd dat de minimale afstand tussen de tuin van [appellant sub 1] en het kuilvoer en de verharding, ongeveer 120 m bedraagt. Vanwege de tussenliggende bebouwing bestaat geen zicht op de kuilvoerplaat, kuilvoerhopen en de erfverharding. Gelet hierop kan [appellant sub 1] daarvan geen zichthinder ondervinden, zoals hij ter zitting ook heeft bevestigd. Dat het opgeslagen (droge) kuilvoer, dat is afgedekt, bij zijn perceel tot geurhinder van enige betekenis leidt, is evenmin gebleken. Naar het oordeel van de Afdeling ondervindt [appellant sub 1] in zoverre dus geen feitelijke gevolgen van enige betekenis van de erfverharding, kuilvoerplaat en kuilvoeropslagen. Dat de weg langs de woning van [appellant sub 1] wordt gebruikt voor de aanvoer van in te kuilen voer naar de veehouderij, brengt niet met zich dat hij toch als belanghebbende moet worden aangemerkt. Ter zitting is immers gebleken dat het vervoer van kuilvoer los staat van de opslaglocatie. De aanwezigheid van opslaglocaties voor kuilvoer waarop het handhavingsverzoek ziet, heeft dus geen invloed op de vervoersbewegingen en dit vervoer is inherent aan de bedrijfsvoering van de veehouderij, waarvan niet in geschil is dat dit legaal plaatsvindt. Dat [appellant sub 1] in zijn beroep tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan als belanghebbende is aangemerkt, kan aan het voorgaande niet afdoen. Die zaak betrof namelijk het gehele perceel van de veehouderij, waaronder de meer nabijgelegen perceeldelen waarop [appellant sub 1] wel zicht heeft.
Gelet hierop concludeert de Afdeling dat de belangen van [appellant sub 1] niet rechtstreeks betrokken zijn bij de beslissing van 17 januari 2018 op het verzoek om handhaving. Dit brengt mee dat dit verzoek geen aanvraag van een belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. De beslissing daarop van het college is daarom geen besluit waartegen ingevolge artikel 7:1 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 8:1 van die wet, bezwaar kon worden gemaakt. Het college had het bezwaar van [appellant sub 1] tegen de afwijzing van zijn handhavingsverzoek dan ook niet-ontvankelijk moeten verklaren in plaats van daarop inhoudelijk te beslissen. De rechtbank heeft dat ten onrechte niet onderkend.
Het betoog slaagt.
Tweede handhavingsbeslissing
7.    Uit de brief van het college van 8 januari 2019 blijkt dat [appellant sub 1] het college op 2 januari 2019 in gebreke heeft gesteld omdat het volgens [appellant sub 1] niet tijdig een nieuw besluit heeft genomen naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank. Het college heeft dit opgevat als een nieuw handhavingsverzoek en dit verzoek bij de brief van 8 januari 2019 afgewezen en medegedeeld dat het geen dwangsommen heeft verbeurd. [appellant sub 1] heeft tegen deze brief bezwaar gemaakt omdat hij meent dat het handhavingsverzoek ten onrechte wederom is afgewezen. Het college heeft de Afdeling verzocht met toepassing van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, het bezwaar te betrekken bij het hoger beroep van [appellant sub 1].
7.1.    Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, heeft een beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. Deze bepaling is op grond van artikel 6:24 van de Awb van overeenkomstige toepassing in de huidige hogerberoepsprocedure.
De brief van 8 januari 2019 strekt niet tot intrekking, wijziging of vervanging van het besluit op de bezwaren van 7 juni 2018 dat voorligt in de huidige hogerberoepsprocedure. Alleen al daarom heeft het hoger beroep niet van rechtswege mede betrekking op de brief van 8 januari 2019.
Het college dient een besluit te nemen op het bezwaar van [appellant sub 1] tegen deze brief. De Afdeling zal het bezwaarschrift daarom doorsturen aan het college.
Conclusie
8.    De hoger beroepen van [appellant sub 1] en het college zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit op bezwaar alsnog geheel vernietigen, de bezwaren van [appellant sub 1] tegen de gedoogbeslissing en de brief van 17 januari 2018 niet-ontvankelijk verklaren en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Dit betekent dat de procedure tegen de gedoogbeslissing en de brief van 17 januari 2018 is geëindigd.
De overige in hoger beroep aangevoerde gronden van het college, alsmede het hoger beroep van [appellant sub 1] en het door hem als incidenteel hogerberoepschrift aangeduide stuk, behoeven gelet op het voorgaande geen bespreking.
9.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart de hoger beroepen gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 15 november 2018 in zaken nrs. 18/1665 en 18/2350;
III.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Valkenswaard van 7 juni 2018, kenmerk 760574/810522;
IV.    verklaart de door [appellant sub 1] gemaakte bezwaren tegen de gedoogbeslissing van 16 januari 2018 en de brief van 17 januari 2018, kenmerken HZH-2017-0082, alsnog niet-ontvankelijk;
V.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Valkenswaard aan [appellant sub 1] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 423,00 (zegge: vierhonderddrieëntwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Van der Zijpp
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 november 2019
262-912.