ECLI:NL:RVS:2019:3172
Raad van State — Uitspraak 


201900760/1/A3.
Datum uitspraak: 18 september 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 13 december 2018 in zaak nr. 18/4069 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister voor Rechtsbescherming.
Procesverloop
Bij besluit van 9 februari 2018 heeft de minister de aanvraag van [appellant] om afgifte van een Verklaring Omtrent het Gedrag (hierna: VOG) afgewezen.
Bij besluit van 9 mei 2018 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 december 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 september 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. W. Albers, advocaat [NAAM], en de minister, vertegenwoordigd door mr. V.N. Chaudron, zijn verschenen.
Overwegingen
Wet- en regelgeving
1.    De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2.    [appellant] heeft op 25 november 2017 een aanvraag ingediend om afgifte van een VOG voor de functie van buitengewoon opsporingsambtenaar. De minister heeft de aanvraag afgewezen en de afwijzing in bezwaar gehandhaafd.
Aan het besluit op bezwaar van 9 mei 2018 heeft de minister ten grondslag gelegd dat binnen de terugkijktermijn van tien jaren in het Justitieel Documentatie Systeem (hierna: JDS) op naam van [appellant] is geregistreerd dat hij in aanraking is gekomen met justitie. In het JDS staat vermeld dat bij strafbeschikking van 23 november 2017 aan [appellant] een geldboete is opgelegd van € 550,00 en een ontzegging van de bevoegdheid motorrijtuigen te besturen voor de duur van twee maanden wegens het overschrijden van de maximumsnelheid. Voorts is bij strafbeschikking van 23 oktober 2013 aan [appellant] een geldboete opgelegd van € 350,00 wegens gevaarlijk rijgedrag. Verder is op 20 mei 2011 een strafzaak wegens mishandeling onder strafverzwarende omstandigheden voorwaardelijk geseponeerd met een proeftijd van één jaar op grond van "door feiten of gevolgen getroffen". Deze proeftijd is geëindigd op 20 mei 2012.
De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat deze strafbare feiten, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de door [appellant] beoogde functie, waardoor aan het objectieve criterium is voldaan. De minister heeft daarbij toegelicht dat [appellant] in de functie van buitengewoon opsporingsambtenaar een gezagspositie zal bekleden en dat aan hem bijzondere bevoegdheden worden toegekend. Zijn functie heeft een dienstverlenend karakter, waarbij hij veelvuldig in aanraking komt met burgers, waarbij sprake kan zijn van mogelijke één op één relaties met een (tijdelijke) afhankelijkheid. Nu uit het JDS blijkt dat [appellant] met justitie in aanraking is gekomen wegens een geweldsdelict bestaat er een risico voor de veiligheid en het welzijn van burgers. Voorts blijkt uit het JDS dat [appellant] met justitie in aanraking is gekomen wegens het overtreden van de verkeersregelgeving. Dergelijke overtredingen zijn niet te verenigen met de hoedanigheid van buitengewoon opsporingsambtenaar, omdat hij burgers dient aan te spreken op hun gedrag en zo mogelijk verbaliserend dient op te treden. Zijn positie als buitengewoon opsporingsambtenaar kan daarom leiden tot het wegvallen van het vertrouwen dat door de burger in het openbaar bestuur is gesteld.
Voorts heeft de minister zich in het kader van het subjectieve criterium op het standpunt gesteld dat het belang van beperking van de risico’s voor de samenleving zwaarder weegt dan het belang van [appellant] bij verkrijging van een VOG.
Hoger beroep
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank de minister ten onrechte is gevolgd in zijn standpunt dat aan het objectieve criterium is voldaan. Hij voert hiertoe aan dat de door hem begane verkeersdelicten buiten beschouwing hadden moeten worden gelaten, omdat deze niet zijn opgenomen in het screeningsprofiel voor buitengewoon opsporingsambtenaar. Aangezien verkeerdelicten veelvuldig worden gepleegd, mocht van de minister worden verwacht dat hij deze delicten uitdrukkelijk in het screeningsprofiel zou opnemen. Verder voert hij aan dat het geweldsdelict in 2011 is geseponeerd en dat dit delict eerder geen beletsel vormde voor de minister om een VOG te verstrekken.
3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1834), diende de minister bij de toepassing van het objectieve criterium te onderzoeken of het justitiële gegeven, op zichzelf en afgezien van de persoon van de aanvrager, indien herhaald, een behoorlijke uitoefening van de functie zou verhinderen, omdat daarbij een risico voor de samenleving bestaat. Dit risico heeft de minister beoordeeld aan de hand van het van toepassing zijnde specifieke screeningsprofiel "(buitengewoon) opsporingsambtenaar". De hierin opgesomde risico’s zijn niet limitatief. Het is dus, anders dan [appellant] stelt, mogelijk dat een VOG wordt geweigerd op grond van een justitieel gegeven dat niet wordt vermeld in een screeningsprofiel, indien dit gegeven relevant is voor de specifieke taak of bezigheid waarvoor de VOG wordt aangevraagd. In dit geval mocht de minister de door [appellant] begane verkeersdelicten betrekken bij de beoordeling of aan het objectieve criterium is voldaan, omdat dergelijke overtredingen relevant zijn voor de functie van buitengewoon opsporingsambtenaar. Deze overtredingen zijn, zo heeft de minister ook naar het oordeel van de Afdeling mogen oordelen, niet te verenigen met de hoedanigheid van buitengewoon opsporingsambtenaar. De Afdeling wijst er in dit verband op dat in het screeningsprofiel is vermeld dat een buitengewoon opsporingsambtenaar een bijzondere status heeft waaraan hoge integriteitseisen zijn verbonden. Hij dient burgers immers aan te spreken op hun gedrag en zo mogelijk verbaliserend op te treden. Voorts heeft de minister zich op het standpunt mogen stellen dat er een risico bestaat voor de veiligheid en het welzijn van burgers nu uit het JDS blijkt dat [appellant] met justitie in aanraking is gekomen wegens een geweldsdelict. Dat de strafzaak is geseponeerd, doet hieraan niet af, aangezien het sepot op inhoudelijke gronden is verleend, zodat de minister dit sepot in zijn beoordeling mocht betrekken. Dat het geweldsdelict in 2011 eerder geen beletsel vormde om een VOG te verstrekken, maakt dit niet anders. In de besluitvorming dient de minister ingevolge artikel 35, eerste lid en artikel 36, eerste lid, van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens de aanvrager betreffende gegevens in het JDS in ogenschouw te nemen. Daarbij dienen ongeacht het antwoord op de vraag of gegevens eerder niet aan een toewijzing van de aanvraag in de weg hebben gestaan, alle gegevens in samenhang te worden bezien (vergelijk de uitspraak van 5 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1817). Ten tijde van de verstrekking van de eerdere VOG, ongeveer drie jaar geleden, had [appellant] nog niet het verkeersdelict dat heeft geleid tot de stafbeschikking van 23 november 2017 gepleegd. De minister heeft ter zitting van de Afdeling toegelicht dat dit nieuwe delict is meegenomen in de beoordeling en dat dit mede geleid heeft tot de thans bestreden weigering om een VOG te verstrekken.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de minister zich op het standpunt mocht stellen dat aan het objectieve criterium is voldaan.
Het betoog faalt.
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het risico voor de samenleving zwaarder weegt dan het belang van [appellant] bij verkrijging van een VOG. Hij voert hiertoe aan dat de verkeersdelicten met strafbeschikkingen zijn afgedaan en daarom niet als ernstig kunnen worden aangemerkt. Daarbij komt dat het eerste verkeersdelict een lange tijd geleden heeft plaatsgevonden en het recente verkeersdelict een incident betreft. Hij voert voorts aan dat hij een positieve ontwikkeling heeft doorgemaakt hetgeen blijkt uit het feit dat hij sinds 23 november 2017 niet meer in aanraking is geweest met justitie. Hij wil graag een nieuwe start maken en wil in de toekomst bij de politie werken, aldus [appellant].
4.1.    Het subjectieve criterium ziet op de omstandigheden van het geval die ertoe kunnen leiden dat de objectieve vaststelling van een risico voor de samenleving ten aanzien van [appellant] niet zou moeten leiden tot een weigering van de afgifte van een VOG.
De minister heeft zich wat het subjectieve criterium betreft in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat, gelet op het aantal strafbare feiten, de aard van de strafbare feiten waarbij [appellant] betrokken is en de verstreken periode sinds [appellant] voor het laatst in aanraking is gekomen met justitie, het belang van de samenleving bij bescherming tegen het bij het objectieve criterium vastgestelde risico zwaarder dient te wegen dan het belang van [appellant] bij verkrijging van de gevraagde VOG.
Hetgeen [appellant] in hoger beroep heeft aangevoerd, leidt niet tot een ander oordeel. Het enkele feit dat de verkeersdelicten met een strafbeschikking zijn afgedaan, betekent niet dat deze niet als ernstig kunnen worden aangemerkt. Het verkeersdelict dat heeft geleid tot de strafbeschikking van 23 november 2017 betreft een overschrijding van de maximumsnelheid met 30 kilometer per uur of meer en betreft derhalve geen lichte overtreding. Voorts kan [appellant] niet worden gevolgd in zijn stelling dat dit verkeersdelict een incident betreft nu hij zich binnen de terugkijkperiode van tien jaar twee maal schuldig heeft gemaakt aan een verkeersdelict. Anders dan [appellant] aanvoert, behoefde de minister in de omstandigheid dat [appellant] sinds 23 november 2017 niet meer in aanraking is geweest met justitie geen aanleiding te zien om alsnog een VOG te verlenen. De minister heeft zich in dit verband op het standpunt mogen stellen dat de verstreken periode sinds [appellant] voor het laatst met justitie in aanraking is gekomen, bezien in het licht van de terugkijktermijn van tien jaren, nog te kort is om te concluderen dat het risico voor de samenleving in voldoende mate is afgenomen om toewijzing van de VOG te rechtvaardigen. Overigens heeft de minister ter zitting toegelicht dat wanneer [appellant] over een jaar een nieuwe aanvraag voor een VOG indient er goede kans bestaat dat zijn aanvraag wordt ingewilligd.
Het betoog faalt.
Conclusie en proceskosten
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
w.g. Polak    w.g. Soffner
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 september 2019
818.
BIJLAGE
Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens
Artikel 28
Een verklaring omtrent het gedrag is een verklaring van Onze Minister dat uit een onderzoek met betrekking tot het gedrag van de betrokken natuurlijke persoon of rechtspersoon ingesteld, gelet op het risico voor de samenleving in verband met het doel waarvoor de afgifte is gevraagd en na afweging van het belang van betrokkene, niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of rechtspersoon.
Artikel 35
1. Onze Minister weigert de afgifte van een verklaring omtrent het gedrag, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan het doel waarvoor de verklaring omtrent het gedrag wordt gevraagd, in de weg zal staan.
[…]
Artikel 36
1. Onze Minister kan bij zijn onderzoek met betrekking tot de afgifte van de verklaring omtrent het gedrag van een natuurlijk persoon kennis nemen van op de aanvrager betrekking hebbende justitiële gegevens alsmede van politiegegevens als bedoeld in artikel 1, onder a, van de Wet politiegegevens, met uitzondering van de gegevens waarover op grond van artikel 21 geen mededeling kan worden gedaan aan de verzoeker, die gebruik maakt van zijn recht, als bedoeld in artikel 18, eerste lid.
[…]
Beleidsregels VOG-NP-RP 2018
Paragraaf 3. Beoordeling van de aanvraag
Ten behoeve van de beoordeling van een VOG-aanvraag ontvangt het COVOG alle justitiële gegevens betreffende de aanvrager die zijn geregistreerd in het JDS. De justitiële gegevens kunnen zowel uit Nederland als uit het buitenland afkomstig zijn. Aan de aanvrager die niet voorkomt in het JDS, wordt zonder meer een VOG afgegeven. Wanneer de aanvrager voorkomt in het JDS wordt de vraag of een VOG kan worden afgegeven beoordeeld aan de hand van een objectief criterium en een subjectief criterium (zie hieronder paragraaf 3.2 en 3.3).
Paragraaf 3.1. Terugkijktermijn
Bij de beoordeling van de justitiële gegevens van de aanvrager wordt een terugkijktermijn in acht genomen. Voor de terugkijktermijn zijn van belang:
1. de periode waarover wordt teruggekeken en
2. de uitgangspunten om te bepalen of een justitieel gegeven binnen de van toepassing zijnde terugkijktermijn valt.
Paragraaf 3.1.1.
Ten aanzien van de periodes waarover wordt teruggekeken wordt een onderscheid gemaakt tussen gevallen waarin de terugkijktermijn niet in duur wordt beperkt en gevallen waarin de terugkijktermijn wel in duur wordt beperkt. [...]
Terugkijktermijn in duur beperkt
In alle andere gevallen dan hiervoor genoemd, is sprake van een terugkijktermijn die in duur wordt beperkt. Dit houdt in dat de beoordeling van de aanvraag in beginsel plaatsvindt aan de hand van de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager gedurende de vier jaren voorafgaand aan het moment van beoordeling voorkomen in het JDS. Van deze terugkijktermijn van vier jaren wordt slechts afgeweken wanneer sprake is van één van de hieronder genoemde uitzonderingen. In dat geval geldt de daar genoemde terugkijktermijn.
Van de terugkijktermijn van vier jaren wordt afgeweken indien:
a. de aanvraag voor een VOG naar het oordeel van het COVOG ziet op een functie met hoge integriteiteisen. In dat geval geldt een terugkijktermijn van tien jaren. Bij hoge uitzondering kan van deze termijn worden afgeweken indien het COVOG een langere termijn heeft vastgesteld;
[…]
Indien in de voor de aanvraag van toepassing zijnde terugkijktermijn relevante justitiële gegevens zijn aangetroffen, betrekt het COVOG bij de beoordeling van de aanvraag ook alle overige voor de aanvraag relevante justitiële gegevens die buiten de terugkijktermijn liggen in de beoordeling van de aanvraag. Aan deze strafbare feiten komt, nu deze buiten de terugkijktermijn hebben plaatsgevonden, onvoldoende gewicht toe om zelfstandig te worden betrokken bij de beoordeling van de VOG-aanvraag. Deze strafbare feiten worden echter wel betrokken bij de subjectieve criteria en zullen derhalve een rol spelen bij de belangenafweging. Op grond van de zowel binnen als buiten de termijn aangetroffen strafbare feiten wordt een inschatting gemaakt van het risico dat de aanvrager opnieuw met justitie in aanraking komt.
Paragraaf 3.1.2. Uitgangspunten terugkijktermijn
Om te bepalen of een relevant justitieel gegeven binnen de terugkijktermijn valt wordt als uitgangspunt genomen:
a. de datum van rechterlijke uitspraak in eerste aanleg, of bij gebreke daarvan
b. de datum dat het Openbaar Ministerie een strafbeschikking heeft uitgevaardigd, of bij gebreke daarvan
c. de datum van de transactie zoals vermeld in het JDS, of bij gebreke daarvan
d. de datum dat het Openbaar Ministerie de beslissing heeft genomen de zaak te seponeren, of bij gebreke daarvan
e. de pleegdatum.
[…]
Paragraaf 3.2. Het objectieve criterium
De afgifte van de VOG wordt in beginsel geweigerd indien wordt voldaan aan het objectieve criterium. Het objectieve criterium betreft de beoordeling of de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager zijn aangetroffen, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid waarvoor de VOG is aangevraagd.
Het objectieve criterium bestaat uit de volgende elementen die hieronder nader worden uitgewerkt:
1. justitiële gegevens (strafbaar feit);
2. indien herhaald;
3. risico voor de samenleving en
4. een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid.
Paragraaf 3.2.2. Indien herhaald
Het COVOG toetst of het justitiële gegeven, op zichzelf en afgezien van de persoon van de aanvrager, indien herhaald, een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid zou verhinderen, omdat daarbij een risico voor de samenleving ontstaat.
Toepassing van het objectieve criterium ziet slechts op de vraag of er sprake zou zijn van een risico voor de samenleving wanneer dit of een soortgelijk strafbaar feit zou worden gepleegd door een persoon in de uitoefening van de functie/taak/bezigheid waarvoor de VOG wordt aangevraagd. Bij de beoordeling van het objectieve criterium is niet relevant of het feit plaatsvond in de privésfeer. Evenmin is het relevant of er sprake is van een reëel recidivegevaar
Paragraaf 3.2.3. Risico voor de samenleving
Bij de vaststelling van het risico voor de samenleving wordt een onderverdeling gemaakt in risico’s voor informatie, geld, goederen, diensten, zakelijke transacties, proces, aansturen organisatie en personen. Met behulp van een algemeen screeningsprofiel en een aantal specifieke screeningsprofielen worden de risico’s nader uitgewerkt. Op basis hiervan kan worden beoordeeld of een justitieel gegeven als relevant moet worden beschouwd voor het doel van de aanvraag.
Paragraaf 3.2.4. Belemmering voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid
De relatie tussen het justitiële gegeven en de functie/taak/bezigheid die de aanvrager gaat vervullen bepaalt of een justitieel gegeven, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormt voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid.
Een belemmering voor de behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid kan voorts bestaan op grond van:
- de aard van het delict en/of
- de locatie waar de werkzaamheden worden verricht.
[…]
Paragraaf 3.3. Het subjectieve criterium
Op grond van het subjectieve criterium kan worden geoordeeld dat het belang dat een aanvrager heeft bij het verstrekken van de VOG zwaarder weegt dan het belang van de samenleving bij bescherming tegen het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico voor de samenleving. In dat geval wordt de VOG afgegeven ondanks dat wordt voldaan aan het objectieve criterium.
[…]
Paragraaf 3.3.1. Omstandigheden van het geval
Het subjectieve criterium ziet op omstandigheden van het geval die ertoe kunnen leiden dat de objectieve vaststelling van een risico voor de samenleving ten aanzien van deze aanvrager niet zou moeten leiden tot een weigering van de afgifte van de VOG.
Omstandigheden van het geval die altijd in de beoordeling worden betrokken zijn:
− de afdoening van de strafzaak;
− het tijdsverloop;
− de hoeveelheid antecedenten.
[…]