ECLI:NL:RVS:2020:1292
Raad van State — Uitspraak 


201907103/1/A2.
Datum uitspraak: 27 mei 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
de minister voor Medische Zorg (hierna: de minister),
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 3 juni 2019 heeft de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (lees: de minister) door [appellante] verbeurde dwangsommen van € 10.000,00 ingevorderd.
Bij besluit van 16 augustus 2019 heeft de minister het door [appellante] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 mei 2020, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. M.G.E. Grijsbach, is verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Bij brief van 10 juli 2018 heeft de minister het voornemen geuit om [appellante] een last onder dwangsom op te leggen, omdat zij niet tijdig, te weten vóór 1 juni 2018, de Jaarverantwoording Zorg over het verslagjaar 2017 aan het Centraal Informatiepunt Beroepen Gezondheidszorg (CIBG) heeft aangeleverd en daarmee niet heeft voldaan aan de verplichtingen als opgenomen in de artikelen 15 en 16 van de Wet toelating zorginstellingen (WTZi) en artikel 9, eerste lid, van de Regeling verslaglegging WTZi.
Bij besluit van 4 september 2018 heeft de minister een last onder dwangsom aan [appellante] opgelegd op grond van artikel 37 van de WTZi gelezen in samenhang met artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), om alsnog aan haar wettelijke verplichtingen te voldoen. Daarbij is [appellante] een begunstigingstermijn van vier weken geboden. Aan de last is een dwangsom van € 1.000,00 per week verbonden met een maximum van € 10.000,00. [appellante] heeft tegen dit besluit geen bezwaar gemaakt.
Bij brief van 12 april 2019 heeft de minister aan [appellante] meegedeeld dat de dwangsommen zijn verbeurd en het voornemen geuit om de verbeurde dwangsommen in te vorderen. De minister heeft [appellante] een termijn van vier weken geboden waarin zij haar zienswijze kenbaar kon maken.
Bij het besluit van 3 juni 2019 is de minister overgegaan tot het invorderen van de dwangsommen ter hoogte van € 10.000,00, nadat hij door navraag bij het CIBG had geconstateerd dat op 16 mei 2019 nog steeds niet aan de verplichtingen was voldaan.
Bestreden besluit
2.    Aan het besluit van 16 augustus 2019 heeft de minister ten grondslag gelegd dat [appellante] vanuit het CIBG voldoende in de gelegenheid is gesteld om te voldoen aan de jaarverantwoordingsplicht. Het is de eigen verantwoordelijkheid van de instelling om met de toegangscode en de eHerkenning in te loggen in DigiMV zodat de jaarverantwoording gedeponeerd kan worden. Dit is niet tijdig gebeurd. De minister heeft zich vervolgens op het standpunt gesteld dat het [appellante], anders dan zij had aangevoerd, niet technisch onmogelijk is gemaakt om te voldoen aan de jaarverantwoordingsplicht. Dit betekent volgens de minister dat de last onder dwangsom bij het besluit van 4 september 2018 terecht is opgelegd. Hetzelfde geldt voor de daarop gebaseerde invorderingsbeschikking van 3 juni 2019.
De minister heeft, ondanks dat [appellante] te kennen heeft gegeven gebruik te willen maken van de mogelijkheid om te worden gehoord, een besluit op het bezwaar genomen zonder [appellante] te horen omdat het voor de minister, na het lezen van het bezwaarschrift, duidelijk was hoe het besluit zou moeten luiden. Voor de minister staat namelijk vast dat het de eigen verantwoordelijkheid van de instelling is om te zorgen voor een toegangscode en een eHerkenning zodat de jaarverantwoording in DigiMV gedeponeerd kan worden. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat er sprake is van een overmachtsituatie waardoor het voor de instelling technisch onmogelijk was om tijdig te verantwoorden en een hoorzitting kan hieraan niets toevoegen, aldus de minister.
Beroep
3.    [appellante] is het met het besluit van de minister van 16 augustus 2019 niet eens en betoogt dat de minister ten onrechte in zijn besluit heeft opgenomen dat [appellante] geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid tot het indienen van een zienswijze. Op 24 mei 2019 is namelijk bezwaar aangetekend tegen het voornemen van 12 april 2019. Nu het wettelijk gezien niet mogelijk is om bezwaar aan te tekenen tegen een voornemen, had de minister het bezwaar ambtshalve kunnen aanmerken als zienswijze.
Verder betoogt [appellante] dat de minister ten onrechte niet is ingegaan op het feit dat het haar door het CIBG (technisch) onmogelijk is gemaakt om tijdig de jaarverantwoording in te dienen. Hierdoor heeft de minister onder meer het motiveringsbeginsel geschonden en heeft er geen juiste belangenafweging plaatsgevonden. [appellante] heeft meermaals om een code gevraagd en dat is ook meermaals toegezegd, maar desondanks heeft zij niet tijdig de code ontvangen. Pas nadat [appellante] op 24 mei 2019 aan het CIBG heeft meegedeeld dat zij een klacht wilde indienen, is de code, op 17 juni 2019, verstrekt. Door het niet tijdig ontvangen van de toegangscode is [appellante] niet in de gelegenheid gesteld om tijdig te kunnen voldoen aan de jaarverantwoordingsplicht over het jaar 2017.
Tot slot voert [appellante] aan dat zij ten onrechte niet in bezwaar is gehoord terwijl zij in bezwaar heeft aangevoerd dat het haar technisch onmogelijk is gemaakt om te voldoen aan de jaarverantwoordingsplicht en de opgelegde dwangsom een financiële strop is voor een kleine zorginstelling. Juist vanwege deze financiële impact had [appellante] gebruik willen maken van de mogelijkheid om gehoord te worden en zij heeft dat ook expliciet aangegeven.
Zienswijze
4.    [appellante] betoogt op zichzelf terecht dat de minister in zijn besluit van 16 augustus 2019 bij de weergave van het verloop van de procedure ten onrechte heeft opgenomen dat [appellante] geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid tot het indienen van een zienswijze. Dit leidt echter niet tot vernietiging van dat besluit. De brief van 24 mei 2019 heeft als opschrift "bezwaar" maar kan naar zijn inhoud inderdaad worden aangemerkt als een zienswijze tegen het voorgenomen invorderingsbesluit. Het indienen van een zienswijze was evenwel mogelijk tot 10 mei 2019 en [appellante] was met de brief van 24 mei 2019 te laat. De minister heeft daarom bij zijn besluit van 3 juni 2019 geen rekening hoeven houden met de zienswijze. [appellante] is zeker niet tekort gedaan doordat de minister de brief van 24 mei 2019 in overleg met [appellante] heeft betrokken bij het bezwaar.
Toetsingskader
5.    [appellante] heeft geen bezwaar gemaakt tegen het besluit van 4 september 2018 waarin aan haar een last onder dwangsom is opgelegd. Nu hiertegen geen rechtsmiddelen zijn aangewend, staat dit besluit in rechte vast. Het opleggen van de last onder dwangsom is in deze procedure niet aan de orde. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466, kan een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Daarmee is de rechtspraak dat bezwaren die betrekking hebben op de rechtmatigheid van het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom niet meer aan de orde kunnen komen in het kader van de toetsing van de invorderingsbeschikking (bijvoorbeeld de uitspraak van 14 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:498), genuanceerd. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is. Van een dergelijk uitzonderlijk geval is hier geen sprake. Het gaat nu alleen om de invordering van de verbeurde dwangsommen. Bij de toetsing van een invorderingsbesluit dient allereerst de vraag beantwoord te worden of de last is overtreden. Indien kan worden vastgesteld dat de last is overtreden en de opgelegde dwangsom is verbeurd, geldt volgens vaste rechtspraak (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:333) dat bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht dient te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
Is de last overtreden?
5.1.    De Afdeling stelt vast - en dat is tussen partijen ook niet in geschil - dat [appellante] op 16 mei 2019 nog niet had voldaan aan haar wettelijke verplichtingen voor de jaarverantwoording. Dit betekent dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de last is overtreden en de dwangsommen zijn verbeurd.
Bijzondere omstandigheden
5.2.    Dan resteert de vraag of de minister op grond van bijzondere omstandigheden in redelijkheid had moeten afzien van de invordering.
5.2.1.    [appellante] heeft gesteld dat zij meermaals telefonisch contact heeft gezocht met het CIBG teneinde de toegangscode te verkrijgen om de benodigde stukken digitaal te kunnen aanleveren, maar dat zij die code niet heeft gekregen. Doordat het CIBG niet meewerkte was het volgens [appellante] onmogelijk om aan haar verantwoordingsplicht te voldoen. Deze stelling van [appellante] is echter niet met stukken onderbouwd. Uit de stukken blijkt niet dat er eerder dan op 24 mei 2019 contact is geweest. Maar ook als dit anders zou zijn, kan er niet aan worden voorbijgegaan dat [appellante] ook een eigen verantwoordelijkheid heeft. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat van een instelling een actieve houding mag worden verwacht met betrekking tot het in orde maken van de jaarverantwoording. Zeker nadat de last onder dwangsom was opgelegd had [appellante] zich ervan bewust moeten zijn dat zij binnen de begunstigingstermijn snel actie had moeten ondernemen. Hetgeen [appellante] heeft aangevoerd over haar contact met het CIBG leidt niet tot de conclusie dat zij er nadat de last onder dwangsom was opgelegd alles aan heeft gedaan om alsnog aan de verplichtingen te voldoen en het niet aan haar, maar aan het CIBG was te wijten dat zij de jaarverantwoording niet digitaal kon indienen waardoor dwangsommen werden verbeurd. Dit levert dan ook geen bijzondere omstandigheid op om van invordering af te zien.
5.2.2.    De niet nader toegelichte stelling van [appellante] dat invordering van de dwangsommen ter hoogte van € 10.000,00 een financiële strop oplevert voor een kleine zorginstelling, levert evenmin een bijzondere omstandigheid op. Zoals ook uit de onder 5 genoemde uitspraak van de Afdeling van 6 februari 2019 volgt, hoeft het bestuursorgaan bij een besluit omtrent invordering van de verbeurde dwangsom in beginsel geen rekening te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan immers in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen en, indien hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat slechts aanleiding, indien evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. Op de overtreder rust de last aannemelijk te maken dat dit het geval is. Hij dient daartoe zodanige informatie te verstrekken dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben.
[appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het gezien haar financiële draagkracht evident is dat zij de door haar verbeurde dwangsommen niet kan betalen. De enkele stelling dat het invorderen van de dwangsommen een financiële strop oplevert, is hiervoor onvoldoende. Daar komt bij dat, zoals de minister ter zitting heeft aangegeven, een betalingsregeling kan worden getroffen indien de dwangsommen niet onmiddellijk kunnen worden betaald. Er is dan ook geen reden een uitzondering te maken op het uitgangspunt dat het bestuursorgaan bij de invordering geen rekening hoeft te houden met de financiële draagkracht van de overtreder en dat deze pas in de executiefase ten volle kan worden gewogen.
5.2.3.    Gelet op het vorenoverwogene beantwoordt de Afdeling de vraag of de minister in redelijkheid op grond van bijzondere omstandigheden had moeten afzien van de invordering, ontkennend.
Hoorplicht
6.    Ingevolge artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb kan van het horen van de belanghebbende worden afgezien indien het bezwaar kennelijk ongegrond is. Volgens vaste rechtspraak (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1365), betekent dit dat van het horen mag worden afgezien indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. Het horen is erop gericht om nadere informatie te verkrijgen, zodat het bestuursorgaan over alle feiten en omstandigheden beschikt teneinde een volledige heroverweging van het bestreden besluit te kunnen verrichten. De beslissing om artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb toe te passen dient te worden genomen op grond van hetgeen in het bezwaarschrift is aangevoerd. Nu een toelichting op het bezwaar, gelet op het onder 5 tot en met 5.2.3 overwogene, niet tot een andere uitkomst had kunnen leiden, heeft de minister met de door hem daarvoor gegeven motivering van het horen mogen afzien wegens kennelijke ongegrondheid van het bezwaar.
Conclusie
7.    Het beroep is ongegrond.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 27 mei 2020
18-921.