ECLI:NL:RVS:2019:4455
Raad van State — Uitspraak 


201801850/4/R2.
Datum uitspraak: 24 december 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1.    [appellanten sub 1] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]), wonend te Deurne,
2.    [appellant sub 2], wonend te Liessel, gemeente Deurne,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Deurne,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 19 december 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Derde herziening bestemmingsplan Buitengebied" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben onder andere [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 november 2019, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. L.A. Pronk, advocaat [NAAM], [appellant sub 2], bijgestaan door M.J.E. Driessen, rechtsbijstandverlener te Someren, en de raad, vertegenwoordigd door mr. C.G.M. Claessens en mr. C.C. van Vliet, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het plan is de derde herziening van het op 11 december 2007 door de raad vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied" en volgt het op 28 januari 2014 door de raad vastgestelde plan "Tweede herziening bestemmingsplan Buitengebied" op. Het plangebied beslaat het hele buitengebied van de gemeente Deurne. Met het plan wordt de aangepaste Verordening ruimte Noord-Brabant (hierna: de Verordening) verwerkt in de planregels, wordt gemeentelijk beleid vastgelegd - waaronder de omvorming van het landbouwontwikkelingsgebied naar een kleiner primair agrarisch gebied - en is een vereenvoudiging van de regels doorgevoerd.
Tegen het plan zijn 32 beroepen ingesteld. De meesten die beroep hebben ingesteld richten zich tegen de planregeling voor hun eigen gronden. De Afdeling heeft in dit geval niet ervoor gekozen om alle beroepen op één zitting te behandelen en in één uitspraak op te nemen, maar die beroepen op meerdere afzonderlijke zittingsdagen te behandelen en de beroepen per zittingsdag in één uitspraak op te nemen. In deze uitspraak komen twee beroepen aan de orde.
Toetsingskader
2.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Beroep van [appellant sub 1]
3.    [appellant sub 1] betoogt dat de in het plan toegekende agrarische bestemming aan zijn gronden aan het [locatie A] niet passend is, omdat die niet aansluit bij het feitelijke gebruik. Sinds het stoppen van zijn agrarische bedrijf in 2003 vinden geen agrarische activiteiten meer plaats en zullen die ook niet meer plaats gaan vinden, omdat het bouwvlak daarvoor niet toereikend is. Daarnaast heeft de raad ten onrechte de bestaande statische opslag op zijn perceel niet als zodanig bestemd. Hij wenst in de eerste plaats een woonbestemming met de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - voormalig agrarisch bedrijfsgebouw", waardoor statische opslag tot 1000 m² is toegestaan. In de tweede plaats zou de raad een bedrijfsbestemming kunnen toekennen aan zijn perceel met dezelfde aanduiding. Indien de raad de huidige agrarische bestemming niet wenst te wijzigen, betoogt [appellant sub 1] ten derde dat de raad wel de gewenste aanduiding voor statische opslag dient toe te kennen. Volgens [appellant sub 1] ligt het op de weg van de raad om nader te onderzoeken wat de mogelijkheden zijn om statische opslag toe te staan op zijn perceel. In dit verband wijst hij erop dat sinds 2011 het gemeentebestuur op de hoogte is van de statische opslag op zijn perceel. Omdat er geen klachten zijn binnengekomen over deze opslag, is van de zijde van het gemeentebestuur destijds meegedeeld dat bij de tweede herziening van het bestemmingsplan voor het buitengebied zou worden bezien of de statische opslag als zodanig zou kunnen worden bestemd. Daarbij wijst [appellant sub 1] erop dat de Verordening beleidsruimte biedt aan de raad om statische opslag toe te staan.
3.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat een passende bestemming is toegekend, omdat op grond van de planregels bewoning van de agrarische bedrijfswoning door [appellant sub 1] in zijn hoedanigheid van 'rustende boer' is toegestaan. Verder voldoet [appellant sub 1] volgens de raad niet aan de voorwaarden om de agrarische bestemming te veranderen in een woonbestemming, omdat het maximaal toegestane oppervlakte aan bijgebouwen wordt overschreden.
De raad heeft verder toegelicht dat hij ter plaatse geen statische opslag mogelijk maakt, omdat dit op basis van zijn huidige beleid niet langer wordt gezien als een wenselijke functie in het buitengebied. In paragraaf 2.5.2 van de plantoelichting is over dit beleid vermeld dat statische opslag per definitie plaatsvindt in vrijgekomen agrarische gebouwen. Het toestaan van statische opslag heeft daarmee een averechts effect, want de ontwikkeling van nieuwe economische dragers wordt niet gestimuleerd en er vindt geen sloop plaats van voormalige agrarische gebouwen. Op die manier wordt het gewenste vitale en dynamische platteland niet gerealiseerd. Ook vindt er dan geen kwaliteitsverbetering plaats. Dit heeft ertoe geleid dat in het plan statische opslag niet langer mogelijk wordt gemaakt, zo staat in de plantoelichting. Daarbij wijst de raad erop dat uitsluitend aan locaties waar statische opslag in het verleden is toegestaan - en daarmee legaal is - een maatbestemming is toegekend om te voorkomen dat dit gebruik onder het overgangsrecht zou komen te vallen. Die locaties hebben de functieaanduiding "specifieke vorm van agrarisch - voormalig agrarisch bedrijfsgebouw" gekregen. De statische opslag op het perceel van [appellant sub 1] is volgens de raad niet legaal en was ook niet toegestaan in de voorgaande bestemmingsplannen. De raad merkt op dat het handhavingstraject tegen de op het perceel van [appellant sub 1] aanwezige statische opslag in 2011 is gestart en de begunstigingstermijn in 2013 is verstreken. Het handhavingstraject tegen dit illegale gebruik is volgens de raad in september 2017 voortgezet.
3.2.    Wat betreft de door [appellant sub 1] gewenste woonbestemming of bedrijfsbestemming, overweegt de Afdeling dat de raad zich terecht op het standpunt stelt dat met de toegekende bestemming "Agrarisch" en de aanduiding "overige zone - woonrechtzone" het bestaande gebruik als zodanig is bestemd. Artikel 3, lid 3.5.7, onder b, van de planregels bevat een regeling voor burgerbewoning van agrarische bedrijfswoningen als die aanduiding in de verbeelding aan gronden is toegekend. [appellant sub 1] is sinds het stoppen met zijn agrarische bedrijf aan te merken als de voormalige agrariër als bedoeld in artikel 3, lid 3.5.7, aanhef en onder b, sub 1, van de planregels en mag daarmee zijn agrarische bedrijfswoning als burgerwoning gebruiken.
In artikel 3, lid 3.7.5 en lid 3.7.6, van de planregels zijn wijzigingsbevoegdheden opgenomen, waarmee de bestemming "Agrarisch" kan worden gewijzigd in de bestemmingen "Bedrijf" of "Wonen". In beide gevallen is in de planregels opgenomen dat de bebouwde oppervlakte van de bijgebouwen in beginsel niet meer mag bedragen dan 400 m2 of 200 m2. Aangezien [appellant sub 1] zelf aangeeft dat op zijn perceel het voormalig agrarische bedrijfsgebouw 920 m² groot is, wordt daarmee niet aan deze voorwaarde van beide wijzigingsbevoegdheden voldaan. Gelet hierop heeft de raad terecht geen aanleiding gezien om in het plan een woon- of bedrijfsbestemming toe te kennen. Het betoog slaagt niet.
Overigens wijst de Afdeling erop dat als wel aan de voorwaarden van de twee wijzigingsbevoegdheden zou zijn voldaan, in die voorwaarden expliciet is bepaald dat wijziging voor statische opslag niet is toegestaan.
3.3.    Voor zover [appellant sub 1] enkel een specifieke aanduiding wenst in de verbeelding voor statische opslag op zijn perceel, overweegt de Afdeling als volgt. De stelling van [appellant sub 1] dat in het verleden door het gemeentebestuur is meegedeeld dat zou worden bezien of statische opslag op zijn perceel planologisch mogelijk zou kunnen worden gemaakt in de voorgaande, tweede herziening van het plan, wordt bevestigd in een brief van 23 februari 2011 van het college van burgemeester en wethouders van Deurne. Ter zitting heeft de raad hierover toegelicht dat statische opslag geen onderwerp was in de tweede herziening van het plan en dat daarom destijds niet is bezien of statische opslag op het perceel van [appellant sub 1] planologisch mogelijk zou kunnen worden gemaakt. In deze derde herziening van het plan is dit alsnog bezien. Op het perceel van [appellant sub 1] is geen sprake van legale statische opslag. De raad heeft zich in dit geval daarom in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het toekennen van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - voormalig agrarisch bedrijfsgebouw" aan het perceel van [appellant sub 1] niet past binnen het gemeentelijk beleid op dit punt. [appellant sub 1] betoogt met juistheid dat de Verordening statische opslag toestaat, maar dit betekent niet dat de raad ten opzichte daarvan geen strenger beleid mag hanteren. Het betoog slaagt niet.
4.    Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant sub 1] ongegrond.
5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beroep van [appellant sub 2]
6.    Ter zitting heeft [appellant sub 2] toegelicht dat zijn beroep betrekking heeft op vier punten. Ten eerste betoogt [appellant sub 2] dat op zijn perceel aan de [locatie B] ten onrechte geen aanduiding "paardenhouderij" is toegekend. Ten tweede stelt hij dat de ondergeschikte horeca op zijn perceel aan de [locatie B] ten onrechte niet als zodanig is bestemd, terwijl deze wel is vergund. Ten derde betoogt [appellant sub 2] dat de in artikel 12, lid 12.3.2, van de planregels mogelijk gemaakte trekkershutten al bij recht zijn toegestaan en dat daarvoor ten onrechte een aparte regeling is opgenomen. Als laatste betoogt [appellant sub 2] dat de voorwaarden voor de bouw van een bedrijfswoning ten onrechte strenger zijn dan in het vorige plan.
6.1.    Aan het perceel aan de [locatie B] zijn onder andere de bestemming "Recreatie" en de functieaanduidingen "specifieke vorm van recreatie - 7" en "bedrijfswoning uitgesloten" toegekend. Voor dit perceel is op 19 mei 2010 een vergunning verleend voor het oprichten van een logiesgebouw met manege. Deze vrijstelling was in het bestemmingsplan "Tweede herziening bestemmingsplan Buitengebied" niet correct verwerkt en is naar aanleiding van de ingediende zienswijze alsnog verwerkt in het voorliggende plan. In artikel 12, lid 12.4.2, van de planregels is in overeenstemming met de eerder verleende vrijstelling de activiteit "manege" toegevoegd aan de lijst met toegestane activiteiten ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - 7". Zoals blijkt uit de tabel die is opgenomen in artikel 12, lid 12.4.2, van de planregels is op het perceel aan de [locatie B] een manege, bed & breakfast en kleinschalige horeca toegestaan.
Ter zitting heeft [appellant sub 2] toegelicht dat hij altijd al een paardenhouderij heeft gehad aan de [locatie B]. [appellant sub 2] heeft echter alleen een aanvraag voor een reguliere bouwvergunning voor het oprichten van een logiesgebouw met manege ingediend, waarvoor hij ook een omgevingsvergunning heeft gekregen. Nu hij geen vergunning heeft voor een paardenhouderij, vinden die activiteiten niet legaal plaats. De raad hoeft illegale activiteiten niet als zodanig te bestemmen in een bestemmingsplan, ook niet als die al langere tijd plaatsvinden. Voor zover [appellant sub 2] ter zitting heeft gesteld dat de feitelijke activiteiten ruimer of anders zijn dan is vergund en die niet zijn aan te merken als een manege, dient hij de daarvoor benodigde vergunning aan te vragen of de eerder verleende vergunning te laten wijzigen. De juistheid van de verleende vergunning uit 2010 staat in deze procedure niet ter discussie. Gelet op de verleende vergunning uit 2010, acht de Afdeling de toegestane activiteit manege in de planregels passend voor de legale activiteiten op het perceel aan de [locatie B]. Het betoog slaagt niet.
6.2.    Over het betoog dat ondergeschikte horeca op het perceel aan de [locatie B] ten onrechte niet als zodanig is bestemd, overweegt de Afdeling het volgende. Op 27 maart 2012 heeft het college van burgemeester en wethouders een vergunning verleend aan [appellant sub 2] voor de exploitatie van het horecabedrijf [naam] aan de [locatie B].
Voorschrift 2 van deze vergunning luidt:
"Dit recreatiebedrijf dient als een kleinschalige horeca te worden geëxploiteerd. De toegestane kleinschalige horeca dient, conform de aanvraag, ondersteunend te zijn aan de groepsaccommodatie en de recreatie. Onder kleinschalige horeca wordt verstaan: een inrichting ten behoeve van het bedrijfsmatige verstrekken van in hoofdzaak kleine etenswaren al dan niet in combinatie met drank, en waar de verstrekking van volledige maaltijden en het (laten) houden combinatie met drank, en waar de verstrekking van volledige maaltijden en het (laten) houden van feesten en partijen niet zijn toegestaan. Ingeval van wijziging van de aard en/of grootte van het horecabedrijf dient tijdig een nieuwe vergunning te worden aangevraagd."
In artikel 12, lid 12.4.2, van de planregels is voor het perceel aan de [locatie B] kleinschalige horeca toegestaan en in artikel 1.68 van de planregels is daarvan een definitie opgenomen, die luidt: "inrichting ten behoeve van het bedrijfsmatig verstrekken van in hoofdzaak kleine etenswaren, al dan niet in combinatie met drank, en waar de verstrekking van volledige maaltijden en/of het (laten) houden van feesten en partijen niet is toegestaan".
Gezien deze definitie en de verleende vergunning voor deze locatie is de Afdeling van oordeel dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat in het plan de vergunde kleinschalige horeca als zodanig is bestemd. Het betoog slaagt niet.
6.3.    Over het toestaan van trekkershutten aan de [locatie B], overweegt de Afdeling dat in artikel 12, lid 12.2.2, van de planregels de regels staan voor het bouwen van gebouwen binnen de bestemming "Recreatie". In dat artikel zijn onder andere de termen 'bedrijfsgebouwen', 'bedrijfswoningen' en 'trekkershutten' gebruikt en wordt in artikel 1, lid 1.21, en artikel 1, lid 102, van de planregels afzonderlijke definities gegeven van de termen 'trekkershutten' en 'bedrijfsgebouwen'. Omdat de term 'trekkershutten' in artikel 12, lid 12.2.2, van de planregels naast de term 'bedrijfsgebouwen' wordt gebruikt en aan deze termen ook verschillende definities zijn gegeven, volgt uit de plansystematiek dat trekkershutten niet hetzelfde zijn als bedrijfsgebouwen. Anders dan [appellant sub 2] betoogt zijn trekkershutten dus niet bij recht toegestaan en heeft de raad daar in redelijkheid een aparte regeling voor kunnen opnemen in het plan.
Voor zover [appellant sub 2] trekkershutten wenst te realiseren binnen het toegekende bouwvlak op zijn perceel aan de [locatie B], overweegt de Afdeling dat [appellant sub 2] niet aannemelijk heeft gemaakt dat ten tijde van de vaststelling van het plan sprake was van een voldoende concreet plan waarmee de raad rekening kon houden. Het betoog slaagt niet.
6.4.    De Afdeling volgt [appellant sub 2] niet in zijn betoog dat de voorwaarden voor de bouw van een bedrijfswoning aan de [locatie B] strenger zijn dan in het vorige plan. Hiertoe overweegt de Afdeling dat ten opzichte van het voorgaande plan de voorwaarden voor het mogen oprichten van een bedrijfswoning ongewijzigd zijn gebleven, behalve de voorwaarde over de landschappelijke inpassing. Die voorwaarde is inhoudelijk niet gewijzigd, want de aanpassing daarvan betreft slechts een verduidelijking van het kader waaraan getoetst zal worden bij het verlenen van de omgevingsvergunning voor het afwijken van het plan. Het betoog slaagt dan ook niet.
7.    Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant sub 2] ongegrond.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen van [appellanten sub 1] en van [appellant sub 2] ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Vreugdenhil, griffier.
w.g. Minderhoud    w.g. Vreugdenhil
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2019
571-875.