ECLI:NL:RVS:2019:3807
Raad van State — Uitspraak 


201807077/1/A2.
Datum uitspraak: 13 november 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    het college van burgemeester en wethouders van Midden-Groningen,
2.    het college van gedeputeerde staten van Groningen,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 20 juli 2018 in zaak nr. 17/313 in het geding tussen:
het bestuur van de Vereniging voor Christelijk Onderwijs in Midden- en Oost-Groningen (hierna: de VCO), gevestigd te Oude Pekela,
en
het college van gedeputeerde staten.
Procesverloop
Bij besluit van 15 september 2015 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hoogezand-Sappemeer (vanaf 1 januari 2018: Midden-Groningen) de uitgaven en inkomsten van het openbaar basisonderwijs over de periode 2006 tot en met 2010 vastgesteld en de hoogte van het overschrijdingspercentage over die periode op 1,26% vastgesteld.
Bij besluit van 10 januari 2017 heeft het college van gedeputeerde staten het door de VCO daartegen ingestelde administratief beroep ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 20 juli 2018 heeft de rechtbank het door de VCO daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 januari 2017 vernietigd en het college van gedeputeerde staten opgedragen om een nieuw besluit te nemen op het administratief beroep van de VCO met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben het college van burgemeester en wethouders en het college van gedeputeerde staten hoger beroep ingesteld.
De VCO heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college van burgemeester en wethouders, het college van gedeputeerde staten en de VCO hebben nadere stukken ingediend.
Op 9 juli 2019 heeft het college van gedeputeerde staten, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, een nieuw besluit op het administratief beroep van de VCO genomen. Het college heeft het administratief beroep opnieuw ongegrond verklaard.
De VCO heeft een zienswijze op het nieuwe besluit ingediend.
Het college van burgemeester en wethouders heeft een zienswijze op het nieuwe besluit ingediend.
Het college van burgemeester en wethouders heeft een nader stuk ingediend waarin een reactie is gegeven op de zienswijze van de VCO.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 augustus 2019, waar het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door A.L. Tamminga, J. Wortelboer en W. Fokkens, het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door mr. L. Mathey, advocaat [NAAM], en de VCO, vertegenwoordigd door de [voorzitter van het college van bestuur], bijgestaan door [gemachtigde], zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.
Waar gaat het geschil over?
2.    Het geschil heeft betrekking op de zogenoemde overschrijdingsregeling, die is opgenomen in de artikelen 142 tot en met 147 van de Wpo. De regeling houdt in dat een gemeente die meer uitgaven doet voor personeel en de materiële instandhouding van openbare basisscholen dan aan rijksbijdragen is ontvangen, een naar rato gelijke overschrijdingsuitkering moet doen aan bijzondere scholen om bevoordeling van de eerstgenoemde scholen te voorkomen. Daartoe wordt het verschil tussen de uitgaven van de openbare basisscholen voor personeel en materiële instandhouding en de ontvangsten uit de Rijkskas voor deze scholen bepaald. In het geval dat over de betrokken periode de uitgaven hoger zijn geweest dan de ontvangsten, heeft een overschrijding plaatsgevonden. Aan de hand van dit verschil wordt het overschrijdingspercentage bepaald, met behulp waarvan vervolgens het overschrijdingsbedrag wordt bepaald waarop de bijzondere basisscholen recht hebben. In beginsel bepaalt het college van burgemeester en wethouders eens in de vijf jaren aan de hand van de daadwerkelijke inkomsten en uitgaven of zich een overschrijding heeft voorgedaan.
Besluitvorming
3.    Bij besluit van 15 september 2015 heeft het college van burgemeester en wethouders de overschrijdingsuitkering voor het bijzonder basisonderwijs voor de periode 2006-2010 vastgesteld. Daartoe heeft het college de uitgaven op € 52.499.658,00 en de inkomsten op € 51.845.311,00 vastgesteld. Op grond daarvan heeft het college het overschrijdingsbedrag vastgesteld op € 654.347,00, waardoor het overschrijdingspercentage 1,26% van de rijksvergoeding is. Het bedrag dat aan de VCO moet worden doorbetaald is door het college vastgesteld op € 114.887,00. Voorts is de stand van de reserves per 31 december 2010 vastgesteld op € 1.650.079,00.
Het college van burgemeester en wethouders heeft aan het besluit van 15 september 2015 het ‘Rapport van feitelijke bevindingen inzake second opinion berekening overschrijdingsuitkering 2006-2010’ van Van Ree Accountants B.V. (hierna: Van Ree) van 31 augustus 2015 ten grondslag gelegd.
4.    De VCO hield ten tijde van belang bijzondere basisscholen in stand in de gemeente Hoogezand-Sappemeer. Zij is het niet eens met de vaststelling van het overschrijdingsbedrag door het college van burgemeester en wethouders. Om die reden heeft zij administratief beroep ingesteld.
5.    De Commissie rechtsbescherming van de provincie Groningen heeft op 21 september 2016 aan het college van gedeputeerde staten het advies uitgebracht om het administratief beroep van de VCO ongegrond te verklaren.
6.    In het besluit van 10 januari 2017 heeft het college van gedeputeerde staten zich op het standpunt gesteld dat uit het door de VCO geconstateerde verschil tussen de eindsaldi van de reserves en voorzieningen in de gemeentelijke jaarrekening en de jaarrekening van het openbaar onderwijs niet kan worden afgeleid dat het college van burgemeester en wethouders een toevoeging aan de reserves heeft gedaan die ten onrechte niet als uitgave onder de overschrijdingsregeling is verantwoord. De systematiek van de jaarrekeningen van de gemeente en van het openbaar basisonderwijs verschilt, waardoor de eindsaldi van de reserves en voorzieningen niet overeenkomen. Beide jaarrekeningen kunnen dan ook niet met elkaar worden vergeleken en uit de verschillen kunnen ook geen conclusies worden getrokken, aldus het college.
Voorts heeft het college van gedeputeerde staten aan het besluit ten grondslag gelegd dat het college van burgemeester en wethouders te kennen heeft gegeven artikel 144, lid 4a, van de Wpo niet te hebben toegepast. Uit de jaarrekening van het openbaar basisonderwijs kan, anders dan de VCO heeft gesteld, niet worden afgeleid dat het college van burgemeester en wethouders in het kader van de overschrijdingsregeling wel gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheid tot spreiding van de uitgaven als bedoeld in artikel 144, lid 4a, van de Wpo, aldus het college.
Uitspraak van de rechtbank
7.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college van gedeputeerde staten ten onrechte de reserves en voorzieningen van het speciaal openbaar basisonderwijs op het eindsaldo van de reserves en voorzieningen van het regulier openbaar basisonderwijs per 31 december 2010 in mindering heeft gebracht. Volgens de rechtbank dienen de vastgestelde uitgaven om die reden met € 316.409,00 te worden verhoogd.
Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat de VCO voldoende aanleiding tot twijfel heeft gegeven over het standpunt van het college van gedeputeerde staten dat ten aanzien van inventaris, lesmethoden en ICT geen toepassing is gegeven aan artikel 144, lid 4a, van de Wpo.
Hoger beroep
8.    Het college van gedeputeerde staten betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de vastgestelde uitgaven met € 316.409,00 moeten worden verhoogd. De rechtbank miskent daarmee het systeem van de Wpo en de Gemeentewet. In de jaarrekening van het openbaar onderwijs, die is opgesteld overeenkomstig het Elektronisch Financieel Jaarverslagmodel (hierna: EFJ-model) en dient ten behoeve van de verantwoording van schoolbesturen richting het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, worden alle gevormde reserves en voorzieningen meegenomen. In die jaarrekening zijn dus ook de reserves en voorzieningen van zowel het reguliere als speciale openbaar basisonderwijs opgenomen, alsook de reserves die zijn gevormd door inkomsten die buiten de overschrijdingsregeling vallen. De jaarrekening van de gemeente is opgesteld overeenkomstig het Besluit begroting en verantwoording (hierna: Bbv) en bevat niet alle gevormde reserves en voorzieningen. Deze jaarrekening dient op grond van de Wpo als basis te worden gebruikt voor de overschrijdingsberekening. De verschillen tussen de jaarrekening van de openbare scholen en de gemeentelijke jaarrekening kunnen worden verklaard door de verschillende verantwoordingssystematieken die op grond van de wet als basis voor die jaarrekeningen dienen te worden gebruikt. Het aanwijzen van verschillen tussen de jaarrekeningen van het openbaar onderwijs en van de gemeente, die dus niet op basis van dezelfde stelsels en grondslagen zijn opgesteld, leidt op zichzelf niet tot de conclusie dat de gemeentelijke jaarrekening en de daarop op grond van de Wpo gebaseerde overschrijdingsberekening onjuist is, aldus het college.
8.1.    Het college van burgemeester en wethouders heeft de gemeentelijke jaarrekeningen als basis genomen voor de overschrijdingsberekening als bedoeld in artikel 144, zevende lid, van de Wpo voor de gemeente Hoogezand-Sappemeer over de periode 2006-2010. Deze gemeentelijke jaarrekeningen zijn als zodanig niet in geschil. Op deze overschrijdingsberekening heeft het college van burgemeester en wethouders een second opinion door Van Ree Accountants laten uitvoeren. In het rapport van 31 augustus 2015 heeft Van Ree geconcludeerd dat niet is gebleken van onjuistheden in de overschrijdingsberekening.
De VCO heeft tegenover deze door Van Ree gevalideerde overschrijdingsberekening een eigen berekening geplaatst die is gebaseerd op de jaarrekeningen van het openbaar onderwijs. Uit het verschil tussen deze berekeningen heeft de VCO geconcludeerd dat de overschrijdingsberekening van het college van burgemeester en wethouders niet juist kan zijn.
Het maken van een alternatieve berekening op basis van de jaarrekeningen van het openbaar onderwijs is echter een onvoldoende basis om de conclusie te rechtvaardigen dat de door het college van burgemeester en wethouders uitgevoerde overschrijdingsberekening onjuist is. Het college van gedeputeerde staten heeft zich in dat verband terecht op het standpunt gesteld dat de gemeentelijke jaarrekening en de jaarrekening van de openbare scholen zijn gebaseerd op een andere verantwoordingssystematiek. De gemeentelijke jaarrekening wordt op grond van artikel 186, eerste lid, van de Gemeentewet ingericht overeenkomstig het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (hierna: Bbv). De jaarrekening van de openbare scholen als bedoeld in artikel 171 van de Wpo wordt ingevolge artikel 2 van het Besluit informatievoorziening WPO/WEC in samenhang gelezen met artikel 2 van de Regeling jaarverslag primair onderwijs en (voortgezet) speciaal onderwijs (vanaf 1 januari 2008: artikel 4 van de Regeling jaarverslaggeving onderwijs) ingericht volgens het EFJ-model. Dat de jaarrekeningen zijn gebaseerd op andere verantwoordingssystematieken leidt ertoe dat de in de jaarrekeningen vermelde posten niet zonder meer dezelfde opbouw kennen. Zo heeft het college van gedeputeerde staten ter zitting toegelicht dat in de jaarrekening van het openbaar onderwijs ook niet-overschrijdingsgevoelige posten zijn meegenomen en bevat deze jaarrekening ook posten ten aanzien van het speciaal basisonderwijs die bij de overschrijdingsberekening buiten beschouwing moeten worden gelaten. Het college heeft voorts met overzichten aangetoond dat de bedragen in beide jaarrekeningen op andere wijze zijn samengesteld. Dat heeft tot gevolg dat in het kader van de overschrijdingsregeling de jaarrekening van de openbare scholen niet bruikbaar is. De stelling van de VCO dat de onderliggende cijfers hetzelfde zijn en de jaarrekeningen om die reden vergelijkbaar moeten zijn, is dan ook niet houdbaar. Voorts heeft het college van gedeputeerde staten aannemelijk gemaakt dat de wijze waarop de VCO heeft gepoogd om de posten ten aanzien van het speciaal basisonderwijs uit de eigen, op de jaarrekeningen van het openbaar basisonderwijs gebaseerde overschrijdingsberekening te halen, niet juist is.
De slotsom is dat het college van gedeputeerde staten zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het college van burgemeester en wethouders de overschrijding op de juiste wijze heeft vastgesteld. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
9.    Het college van gedeputeerde staten betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat aanleiding bestaat voor twijfel aan het standpunt van het college dat ten aanzien van inventaris, lesmethoden en ICT geen toepassing is gegeven aan artikel 144, lid 4a, van de Wpo. Daartoe voert het college aan dat met de overgelegde stukken, waaronder het rapport van Van Ree en de brief van 23 februari 2018 van het college, is aangetoond dat geen toepassing is gegeven aan artikel 144, lid 4a, van de Wpo.
9.1.    Het college van burgemeester en wethouders heeft zich op het standpunt gesteld en nadien ook nog met overzichten toegelicht dat de meerjarige investeringen in inventaris, lesmethoden en ICT in de jaarrekeningen van de gemeente en de openbare basisscholen zijn verantwoord op grond van rentelasten en afschrijving, maar dat in het kader van de overschrijdingsregeling ervoor is gekozen om deze investeringen niet per jaar maar ineens te verantwoorden.
Het standpunt van het college wordt onderschreven door het eerder genoemde rapport van Van Ree van 31 augustus 2015. In dat rapport wordt op grond van de relevante gemeentelijke administratie, die bij het rapport is gevoegd, geconcludeerd dat bij de berekening van de overschrijding niet de rente en afschrijvingslasten, maar de werkelijke investeringen zijn meegenomen.
Gelet op de toelichting van het college van burgemeester en wethouders en het rapport van Van Ree Accountants heeft het college van gedeputeerde staten zich terecht op het standpunt gesteld dat aan artikel 144, lid 4a, van de Wpo geen toepassing is gegeven. Het college van burgemeester en wethouders mag in de jaarrekeningen van de gemeente en de openbare basisscholen een andere wijze van afschrijven toepassen dan bij de verantwoording in het kader van de overschrijdingsregeling. Geen rechtsregel staat eraan in de weg dat het college de investeringen onder de overschrijdingsregeling in afwijking van de jaarrekeningen ineens verantwoordt. Het college van gedeputeerde staten is derhalve terecht tot de slotsom gekomen dat geen aanleiding bestond om alsnog uitgaven op grond van rente en afschrijving mee te nemen in de overschrijdingsberekening. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt.
Slotsom
10.    De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de VCO tegen het besluit van 10 januari 2017 van het college van gedeputeerde staten alsnog ongegrond verklaren. Daarmee is tevens de grondslag aan het besluit van 9 juli 2019 van het college van gedeputeerde staten ontvallen en behoeft dit geen bespreking meer. Dit besluit komt voor vernietiging in aanmerking.
11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart de hoger beroepen gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 20 juli 2018 in zaak nr. 17/313;
III.    verklaart het door het bestuur van de Vereniging voor Christelijk Onderwijs in Midden- en Oost-Groningen bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV.    vernietigt het besluit van 9 juli 2019 van het college van gedeputeerde staten van Groningen, kenmerk 2019-058376/28/A.14.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
w.g. Van Altena    w.g. Rijsdijk
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 november 2019
705.
BIJLAGE - Wettelijk kader
Wet op het primair onderwijs
Artikel 171. Jaarverslag
1. Het bevoegd gezag stelt jaarlijks een jaarverslag over het voorafgaande kalenderjaar vast. Op deze jaarverslaggeving is Boek 2, titel 9, van het Burgerlijk Wetboek, met uitzondering van de afdelingen 1, 11 en 12, van overeenkomstige toepassing voor zover bij of krachtens algemene maatregel van bestuur niet anders is bepaald. Het jaarverslag bestaat tenminste uit de volgende onderdelen:
[…]
b. een jaarrekening als bedoeld in artikel 361 van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, met daarbij ingevolge het derde lid vast te stellen bijlagen,
[…]
Artikel 144. Vaststelling overschrijdingsbedrag, uitgedrukt in percentage
[…]
4a. Bij het vaststellen de bedragen bedoeld in het eerste lid, onder c, mogen voorzieningen die volgens de desbetreffende rijksbekostiging een afschrijvingstermijn van ten minste 20 jaar hebben, over ten hoogste 20 jaar worden aangemerkt als jaarlijkse uitgaven op grond van rente op basis van een fictieve lening met een looptijd van ten hoogste 20 jaar en een lineaire aflossing.
[…].
6. Om de vijf jaar stellen burgemeester en wethouders voorlopig vast het totaal van de vastgestelde uitgaven en ontvangsten in de voorafgaande vijf kalenderjaren, zoals in het eerste tot en met vijfde lid is aangegeven. Indien de uitgaven hoger zijn dan de ontvangsten, bepalen burgemeester en wethouders tevens het bedrag van de overschrijding. Indien een gemeente vanaf een tijdstip binnen een periode van vijf jaar als bedoeld in de eerste volzin geen school in stand houdt, stellen burgemeester en wethouders in afwijking van die volzin zo spoedig mogelijk na dat tijdstip voorlopig vast het totaal van de vastgestelde uitgaven en ontvangsten in het aan dat tijdstip voorafgaande deel van de periode van vijf jaar, zoals in het eerste tot en met vijfde lid is aangegeven.
7. Na sluiting van de rekening van de gemeente stellen burgemeester en wethouders de in het eerste en zesde lid bedoelde bedragen, zo nodig gewijzigd, vast. In het geval, bedoeld in het zesde lid, tweede volzin, drukken burgemeester en wethouders vervolgens het bedrag van de overschrijding uit in een percentage van het totaal van de ontvangsten, bedoeld in het eerste lid onder d tot en met g en i. Het percentage wordt afgerond tot twee decimalen. Afronding naar beneden vindt plaats indien de derde decimaal kleiner is dan 5, en naar boven indien deze decimaal ten minste 5 bedraagt.
Gemeentewet
Artikel 186
1. De begroting, de begrotingswijzigingen, de meerjarenraming, de jaarrekening en het jaarverslag worden ingericht bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te geven regels.
[…].
Besluit informatievoorziening WPO/WEC
Artikel 2
[…]
4. Bij ministeriële regeling kan Onze minister voor de jaarrekening, bedoeld in het derde lid, alsmede voor de grondslagen daarvan een model vaststellen.
[…].
Regeling jaarverslag primair onderwijs en (voortgezet) speciaal onderwijs
Artikel 2
Het jaarverslag en de jaarrekening worden ingericht volgens de bijlage bij deze regeling.
Regeling jaarverslaggeving onderwijs
Artikel 4
1. Het bevoegd gezag levert de jaarverslaggeving zowel in schriftelijke als elektronische vorm aan bij de Centrale Financiën Instellingen, agentschap van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (vanaf 1-1-2010: Dienst Uitvoering Onderwijs).
2. De aanlevering van gegevens uit de jaarrekening en de gegevens, bedoeld in artikel 3, onder j, geschiedt met gebruikmaking van een daartoe ingericht instrument dan wel met gebruikmaking van instrumenten die op overeenkomstige wijze gegevens genereren.