ECLI:NL:RVS:2019:3987
Raad van State — Uitspraak 


201904081/1/R3.
Datum uitspraak: 27 november 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend te Zeijen, gemeente Tynaarlo,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Tynaarlo,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 26 maart 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Minister Cremerstraat 8 te Zeijen" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 september 2019, waar [appellant], bij monde van [appellant B], bijgestaan door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door N.Y.D. Schipper en ing. H. Feenstra, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Huis te Zeijen B.V, vertegenwoordigd door [gemachtigden], gehoord.
Overwegingen
1.    Artikel 8:51d van de Awb luidt, voor zover thans van belang: "Indien de bestuursrechter in hoogste aanleg uitspraak doet, kan hij het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen."
Inleiding
2.    Het bestemmingsplan maakt een woonzorgcomplex mogelijk op het perceel Minister Cremerstraat 8, gelegen in de nabijheid van het dorp Zeijen in de gemeente Tynaarlo. Het plan voorziet in de realisatie van maximaal 16 levensloopbestendige, grondgebonden woningen ten behoeve van verzorgd wonen. Daarnaast voorziet het plan in de realisatie van maximaal 8 kamers, bestemd voor logies al dan niet in combinatie met ziekenhuisverplaatste zorg, revalidatie en respijtzorg.
3.    Op het perceel bevindt zich een boerderij waarnaast de woningen zullen worden gebouwd. Van de 8 kamers worden er 4 in de boerderij gerealiseerd en 4 op het buitenterrein, aansluitend op de boerderij. In de boerderij zal verder een zorgsteunpunt worden ingericht van waaruit diverse zorgdiensten zullen worden geleverd. Voorts zal de boerderij fungeren als beheerderswoning en worden een keuken, ontbijtruimte en ontmoetingsruimte gerealiseerd.
4.    [appellant] woont op het perceel [locatie], ten noorden van het plangebied. [appellant] kan zich met het plan niet verenigen. Volgens hem bestaat geen behoefte aan een woonzorgcomplex. Hij vreest dat door het plan een kleine woonwijk in het buitengebied kan ontstaan.
Ontvankelijkheid
5.    De raad betoogt dat het beroep van [appellant] niet-ontvankelijk is, voor zover hij een deel van zijn beroepsgronden niet in zijn zienswijze over het ontwerpbestemmingsplan naar voren heeft gebracht.
5.1.    Ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb alsmede met artikel 6:13 van de Awb, kan door een belanghebbende geen beroep worden ingesteld tegen onderdelen van het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarover hij bij het ontwerpplan geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten. Hieruit volgt dat niet bepalend is of een bepaalde beroepsgrond al in de zienswijze over het ontwerpplan naar voren is gebracht, maar of de beroepsgrond ziet op een besluitonderdeel dat in de zienswijze is bestreden.
5.2.    Het plan kent aan het gehele plangebied de bestemming "Gemengd - Wonen met zorg" toe. De zienswijze die [appellant] naar voren heeft gebracht ziet daarop. De door de raad bedoelde beroepsgronden hebben betrekking op besluitonderdelen die [appellant] in zijn zienswijze heeft bestreden. Daarom bestaat geen aanleiding het beroep in zoverre niet-ontvankelijk te verklaren.
Toetsingskader
6.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Ladder duurzame verstedelijking
- Behoefte
7.    [appellant] betoogt dat het plan in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling waaraan geen behoefte is. Hiertoe voert hij aan dat het woningmarktonderzoek van Companen van 17 augustus 2018, dat de raad aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd, is gebaseerd op onjuiste uitgangspunten. Om die reden kan dit onderzoek niet dienen als onderbouwing voor de behoefte aan de in het plan voorziene ontwikkelingen, zo stelt hij. In dat verband wijst [appellant] op het inlegvel van Companen "Huidig aanbod wonen met zorg" van april 2019, waarin staat dat het huidige aanbod verzorgd wonen aanzienlijk hoger ligt dan de vraag.
7.1.    De raad stelt zich onder verwijzing naar diverse onderzoeken die aan het plan ten grondslag liggen op het standpunt dat er voldoende behoefte bestaat aan het woonzorgcomplex. Over het woningmarktonderzoek van Companen heeft de raad in het verweerschrift en ter zitting te kennen gegeven dat hij ten tijde van het nemen van het bestreden besluit is uitgegaan van een te beperkt aanbod. Daarom heeft Companen aanvullend onderzoek verricht, waarvan de resultaten later als inlegvel zijn toegevoegd aan het woningmarktonderzoek. Uit dit inlegvel blijkt volgens de raad dat er in theorie voldoende aanbod is om in de vraag naar verzorgd wonen voor de komende tien jaar te voldoen. In de praktijk is er volgens de raad echter nauwelijks tot geen sprake van leegstand. Hoewel de raad stelt dat hij geen verklaring heeft voor deze omstandigheid, zou een mogelijke oorzaak volgens de raad kunnen zijn dat een deel van het huidige aanbod wordt bewoond door zorgvragers die van oorsprong afkomstig zijn uit andere gemeenten of door mensen met een veel lichtere zorgvraag.
7.2.    Vast staat dat het woonzorgcomplex, dat onder meer voorziet in de bouw van maximaal 16 zorgwoningen, een nieuwe stedelijke ontwikkeling is, zodat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro van toepassing is.
Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, luidt:
"De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
Bij deze behoefte gaat het, blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling, niet alleen om de kwantitatieve behoefte. Het kan ook gaan om de kwalitatieve behoefte, zijnde de behoefte aan het specifieke karakter van de voorziene stedelijke ontwikkeling (uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, onder 9).
Met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is beoogd vanuit een oogpunt van ruimtelijke ordening ongewenste leegstand te vermijden en zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren. De ladder voor duurzame verstedelijking is geen blauwdruk voor een optimale ruimtelijke inpassing van alle nieuwe ontwikkelingen, maar bewerkstelligt dat de wens om in een nieuwe stedelijke ontwikkeling te voorzien aan de hand van het toetsingskader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro nadrukkelijk in de plantoelichting wordt gemotiveerd en afgewogen met oog voor de ontwikkelingsbehoefte van een gebied en voor de toekomstige ruimtebehoefte en de ontwikkeling van de omgeving waarin het gebied ligt. De stappen schrijven geen vooraf bepaald resultaat voor, omdat het optimale resultaat moet worden beoordeeld door het bevoegd gezag dat de regionale en lokale omstandigheden kent en de verantwoordelijkheid draagt voor de ruimtelijke afweging met betrekking tot die ontwikkeling.
7.3.    In de plantoelichting heeft de raad aan de hand van twee onderzoeken onderbouwd waarom behoefte bestaat aan de nieuwe stedelijke ontwikkeling waarin het plan voorziet. In paragraaf 2.1 van de plantoelichting staat dat deze behoefte blijkt uit een woningmarktonderzoek van Companen van 17 augustus 2018 en uit een behoefteonderzoek van Trendbureau Drenthe van juli 2018.
7.4.    In hoofdstuk 7 van het woningmarktonderzoek van Companen komt de behoefte aan verschillende vormen van wonen met zorg aan bod. In paragraaf 7.2 wordt de ontwikkeling van de vraag naar verzorgd wonen voor ouderen voor de periode 2018-2040 omschreven. Uit het onderzoek volgt dat de huidige lokale vraag, die is gebaseerd op zorgindicaties, 300 woningen bedraagt. Het lokale aanbod, dat is gebaseerd op gegevens die zijn verstrekt door drie zorgaanbieders tijdens een panelgesprek op 17 januari 2018, bedraagt 140 woningen. Over de toekomstige vraag vermeldt het onderzoek dat, als wordt uitgegaan van een "basisscenario", de vraag naar verzorgd wonen tot 2028 zal toenemen met 100 woningen.
Als de huidige vraag van 300 woningen wordt afgezet tegen het huidige lokale aanbod van 140 woningen volgt hieruit een huidig tekort van ongeveer 160 woningen, zo concludeert het woningmarktonderzoek op pagina 49.
In april 2019, na vaststelling van het plan, heeft de raad het inlegvel van Companen toegevoegd aan het woningmarktonderzoek. In dit inlegvel wordt een aanbod van 500 woningen geconstateerd: een verschil van 360 woningen ten opzichte van het woningmarktonderzoek.
7.5.    Vast staat dat in het woningmarktonderzoek is uitgegaan van een te beperkt aanbod woningen met zorg. Gelet hierop ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd aanleiding voor het oordeel dat de raad dit onderzoek in zoverre niet aan het bestreden besluit ten grondslag had mogen leggen. Dat er in de praktijk volgens de raad nauwelijks tot geen sprake is van leegstand, toont niet aan dat er een kwantitatieve behoefte aan nieuwe woningen met zorg bestaat. Uitgaande van de lokale vraag die in het woningmarktonderzoek is vastgesteld aan de hand van zorgindicaties is er, gelet op het aanbod van 500 woningen uit het inlegvel, immers geen sprake van een tekort maar van een huidig overschot van 200 woningen met zorg.
7.6.    De omstandigheid dat een kwantitatieve behoefte aan de voorziene ontwikkeling niet is aangetoond, betekent nog niet dat niet is voldaan aan het bepaalde in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Zoals reeds onder 7.2 overwogen kan bij het bepalen van de behoefte aan de ontwikkeling ook de kwalitatieve behoefte van belang zijn. Het gaat dan om de behoefte aan het specifieke karakter van de voorziene ontwikkeling.
7.7.    Over de behoefte aan het specifieke karakter van het woonzorgcomplex heeft de raad in paragraaf 2.1 van de toelichting beschreven dat het plan voorziet in een ruimtebehoefte waarin elders in de regio nog niet is voorzien. Het beoogde woonzorgcomplex is uniek in Drenthe en de provincie Drenthe heeft de ontwikkeling benoemd als pilot. Het unieke karakter komt voort uit de combinatie van de woonzorgfunctie in een groene omgeving buiten de bebouwde kom, zo staat in de toelichting. Omdat wonen, zorg, welzijn en toerisme aan elkaar worden verbonden is het plan innovatief en toekomstbestendig, zo staat in paragraaf 2.3 van de toelichting bij het plan.
7.8.    In het verweerschrift verwijst de raad voor de kwalitatieve behoefte aan de ontwikkeling naar conclusies uit het verrichte behoefteonderzoek van Trendbureau Drenthe. Hieruit blijkt volgens de raad onder meer dat woonzorgcomplexen in de omgeving een andere vorm van wonen en zorg aanbieden dan het beoogde woonzorgcomplex "Huis te Zeijen". Zo zijn deze complexen gelegen in dorpskernen en bestaat het aanbod hoofdzakelijk uit appartementen. Het beoogde woonzorgcomplex, dat bestaat uit grondgebonden koopwoningen, bevindt zich in een omgeving die hiervan afwijkt. Het gaat hier om een omgeving die zich kenmerkt door de overgang van een kleine kern naar het buitengebied, met directe invloeden van de agrarische omgeving. Voorts stelt de raad dat het beoogde woonzorgcomplex, anders dan de complexen in de regio, interacteert met de omgeving door de "bewuste open verhoudingen met het omliggende dorp" en door middel van toerisme. In het verweerschrift voert de raad verder aan dat de wooncomplexen in de regio voornamelijk zijn gericht op ouderen die niet langer zelfstandig thuis kunnen wonen en een zorgindicatie hebben. Voor "Huis te Zeijen" is geen zorgindicatie nodig op het moment dat de woning wordt gekocht.
Samenvattend stelt de raad zich op het standpunt dat het plan voorziet in een ontwikkeling die op dit moment niet voorhanden is in de omgeving. Daarmee voorziet de ontwikkeling in een behoefte die op dit moment niet door de markt is ingevuld, aldus de raad.
7.9.    Naar het oordeel van de Afdeling is de raad er niet in geslaagd de kwalitatieve behoefte aan de hand van het toetsingskader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro inzichtelijk te maken. De Afdeling overweegt daartoe als volgt.
In het behoefteonderzoek van Trendbureau Drenthe zijn eerst de wensen en behoeften van ouderen in Nederland in beeld gebracht, aan de hand van een literatuurstudie. Deze behoefte is vervolgens vertaald naar de situatie en kenmerken van het beoogde woonzorgcomplex in Zeijen, zo blijkt uit de toelichting bij het plan. Uit het onderzoek volgen drie conclusies. In de eerste plaats wordt in het onderzoek geconcludeerd dat demografische en maatschappelijke ontwikkelingen aanleiding geven voor de ontwikkeling waarin het plan voorziet. In de tweede plaats wordt geconcludeerd dat de woonwensen van ouderen grotendeels aansluiten bij de ontwikkeling waarin het plan voorziet. Een derde conclusie die uit het onderzoek volgt, is dat op regionaal niveau ruimte bestaat voor de beoogde ontwikkeling.
Over de eerste twee conclusies overweegt de Afdeling dat deze zijn gebaseerd op algemene onderzoeken en algemene literatuur en dat hieruit geen concrete behoefte aan het beoogde woonzorgcomplex op de gekozen locatie kan worden afgeleid.
Aan de derde conclusie ligt een analyse van het aanbod wonen met zorg, binnen een straal van 10 km rondom het plangebied ten grondslag (hierna: het verzorgingsgebied). De Afdeling overweegt dat in het onderzoek weliswaar een overzicht van bestaande woonzorgcomplexen is opgenomen, maar dat de raad niet inzichtelijk heeft gemaakt welke methode heeft geleid tot de resultaten die zijn weergegeven in figuur 6.3 en in tabel 6.2.
Voorts ontbreekt een analyse van de vraag naar een woonzorgcomplex met dit specifieke karakter in het verzorgingsgebied. Het betoog van de raad dat "Huis te Zeijen" een uniek initiatief betreft en de in dat verband gestelde omstandigheid dat weinig concurrentie bestaat, leiden zonder nadere onderbouwing niet tot het oordeel dat de behoefte aan de concrete ontwikkeling ook is aangetoond. De stelling van de raad in de plantoelichting en ter zitting, dat uit gegevens van de initiatiefnemer zou volgen dat een brede belangstelling bestaat aan het beoogde woonzorgcomplex, heeft de raad niet met stukken onderbouwd. Ook anderszins is de raad er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat een behoefte bestaat aan de ontwikkeling die het plan mogelijk maakt, in de omgeving van Zeijen. De Afdeling acht het op zichzelf niet onaannemelijk dat behoefte kan bestaan aan een particulier woonzorginitiatief zoals "Huis te Zeijen". Dat in de omgeving van Zeijen behoefte bestaat aan 16 duurdere koopwoningen met zorgvoorzieningen, volgt echter niet uit de onderzoeken die aan het plan ten grondslag zijn gelegd. Het bestemmingsplan is in zoverre in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro vastgesteld. Het betoog slaagt.
- Bestaand stedelijk gebied
8.    [appellant] stelt zich op het standpunt dat de raad niet toereikend heeft gemotiveerd dat niet binnen het bestaand stedelijk gebied in de behoefte aan de voorziene ontwikkeling kan worden voorzien. [appellant] betoogt dat uit de Provinciale Omgevingsverordening Drenthe 2018 en uit de Provinciale Omgevingsvisie Drenthe 2018 volgt dat nieuwe initiatieven bij voorkeur gefaciliteerd dienen te worden binnen de bebouwde omgeving.
Volgens [appellant] zijn er alternatieve locaties binnen het bestaand stedelijk gebied voorhanden, zoals de gronden van een voormalige veehouderij op het perceel Hoofdstraat 9. Dit perceel is volgens hem geschikt voor het woonzorgcomplex vanwege de beschikbare ruimte en het vrije uitzicht. Ook wijst hij op de gronden van een lokaal voetbalveld als mogelijke locatie.
Verder stelt [appellant] zich op het standpunt dat het plan, in strijd met provinciaal beleid en provinciale regelgeving, voorziet in de realisatie van een reguliere woonwijk met 16 duurdere koopwoningen in het buitengebied. Volgens [appellant] heeft de raad ten onrechte nagelaten om voorwaarden in de planregels op te nemen waaraan bewoners moeten voldoen om in aanmerking te komen voor een zorgwoning.
8.1.    De Afdeling beoordeelt, indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven en aan de hand daarvan, of deugdelijk is gemotiveerd dat niet binnen het bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden voorzien en of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat binnen het bestaand stedelijk gebied geen geschikte locatie beschikbaar is waar de desbetreffende stedelijke ontwikkeling zou kunnen worden gerealiseerd (uitspraak van de Afdeling van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, onder 10.3).
8.2.    In paragraaf 2.1 en paragraaf 2.3 van de plantoelichting heeft de raad beschreven dat niet binnen bestaand stedelijk gebied in de behoefte aan de ontwikkeling kan worden voorzien. Over de gekozen locatie staat vermeld dat deze geschikt wordt geacht voor het realiseren van de woonzorgvoorziening vanwege de ruimte, het uitzicht op de groene buitenomgeving en vanwege de nabijheid van het dorp Zeijen en de korte afstand tot de stad Assen. Ook heeft de raad belang gehecht aan de omstandigheid dat de bestaande beeldbepalende boerderij relatief eenvoudig kan worden aangepast, zodat hierin een zorgsteunpunt en kamers voor logies kunnen worden gerealiseerd. Het voorgaande maakt de locatie en de ontwikkeling uniek, zo staat in de toelichting bij het plan.
Over alternatieve locaties binnen het bestaand stedelijk gebied staat in de plantoelichting dat het voetbalveld niet geschikt is geacht in verband met financiële aspecten, de ligging aan het beekdal en de te beperkte bouwmogelijkheden. Over andere locaties grenzend aan het dorp vermeldt de toelichting dat deze locaties niet geschikt zijn vanwege het beeldbepalende karakter van het dorp of vanwege landschapswaarden. Over het perceel Hoofdstraat 9 heeft de raad in het verweerschrift aangevoerd dat hij geen aanleiding heeft gezien om dit perceel in de belangenafweging te betrekken. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat de varianten die [appellant] heeft aangedragen, geen reële alternatieven vormen vanwege financiële aspecten en vanwege de omstandigheid dat de genoemde locaties niet in een groene omgeving maar in een stedelijk gebied zijn gelegen.
8.3.    De Afdeling overweegt dat de raad de omgeving van het plangebied van groot belang heeft geacht, omdat het beoogde woonzorgcomplex zich daarmee wenst te onderscheiden van andere woonzorgcomplexen in de omgeving. De Afdeling begrijpt het standpunt van de raad aldus dat locaties die zijn gelegen binnen het bestaand stedelijk gebied, vanwege de aard van dat gebied, niet kunnen voorzien in de behoefte aan de voorziene ontwikkeling. Voor het geval dat de raad alsnog voldoende onderbouwt dat behoefte bestaat aan de voorziene ontwikkeling, overweegt de Afdeling als volgt.
8.4.    In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat binnen het bestaand stedelijk gebied geen geschikte locatie beschikbaar is waar de desbetreffende stedelijke ontwikkeling zou kunnen worden gerealiseerd. De enkele stelling dat binnenstedelijke locaties naar hun aard niet geschikt zijn om te voldoen aan de gestelde behoefte, is geen toereikende motivering voor de conclusie dat niet binnen het bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden voorzien. Daarbij acht de Afdeling in het bijzonder van belang dat [appellant] nadrukkelijk heeft gewezen op het binnen bestaand stedelijk gebied gelegen perceel Hoofdstraat 9, dat volgens hem over een aantal kenmerken beschikt die de raad van groot belang heeft geacht, zoals ruimte en vrij uitzicht op een groene omgeving. Gelet op het voorgaande is het plan ook in zoverre vastgesteld in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
8.5.    Over het betoog van [appellant] dat uit provinciaal beleid en uit provinciale regelgeving volgt dat nieuwe ontwikkelingen bij voorkeur gefaciliteerd worden binnen de bebouwde omgeving, overweegt de Afdeling als volgt.
De raad is bij vaststelling van een plan niet gebonden aan provinciaal beleid. Wel moet de raad daarmee bij de belangenafweging rekening houden. In paragraaf 2.2 van de plantoelichting heeft de raad aandacht besteed aan de Provinciale Omgevingsvisie Drenthe 2018, aan de hand van het toetsingskader van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Hieruit volgt dat de raad op dit punt in de belangenafweging rekening heeft gehouden met de Omgevingsvisie.
Ook in de Provinciale Omgevingsverordening Drenthe 2018 is aansluiting gezocht bij artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Omdat sprake is van een stedelijke ontwikkeling, moet de raad artikel 2.17 van de Omgevingsverordening in acht nemen.
8.6.    Artikel 2.17, eerste lid, van de Omgevingsverordening luidt:
"Een ruimtelijk plan kan voorzien in nieuwe woningbouw mits de behoefte op basis van de gemeentelijke woonvisie kan worden aangetoond en aansluit bij bestaand stedelijk gebied. De gemeentelijke woonvisie ten aanzien van de woningvoorraad:
a.  draagt bij aan balans tussen vraag en aanbod in de gehele Drentse woningvoorraad op de lange termijn en is hiertoe afgestemd binnen de woningmarktregio’s;
b. benoemt tenminste de kwaliteit, kwantiteit, doelgroepen, duurzaamheid, kernenstructuur;
c.  schetst de opgaven in de bestaande woningvoorraad;
d. geeft aan op welk wijze balans op lange termijn wordt gerealiseerd;
e.  geeft een lange termijn beeld."
Het tweede lid van dit artikel luidt: "Een ruimtelijk plan kan voorzien in incidentele bouwmogelijkheden buiten het bestaand stedelijk gebied in de gevallen:
a.  bedrijfswoningen, een tweede woning bij een agrarisch bedrijf, het splitsten van boerderijen in twee of meer woningen, en nieuwbouw die past binnen de kaders van de ruimte-voor-ruimte regeling;
b. incidentele nieuwbouw van een enkele woning buiten bestaand stedelijk gebied is mogelijk, mits:
i. de bebouwing is gelegen in een bebouwingslint of een cluster van bebouwing;
ii. er sprake is van een significante verbetering van de ruimtelijke kwaliteit;
iii. er sprake is van een landschappelijke inpassing passend bij de gebiedskenmerken die zijn vastgelegd in een landschappelijk inpassingsplan, en;
iv. het plan past binnen de gemeentelijke woonvisie."
Het derde lid van dit artikel luidt: "In uitzonderlijke gevallen kan een ruimtelijk plan buiten het bestaand stedelijk gebied voorzien in de realisatie van bijzondere woonmilieus, mits:
a. deze kleinschalig zijn;
b. deze gericht zijn op woonwensen en leefstijlen van kleine specifieke doelgroepen;
c.  het uitgangspunt bij de ontwikkeling van deze woonmilieus een landschappelijk kader is dat aansluit bij de kernkwaliteiten van het gebied, en;
d. het woonmilieu alleen kan worden ontwikkeld samen met het verbeteren van andere functies, zoals het verhogen van de ruimtelijke kwaliteit, het vergroten van het cultuur-historische karakter, het verbeteren van voorzieningen, het realiseren van de water- en natuuropgave en het versterken van de recreatie."
8.7.    In de toelichting bij het plan staat dat de ontwikkeling is aangemerkt als bijzonder woonmilieu. In de zienswijzennota en in het verweerschrift, heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat de planregels voldoende waarborg bieden dat er geen reguliere woonwijk in het buitengebied wordt gerealiseerd. Daarbij heeft de raad belang gehecht aan de bestemmingsomschrijving "Gemengd - Wonen met zorg".
De Afdeling stelt vast dat, ingevolge artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder a, van de planregels, de voor "Gemengd - Wonen met zorg" aangewezen gronden zijn bestemd voor zorgwoningen uitsluitend in combinatie met zorgsteunpunt en gemeenschappelijke ruimten.
Voorts is in artikel 1, lid 1.54, van de planregels opgenomen dat onder zorgwoning wordt verstaan: "Een woning of wooneenheid, die deel uitmaakt van een cluster van woningen gelegen op korte afstand van een zorgsteunpunt, die wordt gekenmerkt door gelijkvloersheid, rolstoeltoegankelijkheid en andere voorzieningen (alarmering enz.), en daarmee geschikt is voor bewoners met een beperkte zelfredzaamheid die met zorg- en ondersteuning zo lang mogelijk zelfstandig kunnen wonen."     Ingevolge artikel 3, lid 3.5.1, onder c, van de planregels mogen zorgwoningen niet in gebruik worden genomen voordat binnen de bestemming "Gemengd - Wonen met zorg" een zorgsteunpunt is gerealiseerd.
De Afdeling ziet in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in hoofdzaak is bedoeld voor een specifieke doelgroep, namelijk voor mensen met een woonzorgbehoefte. In zoverre slaagt het betoog van [appellant] niet.
8.8.    In de toelichting bij het plan staat weliswaar dat de ontwikkeling is aangemerkt als bijzonder woonmilieu, maar de raad heeft in de plantoelichting niet inzichtelijk gemaakt dat het plan, dat voorziet in de realisatie daarvan buiten het bestaand stedelijk gebied, is getoetst aan artikel 2.17, derde lid, van de Omgevingsverordening. Gelet hierop staat niet vast dat het plan voldoet aan artikel 2.17 van de Omgevingsverordening.
Het betoog slaagt.
Negatieve gezondheidseffecten
9.        [appellant] betoogt dat de raad er onvoldoende rekening mee heeft gehouden dat het plangebied is gelegen in een landbouwgebied, waardoor ter plaatse van het woonzorgcomplex negatieve gezondheidseffecten kunnen optreden. Daarbij wijst hij erop dat op een afstand van minder dan 50 m van het plangebied mest wordt uitgereden.
9.1.    Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
9.2.    Het belang van [appellant] is gelegen in het behoud van zijn woon- en leefklimaat. Het betoog van [appellant] ten aanzien van de negatieve gezondheidseffecten heeft betrekking op de bescherming van de belangen van de toekomstige bewoners van het plangebied en niet op het behoud van zijn woon- en leefklimaat. Om deze reden is de Afdeling van oordeel dat het in artikel 8:69a van de Awb opgenomen relativiteitsvereiste in de weg staat aan een vernietiging van het besluit vanwege deze beroepsgrond. Een inhoudelijke bespreking van dit betoog kan daarom achterwege blijven.
Conclusie en opdracht aan de raad
10.    In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
11.    Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om binnen 6 maanden na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken in het bestreden besluit te herstellen. De raad dient daarvoor:
- met inachtneming van wat is overwogen onder 7.9, alsnog draagkrachtig te motiveren waarom aan de ontwikkeling waarin het plan voorziet een behoefte bestaat als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro;
- met inachtneming van wat is overwogen onder 8.4, te motiveren dat niet binnen het bestaand stedelijk gebied in de behoefte kan worden voorzien;
- met inachtneming van wat is overwogen onder 8.8, te motiveren dat het plan voldoet aan artikel 2.17 van de Omgevingsverordening;
- te bezien of het besluit van 26 maart 2019 in het licht van het voorgaande al dan niet in stand kan blijven en zo nodig een ander besluit te nemen.
De raad dient de Afdeling en de andere partij de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. Afdeling 3.4 van de Awb behoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd of nieuw besluit niet opnieuw te worden toegepast.
Proceskosten en griffierecht
12.    In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de raad van de gemeente Tynaarlo op:
- om binnen 6 maanden na de verzending van deze uitspraak, met inachtneming van wat is overwogen onder 11 de daar omschreven gebreken in het besluit van de raad van de gemeente Tynaarlo van 26 maart 2019 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Minister Cremerstraat 8 te Zeijen" te herstellen, en;
- de Afdeling en de andere partij de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
w.g. Daalder    w.g. Lap
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 november 2019
288-933.