ECLI:NL:RVS:2019:4296
Raad van State — Uitspraak 


201901331/1/A1.
Datum uitspraak: 18 december 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellanten], wonend te Heerjansdam, gemeente Zwijndrecht,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 4 januari 2019 in zaken nrs. 17/4433 en 17/3829 in het geding tussen:
[appellanten]
en
het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht.
Procesverloop
Bij besluit van 21 december 2016 heeft het college aan [eigenaar] een last onder dwangsom opgelegd (hierna: het dwangsombesluit).
Bij besluit van 22 februari 2017 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd.
Bij besluit van 18 mei 2017 heeft het college het bezwaar van [appellanten] tegen het besluit van 22 februari 2017 ongegrond verklaard.
Bij besluit van 13 juni 2017 heeft het college het door [appellanten] tegen het dwangsombesluit gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij besluit van 10 november 2017 heeft het college de begunstigingstermijn opnieuw verlengd.
Bij besluiten van 16 januari 2018 heeft het college het dwangsombesluit ingetrokken en het verzoek om handhaving van [appellanten] alsnog afgewezen.
Bij uitspraak van 4 januari 2019 heeft de rechtbank de beroepen van [appellanten] tegen de besluiten van 18 mei 2017, 13 juni 2017 en 16 januari 2018 niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellanten] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 november 2019, waar het college, vertegenwoordigd door mr. A. Deuzeman en mr. J.P.J. Kreeft, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [eigenaar] is eigenaar van het perceel [locatie A] te Heerjansdam. Op het perceel zijn een voor bewoning gebruikte oude boerderij en een als bed & breakfast geëxploiteerd bijgebouw aanwezig. De zuidzijde van het perceel bestaat uit een nog onbenutte bouwkavel voor een vrijstaande woning. Dit betreft het perceel kadastraal bekend als gemeente Heerjansdam, Sectie A, nummer 4049 (hierna: kavel 4049).
[appellanten] wonen aan de [locatie B]. Zij hebben het college in februari 2016 verzocht handhavend op te treden tegen het zonder vergunning en in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van kavel 4049 en het realiseren van bebouwing op de kavel ten behoeve van de bed & breakfast. Hun verzoek betreft het gebruik van kavel 4049 als parkeervoorziening, zonneweide, terras en toegang voor de gasten van de bed & breakfast en de bouw van een overkapping en een toegangspoort. Daarnaast hebben zij verzocht handhavend op te treden tegen de ophoging van het gehele terrein.
2.    Bij brief van 21 december 2016 heeft het college [appellanten] meegedeeld dat het naar aanleiding van hun verzoek een onderzoek heeft uitgevoerd en dat daaruit is gebleken dat sprake is van strijd met wet- en regelgeving. Het college heeft daarom besloten over te gaan tot het opleggen van een last onder dwangsom. Voor de inhoud en de motivering heeft het college naar het dwangsombesluit verwezen.
Het dwangsombesluit vermeldt dat geconstateerd is dat op kavel 4049 vier parkeerplaatsen, een toegangspad, een terras, een vijver, diverse beplanting/begroeiing, een toegangspoort en een overkapping ten behoeve van de bed & breakfast zijn aangelegd. Het college stelt dat dit in strijd is met artikel 25 van het bestemmingsplan "Heerjansdam - Gors", artikel 2.1, eerste lid onder a en c, en artikel 2.3a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
Zowel [appellanten] als [eigenaar] hebben bezwaar tegen het dwangsombesluit gemaakt. Het bezwaar van [appellanten] is bij besluit van 13 juni 2017 niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaar van [eigenaar] is bij besluit van 26 september 2017, gerectificeerd bij besluit van 11 oktober 2017, ongegrond verklaard.
Bij besluit van 22 februari 2017, gehandhaafd bij het besluit op bezwaar van 18 mei 2017, en bij besluit van 10 november 2017 heeft het college de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom verlengd.
Bij besluiten van 16 januari 2018 heeft het college het dwangsombesluit en de besluiten van 26 september 2017 en 11 oktober 2017 ingetrokken en het verzoek om handhaving van [appellanten] alsnog afgewezen.
Aangevallen uitspraak
3.    De rechtbank is ervan uitgegaan dat de besluiten van 16 januari 2018 deel uitmaken van het geding.
3.1.    De rechtbank heeft de beroepen van [appellanten] tegen de besluiten van 18 mei 2017 en 13 juni 2017 niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij volgens de rechtbank geen belang hebben bij een inhoudelijke beoordeling van het ingetrokken dwangsombesluit.
3.2.    De rechtbank heeft het beroep van [appellanten] tegen de besluiten van 16 januari 2018 niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij volgens de rechtbank geen belanghebbenden zijn bij deze besluiten.
De rechtbank heeft overwogen dat [appellanten] bezwaar en beroep hebben ingesteld omdat zij het niet eens waren met de koppeling die het college heeft gemaakt tussen de aan [eigenaar] opgelegde last onder dwangsom en hun verzoek van februari 2016. Door het intrekken van het dwangsombesluit bestaat volgens de rechtbank in ieder geval geen koppeling meer met het in februari 2016 ingediende handhavingsverzoek. Feitelijk is hiermee volgens de rechtbank geheel tegemoetgekomen aan de bezwaren van [appellanten] tegen het gehandhaafde dwangsombesluit. Daarmee acht de rechtbank het duidelijk dat [appellanten] geen belanghebbenden zijn bij de besluiten van 16 januari 2018, nu deze betrekking hebben op een niet door hen ingediend handhavingsverzoek.
Besluiten van 16 januari 2018
4.    [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte meent dat met de intrekking van het dwangsombesluit aan hun beroep is tegemoetgekomen, omdat daardoor de koppeling tussen het dwangsombesluit en hun verzoek om handhaving is vervallen. Hun bezwaar en beroep waren er niet op gericht om de handhaving ongedaan te maken. Zij hebben bezwaar gemaakt, omdat zij niet wilden dat het dwangsombesluit werd beschouwd als honorering van hun verzoek van februari 2016. Zij hadden in december 2014 al verzocht om handhaving en meenden dat dat verzoek eveneens betrekking had op kavel 4049. Nadat daarover in de procedure over de afwijzing van het verzoek van 2014 discussie ontstond, hebben [appellanten] zekerheidshalve in februari 2016 een nieuw verzoek ingediend. Zij wilden echter dat een besluit op dat verzoek zou worden aangehouden in afwachting van de procedure bij de rechtbank over de afwijzing van het verzoek van december 2014.
4.1.    Artikel 6:19, eerste lid, van de Awb bepaalt:
"Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben."
4.2.    Niet in geschil is dat [appellanten] hebben verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van en de bebouwing op kavel 4049 en dat het college het dwangsombesluit mede naar aanleiding van hun verzoek heeft genomen. Zij zijn daarom zonder meer belanghebbenden bij de besluiten van 16 januari 2018, waarbij hun verzoek om handhaving alsnog is afgewezen en het dwangsombesluit is ingetrokken. Zij hebben ook belang bij een beslissing op hun beroep van rechtswege tegen deze besluiten. Daargelaten welke gronden zij precies tegen het dwangsombesluit hadden aangevoerd, duidelijk is dat zij met hun bezwaar niet beoogden te bereiken dat het college zou afzien van handhaving.
Hieruit volgt dat de rechtbank het beroep van [appellanten] tegen de besluiten van 16 januari 2018 ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard.
4.3.    Het betoog slaagt.
5.    Nu de rechtbank daaraan niet is toegekomen, zal de Afdeling het beroep van [appellanten] tegen de besluiten van 16 januari 2018 alsnog inhoudelijk beoordelen.
5.1.    [appellanten] betogen dat het nieuwe bestemmingsplan voor het perceel van [locatie A] niet beoogt de geconstateerde overtredingen te legaliseren, maar beoogt een veel ruimer gebruik van het perceel toe te staan. Een toereikende ruimtelijke onderbouwing voor de ruime bestemming, die volgens hen mogelijk maakt dat het gehele terrein als terras bij een horecagelegenheid kan worden gebruikt, ontbreekt echter. De werkelijke reikwijdte van de bestemmingswijziging wordt volgens hen bewust onduidelijk gehouden om omwonenden te misleiden. Zij voeren verder aan dat nog geen omgevingsvergunning is aangevraagd voor de bouw van de toegangspoort en de overkapping en de aanleg van de parkeerplaatsen.
5.2.    In het besluit van 16 januari 2018 dat strekt tot intrekking van het dwangsombesluit is vermeld dat het ontwerpbestemmingsplan "[locatie A] Heerjansdam" ter inzage is gelegd en dat de activiteiten waarop het dwangsombesluit betrekking heeft, niet in strijd zijn met dit ontwerpbestemmingsplan. Het ontwerpbestemmingsplan is volgens het college voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing, zodat aannemelijk is dat het rechtskracht zal verkrijgen. Het college stelt zich daarom op het standpunt dat er concreet zicht is op legalisatie van de bedoelde activiteiten en heeft daarin aanleiding gezien voor intrekking van het dwangsombesluit.
In het besluit van 16 januari 2018 dat strekt tot afwijzing van het verzoek om handhaving is vermeld dat het verzoek thans wordt afgewezen omdat zicht op legalisatie bestaat. Voor de motivering van de afwijzing wordt verwezen naar het besluit tot intrekking van het dwangsombesluit.
5.3.    De Afdeling overweegt dat het bestaan van concreet zicht op legalisatie aanleiding kan zijn om een opgelegde last onder dwangsom in te trekken. Om concreet zicht op legalisatie in verband met een nieuw bestemmingsplan te kunnen aannemen, is ten minste vereist dat een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd waarin de bouw en het gebruik waarop het dwangsombesluit ziet, past. Concreet zicht op legalisatie bestaat echter niet indien op voorhand duidelijk is dat het ontwerpbestemmingsplan geen rechtskracht zal verkrijgen.
5.4.    Het ontwerpbestemmingsplan "[locatie A] Heerjansdam" is op 7 december 2017 ter inzage gelegd. Het bestaande gebruik van en de bestaande bouwwerken op kavel 4049 worden in het ontwerpbestemmingsplan toegestaan.
Het ontwerpbestemmingsplan voorziet daarnaast in een uitbreiding van de gebruiksmogelijkheden van het perceel aan de [locatie A], zoals een lunchroom in het gebouw met de bed & breakfast en kleinschalig recreatief zwemmen in het zwembad. Deze procedure heeft geen betrekking op die gebruiksmogelijkheden. De enkele stelling van [appellanten] dat de ruimtelijke onderbouwing voor de ruimere gebruiksmogelijkheden ontoereikend is, maakt verder niet dat ten tijde van de besluiten van 16 januari 2018 op voorhand duidelijk was dat het ontwerpbestemmingsplan geen rechtskracht zou verkrijgen. Aan het ontwerpbesluit ligt nader onderzoek ten grondslag en het ontwerp is gemotiveerd. Gezien het onder 5.3 vermelde beperkte toetsingskader bestaat in deze procedure geen ruimte voor een nadere inhoudelijke beoordeling van het ontwerpbestemmingsplan. Aan een bespreking van hetgeen [appellanten] voor het overige over het ontwerpbestemmingsplan hebben aangevoerd, komt de Afdeling daarom niet toe.
Anders dan [appellanten] kennelijk menen, is het enkele feit dat [eigenaar] nog geen aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning voor de bouw van de toegangspoort en de overkapping heeft ingediend, onvoldoende om aan te nemen dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Niet aannemelijk is dat [eigenaar] niet bereid is om zo nodig een omgevingsvergunning aan te vragen. Het college heeft ter zitting in dat verband gesteld dat [eigenaar] inmiddels is gestart met de voorbereiding van een aanvraag. Het ontwerpbestemmingsplan vereist verder geen omgevingsvergunning voor de aanleg van de gerealiseerde parkeerplaatsen.
Uit het voorgaande volgt dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat ten tijde van de besluiten van 16 januari 2018 concreet zicht op legalisatie bestond. Het heeft het dwangsombesluit om die reden mogen intrekken.
5.5.    Het betoog faalt.
Besluiten van 18 mei 2017, 13 juni 2017 en 10 november 2017
6.    [appellanten] hebben beroep ingesteld tegen de besluiten van 18 mei 2017 en 13 juni 2017.
Het beroep van [appellanten] tegen het besluit van 13 juni 2017, waarbij het dwangsombesluit is gehandhaafd, heeft van rechtswege mede betrekking op het besluit van 10 november 2017, waarbij het dwangsombesluit, na het besluit van 22 februari 2017, opnieuw is gewijzigd door verlenging van de begunstigingstermijn.
7.    [appellanten] betogen dat de rechtbank hun gronden tegen de diverse samenhangende besluiten ten onrechte niet heeft behandeld.
7.1.    Artikel 6:19, zesde lid, van de Awb bepaalt:
"Intrekking of vervanging van het bestreden besluit staat niet in de weg aan vernietiging van dat besluit indien de indiener van het bezwaar- of beroepschrift daarbij belang heeft."
7.2.    De rechtbank heeft met verwijzing naar artikel 6:19, zesde lid, van de Awb overwogen dat [appellanten] niet hebben gesteld dat zij ten gevolge van het besluit van 13 juni 2017 schade hebben geleden. Zij hebben daarom volgens de rechtbank geen belang bij een inhoudelijke beoordeling van het ingetrokken dwangsombesluit. De rechtbank heeft hun beroepen tegen de besluiten van 13 juni 2017 en 18 mei 2017 daarom niet-ontvankelijk verklaard.
7.3.    [appellanten] hebben in hoger beroep niet duidelijk gemaakt waarom zij wel belang zouden hebben bij een inhoudelijke beoordeling van het in bezwaar gehandhaafde dwangsombesluit, dat bij besluit van 16 januari 2018 is ingetrokken. De Afdeling ziet daarom geen grond voor het oordeel dat de rechtbank hun beroep tegen het besluit van 13 juni 2017 ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Ook hun beroep tegen de besluiten van 18 mei 2017 en 10 november 2017, die een wijziging van het dwangsombesluit inhouden, is daarmee niet-ontvankelijk.
7.4.    Het betoog faalt.
8.    De Afdeling stelt ambtshalve vast dat de rechtbank niet heeft beslist op het beroep van rechtswege tegen het besluit van 10 november 2017. De Afdeling zal daarop alsnog overeenkomstig 7.3 beslissen.
Conclusie
9.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep tegen de besluiten van 16 januari 2018 niet-ontvankelijk is verklaard en voor zover daarbij niet is beslist op het beroep tegen het besluit van 10 november 2017. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen de besluiten van 16 januari 2018 alsnog ongegrond en het beroep tegen het besluit van 10 november 2017 alsnog niet-ontvankelijk verklaren.
Dit betekent dat de besluiten van 16 januari 2018 in stand blijven en dat het dwangsombesluit en de besluiten over verlenging van de begunstigingstermijn vervallen zijn.
10.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 4 januari 2019 in zaken nrs. 17/4433 en 17/3829, voor zover daarbij het beroep tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht van 16 januari 2018 niet-ontvankelijk is verklaard en voor zover daarbij niet is beslist op het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht van 10 november 2017;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen de besluiten van 16 januari 2018 ongegrond;
IV.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 10 november 2017 niet-ontvankelijk;
V.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht aan [appellanten] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 259,00 (zegge: tweehonderdnegenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
w.g. Sevenster    w.g. Visser
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2019
148.