ECLI:NL:RBGEL:2020:1771
Rechtbank GEL — Uitspraak 


RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Zutphen
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB 20/221, 20/222, 20/223, 20/224, 20/225, 20/227, 20/228, 20/230, 20/231, 20/232, 20/233, 20/235, 20/236, 20/237, 20/238, 20/244, 20/245, 20/247, 20/248, 20/249, 20/251, 20/253, 20/258, 20/260, 20/262
uitspraak van de voorzieningenrechter van 13 maart 2020
op de verzoeken om voorlopige voorziening in de zaken tussen
[verzoeker] te [woonplaats] , verzoeker
(gemachtigde: mr. [NAAM].P. Grünbauer),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Beuningen
, verweerder
(gemachtigde: mr. C.M.M. van Mil).
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 14 oktober 2019 en 16 oktober 2019 (de primaire besluiten) heeft verweerder aan verzoeker voor 25 verschillende recreatiewoningen op het park ‘De Groene Heuvels’, een last onder dwangsom opgelegd.
Verzoeker heeft tegen de primaire besluiten bezwaar gemaakt. Verzoeker heeft de voorzieningenrechter verzocht om voorlopige voorzieningen te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 februari 2020. Op deze zitting zijn de volgende zaken gelijktijdig behandeld: AWB 20/221, 20/222, 20/223, 20/224, 20/225, 20/227, 20/228, 20/230, 20/231, 20/232, 20/233, 20/235, 20/236, 20/237, 20/238, 20/239, 20/240, 20/241, 20/242, 20/244, 20/245, 20/246, 20/247, 20/248, 20/249, 20/251, 20/253, 20/254, 20/255, 20/256, 20/258, 20/259, 20/260, 20/261, 20/262, 20/264, 20/265, 20/266, 20/267, 20/268, 20/270, 20/272, 20/273, 20/276, 20/278, 20/279, 20/280, 20/282, 20/283, 20/284, 20/285, 20/288, 20/289, 20/290, 20/291, 20/292 en 19/7310. Verzoeker en zijn gemachtigde zijn verschenen
.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door de gemachtigde, T. van Balkom, A. Kooymans en Y.J.A. van Breda-Kuipers
.
Overwegingen
1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
2. De primaire besluiten van 14 oktober 2019 zien op de recreatiewoningen met huisnummer (Groene Heuvels) 8, 11, 16, 18, 20, 25, 27, 37, 40, 50, 97, 151, 157, 235, 237, 279 en 297.
De primaire besluiten van 16 oktober 2019 zien op de recreatiewoningen met huisnummer (Groene Heuvels) 6, 7, 28, 51, 53, 82, 139 en 150.
De begunstigingstermijn van de primaire besluiten verstrijkt op 14 april 2020 respectievelijk 16 april 2020.
3. Verweerder is één van de twintig gemeenten die mee doet aan het project Ariadne. De politie, het openbaar ministerie en de provincie doen ook aan dit project mee. Onderdeel van het project is de advisering en ondersteuning van gemeenten bij toezicht en handhaving op en rondom vakantieparken, onder meer voor wat betreft permanente bewoning in strijd met het bestemmingsplan.
In het kader van dit project hebben in 2019 controles op vakantiepark “De Groene Heuvels” plaatsgevonden en is vervolgens tegen een groot aantal eigenaren en gebruikers van recreatiewoningen op het park handhavend opgetreden.
4. Verweerder heeft verzoeker gelast het (laten) gebruiken van de percelen en de daarop aanwezige opstallen voor huisvesting van personen die daarvandaan naar hun werk gaan en/of gebruiken als centrum van hun sociaal maatschappelijke leven te beëindigen en beëindigd te houden. Voldoet hij niet aan deze last, dan verbeurt hij per woning een dwangsom van € 10.000 per maand of een gedeelte daarvan, tot een bedrag van € 60.000.
Griffierecht
5. Verzoeker heeft bezwaar gemaakt tegen het geheven griffierecht. Verzoeker heeft één verzoek om voorlopige voorziening ingediend dat is gericht tegen alle besluiten. Omdat volgens hem sprake is van samenhangende besluiten, hoefde in al die zaken maar één keer griffierecht te worden geheven.
5.1
In de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is in artikel 8:41, eerste lid, bepaald dat van de indiener van het beroepschrift door de griffier een griffierecht wordt geheven. Artikel 8:41, derde lid, bepaalt – voor zover hier van belang - dat indien het een beroepschrift tegen twee of meer samenhangende besluiten betreft, eenmaal griffierecht verschuldigd is.
Dit lid is van overeenkomstige toepassing als sprake is van verzoeken om voorlopige voorziening.
5.2
De voorzieningenrechter is van oordeel dat deze bepaling in dit geval niet van toepassing is nu er geen sprake is van samenhangende besluiten. Samenhangende besluiten zijn besluiten die voortkomen uit één samenstel van feiten en omstandigheden. Nu sprake is van meerdere recreatiewoningen met verschillende controles en uitkomsten op het gebied van bewoning is reeds hierom geen sprake van samenhangende besluiten.
Procedurele gebreken?
Het ontbreken van een vooraankondiging
6.	Verzoeker heeft vastgesteld dat voor de last onder dwangsom voor huisnummer 297 geen vooraankondiging is verzonden, zodat hij niet in de gelegenheid is geweest hierover een zienswijze als bedoeld in artikel 4:8 van de Awb in te dienen.
Bij het verweerschrift heeft verweerder de vooraankondiging voor huisnummer 297 meegezonden. Daaruit leidt de voorzieningenrechter af dat deze stelling feitelijke grondslag ontbeert.
Onvolledige besluiten
6.1
Voor zover is betoogd dat de controlerapporten eerst na het starten van de bezwaarprocedure zijn ontvangen, is de voorzieningenrechter van oordeel dat het enkele niet tijdig verstrekken van die rapporten niet tot de conclusie leidt dat de bestreden besluiten onvoldoende zorgvuldig tot stand zijn gekomen. De controlerapporten zelf dateren immers van vóór de bestreden besluiten.
Vooringenomenheid
6.2
Verzoeker heeft betoogd dat vóór het moment van het indienen van de zienswijzen verweerder reeds had besloten de lasten onder dwangsom te verzenden. In het verweerschrift heeft verweerder daarover gesteld dat naar aanleiding van de zienswijzen nieuwe besluiten zijn genomen, de primaire besluiten. Daarin zijn de zienswijzen expliciet meegenomen. Nu de zienswijzen uiteindelijk zijn betrokken in de primaire besluiten, bestaat in dit betoog geen grond voor toewijzing van het verzoek.
Past het gebruik door tijdelijke werknemers in het bestemmingsplan?
7.	Ter plaatse geldt het bestemmingsplan Buitengebied Beuningen, onherroepelijk sinds 1 augustus 2012 (verder: het bestemmingsplan). Het perceel heeft de enkelbestemming ‘recreatie’ en de functieaanduiding ‘verblijfsrecreatie’.
7.1
De voor Recreatie aangewezen gronden zijn op grond van artikel 11.1.1 bestemd voor:
a. verblijfsrecreatie;
b. dagrecreatie;
c. waterhuishoudkundige doeleinden;
d. de opwekking van duurzame energie in de vorm van windenergie en zonne-energie alsmede warmte-koude opslag;
7.2
Op grond van artikel 11.4.1 van het bestemmingsplan wordt onder gebruik strijdig met de bestemming in ieder geval begrepen het gebruiken en/of laten gebruiken van gronden en/of opstallen voor :
(…)
f. de huisvesting van tijdelijke werknemers;
g. voor permanente bewoning van recreatiewoningen en kampeermiddelen inclusief stacaravans.
7.3
Artikel 1.88 van het bestemmingsplan verstaat onder de huisvesting van tijdelijke werknemers: het huisvesten van werknemers, die in een periode van grote arbeidsbehoefte gedurende enkele maanden op een agrarisch bedrijf werkzaam zijn om naar de aard kortdurend werk te verrichten, voor zover noodzakelijk voor een doelmatige bedrijfsvoering.
7.4
Als tijdelijke werknemers als bedoeld in artikel 1.88 van het bestemmingsplan de recreatiewoning gebruiken voor hun huisvesting, is al sprake van strijd met het bestemmingsplan. Dat volgt uit artikel 11.4.1, onder f.
Bewijs van overtreding
8.	Aan de vaststelling dat de recreatiewoningen in strijd met het bestemmingsplan worden gebruikt door tijdelijke werknemers heeft verweerder op ambtseed opgemaakte controlerapporten ten grondslag gelegd. Deze rapporten zijn door toezichthouders werkzaam bij verweerder opgesteld na een controle op het park.
8.1
De eerste vraag die dient te worden beantwoord is of de toezichthouders door burgemeester en wethouders als toezichthouders waren aangewezen om ter plaatse controles uit te oefenen.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is dat het geval. Op 21 februari 2019 heeft verweerder besloten ambtenaren aan te wijzen als toezichthouders als bedoeld in artikel 5:11 van de Awb in het kader van de naleving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en de Wet basisregistratie personen ten behoeve van het park. In de bijlage bij dat besluit staan de aangewezen ambtenaren bij naam vermeld. Er zijn geen aanwijzingen dat de overgelegde bijlage niet deel uitmaakt van het aanwijzingsbesluit.
In bezwaar kan worden onderzocht of de gemeentesecretaris gemandateerd was om dit aanwijzingsbesluit te nemen, zoals verzoeker zich afvraagt. Vooralsnog heeft de voorzieningenrechter geen aanknopingspunten gevonden om aan te nemen dat dit niet het geval was.
De voorzieningenrechter stelt verder vast dat de bestreden besluiten zijn gebaseerd op controlerapporten die zijn opgemaakt door ambtenaren die op die lijst staan vermeld.
De controleverslagen
8.2
De vraag die vervolgens beantwoord moet worden is of verweerder gebruik mag maken van standaard-controlerapporten. Blijkens het gestandaardiseerde formulier moet op de volgende punten antwoord worden gegeven:
- naam toezichthouder;
- datum controle;
- waar bevindt de toezichthouder zich ten tijde van de controle: bij of in de directe nabijheid van de uitgang van het vakantiepark, dan wel op het vakantiepark zelf;
- met wie heeft de toezichthouder gesproken;
- in welk huisje verblijft de betreffende persoon;
- hoe is de betreffende persoon aan dit huisje gekomen;
- doel van het verblijf;
- huurbedrag;
- aantal medehuurders;
- of de betreffende persoon staat ingeschreven in de basisregistratie personen;
- naam van de werkgever;
- of de betreffende persoon dagelijks terugkomt in de woning;
- hoogte van het loon;
- of sprake is van een uitkering;
- of toeslagen worden ontvangen;
- of gebruik wordt gemaakt van een motorvoertuig.
8.3
De voorzieningenrechter is van oordeel dat, hoewel geen sprake is van geïndividualiseerde verklaringen, de ingevulde formulieren een goed beeld geven van het gebruik van de recreatiewoningen. Verweerder heeft deze formulieren daarom aan het besluit ten grondslag mogen leggen.
8.4
Daarna dient de vraag te worden beantwoord of een enkele controle voldoende is om de last te dragen. De voorzieningenrechter stelt vast dat ook in de gevallen dat sprake is van één enkele controle verzoeker op geen enkel moment in de procedure heeft ontkend dat in de recreatiewoningen tijdelijke werknemers wonen. De gronden van het verzoek bevestigen dat nog eens. Dit betoog leidt daarmee niet tot het beoogde doel.
8.5
Het enkele feit dat niet alle personen die worden genoemd in de bestreden besluiten (nog altijd) gebruik maken van de recreatiewoningen maakt het onderzoek niet onzorgvuldig, omdat uit die controles blijkt dat er tijdelijke werknemers verblijven.
8.6
De conclusie is dat de formulieren ten grondslag mochten worden gelegd aan de bestreden besluiten.
Last opgelegd aan de overtreder?
9.	Op grond van artikel 5:32, eerste lid, van de Awb wordt de last onder dwangsom opgelegd aan de overtreder. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
9.1
Nu onder gebruik in strijd met de bestemming ook het laten gebruiken ten behoeve van de huisvesting van tijdelijke werknemers wordt verstaan, heeft verweerder de lasten terecht aan de verhuurder van de recreatiewoningen opgelegd. Dat de last niet tevens is opgelegd aan de eigenaar van de ondergrond – wat daar ook van zij – maakt dat niet anders. Het betoog faalt.
Beginselplicht tot handhaving
10. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Het bestuursorgaan mag slechts onder bijzondere omstandigheden van het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom afzien. Dergelijke omstandigheden kunnen zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat, of als het opleggen van een dergelijke last zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat in die concrete situatie van het opleggen van die last behoort te worden afgezien.
Concreet zicht op legalisatie
11. Dat er initiatieven in gang zijn gezet die op termijn mogelijk leiden tot beëindiging van het strijdige gebruik, levert op dit moment geen concreet zicht op legalisatie op. Daarvoor zijn die initiatieven, nog onvoldoende concreet. Het betoog treft geen doel.
11.1
Verder kan de voorzieningenrechter in deze procedure geen rekening houden met mogelijke toekomstige politieke ontwikkelingen (in de Tweede Kamer) rond de legalisering van de bewoning van recreatiewoningen. Daarvoor is die ontwikkeling nog onvoldoende concreet.
Handhaving is onevenredig bezwarend en ineffectief; begunstigingstermijn
12.	Verzoeker heeft er op gewezen dat uit het rapport ‘Vitaliteitsscan Vakantiepark de Groene Heuvels te Ewijk’ uit november 2019 blijkt dat het park niet vitaal is en dat er tientallen miljoenen euro’s nodig zijn om het park op te knappen. Handhaving zal leiden tot verloedering. Die wordt nog versterkt doordat verweerder in tranches handhaaft; delen van het park zullen leegstaan terwijl andere delen worden bewoond. Als de woningen leeg komen te staan, zijn die niet geschikt om te verhuren aan recreanten.
Om op termijn te komen tot een vitaal park en om een einde te maken aan de huisvesting van arbeidsmigranten, hebben erfpacht- en opstalhouders een overeenkomst gesloten. Daarin is overeengekomen dat de recreatiewoningen tot 2022 worden ingezet voor huisvesting van tijdelijke werknemers, waarna per woning zal worden geïnventariseerd welke investeringen nodig zijn om het object weer geschikt te maken voor recreatief gebruik. Om deze investeringen te financieren, is een stichting opgericht, Stichting Spaarsysteem Groene Heuvels. Eind december 2019 zat een bedrag van € 141.560 in deze ‘spaarpot’.
Een verlenging van de begunstigingstermijn zal ontwikkelingen mogelijk maken.
12.1
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het algemeen belang het meest is gediend met handhaving van het bestemmingsplan op het park. Verweerder vindt dat het park een recreatieve bestemming heeft en moet houden. Samen met grondeigenaar [naam] wordt een visie ontwikkeld met als doel de recreatieve en toeristische aantrekkingskracht van het park en het gebied rondom het park, te vergroten. Deze visie zal onderdeel uitmaken van de omgevingsvisie voor de hele gemeente. De visie zal in 2020 worden behandeld in de gemeenteraad. Het gebied rondom de Groene Heuvels vraagt een snellere doorontwikkeling en zal vooruitlopend op de omgevingsvisie een bouwsteen vormen voor de visie, aldus verweerder.
12.2
Bij de beoordeling of sprake is van bijzondere omstandigheden die ertoe zouden moeten leiden dat wordt afgezien van handhaving, dienen de algemene belangen bij handhaving en de belangen van verzoeker bij het afzien van handhaving tegen elkaar te worden afgewogen.
12.3
De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder het belang van handhaving van het bestemmingsplan zeer zwaar heeft mogen laten wegen, afgezet tegen de belangen van verzoeker. Handhaving leidt ertoe dat tijdelijke werknemers hun huisvesting verliezen. Maar het was duidelijk dat de huisvesting op het park van deze mensen illegaal was en is. De periode dat niet is opgetreden, is zodanig dat dit in deze belangenafweging geen rol speelt.
Dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor verzoeker leidt evenmin tot het oordeel dat dit optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het bestuursorgaan daarvan om die reden behoort af te zien.
De voorzieningenrechter herhaalt nog eens dat zowel verweerder als verhuurders van recreatiewoningen als verzoeker initiatieven ontplooien om aan de illegale situatie een einde te maken en het park te revitaliseren. Al deze plannen zijn echter nog weinig concreet – hoezeer ook valt te waarderen dat in ieder geval een spaarpot wordt gecreëerd voor het opknappen van de woningen. Zo is onduidelijk op welke termijn de illegale situatie wordt beëindigd en het park weer geschikt wordt voor recreatie. Ter zitting is bovendien duidelijk geworden dat niet alle huiseigenaren deelnemen in deze spaarpot. Al met al is hierin geen grond gelegen voor het oordeel dat verweerder had moeten afzien van handhavend optreden.
12.4
Het is verder vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn als uitgangspunt geldt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen.
Bovendien geldt dat een begunstigingstermijn niet hoeft te worden gekoppeld aan de termijn die nodig is om een overtreding te legaliseren.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder in redelijkheid de begunstigingstermijn heeft kunnen bepalen op zes maanden. Beëindiging van de overtreding binnen deze termijn is mogelijk. Dat er bij het aflopen van die termijn nog geen gemeentelijke visie ligt op het park en dat de huisjes leeg zouden komen te staan, doet daar niet aan af. Afstemming van de begunstigingstermijn op de uitvoering van de gemeentelijke visie of voortzetting van de illegale bewoning totdat de woningen geschikt zijn gemaakt voor recreatie, leidt in wezen tot een gedoogsituatie. Het is immers nog onduidelijk wanneer dit allemaal zijn beslag krijgt.
12.5
Het betoog treft geen doel.
Belangenverstrengeling; détournement de pouvoir
13.	Verzoeker heeft erop gewezen dat de ondergrond van het park eigendom is van [naam] Enig aandeelhouder van deze B.V. is [naam] , dat eigendom is van onder meer verweerders gemeente. Verzoeker ziet hierin een verklaring waarom verweerder aan [naam] enkel een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom heeft opgelegd en niet meer dan dat. In dat voornemen was een ruimere begunstigingstermijn van 18 maanden opgenomen. Verder heeft hij erop gewezen dat het festival Down the Rabbit Hole sinds 2014 jaarlijks wordt gehouden in de Groene Heuvels. Als medeaandeelhouder van [naam] profiteert de gemeente van de verhuur van het festivalterrein. Handhaving is verder ingegeven door het innen van toeristenbelasting en leges, aldus verzoeker.
13.1
Artikel 2:4, eerste lid, van de Awb luidt: "Het bestuursorgaan vervult zijn taak zonder vooringenomenheid."
Artikel 3:3 van de Awb luidt: “Het bestuursorgaan gebruikt de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend.”
13.2
De voorzieningenrechter ziet onvoldoende concrete aanknopingspunten voor de conclusie dat gehandeld is in strijd met artikel 2:4, eerste lid, van de Awb. Verweerder heeft benadrukt dat de handhaving is ingegeven door de wens dat het park in overeenstemming met het bestemmingsplan behouden wordt en blijft voor recreatie. Er zijn geen omstandigheden aangedragen die de voorzieningenrechter overtuigen dat andere motieven een rol hebben gespeeld. Het belang dat verweerder hecht aan handhaving van het bestemmingsplan blijkt ook uit de betrokkenheid van de gemeente bij het project Ariadne.
Bovendien, of een ander al dan niet is aangeschreven doet aan de aanschrijving van verzoeker niet af. Van strijd met artikel 3:3 van de Awb is daarom geen sprake.
Hoogte van de dwangsom
14.	De voorzieningenrechter stelt voorop dat een dwangsom strekt tot het voorkomen van (de voortzetting van) een overtreding. Artikel 5:32b, derde lid, van de Awb bepaalt dat de hoogte van de op te leggen dwangsom in redelijke verhouding dient te staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
Daarbij geldt dat een dwangsom een redelijke prikkel moet zijn om aan een last te voldoen.
14.1
Op 18 februari 2019 heeft verweerder de ‘Beleidsregel handhaving tegen bestemmingsplanstrijdig gebruik van gronden en opstallen met een recreatieve bestemming’ vastgesteld (verder: de Beleidsregel). In de Beleidsregel is bepaald dat indien verweerder handhavend optreedt in het geval sprake is van een eigenaar van een opstal en/of gronden de
last zal inhouden dat het strijdige gebruik op het betreffende kadastrale perceel (dus voor alle opstallen op dat perceel) binnen zes maanden moet worden beëindigd en beëindigd moet worden gehouden. Na deze periode zal voor iedere maand, of gedeelte daarvan een dwangsom worden verbeurd van € 10.000 met een maximum van € 60.000.
14.2
De hoogte van de opgelegde dwangsom is in overeenstemming met de Beleidsregel. Er is ook overigens geen grond voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsom niet in een redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Het betoog dat de dwangsom onredelijk hoog is, slaagt daarom niet.
Conclusie
15.	De voorzieningenrechter is van oordeel dat de bestreden besluiten naar verwachting in bezwaar in stand zullen blijven. Voor het treffen van voorlopige voorzieningen is daarom geen aanleiding. De verzoeken zullen worden afgewezen.
Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst de verzoeken af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. [NAAM]. J.H. van Breda, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van C. Kuiper, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 maart 2020.
griffier
voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 13 maart 2020.
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.
De voorzieningenrechter vindt steun voor dit standpunt in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 16 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5957.
zie onder andere de uitspraak van 19 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2661
vergelijk de uitspraak van 23 juni 2010, ECLI:NL:RVS:BM8862