ECLI:NL:RVS:2019:3782
Raad van State — Uitspraak 


201906515/1/A1 en 201906515/2/A1.
Datum uitspraak: 8 november 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], beiden wonend te Soest (hierna in enkelvoud: [appellant]),
tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 17 juli 2019 in zaak nr. 19/210 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Soest.
Procesverloop
Bij besluit van 7 mei 2018 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om vier in het besluit genoemde overtredingen op het perceel [locatie] in Soest (hierna: het perceel) te beëindigen en/of beëindigd te houden. Voor elk van de vier overtredingen is een afzonderlijke last en een daaraan gekoppeld dwangsombedrag vastgesteld.
Bij besluit van 6 december 2018 heeft het college de door [appellant] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en het besluit onder een nadere motivering en een verduidelijking van één van de lasten gehandhaafd. Ook heeft het college de begunstigingstermijn daarbij verlengd tot uiterlijk 1 april 2019.
Bij mondelinge uitspraak van 17 juli 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Verder heeft de rechtbank bepaald dat de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom wordt verlengd tot 28 augustus 2019. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
[appellant] heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Bij brief van 3 september 2019 heeft het college een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Deze schriftelijke uiteenzetting heeft zowel betrekking op het verzoek om voorlopige voorziening als op de hoofdzaak.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 20 september 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.E. Beukers, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door L. Soolsma, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
2.    [appellant] is eigenaar van het perceel. Op het perceel is een woning aanwezig in het hoofdgebouw. Die woning bestaat uit een voorhuis en een achterhuis. Verder is op het perceel een bijgebouw aanwezig in de directe nabijheid van het hoofdgebouw.
3.    Voor het perceel geldt het bestemmingsplan "Landelijk Gebied" (hierna te noemen: het bestemmingsplan). In dit plan zijn aan het perceel de bestemmingen "Agrarisch met waarden" en "Bedrijf" toegekend.
4.    Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit heeft het college [appellant] aangeschreven om vier verschillende overtredingen op het perceel te beëindigen en/of beëindigd te houden. De termijn waarbinnen aan de lasten moest worden voldaan, liep na de verlenging van deze termijn tot 1 april 2019. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de begunstigingstermijn verlengd tot 28 augustus 2019.
Ter zitting heeft het college toegezegd dat tot aan de uitspraak van de voorzieningenrechter geen controles op het perceel zullen worden uitgevoerd om te bezien of aan de lasten onder dwangsom is voldaan. Verder heeft het college ter zitting verklaard dat op dit moment nog geen dwangsombedragen zijn verbeurd.
5.    In de aangevallen uitspraak is het beroep van [appellant] tegen de vier lasten onder dwangsom ongegrond verklaard.
Blijkens het hoger beroepschrift, zoals nader toegelicht ter zitting, is het hoger beroep alleen gericht tegen de onderdelen van de aangevallen uitspraak die betrekking hebben op de tweede en de derde last onder dwangsom.
Formele gronden
6.    [appellant] heeft in zijn hogerberoepschrift aangevoerd dat de rechtbank onzorgvuldig heeft gehandeld door haar oordeel mede te baseren op stukken die niet aan [appellant] zijn overgelegd. Het betreft stukken van het college van 30 april 2019. Daarnaast stelt [appellant] dat in het proces-verbaal van de mondelinge uitspraak van de rechtbank ten onrechte niet de verklaring van het college is opgenomen dat op dat moment nog geen dwangsombedragen waren verbeurd.
Ter zitting zijn deze aspecten besproken. Daarbij is vastgesteld dat de stukken van het college van 30 april 2019 betrekking hadden op de verlenging van de begunstigingstermijn. Ook heeft het college verklaard dat ten tijde van de zitting bij de rechtbank nog geen dwangsombedragen waren verbeurd en dat dit ook nu nog niet het geval is. Dit betekent dat [appellant] op deze punten niet in zijn belangen is geschaad. Na deze vaststelling heeft [appellant] zijn hoger beroepsgronden hierover ingetrokken.
Last 2 - Gebruik van het hoofdgebouw
7.     Het college heeft [appellant] aangeschreven om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik en laten gebruiken van het hoofdgebouw te staken en gestaakt te houden en het hoofdgebouw aan te passen, dat wil zeggen het verwijderen en verwijderd houden van de dubbele woonvoorziening (badkamer, keuken en toilet met alle daarbij behorende water- en afvoerleidingen), waardoor het pand slechts als één bedrijfswoning gebruikt kan worden. Als hij niet tijdig aan deze last voldoet, wordt een dwangsom verbeurd van € 3.000,- per maand of deel van de maand dat niet geheel is voldaan aan de last, met een maximum van € 30.000,-.
In het besluit op bezwaar heeft het college de last gewijzigd. Daarbij is bepaald dat [appellant] aan de last kan voldoen door de muur tussen beide woningen in het hoofdgebouw door te breken en doorgebroken te houden en één van de drie dubbele woonvoorzieningen (badkamer, keuken of toilet) te verwijderen en verwijderd te houden.
7.1.    De rechtbank heeft geoordeeld dat op dit punt een overtreding heeft plaatsgevonden omdat ten tijde van de aanschrijving twee woningen in het hoofdgebouw aanwezig waren die beide werden bewoond, terwijl op grond van het bestemmingsplan slechts één bedrijfswoning op het perceel is toegestaan. De rechtbank heeft [appellant] niet gevolgd in zijn betoog dat de dubbele bewoning van het hoofdgebouw onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan valt. In wat [appellant] heeft aangevoerd, heeft de rechtbank verder geen grond gezien voor het oordeel dat het college in zoverre van handhavend optreden had moeten afzien.
7.2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat op dit punt sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan. De dubbele bewoning was in 1972 toegestaan op grond van het toen geldende bestemmingsplan en de woning is sindsdien altijd door twee aparte huishoudens bewoond geweest. Dit blijkt volgens [appellant] uit de door hem overgelegde informatie en getuigenverklaringen. Hij stelt daarom dat de dubbele bewoning onder het overgangsrecht van de opeenvolgende bestemmingsplannen viel en dat dit gebruik nu wordt beschermd door het overgangsrecht van het huidige bestemmingsplan.
Voor het geval dit betoog niet slaagt, voert [appellant] aan dat de rechtbank heeft miskend dat het college van handhavend optreden had behoren af te zien, omdat concreet zicht bestaat op legalisering van de overtredingen.
7.3.    Het overgangsrecht is opgenomen in artikel 59.2 van de regels van het bestemmingsplan. Deze bepaling luidt als volgt:
"a. het gebruik van grond en bouwwerken, dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet;
b. het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in lid 59.2 onder a, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind;
c. indien het gebruik, bedoeld in lid 59.2 onder a, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten;
d. het bepaalde in lid 59.2 onder a is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsregels van dat plan."
7.4.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, geldt bij een beroep op de beschermende werking van het overgangsrecht als uitgangspunt dat de bewijslast ter zake rust op degene die zich daarop beroept (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 25 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:579).
7.5.    Het college stelt zich op het standpunt dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het gebruik van het hoofdgebouw voor dubbele bewoning vanaf 1972 tot aan het handhavend optreden ononderbroken heeft plaatsgevonden. De rechtbank heeft het college hierin terecht gevolgd. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het voor- en achterhuis direct na de aankoop van het perceel in januari 2015 in gebruik zijn genomen voor bewoning. Daarbij heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat een daartoe strekkende inschrijving in de gemeentelijke basisadministratie ontbreekt. Omdat het achterhuis - zoals ook blijkt uit het overzicht dat in het hogerberoepschrift is opgenomen - na het overlijden van de vorige bewoner in december 2013 al niet meer werd bewoond, is in elk geval de bewoning van het achterhuis voor een periode van meer dan een jaar onderbroken geweest. Daarbij wijst de voorzieningenrechter er op dat het opruimen van het achterhuis door de erfgenamen van de vorige bewoner, waarbij zij volgens [appellant] af en toe ter plaatse zijn blijven slapen om het kraken van de woning te voorkomen, niet kan worden aangemerkt als een voortzetting van de bewoning die door het overgangsrecht wordt beschermd.
Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat [appellant] in zoverre geen beroep kan doen op het overgangsrecht en dat op dit punt sprake is van een overtreding.
7.6.    Uit het voorgaande volgt dat het college bevoegd was om handhavend op te treden. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
7.7.    De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat concreet zicht op legalisering bestaat van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het hoofdgebouw. Daarbij is van belang dat het college ten tijde van de aanschrijving niet bereid was een omgevingsvergunning te verlenen voor de dubbele bewoning van het hoofdgebouw. Het feit dat ter zitting is gebleken dat [appellant] en het college op dit moment met elkaar in gesprek zijn over onder meer de bewoning van het hoofdgebouw, geeft daarom geen aanleiding om de aangevallen uitspraak te vernietigen.
Het betoog faalt.
Last 3 - Gebruik van het bijgebouw
8.    Het college heeft [appellant] aangeschreven om het gebruiken en laten gebruiken van het bijgebouw voor woondoeleinden te staken en gestaakt te houden en de woonvoorzieningen (badkamer, keuken en toilet met alle daarbij behorende water- en afvoerleidingen) uit het bijgebouw te verwijderen en verwijderd te houden. Als hij niet tijdig aan deze last voldoet, wordt een dwangsom verbeurd van € 2.000,- per maand of deel van de maand dat niet geheel is voldaan aan de last, met een maximum van € 20.000,-.
8.1.    De rechtbank heeft geoordeeld dat op dit punt een overtreding heeft plaatsgevonden omdat het bijgebouw - dat is voorzien van woonvoorzieningen zoals een badkamer, toilet en keuken - ten tijde van de aanschrijving werd bewoond, terwijl dat niet is toegestaan op grond van het bestemmingsplan. In wat [appellant] heeft aangevoerd, heeft de rechtbank verder geen grond gezien voor het oordeel dat het college in zoverre van handhavend optreden had moeten afzien.
8.2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de opgelegde last te verstrekkend is. Het bijgebouw is in het verleden in gebruik geweest als bedrijfskantine en het gebouw zal in de toekomst ook weer als kantine worden gebruikt. De badkamer, het toilet en de keuken zijn voorzieningen die kunnen dienen voor het gebruik van het bijgebouw als kantine. In een moderne kantine kan het personeel immers vaak gebruik maken van voorzieningen om de handen te wassen, te douchen en te koken, zo stelt [appellant]. Daarom is het - nu de bewoning van het bijgebouw inmiddels is gestaakt - volgens hem niet nodig om die voorzieningen uit het bijgebouw te verwijderen.
8.3.    Dit betoog faalt. De rechtbank heeft het college terecht gevolgd in zijn standpunt dat het hier gaat om woonvoorzieningen die niet kunnen worden aangemerkt als normale voorzieningen voor het gebruik als kantine. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat [appellant] de bestaande voorzieningen in het bijgebouw na de aankoop van het perceel heeft vervangen met het oog op de bewoning van het bijgebouw. Het gaat hier dus niet om voorzieningen die bedoeld zijn voor het gebruik als bedrijfskantine, maar om voorzieningen die zijn gerealiseerd ten behoeve van de bewoning van het bijgebouw. Deze voorzieningen kunnen ertoe leiden dat het bijgebouw in de toekomst toch weer als woning in gebruik zal worden genomen.
Het aangevoerde geeft daarom geen aanleiding om de aangevallen uitspraak op dit punt te vernietigen.
Conclusie en slotoverwegingen
9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10.    Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. N.I. Breunese-van Goor, griffier.
w.g. Troostwijk    w.g. Breunese-van Goor
voorzieningenrechter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 8 november 2019
208.