ECLI:NL:CBB:2020:105
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/973
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 februari 2020 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. R.A.M. Verkoijen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J.G. Biesheuvel).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 9 april 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Bij besluit van 6 maart 2019 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken en vervangen door het vervangingsbesluit en het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft naar aanleiding van het vervangingsbesluit de gronden van zijn beroep aangevuld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 januari 2020. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Aan de zijde van verweerder was tevens aanwezig [naam 2] .
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellant exploiteert als eenmanszaak een melkveehouderij. In de gecombineerde opgave 2012 heeft appellant opgegeven dat hij op 1 april 2012 beschikte over 48 melk- en kalfkoeien met bijbehorend jongvee.
2.2
Op 31 december 2013 is appellant een aanneemovereenkomst aangegaan voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal en een interne verbouwing van de bestaande grubstal voor een bedrag van in totaal € 461.300,-. Hij beoogt hiermee een stalcapaciteit van 74 melk- en kalfkoeien en 54 stuks jongvee te realiseren. Op dezelfde datum is appellant een financieringsovereenkomst aangegaan met de bank voor een bedrag van € 750.000,-. De bouw van de nieuwe ligboxenstal is gestart op 2 juli 2014 en was gereed op 1 april 2015.
2.3
Op 21 mei 2013 is aan appellant een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) verleend voor de bouw van een nieuwe ligboxenstal voor het houden van 74 melk- en kalfkoeien. Op 23 januari 2014 heeft appellant een melding Activiteitenbesluit milieubeheer gedaan. Op 2 juli 2014 is aan appellant een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van de nieuwe ligboxenstal.
2.4
Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellant 54 melk- en kalfkoeien en 54 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder en omvang van het geschil
3.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 2.774 kg. Wat betreft het excretieforfait is verweerder uitgegaan van 39,8 en wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Bij het vervangingsbesluit heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken en vervangen door het vervangingsbesluit en het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
3.2
Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het bestreden besluit mede betrekking op het herzieningsbesluit. Nu het bestreden besluit is vervangen door het herzieningsbesluit en gesteld noch gebleken is dat appellant nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, zal het beroep niet-ontvankelijk worden verklaard.
3.3
Tussen partijen is enkel nog in geschil of sprake is van strijd met artikel 1 van het EP en meer in het bijzonder of op appellant een individuele en buitensporige last rust en of verweerder terecht geen proceskostenvergoeding in bezwaar heeft toegekend. De beroepsgrond dat verweerder de opgelegde korting ten onrechte heeft toegepast omdat appellant meer fosfaatruimte had dan waarvan verweerder is uitgegaan, heeft appellant ter zitting niet langer gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellant heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van zijn eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Zelfs indien zou worden aangenomen dat het stelsel voor de melkveehouders in Nederland wel voorzienbaar was, dan zou hooguit sprake zijn van gedeeltelijke voorzienbaarheid, zodat verweerder de schade van appellant die voortvloeit uit het fosfaatrechtenstelsel gedeeltelijk dient te vergoeden. Appellant verwijst hiervoor naar de arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 18 februari 1991 (Fredin tegen Zweden, nr. 12033/86) en van 26 september 2000 (Denimark Limited e.a. tegen Verenigd Koninkrijk, nr. 37660/97) en naar de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over planschade. Het fosfaatrechtenstelsel is door de wetgever niet concreet genoemd als productiebeperkende maatregel en er is daarom geen sprake van concrete voorzienbaarheid. Appellant merkt in dat verband op dat het College zich niet heeft uitgelaten over het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou verstrijken. Verder is er in zijn geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellant is onomkeerbare financiële verplichtingen aangegaan en kan op basis van de toegekende fosfaatrechten niet voldoen aan zijn betalingsverplichtingen. Appellant verwijst in dat kader naar het arrest van de Hoge Raad van 2 september 2011 (ECLI:NL:HR:2011:BQ5098). Hij had beoogd uit te breiden naar 74 melk- en kalfkoeien en 54 stuks jongvee door middel van eigen aanwas. Op de peildatum had hij dit aantal echter ook kunnen bereiken door vee te kopen. Appellant verwijst in dat kader naar een verklaring van een veehandelaar, waaruit blijkt dat deze 20 melk- en kalfkoeien beschikbaar had op de peildatum om aan appellant te verkopen, en naar een verklaring van de accountant, waaruit blijkt dat appellant voldoende liquide middelen beschikbaar had om deze 20 melk- en kalfkoeien te kopen op de peildatum. Als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel kampt appellant met latente stalruimte en is de continuïteit van de onderneming in gevaar. Ter onderbouwing van het betoog dat sprake is van een individuele en buitensporige last heeft appellant een rapport van [naam 3] van 5 juni 2018 (rapport) overgelegd.
4.2
Tot slot voert appellant aan dat sprake is van een motiveringsgebrek en dat verweerder ten onrechte geen proceskostenvergoeding in bezwaar heeft toegekend.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verder betwist verweerder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust. Verweerder heeft het rapport laten toetsen door zijn financieel adviseur, die tot de conclusie komt dat appellant ook met de toegekende fosfaatrechten aan zijn betalingsverplichtingen kan voldoen. De financiële last die appellant door het fosfaatrechtenstelsel ondervindt vormt volgens verweerder dan ook geen bedreiging voor het continuïteitsperspectief van het bedrijf.
5.2
Wat betreft de proceskostenvergoeding in bezwaar, stelt verweerder dat die terecht niet is toegekend nu geen sprake is van een aan hem te verwijten onrechtmatigheid.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellant dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. Daarbij heeft het College onder meer overwogen dat in ieder geval vanaf
19 januari 2009 bekend was dat het melkquotum zou verstrijken in 2015. Zoals eerder overwogen bestaat voor het aannemen van een gedeeltelijke voorzienbaarheid, zoals door appellant bepleit, gelet op wat in genoemde beslissing en uitspraken is overwogen, geen grond (zie de uitspraak van het College van 10 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:412).
6.2
Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellant, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.4
Het College stelt vast dat appellant ten opzichte van het toegekende aantal fosfaatrechten (2.774 kg) een aanzienlijk aantal fosfaatrechten tekortkomt om het door hem beoogde en vergunde dieraantallen op 1 januari 2018 te houden. Volgens appellant had hij 3.701 kg fosfaatrechten inclusief de generieke korting toegekend moeten hebben gekregen, op basis van de beoogde en vergunde 74 melk- en kalfkoeien en 54 stuks jongvee, met een excretieforfait van 42,7 kg. Het College wil wel aannemen dat de invoering van het fosfaatrechtstelsel voor appellant een forse financiële aderlating betekent, maar dat betekent niet zonder meer dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Voor zover appellant als gevolg van een hogere gemiddelde melkproductie in 2018 dan in 2015 (waarvoor een hoger excretieforfait geldt) meer fosfaatrecht nodig heeft, moet worden geoordeeld dat die benodigde extra fosfaatrechten een individueel karakter missen, want iedere doorsnee melkveehouder ziet zich voor de overbrugging van dat extra fosfaatrecht gesteld. Voorts moet worden geoordeeld dat, gelet op het tijdstip waarop appellant zijn investeringsverplichtingen is aangegaan (december 2013), hij een zekere mate van voorzichtigheid had moeten betrachten. Immers, zoals ook overwogen in de meergenoemde uitspraak van 23 juli 2019, noopte de voor melkveehouders onzekere periode voorafgaand aan de afschaffing van het melkquotum tot een zekere mate van voorzichtigheid en bracht deze voor hen meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich waarvoor zij zelf verantwoordelijkheid dragen. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Hoewel appellant ter zitting heeft verklaard dat hij de stal heeft uitgebreid met het oog op de vervanging van de oude grubstal en het toekomstbestendig maken van het bedrijf, neemt dat niet weg dat appellant hier zelf de verantwoordelijkheid draagt voor de risico’s die hij daarmee heeft genomen door op dat moment in de tijd te investeren. Daaraan doen de bevindingen en de conclusie in het rapport, die verweerder gemotiveerd heeft betwist, niet aan af. Het College is aldus van oordeel dat de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) in dit geval dan ook zwaarder dienen te wegen dan de belangen van appellant.
6.5
Het College komt tot de conclusie dat het vervangingsbesluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Verweerder heeft terecht geen ontheffing verleend als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Msw.
7.	Nu het primaire besluit niet is herroepen wegens een aan verweerder te wijten onrechtmatigheid, heeft verweerder terecht geen proceskostenvergoeding in bezwaar aan appellant toegekend.
Slotsom
8.1
Het beroep tegen het bestreden besluit zal niet‑ontvankelijk worden verklaard.
8.2
Omdat het vervangingsbesluit besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering, is dit in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep tegen het vervangingsbesluit ongegrond zal worden verklaard.
8.3
Gezien het feit dat verweerder het bestreden besluit heeft ingetrokken en heeft vervangen door het vervangingsbesluit en gezien het geconstateerde gebrek in het vervangingsbesluit, ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellant betaalde griffierecht aan hem wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.312,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na het vervangingsbesluit, en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1). Tevens ziet het College aanleiding om de voor het rapport gemaakte kosten te vergoeden. Voor de vraag of het inroepen van een niet-juridisch deskundige redelijk was, is de maatstaf of een betrokkene, ten tijde van die inroeping, ervan uit mocht gaan dat de deskundige een bijdrage zou leveren aan een voor hem gunstige beantwoording door de rechter van een voor de uitkomst van het geschil mogelijke relevante vraag. Gelet op die maatstaf ziet het College, anders dan verweerder, geen aanleiding de kosten van het rapport niet in de proceskostenveroordeling te betrekken. Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bpb, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003, geldt voor de vergoeding van dit deskundigenrapport een maximum uurtarief van € 122,63, zodat de vergoeding € 2.697,86 (22 uur à € 122,63 per uur) bedraagt. Het totaal van de proceskostenvergoeding bedraagt € 4.010,36 (€ 1.312,50,- + € 2.697,86).
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep gericht tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep gericht tegen het vervangingsbesluit ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellant dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van in totaal € 4.010,36.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. M.A.A. Traousis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 februari 2020.
w.g. A. Venekamp	w.g. M.A.A. Traousis