ECLI:NL:RVS:2020:522
Raad van State — Uitspraak 


201904152/1/A1.
Datum uitspraak: 19 februari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Zwanenburg, gemeente Haarlemmermeer,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 24 april 2019 in zaak nr. 18/3617 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer.
Procesverloop
Bij besluit van 25 oktober 2017 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van een appartement op de eerste verdieping van de bedrijfsruimte aan de [locatie] in Hoofddorp.
Bij besluit van 20 juli 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard, de motivering van het besluit van 25 oktober 2017 aangepast en de weigering van de omgevingsvergunning in stand gelaten.
Bij uitspraak van 24 april 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 januari 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. D.W. Giltay Veth, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Hoeneveld, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
1.    Op het bedrijventerrein Hoofddorp-Noord, op de hoek van de Wijkermeerstraat en de Noordmeerstraat staat een groot bedrijfspand dat is onderverdeeld in zes bedrijfsunits. [appellant] is eigenaar van de bedrijfsunit die is gelegen aan de [locatie]. Deze bedrijfsruimte bestaat uit twee verdiepingen van elk ruim 250 m2. [appellant] heeft een omgevingsvergunning gevraagd voor het realiseren van een appartement, met een zelfstandige woonfunctie, van ongeveer 95 m2 aan de voorzijde op de eerste verdieping van zijn bedrijfsruimte. Dit appartement is te bereiken via de bestaande toegang waarvandaan ook de bedrijfsruimte kan worden bereikt. De aanvraag ziet niet op wijzigingen aan de buitenkant van de bedrijfsruimte.
1.1.    Op grond van het bestemmingsplan "Hoofddorp Noord" heeft het perceel de bestemming "Gemengd-1". Het gebruik van een gedeelte van de bedrijfsruimte als woning is in strijd met deze bestemming, zodat hiervoor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan nodig is. In artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo is bepaald dat een dergelijke vergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
1.2.    Bij het besluit van 20 juli 2018 heeft het college aan de weigering van de omgevingsvergunning ten grondslag gelegd dat het planologisch niet wenselijk is om de aangevraagde afwijking van het bestemmingsplan toe te staan. Daarbij heeft het college overwogen dat het weliswaar voornemens is om het bedrijventerrein Hoofddorp-Noord geleidelijk te transformeren tot een woongebied, maar dat de ruimtelijke kenmerken van het door [appellant] aangevraagde project niet in deze transformatie passen, omdat het gaat om slechts één woning, die woning op de eerste verdieping in het bedrijfspand wordt omringd door bedrijfsruimten, het bedrijf en de woning inpandig onderling toegankelijk zijn en de woning en het bedrijf gebruik maken van dezelfde entree. Het college acht de door [appellant] aangevraagde vergunning daarom in strijd met een goede ruimtelijke ordening.
Goede ruimtelijke ordening
2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de vergunning niet in redelijkheid kon weigeren. Volgens hem is de realisatie van een appartement op de eerste verdieping van zijn bedrijfsruimte niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Hiertoe voert hij verschillende argumenten aan. De rechtbank heeft volgens hem ten onrechte overwogen dat de in het besluit van 20 juli 2018 vermelde omstandigheden de ruimtelijke uitstraling van het project betreffen. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 september 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR2516, stelt hij zich op het standpunt dat deze omstandigheden geen waarneembare invloed hebben op de omgeving en daarom niet relevant zijn voor de ruimtelijke uitstraling daarvan.
2.1.    Hoewel de aanvraag wat bouwwerkzaamheden betreft enkel ziet op een interne verbouwing en niet op wijzigingen aan de buitenkant van de bedrijfsruimte, heeft het aangevraagde gebruik als woning naar het oordeel van de Afdeling wel een waarneembare invloed op de omgeving. Het gebruik als woning heeft een andere ruimtelijke uitstraling dan het bestaande gebruik als bedrijf. De in het besluit van 20 juli 2018 vermelde omstandigheden zijn relevant voor de ruimtelijke uitstraling van het gebruik als woning. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat deze omstandigheden de ruimtelijke uitstraling van het aangevraagde project betreffen.
Het betoog faalt.
3.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte het college heeft gevolgd in zijn stelling dat het aangevraagde appartement wordt omringd door bedrijfsruimten. Volgens hem is dat niet het geval, omdat aan de Wijkermeerstraat 35, de Wijkermeerstraat 42-44 en de Graftermeerstraat 31 ook woningen zijn. Het is op een bedrijventerrein dat wordt getransformeerd naar een gecombineerd bedrijven- en woongebied onvermijdelijk dat woningen en bedrijven naast elkaar zijn gelegen, zodat het college de omgevingsvergunning niet in redelijkheid kon weigeren vanwege de omliggende bedrijfsruimten, aldus [appellant].
3.1.    Het college heeft in het besluit van 20 juli 2018 uiteengezet dat het appartement niet past in de transformatie van het bedrijventerrein naar een woongebied, omdat het op de eerste verdieping (inpandig) wordt omringd door bedrijfsruimten. In het bedrijfspand op de hoek van de Wijkermeerstraat en de Noordmeerstraat bevinden zich naast de bedrijfsunit van [appellant] nog vijf andere bedrijfsunits. Het appartement beslaat slechts een gedeelte van de eerste verdieping van de bedrijfsunit van [appellant]. Daarnaast zijn op die verdieping in de bedrijfsunit van [appellant] een ruimte met stellingen, een magazijn en een werkplaats aanwezig. Onder deze omstandigheden stelt het college terecht dat het appartement wordt omringd door bedrijfsruimten. De omstandigheid dat er in de omgeving van het gebouw woningen zijn, maakt geen verschil. Anders dan [appellant] stelt, voert het college niet in het algemeen aan dat de ligging van een woning tussen bedrijfsgebouwen niet past in de transformatie naar een gecombineerd bedrijven- en woongebied, maar dat de ligging van het appartement op de eerste verdieping van het bedrijfspand, waarin zich verder alleen bedrijfsruimten bevinden, niet in die transformatie past.
Het betoog faalt.
4.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat het college niet beschikt over kenbaar beleid waarin is uitgewerkt welke criteria het hanteert bij besluiten over de transformatie van het bedrijventerrein Hoofddorp-Noord naar een woongebied, zoals beschreven in de Deelstructuurvisie Hoofddorp 2030. Volgens hem heeft het college bij de beoordeling van zijn aanvraag ten onrechte de eis gehanteerd dat projecten een grootschalig karakter moeten hebben en niet gemotiveerd hoe die eis zich verhoudt tot andere projecten van gelijke omvang die wel zijn vergund. Verder heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het ontbreken van beleid niet leidt tot rechtsonzekerheid.
4.1.    De rechtbank heeft het besluit van 20 juli 2018 getoetst aan de Deelstructuurvisie Hoofddorp 2030 en heeft geoordeeld dat de weigering van de omgevingsvergunning niet in strijd is met het daarin opgenomen voornemen om meer woningen toe te staan op het bedrijventerrein. De rechtbank heeft daarbij terecht overwogen dat het ontbreken van een beleidsstuk met concrete nadere criteria voor het toestaan van woningen niet in strijd met de rechtszekerheid is, omdat het bestemmingsplan leidend is voor het antwoord op de vraag welk gebruik is toegestaan.
De omstandigheid dat de in de Deelstructuurvisie Hoofddorp 2030 beschreven transformatie nog niet concreet is uitgewerkt in een nieuw bestemmingsplan of in een beleidsstuk, betekent niet dat elke wijziging van een bedrijfsruimte naar een woning moet worden toegestaan. Bij gebrek aan uitgewerkte criteria of concreet beleid, moet het college per geval beoordelen of het de aangevraagde wijziging wil toestaan. Daarbij geldt op grond van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo dat het college slechts een omgevingsvergunning kan verlenen als de aangevraagde wijziging niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening is.
Volgens het college is het appartement in strijd met een goede ruimtelijke ordening, omdat het niet past in de voorgenomen transformatie tot woongebied vanwege de omstandigheden dat het slechts om één woning gaat, die woning wordt omringd door bedrijfsruimten, het bedrijf en de woning onderling toegankelijk zijn en gebruik maken van dezelfde entree. De omstandigheid dat het maar één woning betreft, moet worden bezien in samenhang met de andere omstandigheden. Onder deze omstandigheden tezamen acht het college het aangevraagde project niet passend in de voorgenomen transformatie van het bedrijventerrein naar een woongebied en daarom niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening. Daarmee heeft het college de weigering van de omgevingsvergunning toereikend gemotiveerd.
De door [appellant] aangevoerde projecten van gelijke omvang die wel zouden zijn vergund, komen hierna aan de orde bij de bespreking van het beroep van [appellant] op het gelijkheidsbeginsel.
Het betoog faalt.
5.    Gelet op het voorgaande geven de door [appellant] aangevoerde argumenten geen aanleiding voor het oordeel, dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt kon stellen dat het aangevraagde project in strijd met een goede ruimtelijke ordening is. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het college de omgevingsvergunning niet in redelijkheid kon weigeren. De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond gezien voor dat oordeel.
Gelijkheidsbeginsel
6.    [appellant] betoogt tenslotte dat de rechtbank heeft miskend dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld, omdat het wel vergunningen heeft verleend voor het realiseren van woningen in de bedrijfsgebouwen aan de Wijkermeerstraat 35 en de Graftermeerstraat 55. Hij voert aan dat de rechtbank ten onrechte niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom de ruimtelijke uitstraling van die projecten anders zou zijn dan de ruimtelijke uitstraling van het door hem aangevraagde project. Hij wijst erop dat het gebouw aan de Wijkermeerstraat 35 weliswaar groter is dan zijn bedrijfsruimte, maar dat het daar ook gaat om bedrijfsruimte op de begane grond en woonruimte op de bovenverdieping, waarbij het gebouw er als een bedrijfsgebouw uit blijft zien. Daarnaast wijst hij erop dat het project aan de Graftermeerstraat 55, waarbij slechts twee woningen zijn gerealiseerd, net als het door hem aangevraagde project kleinschalig is. Ook wijst [appellant] op projecten aan de Wijkermeerstraat 1 t/m 19 en Achtermeerstraat 21 t/m 67, de Graftermeerstraat 39, de Graftermeerstraat 49 en de Debbemeerstraat 19.
6.1.    Ter zitting is vastgesteld dat in geen van de door [appellant] vermelde gevallen een omgevingsvergunning is verleend voor het realiseren van een enkele woning te midden van bedrijfsruimten in een gedeelte van een bedrijfsgebouw. Alleen al hierom heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat er gelijke gevallen zijn waarvoor het college anders dan in zijn geval wel omgevingsvergunning heeft verleend.
De voor de Wijkermeerstraat 35 verleende omgevingsvergunning zag op het realiseren van acht appartementen op de eerste verdieping van het daar gelegen bedrijfsgebouw, waarbij de gehele eerste verdieping zou worden gebruikt voor wonen en enkel de begane grond van het bedrijfsgebouw nog zouden worden gebruikt als bedrijfsruimte. De voor de Graftermeerstraat 55 verleende omgevingsvergunning zag op het realiseren van twee woningen in een voormalig bedrijfsgebouw van één bouwlaag, waarbij het gehele gebouw zou worden gebruikt als woning. Aangezien bij deze twee projecten een hele verdieping of een heel gebouw is omgezet tot woning, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de ruimtelijke uitstraling daarvan anders is dan van het door [appellant] aangevraagde appartement.
Voor de Wijkermeerstraat 1 t/m 19 en Achtermeerstraat 21 t/m 67 is één omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van 35 woningen, waarbij de voorheen aanwezige bedrijfsgebouwen geheel zijn gesloopt. Ook dat is dus anders dan in dit geval.
Het college heeft in zijn schriftelijke uiteenzetting verder onbestreden gesteld dat weliswaar omgevingsvergunningen zijn aangevraagd voor het realiseren van woningen aan de Graftermeerstraat 39 en 49, maar dat die niet zijn verleend. Verder heeft het college ter zitting onbestreden gesteld dat de aan de Debbemeerstraat 19 vergunde woning zich aan de rechterzijde van het bedrijfsgebouw bevindt met een eigen entree, waarbij de woning en de bedrijfsruimte niet onderling toegankelijk zijn.
Het betoog faalt.
Slotsom
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.
w.g. Uylenburg    w.g. Kors
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2020
687.