ECLI:NL:RVS:2020:485
Raad van State — Uitspraak 


201905199/1/A3.
Datum uitspraak: 19 februari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 29 mei 2019 in zaak nr. 17/3793 in het geding tussen:
[wederpartij A], waarvan [vennoot A] en [vennoot B], alle gevestigd te [plaats], vennoten zijn, en [wederpartij B], wonend te [woonplaats], (hierna ook: [wederpartij])
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluiten van 14 oktober 2016 heeft de minister negen punten op de visvergunning van [wederpartij] toegekend.
Bij besluit van 3 mei 2017 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 mei 2019 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 3 mei 2017 vernietigd, de besluiten van 14 oktober 2016 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 januari 2020, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. J.H. Verheul-Verkaik en C.J. Boone, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. A.P. Cornelissen, advocaat [NAAM], en [wederpartij B], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [wederpartij A] is houder van een visvergunning voor het vissersvaartuig […]. [wederpartij B] is de kapitein van dit schip. Bij ernstige inbreuken op de voorschriften om duurzame exploitatie van visbestanden te waarborgen, kunnen op de visvergunning en aan de kapitein punten worden toegekend. Indien negen punten zijn behaald, kan gedurende twaalf maanden geen aanspraak worden gemaakt op steun uit het Europees Fonds voor Maritieme Zaken en Visserij (hierna: het EFMZV). Een groter aantal punten kan leiden tot het schorsen of het intrekken van de visvergunning.
1.1.
Tijdens een inspectie van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit op 26 juli 2016 op het vissersvaartuig is geconstateerd dat is gevist met binnenkuilen, wat verboden netvoorzieningen zijn. Verder is in vijf willekeurig gecontroleerde kisten 1,5% ondermaatse tong aangetroffen die vermengd was met maatse tong. Alle vangsten van exemplaren die kleiner zijn dan de toepasselijke minimum instandhoudingsreferentiegrootte en die aan boord van een vissersvaartuig worden gehouden moeten worden opgeslagen in bakken, ruimten of containers, onderscheiden van andere bakken, ruimten of containers. Die vangsten mogen niet worden vermengd met andere visserijproducten. Alle 58 in het ruim aanwezige kisten met tong zijn in beslag genomen en in opdracht van de inspecteur apart gezet met behulp van spanbanden. Kapitein [wederpartij B] is als bewaarder aangewezen. Tijdens het sorteren van de tong op de afslag op 29 juli 2016 is in de 53 in beslag genomen kisten geen ondermaatse tong aangetroffen. Daaruit is de conclusie getrokken dat is geknoeid met bewijsmateriaal dat van belang was in het kader van onderzoek.
Besluitvorming
2. De minister heeft hetgeen uit de inspectie is gebleken aangemerkt als ernstige inbreuken op de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid van de Europese Unie. Met dit beleid wordt beoogd een exploitatie van de levende aquatische hulpbronnen te garanderen die voor duurzame omstandigheden op economisch, ecologisch en sociaal gebied zorgt. Bij de besluiten van 14 oktober 2016 heeft de minister vier punten toegekend voor het vissen met verboden netvoorzieningen en vijf punten voor het knoeien met bewijsmateriaal dat van belang was voor het onderzoek.
Wettelijk kader
3. De relevante regelgeving is opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van de uitspraak.
Aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft geoordeeld dat [wederpartij] terecht heeft betoogd dat de minister niet is geslaagd in de op hem op grond van artikel 3, eerste lid, onder g, van de Verordening (EG) nr. 1005/2008 rustende bewijsvoering om aan te tonen dat met het bewijsmateriaal is geknoeid. Tijdens de inspectie zijn op basis van een steekproef vijf kisten gecontroleerd. Hierin is 1,5% ondermaatse tong aangetroffen. Het enkele feit dat in de overige 53 in beslag genomen kisten geen enkele ondermaatse tong is aangetroffen na aanlanding maakt volgens de rechtbank niet dat daarmee buiten redelijke twijfel is komen vast te staan dat [wederpartij] met bewijsmateriaal heeft geknoeid. Het vermoeden van de minister dat de partij tong na het vertrek van de inspectie en voor de aanlanding door de bemanning opnieuw is gesorteerd waarbij de ondermaatse tong eruit is gehaald, is daartoe onvoldoende. De rechtbank heeft hierbij van belang geacht dat de minister de 53 andere kisten had kunnen laten verzegelen of dat hij iemand aan boord had kunnen achterlaten dan wel het schip na constatering van de overtreding rechtstreeks naar de thuishaven had kunnen laten varen. De rechtbank heeft vervolgens het besluit van 3 mei 2017 vernietigd en de besluiten van 14 oktober 2017 herroepen.
Het hoger beroep van de minister
5. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet aangetoond acht dat met bewijsmateriaal is geknoeid. Hij voert hiertoe aan dat één van de kenmerken van het vissen met de verboden binnenkuilen is dat bij het gebruik ervan nagenoeg geen vis meer kan ontsnappen waardoor meer kleinere vis dan is toegestaan wordt gevangen. Als de vis aan boord wordt gehaald moet de maatse vis worden gescheiden van de ondermaatse vis. De rechtbank miskent volgens de minister dat het percentage van 1,5% ondermaatse vis representatief is te achten voor de overige niet gecontroleerde kisten. Volgens de minister betekent daarom het feit dat geen ondermaatse tong is aangetroffen bij het sorteren van de in beslag genomen partij vis na het aanlanden dat is geknoeid met het bewijsmateriaal. Dit volgt volgens de minister ook uit de berekeningen van het gewicht tong aan boord en bij de visafslag. De rechtbank heeft verder een verkeerde uitleg gegeven aan de verklaringen van de inspecteur tijdens de zitting dat misschien opdracht is gegeven de aangetroffen ondermaatse vis bij de zogenoemde ‘discard’ te doen.  De minister betoogt voorts dat de door de rechtbank genoemde maatregelen niet gebruikelijk zijn bij de werkwijze die de inspecteur tijdens inspecties hanteert. Bij deze werkwijze wordt voor het bepalen van de aanwezigheid van ondermaatse vis een steekproef genomen. Van het achterlaten van inspecteurs aan boord van het vissersvaartuig en of het opbrengen van het voertuig naar een Nederlandse haven wordt afgezien omdat dit veel visverlet oplevert en de inspectie in dat geval te tijdrovend wordt. Verzegelen van alle kisten is verder nagenoeg niet uitvoerbaar, aldus de minister.
Het oordeel van de Afdeling
6. Ter beoordeling staat alleen de vraag of de minister terecht vijf punten heeft toegekend aan de visvergunning voor het knoeien met bewijsmateriaal. De vier toegekende punten voor het vissen met verboden netvoorzieningen te weten binnenkuilen zijn niet in geschil. Deze toekenning staat daarom vast.
6.1.
Aan een besluit tot toekennen van punten aan een visvergunning dient een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag te liggen. Dit brengt met zich dat de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot het toekennen van punten, dient te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundige persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden dienen op een duidelijke wijze te worden vastgelegd. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd. Voor zover de vastgestelde feiten en omstandigheden schriftelijk zijn vastgelegd, dient een inzichtelijke beschrijving te worden gegeven van wat is vastgesteld of waargenomen.
6.2.
De inspectie heeft op zee plaatsgevonden op 26 juli 2016. Het schip was toen in Engelse wateren. Van de 58 op het schip aanwezige kisten tong zijn vijf willekeurige kisten gecontroleerd. Hierin is 1,5% ondermaatse tong aangetroffen, wat neerkomt op 2.25 kg. Hierop zijn de kisten in beslag genomen door deze in opdracht van de inspecteurs in het ruim apart te zetten met behulp van spanbanden. Hierbij is de kapitein [wederpartij B] aangewezen als bewaarder van de in beslag genomen partij. Na de inspectie hebben de inspecteurs het vaartuig verlaten. Het schip mocht doorvissen zonder de verboden binnenkuilen, die door de inspecteurs bij het verlaten van het schip zijn meegenomen ter onttrekking aan het verkeer. De bedoeling van de inbeslagname van de kisten met gevangen vis was om de in deze kisten aanwezige vis bij terugkomst onder toezicht van de inspecteurs te sorteren bij de visafslag. Hiervoor is door de officier van justitie een last afgegeven. Het vaartuig is op 29 juli 2016 binnengekomen in de haven van Stellendam. Daar is alle in beslag genomen vis onder toezicht van de inspecteurs uitgelost, gesorteerd en gewogen. Hierbij is geen ondermaatse tong aangetroffen.
In het inspectierapport staat dat het door de inspecteurs geschatte aantal aan boord aanwezige kilogram tong 1.832 is. Het aantal kilogram tong dat door de kapitein in het logboek is vermeld tot en met het moment van de inspectie is 1.842. Het aantal kilogram tong dat volgens de leveringslijst op de visafslag is geregistreerd is 1.726. De inspecteurs hebben uit deze feiten afgeleid dat tussen het moment van vertrek van de inspecteurs en het moment van controle bij de visafslag geknoeid is met bewijsmateriaal dat van belang was in het kader van een onderzoek en dat bovendien een deel van het bewijsmateriaal is verdwenen.
6.3.
Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de minister terecht uit de feiten en omstandigheden heeft geconcludeerd dat met bewijsmateriaal dat van belang is in het kader van het onderzoek is geknoeid. Vaststaat dat is gevist met verboden binnenkuilen die als kenmerk hebben dat de mazen kleiner zijn waardoor vrijwel geen vis kan ontsnappen met als gevolg dat de kans veel groter is dat ook ondermaatse vis wordt gevangen. Vast staat verder dat uit de steekproef in alle vijf van de 58 in het ruim aanwezige kisten 1,5% ondermaatse tong is aangetroffen. Vast staat ook dat deze ondermaatse vis vermengd was met de maatse vis, wat eveneens verboden is, omdat ondermaatse vissen bij de zogenoemde ‘discard’ moeten worden bewaard en bij aanlanding moeten worden vernietigd om dit soort vangsten te ontmoedigen. Vast staat verder dat bij de visafslag in de 53 overige kisten geen ondermaatse tong meer is aangetroffen. Tot slot is ruim 100 kilogram minder tong aangeleverd bij de visafslag dan op basis van de schatting van de inspecteurs en het logboek van het schip mocht worden verwacht. Van een andere gecontroleerde vissoort is wel een toename aangetroffen, overeenkomstig deze verwachting.
De minister heeft terecht de steekproef representatief mogen achten in die zin dat ongeloofwaardig is dat juist alleen in deze vijf willekeurig gekozen kisten 1,5% ondermaatse tong is aangetroffen en in de andere 53 kisten in het geheel niet. Het bijkomende bewijsmateriaal zoals het gebruik van de verboden binnenkuilen en het geconstateerde verschil in gewicht draagt bij aan deze conclusie. Voor zover [wederpartij] bij de rechtbank heeft betoogd dat van de inspecteur de opdracht is gekregen de ondermaatse tong uit de kisten te halen en bij de discard te doen overweegt de Afdeling dat, zoals ter zitting bij de Afdeling is bevestigd, deze verklaring hoogstens ziet op de exemplaren tong die zijn aangetroffen in de vijf gecontroleerde kisten en niet op de tong in de in beslag genomen 53 kisten. De minister stelt terecht dat de inbeslagname van de kisten met zich brengt dat ten aanzien van deze kisten geen enkele actie meer mag worden ondernomen.  Uit het voorgaande volgt dan ook dat voldoende is aangetoond dat met het bewijsmateriaal is geknoeid.
Over de door de rechtbank voorgestelde alternatieven voor de hiervoor omschreven gebruikelijke werkwijze bij inspecties op zee betoogt de minister dat een wijziging van deze werkwijze zowel niet in het belang van de controlemogelijkheden als in het belang van de visserij is. Hij stelt hiertoe dat bij een inspectie doorgaans twee of drie inspecteurs worden ingezet die op verschillende plekken op het schip hun werkzaamheden verrichten. De vangst aan boord van een schip dat een aantal dagen heeft gevist kan groot zijn en omvat bovendien meerdere vissoorten die per soort moeten zijn opgeslagen. Geïnspecteerd wordt onder meer op verboden soorten en naar de aanwezigheid van vissoorten waarvoor een minimummaat geldt. Omdat niet mogelijk is de gehele vangst aan boord op grootte te controleren wordt een steekproef genomen. Het achterlaten van een inspecteur op het schip of het direct opbrengen van een schip naar een Nederlandse haven levert veel visverlet op en zou de inspectie te tijdrovend maken omdat deze schepen niet zelden in de Engelse en Duitse wateren varen. Het per stuk verzegelen van de kisten door de inspecteurs is gelet op de grootte van de kisten, het gebruik van touw en zegels en de bijkomende registratie nagenoeg niet uitvoerbaar, aldus de minister.
De Afdeling is van oordeel dat het betoog van de minister dat de door de rechtbank voorgestelde alternatieven - uitzonderingen daargelaten - niet gevergd kunnen worden, aannemelijk is. Aannemelijk is dat in het belang van de controle op de visserij zoveel mogelijk schepen en vangsten moeten worden geïnspecteerd en dat de door de rechtbank voorgestelde maatregelen veel beslag leggen op de tijd van de inspecteurs. Ook is aannemelijk dat het direct opbrengen van een schip naar een Nederlandse haven visverlet en daarmee schade met zich kan brengen en ook niet in het belang is van de visserijondernemingen. Aannemelijk is verder dat de huidige werkwijze in beginsel afdoende is. In de huidige werkwijze wordt de controle op de aanwezigheid van ondermaatse vis aan boord gedaan met een steekproef. Bij het aantreffen van ondermaatse vis bij deze steekproef wordt de gehele partij in beslag genomen door deze in het ruim af te zonderen en na aanlanding volledig te controleren op de visafslag, onder toezicht van de inspecteurs. Voorts wordt het gewicht van de partij in beslag genomen vis door de inspecteurs aan boord geschat en vastgelegd en worden de gegevens die hierover in het logboek staan ook vastgelegd en vergeleken met het gewicht dat vervolgens in de visafslag wordt vastgesteld. Ter zitting is hierover door de minister toegelicht dat deze werkwijze vrijwel nooit tot problemen leidt, omdat de verwachtingen op basis van deze werkwijze vrijwel altijd overeenkomen met de resultaten in de visafslag.
Het betoog slaagt.
7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] gericht tegen het besluit van 3 mei 2017 van de minister alsnog ongegrond verklaren.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 29 mei 2019 in zaak nr. 17/3793;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. H.C.P. Venema, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
w.g. Slump    w.g. Langeveld-Mak
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2020
317.
BIJLAGE
Verordening (EG) nr. 1005/2008 van de Raad van 29 september 2008 houdende de totstandbrenging van een communautair systeem om illegale, ongemelde en ongereglementeerde visserij te voorkomen, tegen te gaan en te beëindigen (PB 2008, L 286)
Artikel 2 Definities
Voor de toepassing van deze verordening wordt verstaan onder:
1. illegale, ongemelde of ongereglementeerde visserij" of „IOO-visserij": visserijactiviteiten die illegaal, ongemeld of ongereglementeerd zijn;
[…]
Artikel 3 Vissersvaartuigen die IOO-visserij bedrijven
1. Van een vissersvaartuig wordt aangenomen dat het IOO-visserij heeft bedreven indien wordt aangetoond dat het, in strijd met de instandhoudings- en beheersmaatregelen die gelden in het gebied waar het die activiteiten heeft verricht:
[…]
e) gebruik heeft gemaakt van vistuig dat verboden of niet conform de voorschriften is, of
g) bewijsmateriaal dat van belang is in het kader van een onderzoek, verborgen heeft gehouden, met dergelijk bewijsmateriaal heeft geknoeid of dergelijk bewijsmateriaal heeft doen verdwijnen, of
[…]
i. ondermaatse vis aan boord heeft genomen, heeft overgeladen of heeft aangeland, in strijd met de geldende wetgeving, of
[…]
2. De in lid 1 vermelde activiteiten worden beschouwd als ernstige inbreuken overeenkomstig artikel 42, naargelang van de ernst van de betrokken inbreuk, welke wordt beoordeeld door de bevoegde autoriteit van de lidstaat, op grond van criteria als aangerichte schade, waarde, omvang van de inbreuk of herhaling.
Artikel 42 Ernstige inbreuken
1. Voor de doeleinden van deze verordening wordt onder „ernstige inbreuk" verstaan:
a. a) de activiteiten die op grond van de in artikel 3 bepaalde criteria worden beschouwd als IOO-visserij;
[…]
2. De ernst van de inbreuk wordt beoordeeld door de bevoegde autoriteiten van de lidstaten, op grond van de criteria omschreven in artikel 3, lid 2.
Artikel 45 Begeleidende sancties
De in dit hoofdstuk bedoelde sancties kunnen gepaard gaan met andere sancties of maatregelen, en met name:
[…]
7. een tijdelijke of permanente ontzegging van toegang tot overheidssteun of -subsidies;
[…]
Verordening (EG) nr. 1224/2009 (Controleverordening) van de Raad van 20 november 2009 tot vaststelling van een communautaire controleregeling die de naleving van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid moet garanderen (PB 2009, L 343)
Artikel 82 Procedure bij inbreuken
Indien een functionaris op basis van de tijdens een inspectie verzamelde informatie of andere gegevens vermoedt dat er een inbreuk op de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid is begaan:
a. a) noteert hij de vermoedelijke inbreuk in het inspectieverslag;
b) neemt hij alle nodige maatregelen voor een veilige bewaring van het bewijsmateriaal betreffende de vermoedelijke inbreuk;
c) zendt hij het inspectieverslag onverwijld toe aan zijn bevoegde autoriteit;
d) stelt hij de natuurlijke persoon of rechtspersoon die ervan wordt verdacht de inbreuk te hebben begaan, of die bij het begaan van de betrokken inbreuk op heterdaad is betrapt, ervan in kennis dat de inbreuk tot de toekenning van het passende aantal punten overeenkomstig artikel 92 kan leiden. Deze informatie wordt genoteerd in het inspectieverslag.
Artikel 92 Puntensysteem voor ernstige inbreuken
1. De lidstaten passen op ernstige inbreuken zoals bedoeld in artikel 42, lid 1, onder a), van Verordening (EG) nr. 1005/2008 een puntensysteem toe op basis waarvan de houder van een visvergunning voor een inbreuk op de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid een passend aantal punten krijgt.
[…]
Uitvoeringsverordening (EU) nr. 404/2011 van de Commissie van 8 april 2011 houdende bepalingen voor de uitvoering van Verordening (EG) nr. 1224/2009 (PB 2011, L 112)
Artikel 125 Invoering en werking van een puntensysteem voor ernstige inbreuken
De lidstaten wijzen de bevoegde nationale autoriteiten aan die bevoegd zijn voor:
[…]
b) het toewijzen van het juiste aantal punten aan de houder van een visvergunning;
[…]
Artikel 130. Puntensysteem voor ernstige inbreuken
1. De bevoegde autoriteit, bedoeld in artikel 125 van de uitvoeringsverordening controleverordening, is de minister.
[…]
BIJLAGE XXX
VOOR ERNSTIGE INBREUKEN TOE TE WIJZEN PUNTEN
Beleidsregel ernstige inbreuken GVB
Artikel 11. Verborgen houden of doen verdwijnen van, of knoeien met bewijsmateriaal dat van belang is in het kader van een onderzoek
Als ernstige inbreuk als bedoeld artikel 42, onderdeel a, in samenhang met artikel 3, eerste lid, onderdeel g, van verordening nr. 1005/2008, wordt aangemerkt het verborgen houden van, knoeien met, of doen verdwijnen van bewijsmateriaal dat van belang is in het kader van een onderzoek naar de naleving van de regels van het gemeenschappelijk visserijbeleid.