ECLI:NL:RBDHA:2020:1121
Rechtbank DHA — Uitspraak 


vonnis
RECHTBANK DEN HAAG
Team handel
zaaknummer / rolnummer: C/09/561413 / HA ZA 18-1042
Vonnis van 8 januari 2020
in de zaak van
STICHTING VOOR REGIONALE ZORGVERLENING
, te Middelburg,
eiseres,
advocaat [NAAM]. T.A.M. van den Ende, te Zwolle,
tegen
DE STAAT DER NEDERLANDEN (ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport),
te Den Haag,
gedaagde,
advocaat [NAAM]. M.A.M. Verduijn, te Den Haag.
Partijen worden hierna SVRZ en de Staat genoemd.
1
De procedure
1.1.
Het verloop van de procedure blijkt uit:
de dagvaarding van 5 oktober 2018 met producties;
de conclusie van antwoord met producties;
het tussenvonnis van 16 januari 2019 waarbij een comparitie van partijen is bevolen;
het buiten aanwezigheid van partijen opgemaakte proces-verbaal van de comparitie van partijen van 10 april 2019 en de brief van mr. [NAAM]n Ende van 29 april 2019 met opmerkingen naar aanleiding van dit proces-verbaal;
de ambtshalve beslissing tot verwijzing van de zaak naar de meervoudige kamer van de rechtbank, blijkende uit de brief van de rechtbank aan partijen van 12 april 2019;
de beschikking van 24 juni 2019 waarbij op verzoek van SVRZ een nieuwe zitting is bepaald;
het buiten aanwezigheid van partijen opgemaakte proces-verbaal van de meervoudige comparitie van partijen van 7 november 2019 en de opmerkingen daarbij van mr. [NAAM]n Ende bij brief van 11 december 2019.
1.2.
Ten slotte is vonnis bepaald.
2
De feiten
2.1.
SVRZ is een in Middelburg gevestigde zorginstelling die in Zeeland al jaren op verschillende locaties zorg verleent aan kwetsbare ouderen met lichamelijke klachten en/of geheugenproblemen. SVRZ heeft meer dan 50 verschillende locaties in Zeeland, waaronder woonzorgcentra.
2.2.
Vanaf het begin van de jaren 2000 heeft een ontwikkeling plaatsgehad van het scheiden van wonen en zorg. Daarbij vond zorgverlening aan ouderen in toenemende mate plaats buiten de zorginstellingen, bij cliënten thuis of ambulant in daarvoor opgerichte voorzieningen, in plaats van intramuraal in verpleeghuizen of andere instellingen; de zogenoemde extramuralisering van de zorg.
2.3.
De gemeente Middelburg heeft in haar sociaal beleid “Woonservicezone” de extramuralisering van de zorg opgenomen, vastgelegd vanaf 2003 in drie opeenvolgende zogenoemde “Groeiboeken”. Ook SVRZ heeft vanaf eind jaren ’90/begin jaren ’00 initiatieven ontplooid in het kader van de extramuralisering van de zorg aan ouderen.
2.4.
In de periode van 2006 tot en met 2014 kwamen de kosten van zorginfrastructuur voor vergoeding in aanmerking op grond van de Beleidsregel Zorginfrastructuur. Deze beleidsregel werd in beginsel jaarlijks door de Nederlandse Zorgautoriteit vastgesteld.
2.5.
De Beleidsregel Zorginfrastructuur was van toepassing op AWBZ-zorg (Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten) en bood onder bepaalde voorwaarden een vergoeding voor kapitaallasten van zorginfrastructuur en overige met de zorginfrastructuur verbonden kosten. Onder zorginfrastructuur werd volgens de Beleidsregel Zorginfrastructuur verstaan de ruimten en/of technologische infrastructurele voorzieningen die van belang zijn voor het leveren van zorg aan AWBZ-geïndiceerde cliënten die niet bij een zorgaanbieder verbleven (extramurale AWBZ-zorg dus).
2.6.
Per 1 januari 2015 is een stelselwijziging doorgevoerd in de langdurige zorg. De AWBZ is vervangen door de Wet langdurige zorg (Wlz). Deze wijziging komt er in hoofdlijnen op neer dat de (bekostiging van) intramurale langdurige zorg is overgeheveld van de AWBZ naar de Wlz. De (bekostiging van) extramurale langdurige zorg is overgeheveld van de AWBZ naar respectievelijk de Zorgverzekeringswet (Zwv), de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en de Jeugdwet.
2.7.
Vanwege deze overgang van de AWBZ naar de Wlz is de Beleidsregel Zorginfrastructuur per 1 januari 2015 vervallen, omdat de extramurale zorg waarvoor deze beleidsregel was bedoeld niet meer onder de Wlz viel.
2.8.
De beëindiging van de Beleidsregel Zorginfrastructuur per 1 januari 2015 is aan zorgaanbieders en zorgverzekeraars bekend gemaakt in een circulaire van de NZa van 28 juni 2013.
2.9.
Op daartoe strekkend advies van de NZa heeft de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) een overgangsregeling getroffen vanwege de beëindiging van de Beleidsregel Zorginfrastructuur. Dit is de Subsidieregeling voortzetting zorginfrastructuur 2015-2017 (hierna: de Subsidieregeling). Op grond van de Subsidieregeling kwamen de kosten van zorginfrastructuur in de jaren 2015 tot en met 2017 voor subsidie in aanmerking. In de toelichting bij de Subsidieregeling staat onder meer:
“Besloten is om voor projecten die uiterlijk 1 juli 2013 in aanmerking kwamen voor een vergoeding als bedoeld in de beleidsregel ‘Zorginfrastructuur’ tijdelijk, tot 1 januari 2018, een bijdrage te verlenen. De onderhavige subsidieregeling strekt daartoe. Hiermee kunnen de gevolgen van de overheveling van zorg uit de AWBZ worden versoepeld, kan de infrastructuur in stand gehouden worden en worden instellingen in staat gesteld voor de zorginfrastructuur een functie te vinden in bijvoorbeeld één van de bovengenoemde wettelijke domeinen
[rechtbank: Zwv, Wmo en Jeugdwet].
”
2.10.
In een brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 22 december 2016 (Kamerstukken II 2016/2017, 34 550 XVI, nr. 129) heeft de Minister van VWS onder meer het volgende geschreven:
“
De tijdelijke subsidieregeling zorginfrastructuur
eindigt per 1 januari 2018. De Staatssecretaris wil ondanks het beëindigen van deze regeling, voorkomen dat de huidige zorginfrastructuur vanaf 2018 verloren gaat. De Staatssecretaris wil toewerken naar een landelijke regeling met regionale betrokkenheid, die de subsidieregeling zorginfrastructuur zal vervangen. In de nieuwe regeling zal efficiency en samenwerking voorop staan.
De komende maanden gebruikt hij om de regeling uit te werken, in samenwerking met een aantal partijen zoals wethouders, VNG en zorgkantoren. Na deze eerste slag volgt een nadere uitwerking waarbij ook de branches en lokale initiatieven die nu gebruikmaken van de regeling zorginfrastructuur betrokken zullen worden. Volgens planning kan hij u en het veld in de eerste helft van 2017 helderheid geven over de nieuwe regeling en de wijze van uitvoering.”
2.11.
In de Memorie van Toelichting bij de Rijksbegroting van VWS (Kamerstukken II 2017/2018, 34 775 XVI, nr. 2) staat op pagina 180 onder meer het navolgende:
“De huidige tijdelijke subsidieregeling zorginfrastructuur eindigt per 1 januari 2018. Er wordt gewerkt aan een nieuwe landelijke regeling zodat het huidige beleid gecontinueerd blijft.”
En op pagina 181:
“Zorginfrastructuur
De huidige tijdelijke subsidieregeling zorginfrastructuur eindigt per 1 januari 2018. Aan gemeenten zal een bedrag van € 27,8 miljoen ter beschikking worden gesteld om lopende initiatieven te kunnen ondersteunen bij de afbouw van de tijdelijke financiering uit de oude subsidieregeling. De resterende middelen in 2018 zijn ingezet ter dekking van verschillende tegenvallers binnen het BKZ. Ter continuering van het huidige beleid blijven de middelen vanaf 2019 beschikbaar binnen het BKZ voor het stimuleren van de zorginfrastructuur.”
2.12.
De Subsidieregeling is per 1 januari 2018 beëindigd. Bekostiging van de zorginfrastructuur voor extramurale zorg aan ouderen moet sindsdien worden gevonden via de regimes van de Zwv of de Wmo.
2.13.
Met ingang van 1 januari 2018 ontvangen de gemeenten middelen om de zorginfrastructuur te bekostigen, teneinde deels te voorzien in de onder de vervallen Subsidieregeling voor vergoeding in aanmerking komende kosten. Het is aan de gemeenten om te bepalen hoe zij deze middelen willen inzetten. Voor het jaar 2018 ging het om een landelijk totaalbedrag van € 27,8 miljoen aan hiervoor gereserveerde middelen.
2.14.
SVRZ heeft in de loop der tijd in het kader van extramuralisering van zorg investeringen gedaan in fysieke zorginfrastructuur (met name woonzorgcentra, met bijbehorende voorzieningen). De met deze voorzieningen gepaard gaande kosten heeft SVRZ tot 2018 vergoed gekregen op basis van de Beleidsregel Zorginfrastructuur en vervolgens op grond van de Subsidieregeling. Dit kwam de laatste jaren neer op een bedrag van ongeveer € 2,1 miljoen per jaar. In 2018 heeft zij alleen van de gemeente Borsele een bedrag ontvangen ten behoeve van de zorginfrastructuur, ter hoogte van € 33.963,41.
3
Het geschil
3.1.
SVRZ vordert dat de rechtbank, zo mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:
i) voor recht verklaart dat de Staat onrechtmatig handelt jegens SVRZ door aan SVRZ geen vergoeding te betalen voor, dan wel niet een zodanige regeling te treffen die voorziet in dekking van de kosten van SVRZ die verband houden met de zorginfrastructuur op verschillende locaties van SVRZ en die onder de Beleidsregel Zorginfrastructuur en de Subsidieregeling Voortzetting Zorginfrastructuur wel voor die vergoeding in aanmerking kwamen;
ii) voor recht verklaart dat de Staat gehouden is de schade te vergoeden die SVRZ lijdt en in de toekomst zal lijden ten gevolge van het onrechtmatig handelen van de Staat door niet te voorzien in dekking van de onder (i) genoemde kosten;
iii) de Staat veroordeelt tot vergoeding van deze schade, nader op te maken bij staat en daartoe te verwijzen naar een schadestaatprocedure;
iv) de Staat veroordeelt in de proceskosten en de nakosten, na veertien dagen te vermeerderen met de wettelijke rente.
3.2.
SVRZ legt aan haar vorderingen kort gezegd ten grondslag dat de Staat onrechtmatig jegens haar handelt, omdat de Staat in strijd met toezeggingen en gewekte verwachtingen de Beleidsregel Zorginfrastructuur en de Subsidieregeling heeft beëindigd en niet in een toereikende alternatieve bekostiging of afbouwperiode heeft voorzien. SVRZ lijdt hierdoor schade, omdat zij niet langer dekking krijgt voor de (kapitaal)lasten van investeringen in haar zorginfrastructuur, die zij heeft gedaan met het oog op de door de Staat gewilde extramuralisering van de zorg.
3.3.
De Staat concludeert tot afwijzing van de vordering. Hij wijst er op dat het hem vrij staat om zijn beleid met betrekking tot de bekostiging van zorg en zorginfrastructuur te wijzigen, zolang daarbij wordt gebleven binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling. De Staat weerspreekt dat die grenzen zijn overschreden. De Staat betwist dat aan SVRZ toezeggingen zijn gedaan over de voortzetting van de Beleidsregel Zorginfrastructuur of de Subsidieregeling of over een andere wijze van structurele bekostiging van de zorginfrastructuur. Ook betwist de Staat dat hij daarover bij SVRZ gerechtvaardigde verwachtingen heeft gewekt. Tot slot betwist de Staat dat SVRZ heeft aangetoond dat zij schade heeft geleden.
4
De beoordeling
4.1.
Tussen partijen is in de kern in geschil of de Staat na de beëindiging van de Beleidsregel Zorginfrastructuur en de Subsidieregeling gehouden was te voorzien in een vorm van structurele bekostiging van de zorginfrastructuur voor extramurale zorg, dan wel in elk geval in een afbouwregeling die in lijn is met de afschrijvingstermijnen van langlopende (vastgoed)investeringen.
4.2.
Bij de beantwoording van deze vraag staat voorop dat de overheid beleidsvrijheid en beoordelingsruimte toekomt bij de uitvoering van haar publieke taak. De Staat, in dit geval het ministerie van VWS, is vrij om passende maatregelen te nemen wanneer naar zijn oordeel het beleid met betrekking tot de bekostiging van de zorginfrastructuur moet worden gewijzigd. De overheid dient binnen de genoemde beleids- en beoordelingsruimte wel de algemene beginselen van behoorlijke bestuur in acht te nemen, waaronder het zorgvuldigheidsbeginsel. Ook dient de Staat door hem gedane, rechtens bindende, toezeggingen na te komen.
4.3.
Anders dan SVRZ tijdens de tweede zitting heeft betoogd, doet voor de toepasselijkheid van dit uitgangspunt niet ter zake of de bekostiging van vastgoedprojecten, zoals SVRZ stelt, al dan niet een “vreemde eend in de bijt” was van de Beleidsregel Zorginfrastructuur omdat de beleidsregel daar eigenlijk niet voor zou zijn bedoeld. Wat van dat laatste ook zij, vast staat dat de (kapitaallasten van deze) vastgoedprojecten wel werden bekostigd onder de Beleidsregel Zorginfrastructuur en vervolgens de Subsidieregeling én dat de Staat met het beëindigen van die regelingen ook het beleid met betrekking tot die bekostiging door het Rijk heeft willen beëindigen. Deze wijziging was dus beoogd en ingegeven door majeure stelselwijzigingen in de zorg, waaronder de vervanging van de AWBZ door de Wlz per 1 januari 2015. Vanaf dat moment viel de extramurale zorg onder de Wlz, Wmo en Jeugdwet. Deze wetten worden uitgevoerd door respectievelijk de verzekeraars en de gemeenten. In lijn daarmee heeft de Staat zijn bekostiging van de aan die extramurale zorg verbonden zorginfrastructuur beëindigd. Op advies van de NZa heeft hij daarbij, door middel van de Subsidieregeling, een driejarige overgangsperiode in acht genomen waarin de zorgaanbieders op zoek zouden kunnen naar andere, binnen het nieuwe stelsel passende bekostiging van de zorginfrastructuur. Gedurende deze periode heeft de Staat deze kosten onder dezelfde voorwaarden nog volledig vergoed. Daarna heeft hij een deel van de middelen ter beschikking gesteld aan de gemeenten. Gegeven zijn beleidsvrijheid heeft de Staat dat zo mogen doen.
4.4.
De omstandigheid dat in het kader van de extramuralisering van zorg door zorgaanbieders als SVRZ investeringen in vastgoed zijn gedaan met vaak langlopende afschrijvingstermijnen, leidt er niet toe dat het de Staat om die reden niet vrij stond de bekostiging van Rijkswege ervan te beëindigen. Ook de omstandigheid dat de extramuralisering van de AWBZ-zorg door de Staat werd gewild en gestimuleerd, dwingt niet tot die conclusie. SVRZ heeft er niet van mogen uitgaan dat de Staat de bekostiging van daarmee samenhangende langlopende financiële verplichtingen voor de gehele duur ervan in stand zou houden. De beleidsvrijheid van de Staat omvat ook de invulling van bekostigingsstelsels zoals deze. SVRZ is zelfstandig ondernemer in de zorg en onderneemt  voor eigen rekening en risico. Zij had zich bij het aangaan van langdurige financiële verplichtingen rekenschap kunnen en moeten geven van mogelijke toekomstige beleidswijzigingen ter zake. Het gegeven dat de overgangsperiode van de Subsidieregeling niet is afgestemd op de lange afschrijvingstermijn van de fysieke voorzieningen (vastgoed) en daarmee gepaard gaande langdurige financiële verplichtingen, leidt er dan ook niet toe dat de Staat met deze handelwijze de grenzen van een redelijke beleidsbepaling heeft overschreden. In het verlengde hiervan heeft hij evenmin de aan de gemeenten ter beschikking gestelde middelen via een specifieke verdeelsleutel moeten toekennen, moeten oormerken of anderszins garanties moeten inbouwen dat de gemeenten deze middelen zouden aanwenden voor de zorginfrastructuur.
4.5.
Algemene uitlatingen die de Staat in de loop der tijd heeft gedaan over de wenselijkheid van het scheiden van wonen en zorg, of uitlatingen van de Staatssecretaris van VWS over (het voornemen tot) voortzetting van bekostiging van de zorginfrastructuur zoals weergegeven in 2.10 en 2.11, maken dit niet anders. Dergelijke in het politieke of publieke domein gedane uitlatingen van de Staat kunnen geen gerechtvaardigd vertrouwen wekken van een handelwijze die de Staat in een civiele procedure tegenover SVRZ gestand zou dienen te doen. Zij staan er niet aan in de weg dat de Staat in het kader van voornoemde beleidsvrijheid, de daarbij te maken keuzes en daarover aan de Tweede Kamer af te leggen verantwoording, nadien tot andere inzichten of keuzes komt en daarnaar moet kunnen handelen.
4.6.
Hetzelfde geldt voor betrokkenheid van VWS bij, instemming met of goedkeuring van gemeentelijk beleid op het gebied van extramuralisering in Zeeland, volgens SVRZ blijkende uit de Groeiboeken van de gemeente Middelburg. In de eerste plaats geldt dat de inhoud van deze (niet van hem afkomstige) Groeiboeken niet voor rekening komt van de Staat. Ook niet wanneer – zoals SVRZ tijdens de tweede zitting stelde – VWS destijds gelegenheid heeft gehad om kanttekeningen te plaatsen bij de inhoud daarvan en dat niet heeft gedaan. De Staat heeft de inhoud van die Groeiboeken daarmee niet voor zijn rekening genomen. In de tweede plaats geldt dat betrokkenheid van VWS bij het in de Groeiboeken neergelegde Woonservicezonebeleid van Middelburg, destijds in lijn was met het toen door de Staat gevoerde beleid ten aanzien van de extramuralisering van AWBZ-zorg en de bekostiging van de daarvoor benodigde infrastructuur. Dat dit blijvend het geval zou zijn, kan ook uit die Groeiboeken, waarvan de derde en laatste dateert uit 2011, redelijkerwijs niet worden afgeleid.
4.7.
Aan SVRZ gedane, rechtens afdwingbare, toezeggingen van de Staat kunnen in deze uitlatingen of documenten, vanwege het voorgaande, evenmin worden gelezen.
4.8.
SVRZ heeft niet gesteld dat door of namens de Staat aan SVRZ specifieke en concrete toezeggingen zijn gedaan over de voortzetting van de bekostiging van projecten of locaties van SVRZ ongeacht toekomstige beleidswijzigingen. Evenmin is gesteld of gebleken dat de Staat aan SVRZ concrete uitlatingen met die strekking heeft gedaan waarop SVRZ redelijkerwijs heeft mogen vertrouwen.
4.9.
Er is dus geen grond voor de conclusie dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld jegens SVRZ door niet langer de kosten van de zorginfrastructuur van SVRZ te dekken die voorheen onder de Beleidsregel Zorginfrastructuur en de Subsidieregeling voor vergoeding in aanmerking kwamen. De vraag of SVRZ schade heeft geleden, kan blijven rusten.
De vorderingen van SVRZ worden afgewezen.
4.10.
SVRZ is de in het ongelijk gestelde partij. Zij wordt veroordeeld in de proceskosten van de Staat. Deze worden tot op heden begroot op € 2.255,- (vastrecht € 626,-  en salaris advocaat € 1.629,-). Voor de ook gevorderde nakosten is geen afzonderlijke veroordeling vereist. Zij worden op de in de beslissing opgenomen wijze begroot, voor het geval zij zullen worden gemaakt. De wettelijke rente over de proceskosten is toewijsbaar als gevorderd.
5
De beslissing
De rechtbank
5.1.
wijst de vorderingen af;
5.2.
veroordeelt SVRZ in de proceskosten van de Staat, tot op heden begroot op € 2.255,- (waarvan € 1.629,- aan salaris advocaat) en begroot de nakosten op € 157,- te vermeerderen met € 82,- in geval van betekening, en vermeerderd met de wettelijke rente over de proceskosten met ingang van de vijftiende dag na heden;
5.3.
verklaart de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. J.M. Willems, mr. M.J. Alt-van Endt en
mr. M.C.  Ritsema van Eck-van Drempt en in het openbaar uitgesproken op 8 januari 2020.
type:  2651