ECLI:NL:RVS:2019:3419
Raad van State — Uitspraak 


201808502/1/A3.
Datum uitspraak: 9 oktober 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
2.    [appellant sub 2A], wonend te [woonplaats], en [appellant sub 2B], wonend te [woonplaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 11 september 2018 in zaak nr. 18/1584 in het geding tussen:
[appellant sub 2A] en [appellant sub 2B]
en
het college.
Procesverloop
Bij een aan [appellant sub 2A] verzonden besluit van 18 augustus 2017 heeft het college aan [appellant sub 2A] een bestuurlijke boete van € 6.000,00 opgelegd voor het zonder vergunning omzetten van zelfstandige woonruimte aan de [locatie 1] in onzelfstandige woonruimten en deze boete ingevorderd. Bij een aan [appellant sub 2A] verzonden besluit van 18 augustus 2017 heeft het college aan [appellant sub 2A] een bestuurlijke boete van € 6.000,00 opgelegd voor het zonder vergunning omzetten van zelfstandige woonruimte aan de [locatie 2] in onzelfstandige woonruimten en deze boete ingevorderd. Bij aan [appellant sub 2B] verzonden onderscheiden besluiten van 18 augustus 2017 heeft het college aan [appellant sub 2B] bestuurlijke boetes van € 6.000,00 per boete opgelegd en ingevorderd voor de overtredingen als vermeld in de aan [appellant sub 2A] verzonden besluiten.
Bij een aan [appellant sub 2A] verzonden besluit van 15 januari 2018 heeft het college de daartegen gemaakte bezwaren gevoegd behandeld en ongegrond verklaard. Bij een aan [appellant sub 2B] verzonden besluit van 15 januari 2018 heeft het college de daartegen gemaakte bezwaren gevoegd behandeld en ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 11 september 2018 heeft de rechtbank geoordeeld dat sprake is van één besluit op bezwaar. De rechtbank heeft het door [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, de aan [appellant sub 2A] verzonden besluiten van 18 augustus 2017 herroepen, voor zover daarbij aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] boetes zijn opgelegd van in totaal € 12.000,00, het totaalbedrag van de boetes vastgesteld op € 8.000,00 en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben het college onderscheidenlijk [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 juni 2019, waar het college, vertegenwoordigd door mr. N. Hamdach, en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1.    De relevante bepalingen uit de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Hw), het Wetboek van Strafrecht (hierna: het WvSr) en de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: de Hv) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Inleiding
2.    [flatgebouw] is een flatgebouw met woningen in [plaats]. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] zijn sinds augustus 2013 onderscheidenlijk mei 2014 gezamenlijk eigenaar van de in dit gebouw gelegen woningen [locatie 1] en [locatie 2] (hierna samen: de woningen). Begin 2015 zijn [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] aangevangen de woningen kamergewijs aan studenten te verhuren. Na meldingen over onder meer illegale kamerverhuur in dat flatgebouw heeft het college onderzoek gedaan in de gemeentelijke administratie. Daaruit is gebleken dat ten aanzien van 19 woningen het vermoeden bestaat dat sprake is van kamerverhuur, terwijl ten behoeve van die adressen geen omzettingsvergunningen zijn verleend. Naar aanleiding van dat onderzoek hebben toezichthouders van de gemeente op 22 juni 2017 een controle uitgevoerd in woning nummer [locatie 1] en op 5 juli 2017 in woning nummer [locatie 2]. Van beide controles is een rapport van bevindingen opgemaakt waaruit ten aanzien van beide woningen blijkt dat de woonruimte ten behoeve van kamerverhuur is omgezet naar maximaal vier onzelfstandige woonruimten en dat elk van de bewoners een huurovereenkomst heeft afgesloten voor de huur van een kamer. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben na ontvangst van de voornemens tot boetoplegging van 12 juli 2017 aanvragen bij het college ingediend om ten behoeve van de woningen vergunningen af te geven voor omzetting van zelfstandige woonruimte naar maximaal vier onzelfstandige woonruimten. Bij besluiten van 7 november 2017 heeft het college die aanvragen ingewilligd en omzettingsvergunningen verleend.
De aangevallen uitspraak
3.    De rechtbank heeft vastgesteld dat sprake is van één besluit op bezwaar, zodat het boetebedrag dat het college in totaal aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] heeft opgelegd, anders dan het college stelt, niet € 24.000,00, maar € 12.000,00 is. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat de door het college in beroep overgelegde voornemens tot boeteoplegging en besluiten van 18 augustus 2017, uitsluitend de aan [appellant sub 2A] gerichte voornemens en besluiten betreffen en dat de door het college overgelegde zienswijze en bezwaarschriften zowel door [appellant sub 2A] als door [appellant sub 2B] zijn ondertekend. Voorts heeft de rechtbank daarbij in aanmerking genomen dat de afzonderlijke brieven van 15 januari 2016, waarbij een besluit op bezwaar aan [appellant sub 2A] onderscheidenlijk [appellant sub 2B] is verzonden, hetzelfde kenmerk hebben, dat beide brieven vermelden dat een boete van € 12.000,00 in totaal is opgelegd en dat in beide brieven onder de kop "Overtreder" niet is vermeld dat zowel aan [appellant sub 2A] als aan [appellant sub 2B] een afzonderlijke boete van € 12.000,00 is opgelegd. De rechtbank heeft voorts vastgesteld dat niet in geschil is dat [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] twee keer artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw hebben overtreden, omdat zij in elk van de woningen zonder vergunning zelfstandige woonruimte hebben omgezet naar maximaal vier onzelfstandige woonruimten. Hoewel [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] valt te verwijten dat zij geen navraag bij het college hebben gedaan over de voor omzetting naar kamerverhuur geldende vereisten, heeft de rechtbank het totale boetebedrag van € 12.000,00 met toepassing van artikel 5:46, derde lid, van de Awb gematigd tot € 8.000,00. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] de woningen hebben gekocht om jongeren te huisvesten en dat de woningen door de projectontwikkelaar en de makelaar als zodanig werden gepromoot. Voorts hebben [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] kort na ontvangst van de voornemens tot boeteoplegging voor beide woningen aanvragen ingediend voor verlening van een omzettingsvergunning en heeft het college die aanvragen nog voor het bestreden besluit van 15 januari 2018 ingewilligd. Verder verhuren [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] de woningen al enige tijd aan studenten, is door de huurders geen overlast veroorzaakt en zijn de huren voor de kamers niet uitzonderlijk hoog, aldus de rechtbank.
Het hoger beroep van het college
4.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft vastgesteld dat sprake is van één besluit op bezwaar en dat het boetebedrag dat het college in totaal aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] heeft opgelegd niet € 24.000,00, maar € 12.000,00 is. Het college voert aan dat het [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] bij besluiten van 18 augustus 2017 heeft aangemerkt als afzonderlijke overtreders van artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw voor elk van de woningen, omdat zij ieder voor zich mede-eigenaar van de woningen zijn. Derhalve zijn bij die vier besluiten vier afzonderlijke boetes van € 6.000,00 opgelegd. Het college heeft in beroep niet de aan [appellant sub 2B] verzonden voornemens en besluiten van 18 augustus 2017 overgelegd, omdat de brieven van de rechtbank van 28 februari 2018, waarbij de rechtbank bij het college stukken heeft opgevraagd, en 17 april 2018, waarbij de rechtbank het college heeft uitgenodigd voor de zitting, als onderwerp vermelden: "het beroep van [appellant sub 2A] te [woonplaats]". In die brieven is [appellant sub 2B] niet vermeld, aldus het college. Dat beide besluiten op bezwaar van 15 januari 2018 hetzelfde kenmerk hebben, laat onverlet dat [appellant sub 2A] in het ene en [appellant sub 2B] in het andere besluit op bezwaar als overtreder is aangemerkt wegens de omstandigheid dat zij mede-eigenaar van de woningen zijn. Er is dus sprake van twee afzonderlijke besluiten op bezwaar waarbij voor beide overtreders afzonderlijk de bij de besluiten van 18 augustus 2017 opgelegde boetes worden gehandhaafd. Indien moet worden vastgesteld dat in eerste aanleg uitsluitend beroep is ingesteld tegen het aan [appellant sub 2A] verzonden besluit van 15 januari 2018, dan is het aan [appellant sub 2B] verzonden besluit van 15 januari 2018 in rechte onaantastbaar geworden en heeft de rechtbank ten onrechte de daarbij aan [appellant sub 2B] opgelegde boetes bij haar beoordeling betrokken, aldus het college.
4.1.    Het kenmerk van het op 18 augustus 2017 ter zake van woning [locatie 1] aan [appellant sub 2A] verzonden besluit is '[postcode] [locatie 1]'. Het kenmerk van het op 18 augustus 2017 ter zake van woning [locatie 2] aan [appellant sub 2A] verzonden besluit is '[postcode] [locatie 2]'. Deze besluiten vermelden dat [appellant sub 2A] als overtreder wordt aangemerkt en dat aan [appellant sub 2A] boetes worden opgelegd met toepassing van artikel 4.2.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Hv voor overtreding van artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw. Eerst in hoger beroep heeft het college de aan [appellant sub 2B] verzonden besluiten van 18 augustus 2017 overgelegd. Deze besluiten hebben dezelfde kenmerken als, en komen inhoudelijk overeen met, de op 18 augustus 2017 aan [appellant sub 2A] verzonden besluiten, zij het dat daarin [appellant sub 2B] als overtreder wordt aangemerkt en beboet.
4.2.    [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben gezamenlijk twee bezwaarschriften tegen de besluiten van 18 augustus 2017 ingediend. Het ene bezwaar is gericht tegen het besluit met kenmerk '[postcode] [locatie 1]' en het andere tegen het besluit met kenmerk '[postcode] [locatie 2]'. Ter zitting van de Afdeling hebben [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] te kennen gegeven dat zij uit de aan hen toegezonden besluiten van 18 augustus 2018 hebben afgeleid dat het om twee besluiten gaat, waarbij aan hen samen twee boetes zijn opgelegd van € 6.000,00 per boete. Het college heeft aan het ene bezwaar het kenmerk 'BB 113621' en aan het andere bezwaar het kenmerk 'BB 113622' gegeven. Het kenmerk van het aan [appellant sub 2A] verzonden besluit op bezwaar van 15 januari 2018 is 'BB 113621/113622 17/ BEST. BOETE'. In dat kenmerk zijn beide door het college aan de bezwaren gegeven kenmerken vervat. Dat besluit vermeldt dat [appellant sub 2A] bezwaar heeft gemaakt tegen besluiten van 18 augustus 2017, waarbij per besluit een boete van € 6.000,00, dus € 12.000,00 in totaal, is opgelegd, dat de door [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] gemaakte bezwaren gevoegd worden behandeld en dat aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] op 18 augustus 2017 dezelfde besluiten zijn verzonden. Het aan [appellant sub 2A] verzonden besluit op bezwaar van 15 januari 2018 vermeldt verder dat [appellant sub 2A] als overtreder moet worden aangemerkt en dat de besluiten van 18 augustus 2017 in stand blijven met inachtneming van hetgeen in dit besluit is vermeld. Het aan [appellant sub 2B] verzonden besluit op bezwaar van 15 januari 2018 heeft hetzelfde kenmerk als, en komt inhoudelijk overeen met, het aan [appellant sub 2A] verzonden besluit van 15 januari 2018, zij het dat daarin [appellant sub 2B] als bezwaarmaker en overtreder wordt aangemerkt.
4.3.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft vastgesteld dat met het besluit op bezwaar van 15 januari 2018 sprake is van één besluit op de door [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] gemaakte bezwaren en dat bij dat besluit twee afzonderlijke boetes van € 6.000,00 zijn gehandhaafd. Het college heeft de door [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] gemaakte bezwaren immers gevoegd behandeld en zich in het besluit op die gevoegd behandelde bezwaren op het standpunt gesteld dat twee boetes van € 6.000,00 per boete zijn opgelegd, dus € 12.000,00 in totaal. Dat [appellant sub 2A] in het aan hem verzonden besluit op bezwaar als overtreder wordt aangemerkt en [appellant sub 2B] in het aan hem verzonden besluit op bezwaar, is in dit geval niet bepalend voor de vraag of sprake is van onderscheiden besluiten op bezwaar, omdat het college de door [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] gemaakte bezwaren gevoegd heeft behandeld, hetgeen wordt bevestigd door het kenmerk van het besluit op bezwaar van 15 januari 2018. De stelling van het college dat het bij besluiten van 18 augustus 2017 niet twee, maar vier afzonderlijke boetes van € 6.000,00 heeft opgelegd, doet daaraan niet af, omdat de aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] verzonden besluiten van 18 augustus 2017 moeten worden aangemerkt als slechts twee onderscheiden besluiten waarbij twee afzonderlijke boetes van € 6.000,00 zijn opgelegd en niet als vier besluiten met die strekking. De Afdeling neemt daarbij in aanmerking dat het college zich in het besluit op bezwaar van 15 januari 2018 op het standpunt heeft gesteld dat aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] op 18 augustus 2017 dezelfde besluiten zijn verzonden en dat dit standpunt strookt met de omstandigheid dat het college aan de besluiten van 18 augustus 2017ook slechts twee kenmerken heeft toegekend. Dat het college, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:396), ter zake van een in Amsterdam geconstateerde overtreding van een ingevolge artikel 21 van de Hw geldend verbod, bevoegd is om aan elke afzonderlijke overtreder een boete op te leggen, maakt dat niet anders, omdat het college niet verplicht is van die bevoegdheid gebruik te maken. Echter, indien het college daarvan gebruik maakt, dient ondubbelzinnig vast te staan dat aan de overtreders afzonderlijke boetes worden opgelegd.
4.4.    Hoewel op het beroepschriftformulier van de rechtbank is vermeld dat [appellant sub 2A] beroep tegen het besluit van 18 augustus 2017 instelt, blijkt uit de samen met dat formulier naar de rechtbank verzonden gronden van beroep dat zowel [appellant sub 2A] als [appellant sub 2B] beroep hebben ingesteld tegen de aan hen opgelegde boetes. Daarom heeft de rechtbank terecht [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] als eisers aangemerkt.
Het betoog faalt.
5.    Het college betoogt voorts dat de rechtbank de hoogte van de opgelegde boetes ten onrechte tot € 8.000,00 heeft gematigd. Het college voert aan dat de Hv een gefixeerd boetestelsel kent. De hoogte van het gefixeerde boetebedrag is evenredig en noodzakelijk om afschrikwekkend effect te kunnen hebben. Matiging is slechts toegestaan indien sprake is van zeer bijzondere omstandigheden die zich in dit geval niet voordoen. De wijze waarop de woningen door de projectontwikkelaar en de makelaar zijn gepromoot en de gestelde afwezigheid van overlast vormen geen bijzondere omstandigheden als hier bedoeld. Ter zake van de overlast wijst het college op de meldingen naar aanleiding waarvan het onderzoek naar illegale kamerverhuur is gestart. Die meldingen zagen op kamerverhuur, illegale splitsingen, woningvorming en verhuur via Airbnb, aldus het college. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hadden zich op de hoogte moeten stellen van de geldende regels en zich aan die regels moeten houden. Dat ten behoeve van de woningen omzettingsvergunninngen zijn verleend, kan evenmin als een bijzondere omstandigheid worden aangemerkt, omdat [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] boetes hebben gekregen voor het zonder daartoe strekkende vergunningen omzetten van zelfstandige woonruimten naar onzelfstandige woonruimten en zij eerst na ontvangst van de voornemens tot boeteoplegging aanvragen voor verlening van die vergunningen hebben ingediend, aldus het college.
5.1.    De hoogte van de boete voor overtreding van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 is bij wettelijk voorschrift vastgesteld. Ingevolge artikel 4.2.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Hv, gelezen in samenhang met kolom A van tabel 2 in bijlage 3 bij de Hv, is de hoogte van de boete bij een eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw door zelfstandige woonruimte zonder vergunning om te zetten in maximaal vier onzelfstandige woonruimten vastgesteld op € 6.000,00. Ingevolge artikel 5:46, derde lid, van de Awb dient niettemin een lagere boete te worden vastgesteld indien [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] aannemelijk maken dat de aan hen opgelegde boetes wegens bijzondere omstandigheden te hoog zijn.
5.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2051) kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven een boete te matigen.
5.3.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank de door haar bij de matiging van de boetes in aanmerking genomen omstandigheden ten onrechte als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 5:46, derde lid, van de Awb heeft aangemerkt. De Afdeling overweegt daarbij het volgende.
De omstandigheden dat [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] de woningen hebben gekocht voor kamergewijze verhuur aan jongeren en dat de betrokken projectontwikkelaar en makelaar de woningen voor dat doel hebben aangeprezen, leiden niet tot het oordeel dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Deze omstandigheden doen niet af aan de eigen verantwoordelijkheid van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] om zich van de terzake geldende regels op de hoogte te stellen en niet in strijd te handelen met het ingevolge artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw geldende verbod.
Voorts leidt de omstandigheid dat het college bij besluiten van 7 november 2017 ten behoeve van de woningen aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] omzettingsvergunningen heeft verleend niet tot het oordeel dat sprake is van een beperkte ernst van de geconstateerde overtredingen. Die omstandigheid doet niet af aan de omstandigheid dat [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] ten tijde van de controles in juni en juli 2017 niet over omzettingsvergunningen beschikten en dat zij de woningen toen reeds ruim twee jaren kamergewijs verhuurden. De omstandigheid dat de kamerhuurders in die periode, naar gesteld, geen overlast in hun woonomgeving hebben veroorzaakt, dient als een normale gang van zaken te worden beschouwd en kan derhalve niet als een bijzondere omstandigheid worden aangemerkt. De hoogte van de voor de kamers ontvangen huren kan evenmin als een bijzondere omstandigheid worden aangemerkt, reeds omdat de hoogte van de kamerhuren, gezien beleidsregel 12 van de Beleidsregels woonruimteverdeling en woonruimtevoorraad Amsterdam 2017, niet bepalend is geweest voor de verlening van omzettingsvergunningen aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] en aan die vergunningen geen voorwaarden of voorschriften zijn verbonden die op de hoogte van de kamerhuren zien. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
Het betoog slaagt.
Het hoger beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B]
6.    [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] betogen dat de rechtbank de hoogte van de opgelegde boete van in totaal € 12.000,00 ten onrechte niet verder heeft gematigd. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] voeren aan dat zij op het moment dat zij de woningen kamergewijs aan studenten zijn gaan verhuren geen weet konden hebben van het ingevolge artikel 21, aanhef en onder c, van de Hw geldende verbod, omdat die wet toen nog niet van kracht was. Gelet daarop had het op de weg van het college gelegen om [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] erop te wijzen dat na de inwerkingtreding van de Hw omzettingsvergunningen waren vereist om de woningen kamergewijs te mogen verhuren. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] achten daarbij van belang dat zij als niet-professionele spelers op de woningmarkt de woningen verhuren op een wijze die past, en paste, in het door de gemeente voor starters en studenten gevoerde huisvestingsbeleid als vermeld in het 'Programma Jongeren- en Studentenhuisvesting 2014-2018, Evaluatie 2010-2014 en Opgave 2014-2018' van het projectmanagementbureau van de gemeente Amsterdam (hierna: het programma). Het is daarom dat het college de ten behoeve van de woningen aangevraagde omzettingsvergunningen heeft verleend. Verder is de rechtbank ten onrechte voorbijgegaan aan de in het strafrecht geldende norm die is neergelegd in artikel 9a van het WvSr en op grond waarvan de rechtbank had kunnen bepalen geen straf op te leggen. Gelet op de omstandigheden van het geval had de rechtbank de boete op nihil moeten stellen, aldus [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B].
6.1.    Het verbod om zonder vergunning zelfstandige woonruimte om te zetten in onzelfstandige woonruimten is sinds 1 januari 2015 opgenomen in artikel 21 van de Hw. Voor de inwerkingtreding van de Hw was dat verbod opgenomen in artikel 30, eerste lid, aanhef en onder c, van de Huisvestingswet (oud). [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] kunnen niet worden gevolgd in hun standpunt dat zij bij de aanvang van de verhuur van de woningen geen weet konden hebben van dat in de Hw vervatte verbod, reeds omdat zij de woningen pas in 2015, dus na de inwerkingtreding van de Hw, kamergewijs zijn gaan verhuren.
6.2.    Voorts blijkt uit het programma niet dat de gemeente wil stimuleren dat bestaande zelfstandige woonruimte naar onzelfstandige woonruimten wordt omgezet. Immers, in het programma is vermeld dat voor het behalen van de gestelde ambitie, te weten het realiseren van een genoemd aantal wooneenheden voor jongeren en studenten, geen beroep wordt gedaan op de bestaande woningvoorraad, maar uitsluitend op nieuwbouw en transformatie van bijvoorbeeld kantoorpanden. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] kunnen derhalve niet worden gevolgd in hun standpunt dat de ernst van de overtredingen waarvoor zij zijn beboet, gezien de inhoud van het programma, als beperkt moet worden aangemerkt.
6.3.    Artikel 9a van het WvSr is niet van toepassing op de aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] opgelegde bestuurlijke boetes, zodat een beroep op die bepaling geen doel kan treffen. De Afdeling is van oordeel dat geen grond bestaat voor matiging van de aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] opgelegde boetes.
Het betoog faalt.
Conclusies
7.    Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Het hoger beroep van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] is ongegrond. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 15 januari 2018 van het college alsnog ongegrond verklaren. Dit betekent dat het college twee boetes ter hoogte van € 6.000,00 per boete heeft opgelegd die het bij [appellant sub 2A] of bij [appellant sub 2B] kan invorderen. De Afdeling ziet aanleiding het college met toepassing van artikel 8:74, tweede lid, van de Awb te gelasten het door [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] betaalde griffierecht voor de behandeling van het beroep aan hen te vergoeden, omdat in beroep een geschil is ontstaan over het aantal door het college genomen besluiten op de door [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] gemaakte bezwaren en de rechtbank dat geschil terecht ten gunste van [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] heeft beslecht.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 11 september 2018 in zaak nr. 18/1584;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 170,00 (zegge: honderdzeventig euro) voor de behandeling van het beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
w.g. Sevenster    w.g. Robben
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 oktober 2019
610.
BIJLAGE
De Awb
Artikel 5:41
Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Artikel 5:46
1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
[…]
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Artikel 8:74
1. Indien de bestuursrechter het beroep gegrond verklaart, houdt de uitspraak tevens in dat aan de indiener van het beroepschrift het door hem betaalde griffierecht wordt vergoed door het bestuursorgaan.
w.g. Sevenster    w.g. Robben2. In de overige gevallen kan de uitspraak inhouden dat het betaalde griffierecht door het bestuursorgaan geheel of gedeeltelijk wordt vergoed.
De Hw    Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
[…]
c.     van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten;
[…].
Artikel 35
1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
2. De op te leggen bestuurlijke boete bedraagt ten hoogste:
[…]
b.     het bedrag dat is vastgesteld voor de vierde categorie, bedoeld in     artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, voor     overtreding van de verboden, bedoeld in de artikelen 8, tweede lid,     21 of 22, of voor het handelen in strijd met de voorwaarden of     voorschriften, bedoeld in artikel 26.
3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
Het WvSr
Artikel 9a
Indien de rechter dit raadzaam acht in verband met de geringe ernst van het feit, de persoonlijkheid van de dader of de omstandigheden waaronder het feit is begaan, dan wel die zich nadien hebben voorgedaan, kan hij in het vonnis bepalen dat geen straf of maatregel zal worden opgelegd.
Artikel 23
[…]
4 Er zijn zes categorieën:
[…]
de vierde categorie, € 16 750 [Red: Per 1 januari 2016: € 20.500.];
[…]
De Hv
Artikel 3.1.1
1. Als woonruimte behorend tot een gebouw als bedoeld in artikel 21 van de wet wordt aangewezen:
a.     alle zelfstandige woonruimte met een […] rekenhuur tot de liberalisatiegrens;
b.     alle zelfstandige woonruimte tot en met 200 huurpunten;
c.     alle zelfstandige woonruimte met meer dan 200 huurpunten;
d.     alle onzelfstandige woonruimte tot 750 huurpunten.
2. Complexen opgenomen in bijlage 1 worden niet als woonruimte in de zin van artikel 21 van de wet aangewezen.
Artikel 4.2.2 Bestuurlijke boete
1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8 en artikel 21 van de wet of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 van de wet.
2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
[…]
b.     voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, b, c of d     van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde     tabel 2;
[…].
Bijlage 3 behorende bij artikel 4.2.2