ECLI:NL:CBB:2020:158
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/755
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 maart 2020 in de zaak tussen
[naam] te [plaats] , appellant
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (B&W), verweerder
(gemachtigden: mr. R.N. Ionescu en mr. A.A.K. Pieters).
Procesverloop
Bij besluit van 9 augustus 2018 (primair besluit) heeft verweerder aan appellant een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 2.3, eerste lid, van de Taxiverordening Amsterdam 2012 (Taxiverordening).
Bij besluit van 23 april 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 januari 2020. Appellant en de gemachtigden van verweerder zijn verschenen.
Overwegingen
1.	Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.2.
Appellant is werkzaam als chauffeur voor Uber in Amsterdam. Hij beschikt niet over een hem door verweerder verleende taxivergunning voor het verrichten van taxivervoer op de Amsterdamse opstapmarkt (Taxxxivergunning).
1.3.
Op 30 mei 2018 heeft een toezichthouder een kort rapport van bevindingen opgemaakt dat is uitgewerkt in een meer uitgebreid rapport van bevindingen van 1 juni 2018 dat door de toezichthouder op ambtseed is opgemaakt en ondertekend. Daarin is volgende vermeld:
“Ik, toezichthouder, zag dat tijdens mijn surveillance in uniform voornoemd taxivoertuig op een Kiss & Ride geparkeerd staan. In Amsterdam is het alleen toegestaan om vervoer aan te bieden op de opstapmarkt met een geldige Taxxxivergunning van de Gemeente Amsterdam. Ik zag achter de voorruit van voornoemd taxivoertuig geen Taxxxiraamkaart, het bewijs van de verleende Taxxxivergunning van de gemeente Amsterdam liggen. Ambtshalve is mijn bekend dat deze locatie nabij de omgeving van de TTO Taxistandplaats op de Kiss & Ride plaatsen veelvuldig wordt gebruikt door chauffeurs zonder Taxxxivergunning voor het
illegaal aanbieden van vervoer. Ik zag dat er veel publiek rondliep. Ik zag dat het voertuig de kenmerken had van een taxivoertuig. Ik zag namelijk dat het voertuig blauwe kenteken voerde. lk heb vervolgens het taxivoertuig meer dan tien minuten waargenomen. Vanuit mijn positie had ik goed zicht op het taxivoertuig. Ik zag dat de taxichauffeur in zijn taxivoertuig bleef zitten. Ik, verbalisant vroeg de chauffeur of hij op genoemde locatie een afspraak had. Ik vroeg de chauffeur of hij mij dit kon laten zien. De chauffeur kon mij niks tonen waaraan ik, verbalisant kon zien dat hij besteld of gebeld was. Ik hoorde namelijk dat de chauffeur tegen mij zei: “Ik heb een klant afgezet hij de treinstation om sigaretten te halen daarna zou hij terugkomen” of woorden van gelijke strekking. Ik vroeg aan de chauffeur of hij de rit richting Centraal Station kon laten zien. ook dit kon hij mij niet aantonen. De chauffeur kon mij niks tonen waaraan ik, verbalisant kon zien dat hij besteld of gebeld was.”
1.4.
Met een strafbeschikking van 21 mei 2018 is aan appellant voor de in dit geding aan de orde zijnde overtreding als strafbaar feit een boete van € 360,- opgelegd. De strafbeschikking is door de officier van justitie (OvJ) met een kennisgeving intrekking strafbeschikking sepot van 12 december 2018 wegens gebrek aan bewijs  geseponeerd.
1.5.
Bij brief van 6 juni 2018 heeft verweerder appellant in de gelegenheid gesteld om een zienswijze in te dienen over zijn voornemen hem een last onder dwangsom op te leggen. Bij brief van 1 juni 2018 heeft appellant zijn zienswijze ingediend, kort gezegd inhoudend dat hij op 30 mei 2018 op de Kiss & Ride geen taxivervoer heeft aangeboden op de opstapmarkt maar dat hij als taxichauffeur rijdt voor Uber en dat hij daar alleen maar stond om te bellen.
1.6.
Bij het primaire besluit, als gehandhaafd bij het bestreden besluit, heeft verweerder aan appellant een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 2.3, eerste lid, van de Taxiverordening. Daarbij is aan appellant de last opgelegd zich te onthouden van het aanbieden van taxivervoer op de Amsterdamse opstapmarkt zonder Taxxxivergunning.
De dwangsom is vastgesteld op € 5.550,- voor elke nieuwe geconstateerde overtreding van artikel 2.3, eerste lid, van de Taxiverordening, met een maximum van € 27.750,-.
2. Appellant stelt in beroep dat hij op 30 mei 2018 geen taxivervoer heeft aangeboden. Ter zitting heeft hij daarover verklaard dat als een chauffeur, zoals hij, voor Uber rijdt, het de gewone werkwijze is dat als de chauffeur iemand heeft afgezet, hij blijft rijden totdat hij weer een nieuwe opdracht krijgt. Hij had die dag niemand afgezet bij het Centraal Station, maar is daar op de Kiss & Ride gaan staan omdat hij wilde telefoneren. Hij heeft zijn auto niet verlaten en niemand aangesproken. Hij is daar lastig gevallen door een handhaver die hem veel vragen stelde en zijn antwoorden verdraaid doorgaf aan zijn collega. Dat appellant zou hebben gezegd dat zijn passagier sigaretten was gaan kopen is gelogen. Hij is in het openbaar uitgelachen, bespot en vals beschuldigd. Verder stelt appellant dat stilstaan op de Kiss & Ride niet in strijd is met de wet, dat de strafbeschikking wegens gebrek aan bewijs is geseponeerd, dat het bestreden besluit niet goed is gemotiveerd omdat niet duidelijk is op welke regels het is gebaseerd en waarom het in zijn nadeel is genomen, dat het bestreden besluit onredelijk is omdat hij onevenredig veel schade heeft en dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het verbod van misbruik van bevoegdheid en het rechtszekerheidsbeginsel.
3. Het College overweegt als volgt.
3.1.1.
De Taxiverordening vindt haar wettelijke grondslag in artikel 82b van de Wet personenvervoer 2000 (Wp2000). Ingevolge artikel 82c van de Wp2000, in samenhang gelezen met artikel 5:32, eerste lid, van de Awb, is verweerder bevoegd tot handhaving van in de Taxiverordening gestelde verplichtingen door oplegging van een last onder dwangsom.
3.1.2.
In dit geding is de volgende wet- en regelgeving van belang:
Artikel 2.3, eerste lid, van de Taxiverordening
Het is een chauffeur verboden om zonder Taxxxivergunning van het college op de in bijlage I aangegeven delen van de openbare weg taxivervoer aan te bieden.
3.2.
In dit geding is de vraag aan de orde of appellant op 30 mei 2018 artikel 2.3, eerste lid, van de Taxiverordening heeft overtreden.
3.3.
Zoals het College in een uitspraak van 10 maart 2020, ECLI:NL:CBB:2020:140, heeft  overwogen is het ook in dit geding van oordeel dat, wanneer een taxichauffeur met een als taxi herkenbare auto stilstaat op een als illegale opstapplaats voor taxi’s bekend staande plaats in Amsterdam, zonder dat hij op dat moment bezig is met het ophalen (laden) of afzetten (lossen) van klanten die bij hem een taxirit hebben besteld, dat de conclusie rechtvaardigt dat hij daar taxivervoer aanbiedt op de opstapmarkt. Deze aanname kan door de taxichauffeur slechts worden weerlegd door aannemelijk te maken dat hij daar staat ter uitvoering van een bij hem bestelde taxirit dan wel dat hij daar staat als gevolg van overmacht, zoals bijvoorbeeld autopech. Indien de taxichauffeur stelt dat hij daar om andere redenen staat dan voor laden en lossen, bijvoorbeeld om op zijn telefoon te kijken of om op een oproep voor een taxirit te wachten, helpt dat hem niet, omdat er dan van mag worden uitgegaan dat hij taxivervoer aanbiedt op de opstapmarkt, zoals dat er overigens voor omstanders en handhavers van de gemeente Amsterdam ook uitziet. De taxichauffeur die op een als illegale opstapplaats voor taxi’s bekend staande laad- en losplaats staat, zonder bezig te zijn met een bestelde taxirit, riskeert dan ook niet alleen een boete voor verkeerd parkeren of stilstaan op een plaats waar dat niet mag, maar ook dat hem een last onder dwangsom wordt opgelegd of dat hij als gevolg van een opgelegde last een dwangsom verbeurt.
3.4.
Het College is in de lijn van voormelde uitspraak van 10 maart 2020 verder van oordeel dat algemeen bekend is of mag worden verondersteld, zeker bij taxichauffeurs in Amsterdam, welke plaatsen bekend staan als illegale opstapplaatsen voor taxi’s. Dat zijn in ieder geval de weggedeeltes waar niet geparkeerd mag worden, zoals laad- en losplaatsen, in het hele centrum van Amsterdam en vierentwintig uur per dag, bijvoorbeeld in de buurt van het Centraal Station of hotels.
3.5.
Appellant heeft in beroep aangevoerd dat hij op de Kiss & Ride is gaan staan omdat hij wilde telefoneren. Nu niet is gesteld of gebleken dat hij met zijn als taxi herkenbare auto op een als illegale opstapplaats voor taxi’s bekend staande laad- en losplaats stond ter uitvoering van een bestelde taxirit, leidt wat appellant heeft aangevoerd over zijn aanwezigheid op de Kiss & Ride bij het Centraal Station, geplaatst in het onder 3.3 vermelde toetsingskader, het College tot het oordeel dat hij daar taxivervoer heeft aangeboden op de opstapmarkt. Wat appellant heeft aangevoerd ter ondersteuning van zijn standpunt dat hij geen taxivervoer heeft aangeboden, maakt dat niet anders en behoeft daarom geen bespreking.
3.6.
Met betrekking tot de beroepsgrond dat aan appellant voor dezelfde overtreding een strafbeschikking is opgelegd die wegens gebrek aan bewijs is ingetrokken en geseponeerd, overweegt het College als volgt.
3.6.1.
Ingevolge artikel 6, tweede lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) wordt een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan. Deze onschuldpresumptie brengt volgens de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) mee dat het publieke organen en autoriteiten niet is toegestaan om na een strafrechtelijke vrijspraak in een bestuursrechtelijke procedure alsnog twijfels te uiten over de onschuld van een betrokkene ten aanzien van het feit waarvoor hij is vrijgesproken. Uit het arrest van de Hoge Raad van 2 juni 2017, ECLI:NL:HR:2017:958, volgt dat de reikwijdte van artikel 6, tweede lid, van het EVRM zich in voorkomend geval kan uitstrekken tot een bestuursrechtelijke procedure indien de geschilpunten in de bestuursrechtelijke procedure voortvloeien uit of samenhangen met de strafrechtelijke procedure, ook indien een strafrechtelijke procedure, zoals in het geval van betrokkene, niet is voortgezet in verband met een sepot.
3.6.2.
Het in 1.4 vermelde sepot wegens gebrek aan bewijs betekent dat de OvJ heeft besloten appellant niet meer te vervolgen voor de hem op 21 juni 2018 opgelegde strafbeschikking en deze in te trekken. De reden daarvoor is dat er naar zijn oordeel onvoldoende bewijs is. In de kennisgeving intrekking strafbeschikking sepot wordt verwezen naar het proces-verbaal van de gemeente Amsterdam ter zake van ‘Taxivervoer aanbieden/verrichten zonder geldige (..) vergunning (..) gepleegd 30 mei 2018 te Amsterdam (..)’. Uit het sepot is niet op te maken wat de redenen voor de OvJ zijn geweest om in het geval van appellant over te gaan tot sepot wegens gebrek aan bewijs. In het algemeen geldt dat de OvJ om verschillende redenen tot een sepot kan besluiten. Dat het in dit geval zou kunnen gaan om bewijsproblemen in die zin dat er in het strafrecht een minimum aan bewijs moet zijn om een verdachte te kunnen veroordelen, terwijl het in dit geval gaat om het door de chauffeur gewekte vermoeden dat hij taxivervoer aanbood, zoals verweerder in het verweerschrift heeft aangevoerd, is naar het oordeel van het College niet uit te sluiten. In dit verband is tevens van belang dat in de bestuursrechtelijke procedure minder strenge bewijsregels gelden dan in de strafrechtelijke procedure. Voor de conclusie dat een taxichauffeur taxivervoer aanbiedt op de opstapmarkt in Amsterdam is in het bestuursrecht, als hiervoor onder 3.3 vermeld, voldoende dat hij met een als taxi herkenbare auto stilstaat op een als illegale opstapplaats voor taxi’s bekend staande plaats in Amsterdam, zonder dat hij op dat moment bezig is met het ophalen of afzetten van klanten die bij hem een taxirit hebben besteld, waaraan enige mate van twijfel, anders dan in het strafrecht, niet in de weg hoeft te staan. Hieruit volgt dat betrokkene geen feiten en omstandigheden heeft aangevoerd die de gevolgtrekking kunnen rechtvaardigen dat het bestreden besluit in strijd met artikel 6, tweede lid, van het EVRM, twijfel oproept over de juistheid van de gronden van het sepot. Aan het sepot komt daarom niet de betekenis toe die appellant daaraan toekent en toegekend wil zien, te weten dat in dit geding moet worden geoordeeld dat hij geen taxivervoer heeft aangeboden.
3.7.
Met betrekking tot de overige beroepsgronden overweegt het College als volgt.
3.7.1.
De beroepsgrond dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd slaagt niet. Het bij het bestreden besluit gevoegde en daarvan deel uitmakende advies van de bezwaarschriftencommissie van 23 april 2019 is uitgebreid gemotiveerd. Daarin is onder andere vermeld welke regelgeving van toepassing is en wat appellant wordt verweten.
3.7.2.
De beroepsgrond dat appellant als gevolg van het bestreden besluit onevenredig veel schade heeft slaagt evenmin. Appellant verbeurt pas een dwangsom als hij opnieuw dezelfde overtreding begaat. Het is in zijn macht om herhaling van de overtreding te voorkomen.
3.7.3.
De beroepsgrond dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het verbod van misbruik van bevoegdheid slaagt evenmin. Als sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift, moet het bestuursorgaan dat bevoegd is om handhavend op te treden in de regel van die bevoegdheid gebruik maken. Dit vanwege het algemeen belang dat gediend is met handhaving. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan ervan afzien handhavend op te treden. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen (doelen), dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien. Daarvan is in dit geding geen sprake. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 10 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:416.
3.7.4.
De beroepsgrond dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is niet onderbouwd en slaagt daarom niet.
3.8.
Uit het vorenstaande volgt dat appellant op 30 mei 2018 het in artikel 2.3, eerste lid, van de Taxiverordening neergelegde verbod om taxivervoer te verrichten zonder daartoe verleende Taxxxivergunning heeft overtreden. Verweerder was bevoegd om de in geding zijnde last onder dwangsom op te leggen om herhaling van deze overtreding te voorkomen. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder niet in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken, is het College niet gebleken.
3.9.
Het College zal het beroep ongegrond verklaren.
4.	Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van
mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
10 maart 2020.
w.g. R.W.L. Koopmans					w.g. J.W.E. Pinckaers