ECLI:NL:CBB:2020:62
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1268
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 februari 2020 in de zaak tussen
[naam 1] B.V., te [plaats] , appellante,
en
Stichting Nederlandse Algemene Kwaliteitsdienst Tuinbouw (Naktuinbouw), verweerster.
Procesverloop
Bij factuur van 8 december 2015 (het primaire besluit) heeft Naktuinbouw aan appellante een bijdrage in rekening gebracht voor de keuring van boomkwekerijgewassen in 2015.
Bij besluit van 14 januari 2016 heeft Naktuinbouw het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Dit besluit heeft het College bij uitspraak van 24 april 2018, ECLI:NL:CBB:2018:159, vernietigd. Daarbij heeft het College verweerster opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Verweerster heeft dat gedaan op 29 mei 2018 en het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard (het bestreden besluit).
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Appellante heeft ook de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen. Dit verzoek heeft de voorzieningenrechter afgewezen bij uitspraak van 18 februari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:68.
Naktuinbouw heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 3 december 2019. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] . Naktuinbouw heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door R.G.J. Broenink.
Overwegingen
1. Appellante heeft een boomkwekerij. Voor de in 2015 op het bedrijf van appellante verrichte keuring van boomkwekerijgewassen heeft Naktuinbouw aan appellante een zogenoemde areaalbijdrage van € 6.959,94 in rekening gebracht. Naktuinbouw heeft dit bedrag berekend op basis van de door appellante in 2015 opgegeven oppervlakte van de kwekerij. Appellante is het niet eens met de hoogte van dit bedrag.
2. Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst het College naar zijn in de hiervoor onder procesverloop genoemde uitspraak van 24 april 2018. Naar aanleiding van deze uitspraak heeft Naktuinbouw de teeltaangifte van appellante nader bestudeerd en op 22 mei 2018 een keurmeester op bedrijfsbezoek gestuurd bij appellante. Appellante en Naktuinbouw hebben daarna nog enkele e-mails gewisseld. Vervolgens heeft Naktuinbouw bij het bestreden besluit het bezwaar van appellante opnieuw ongegrond verklaard.
3.1
In het bestreden besluit heeft Naktuinbouw overwogen:
“[...] Voor het geval van siergewassen (wat de productie van [naam 2] is) is op de op de Zaaizaad en plantgoedwet steunende Regeling verhandeling teeltmateriaal van toepassing, waarin de Europese richtlijn voor siergewassen is geïmplementeerd. Deze Europese richtlijn bepaalt dat als “teeltmateriaal” dient te worden aangemerkt:
plantmateriaal bestemd voor:
- de vermeerdering van siergewassen; of
- de productie van siergewassen; in geval van productie uitgaande van complete planten is deze definitie evenwel alleen van toepassing voor zover de ontstane siergewassen bestemd zijn om verder in de handel te worden gebracht;
[...]
3.2
Op de plantenpaspoortplichtige gewassen van [naam 2] is de Plantenziektenwet van toepassing. De Plantenziektenwet hanteert in artikel 1 de navolgende begripsomschrijvingen:
[...]
“verhandelen”: verkopen, te koop aanbieden of afleveren alsmede met het oog daarop voorhanden of in voorraad hebben;
“telen”: brengen of houden van planten in grond of in een ander cultuurmedium.
3.3
Voor zover Naktuinbouw na haar onderzoek heeft kunnen vaststellen betreft de productie van [naam 2] óf teeltmateriaal in de zin van de Zaaizaad- en plantgoedwet óf planten dan wel plantaardige producten als bedoeld in de Plantenziektenwet. [...]”
“[...] Omdat [naam 2] [...] niet meewerkt aan het inzichtelijk maken van de feitelijke (eind)bestemming van haar productie, [...] en voorts haar opdracht om haar stellingen aannemelijk te maken teruglegt bij Naktuinbouw, handhaaft Naktuinbouw haar conclusie op basis van eigen onderzoek dat [naam 1] BV heeft te gelden als producent en leverancier van teeltmateriaal en dat zij de door haar geteelde producten (teeltmateriaal, siergewassen, plantgoed en complete planten) in de handel brengt. Uit onderzoek van Naktuinbouw blijkt dat [naam 2] dit door haar geteelde materiaal ter beschikking heeft met het oog op verkoop. [naam 2] is groothandel in bomen, planten en andere gewassen. In beginsel levert [naam 2] derhalve planten aan handelaren, groenvoorzieners en tuincentra en dus niet rechtstreeks aan eindgebruikers. Uit de reactie van [naam 2] valt ook niet anders af te leiden; in geval van productie uitgaande van complete planten worden deze siergewassen door handelaren, groenvoorzieners e.d. (dus niet door [naam 2] ) verder in de handel naar de eindgebruiker gebracht. [...]”
4. Appellante voert aan dat aan dat het bestreden besluit onbevoegd is genomen. Hierover heeft het College schriftelijke vragen gesteld, die Naktuinbouw bij brief van 12 maart 2019 heeft beantwoord. Hierin heeft Naktuinbouw uitgelegd dat het bestreden besluit op grond van het Organisatie- mandaat en volmachtbesluit Naktuinbouw 2018 en het Besluit ondermandaat, volmacht en machtiging van de Stichting Algemene Kwaliteitsdienst Tuinbouw 2013 in mandaat is ondertekend door haar secretaris. Naar het oordeel van het College is hiermee afdoende duidelijk gemaakt dat het bestreden besluit bevoegd is genomen.
5. Appellante voert aan dat Naktuinbouw de hoogte van de areaalbijdrage niet had mogen berekenen over de totale oppervlakte van de kwekerij van appelante, maar alleen over het oppervlakte met teeltmateriaal. Appellante stelt dat de meeste van de door haar geteelde boomkwekerijproducten eindproducten zijn, die niet zijn bestemd voor de teelt van gewassen of dienen ter vermeerdering of daartoe gebruikt worden. Deze producten zijn dus niet aan te merken als teeltmateriaal is. Appellante bestrijdt dat onder teeltmateriaal ook begrepen wordt het materiaal dat mogelijk als teeltmateriaal kan worden gebruikt.
6.1
Het is vaste rechtspraak dat heffingen niet worden opgelegd dan uit kracht van een wet. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 21 september 2006, ECLI:NL:CBB:2006:AY8684. Voor het opleggen van heffingen, zoals de hier in geding zijnde areaalbijdrage, zijn de volgende bepalingen uit de Zpw en de Pzw van belang.
6.2
Artikel 21, eerste lid, van de Zpw:
“Voor zover de kosten van een keuringsinstelling betrekking hebben op de in artikel 19 bedoelde wettelijke taken, worden zij gedekt uit de door de keuringsinstelling vast te stellen en in rekening te brengen tarieven voor:
[...]
d. de behandeling van een aanvraag tot erkenning of registratie van leveranciers, bedoeld in artikel 42, dan wel van een aanvraag tot verlenging of wijziging daarvan;
[...]
6.3
Naktuinbouw heeft voor 2015 tarieven vastgesteld in de Tarieven Keuringen 2015.
6.4
Artikel 6a, eerste lid, van de Pzw:
“Onze Minister kan bepalen dat vergoeding van kosten wordt geheven volgens een door Onze Minister vastgesteld tarief voor in het kader van de haar opgedragen taak door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit of een instelling gedane onderzoekingen of verrichtingen.”
6.5
De minister heeft tarieven vastgesteld in de Regeling tarieven Plantenziektenwet. De in deze regeling vastgestelde tarieven zien echter niet op de uitvoering van de geïntegreerde keuring, maar enkel op keuringen voor im- en export.
6.6
Zowel de Zpw als de Pzw bieden dus een wettelijke grondslag voor het opleggen van een heffing voor de door Naktuinbouw in 2015 bij appellante uitgevoerde keuring.
7.1
De hoogte van de over 2015 door appellant verschuldigde bijdrage voor de keuring is geregeld in de door Naktuinbouw op basis van de Zpw vastgestelde Tarieven Keuringen 2015. Hierin is op pagina 3 vermeld:
“De tarieven zijn vastgesteld door het bestuur van Naktuinbouw op 7 november 2014. De tarieven zijn onder voorbehoud van definitieve goedkeuring door de minister van Economische zaken.
In dit tarievenoverzicht zijn ter informatie de tarieven opgenomen die Naktuinbouw hanteert voor fytosanitaire import- & exportinspecties. [...]
In dit tarievenoverzicht Naktuinbouw zijn de keuringstarieven opgenomen, zowel voor de verplichte keuringen als voor de keuringen en certificeringen waaraan op vrijwillige basis kan worden deelgenomen.”
7.2
Voor deze zaak zijn relevant de op pagina 8 onder 3 vermelde tarieven:
“3. Bijdrage naar bedrijfsomvang (areaalbijdrage)
De geregistreerde is een keuringsbijdrage verschuldigd berekend naar de omvang van het bruto met (keuringsplichtige) boomkwekerijgewassen beteelde areaal.
[...]”
7.3
De tarieven voor de areaalbijdrage zien op de registratieplicht voor producenten en handelaren van teeltmateriaal, die is gebaseerd op artikel 42, eerste lid, van de Zpw:
“Het is leveranciers verboden teeltmateriaal van door Onze Minister aangewezen gewassen in de handel te brengen zonder daartoe strekkende erkenning of registratie door een keuringsinstelling.”
7.3
Voor het opleggen van een heffing voor het uitvoeren van de integrale keuring op basis van de Zpw en de Pzw is er in beide wetten dus een grondslag aan te wijzen. Uit het voorgaande volgt echter dat deze heffing alleen is gebaseerd op de Zpw. In de Pzw is niets geregeld voor het heffen van een bijdrage voor de integrale keuring. Daar komt ook bij dat Naktuinbouw slechts bevoegd is om op basis van de Zpw tarieven vast te stellen. Het College beoordeelt de aan appellante in rekening gebrachte bijdrage voor de uitvoering van de integrale keuring dus op basis van Zpw.
7.5
Voor de uitleg van de onderliggende begrippen is dan ook bepalend wat daaronder in de Zpw wordt verstaan. Niet relevant zijn de begripsomschrijvingen in de door Naktuinbouw genoemde richtlijnen. Het gaat hier immers om geïmplementeerde regelgeving, zodat de nationaalrechtelijke regelgeving leidend is. Het College voegt daaraan toe dat genoemde richtlijnen ook geen te implementeren bepalingen bevatten die voorschrijven dat alleen heffingen zouden mogen worden opgelegd aan de hand van in deze richtlijnen gehanteerde definities.
8.1
In artikel 1, aanhef en onder f, van de Zpw wordt onder teeltmateriaal verstaan: planten en plantendelen, die bestemd zijn om voor de teelt van gewassen of ter vermeerdering te dienen dan wel daartoe gebruikt worden.
8.2
In zijn uitspraak van 24 april 2018 heeft het College op basis van de wetsgeschiedenis bij de Zpw en de rechtspraak geoordeeld dat voor de vaststelling of er sprake is van teeltmateriaal in de zin van de Zpw moet worden bezien of het materiaal daadwerkelijk is bestemd voor de teelt van gewassen dan wel daarvoor feitelijk wordt gebruikt. Anders dan waar Naktuinbouw van uit lijkt te gaan valt onder dit begrip teeltmateriaal niet ook al het materiaal dat kàn worden gebruikt voor de teelt van gewassen. Ook is niet van belang, zoals Naktuinbouw stelt, het - uit de in de siergewassenrichtlijn gegeven definitie van teeltmateriaal voortvloeiende - criterium dat het materiaal “in de handel” wordt gebracht. Voor de vaststelling van de hoogte van het tarief gelden alleen de nationaalrechtelijke uit de Zpw voortvloeiende criteria “bestemd” en “feitelijk gebruik”. De areaalbijdrage mag alleen geheven worden over het oppervlakte met teeltmateriaal in de zin van de Zpw. Het moet gaan om percelen met materiaal dat voldoet aan het hiervoor gegeven criterium: materiaal dat daadwerkelijk is bestemd voor de teelt van gewassen dan wel daarvoor feitelijk wordt gebruikt.
8.3
Naktuinbouw mag voor de berekening van de hoogte van de bijdrage uitgaan van de oppervlakte zoals die door de betrokken boomkweker is opgegeven. Als de boomkweker zijn opgave niet heeft gespecificeerd, mag Naktuinbouw ervan uitgaan dat het volledige oppervlakte teeltmateriaal is. Als er percelen of delen van percelen zijn waarop geen teeltmateriaal staat, zal de boomkweker dat bij zijn jaarlijkse opgave moeten kunnen aantonen. De bestemming of het feitelijk gebruik van het materiaal kan bijvoorbeeld blijken uit facturen waarop staat aan wie het materiaal is verkocht. Daarbij ligt het in de rede dat Naktuinbouw het voor de boomkweker mogelijk maakt om voorafgaande aan de keuring al door te kunnen geven om wel materiaal het gaat en om welke percelen of perceelsgedeelten. Materiaal dat is of wordt verkocht aan een eindgebruiker, zoals een particulier, evenementenbedrijf of gemeente, is in beginsel niet aan te merken als teeltmateriaal. Percelen waarop alleen dit soort materiaal staat mogen niet betrokken worden bij de berekening van de areaalbijdrage. Dat is alleen anders als Naktuinbouw aantoont dat het wel om teelmateriaal gaat. Materiaal dat aan andere kopers is of wordt verkocht is in beginsel aan te merken als teeltmateriaal, behalve als de boomkweker aantoont dat het geen teeltmateriaal is. Voor materiaal dat is of wordt verkocht aan bijvoorbeeld hoveniers, handelaren en groenvoorzieners/architecten geldt dat dat in beginsel teeltmateriaal is, tenzij de boomkweker heeft aangetoond dat het materiaal rechtstreeks is afgeleverd bij een eindgebruiker. Daarbij acht het College het denkbaar dat Naktuinbouw aan de hand van de aangeleverde facturen steekproefsgewijs het oppervlak van het areaal kan bepalen waarover geen tarief verschuldigd is. Het uitgangspunt is dus dat in de gevallen dat het materiaal niet rechtstreeks van de boomkwekerij bij de eindgebruiker terechtkomt er sprake is van teeltmateriaal, en dat er geen sprake is van teeltmateriaal in de gevallen dat de boomkweker aantoont dat, al dan niet door tussenkomst van een derde, rechtstreeks geleverd wordt aan een eindgebruiker.
9.1
Aan de hand van deze uitgangspunten overweegt het College over de in dit geding aan de orde zijnde keuring in 2015 het volgende. Verweerder heeft naar aanleiding van de bij de voorzieningenrechter gemaakte afspraak nogmaals het bedrijf van appellante bezocht, om te bezien wat voor het jaar 2015 de bestemming van het materiaal op de kwekerij van appellante was. In de in het hiervoor onder procesverloop genoemde uitspraak van de voorzieningenrechter van 18 februari 2019 is hierover het volgende overwogen:
“7. Op 3 en 5 september 2018 heeft een keurmeester het bedrijf van verzoekster bezocht en in samenspraak met verzoekster een steekproef genomen van 313 partijen. Op basis van de door verzoekster overgelegde facturen van deze partijen en eigen onderzoek heeft verweerster vastgesteld dat 307 van de 313 partijen zijn geleverd aan een volgende professionele schakel in de ketting en daarom niet aan een eindgebruiker. Bij 6 partijen kon verweerster niet met zekerheid vaststellen dat het ging om levering van teeltmateriaal of eindproducten, maar waarvan verweerster het aannemelijk vond dat het niet om teeltmateriaal ging, maar om eindproducten. Uit de resultaten van deze steekproef concludeerde verweerster dat twee hectare van het bedrijf van verzoekster eindproducten betreft en dat de bijdrage over 2015 met € 118, - verminderd moet worden.
8. In reactie hierop heeft verzoekster gesteld dat niet 6, maar 24 partijen als eindmateriaal aangemerkt hadden moeten worden. Dit omdat verzoekster bij natelling van de lijst van verweerster is gebleken dat niet 6, maar 10 partijen als eindproduct zijn aangemerkt. Voorts stelt verzoekster dat 10 partijen die aan gemeenten zijn geleverd ten onrechte niet als eindproduct zijn aangemerkt, omdat gemeenten niet handelen in bomen. Van de andere partijen stelt verzoekster dat zij daarover in overleg nog nadere gegevens had kunnen verstrekken, zo hadden vier partijen volgens verzoekster niet als eindmateriaal aangemerkt moeten worden.
9. Verweerster heeft bij brief van 20 september 2018 erkend dat niet 6, maar 10 partijen als eindproduct zijn aangemerkt. [...]”
9.2
Appellant heeft hierop gereageerd bij brief van 12 september 2018. Hij heeft in deze brief de ter toelichting de bij de steekproef betrokken facturen als volgt gecategoriseerd:
A) Aan collega’s en handelaren, die leveren aan eindgebruikers
B) Aan hoveniers, tuincentra e.d., die leveren aan eindgebruikers
C) Aan particulieren, gemeentes, kortom eindgebruikers
D) Teeltmateriaal
Volgens appellante zou Naktuinbouw alleen over de onder D genoemde categorie de areaalbijdrage mogen vaststellen. De andere categorieën zijn volgens appellante niet als teeltmateriaal aan te merken, omdat het gaat om materiaal dat na uitplant niet bestemd is om verder in de handel te brengen. Appellante stelt dat Naktuinbouw dat bij de ontvanger van het materiaal kan verifiëren.
9.3
Het College stelt voorop dat het in dit geding alleen gaat over de factuur voor 2015. Het College gaat daarom niet in op wat appellante in haar brief van 28 november 2019 naar voren heeft gebracht, omdat dat gaat over de factuur voor 2018. Zoals uit het hiervoor weergegeven citaat uit de uitspraak van de voorzieningenrechter blijkt, heeft Naktuinbouw inmiddels een deel van het materiaal aangemerkt als niet-teeltmateriaal waarvoor geen areaalbijdrage wordt berekend. Verder oordeelt het College aan de hand van de in de uitspraak van het College van 24 april 2018 onder 5.4 en 5.5 geformuleerde uitgangspunten, alsmede aan de hand van hetgeen hiervoor is overwogen, dat Naktuinbouw de leveringen aan handelaren, andere boomkwekers, hoveniers, tuincentra en dergelijke (categorieën A en B) als teeltmateriaal heeft mogen aanmerken. Het is niet, zoals appellante stelt, dat Naktuinbouw daar onderzoek naar had moeten verrichten. Nu appellante niet heeft aangetoond dat het geleverde materiaal in de categorieën A en B eindproducten betreft, heeft Naktuinbouw de betreffende percelen terecht meegenomen bij de berekening van de areaalbijdrage. Voor het leveren van nader bewijs, zoals appellante heeft aangeboden, is het in dit stadium van de procedure te laat. In de tussen partijen nog openstaande discussie over de leveringen aan particulieren en gemeentes moet Naktuinbouw er in beginsel vanuit gaan dat het gaat om niet-teeltmateriaal, tenzij Naktuinbouw al zou hebben aangetoond dat het dat wel is.
10. Uit het voorgaande volgt dat het beroep van appellante voor een deel slaagt. Het beroep is gegrond en het College vernietigt het bestreden besluit. Het College ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat hij over onvoldoende gegevens beschikt om vast te stellen of, en zo ja, met welk bedrag de areaalbijdrage verminderd moet worden in verband met de onder categorie C genoemde leveringen. Omdat de College ervan uitgaat dat niet valt te verwachten dat na de door Naktuinbouw vast te stellen areaalbijdrage nog een te beslechten geschil zal overblijven, ziet het College evenmin aanleiding voor het doen van een tussenuitspraak. Naktuinbouw zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College stelt hiervoor een termijn van vier weken.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt Naktuinbouw op binnen vier weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt Naktuinbouw op het betaalde griffierecht van € 338,00 aan appellante te vergoeden;
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. J.H. de Wildt en mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. M.B. van Zantvoort, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 februari 2020.
w.g. R.W.L. Koopmans	w.g. M.B. van Zantvoort