ECLI:NL:RVS:2020:656
Raad van State — Uitspraak 


201905746/1/A3.
Datum uitspraak: 4 maart 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 18 juni 2019 in zaak nr. 18/240 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 23 juni 2017 heeft het college aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd wegens overtreding van de Huisvestingswet 2014 (hierna: Hvw).
Bij besluit van 4 december 2017 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 juni 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 februari 2020, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. G.H. Schoorl, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. N. Hamdach en mr. R. Lo Fo Sang, zijn verschenen.
Overwegingen
Wet- en regelgeving
1.    Het relevante juridische kader is opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van de uitspraak.
Inleiding
2.    [appellante] is eigenaar van de woning op het adres [locatie] te Amsterdam. [persoon A] is bestuurder van deze vennootschap. [persoon B] en [persoon C] staan sinds 11 augustus 2015 op dit adres ingeschreven in de basisregistratie personen. De woning bestaat uit drie verdiepingen.
Besluitvorming college
3.    Naar aanleiding van een melding woonfraude op 20 mei 2017 hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam een onderzoek ingesteld naar het feitelijk gebruik van de woning aan de [locatie] in Amsterdam. Van dit onderzoek is een rapport van bevindingen opgesteld. De toezichthouders hebben ter plaatse op de eerste verdieping twee Amerikaanse toeristen aangetroffen. De huurder van de woning, [persoon B], bewoont de tweede en derde verdieping van de woning en met zijn toestemming wordt er een bed & breakfast geëxploiteerd op de eerste verdieping. De eerste verdieping moet volgens het college als een zelfstandige woonruimte worden aangemerkt. Op de website van Airbnb wordt de eerste verdieping ook als zodanig gepresenteerd. Op basis van het rapport heeft het college zich op het standpunt gesteld dat sprake is van onttrekking van woonruimte aan de bestemming tot bewoning. Daarnaast voldoet de verhuur niet aan de vereisten voor bed & breakfast, omdat een zelfstandige woonruimte slechts gedeeltelijk en niet in het geheel voor bed & breakfast mag worden gebruikt. Daarnaast moet een bed & breakfast worden geëxploiteerd door de hoofdbewoner en mag dit niet worden uitbesteed aan derden, zoals hier het geval is. Derhalve is sprake van gedeeltelijke onttrekking van woonruimte hetgeen zonder vergunning niet is toegestaan. Nu deze vergunning ontbreekt, en niet is voldaan aan de voorwaarden voor bed & breakfast, heeft [appellante] artikel 21, aanhef en onder a, van de Hvw overtreden op grond waarvan het college [appellante] een boete heeft opgelegd van € 13.500,00.
In het besluit op bezwaar heeft het college de boete gehandhaafd.
Hoger beroep
4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte aan haar een boete heeft opgelegd. Zij voert hiertoe aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat bij de beoordeling of sprake is van zelfstandige woonruimte de feitelijke situatie bepalend is. Bovendien blijkt uit correspondentie van de gemeente dat niet vast staat hoeveel zelfstandige woonruimtes de woning aan de [locatie] heeft. Voorts voert zij aan dat zij in 1997 een samenvoegingsvergunning heeft gekregen om de woning aan de [locatie], destijds bestaande uit twee zelfstandige woonruimten, tot één zelfstandige woonruimte te vormen. Bij de verlening van die vergunning werden er geen voorwaarden gesteld aan het gebruik van de woning. Door haar een boete op te leggen, heeft het college gehandeld in strijd met het verbod van détournement de pouvoir, aldus [appellante].
4.1.    [appellante] heeft de hogerberoepsgrond dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in een ander geval, op de locatie Sint Luciensteeg 19, niet handhavend heeft opgetreden ter zitting van de Afdeling ingetrokken.
4.2.    Niet in geschil is dat de eerste verdieping van de woning werd verhuurd aan toeristen. Dat gebeurde destijds regelmatig. Ook bij de controle op 22 mei 2017 was dit het geval. Ook niet in geschil is dat het verhuren van dit gedeelte van de woning aan toeristen betekent dat deze woonruimte werd onttrokken aan de bestemming tot bewoning in de zin van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet. Hiervoor was een vergunning van het college vereist. Deze vergunning was ingevolge artikel 3.1.2, vierde lid, van de Huisvestingsverordening echter niet vereist indien de woonruimte werd gebruikt ten behoeve van bed & breakfast.
In artikel 1, aanhef en onder c, van de Huisvestingsverordening is bed & breakfast als volgt gedefinieerd: "het gedeeltelijk gebruik van een zelfstandige woonruimte voor kort verblijf bij de hoofdbewoner van die woonruimte, al dan niet met ontbijt". Volgens het college volgt uit deze definitie dat de woonruimte die wordt verhuurd, deel moet uitmaken van een zelfstandige woonruimte. De verhuurde woonruimte mag dus niet zelf een zelfstandige woonruimte zijn. Dit betekent volgens het college dus ook dat de bed & breakfast moet worden geëxploiteerd door de hoofdbewoner. Dit is op zichzelf door [appellante] niet bestreden. Het geschil gaat over de vraag of het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de woonruimte op de eerste verdieping als een zelfstandige woonruimte moet worden aangemerkt.
4.3.    Het begrip zelfstandige woonruimte is in artikel 1, aanhef en onder eee, van de Huisvestingsverordening als volgt gedefinieerd: "woonruimte die een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte". Of hiervan sprake is vergt, anders dan [appellante] betoogt, een feitelijke beoordeling van de situatie ter plaatse.
In het op ambtsbelofte opgestelde rapport van bevindingen is vermeld dat op de eerste verdieping een gesloten deur is aangetroffen. Achter deze deur hebben de inspecteurs een woonkamer, slaapkamer, keuken, toilet en een doucheruimte aangetroffen. In het rapport is voorts vermeld dat de tweede verdieping een eigen toegang heeft. Dit betekent dat de woonruimte op de eerste verdieping een eigen toegang had die niet behoefde te worden gebruikt om andere delen van de woning te kunnen bereiken. Het college heeft op grond van het rapport van bevindingen de woonruimte op de eerste verdieping, die gebruikt werd als bed & breakfast, terecht als zelfstandige woonruimte als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder eee, van de Huisvestingsverordening aangemerkt. Derhalve is niet voldaan aan de voorwaarden van artikel 3.1.2., vierde lid, van de Huisvestingsverordening. De omstandigheid dat [appellante] in het verleden een samenvoegingsvergunning heeft gekregen, maakt nog niet dat de drie verdiepingen feitelijk één zelfstandige woonruimte vormen. De samenvoegingsvergunning geeft slechts het recht om van meerdere zelfstandige woonruimtes één zelfstandige woonruimte te maken. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat van die samenvoegingsvergunning feitelijk geen gebruik is gemaakt. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat het college heeft gehandeld in strijd met het verbod van détournement de pouvoir.
Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank met juistheid heeft geoordeeld dat het college terecht een boete heeft opgelegd aan [appellante], omdat sprake is van onttrekking van woonruimte zonder de daartoe vereiste vergunning, terwijl niet is voldaan aan de voorwaarden voor het exploiteren van een bed & breakfast.
Het betoog faalt.
Conclusie en proceskosten
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
w.g. Borman    w.g. Soffner
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2020
818.
BIJLAGE:
Huisvestingswet 2014
Artikel 1
1 In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
j. woonruimte:
1° besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden, en
2° standplaats.
[…]
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
[…].
Huisvestingsverordening 2016
Artikel 1 Definities
In deze verordening wordt verstaan onder:
[…]
c. Bed & breakfast: het gedeeltelijk gebruik van een zelfstandige woonruimte voor kort verblijf bij de hoofdbewoner van die woonruimte, al dan niet met ontbijt;
[…]
m. Huishouden: een alleenstaande dan wel twee personen met of zonder kinderen, die een gemeenschappelijke huishouding voeren of wensen te voeren;
[…]
xx. Woning: zelfstandige woonruimte;
[…]
ccc. Woonruimte: besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden;
[…]
eee. Zelfstandige woonruimte: woonruimte die een eigen toegang heeft en welke door een huishouden kan worden bewoond zonder dat dit huishouden daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten de woonruimte;
[…]
Artikel 3.1.2 Reikwijdte vergunningplicht
[…]
4. Voor het gedeeltelijk onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van bed & breakfast is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet noodzakelijk mits en zolang:
a. de hoofdbewoner de woning als hoofdverblijf heeft en deze bewoner ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven;
b. de bestemming tot bewoning overheersend blijft;
c. aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend; en
d. de hoofdbewoner, voordat het gebruik ten behoeve van bed & breakfast start, het gebruik heeft gemeld bij burgemeester en wethouders.
[…]