ECLI:NL:RBAMS:2019:9036
Rechtbank AMS — Uitspraak 


RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 18/190
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 november 2019 in de zaak tussen
[eiser] , te Amsterdam, eiser
(gemachtigde: mr. J.L. Piers)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
verweerder
(gemachtigde: mr. J.C. Smit).
Procesverloop
Bij besluit van 23 juni 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser voor opleidingskosten van een hulphond op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) 2015 in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb) afgewezen.
Bij besluit van 6 december 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 oktober 2019.
Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. L.F.M. Meles, een kantoorgenoot van zijn gemachtigde. Ook was op zitting aanwezig [naam 1] , de mentor van eiser. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1.1.
Eiser is een 49-jarige man bekend met meerdere psychiatrische aandoeningen, waarbij sprake is van ernstige psychische beperkingen.
1.2.
Eiser heeft een maatwerkvoorziening op grond van de Wmo 2015 aangevraagd in de vorm van een pgb voor de vergoeding van de opleiding van zijn hond ‘ [naam 2] ’ tot een hulphond. Eiser heeft deze hond sinds juli 2016 en de organisatie Bultersmekke Assistence Dogs zou bereid zijn de opleiding te geven, aldus eiser.
1.3.
Bij besluit van 23 juni 2017 heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen de e-mail van verweerder van 9 juni 2017 niet-ontvankelijk verklaard, omdat de e-mail van 9 juni 2017 geen besluit is zoals bedoeld in artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Verder heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eisers aanvraag om een hulphond niet kan worden gehonoreerd omdat de opleidingskosten voor een hulphond niet onder het gemeentelijk voorzieningenpakket van de Wmo 2015 vallen. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
1.4.
Op 28 november 2017 heeft het Indicatie Adviesbureau Amsterdam (IAB) op verzoek van verweerder een advies uitgebracht. In dit advies concludeert de arts dat eiser bekend is met ernstige psychiatrische klachten en dat eiser naar alle waarschijnlijkheid in aanmerking komt voor begeleiding op grond van de Wmo 2015. De arts van het IAB concludeert verder dat op basis van de beschikbare medische informatie niet kan worden vastgesteld in welke vorm dit dient plaats te vinden en met welke frequentie. Eiser zal daarvoor op spreekuur moeten worden gezien. Verweerder heeft zich vervolgens in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat op grond van de aanwezige medische informatie niet kan worden vastgesteld of eiser in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening op grond van de Wmo 2015. Zijn aanvraag voor een hulphond wordt dan ook afgewezen.
1.5.
In de beroepsfase heeft het IAB nog drie adviezen uitgebracht: op 24 januari 2019,
6 juni 2019 en op 27 augustus 2019. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat ook na deze IAB-adviezen de aanvraag van eiser om een pgb voor de vergoeding van de opleiding van zijn hond ‘ [naam 2] ’ tot een hulphond wordt afgewezen.
Standpunt verweerder
2. Op de zitting is gebleken dat verweerder niet langer het standpunt hanteert dat een hulphond niet onder de Wmo 2015 valt of dat eiser niet heeft meegewerkt aan onderzoek. In plaats hiervan stelt verweerder zich op het standpunt dat de aanvraag moet worden afgewezen omdat er onvoldoende wetenschappelijke onderbouwing is dat een hulphond een positieve bijdrage zal leveren aan de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie. Het “positieve” IAB-advies van 6 juni 2019 legt verweerder naast zich neer, aangezien het IAB in dit advies geen antwoord geeft op een aantal door verweerder gestelde vragen. Deze vragen zijn volgens verweerder wel beantwoord in het aanvullende IAB-advies van
28 augustus 2019. Verweerder heeft zich verder, onder verwijzing naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 12 september 2018, op het standpunt gesteld dat nu er nog geen wetenschappelijke onderbouwing voor de hulphond is, de beleidsvrijheid van het college zwaar weegt.
Ook is volgens verweerder niet gebleken van een toegevoegde waarde van een hulphond ten opzichte van eisers – niet opgeleide – hond ‘ [naam 2] ’. Verder heeft verweerder op zitting nog aangegeven dat, gelet op de expliciete vraag van eiser om een pgb voor een hulphond, er geen onderzoek door het IAB heeft plaatsgevonden naar andere mogelijke maatwerkvoorzieningen, zoals ambulante ondersteuning.
Standpunt eiser
3. Eiser heeft – kort samengevat – aangevoerd dat hem geen passende oplossing wordt geboden waarmee hij in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid en participatie. Volgens het IAB-advies van 6 juni 2019 is het heel aannemelijk dat een hulphond bijdraagt aan de zelfredzaamheid en de maatschappelijke participatie van eiser. Ambulante ondersteuning is niet compenserend. Eiser ervaart ook ’s nachts problemen en op wisselende momenten gedurende de dag welke niet te plannen/voorspellen zijn en welke de hele dag door plaatsvinden. Er is geen zorgverlener die op deze basis zorg kan verlenen. Bovendien is eiser niet in staat om op momenten van angst en paniek adequaat hulp in te roepen. Met de inzet van ambulante zorg zal niet hetzelfde doel worden bereikt. In tegenstelling tot een hulphond zijn ambulante zorgverleners niet altijd in de buurt van eiser. Eiser begrijpt niet waarom verweerder dit IAB-advies niet overneemt.
Oordeel rechtbank
4.1.
De CRvB heeft op 12 september 2018 uitspraak gedaan in een vergelijkbare kwestie (hier betrof het een PTSS-hulphond).
Uit deze uitspraak blijkt dat wanneer de toegevoegde waarde van een PTSS-hulphond – voor zover die zou zijn gelegen in het wegnemen van beperkingen in de zelfredzaamheid en de participatie – onvoldoende is gebleken, dit voor het college een toereikende grondslag kan vormen voor het niet toekennen van de gevraagde maatwerkvoorziening. Verder blijkt uit deze uitspraak dat nog onvoldoende medisch wetenschappelijk onderzoek is gedaan naar de werking en effectiviteit van een PTSS-hulphond, maar dat dit onverlet laat dat een college wel tot verstrekking van een (opleiding tot) PTSS-hulphond kan overgaan als dit in een individuele situatie als het meest passend wordt ervaren.
4.2.
Op zitting hebben partijen over en weer aangegeven dat, gelet op de uitspraak van de CRvB, de “deur op een kier staat”. Niet (meer) is in geschil tussen partijen dat een hulphond onder de Wmo 2015 kan vallen indien dit in een individuele situatie als het meest passend wordt ervaren. Evenmin is in geschil dat verweerder beleidsvrijheid heeft bij de beoordeling of zij tot verstrekking van deze maatwerkvoorziening overgaat.
4.3.
Ter beoordeling van de aanvraag heeft verweerder advies ingewonnen bij het IAB. Uit het IAB-advies van 6 juni 2019 blijkt dat eiser chronische beperkingen heeft ten aanzien van persoonlijk en sociaal functioneren, die leiden tot belemmeringen op het gebied van participatie, het betreden van publieke ruimten en mobiliteit. De huidige behandeling is gericht op stabilisatie. Verbetering van de belastbaarheid wordt niet verwacht. Het IAB concludeert verder dat er een noodzaak is voor het toekennen van een voorziening met als doel het bevorderen van de zelfredzaamheid en de maatschappelijke participatie. In de situatie van eiser is het heel aannemelijk gemaakt dat een hulphond bijdraagt aan zelfredzaamheid en participatie. Verder blijkt uit het IAB-advies dat ambulante ondersteuning in persoon bij eiser niet compenserend is. Het zou een deel van het probleem kunnen compenseren, echter niet in die mate van ondersteuning die eiser behoeft, aangezien de problemen ook ’s nachts voorkomen en op wisselende momenten gedurende de dag welke niet planbaar zijn. Eiser zou geen zorgverlener kunnen vinden die op deze basis de zorg kan verlenen. Bovendien is eiser volgens het IAB niet in staat om op momenten van angst en paniek adequaat hulp in te roepen. Een hulphond kan deze momenten wel aan voelen komen en eiser dan terug brengen in de realiteit. Met ambulante ondersteuning zal niet hetzelfde doel bereikt worden als met een hulphond.
4.4.
Verweerder heeft vervolgens een aanvullend IAB-advies opgevraagd. Uit het IAB-advies van 27 augustus 2019 blijkt dat een aantal van de beperkingen die eiser gedurende een etmaal ervaart planbaar zijn en een aantal niet-planbaar. Volgens de indicatieadviseur kan niet worden gesteld dat er een noodzaak is voor niet-planbare Wmo ondersteuning in relatie tot de beperkingen van eiser. Wmo-ondersteuning zou dan hooguit (mogelijk) enige compensatie kunnen bieden, afhankelijk van de gekozen ondersteuning. Verder blijkt uit dit advies dat niet vast staat dat Wmo-ondersteuning de beoogde doelen van eiser zal bereiken omdat vanuit de behandelsector de behandeldoelen ook niet zijn bereikt. De vaardigheden die eiser zich eigen had moeten maken tijdens de behandeling zijn randvoorwaarden voor het verder werken aan zelfredzaamheid. Volgens de indicatieadviseur staat het niet vast dat er vanuit de Wmo een voorziening is die kan voorzien in de beoogde doelen van eiser. Het is ook niet vast te stellen welk Wmo-ondersteuning adequaat is en het is uiterst onzeker of er überhaupt wel een effectieve oplossing bestaat. Er is onvoldoende inzicht uit praktijkstudie of wetenschappelijk onderzoek, waaruit blijkt dat de hulphond de ondersteuning kan bieden die gevraagd wordt door eiser, aldus de indicatieadviseur. Uit het IAB-advies blijkt verder dat niet vast staat wat een hulphond überhaupt in de situatie van eiser meer kan betekenen ten opzichte van hond ‘ [naam 2] ’ en onvoldoende kan worden beantwoord wat van de opleiding van ‘ [naam 2] ’ te verwachten valt, omdat de hond inmiddels al vier jaar oud is.
4.5.
De rechtbank leest in het IAB-advies van 6 juni 2019 dat door de indicatieadviseurs [naam 3] en [naam 4] is onderzocht wat in eisers individuele situatie als het meest passend wordt ervaren. Er werd dossieronderzoek verricht en alle ingebrachte stukken van de behandelaars zijn bestudeerd. Hieruit blijkt dat er een noodzaak is voor het toekennen van een voorziening met als doel het bevorderen van de zelfredzaamheid en de maatschappelijke participatie en dat het in de situatie van eiser heel aannemelijk is gemaakt dat een hulphond bijdraagt aan zelfredzaamheid en participatie. Verder blijkt uit het IAB-advies dat ambulante ondersteuning in persoon niet compenserend is. De rechtbank vindt dat de conclusies in het advies goed zijn onderbouwd. De rechtbank heeft geen reden om te twijfelen aan de conclusies van de indicatieadviseurs dat een hulphond in eisers individuele situatie als het meest passend wordt ervaren. Het nadere advies van 27 augustus 2019 biedt ook geen concrete aanknopingspunten tot twijfel aan het eerdere advies. Dit advies is opgesteld door dezelfde opstellers als van het advies van 6 juni 2019, namelijk [naam 4] in overleg met [naam 3] . De bevindingen in dit rapport zijn, anders dan het eerdere advies, zeer algemeen en niet toegespitst op de individuele situatie van eiser, maar beantwoorden enkel de algemene vragen van verweerder. Uit het tweede advies blijkt dat niet kan worden gesteld dat er een noodzaak is voor niet-planbare ondersteuning. Deze niet gemotiveerde bevinding is tegenstrijdig met het eerdere advies van de indicatieadviseurs, waarin zij gemotiveerd onderbouwen dat eiser juist wel ondersteuning behoeft op wisselende momenten gedurende de dag welke niet planbaar zijn. De rechtbank volgt, zonder nadere motivering, niet waarom de indicatieadviseurs van mening zijn veranderd. Verder staat er in het rapport dat niet vast staat dat een hulphond een duidelijke meerwaarde heeft ten aanzien van de huidige hond van eiser. In het eerdere advies staat dat de hulphond een bijdrage zal leveren bij het zelfstandig naar buiten gaan, het kunnen deelnemen aan het openbaar vervoer, de toegang tot algemene voorzieningen, het bevorderen dag- en nachtritme, het vergroten van de sociale leefomgeving, het verminderen van spanning/angst/paniekaanvallen gedurende de dag en het bieden van sociaal-emotionele ondersteuning. Als voorbeeld noemen de indicatieadviseurs dat eiser niet in staat is om op momenten van angst en paniek adequaat hulp in te roepen. Een hulphond kan deze momenten wel aan voelen komen en eiser dan terug brengen in de realiteit. De rechtbank volgt, zonder nadere motivering, niet waarom de indicatieadviseurs dit in het latere advies wel van een gewone hond verwachten. Gelet op het voorgaande mocht verweerder, naar het oordeel van de rechtbank, zonder nadere motivering, zijn besluitvorming niet baseren op het IAB-advies van 27 augustus 2019.
4.6.
Ook heeft verweerder de gevraagde maatwerkvoorziening niet kunnen afwijzen op het argument dat nog onvoldoende wetenschappelijke onderzoek is gedaan naar de werking en effectiviteit van een hulphond. Naar tussen partijen ook niet in geschil is, kan verweerder ook tot verstrekking van een (opleiding tot) hulphond overgaan, hoewel nog onvoldoende wetenschappelijk onderzoek is gedaan, als een hulphond in het individuele geval als meest passend wordt ervaren. Met eiser is de rechtbank van oordeel dat het IAB-advies van 6 juni 2019 daarvoor voldoende steun biedt. Alhoewel verweerder kan afwijken van een – zoals hier het geval is – zorgvuldig tot stand gekomen en concludent advies, dan dient dit gepaard te gaan met een deugdelijke motivering, waarin melding wordt gemaakt van de redenen waarom van het advies wordt afgeweken. Dat is hier, zoals hiervoor aangegeven, niet gebeurd.
Conclusie rechtbank
5.1.
Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het beroep van eiser gericht tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en dit besluit vernietigen.
5.2.
Desgevraagd hebben partijen ter zitting ook aangegeven dat zij – mede vanwege de voorgeschiedenis – wensen dat de rechtbank het geschil thans definitief beslecht. Verweerder heeft daarbij ook toegelicht dat bij hem in totaal drie Wmo-aanvragen zijn gedaan voor een hulphond. Deze aanvragen zijn alle afgewezen en in twee van de zaken is er bezwaar/beroep ingediend. De zaak van eiser is daar één van.
5.3.
De rechtbank zal, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Awb, zelf in de zaak voorzien. De rechtbank ziet aanleiding om aan te sluiten bij het IAB-advies van 6 juni 2019, waaruit blijkt dat een hulphond in het individuele geval van eiser het meest passend is voor het bevorderen van zijn zelfredzaamheid en participatie. De rechtbank heeft, zoals gezegd, geen reden om aan de conclusies in dit advies te twijfelen. In navolging van dit advies zal de rechtbank dan ook bepalen dat verweerder aan eiser een pgb toekent voor de vergoeding van de kosten van de opleiding van een hond tot een begeleidingshond.
5.4.
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
5.5.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.536,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 46,- (zegge: zesenveertig euro) aan eiser te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.536,- (zegge: duizendvijfhonderdzesendertig euro).
Deze uitspraak is gedaan door mr. B.C. Langendoen , voorzitter, en mr. H.J. Tijselink en mr. L.Z. Achouak el Idrissi, leden, in aanwezigheid van J.G.J. Geerlings, griffier
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 november 2019.
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
CRvB 12 september 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2785.
CRvB 12 september 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2785.