ECLI:NL:RVS:2019:4279
Raad van State — Uitspraak 


201806028/1/R2.
Datum uitspraak: 18 december 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Aldi Vastgoed B.V., gevestigd te Culemborg,
appellante,
en
de raad van de gemeente Schouwen-Duiveland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 17 mei 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Haringvlietplein en Schelphoekstraat Zierikzee" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft Aldi beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De raad heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 oktober 2019, waar Aldi Vastgoed B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde A], bijgestaan door mr. J.A. Mohuddy, advocaat [NAAM], en de raad, vertegenwoordigd door mr. R.B.J. van Vooren, J. de Vet-Ocké, H. Bode en drs. T.A.G.H. Hooft, bijgestaan door mr. A.R. Klijn, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Verder is initiatiefnemer Rialto Zierikzee B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde B], bijgestaan door mr. W.G.B. van de Ven, advocaat [NAAM], ter zitting gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het grootste deel van het plan voorziet in de transformatie van het bestaande bedrijventerrein aan het Haringvlietplein in Zierikzee naar een locatie voor detailhandel. In het oostelijke deel van dit terrein maakt het plan direct een detailhandelsgebied voor dagelijkse boodschappen mogelijk; daar zullen twee supermarkten en een versspeciaalzaak komen. Dit deel van het plan zal eerst worden gerealiseerd en wordt in het plan aangeduid als fase 1. Het westelijk deel van het terrein wordt pas later, als fase 2, gerealiseerd. Daarom voorziet het plan daar nog niet direct in de beoogde perifere detailhandelsvoorzieningen, maar is er een plicht opgenomen het plan uit te werken.
Daarnaast is een bestaande supermarktlocatie aan de Schelphoekstraat 1 in Zierikzee in het plan opgenomen. Het plan voorziet voor deze locatie in een gemengde bestemming op grond waarvan daar bijvoorbeeld sociaal-culturele of sociaal-medische voorzieningen zijn toegestaan, maar een supermarkt ter plaatse niet meer is toegelaten.
2.    Aldi heeft een supermarktvestiging aan de Grevelingenstraat, ten noordwesten van het plangebied. Zij kan zich niet met het plan verenigen omdat daarin niet aan Aldi, maar aan andere supermarkten ontwikkelingsruimte wordt geboden in de vorm van extra vierkante meters bedrijfsvloeroppervlakte.
Ontvankelijkheid
3.    Over de ter zitting geuite twijfel van de raad aan de belanghebbendheid van Aldi bij het plan, overweegt de Afdeling dat Aldi een concurrentiebelang heeft, omdat zij bedrijfsactiviteiten ontplooit in hetzelfde verzorgingsgebied en marktsegment als waarin de bedrijfsactiviteiten van de in het plan voorziene supermarkten plaatsvinden. Het beroep van Aldi is ontvankelijk.
Inhoudelijk
Toetsingskader
4.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Verordening ruimte provincie Zeeland
5.    Aldi betoogt dat het plan in strijd met de Verordening ruimte provincie Zeeland (hierna: de Verordening) nieuwe supermarkten toestaat op het oostelijke deel van het Haringvlietplein. Volgens Aldi laat artikel 2.2, achtste lid, van de Verordening nieuwe supermarkten alleen toe in bestaande kernwinkelgebieden en is het Haringvlietplein niet zo'n gebied. Volgens Aldi kan ingevolge het negende lid bij wijze van uitzondering ook een nieuwe supermarkt worden toegelaten in gebieden die daarvoor in bijlage 2 van de Verordening zijn aangewezen, maar het oostelijke deel van het Haringvlietplein is niet zo'n uitzonderingsgebied. Verder is volgens Aldi ook niet onderbouwd hoe aan het beleidsdoel van bundeling en concentratie in bestaande kernwinkelgebieden wordt voldaan.
5.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat vestiging van supermarkten niet uitsluitend mogelijk is in bestaande kernwinkelgebieden of in de gebieden die in bijlage 2 zijn aangewezen. Volgens de raad biedt de Verordening afwegingsruimte, zeker wanneer het om supermarkten gaat die aantoonbaar niet inpasbaar zijn in het kernwinkelgebied. Daarnaast stelt de raad dat ook het provinciaal bestuur schriftelijk heeft bevestigd dat het plan niet in strijd is met provinciale regelgeving.
5.2.    Artikel 2.2, achtste en negende lid, van de Verordening, zoals die gold ten tijde van de vaststelling van het plan, luidt:
"8. In een bestemmingsplan worden nieuwe detailhandelsvoorzieningen, daaronder mede verstaan de uitbreiding van bestaande detailhandelsvoorzieningen, primair toegelaten in bestaande kernwinkelgebieden. In de toelichting bij een bestemmingsplan waarin nieuwe detailhandelsvoorzieningen, met inbegrip van de uitbreiding van bestaande -voorzieningen, worden toegelaten wordt inzicht gegeven in de wijze waarop het plan bijdraagt aan het beleidsdoel van bundeling en concentratie in bestaande kernwinkelgebieden.
9. Het achtste lid is niet van toepassing op de in bijlage 2 bij deze verordening genoemde categorieën."
5.3.    In de toelichting bij de Verordening is vermeld dat in het achtste en negende lid belangrijke onderdelen van het detailhandelsbeleid zijn vastgelegd. Het beleidsdoel is dat detailhandel wordt gebundeld en geconcentreerd in bestaande kernwinkelgebieden. Een bestemmingsplan dat geen bijdrage levert aan bundeling en concentratie is in beginsel strijdig met dit beleidsdoel (behoudens in de bijlage benoemde uitzonderingen). Hierbij bestaat wel afwegingsruimte. Bijvoorbeeld een supermarkt die ruimtelijk (in verband met omvang en verkeersontsluiting) aantoonbaar niet inpasbaar is in het kernwinkelgebied, mag op enige afstand van het kernwinkelgebied, binnen de bebouwde kom worden toegestaan. Ook een bestaande winkel buiten het kernwinkelgebied kan enige ontwikkelingsruimte worden geboden. Hiervoor is wel een goede motivering nodig omdat een dergelijke situatie per definitie niet bijdraagt aan bundeling en concentratie in het kernwinkelgebied, aldus de toelichting.
5.4.    De Afdeling overweegt dat, anders dan waar Aldi van uitgaat, artikel 2.2, achtste lid, van de Verordening niet voorschrijft dat nieuwe detailhandelsvoorzieningen uitsluitend in het bestaand kernwinkelgebied mogen worden toegelaten, maar dat nieuwe detailhandelsvoorzieningen primair binnen bestaand kernwinkelgebied worden toegelaten. Door het woord "primair" laat het artikel afwegingsruimte in die zin dat nieuwe detailhandelsvestigingen niet per definitie niet zijn toegelaten buiten bestaand kernwinkelgebied of buiten de gebieden die in bijlage 2 bij de Verordening zijn aangewezen. Zoals volgt uit de toelichting bij het artikel kan bijvoorbeeld een supermarkt die aantoonbaar ruimtelijk niet inpasbaar is in het bestaand kernwinkelgebied, op enige afstand van dat gebied, binnen de bebouwde kom, worden toegestaan.
De Afdeling stelt vast dat de locatie Haringvlietplein geen onderdeel uitmaakt van het bestaand kernwinkelgebied in Zierikzee. Door supermarkten mogelijk te maken op het Haringvlietplein heeft de raad gebruik willen maken van de afwegingsruimte in artikel 2.2, achtste lid, van de Verordening. Daarvoor heeft de raad onderbouwd dat nieuwe supermarkten met een bedrijfsvloeroppervlakte van 2.500 m² ruimtelijk niet inpasbaar zijn in het bestaand kernwinkelgebied vanwege het historische karakter daarvan en te verwachten problemen met de bevoorrading. Vervolgens heeft de raad, zoals ter zitting is toegelicht, gezocht naar alternatieve locaties waar bundeling en concentratie van voorzieningen mogelijk is. Gelet op de verwachte verkeersbewegingen en de wensen van bezoekers zijn Stadsentree Havenpoort en het Haringvlietplein als mogelijke locaties voorgedragen. Uiteindelijk is voor het Haringvlietplein gekozen omdat die locatie het dichtst bij het centrum ligt. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad hiermee voldoende gemotiveerd dat de voorziene supermarkten aantoonbaar niet inpasbaar zijn in het bestaand kernwinkelgebied van Zierikzee en dat vestiging van die supermarkten op het Haringvlietplein, waar ook andere (grootschalige) detailhandelsvoorzieningen zullen worden ontwikkeld, bijdraagt aan het beleidsdoel dat detailhandelsvoorzieningen worden gebundeld en geconcentreerd. Het plan is niet in strijd met artikel 2.2, achtste lid, van de Verordening vastgesteld. De Afdeling bespreekt de stelling van Aldi over het negende lid en de uitzonderingen in bijlage 2 bij de Verordening daarom niet. Het betoog slaagt niet.
Vestiging van twee supermarkten
6.    Aldi betoogt dat in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening niet is aangetoond dat er behoefte is aan de vestiging van twee supermarkten waar het plan in voorziet.
Verder voert Aldi aan dat de raad in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelt door de vestiging van twee supermarkten in de omgeving van Aldi toe te staan, terwijl Aldi wordt belemmerd in haar uitbreidingsplannen. De raad verleent namelijk geen planologische medewerking aan de uitbreiding van een Aldi-filiaal op de Grevelingenstraat, maar voorziet met dit plan wel in de vestiging van twee andere supermarkten zonder daarover te overleggen met Aldi.
Als laatste betoogt Aldi dat het verplaatsen van de in het centrum gevestigde Albert Heijn naar een locatie buiten de binnenstad in strijd is met het gemeentelijke detailhandelsbeleid. Een verplaatsing zou volgens dat beleid slechts aanvaardbaar zijn als een ruimtelijke relatie met de binnenstad wordt behouden om combinatiebezoek te kunnen waarborgen, maar daar is hier geen sprake van. Voorts volgt uit het detailhandelsbeleid dat de Spar een functie in de binnenstad zou vervullen na verplaatsing van de Albert Heijn, maar de Spar is in 2014 gesloten.
6.1.    De raad stelt dat met dit plan het beleid wordt uitgevoerd zoals vastgelegd in de "Detailhandel Structuurvisie 2013, versie november 2015" (hierna: de structuurvisie) en dat het plan aan dit beleid voldoet. Bij de totstandkoming van de structuurvisie zijn alle supermarktbedrijven in de gelegenheid gesteld hun uitbreidingswensen kenbaar te maken. Daarnaast is ook bij de vaststelling van dit plan aan belangstellenden gelegenheid geboden zich te melden voor de ontwikkelingsruimte die het plan op het Haringvlietplein biedt. De raad stelt dat ook aan Aldi deze gelegenheid geboden is, maar dat Aldi hier geen gebruik van heeft gemaakt. Verder stelt de raad dat het Haringvlietplein in de structuurvisie aangewezen is als locatie die geschikt is voor combinatiebezoek aan de binnenstad omdat er een rechtstreekse looproute is van het Haringvlietplein naar de binnenstad.
7.    Ter zitting heeft Aldi het betoog over behoefte zo uitgelegd en onderbouwd dat de twee supermarkten leeg zullen komen te staan en dat dat verpaupering van het plangebied tot gevolg heeft. Die verpaupering zal negatieve effecten hebben op het ondernemersklimaat van Aldi. Gelet op deze onderbouwing begrijpt de Afdeling het betoog van Aldi zo dat het plan niet uitvoerbaar is, omdat er geen behoefte is aan de twee in het plan mogelijk gemaakte supermarkten. In het kader van een beroep tegen een bestemmingsplan kan een betoog over de uitvoerbaarheid van dat plan, waaronder ook de economische uitvoerbaarheid is begrepen, slechts leiden tot vernietiging van het bestreden besluit indien en voor zover het aangevoerde leidt tot de conclusie dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan niet kan worden uitgevoerd binnen een overzienbare periode. Daarvoor bestaat in wat Aldi heeft aangevoerd geen aanleiding. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in het rapport "Effecten en afweging supermarkten Haringvlietplein" van Bureau Stedelijke Planning (hierna: BSP) van 17 februari 2017 is onderbouwd dat er binnen de gemeente Schouwen-Duiveland een kwalitatieve behoefte is aan grote en moderne supermarkten die meer comfort kunnen bieden aan de klant, een uitgebreid assortiment hebben en de pieken van het toeristenseizoen op kunnen vangen. Verder heeft de raad ter zitting onweersproken gesteld dat er al contracten met geïnteresseerde supermarkten getekend zijn. Het betoog slaagt niet.
8.    Ter zitting heeft Aldi uitgelegd dat zij met het betoog over het gelijkheidsbeginsel bedoelt dat uit het feit dat dit plan voorziet in twee supermarkten, volgt dat er in de gemeente Schouwen-Duiveland in het algemeen oppervlaktemeters voor supermarkten beschikbaar zijn. Volgens Aldi heeft de raad die meters ten onrechte toegekend aan de supermarkten die zich willen vestigen op het Haringvlietplein. De raad had Aldi in de gelegenheid moeten stellen een deel van die beschikbare oppervlaktemeters te krijgen voor bijvoorbeeld een uitbreiding van het Aldi-filiaal op de Grevelingenstraat. Door deze onderbouwing begrijpt de Afdeling het betoog van Aldi zo dat de raad bij de voorbereiding van het plan geen gelijke kansen heeft geboden op de beschikbare oppervlaktemeters in de gemeente Schouwen-Duiveland.
Voorop staat dat de Afdeling beoordeelt of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft gesteld dat vestiging van twee supermarkten met een bedrijfsvloeroppervlakte van 2.500 m² op de locatie Haringvlietplein strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt niet of de raad op een andere locatie dan het plangebied vestiging of uitbreiding van een supermarkt had moeten toestaan. Vaststaat dat ook aan Aldi aangeboden is zich te vestigen op het Haringvlietplein. Ter zitting heeft Aldi bevestigd geen interesse te hebben in een verplaatsing naar het Haringvlietplein en dus ook niet in de daar beschikbare oppervlaktemeters, maar dat Aldi het filiaal op de Grevelingenstraat wenst uit te breiden. Er bestaat daarom geen grond voor het oordeel dat de raad onzorgvuldig heeft gehandeld bij de voorbereiding van dit plan dat onder meer betrekking heeft op de vestiging van twee supermarkten op het Haringvlietplein. Het betoog slaagt niet.
9.    Over het betoog dat het plan in strijd is met het gemeentelijk detailhandelsbeleid zoals neergelegd in de structuurvisie overweegt de Afdeling het volgende.
In paragraaf 3.6.2 van de plantoelichting is het beleid uit de structuurvisie weergegeven en besproken. In de structuurvisie is een geactualiseerde ruimtelijke visie op de detailhandelsstructuur voor de gemeente Schouwen-Duiveland gegeven. Daarin is onder meer het Haringvlietplein in Zierikzee aangewezen als locatie voor perifere detailhandel met een streekfunctie voor de doelgerichte, laagfrequent benodigde aankopen op Schouwen-Duiveland waarbij ook boodschappenaanbod kan worden geconcentreerd. De structuurvisie geeft ook een visie op de boodschappenstructuur. Er staat dat supermarkten een belangrijke rol kunnen spelen in het versterken van de toppositie van Zierikzee als regionaal verzorgend koopcentrum. Dit kan door het supermarktaanbod te concentreren aan de randen van het centrum zodat het bezoek aan de supermarkt gecombineerd kan worden met een bezoek aan de binnenstad waarbij de parkeervoorziening van de supermarkt als lang-parkeerlocatie fungeert. De structuurvisie wijst als locatie met een looproute rechtstreeks naar de binnenstad het Haringvlietplein aan. Specifiek over de Albert Heijn in de binnenstad staat in de structuurvisie dat een verplaatsing aanvaardbaar is als de alternatieve locatie goed bereikbaar is, er voldoende parkeermogelijkheden zijn, en een ruimtelijke relatie met de binnenstad wordt behouden om eventueel combinatiebezoek te kunnen waarborgen. Het Haringvlietplein wordt als mogelijke locatie genoemd waarnaar kan worden verplaatst. Voorts staat er over de Albert Heijn dat, mocht deze willen verplaatsen, de achterblijvende locatie eventueel ingevuld kan worden door de Spar.
De Afdeling overweegt dat het plan niet specifiek de verplaatsing van een bestaand Albert Heijn-filiaal en Lidl-filiaal naar het Haringvlietplein mogelijk maakt. Het plan voorziet in een detailhandelsbestemming die ruimte biedt voor de vestiging van twee supermarkten. De raad moet bezien of het plan met die mogelijkheden in overeenstemming is met het gemeentelijk detailhandelsbeleid, zoals neergelegd in de structuurvisie. Omdat het plan in het algemeen in de vestiging van twee supermarkten voorziet en daarbij niet alleen de mogelijkheid geeft een supermarkt aan het bestaande supermarktbestand toe te voegen, maar ook een al in Zierikzee gevestigde supermarkt te verplaatsen, moet de raad beide mogelijkheden bezien. De raad heeft dat gedaan en zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de voorziene supermarkten aan het Haringvlietplein passen binnen het ruimtelijk beleid zoals neergelegd in de structuurvisie. Om dat te motiveren heeft de raad erop kunnen wijzen dat de locatie aan het Haringvlietplein in de structuurvisie juist geschikt is geacht voor de concentratie van supermarktaanbod aan de randen van het centrum, eventueel door supermarkten uit het centrum te verplaatsen. Daarbij heeft de raad in de plantoelichting deugdelijk onderbouwd dat in het geval van verplaatsing van een al in Zierikzee gevestigde supermarkt, de knelpunten met parkeren en uitstraling op de bestaande locaties met die verplaatsing worden opgelost. Dat Aldi betwijfelt of er een ruimtelijke relatie tussen het Haringvlietplein en de binnenstad bestaat en verwacht dat vanwege de afstand geen combinatiebezoek zal plaatsvinden, doet niet af aan het feit dat de structuurvisie dat plein als mogelijke locatie aanwijst voor nieuwe of voor te verplaatsen supermarkten, waarbij de Albert Heijn specifiek is genoemd. Weliswaar bedraagt de afstand tussen het Haringvlietplein en het winkelgebied in de binnenstad ongeveer 650 meter, maar de raad heeft deugdelijk onderbouwd dat er een ruimtelijke relatie met de binnenstad is die uitnodigt tot combinatiebezoek. Ook heeft de raad onweersproken gesteld dat het op andere plekken in Zierikzee al op deze wijze functioneert. De raad heeft overigens aangegeven de ruimtelijke relatie verder te versterken door op de parkeerlocatie bewegwijzering aan te brengen met looproutes en accentpunten naar de binnenstad. Dat Aldi erop wijst dat een in de structuurvisie genoemd Spar-filiaal inmiddels is verdwenen, is niet van invloed op de aanvaardbaarheid van de mogelijkheid voor de vestiging van twee supermarkten in het plangebied. De betogen slagen niet.
Schaarse rechten
10.    De raad heeft er ter zitting gezegd te betwijfelen of Aldi met haar betoog over schaarse rechten door dit plan wordt geraakt, omdat Aldi geen interesse heeft zich te vestigen op het Haringvlietplein.
10.1.    Aldi betoogt dat de raad met het toestaan van de vestiging van twee supermarkten op het Haringvlietplein extra oppervlaktemeters voor supermarkten mogelijk maakt binnen de hele gemeente
Schouwen-Duiveland. Volgens Aldi had de raad het mogelijk maken van die extra oppervlaktemeters moeten aanmerken als schaars recht, omdat met het toekennen daarvan in dit plan een voordeel wordt gegund aan twee marktpartijen die aan Aldi wordt onthouden. Aldi had ook aanspraak willen maken op die extra oppervlaktemeters voor bijvoorbeeld het Aldi-filiaal aan de Grevelingenstraat.
10.2.    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband is tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
Vaststaat dat Aldi geen concrete interesse heeft mee te dingen in de realisatie van een supermarktvestiging op het Haringvlietplein. Aldi heeft concrete interesse in de in dit plan toegekende oppervlaktemeters voor supermarkten zodat zij een bestaand filiaal buiten het plangebied kan uitbreiden. De Afdeling overweegt dat de beschikbare oppervlaktemeters voor supermarkten waar Aldi naar wil meedingen een kwestie van marktordening is die in het kader van dit plan niet ter beoordeling voorligt. Ter beoordeling ligt voor of de raad de detailhandelsbestemming in het plan in redelijkheid in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening heeft kunnen achten. Schaarse rechten kunnen daar onderdeel van zijn, maar dan wel voor zover die op het plan slaan. De norm waar Aldi zich op beroept, strekt kennelijk niet tot bescherming van het belang van Aldi, zodat artikel 8:69a van de Awb aan een inhoudelijke bespreking van het betoog in de weg staat. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar haar uitspraak van 17 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:141, overweging 71 tot en met 71.2.
Conclusie en proceskosten
11.    Het beroep is ongegrond.
12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. D.A. Verburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Vogel-Carprieaux, griffier.
w.g. Uylenburg    w.g. Vogel-Carprieaux
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2019
458-881.