ECLI:NL:CBB:2020:68
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2634
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 februari 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. G.H. Blom),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Krari).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 17 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 december 2019. Appellante is, met bericht, niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder is tevens verschenen [naam 3] .
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw wordt, indien een landbouwer voor
1 april 2018 meldt en aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen, het fosfaatrecht bepaald aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij in [plaats] .
2.2
Op 3 oktober 2012 heeft appellante een vergunning aangevraagd op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor het in werking hebben van een melkrundveebedrijf en het bouwen van een ligboxenstal voor een maximum van 146 melk- en kalfkoeien en 40 stuks jongvee. Het college van Gedeputeerde Staten van Overijssel heeft deze vergunning op 10 januari 2013 aan appellante verleend. De milieuvergunde situatie tot die datum was dat appellante 70 melkkoeien en 20 stuks jongvee mocht houden. Op 4 april 2013 heeft appellante een omgevingsvergunning aangevraagd voor het uitbreiden van de ligboxenstal. Op 27 mei 2013 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaats] deze vergunning aan appellante verleend.
2.3
Op 12 mei 2014 heeft appellante het financieringsvoorstel van de bank ondertekend voor een totale financiering van € 535.000,-, waarvan € 500.000,- voor de financiering van onroerend goed. Op 14 juli 2014 heeft appellante de opdrachtbevestiging ondertekend voor het realiseren van (de bovenbouw van) een serrestal voor een bedrag van € 86.835,- (excl. btw) en op 28 augustus 2014 heeft appellante een aanbieding ontvangen voor het realiseren van de onderbouw van de serrestal voor een bedrag van € 275.250,- (excl. btw). De grootboekrekening die ziet op de bouw van de stal vermeldt een totaalbedrag aan investeringen van € 575.961,73 (incl. btw) over de periode 1 januari 2014 tot en met
31 december 2016.
2.4
Als gevolg van weersomstandigheden tijdens het inkuilen op 23 april 2014 was het kuilvoer van slechte kwaliteit.
Besluiten van verweerder
3.	Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.615 kg. Wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van 82 melk- en kalfkoeien en in totaal 42 stuks jongvee. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Wat betreft het beroep van appellante op de knelgevallenregeling heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat appellante niet voldoet aan de voorwaarde dat het aantal fosfaatrechten op de peildatum minimaal 5% lager moet zijn dan wanneer rekening was gehouden met de door appellant aangevoerde bijzondere omstandigheid. Hiertoe heeft verweerder de gegevens op de peildatum van 2 juli 2015 vergeleken met de gegevens op 15 december 2014.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat verweerder haar beroep op de knelgevallenregeling onjuist heeft toegepast. Vanwege onvoorziene weersomstandigheden tijdens het inkuilen in
april 2014 was de eerste snede kuilvoer van 2014 van zeer matige kwaliteit. De slechte kwaliteit van het kuilvoer is van invloed geweest op de diergezondheid van de koeien en
dus ook de melkproductie in 2015.
4.2
Appellante voert voorts aan dat verweerder bij het vaststellen van het fosfaatrecht is uitgegaan van een onjuiste gemiddelde melkproductie per koe, omdat zij zonder de problemen met het kuilvoer meer melk hadden geproduceerd. Dit blijkt uit de berekeningen van de melkproductie voor de jaren 2014, 2015 en 2016. Daaruit blijkt tevens dat appellante melk heeft moeten laten weglopen vanwege de medicijnresten in de melk. Bij het toekennen van het fosfaatrecht had verweerder rekening moeten houden met de melkproductie in 2016. Dit heeft tot gevolg dat verweerder ook dient uit te gaan van een hoger excretieforfait.
4.3
Tot slot voert appellante aan dat de vaststelling van het fosfaatrecht in strijd is met artikel 1 van het EP. Het aantal toegekende fosfaatrechten leidt in haar geval tot onevenredige nadelige gevolgen, waardoor zij in de problemen komt met haar bedrijfsvoering. Appellante heeft geïnvesteerd en was bezig met het laten groeien van haar bedrijf. Het fosfaatrechtenstelsel en meer in het bijzonder de peildatum legt een onevenredige last op appellante, was niet voorzienbaar en voorziet niet in compensatie. Om die reden is de Msw in strijd met artikel 1 van het EP, zodat deze jegens appellante buiten behandeling dient te worden gelaten. Op grond van de Nbw is het appellante toegestaan om 146 melk- en kalfkoeien en 40 stuks jongvee te houden. Na een vergunningprocedure van enkele jaren is zij in 2014 van start gegaan met de bouw van een nieuwe stal, waarvoor zij een aannemingsovereenkomst heeft gesloten. Voor de financiering heeft zij in mei 2014 een bedrijfskrediet afgesloten en is zij dus onomkeerbare financieringsverplichtingen aangegaan. Vanwege de bouwactiviteiten was het toegestane aantal dieren op de peildatum nog niet aanwezig. De financieringsverplichtingen zijn echter aangegaan op grond van het aantal dieren in de Nbw-vergunning. Door het fosfaatrechtenstelsel wordt appellante hier plots in belemmerd en kan zij de investeringen niet terugverdienen. Omdat de financiële verplichtingen wel doorlopen, komt de bedrijfsvoering van appellante ernstig onder druk te staan. Appellante heeft in dit verband gewezen op een door [naam 4] accountants opgesteld rapport (rapport).
Standpunt van verweerder
5.1
In zijn verweerschrift heeft verweerder, onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:523, onder 7), vastgesteld dat drie op de peildatum afgevoerde dieren in diercategorie 101 dienen te worden meegerekend bij de vaststelling van het fosfaatrecht van appellante. Het fosfaatrecht had dus op basis van 82 melk- en kalfkoeien en 45 stuks jongvee moeten worden vastgesteld op 3.641 kg (na toepassing van de generieke korting).
5.2
Wat betreft de melkproductie heeft verweerder uiteengezet dat hij deze over 2015 juist heeft vastgesteld.
5.3
Wat betreft het beroep van appellante op de knelgevallenregeling heeft verweerder uiteengezet dat, voor zover de slechte kwaliteit van het kuilvoer van invloed is geweest op de diergezondheid en zij in zoverre een beroep doet op die knelgevallenregeling, appellante op de peildatum niet minimaal 5% minder fosfaatrecht heeft ten opzichte van de alternatieve peildatum 15 december 2014. Bij de toepassing van de knelgevallenregeling blijft de niet gerealiseerde groei buiten aanmerking.
5.4
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Dat de melkgift over 2015 negatief is beïnvloed door het voeren van slechte kwaliteit kuilvoer, is een omstandigheid die valt binnen de invloedsfeer van appellante. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Appellante onderscheidt zich niet van andere melkveehouders die al voor de peildatum zijn gaan uitbreiden in verband met de afschaffing van de melkquota op een moment dat de komst van productiebeperkende maatregelen te verwachten waren. In weerwil van deze naderende maatregelen is appellante blijven vasthouden aan de geplande groei. Daarbij is niet gebleken dat de ingezette bedrijfsuitbreiding om bedrijfseconomische redenen noodzakelijk was. De gevolgen hiervan komen voor risico van appellante. Tot slot is appellante ook na de peildatum nog investeringen aangegaan, terwijl op dat moment het fosfaatrechtenstelsel al kenbaar was en zij daarmee dus rekening had moeten houden.
Beoordeling
6.1
Wat appellante hiervoor onder 4.1 en 4.2 heeft aangevoerd, slaagt niet. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2
Artikel 66, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet bepaalt dat de door melkkoeien in een kalenderjaar op een bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald op basis van het gemiddelde aantal in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf gehouden of anderszins aanwezige melkkoeien en op basis van forfaitaire productienormen, uitgedrukt in kilogrammen stikstof en in kilogrammen fosfaat, per dier per jaar, onderscheiden naar de gemiddelde melkproductie per op het bedrijf aanwezige melkkoe. Ingevolge artikel 74, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet worden, voor zover hier van belang, als forfaitaire productienormen per melkkoe als bedoeld in artikel 66, tweede lid, van het besluit voor de naar de gemiddelde melkproductie onderscheiden melkkoeien vastgesteld de normen die zijn vermeld in bijlage D, tabel II. Het tweede lid van artikel 74 bepaalt dat de gemiddelde melkproductie per melkkoe, bedoeld in artikel 66, tweede lid, van het besluit, wordt bepaald door de hoeveelheid in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf geproduceerde koemelk te delen door het gemiddeld aantal in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf gehouden melkkoeien. Het gaat hier, gelet op het bepaalde in artikel 23, derde lid, van de Msw om het kalenderjaar 2015. Verweerder is bij het vaststellen van het fosfaatrecht overeenkomstig dit wettelijke kader dus terecht uitgegaan van de melkproductie in het kalenderjaar 2015. Voor de conclusie dat verweerder die melkproductie onjuist heeft vastgesteld, biedt het aangevoerde geen grond.
6.3
Het College is voorts met verweerder van oordeel dat appellante geen succesvol beroep kan doen op de knelgevallenregeling. Voor zover al moet worden aangenomen dat sprake was van een dierziekte op het bedrijf van appellante, voldoet zij niet aan de voorwaarde dat op
2 juli 2015 het reguliere fosfaatrecht minimaal 5% lager was als gevolg van deze bijzondere omstandigheid. Verweerder heeft een juiste toepassing gegeven aan de knelgevallenregeling door hier uit te gaan van een vóór 2 juli 2015 gelegen alternatieve peildatum. Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in zijn uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) heeft bevestigd, wordt daarbij geen rekening gehouden met op de peildatum (nog) niet gerealiseerde uitbreidingsplannen en wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid, in dit geval de dierziekte, en de bedrijfssituatie op de peildatum van 2 juli 2015. In aanmerking genomen dat de dierziekte, zoals appellante ook in haar melding bijzondere omstandigheden van
23 maart 2018 heeft vermeld, zich vanaf 15 december 2014 heeft voorgedaan, is verweerder terecht van de alternatieve peildatum 15 december 2014 uitgegaan. Dat niet het jaar 2014 maar het jaar 2016 representatief is voor de melkproductie van appellante, heeft zij niet aannemelijk gemaakt.
7.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
7.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
7.3
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
7.4
Het fosfaatrechtenstelsel (en meer in het bijzonder de peildatum en de generieke korting van 8,3%) leidt ertoe dat aan appellante voor minder melk- en kalfkoeien fosfaatrechten is verleend dan zij in totaal met haar investeringen heeft beoogd. Appellante heeft aan de hand van het rapport toegelicht dat als gevolg van het aantal toegekende fosfaatrechten de financiële continuïteit van het bedrijf ernstig in gevaar is. Op zichzelf genomen betekent dat niet dat appellante reeds om die reden een individuele en buitensporige last draagt. Bovendien moet worden vastgesteld dat appellante, door in 2014 te investeren in een uitbreiding van circa 70 melk- en kalfkoeien naar 146 melk- en kalfkoeien, gekozen heeft voor een tamelijk forse uitbreiding van het bedrijf. Zoals het College in de genoemde uitspraak van 23 juli 2019 heeft overwogen, had voor melkveehouders al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing productiebeperkende maatregelen te verwachten waren. Van een noodzaak, of enig ander motief dan de afschaffing van het melkquotumstelsel om tot een dergelijke uitbreiding over te gaan, is het College niet gebleken. Appellante dient hier zelf de verantwoordelijkheid te dragen voor de risico’s die zij heeft genomen door op dat moment in de tijd te investeren. Het College is aldus van oordeel dat de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) in dit geval zwaarder dienen te wegen dan de belangen van appellante.
7.5
Het College komt tot de conclusie dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP.
Slotsom
8.1
Zoals hiervoor overwogen onder 5.1, heeft verweerder erkend dat hij het fosfaatrecht onjuist heeft vastgesteld, omdat drie op de peildatum afgevoerde dieren in diercategorie 101 dienen te worden meegerekend bij de vaststelling van het fosfaatrecht van appellante. Het fosfaatrecht had dus op basis van 82 melk- en kalfkoeien en 45 stuks jongvee moeten worden vastgesteld op 3.641 kg (na toepassing van de generieke korting). Appellante heeft zich tegen die berekening niet verzet. Het beroep van appellante moet om die reden gegrond worden verklaard en het bestreden besluit zal worden vernietigd wegens strijd met artikel 23, derde lid, van de Msw. Het College ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen en het fosfaatrecht van appellante vast te stellen op 3.641 kg.
8.2
Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.575,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het horen in bezwaar, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1). Hoewel appellante in beroep heeft verzocht om toekenning van de kosten van de deskundige, moet, zoals verweerder ter zitting heeft aangevoerd, worden vastgesteld dat de in dit verband door appellante overgelegde factuur van [naam 5] niet strookt met de opsteller van het rapport ( [naam 4] accountants), zodat het verzoek in zoverre reeds om die reden moet worden afgewezen.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit en stelt het fosfaatrecht van appellante vast op 3.641 kg en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.575,-;
wijst af het meer of anders verzochte.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. E.D.H. Nanninga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 februari 2020.
w.g. A. Venekamp	w.g. E.D.H. Nanninga