ECLI:NL:RVS:2019:3411
Raad van State — Uitspraak 


201808941/1/A1.
Datum uitspraak: 9 oktober 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Noordwijkerhout,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 21 september 2018 in zaak nr. 18/81 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Noordwijkerhout.
Procesverloop
Bij besluit van 27 juni 2017 heeft het college [appellant] onder oplegging van een last onder bestuursdwang en een preventieve last onder dwangsom gelast het gebruik van het pand op het perceel [locatie] te Noordwijkerhout (hierna: het perceel) voor bewoning door derden te staken en gestaakt te houden.
Bij besluit van 24 november 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar onder aanvulling van de motivering ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 september 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep tegen het besluit van 24 november 2017 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 juli 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.E.M. Vermeij, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. C.H. Norde, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] exploiteert op het perceel, dat ligt op het bedrijventerrein Gravendam, een bedrijf dat zich bezig houdt met het bouwen, repareren en onderhouden van motoren. Op de eerste verdieping van het bedrijfspand op het perceel bevindt zich een woonruimte.
Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bedrijventerrein Gravendam 2013" rust op het perceel de bestemming "Bedrijventerrein" met de nadere aanduiding "bedrijfswoning".
Vast staat dat ten tijde hier van belang delen van het pand werden bewoond door [appellant] en zijn zoon en daarnaast door andere personen (hierna: derden). De door het college opgelegde last onder bestuursdwang ziet uitsluitend op het gebruik van het pand voor bewoning door derden. De rechtbank heeft geoordeeld dat wat betreft het gebruik in de vorm van bewoning door derden zich een overtreding heeft voorgedaan en het college bevoegd was ter zake te handhaven.
Relevante bepalingen
2.    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) luidt:
‘’het is verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan."
Artikel 3.4 (specifieke gebruiksregels), aanhef en onder h, van het bestemmingsplan, dat ziet op gronden met de bestemming "Bedrijventerrein" luidt:
"Met betrekking tot het gebruik gelden de volgende regels; bedrijfswoningen zijn uitsluitend toegestaan ter plaatse van de aanduiding ‘bedrijfswoning’."
Artikel 1.17 luidt:
"bedrijfswoning: een woning in of bij een hoofdgebouw of op een terrein, die slechts is bestemd voor bewoning door (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar noodzakelijk is, vanwege de bestemming van het gebouw of het terrein."
Artikel 1.43 luidt:
"huishouden: een persoon of groep personen die een huishouding voert, waarbij sprake is van een onderlinge verbondenheid en continuïteit in de samenstelling ervan; bedrijfsmatige kamerverhuur wordt daaronder niet begrepen."
Is de bewoning door derden in strijd met het bestemmingsplan?
3.    [appellant] betoogt dat de bewoning door derden in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Hij stelt dat het wat betreft de derden gaat om inwoning. In dit verband wijst hij erop dat de gemeente Noordwijkerhout met ingang van 1 januari 2019 is gefuseerd met de gemeente Noordwijk en dat de raad van die laatste gemeente in een verordening van 7 september 2016 heeft omschreven wat inwoning is. Aan die omschrijving wordt volgens hem voldaan.
[appellant] heeft, zo stelt hij, derden een arbeidscontract aangeboden, zodat wordt voldaan aan het vereiste dat huisvesting van deze personen ter plaatse noodzakelijk is vanwege de bestemming. Hij acht het onjuist dat de rechtbank niet aan hem heeft gevraagd deze contracten op de zitting te tonen. [appellant] voert verder aan dat hij per 1 januari 2019 bereid is een samenlevingscontract te sluiten met derden. Indien dergelijke contracten zijn gesloten, behoren derden tot zijn huishouden, zo betoogt hij.
Tot slot wijst [appellant] er nog op dat geen sprake is van bedrijfsmatige kamerverhuur. Hij stelt dat in de woonruimte niet vier zelfstandige appartementen zijn gerealiseerd.
3.1.    Vast staat dat het geldende bestemmingsplan "Bedrijventerrein Gravendam 2013" op het perceel alleen bewoning als bedrijfswoning toestaat.
Voor zover [appellant] heeft beoogd te betogen dat in het bestemmingsplan de woonruimte ten onrechte niet mede is bestemd voor bewoning van andere aard, komt daaraan thans geen betekenis toe. Er moet worden uitgegaan van de geldende bestemming. Als [appellant] de bestemming onjuist achtte, had hij destijds tegen het bestemmingsplan rechtsmiddelen kunnen aanwenden.
De door [appellant] bedoelde verordening van de gemeenteraad van Noordwijk van 7 september 2016 is niet van belang voor de vraag of de bewoning door derden van de woonruimte is toegestaan. Nog daargelaten dat deze verordening destijds niet op het perceel van toepassing was, aangezien deze betrekking had op het grondgebied van de gemeente Noordwijk en het perceel daartoe niet behoorde, moet worden geoordeeld dat alleen het bestemmingsplan bepalend is voor de vraag welk woongebruik op het perceel is toegestaan.
Ingevolge artikel 1.17 van de planregels gaat het bij een bedrijfswoning om een woning die wordt bewoond door een persoon wiens huisvesting daar noodzakelijk is vanwege de bestemming. Is dat het geval, dan mogen ook personen die tot het huishouden van die persoon behoren, ter plaatse wonen. Bij bedrijfsmatige kamerverhuur vormen, gelet op artikel 1.43 van de planregels, personen die een bedrijfsmatig verhuurde kamer bewonen, geen onderdeel van een huishouden.
Niet in geschil is dat de huisvesting van [appellant] ter plaatse vanwege de bestemming noodzakelijk is. Alleen personen die tot zijn huishouden behoren, zoals zijn zoon, mogen derhalve in de woning wonen. Anders dan [appellant] aanvoert, mogen ingevolge het bestemmingsplan personen die niet tot zijn huishouden behoren, niet in de woonruimte wonen, ook niet als de huisvesting van die personen ter plaatse noodzakelijk zou zijn vanwege de bestemming. Reeds daarom komt geen betekenis toe aan de door [appellant] gestelde arbeidscontracten, gesloten tussen hem en derden. De rechtbank heeft hem daarom niet hoeven vragen de arbeidscontracten te overleggen.
Aan de door [appellant] gestelde samenlevingscontracten komt evenmin betekenis toe. Ter beoordeling staat of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat, gelet op de zich ten tijde van het besluit op bezwaar van 24 november 2017 voordoende feiten en omstandigheden, zich destijds een overtreding voordeed. Als er al samenlevingscontracten zijn getekend, dan heeft deze omstandigheid zich eerst na dat besluit voorgedaan.
Niet in geschil is dat [appellant] ten tijde van het besluit op bezwaar via een makelaar aan derden kamers verhuurde en daarvoor huurpenningen ontving. De verhuuractiviteiten zijn daarmee, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, op één lijn te stellen met bedrijfsmatige kamerverhuur. De derden behoorden reeds daarom niet tot het huishouden van [appellant].
Gelet op wat hiervoor staat, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de bewoning van de woonruimte door derden in strijd is met de geldende bestemming.
Het betoog faalt.
Heeft het college impliciet een omgevingsvergunning verleend voor het gebruik van de bedrijfswoning?
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in 1998 vergunning heeft verleend voor de bouw van een bovenwoning en dat daarmee bewoning door derden is toegestaan.
4.1.    Gebruik kan worden geacht rechtstreeks voort te vloeien uit een door een college verleende vergunning voor het bouwen als uit de aanvraag om die vergunning zonder meer kan worden afgeleid dat het bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan zou worden gebruikt, en het college, zich bewust van dat voorgenomen gebruik, de vergunning in weerwil van de planvoorschriften heeft verleend. Zie hiervoor de uitspraak van de Afdeling van 14 november 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB7784.
Deze situatie doet zich hier niet voor. Bij besluit van 16 oktober 1998 heeft het college een bouwvergunning ingevolge de Woningwet verleend voor het bouwen van een pand met bedrijfsruimte en daarboven gelegen woning, in het besluit ‘bovenwoning’ genoemd. Het college is er destijds vanuit gegaan dat het bouwplan in overeenstemming was met de toen geldende bedrijfsbestemming. De enkele omstandigheid dat de woonruimte in het besluit ‘bovenwoning’ wordt genoemd, betekent niet dat de vergunning toestaat dat de woonruimte wordt bewoond door uitsluitend personen die geen relatie hebben met het ter plaatse aanwezige bedrijf. Ook verder bestaan daarvoor geen aanknopingspunten.
Het betoog faalt.
Conclusie over bevoegdheid
5.    De conclusie is dat de rechtbank terecht tot het oordeel is gekomen dat het college bevoegd was handhavend op te treden.
Gelijkheidsbeginsel
6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel. Hiertoe voert hij aan dat het college in andere gevallen niet handhavend optreedt tegen het gebruik van percelen in strijd met het bestemmingsplan. Hij wijst hierbij op de situatie op het perceel Leidsevaart 168, waar volgens hem in strijd met het bestemmingsplan kamerverhuur plaatsvindt, en op de situaties op de percelen Smederij 2,4 en 4a en ’s Gravendamseweg 4-6, waar in strijd met het bestemmingsplan wordt gewoond.
6.1.    Het college heeft ter zitting toegelicht waarom de door [appellant] genoemde gevallen volgens hem geen in relevant opzicht gelijke gevallen zijn. Het college heeft te kennen gegeven dat op het perceel Leidsevaart 168 kamerverhuur niet is toegestaan, maar dat vanwege de ligging van het pand nabij woningen concreet zicht op legalisering van het gebruik bestaat. Er is een verzoek ingediend om de situatie te legaliseren, aldus het college. De Afdeling ziet in wat [appellant] heeft gesteld geen aanleiding aan de juistheid hiervan te twijfelen. De situatie op het perceel Leidsevaart 168 is dan ook niet in relevant opzicht gelijk aan die op het perceel.
Over de situaties op de percelen Smederij 2,4 en 4a leidt de Afdeling uit wat partijen daarover hebben gesteld af dat een handhavingsbesluit is genomen en het strijdige gebruik inmiddels is beëindigd. Het college heeft in zoverre dan ook niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel gehandeld door in het thans voorliggende geval ook handhavend op te treden. De gestelde omstandigheid dat het college niet zou zijn overgegaan tot invordering van dwangsommen vanwege het gebruik op de percelen aan de Smederij doet hier niet aan af. Invordering van dwangsommen betreft immers niet het handhavingsbesluit als zodanig.
Aan het perceel ’s Gravendamseweg 4-6 is een woonbestemming toegekend. Volgens [appellant] heeft het college te kennen gegeven tegen het gebruik dat zich daarmee niet verdraagt, handhavend te zullen optreden. In zoverre is de situatie op die percelen niet een andere dan op het perceel.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat dat het college het besluit heeft genomen in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
Het betoog faalt.
De preventieve last onder dwangsom
7.    [appellant] heeft eerst in hoger beroep betoogd dat de rechtbank eraan voorbij is gegaan dat het college ten onrechte een preventieve last onder dwangsom heeft opgelegd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom deze grond niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient deze grond buiten beschouwing te blijven.
Het betoog faalt.
Slotoverwegingen en proceskosten
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A van Roessel, griffier.
w.g. Helder
lid van de enkelvoudige kamer
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 9 oktober 2019
163-930.