ECLI:NL:CBB:2019:662
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2905
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 december 2019 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. L.M. van der Ende),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. B.M. Kleijs).
Procesverloop
Bij besluit van 18 januari 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder aan appellant een last onder bestuursdwang opgelegd.
Bij besluit van 29 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 oktober 2019.
Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder is tevens [naam 2] verschenen.
Overwegingen
1.1
Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.2
Op 26 juli 2016 heeft bij appellant naar aanleiding van een anonieme melding een controle door een toezichthouder en een dierenarts van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) plaatsgevonden. Volgens het door de toezichthouders opgemaakte rapport van bevindingen van 23 augustus 2016 zijn, voor zover hier van belang, de volgende constateringen gedaan:
“Op 26 juli 2016 omstreeks 15:45 is gebleken dat op een perceel achter de [adres] te [plaats] , tussen een koppel schapen, minimaal 4 kreupelen [lees: kreupele, College] schapen werden gehouden. Deze dieren waren niet onmiddellijk op een passende wijze verzorgd en later bleek dat voor voornoemde dieren geen dierenarts was geraadpleegd.”
1.3
Bij het primaire besluit is aan appellant een last onder bestuursdwang ter voorkoming van herhaling opgelegd. Daarbij zijn aan appellant de volgende maatregelen opgelegd:
“1. Zorg dat een dier dat ziek of gewond lijkt onmiddellijk op een passende wijze wordt verzorgd en zo nodig wordt afgezonderd.
2. Wanneer de zorg geen verbetering in de toestand van het dier brengt, raadpleeg dan zo spoedig mogelijk een dierenarts en volg zijn behandelingsadvies op.
De last is gedurende een jaar van toepassing.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat uit het rapport van bevindingen afdoende blijkt dat appellant de gezondheid en het welzijn van zijn schapen heeft benadeeld. Voorts is weliswaar sprake van een termijnoverschrijding tussen de geconstateerde overtredingen en het opleggen van de last, maar dit doet niet af aan deze overtredingen, aldus verweerder.
3. Appellant betwist dat hij de gezondheid en het welzijn van zijn schapen heeft benadeeld. Hij betoogt immer de dierenarts in te schakelen indien dit nodig is. Anders dan het primaire besluit vermeldt, hebben geen controles op 3 en 23 augustus 2016 plaatsgevonden en voorts heeft appellant tijdens de controle direct zijn dierenarts laten komen. Er was derhalve geen overtreding die het opleggen van een last noodzakelijk maakte, aldus appellant. Appellant voert voorts aan dat tussen de controle en het opleggen van de last te veel tijd ligt en verweerder eerst een nadere inspectie had moeten uitvoeren. Het handhaven van het primaire besluit is volgens appellant in strijd met de proportionaliteit, subsidiariteit, doelmatigheid en doeltreffendheid.
4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit het rapport van bevindingen duidelijk blijkt dat het welzijn van tenminste vijf schapen werd benadeeld en appellant pas na tussenkomst van de toezichthouder zijn dierenarts heeft geraadpleegd. Verweerder heeft in het bestreden besluit de motivering hersteld in de zin dat de feitelijke basis van het primaire besluit is gelegen in de controle op 26 juli 2016 en hij heeft erkend dat op 3 en 23 augustus 2016 geen fysieke controles hebben plaatsgevonden. Verweerder acht daarnaast het opleggen van de last na zes maanden niet onredelijke lang en wijst op de inspectiehistorie van appellant.
5.1
Het College ziet zich gesteld voor de vraag of verweerder met het bestreden besluit de aan appellant opgelegde last onder bestuursdwang ter voorkoming van herhaling terecht heeft gehandhaafd. Het College overweegt dienaangaande het volgende.
5.2
Verweerder heeft beoogd een last op te leggen die strekt tot voorkoming van herhaling van eerdere overtredingen, als bedoeld in artikel 5:2, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht. Ingevolge vaste jurisprudentie van het College (zie onder meer de uitspraak 27 oktober 2009, ECLI:NL:CBB:2009:BK1424, kan een dergelijke last worden opgelegd indien een overtreding heeft plaatsgevonden en gevaar voor herhaling voor de hand ligt
.
Voorts heeft het College overwogen dat bij de beantwoording van de vraag of een last strekt tot voorkoming van herhaling van eerdere overtredingen verschillende omstandigheden op zichzelf en in onderlinge samenhang bezien een rol spelen. Het gaat hier om omstandigheden die een beeld geven van de mate van continuïteit in de aan de orde zijnde overtredingen, zoals de aard van de overtreding, de mate van overeenkomst - bijvoorbeeld wat betreft de plaats ervan - met de eerdere geconstateerde overtredingen en het tijdsverloop sinds die overtreding. Voor de aard van de overtreding is onder meer van belang dat het gaat om overtredingen van hetzelfde voorschrift met dezelfde strekking, wil gesproken kunnen worden van een herhaling. Om tot de conclusie te komen dat de last strekt ter voorkoming van een herhaling, is vereist dat de omstandigheden ten tijde van het opleggen van de last op één lijn kunnen worden gesteld met de omstandigheden ten tijde van de eerdere overtreding.
5.3
In dit licht stelt het College vast dat tussen de geconstateerde overtreding op 26 juli 2016 en het nemen van het primaire besluit op 18 januari 2017 bijna zes maanden is gelegen. In deze periode van zes maanden heeft geen (nadere) inspectie plaatsgevonden. Verweerder heeft onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat gelet op dit tijdsverloop kan worden gesproken van omstandigheden die ten tijde van het opleggen van de last op één lijn kunnen worden gesteld met de omstandigheden ten tijde van de overtreding op 26 juli 2016. Te meer daar appellant tijdens de controle op deze dag zijn dierenarts heeft ingeschakeld en daarmee de overtreding heeft beëindigd. Verweerder heeft voorts onvoldoende onderbouwd dat sprake is van continuïteit in overtredingen van dezelfde aard en inhoud en dat gezien deze continuïteit gevaar voor verdere herhaling bestaat. Verweerder heeft noch in het primaire besluit noch in het bestreden besluit, maar eerst in het verweerschrift van 29 januari 2019 en ter zitting verwezen naar de handhavingshistorie van appellant. Uit deze handhavingshistorie blijkt evenwel niet dat sprake is geweest van eerdere overtredingen van hetzelfde voorschrift of een voorschrift met dezelfde strekking en evenmin dat die zich tussen 26 juli 2016 en het opleggen van de last hebben voorgedaan.
5.4
Daarnaast betrekt het College bij de beoordeling dat uit het rapport van bevindingen, het primaire besluit en het bestreden besluit niet eenduidig blijkt welke feiten ten grondslag liggen aan de overtreding(en) die appellant zou hebben begaan. Het aantal schapen dat appellant niet op passende wijze zou hebben verzorgd, verschilt per gedingstuk, evenals de omschrijving wat het schaap zou mankeren. Zo benoemt het rapport van bevindingen op pagina 2 ‘minimaal 4 kreupele schapen’, op pagina 5 een lam en vier schapen, waarvan twee kreupel, en op pagina 6 bij het citeren van de visitebrief van de dierenarts van appellant twee lammeren en 3 schapen, waarvan twee kreupel. In het primaire besluit wordt volstaan met ‘het benadelen van de gezondheid en het welzijn van uw schapen’, het bestreden besluit vermeldt ‘minimaal 4 kreupele schapen’ en in het verweerschrift wordt gesteld dat het welzijn van ‘tenminste vijf schapen is benadeeld’. Gelet op het voorgaande heeft verweerder onvoldoende geconcretiseerd welke feiten ten grondslag liggen aan de geconstateerde overtreding(en) en de opgelegde last onder bestuursdwang ter voorkoming van herhaling.
5.5
Daar komt nog bij dat het primaire besluit controles vermeldt op 3 en 23 augustus 2016, welke nooit hebben plaatsgevonden, en dat daarbij is vastgesteld dat appellant de overtredingen ongedaan heeft gemaakt. Met het bestreden besluit, gedateerd van ongeveer 21 maanden na het primaire besluit, wordt pas duidelijk dat dit onjuist is. Dit is, anders dan verweerder lijkt te menen, van inhoudelijke betekenis, omdat de beide data betrekking hebben  op contacten van verweerder met de dierenarts van appellant, waarbij deze aan verweerder heeft meegedeeld dat de dieren van appellant de nodige zorg hadden gekregen. De inhoud van die mededelingen heeft verweerder ten onrechte niet betrokken bij de beoordeling of er nog een reden bestond om aan appellant een last op te leggen.
5.6
Gelet op het voorgaande was er voor verweerder feitelijk geen bevoegdheidsgrondslag om aan appellant een last onder dwangsom ter voorkoming van herhaling op te leggen. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking voor zover daarbij het primaire besluit is gehandhaafd. Het College zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Algemene wet bestuursrecht zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit.
6.1
Appellante heeft ter zitting gesteld dat de redelijke termijn (als bedoeld in artikel 6 van het EVRM) is overschreden en verzocht om een schadevergoeding.
6.2
Volgens vaste jurisprudentie geldt bij niet-punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen door het College uitspraak wordt gedaan. De termijn vangt aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift tegen het primaire besluit.
6.3
In dit geval is de redelijke termijn aangevangen op 20 januari 2017, de datum waarop verweerder het bezwaarschrift van appellante tegen het primaire besluit heeft ontvangen. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met bijna elf maanden overschreden. De overschrijding rechtvaardigt een compensatie voor immateriële schadevergoeding in de vorm van schadevergoeding. Volgens vaste jurisprudentie bedraagt deze schadevergoeding
€ 500,- per half jaar waarmee in de bestuurlijke en rechterlijke fase de redelijke termijn is overschreden, naar boven afgerond. In dit geval dient derhalve een schadevergoeding van
€ 1.000,- te worden toegekend.
6.4
Met het oog op de toerekening van de schadevergoeding wordt overwogen dat als uitgangspunt geldt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd indien het de duur van een jaar overschrijdt en de rechterlijke fase indien anderhalf jaar wordt overschreden. Op het moment van het bestreden besluit zijn sinds de binnenkomst van het bezwaar 21 maanden verstreken. De rechterlijke fase heeft ongeveer een jaar in beslag genomen. Dit maakt dat de overschrijding van de redelijke termijn geheel aan verweerder is toe te rekenen. Verweerder heeft geen omstandigheden aangedragen die een verlenging van de bestuurlijke fase rechtvaardigen noch omstandigheden die aanleiding zouden moeten vormen om te twijfelen aan de door appellante geleden immateriële schade. Verweerder wordt dan ook veroordeeld tot vergoeding van de immateriële schade van appellante tot een bedrag van € 1.000,-.
7. 	Het College veroordeelt verweerder in de door appellant gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.048,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor de telefonische hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
veroordeelt verweerder tot betaling van een schadevergoeding aan appellant tot een bedrag van € 1.000,-;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van
€ 2.048,-
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. A. Verhoeven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 december 2019.
w.g. J.L. Verbeek	w.g. A. Verhoeven