ECLI:NL:CBB:2020:153
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2255
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 maart 2020 in de zaak tussen
[naam 1] V.O.F., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.E. Schmidt-Lo Fo Wong),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: K.R. van Welsum).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 30 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 januari 2020. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Voor appellante zijn tevens verschenen
haar maten [naam 2] en [naam 3] .
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij in [plaats] . Zij heeft haar bedrijf begin 2009 naar deze locatie verplaatst. Op de oude bedrijfslocatie hield appellante rond de 70 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee.
2.2
Op 14 januari 2009 heeft appellante een melding Besluit landbouw milieubeheer gedaan voor het uitbreiden of wijzigen, dan wel het veranderen van de werking van de melkrundveehouderij. Daarbij heeft zij aangegeven dat het gaat om het houden van
200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee. Op 6 april 2009 heeft appellante een aanvullende melding Besluit landbouw milieubeheer gedaan voor bedrijfstechnische wijzigingen en het wijzigen in situering en indeling van de bedrijfsgebouwen en het erf van de melkrundveehouderij. Deze melding is op 11 mei 2009 door de gemeente [plaats] geaccepteerd. Op 11 mei 2009 is ook een bouwvergunning verleend voor het plaatsen van een ligboxenstal en een sleufsilo en op 18 september 2009 is een bouwvergunning verleend voor het vernieuwen van de bovenbouw van de jongveestal. Op 11 januari 2011 is door de gemeente [plaats] een milieuvergunning verleend voor het oprichten en inwerking hebben van een melkrundveehouderij, waar 244 melk- en kalfkoeien en 163 stuks jongvee kunnen worden gehouden in plaats van de eerder voor haar bedrijf vergunde aantallen van
200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee. Op 22 november 2012 is een vergunning verleend op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor het in bedrijf hebben van een melkrundveebedrijf, het samenvoegen van twee locaties en voor het houden van 224 melk- en kalfkoeien en 149 stuks jongvee.
2.3
De bouw van de stal was in januari 2010 klaar.
2.4
Voor de uitbreiding is appellante een aantal leningen bij de [naam 4] aangegaan: op 2 juni 2010 is zij een overbruggingslening aangegaan van € 1,5 miljoen; op 5 september 2013 is zij een lening aangegaan van € 240.000,- voor de aankoop van 4,9 ha grond; en op
11 oktober 2016 is zij een lening aangegaan van € 240.000,- ter herfinanciering van een bestaande lening.
2.5
Op 2 juli 2015 hield appellante 156 melk- en kalfkoeien en 103 stuks jongvee op haar bedrijf.
Besluiten van verweerder
3. 	Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 8.310 kg. Wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op
2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat het fosfaatrechtenstelsel, inclusief de generieke korting, het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante is verhuisd, omdat zij op de oude bedrijfslocatie geen uitbreidingsmogelijkheden had. Na de verhuizing in 2009 wilde zij haar bedrijf op de nieuwe locatie uitbreiden naar 224 melk- en kalfkoeien en 149 stuks jongvee door middel van de bouw van een nieuwe ligboxenstal en vernieuwing/uitbreiding van de jongveestal. Zij heeft jaarlijks melkquotum bijgekocht, is vóór 2 juli 2015 onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan en beschikte over de benodigde vergunningen voor uitbreiding, maar kon de uitbreiding door de fosfaatrechtenvaststelling niet realiseren. Om de investeringen terug te verdienen is 13.054 kg fosfaatrecht nodig, terwijl zij slechts 8.310 kg fosfaatrecht heeft ontvangen. De uitbreidingsinvesteringen overstijgen het gemiddelde investeringsniveau van de reguliere bedrijfsontwikkeling en de bedrijfscontinuïteit is als gevolg van de fosfaatrechtenvaststelling in gevaar. Het bedrijf is ingericht op het houden van het aantal stuks melkvee waarvoor de vergunning is verleend.
4.2
Ter onderbouwing van haar betoog dat er sprake is van een individuele en buitensporige last heeft zij een rapport van 11 april 2018 (rapport) overgelegd - opgesteld door [naam 5] - waarin de gevolgen van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel voor appellante zijn vastgesteld. In het rapport is een financiële vergelijking gemaakt tussen de situatie volgens het door verweerder toegekende aantal fosfaatrecht (voor 156 melk- en kalfkoeien en 103 stuks jongvee ), het plan 2018 (voor 171 melk- en kalfkoeien en 84 stuks jongvee) en het vergunde aantal fosfaatrecht (voor 224 melk- en kalfkoeien en 149 stuks jongvee). Volgens het rapport leidt de fosfaatrechtenvaststelling tot een last van € 601.124,-, waarvan € 344.993,- buitensporig is in vergelijking tot het gemiddelde in de sector. Bij aankoop van het ontbrekende aantal fosfaatrechten komt de last nog hoger uit op € 807.409,-, waarvan € 463.151,- buitensporig is. Alternatieve aanwending van de investeringen is niet mogelijk. Appellante heeft tevens het fiscaal rapport 2015 en de financiële jaarrekening van 2015 overgelegd.
4.3
Voorts voert appellante aan dat het bestreden besluit in strijd met het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel tot stand is gekomen, omdat verweerder daarin onvoldoende is ingegaan op haar betoog met betrekking tot de individuele en buitensporige last.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Door in weerwil van de naderende productiebeperkende maatregelen vast te houden aan de beoogde uitbreiding heeft zij een meer dan gebruikelijk ondernemersrisico genomen waarvan de gevolgen voor haar rekening dienen te komen. Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden of een bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding. Verweerder heeft ook een aantal kanttekeningen geplaatst bij het door appellante overgelegde rapport, waaronder dat voldoende en correcte gegevens ontbreken en dat geen rekening is gehouden met het - ten tijde van het opstellen van het rapport - door appellante aangekochte aantal extra fosfaatrecht.
5.2
Voorts stelt verweerder zich op het standpunt dat hij het bestreden besluit voldoende heeft gemotiveerd en dat de motivering - voor zover nodig - is aangevuld in het verweerschrift.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel, inclusief de toepassing van de generieke korting, op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.2
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2). In de uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.2 en verder) heeft het College zijn beoordelingskader voor de fair balance op individueel niveau en daarmee over de individuele en buitensporige last nader gemotiveerd.
6.4
Het College stelt vast dat appellante ten opzichte van het toegekende aantal fosfaatrechten (8.310 kg) een aanzienlijk aantal fosfaatrechten tekortkomt om haar stalcapaciteit te benutten dan wel haar voorgenomen bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen uitvoeren. Volgens appellante had verweerder haar 13.054 kg fosfaatrechten moeten toekennen om haar stalcapaciteit te kunnen benutten en komt zij daarvoor aldus 4.744 kg fosfaatrecht tekort. Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat betekent niet dat daarom reeds sprake is van een individuele en buitensporige last. Voor zover dat tekort het gevolg is van de door verweerder toegepaste korting op het fosfaatrecht, moet worden geoordeeld dat appellante in zoverre niet individueel wordt getroffen door het fosfaatrechtenstelsel, omdat die korting wordt toegepast op alle melkveehouders met uitzondering van grondgebonden bedrijven. De beslissing van appellante om haar bedrijf te verplaatsen en uit te breiden moet worden gezien als ondernemersbeslissing waaraan risico’s inherent zijn en waarvan appellante in beginsel zelf de nadelige gevolgen draagt (zie de uitspraak van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9). Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie de uitspraak van 25 februari 2020, hiervoor aangehaald, onder 6.9).
6.5
In wat appellante heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om van dat uitgangspunt af te wijken. Hoewel goed te begrijpen valt dat appellante vanwege de omstandigheid dat zij op de oude locatie geen uitbreidingsmogelijkheden had haar bedrijf in 2009/2010 heeft verplaatst om daar met het oog op de toekomst uit te breiden, is, gelet op het moment waarop zij die beslissing heeft genomen, de mate waarin zij heeft willen uitbreiden met de daarmee gemoeide investeringen niet goed navolgbaar. Een verplaatsing met een uitbreiding als hier aan de orde van 89 melk- en kalfkoeien en 96 stuks jongvee die appellante blijkens de gecombineerde opgave 2010 op 1 april 2010 hield naar 224 melk- en kalfkoeien en 149 stuks jongvee (stalcapaciteit) dan wel naar 171 melk- en kalfkoeien en 84 stuks (het plan 2018) is tamelijk fors. Nadat in 2009 bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 1.2 en 6.7.5.3) en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, had voor melkveehouders als appellante redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing maatregelen te verwachten waren. Appellante had een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat die verplaatsing met de uitbreiding en de daarmee gemoeide investeringen voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:2, onder 5.4.2, 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:3, onder 5.5, 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.3.3, 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:729, onder 6.5, en 7 januari 2020, ECLI:NL:CBB: 2020:9, onder 6.3). In dat licht bezien komt aan het door appellante overgelegde rapport niet de waarde toe die zij daaraan gehecht wenst te zien.
6.6
Het College komt tot de conclusie dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1.
Omdat het bestreden besluit, zoals dat door appellante terecht is aangevoerd, pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.2.
Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.025,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1). Tevens ziet het College aanleiding om de voor het rapport gemaakte kosten te vergoeden. Ter zitting is duidelijk geworden dat daarmee 10 uur waren gemoeid. Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bpb, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003, geldt voor de vergoeding van dit deskundigenrapport een maximum uurtarief van € 122,63, zodat de vergoeding € 1.226,30 (10 uur x € 122,63 per uur) bedraagt. Het totaal van de proceskostenvergoeding bedraagt € 2.251,30 (€ 1.025,- + € 1.226,30).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond;
bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 2.251,30,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. L. ten Hove, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 maart 2020.
w.g. A. Venekamp	w.g. L. ten Hove