ECLI:NL:RVS:2020:444
Raad van State — Uitspraak 


201901407/1/R3.
Datum uitspraak: 12 februari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Natuur- & Landschapsbescherming Goeree-Overflakkee (hierna: NLGO), gevestigd te Middelharnis,
appellante,
en
de raad van de gemeente Goeree-Overflakkee,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 22 november 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Dirkdoensweg 33 te Ouddorp" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft NLGO beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2020, waar NLGO, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en de raad, vertegenwoordigd door mr. B. de Kuijper, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het bestemmingsplan "Dirkdoensweg 33 te Ouddorp" (hierna: het bestemmingsplan) voorziet in de bouw van een woning op het perceel Dirkdoensweg 33. Het perceel ligt naast de entree naar een nieuwe begraafplaats in Ouddorp. Op dit perceel stond het voormalige Groene Kruisgebouw (Careyn), dat al is gesloopt. Op het perceel rustte onder andere een maatschappelijke bestemming.
NLGO zet zich onder andere in voor de natuur- en landschapsbescherming op Goeree-Overflakkee. Zij vreest dat het bouwen van de woning afbreuk zal doen aan de kwaliteit van het zandwallengebied.
Ontvankelijkheid
2.    De raad stelt dat de door NLGO ingebrachte beroepsgronden qua inhoud volledig overeenkomen met de gronden die zij in haar zienswijze naar voren heeft gebracht. De ingebrachte zienswijzen zijn beantwoord in de nota van zienswijze. NLGO motiveert in haar beroepschrift niet waarom de beantwoording van de zienswijzen onjuist is. De raad voert aan dat het beroepschrift daarom niet-ontvankelijk moet worden verklaard en verwijst hierbij naar de uitspraak van de Afdeling van 6 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1794.
2.1.    De uitspraak waar in het verweerschrift naar wordt verwezen gaat  over een loutere verwijzing naar een eerder naar voren gebrachte zienswijze. Daar is in deze zaak geen sprake van. Het beroep is ontvankelijk.
Toetsingskader
3.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Totstandkoming bestemmingsplan
4.    NLGO kan zich niet verenigen met het bestemmingsplan.
NLGO is in het verleden betrokken geweest bij de ontwikkeling van het gebied, omdat de locatie onderdeel was van de ontwikkeling van een nieuwe begraafplaats aan de Dirkdoensweg 35. NLGO meent dat het plan niet zorgvuldig tot stand is gekomen, omdat uit overleg met de projectgroep over het vaststellen van het bestemmingsplan voor de begraafplaats volgde dat in het voorliggende plangebied een parkeerplaats zou komen, zodat auto’s niet ver het kwetsbare gebied in hoeven te rijden. Er had volgens NLGO niet van deze afspraken afgeweken mogen worden door een woning op het perceel mogelijk te maken in plaats van een parkeerplaats.
4.1.    De Afdeling stelt vast dat de raad niet gebonden is aan keuzes die zijn gemaakt tijdens het overleg met de projectgroep betreffende het bestemmingsplan "Begraafplaats Ouddorp". Het voorliggende plan betreft een afzonderlijk bestemmingplan. De raad behield de beleidsruimte om te kiezen voor een andere bestemming dan het mogelijk maken van een parkeerplaats. Dit leidt daarom niet tot het oordeel dat het bestemmingsplan onzorgvuldig tot stand is gekomen.
Het betoog faalt.
Planregeling
5.    Op de verbeelding van het bestemmingsplan is in het midden en westen een bestemmingsvlak opgenomen met de bestemming "Wonen". De noordwestkant van het plangebied heeft de bestemming "Natuur - Zandwallen". Aan de oostkant bevindt zich eveneens een bestemmingsvlak met de bestemming "Wonen" met daaraan grenzend een bestemmingsvlak met de bestemming "Tuin".
Artikel 3, lid 3.1, van de planregels luidt:
"De voor 'Natuur - Zandwallen' aangewezen gronden zijn bestemd voor behoud, herstel en ontwikkeling van de aan de schurvelingen eigen zijnde natuur-, landschaps- en cultuurhistorische waarden."
Lid 3.2 luidt:
"Op deze gronden mag niet worden gebouwd."
Lid 3.3.1. luidt:
"Het is verboden op of in de gronden met de bestemming ‘Natuur- Zandwallen’ zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning de volgende werken, geen bouwwerken zijnde, aan te (laten) leggen of de volgende werkzaamheden uit te (laten) voeren:
a. het aanleggen of verharden van wegen of paden en het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen;
b. het aanleggen, vergraven, verruimen of dempen van sloten, vijvers en andere wateren;
c. het aanleggen van dijken of andere taluds en het vergraven of ontgraven van reeds aanwezige dijken of taluds;
d. het uitvoeren van grondbewerkingen, waartoe worden gerekend afgraven, woelen, mengen, diepploegen, egaliseren, ontginnen, ophogen en aanleggen van drainage;
e. het aanleggen of aanbrengen van oeverbeschoeiingen, kaden en aanlegplaatsen;
f. het aanleggen van boven- of ondergrondse kabels en leidingen en het aanbrengen van daarmee verband houdende constructies, installaties of apparatuur;
g. het verwijderen, kappen of rooien van bomen of andere opgaande beplanting alsmede het verwijderen van oevervegetaties."
Lid 3.3.2. luidt:
"Het verbod van lid 3.3.1 is niet van toepassing op werken of werkzaamheden die:
a. normaal onderhoud en beheer ten dienste van de bestemming betreffen;
b. reeds in uitvoering zijn op het tijdstip van de inwerkingstreden van het plan."
Lid 3.3.3. luidt:
"De werken of werkzaamheden als bedoeld in lid 3.3.1 zijn slechts toelaatbaar, indien daardoor de natuur- en landschapswaarden niet onevenredig worden of kunnen worden aangetast."
Artikel 6, lid 6.1 luidt:
"De voor ‘Wonen’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. het wonen daaronder begrepen aan-huis-gebonden beroepen en kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten;
b. bij deze bestemming behorende voorzieningen, zoals erven, nutsvoorzieningen, parkeervoorzieningen, toegangswegen- en paden, tuinen en water."
Artikel 6, lid 6.2 luidt:
"Op de gronden mag worden gebouwd en gelden de volgende regels:
6.2.1. Hoofdgebouwen
[…]
d. de grondoppervlakte van het hoofdgebouw bedraagt ten hoogste 150 m²;
e. de afstand van het hoofdgebouw tot de bestemming ‘Natuur - Zandwallen’ bedraagt minimaal 5 m;
[…]
k. de afstand van bijbehorende bouwwerken tot de bestemming ‘Natuur - Zandwallen’ bedraagt minimaal 3 m;
l. de oppervlakte van bijbehorende bouwwerken bedraagt ten hoogste 50% van het zij- en achtererf met een maximum van 75 m²."
Is het mogelijk maken van een woning in strijd met het provinciaal en gemeentelijk beleid?
6.    NLGO betoogt dat het mogelijk maken van een woning aan de westkant van het plangebied niet voldoet aan de Visie Ruimte en Mobiliteit van de provincie Zuid-Holland. Volgens NLGO wordt niet voldaan aan de voorwaarde "Behoud en versterking van het afwisselende en kleinschalige karakter van het landschap door behoud en herstel van de wallen (met begroeiing) en herkenbaar houden van de open en groene kamers". Hiertoe voert NLGO onder meer aan dat het Groene Kruisgebouw (Careyn) al was gesloopt voor de vaststelling van het bestemmingsplan. Volgens NLGO is er daarom sprake van een open kamer die volgens het beleid beschermd moet worden door het gebied open te houden.
NLGO betoogt tevens dat de ontwikkeling niet in de Eilandvisie van de gemeente past. De zandwallen sluiten gebiedjes in, de zogenaamde kamers. De openheid daarvan draagt bij aan de kwaliteit van het gebied. Het bouwen van een woning in een kamer doet afbreuk aan de kwaliteit. De Eilandvisie bevat onder punt 3 van de kernthema’s de toetsvraag: "Heeft het voorstel of plan het hoogst haalbare en betaalbare kwaliteitsniveau?" Volgens NLGO kan deze vraag niet positief beantwoord worden.
6.1.    De raad stelt zich op standpunt dat hij gezien de uitspraak van de Afdeling van 22 april 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1252) bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet gebonden is aan het provinciaal beleid. Het beleid moet wel meegenomen worden in de belangenafweging en dat heeft de raad ook gedaan. Daarnaast is de raad van mening dat de ontwikkeling voldoet aan zowel het voor dit plan relevante provinciaal als ook gemeentelijk beleid.
Wat het provinciaal beleid betreft, voert de raad het volgende aan. Op het perceel was al bebouwing mogelijk, zodat van een zogeheten open kamer geen sprake is. Voor zover er al sprake zou zijn van een open kamer was deze zeer beperkt beleefbaar vanwege het feit dat er op het nabijgelegen perceel Dirkdoensweg 35A al woonbebouwing is opgericht. Deze bebouwing neemt het zicht op de open ruimte tussen de zandwallen vrijwel volledig weg. De bebouwingsmogelijkheden die het plan biedt zijn bovendien geringer dan onder het vorige plan. Daarnaast wordt de aanwezige zandwal op het perceel in het voorliggende plan beschermd door de bestemming "Natuur - Zandwallen", waardoor het niet langer mogelijk is deze af te graven. Het bestemmingsplan voorziet daardoor in het behoud en de versterking van bestaande kwaliteiten. De raad is gezien het voorgaande van mening dat de ontwikkeling past binnen het provinciaal beleid. Het ontwerpplan is overigens aan de provincie toegezonden en het provinciebestuur heeft geen zienswijze ingediend, aldus de raad.
Over het relevante gemeentelijk beleid voert de raad het volgende aan. Het plan is niet in strijd met punt 3 van de kernthema’s van de gemeentelijke Eilandvisie. De raad stelt daartoe dat het bestemmingsplan bijdraagt aan het versterken van de ruimtelijke kwaliteit, zeker gezien de omstandigheid dat de maatschappelijke functie al enkele jaren niet meer in gebruik was en het redelijkerwijs niet te verwachten was dat de maatschappelijke bestemming zou worden benut. Met de herbestemming tot wonen krijgt het perceel weer een bestemming die toekomstbestendig is.
6.2.    De Afdeling overweegt dat de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan niet gebonden is aan provinciaal beleid. De raad dient het beleid wel in de belangenafweging te betrekken. In paragraaf 3.2 en 3.3 van de plantoelichting wordt ingegaan op het provinciaal beleid. De raad heeft voldoende gemotiveerd dat hij rekening heeft gehouden met het provinciaal beleid voor zover dat strekt tot "behoud en versterking van het afwisselende en kleinschalige karakter van het landschap door behoud en herstel van de wallen (met begroeiing) en herkenbaar houden van de open en groene kamers". Hierbij betrekt de Afdeling dat bebouwing van deze locatie geen nieuwe ontwikkeling is, omdat het voorheen geldende plan hier ook bebouwing mogelijk maakte en die mogelijkheid ook is benut. Dat het plangebied momenteel onbebouwd is maakt dat niet anders, omdat ook onder het voorheen geldende plan nog steeds bebouwing kon worden opgericht. Verder zijn de bebouwingsmogelijkheden geringer dan bij het voorgaande bestemmingsplan. Tevens mag de zandwal op grond van de planregeling niet afgegraven worden, zodat de planregeling voorziet in behoud van de zandwal. De Afdeling overweegt gelet hierop voorts dat de raad heeft mogen concluderen dat het bestemmingsplan in overeenstemming is met het gemeentelijk beleid.
Het betoog faalt.
Is de voorziene woning ruimtelijk aanvaardbaar ingepast?
7.    NLGO betoogt dat het plan te grootschalige woonbebouwing mogelijk maakt, in een kleinschalig landschap. Verder wijst NLGO erop dat het bouwen van een woning dikwijls gepaard gaat met hekken en bijgebouwen, wat volgens NLGO er aan bijdraagt dat het plan de - primair onwenselijk geachte - woningbouw te weinig begrenst en daardoor ook in zoverre ruimtelijk onaanvaardbaar is.
7.1.    De raad stelt dat op het perceel maximaal 225 vierkante meter aan bebouwing mag worden opgericht. Het hoofdgebouw mag maximaal 150 vierkante meter zijn en bijgebouwen totaal maximaal 75 vierkante meter.
7.2.    De Afdeling overweegt dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de kwaliteit van het landschap voldoende wordt beschermd door de planregeling voor de voorziene woning. De woning die volgens het bestemmingsplan gerealiseerd mag worden moet op grond van artikel 6, lid 6.2, van de planregels, minimaal 5 meter van de zandwal zijn verwijderd. Ook bedraagt de grondoppervlakte van het hoofdgebouw ten hoogste 150 m², en het bijgebouw maximaal 75 m². De maximum goothoogte bedraagt 4 m.
Het betoog faalt.
Salonwagen met schuur
8.    NLGO betoogt dat de gesaneerde bebouwing is al gecompenseerd door de legalisatie van de salonwagen met schuur die achter het perceel staat waar het bestemmingsplan betrekking op heeft. De sloop van het Groene Kruisgebouw (Careyn) compenseert volgens NLGO de illegaal geplaatste salonwagen en schuur. Er zou daarom volgens haar geen woning bijgebouwd mogen worden.
8.1.    De raad  stelt dat het bestemmingsplan geen planologisch kader biedt om de salonwagen met schuur die achter dit perceel ligt te legaliseren.  De salonwagen en schuur liggen buiten het plangebied.
8.2.    De Afdeling stelt vast dat de salonwagen en schuur - wat daar ook van zij - zich buiten het plangebied bevinden. De beroepsgrond valt hiermee buiten de reikwijdte van het bestreden besluit.
Het betoog faalt.
Conclusie
9.    Gelet op het voorgaande is het beroep ongegrond.
10.    Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier.
w.g. Helder    w.g. Kuipers
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 12 februari 2020
271-944.