ECLI:NL:CBB:2020:125
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1866
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 maart 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. M.I.J. Toonders),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 19 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Bij besluit van 27 mei 2019 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit herzien.
Appellante heeft een reactie gegeven op het vervangingsbesluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 januari 2020. Namens appellante is verschenen [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw verhoogt verweerder het fosfaatrecht, indien, voor zover van belang, een landbouwer aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal 5% lager is door, voor zover hier van belang, ziekte.
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante heeft een melkveebedrijf. Zij beschikte op 2 juli 2015 (de peildatum) over 86 melk- en kalfkoeien en 71 stuks jongvee.
2.2
Op 5 augustus 2013 is aan appellante een omgevingsvergunning beperkte milieutoets verleend voor het houden van 1.236 varkens, 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee. Voor het houden van dit aantal dieren is op 24 september 2014 ook een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend.
2.3
Op 4 juli 2014 heeft appellante opdracht gegeven voor de renovatie en uitbreiding van haar rundveestal. In de periode van 25 juli 2014 tot en met 15 januari 2015 was een van de maten van appellante tijdelijk arbeidsongeschikt vanwege een hernia. Op 27 november 2014 heeft appellante een lening afgesloten bij de bank voor € 70.000,-. Van januari 2015 tot en met heden heeft een van de andere maten te kampen met fysieke klachten aan de knieën. Vanwege deze lichamelijke klachten heeft appellante zich genoodzaakt gezien om in de periode van 1 januari 2015 tot en met 3 juli 2015 22 dieren te verkopen en is het aantal dieren gekrompen in plaats van gegroeid zoals zij had beoogd. Appellante heeft in maart 2015 ervoor gekozen om het varkensbedrijf af te stoten.
Besluiten van verweerder en omvang van het geding
3.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.449 kg. Wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op de peildatum op het bedrijf aanwezig waren. Omdat het bedrijf van appellante grondgebonden is, is geen korting toegepast. Vervolgens heeft verweerder bij het bestreden besluit en het vervangingsbesluit, na toepassing van de knelgevallenregeling, het fosfaatrecht vastgesteld op 4.759 kg. Verweerder is hierbij uitgegaan van 95 melk- en kalfkoeien en 66 stuks jongvee.
3.2
Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het bestreden besluit is ingetrokken en is vervangen door het vervangingsbesluit en gesteld, noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij beoordeling van het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit, zal het beroep in zoverre niet-ontvankelijk worden verklaard.
Beroepsgronden
4.1
Appellante betoogt dat de vaststelling van fosfaatrecht in strijd is met artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU), omdat sprake is van ongeoorloofde staatssteun. Van dat laatste is sprake omdat de EU-nitraatnorm van 50 mg/l in Nederland wordt overschreden. Subsidiair stelt appellante zich op het standpunt dat het stelsel van fosfaatrechten niet kan worden aangemerkt als een noodzakelijke maatregel als bedoeld in artikel 5, vijfde lid, van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (de Nitraatrichtlijn).
4.2
Appellante voert voorts aan dat als gevolg van gezondheidsproblemen van twee van haar maten de verwachte groei van het aantal melkkoeien is achtergebleven. De afstoting van het varkensbedrijf leverde geen gevaar op voor de continuïteit van melkveebedrijf indien de melkveebezetting in overeenstemming kon worden gebracht met het vergunde aantal dieren. Door de toekenning van het huidige aantal fosfaatrechten heeft appellante een bijzonder zware financiële last te dragen en in combinatie met de bijzondere omstandigheden als gevolg van voornoemde gezondheidsproblemen en het noodzakelijk stopzetten van het varkensbedrijf, is sprake van een dusdanige disproportionele last dat appellante hiervoor gecompenseerd moet worden. Appellante verwijst ter onderbouwing van haar standpunt naar een uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:5. Daarnaast is het wijzigingsbesluit niet zorgvuldig voorbereid en onvoldoende gemotiveerd. Juist de combinatie van voornoemde omstandigheden heeft ertoe geleid dat de veestapel op de peildatum niet op het beoogde niveau was. Verweerder heeft hier ten onrechte geen oordeel over gegeven. Het bestreden besluit dient dan ook vernietigd te worden.
Standpunt van verweerder
5.	Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat de uitbreiding en de beoogde omvang daarvan om bedrijfseconomische redenen noodzakelijk was. Uitbreiding die is ingezet met het oog op bedrijfsopvolging wordt niet als bedrijfseconomisch noodzakelijk beschouwd. Verweerder verwijst naar de uitspraak van het College van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:1, onder 5.4. Daar komt bij dat appellante geen gegevens heeft overgelegd waaruit blijkt dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Hoewel verweerder het aannemelijk acht dat appellante door de gedane investeringen en het niet toekennen van een deel van de fosfaatrechten in een (financieel) zeer nijpende situatie komt en appellante wellicht alleen de mogelijk heeft om haar bedrijf en de bijbehorende grond (deels) te verkopen, is enkel op basis daarvan geen sprake van een individuele en buitensporige last. De vergelijking met de zaak in de voornoemde uitspraak van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:5, gaat volgens verweerder niet op. Appellante wilde uitbreiden met het oog op bedrijfsopvolging en niet om het verlies aan inkomsten uit de af te stoten varkenstak te compenseren. Het is aannemelijk dat appellante de varkenstak had voortgezet indien zij hiervoor financiering had kunnen krijgen. Daarnaast maakt appellante gebruik van de stoppersregeling Actieplan Ammoniak en Veehouderij. Verweerder ziet dan ook geen reden om gebruik te maken van zijn bevoegdheid om op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw een ontheffing te verlenen.
Beoordeling
6.1
Naar het oordeel van het College kan het betoog van appellante dat het stelsel van fosfaatrechten ongeoorloofde staatssteun oplevert niet slagen. De Europese Commissie (Commissie) heeft immers bij beschikking van 19 december 2017 (State Aid SA.46349 (2017/N)) een stelsel van verhandelbare fosfaatrechten voor melkvee in Nederland goedgekeurd. Volgens de Commissie vormt de maatregel steun in de zin van artikel 107, lid 1, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Aangezien met de maatregel een duidelijke milieudoelstelling wordt nagestreefd, heeft de Commissie deze getoetst aan de EU-richtsnoeren inzake staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 en heeft de Commissie vastgesteld dat met het stelsel, conform de richtsnoeren, milieudoelstellingen worden nagestreefd die verder gaan dan de milieunormen waaraan bedrijven op grond van de EU-wetgeving moeten voldoen. Op basis van de nagestreefde milieudoelstellingen heeft de Commissie geconcludeerd dat het stelsel strookt met de EU-regels voor staatssteun op milieugebied. Gezien deze goedkeuringsbeschikking slaagt het beroep van appellante niet (vergelijk ook de uitspraak van 16 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:140, onder 5.6).
6.3.1
Zoals het College in de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.2, heeft overwogen, moeten bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan.
6.3.2
Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Daartoe overweegt het College als volgt.
6.3.3
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande dan wel aantoonbaar voorgenomen bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.4
In bovengenoemde uitspraak heeft het College ook overwogen (onder 6.8) dat voor alle melkveehouders geldt dat de gemiddelde melkgift vanwege verbeteringen in de efficiëntie van de melkveebedrijfsvoering in 2018 hoger zal zijn dan in 2015 en dat daarvoor (vanwege het hogere excretieforfait) meer fosfaatrecht nodig is. Het vanwege die productiviteitsstijging benodigde extra fosfaatrecht mist een individueel karakter, want iedere melkveehouder ziet zich voor de overbrugging van dat extra fosfaatrecht gesteld. Voorts geldt, met uitzondering van grondgebonden bedrijven, voor alle melkveehouders dat hun fosfaatrecht op grond van artikel 72b van het Uitvoeringsbesluit wordt verminderd. Dat deel van de last draagt iedere andere (niet-grondgebonden) melkveehouder (vergelijk de uitspraak van 26 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:624, onder 6.4.1). In zoverre is de last (ook) voor de melkveehouder niet individueel en bestaat – ongeacht de bedrijfseconomische gevolgen – in beginsel geen grond om een individuele en buitensporige last aan te nemen.
6.3.5
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorts voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die de risico’s draagt en dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel een individuele buitensporige last vormt. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder (zie onder 6.9 van de uitspraak van 25 februari 2020).
6.3.6
Voor appellante komt de last als gevolg van het fosfaatrechtstelsel neer op het verschil tussen het toegekende fosfaatrecht voor de op 2 juli 2015 gehouden 86 melk- en kalfkoeien en 71 stuks jongvee (te weten 4.759 kg) en de aannemelijk gemaakte bedrijfsvoering met 200 melk- en kalfkoeien en 140 stuks jongvee. Uit het onder 6.3.4 overwogene volgt dat de last voor zover die bestaat uit de fosfaatrechten die vanwege de generieke korting in mindering zijn gebracht een individueel karakter mist. Evenmin behoort tot de individuele last het eventuele tekort aan fosfaatrechten om een toename van de melkproductie af te dekken. Het College acht aannemelijk dat de overige individuele last appellante fors treft. Zoals onder 6.3.5 is overwogen, draagt appellante zelf de risico’s die zijn verbonden aan haar investeringsbeslissingen en kan zij de nadelige gevolgen van een door haar genomen beslissing om uit te breiden in beginsel niet afwentelen. In wat appellante heeft aangevoerd, ziet het College geen aanleiding om hier van dat uitgangspunt af te wijken. Appellante heeft weliswaar reeds in 2005 plannen gemaakt om haar bedrijf uit te breiden naar het hiervoor genoemde aantal dieren, maar pas in 2013 heeft zij concrete stappen gezet voor het aanvragen van de voor de uitbreiding van haar veestapel benodigde vergunningen en in 2014 opdracht gegeven voor de renovatie en uitbreiding van haar rundveestal, waarvoor zij een lening is aangegaan voor € 70.000,-. Gezien het moment in tijd waarop de investeringen zijn gedaan en de beperkte onderbouwing van de stelling dat de bank de varkenstak niet meer wilde financieren, acht het College die beslissingen, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld, niet navolgbaar. Dat opeenvolgende gezondheidsproblemen van twee van de maten vanaf juli 2014 tot heden als gevolg hebben gehad dat de groei van de veestapel stagneerde, wil het College aannemen, maar dat doet aan het voorgaande niet af. Bovendien heeft appellante geen inzicht gegeven in haar vermogenspositie. Daardoor kan niet worden beoordeeld of met de uitbreiding van de melkveetak niet meer is gecompenseerd dan het wegvallen van de inkomsten uit de afgestoten varkenstak. Om deze redenen gaat ook de vergelijking die appellante heeft gemaakt met de uitspaak van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:5, niet op. Voorts is onduidelijk in hoeverre appellante is gecompenseerd voor het afstoten van de varkenstak middels de stoppersregeling Actieplan Ammoniak en Veehouderij. De stelling van verweerder dat appellante hiervan gebruik heeft gemaakt, is door appellante niet betwist. Goede redenen om aan te nemen dat de last buitensporig is, ontbreken.
6.3.7
Het vorenstaande leidt tot het oordeel dat de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) in dit geval zwaarder dienen te wegen dan de belangen van appellante. De beroepsgrond faalt.
Slotsom
7.1
Gelet op het voorgaande is het vervangingsbesluit niet in strijd met artikel 1 van het EP.
7.2
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.3
Het College ziet verder aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in bezwaar en beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.312,50 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 0,5 punt voor het indienen van een reactie op het vervangingsbesluit, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.312,50,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. F. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 maart 2020.
w.g. M. van Duuren	w.g. F. Willems