ECLI:NL:PHR:2019:1148
Parket bij de Hoge Raad — Uitspraak 


PROCUREUR-GENERAAL
BIJ DE
HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
Nummer
19/00484
Zitting
1 november 2019
CONCLUSIE
W.L. Valk
In de zaak
[de Eigenaar]
tegen
Uitvoeringcommissie Enschede-Zuid
Partijen worden hierna verkort aangeduid als [de Eigenaar] respectievelijk de Uitvoeringscommissie.
1
Inleiding en samenvatting
1.1
In deze zaak – evenals in de zaak met nummer 19/01323, waarin ik eveneens vandaag concludeer – zijn principiële vragen aan de orde met betrekking tot herverkaveling en de vaststelling van een eventueel te verrekenen verschil in gebruikswaarde tussen ingebrachte en toegedeelde gronden.
1.2
De klachten van het middel berusten op de opvatting dat de indeling van de in een herverkaveling ingebrachte kavels in bodemgeschiktheidsklassen
uitsluitend
een rol speelt bij de vaststelling van het ruilplan (de eerste fase van het proces van herverkaveling) en dat voor de vaststelling van de lijst der geldelijke regelingen (de LGR, de tweede fase van dat proces) ‘de gebruikswaarde’ bepalend is, waarbij een beroep wordt gedaan op HR 29 juni 2018, ECLI:NL:HR:2018:1020 inzake de herverkaveling Saasveld-Gammelke.
Daarbij wordt kennelijk verondersteld dat (dus) die indeling in bodemgeschiktheidsklassen voor de gebruikswaarde niet in aanmerking mag worden genomen. Mijns inziens is dit laatste niet juist.
2
Feiten en procesverloop
2.1
In cassatie kan van de volgende feiten worden uitgegaan:
(i) Percelen van [de Eigenaar] zijn betrokken in het herverkavelingsblok Enschede-Zuid, deelgebied Boekelo Twekkelo (hierna: het blok).
(ii) Het ontwerpbesluit van de Lijst der Geldelijke Regelingen (hierna: LGR) voor het blok heeft ter inzage gelegen van 10 november 2015 tot en met 21 december 2015. [de Eigenaar] heeft overeenkomstig het bepaalde in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) tijdig tegen het ontwerp van de LGR een zienswijze ingediend. In deze zienswijze heeft [de Eigenaar] naar voren gebracht dat geen sprake is van verbetering van de verkaveling, waardoor haar ten onrechte punten voor verkaveling zijn toegekend. Daarnaast heeft [de Eigenaar] aangevoerd dat niet inzichtelijk is hoe de waarde van de kavel is bepaald en dat zij een vergoeding wenst voor de door haar ingebrachte dubbele ontsluiting, schapenrasters, erf, tuin en een deel van het voorhuis dat is gelegen buiten het tracé van de N18.
(iii) Nadat [de Eigenaar] over haar zienswijze is gehoord, heeft de Uitvoeringscommissie bij besluit van 15 november 2017 de LGR voor het blok vastgesteld. De Uitvoeringscommissie heeft de zienswijze van [de Eigenaar] gedeeltelijk niet-ontvankelijk, gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard. De Uitvoeringscommissie heeft bepaald dat het verschil tussen inbreng en toedeling € 3.000,— ten gunste van [de Eigenaar] bedraagt. Naar aanleiding van de zienswijze van Hoenink is echter de inbreng van [de Eigenaar] van het noordwestelijke deel van kavel 021.511A afgewaardeerd, omdat dit een bos betreft. Ten laste van [de Eigenaar] is een bedrag van € 6.780,— verrekend. Volgens de Uitvoeringscommissie komt [de Eigenaar] niet voor een verdere vergoeding van haar inbreng in aanmerking, omdat zij private afspraken met Rijkswaterstaat heeft gemaakt over de verkoop van haar erf, tuin, voorhuis en de ontsluiting. Wat betreft de rasters en hekken heeft de Uitvoeringscommissie overwogen dat [de Eigenaar] deze zelf had moeten opnemen of dat zij zelf met de nieuwe eigenaar afspraken had moeten maken.
(iv) De LGR heeft van 27 november 2017 tot en met 8 januari 2018 ter inzage gelegen.
2.2
Tegen het besluit tot vaststelling van de LGR heeft [de Eigenaar] bij verzoekschrift van 5 januari 2018 beroep ingesteld op grond van art. 69 Wilg bij de rechtbank Overijssel, zittingsplaats Zwolle. In haar verzoekschrift heeft [de Eigenaar] naar voren gebracht dat haar inbreng te laag is gewaardeerd, waarbij zij heeft gewezen op het rapport van Van Hoogmoed Taxatie- en Adviesbureau van 11 juli 2018, waarin haar inbreng is getaxeerd op een waarde van € 129.352,50. Daarnaast is volgens [de Eigenaar] de toedeling te hoog gewaardeerd, omdat deze zal worden doorsneden door een (particuliere) ontsluitingsweg. De grond waarop de ontsluitingsweg zal worden aangelegd moet worden afgewaardeerd. Voorts is de afwaardering naar bosgrondwaarde van de aan Hoenink toegedeelde kavel niet juist, omdat de beplanting op verzoek van Hoenink is blijven staan, terwijl [de Eigenaar] bereid was deze te verwijderen.
2.3
De Uitvoeringscommissie heeft geconcludeerd tot niet-ontvankelijkverklaring dan wel ongegrondverklaring van het beroep, met veroordeling van [de Eigenaar] in de proceskosten. De Staat heeft ter zitting geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep.
2.4
Bij beschikking van 19 november 2018 heeft de rechtbank het beroep van [de Eigenaar] ongegrond verklaard.
2.5
De overwegingen van de rechtbank laten zich als volgt samenvatten:
a. [de Eigenaar] heeft de indeling in de bodemgeschiktheidsklasse onvoldoende weersproken, zodat geen grond bestaat voor het oordeel dat de inbreng van [de Eigenaar] te laag is gewaardeerd. (rechtsoverweging 4.2)
b. Ook is niet aannemelijk geworden dat de toedeling aan [de Eigenaar] te hoog is gewaardeerd. Dat een kavel zal worden doorsneden door een nog aan te leggen particuliere ontsluitingsweg is niet van belang voor de indeling in de bodemgeschiktheidsklasse. Ook heeft de Uitvoeringscommissie geen aanleiding hoeven zien om de grond ter plaatse van de weg en de bermen af te waarderen, omdat het [de Eigenaar] vrijstaat om deze grond in cultuur te houden. (rechtsoverweging 4.3)
c. Voor zover [de Eigenaar] meent dat het nut van de verkaveling door de aanleg van de ontsluitingsweg zal afnemen, geldt dat in de ruilverkaveling onder kavel wordt verstaan een aaneengesloten oppervlakte van een eigenaar, omgeven door grond van andere eigenaren of door openbare wegen, openbare waterlopen, tenzij te overschrijden door een dam of brug, of spoorwegen. Aangezien de aan te leggen weg een particuliere weg betreft, is in het systeem van de ruilverkaveling na de aanleg nog steeds sprake van één kavel. Hierdoor hoeft bij de vaststelling van het nut geen rekening te worden gehouden met de aanleg van deze weg. Bovendien is het nut van de verkaveling voor [de Eigenaar] reeds op 0 gesteld. (rechtsoverweging 4.4)
d. Vaststaat dat [de Eigenaar] een strook grond van 0,15 ha heeft ingebracht met daarop een in 2007 aangeplant (jong) bos. Deze strook grond is aan Hoenink toegedeeld en op verzoek van Hoenink is de beplanting niet verwijderd. Nu [de Eigenaar] deze grond beplant heeft ingebracht en deze grond ook met beplanting is toegedeeld aan Hoenink, is de rechtbank van oordeel dat de Uitvoeringscommissie deze grond heeft kunnen afwaarderen naar bosgrond. Dat [de Eigenaar] bereid zou zijn geweest om de beplanting te verwijderen, maakt dat niet anders. (rechtsoverweging 4.5)
2.6
Met een op 29 januari 2019 ter griffie van de Hoge Raad ingekomen verzoekschrift heeft [de Eigenaar] tijdig beroep in cassatie ingesteld tegen de beschikking van de rechtbank van 19 november 2018.
Namens de Uitvoeringscommissie is een verweerschrift ingediend.
3
Bespreking van het cassatiemiddel
3.1
Het cassatiemiddel bestaat uit drie onderdelen. De klachten van het middel berusten op de opvatting dat de indeling van de in een herverkaveling ingebrachte kavels in bodemgeschiktheidsklassen
uitsluitend
een rol speelt bij de vaststelling van het ruilplan (de eerste fase van het proces van herverkaveling) en dat voor de vaststelling van de lijst der geldelijke regelingen (de LGR, de tweede fase van dat proces) ‘de gebruikswaarde’ bepalend is. Daarbij wordt kennelijk verondersteld dat (dus) die indeling in bodemgeschiktheidsklassen voor de gebruikswaarde niet in aanmerking mag worden genomen. De steller van het middel beroept zich voor de bedoelde opvatting op de beschikking van uw Raad van 29 juni 2018, ECLI:NL:HR:2018:1020 inzake de herverkaveling Saasveld-Gammelke.
Mijns inziens is de opvatting waarvan het middel uitgaat, niet (geheel) juist en moet de beschikking Saasveld-Gammelke gedeeltelijk anders worden geduid. Dat vergt echter een nogal omstandige uiteenzetting, die ik aan de eigenlijke bespreking van de klachten van het middel laat voorafgaan.
3.2
Voordat ik het wettelijk stelsel van landinrichting en herverkaveling bespreek (hierna onder 3.11 e.v.) en de strekking en betekenis van de beschikking Saasveld-Gammelke bezie (onder 3.36 e.v.) – dit laatste mede vanuit het perspectief van zowel het aan de Wilg voorafgaande regime van de Landinrichtingswet (onder 3.40 e.v.) en een doelmatige uitvoeringspraktijk (onder 3.44 e.v.) – verdienen twee prealabele kwesties aandacht, namelijk het karakter van herverkaveling in het licht van het fundamentele recht van eigendom (onder 3.3 e.v.) en het relevante waardebegrip (onder 3.9 e.v.).
a. Twee prealabele kwesties
3.3
In mijn conclusie in de zaak Saasveld-Gammelke
heb ik opgemerkt dat herverkaveling ontneming van eigendom impliceert in de zin van art. 1 Eerste Protocol EVRM. In zijn NJ-annotatie heeft E.W.J. de Groot
gewezen op de oorspronkelijke opvatting van de wetgever volgens welke – ik geef die oorspronkelijke opvatting nu vrij weer in bewoordingen die ik aan het latere EVRM ontleen – herverkaveling niet meer is dan
regulering
van de eigendom, omdat zij geschiedt in het belang van alle bij de herverkaveling betrokken eigenaren. De Groot onderkent dat sindsdien een ontwikkeling heeft plaatsgevonden volgens welke herverkaveling niet enkel in het teken staat van de belangen van de eigenaren van de landbouwgronden, maar tegelijk een instrument van ruimtelijke ontwikkeling is geworden. Daarom deelt hij, zo begrijp ik hem, uiteindelijk toch mijn kwalificatie van herverkaveling als een vorm van eigendoms
ontneming.
3.4
Die kwalificatie verdient intussen nuancering. Noemen wij herverkaveling eigendomsontneming dan ligt het misverstand op de loer als zouden de beginselen van het onteigeningsrecht ook zonder meer voor herverkaveling moeten gelden. Mijns inziens zou dat inderdaad een misverstand zijn. Tussen onteigening in de zin van de onteigeningswet en herverkaveling bestaan fundamentele verschillen, die een wezenlijk andere invulling rechtvaardigen van het vereiste van ‘fair balance’ tussen de eisen van het algemene belang en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu.
3.5
Herverkaveling geschiedt in het algemeen belang,
evenals onteigening, namelijk het (algemeen) belang van verbetering van de inrichting van het landelijke gebied (art. 16 Wilg, vergelijk hierna onder 3.12). De belangen van de eigenaren van de in de herverkaveling betrokken percelen zijn aan dat algemeen belang echter niet tegengesteld; ook deze eigenaren hebben immers belang bij de verbetering van de inrichting van het landelijk gebied waarin hun eigendom is gelegen.
Uiteraard kan de omvang van dit eigenaarsbelang sterk verschillen. Een eigenaar wiens eigendom sterk versnipperd is, of slecht ontsloten, heeft bij de herverkaveling meer belang dan de eigenaar voor wie dit niet geldt. Onder omstandigheden kan een individuele eigenaar van een herverkaveling vooral last hebben. Er bestaat echter een ondergrens, al is die – mijns inziens minder gelukkig – niet in de Wilg opgenomen, maar in het daarop gebaseerde Besluit inrichting landelijk gebied (Bilg).
Art. 16 Bilg bepaalt dat samenvoeging van kavels die ten dienste staan van één gebruiker niet plaatsvindt, indien die samenvoeging voor een (andere in de herverkaveling) betrokken eigenaar tot een versnippering van zijn eigendom leidt die in redelijkheid niet van hem gevergd kan worden. Het behoeft geen betoog dat een dergelijke ondergrens in het geval van onteigening juist niet bestaat. Het belang van de eigenaar wordt in geval van onteigening uitsluitend door de schadeloosstelling gewaarborgd.
3.6
Dat het algemeen belang en de belangen van de eigenaren in het algemeen parallel lopen komt ook hierin tot uitdrukking dat een groot deel van de kosten van de herverkaveling door de gezamenlijke eigenaren worden gedragen en wel naargelang zij van de herverkaveling daadwerkelijk profijt hebben (vergelijk hierna onder 3.28). De kosten van onteigening, zowel de proceskosten en deskundigenkosten als de schadeloosstelling, komen in het geval van onteigening voor rekening van de onteigenaar.
3.7
Met die schadeloosstelling zoals die in het geval van onteigening plaatsvindt, zijn we meteen bij een ander fundamenteel verschil. Kenmerkend voor herverkaveling is dat de eigendomsontneming wordt gecompenseerd door toedeling van een gelijkwaardig recht en dat de inbrenger in een zoveel mogelijk vergelijkbare positie wordt gebracht als voor de herverkaveling (en in verband met de beoogde verbetering van de inrichting van het gebied doorgaans zelfs in een gunstiger positie). Een eigenaar die gronden inbrengt krijgt zoveel mogelijk gelijkwaardige gronden toegedeeld. Pas in tweede instantie en voor zover nog nodig vindt via de LGR compensatie in geld plaats.
3.8
Ten slotte, in het geval van herverkaveling vindt in de regel toedeling aan de eigenaren plaats; slechts voor een klein deel – maximaal 5% (art. 56 lid 1 Wilg) – vindt toewijzing plaats aan de overheid of in het publiek belang aan een andere (rechts)persoon (art. 28 Wilg). Betreft het openbare wegen en waterlopen en samenhangende voorzieningen, dan is ook deze toewijzing uiteraard mede in het belang van de eigenaren. Dat geldt alleen niet voor zover toewijzing plaatsvindt voor natuur, landschap, openluchtrecreatie en andere voorzieningen van openbaar nut (art. 56 lid 1 onder c en d Wilg). Eigendomsverkrijging door onteigening geschiedt in het algemeen ten name van een overheidslichaam. Weliswaar kan onteigening ook ten name van een natuurlijk persoon of privaatrechtelijke rechtspersoon plaatsvinden, maar uitsluitend in het publiek belang (art. 1 lid 2 Ow).
3.9
Deze fundamentele verschillen tussen onteigening in de zin van de onteigeningswet en herverkaveling werken ook door in het te hanteren waardebegrip. Het is een gemeenplaats dat het begrip ‘waarde’, ook waarde van eigendom, niet eenduidig is. Dat geldt ook voor het begrip ‘gebruikswaarde’.
In een juridische context wordt de inhoud van dat begrip bepaald door de inhoud van de wettelijke regeling die om toepassing vraagt en de aan die regeling ten grondslag liggende beginselen. Als uw Raad in de beschikking Saasveld-Gammelke spreekt van een verschil in
gebruikswaarde
dat via de LGR dient te worden verrekend, ontleent dat waardebegrip zijn inhoud dus aan het stelsel van de Wilg. Het begrip ‘gebruikswaarde’ in de zin van de Wilg kan niet gelijk worden gesteld aan het begrip ‘werkelijke waarde’ in de zin van art. 40b Ow. Laatstbedoelde waarde wordt vastgesteld door vergelijking met koop van het onteigende in het vrije commerciële verkeer, wat past bij een compensatie voor de eigendomsontneming in (uitsluitend) geld. In het geval van herverkaveling staat een ander waardebegrip centraal, door uw Raad aangeduid als de gebruikswaarde. De juiste afgrenzing van dat begrip is, zoals hierna zal blijken, mijns inziens niet geheel zeker, maar behoort in ieder geval aan te sluiten bij het uitgangspunt van herverkaveling dat compensatie in de eerste plaats plaatsvindt door toedeling van zoveel mogelijk gelijkwaardige gronden.
3.10
Vindt bij de herverkaveling toewijzing plaats aan een openbaar lichaam of andere rechtspersoon voor natuur, landschap, openluchtrecreatie en andere voorzieningen van openbaar nut, dan is in zoverre wél de werkelijke waarde de maatstaf (art. 57 lid 1 Wilg). Dat is consistent, want in dat geval doen alle hiervoor aangeduide fundamentele verschillen tussen herverkaveling en onteigening volgens de onteigeningswet, zich juist
niet
voor.
b. Het wettelijk stelsel van landinrichting en herverkaveling
3.11
Na deze opmerkingen breng ik nu het wettelijk stelsel van landinrichting en herverkaveling nader in kaart.
3.12
Onder landinrichting verstaat de Wilg de in die wet geregelde maatregelen en voorzieningen gericht op de inrichting van het landelijke gebied (art. 1 lid 1 Wilg). Landinrichting strekt tot verbetering van de inrichting van het landelijke gebied overeenkomstig de functies van dat gebied, zoals deze in het kader van de ruimtelijke ordening zijn aangegeven (art. 16 Wilg). Het zijn Gedeputeerde Staten (GS) die het initiatief tot de landinrichting nemen. Dit geschiedt door vaststelling van een inrichtingsplan (art. 17 Wilg). GS zijn ook met de uitvoering van dat plan belast (art. 36 Wilg), met dien verstande dat op grond van art. 2 lid 1 Wilg jo. art. 81 Provinciewet delegatie kan plaatsvinden aan een bestuurscommissie of een ander orgaan (in het onderhavige geval de Uitvoeringscommissie).
3.13
Herverkaveling is een van de bedoelde maatregelen en voorzieningen (art. 17 lid 2 onder e Wilg), en betreft kort gezegd de samenvoeging, verkaveling en verdeling van onroerende zaken met toepassing van hoofdstuk 8 titel 3 Wilg (art. 1 lid 1 Wilg). Het gebied dat wordt herverkaveld, wordt ook wel het blok genoemd. Ik zei het reeds: typisch voor herverkaveling is dat de inbreng van een rechthebbende wordt gecompenseerd door toedeling van een gelijkwaardig recht. Die toedeling geschiedt volgens het ruilplan (art. 48 Wilg).
3.14
Kenmerkend voor de Wilg is dat – anders dan volgens de voorafgaande Landinrichtingswet – gronden niet uitgeruild worden op basis van ruilwaarde maar op basis van oppervlakte (art. 56 Wilg). De bedoeling van die stelselwijziging was een vereenvoudiging, versnelling en flexibilisering van de landinrichtingsprocedure.
De vraag is hoeveel daarvan terecht is gekomen (waarmee ik niet suggereer dat het eenvoudiger, sneller en flexibeler kan, zonder afbreuk te doen aan fundamentele waarborgen voor de rechthebbenden). Per saldo lijkt mij de kern van de herverkavelingsprocedure niet wezenlijk gewijzigd ten opzichte van het stelsel dat wij onder de Landinrichtingswet kenden.
3.15
Nadat eenmaal is besloten tot landinrichting door vaststelling van een inrichtingsplan, en de inzet van herverkaveling als instrument om de inrichting te realiseren, verloopt de herverkavelingsprocedure in het kort als volgt. Die procedure kent twee fasen, evenals onder de Landinrichtingswet, namelijk die van de vaststelling van het al genoemde ruilplan en die van de LGR, waarin de herverkaveling financieel wordt afgewikkeld (art. 61 en 62 Wilg).
3.16
Het ruilplan bevat de lijst van rechthebbenden en het plan van toedeling (art. 48 Wilg). Anders dan onder de Landinrichtingswet, waarin de lijst van rechthebbenden en het plan van toedeling in twee afzonderlijke procedures werden vastgesteld, worden thans beide delen van het ruilplan tegelijk vastgesteld.
Op dit punt is dus wel iets van de door de wetgever beoogde winst geboekt.
3.17
De lijst van rechthebbenden vermeldt voor de gronden binnen het blok zo volledig mogelijk ten aanzien van alle rechthebbenden de aard en omvang van het door hen ingebrachte recht (art. 49 Wilg). De lijst wordt opgemaakt aan de hand van de basisregistratie kadaster en de openbare registers (art. 50 Wilg). Het plan van toedeling bevat de kavelindeling en de toedeling van rechten (art. 51 Wilg).
3.18
Bij de vaststelling van het plan van toedeling geldt – het volgt uit de keuze voor oppervlakte als ruilgrondslag – het uitgangspunt dat iedere eigenaar aanspraak heeft op een oppervlakte in kavels die gelijk is aan de oppervlakte van de door hem ingebrachte kavels, verminderd met een verminderingspercentage (art. 56 lid 2 Wilg).
In de memorie van toelichting is hierover opgemerkt:
‘Zoals in de Landinrichtingswet, wordt ook bij dit wetsvoorstel voorgesteld dat een ieder aanspraak heeft op het verkrijgen van een recht van dezelfde aard als hij voor de herverkaveling had (artikel 52, eerste lid). Anders dan in de Landinrichtingswet, maar analoog aan de Reconstructiewet concentratiegebieden, wordt voor de uitruil van gronden voorgesteld als basis daarvoor te nemen de oppervlakte in grond (artikel 56, tweede lid). In beginsel bestaat dan een recht op toedeling van een gelijke oppervlakte als de betrokkene in de herverkaveling heeft ingebracht. Dat in het wetsvoorstel de aanspraak op toedeling van grond is gerelateerd aan de ingebrachte oppervlakte en niet langer aan de ruilwaarde op basis van het voortbrengend vermogen van de gronden, betekent dat de in de Landinrichtingswet geregelde eerste schatting en de vaststelling van het zogenoemde stelsel van classificatie kan vervallen, hetgeen een belangrijke versnelling en vereenvoudiging van de procedure met zich brengt. Die eerste schatting komt erop neer dat van alle gronden in het blok de aard en kenmerken, het gebruik en de gesteldheid moeten worden geïnventariseerd en in een classificatiestelsel van ruilwaarden moeten worden ingedeeld, dat vervolgens als grondslag dient voor de bepaling van de aanspraken van de onderscheiden eigenaren op toedeling van gronden. In de praktijk geschiedt deze eerste schatting voor een deel van de in een blok gelegen gronden, namelijk die gronden die in de uiteindelijke uitruil niet worden betrokken, ten overvloede. De voorgestelde overgang naar een stelsel dat de oppervlakte als basis voor de aanspraak op toedeling hanteert, zoals in de Reconstructiewet concentratiegebieden overigens al is gerealiseerd voor de herverkavelingen op basis van die wet, is alleszins verantwoord. Daarbij wordt gewezen op het feit dat de agrarische en economische waarde van de grond door ontwikkelingen in de landbouwkundige praktijk steeds minder bepaald wordt door bodemkundige factoren, terwijl aan oppervlakte gerelateerde factoren (zoals bijvoorbeeld melkquota) aan belang hebben gewonnen. Overigens geldt, niettegenstaande het feit dat de oppervlakte de basis is voor korting en toedeling, dat in beginsel gronden worden toegedeeld van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming als zijn ingebracht (artikel 52, derde lid).’
3.19
De wetgever koos dus voor het uitruilen op basis van oppervlakte
in plaats van wat tot 1 januari 2007 onder de Landinrichtingswet plaatsvond, namelijk uitruil van gronden op basis van ruilwaarde. Onder die Landinrichtingswet werden voorafgaand aan het plan van toedeling eerst alle gronden in een herverkavelingsblok door daarvoor benoemde schatters in klassen ingedeeld met inachtneming van een classificatiesysteem (dat gebaseerd was op bodemkundige factoren die bepalend waren voor het natuurlijke voortbrengende vermogen van de grond).
Tevens werd per klasse de agrarische ruilwaarde geschat (art. 162 Liw tot en met art. 166 Liw). De uitkomsten hiervan werden door de landinrichtingscommissie vastgelegd in een register van schattingsuitkomsten en op een kaart met daarop de klassegrenzen (art. 167 Liw). Vervolgens werden die uitkomsten gebruikt bij de vaststelling van het plan van toedeling. Omdat tegen de vaststelling van het register van schattingsuitkomsten een afzonderlijke bezwaarprocedure openstond (art. 170 Liw e.v.),
stonden de uitkomsten van het register van schattingsinkomsten in beginsel vast bij het plan van toedeling.
Uitgangspunt bij de toedeling was dat de agrarische ruilwaarde van de ingebrachte en toegedeelde gronden gelijk moest blijven (art. 141 Liw jo. art. 140 Liw). Het was niet noodzakelijk dat de gronden in precies dezelfde klasse vielen, omdat eventuele verschillen via de ruilwaarde in oppervlakte werden gecompenseerd. Voor zover het belang van de landinrichting zich daar niet tegen verzette, diende een eigenaar wel een recht van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming toegedeeld te krijgen (art. 148 Liw). Dit hield echter niet meer in dan dat de gronden dezelfde agrarische functie moesten kunnen vervullen.
3.20
De in de Wilg gewijzigde ruilgrondslag zou er volgens de onder 3.18 aangehaalde passage uit de memorie van toelichting toe leiden dat zowel de eerste schatting als de vaststelling van het stelsel van classificatie zou komen te vervallen. Dit zou een belangrijke versnelling en vereenvoudiging van de procedure met zich brengen. Hiermee lijkt afscheid te zijn genomen van de belangrijke rol die de agrarische ruilwaarde bij de toedeling van gronden speelde via het stelsel van classificatie en de eerste schatting.
3.21
Ik zeg met opzet
lijkt
. De wetgever heeft niet alleen onderkend dat de waarde
niet geheel buiten beschouwing kan blijven omdat ze in de LGR (de tweede fase van de herverkaveling) tot verrekening kan leiden,
ook is het niet zo dat onder de Wilg de agrarische ruilwaarde geen rol speelt in de eerste fase, dus bij de uitruil van gronden. Uitruil vindt weliswaar op basis van oppervlakte plaats, maar art. 52 lid 3 Wilg bepaalt ook dat uitgeruilde gronden in beginsel een gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming dienen te hebben. Onder de Landinrichtingswet kwam een vergelijkbare bepaling weliswaar ook al voor, maar toen hield dit niet veel meer in dan dat gronden dezelfde (agrarische) functie moesten kunnen vervullen.
Thans wordt aan de bepaling een veel strengere invulling gegeven. Art. 52 lid 4 Wilg bepaalt dat bij ministeriële regeling nadere regels worden gesteld omtrent de gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming. Met art. 15-20 Regeling inrichting landelijk gebied (Rilg)
is hieraan invulling gegeven. Art. 17 Rilg bepaalt dat de gelijke hoedanigheid wordt bepaald aan de hand van de bodemgeschiktheid (opbouw, samenstelling en fysische eigenschappen van de bodem en de grondwaterkarakteristieken). Aspecten als het feitelijk gebruik, de verkavelingssituatie en de ontsluitingssituatie spelen daarbij volgens art. 18 Rilg geen rol. Uit art. 20 Rilg volgt dat de gronden per gebruiksbestemming ingedeeld moeten worden in minimaal drie bodemgeschiktheidsklassen en op een kaart moeten worden vastgelegd. Omdat de gronden gelet op art. 52 lid 3 Wilg in dezelfde bodemgeschiktheidsklasse vallen, zullen zij dezelfde kwaliteit en daardoor dezelfde agrarische ruilwaarde hebben.
3.22
De wijziging van de ruilgrondslag lijkt dan ook zijn doel tot versnelling en vereenvoudiging grotendeels te missen.
Het huidige systeem vertoont sterke gelijkenissen met het stelsel van classificatie en de eerste schatting onder de Landinrichtingswet. Voordat de toedeling van gronden kan plaatsvinden moeten immers nog steeds een aantal voorbereidingshandelingen worden uitgevoerd om een efficiënte herverkaveling te garanderen.
Eén van die voorbereidingshandelingen is dat de bij de herverkaveling betrokken en uitruilbare gronden moeten worden ingedeeld in klassen
op basis van bodemkundige aspecten (gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming) die bepalend zijn voor het voorbrengend vermogen van de grond. De waarde van de gronden is dus ook in de fase van het ruilplan een belangrijke rol blijven spelen.
3.23
Uitgangspunt is dus dat gronden geruild worden die in dezelfde bodemgeschiktheidsklasse vallen. In de praktijk is dit uitgangspunt onhoudbaar en de wetgever heeft daarmee ook rekening gehouden: art. 52 lid 3 Wilg biedt ruimte voor een uitzondering in het belang van de landinrichting.
Heinen
schrijft:
‘Herverkaveling zou in de praktijk onuitvoerbaar zijn indien gronden van (exact) dezelfde hoedanigheid en gebruiksbestemming zouden moeten worden toegedeeld als ingebracht. Om die reden heeft de wetgever bepaald dat hier in het belang van de landinrichting van mag worden afgeweken. In de uitvoeringspraktijk wordt hier invulling aan gegeven door in de uitgangspunten (art. 4 Bilg) te bepalen dat van grond van een andere hoedanigheid of gebruiksbestemming sprake is indien er tussen inbreng en toedeling per saldo sprake is van een verschil (verslechtering) van meer dan één bodemgeschiktheidsklasse (soms is een ruimere bandbreedte bepaald). De bodemgeschiktheid dient aan de hand van de totale toedeling te worden vergeleken met de totale inbreng en niet via een specifieke kavelvergelijking los van het geheel. Blijft het verschil binnen genoemde bandbreedte, dan vormt dat geen grond voor wijziging van het ruilplan. Een dergelijk verschil kan wel bij de LGR ter sprake worden gebracht. De bandbreedte wordt vastgesteld om aan te geven in welke mate toelaatbaar wordt geacht om in het belang van de landinrichting af te wijken van toedeling van gronden van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming. De bandbreedte is dus de beleidsmatige invulling van een toedelingsnorm. De rechtbanken volgen deze praktijk.’
3.24
Kortom, de afwijkingsmogelijkheid die art. 52 lid 3 Wilg biedt, is vrijwel altijd nodig en wordt door GS beleidsmatig ingevuld door het uitruilen van gronden uit verschillende bodemgeschiktheidsklassen binnen een bepaalde bandbreedte toe te staan. Bij de toedeling ontvangt een eigenaar dus wel een gelijke oppervlakte als zijn inbreng (verminderd met het kortingspercentage), maar veelal niet gronden van geheel dezelfde hoedanigheid of gebruiksbestemming. Voor het verschil in ruilwaarde tussen de ingebrachte en toegedeelde gronden wordt hij in de tweede fase van de herverkaveling, dus in de LGR gecompenseerd. Die compensatie in de LGR was vanaf het begin van de toepassing van de Wilg uitvoeringspraktijk en in de beschikking Saasveld-Gammelke is door uw Raad uitgemaakt dat die praktijk in overeenstemming is met, kort gezegd, het stelsel van de Wilg.
3.25
Ik wijs nog op een misverstand dat in de hand wordt gewerkt door een formulering die in de nadere regels van GS veelal wordt gebruikt. In die nadere regels is vaak opgenomen dat van een andere hoedanigheid of gebruiksbestemming (eerst) sprake is indien tussen inbreng en toedeling per saldo sprake is van een verschil van meer dan één klasse. Met deze fictie is klaarblijkelijk niets anders bedoeld dan invulling te geven aan art. 52 lid 3 Wilg door de toelaatbare bandbreedte te bepalen. De gekozen formulering suggereert echter dat bij een toedeling van grond van een andere bodemgeschiktheidsklasse binnen de bandbreedte, daadwerkelijk van een gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming sprake is en dat daarom ook in de tweede fase van de herverkaveling, de LGR, geen verschil in ruilwaarde behoeft te worden verrekend. Die suggestie is uiteraard onjuist. Het zou gelukkiger zijn als in het vervolg voor een formulering zou worden gekozen die nauwkeuriger uitdrukt wat bedoeld is, bijvoorbeeld door te bepalen dat bij de toepassing van de uitzonderingsbepaling van art. 52 lid 3 Wilg een bandbreedte in acht wordt genomen van (in de meeste gevallen) niet meer dan één bodemgeschiktheidsklasse. Bij die formulering is eenvoudiger in te zien dat bij een uitruil van gronden uit verschillende bodemgeschiktheidsklassen, er een voor- of nadeel ontstaat dat in de LGR moet worden verrekend. Overigens maakt art. 19 Bilg het ook mogelijk dat compensatie reeds in de eerste fase van de herverkaveling plaatsvindt in de vorm van een oppervlaktecorrectie. Uiteraard veronderstelt dit laatste dat voor die oppervlaktecorrectie voldoende grond beschikbaar is. Hierbij moet worden bedacht dat in de praktijk bij de toedeling in belangrijke mate met de wensen van eigenaren rekening pleegt te worden gehouden en dat in verband daarmee over- en onderbedelingen ten opzichte van het uitgangspunt van toedeling van een gelijke oppervlakte, veelvuldig voorkomen.
3.26
Daarmee ben ik nu bij die tweede fase. Het stelsel onder de Wilg voorziet, net als onder de Landinrichtingswet,
in een algehele financiële afwikkeling van de herverkaveling, waarin in beginsel alle voor- en nadelen als gevolg van de ruiling via de LGR verrekend worden.
3.27
In art. 62 lid 1 Wilg zijn onder a tot en met c
de posten van de LGR opgenomen. Art. 63 lid 2 Wilg verwijst vervolgens naar de in de Bilg neergelegde uitgangspunten.
Hieronder bespreek ik de posten van de LGR afzonderlijk.
De verdeling van de kosten van de landinrichting (art. 62 lid 1 onder a Wilg)
3.28
Ik zei het al:
de met herverkaveling nagestreefde verbetering van de inrichting van het landelijk gebied is behalve een algemeen belang ook een belang van de gezamenlijke eigenaren, maar het belang van de ene eigenaar bij de herverkaveling kan wel (veel) groter of kleiner zijn dan dat van een andere, eveneens in de herverkaveling betrokken eigenaar. Het voordeel dat de individuele eigenaren van de herverkaveling hebben, is als zodanig geen verrekenpost. Wel worden de kosten van de herverkaveling die voor rekening van de gezamenlijke eigenaren komen,
door de respectieve eigenaren gedragen
naargelang zij van de herverkaveling profijt hebben
(art. 62 lid 1 onder a jo. art. 68 lid 1 onder a Wilg jo. art. 90 lid 3 Wilg).
3.29
De waardeverandering van de onroerende zaken als gevolg van de landinrichting (niets anders dan het zojuist bedoelde profijt; ook wordt wel gesproken van het nut van de eigenaar bij de herverkaveling) wordt op grond van art. 68 Wilg eerst geschat door schatters die door GS worden aangewezen. In art. 25 Bilg is nader uitgewerkt welke objectieve en subjectieve factoren daarbij bepalend zijn. De objectieve factoren betreffen de ontsluiting en waterhuishoudkundige toestand van de kavels (art. 25 lid 2 Bilg), en de subjectieve factoren betreffen de kavelconcentratie, de afstand van de veldkavels tot de bedrijfskavel, het aantal kavels per bedrijf en de grootte en de vorm van de kavels (art. 25 lid 3 Bilg). Art. 31 lid 2 Bilg impliceert dat de waardeverandering met een puntensysteem kan worden bepaald. De uitkomst van de geschatte waardeverandering bepaalt vervolgens de verdeling van de kosten over de eigenaren in de LGR (art. 62 lid 1 onder a Wilg jo. art. 90 lid 3 Wilg).
3.30
Geniet een eigenaar als gevolg van de herverkaveling een voordeel (wat uiteraard het gewone geval is), dan wordt dit voordeel dus gedeeltelijk afgeroomd door hem met de kosten van de herverkaveling te belasten en wel voor een groter deel van die kosten naarmate zijn voordeel groter is. Doorgaans zal er vervolgens nog een voordeel resteren,
dat de eigenaar zonder verdere verrekening mag behouden (behoudens een eventuele verdere afroming door de werking van de nog te bespreken tweede en derde post van de LGR
). Uiteraard komt dit het draagvlak voor de herverkaveling zeer ten goede.
3.31
Voor een eigenaar die als gevolg van de herverkaveling een nadeel ondergaat – ook per saldo, dus na het plussen en minnen van voor- en nadelen – geldt dat hij in de kosten van de herverkaveling niet bij hoeft te dragen. Is werkelijk sprake van een nadeel en niet slechts van minder voordeel dan andere eigenaren, dan is dit uiteraard onvoldoende. De omstandigheid dat deze eigenaar niet in de kosten hoeft bij te dragen, zorgt er in dat geval immers uitsluitend voor dat voor hem geen extra nadeel ontstaat (behalve door de herverkaveling zelf ook door de kosten daarvan). Hiermee kom ik bij de volgende in de LGR op te nemen posten, die gelukkig voldoende ruimte bieden voor een
volledige
compensatie van deze eigenaar.
Geldelijke verrekeningen tussen de oude en de nieuwe eigenaar (art. 62 lid 1 onder b Wilg)
3.32
De onder art. 62 lid 1 onder b Wilg bedoelde post betreft diverse verrekenposten tussen de oude en nieuwe eigenaren bij overgang van onroerende zaken. Ook deze post wordt eerst geschat door de door GS aangewezen schatters (art. 68 lid 1 onder b jo. art. 62 lid 1 sub b Wilg). Art. 68 lid 1 sub b Wilg geeft een niet-limitatieve
opsomming van in aanmerking te nemen verrekenposten:
1. de waardeverandering, bedoeld in art. 35 lid 2 en 3 Wilg (kort gezegd, als gevolg van na de bekendmaking van het inrichtingsplan door de oude eigenaar aangebrachte veranderingen);
2. de waarde van gebouwen, werken en beplantingen;
3. de andere dan de agrarische waarde van de gronden;
4. de overige zaken.
Een nadere, eveneens niet-limitatief bedoelde uitwerking van deze verrekenposten (en de in art. 62 lid 1
onder c
bedoelde verrekenposten) is te vinden in art. 26 Bilg.
3.33
In beginsel kunnen hiermee alle voor- en nadelen tussen de eigenaren worden verrekend, althans voor zover het gaat om voor- of nadelen van de inbrengende eigenaar die door de verkaveling voor rekening komen van de eigenaar aan wie wordt toegedeeld. In verband met dit laatste zal de onder 3.31 bedoelde eigenaar die als gevolg van de herverkaveling een nadeel ondergaat, met de tweede post in de LGR nog niet altijd geholpen zijn.
(Andere) geldelijke verrekeningen voor de betrokken eigenaren (art. 62 lid 1 onder c Wilg)
3.34
Op grond art. 62 lid 1 onder c Wilg dient in de LGR in de derde plaats een opgave gedaan te worden van andere verrekenposten, dat wil zeggen voor- of nadelen die niet reeds tussen de oude en de nieuwe eigenaar zijn verrekend (de tweede post van de LGR). Deze derde post van de LGR betreft:
1. verrekening in verband met een verschil in oppervlakte tussen inbreng en toedeling (art. 61 Wilg);
2. een algehele vergoeding in geld in plaats van toedeling in uitzonderingsgevallen (art. 58 Wilg);
3. vergoeding voor zakelijke rechten die niet bij de toedeling terugkeren (art. 60 Wilg en art. 53 jo. 58 Wilg);
4. andere schadevergoedingen dan die van art. 41 Wilg;
5. overige zaken.
Een nadere niet-limitatief bedoelde uitwerking van deze verrekenposten (en de hierboven onder b) opgenomen verrekenposten) is te vinden in art. 26 Bilg.
3.35
Deze verrekeningen worden ten laste van alle eigenaren gezamenlijk gebracht (volgens de onder 3.28 e.v. bedoelde verdeling naar gelang het profijt bij de herverkaveling). Gelet op het open karakter van de verrekenposten 4 (andere schadevergoedingen) en 5 (overige zaken) kunnen alle nadelen die niet reeds met de tweede post van de LGR zijn verrekend, met de derde post alsnog wél worden verrekend. Die verrekening van álle nadelen is volgens de beschikking Saasveld-Gammelke ook de norm.
De onder 3.31 en 3.33 bedoelde eigenaar die als gevolg van de herverkaveling een nadeel ondergaat, vindt uiteindelijk dus toch zijn redres, die opgebracht wordt door het voordeel van de herverkaveling dat aan de andere eigenaren toevalt, verder af te romen.
c. De strekking en betekenis van de beschikking Saasveld-Gammelke
3.36
Na deze bespreking van het wettelijk stelsel van landinrichting en in het bijzonder herverkaveling, kom ik nu toe aan de betekenis van de beschikking Saasveld-Gammelke. Die beschikking betrof een geval waarin aan een eigenaar in verband met overbedeling een bedrag in rekening was gebracht. Die overbedeling betrof niet een overbedeling in oppervlakte (de post als bedoeld om art. 62 lid 1 onder c sub 1 jo. art. 61 Wilg) maar een overbedeling in verband met een verschil in hoedanigheid en gebruiksbestemming tussen de ingebrachte en de toegedeelde gronden. Zoals hiervoor aan de orde kwam (onder 3.23), komen zulke overbedelingen (evenals de daartegenover staande onderbedelingen van andere eigenaren) in het stelsel van de Wilg veel voor. Het standpunt dat verzoeker in cassatie innam, kwam erop neer dat verrekening van een zodanige overbedeling via de LGR niet mogelijk is, omdat daarvoor geen wettelijke grondslag zou bestaan. Zoals ik hiervoor onder 3.24 reeds aanstipte, is dit standpunt door uw Raad verworpen.
3.37
In de wijze waarop die verwerping is verwoord, meent de steller van het middel grond te vinden voor zijn opvatting dat de indeling in bodemgeschiktheidsklassen
uitsluitend
een rol speelt bij de vaststelling van het ruilplan (de eerste fase van het proces van herverkaveling) en dat voor de vaststelling van de lijst der geldelijke regelingen (de LGR, de tweede fase van dat proces) ‘de gebruikswaarde’ bepalend is. Daarbij is kennelijk zijn veronderstelling dat (dus) die indeling in bodemgeschiktheidsklassen voor de gebruikswaarde niet in aanmerking mag worden genomen.
3.38
Ik citeer de rechtsoverwegingen waarop de steller van het middel het oog heeft, namelijk rechtsoverwegingen 3.5.5, 3.5.9, 3.5.10, 3.6.1 en 3.6.2, met cursivering van de passages waarop de steller van het middel zich in het bijzonder beroept:
‘3.5.5 Op grond van art. 52 lid 4 Wilg is het begrip “gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming” nader uitgewerkt in de art. 15-20 van de Regeling inrichting landelijk gebied (Stcrt. 21 december 2006, nr. 249; hierna: Rilg). Uit art. 17 lid 1 Rilg volgt dat voor de gelijke hoedanigheid van gronden onder meer de opbouw, samenstelling en fysische eigenschappen van de bodem van belang zijn. Art. 20 lid 1 Rilg schrijft voor dat de bodemgeschiktheid per gebruiksbestemming wordt ingedeeld in ten minste drie klassen, welke indeling op een kaart wordt vermeld. In de toelichting op de Rilg is hierover het volgende vermeld:
“Voordat gedeputeerde staten het ruilplan daadwerkelijk kunnen opstellen, is met het oog op een efficiënte herverkaveling een aantal voorbereidingshandelingen noodzakelijk. Een van de door gedeputeerde staten in dat kader te treffen handelingen betreft het opstellen van kaarten met betrekking tot de gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming en de uitruilbaarheid van onroerende zaken. Op die kaarten staan alle uitruilbare gronden aangegeven in categorieën van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming (zogenaamde uitruilbaarheidsklassen). De uitruilbaarheid heeft betrekking op de mate waarin grond aan een andere eigenaar kan worden toegedeeld. De regels hieromtrent zijn opgenomen in hoofdstuk 2, paragraaf 3, van het [Besluit inrichting landelijk gebied]. De gronden die tot dezelfde klasse van uitruilbaarheid behoren hebben een vergelijkbare bodemgeschiktheid, die is vastgesteld aan de hand van de opbouw, samenstelling en fysische eigenschappen van de bodem en de grondwaterkarakteristiek. (…)
Uitgangspunt van de beoordeling van de gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming is een optimale uitruil van de gronden, met inachtneming van de mogelijkheid om de geschiktheid van de grond voor een specifiek agrarisch gebruik met inrichtingsmaatregelen te beïnvloeden. (…)
Gedeputeerde staten bepalen vervolgens in welke mate de gronden met een gelijke hoedanigheid geschikt zijn voor een bepaalde gebruiksbestemming. Daarbij geven zij aan welke kenmerken doorslaggevend zijn voor welke agrarische gebruiksbestemming (artikel 19 van de regeling). Zo zijn voor de gebruiksbestemming grasland minder kenmerken doorslaggevend dan voor de gebruiksbestemming akkerbouw en voor laatstgenoemde gebruiksbestemming zijn weer minder kenmerken doorslaggevend dan voor de gebruiksbestemming tuinbouw. Zij geven daarbij aan welk gewicht aan de beoordeling van de afzonderlijke bodemkenmerken wordt toegekend. Vervolgens delen gedeputeerde staten de gronden per gebruiksbestemming in naar ten minste drie klassen van uitruilbaarheid (artikel 20, eerste lid). In veel gevallen zal een indeling naar drie klassen toereikend zijn. Ingeval een blok wordt gekenmerkt door een grote diversiteit van grondsoorten zal een indeling naar meer klassen noodzakelijk zijn.
Gedeputeerde staten vermelden de klassen ten slotte op kaarten (artikel 20, tweede lid). De kaarten kunnen worden gebruikt bij de zogenoemde wenszittingen die in het kader van de herverkavelingsprocedure worden gehouden. Tijdens deze zittingen kunnen eigenaren en gebruikers aan gedeputeerde staten hun wensen kenbaar maken aangaande de toedeling van gronden.” (Stcrt. 21 december 2006, nr. 249, p. 9-10)
Hieruit volgt dat de indeling in bodemgeschiktheidsklassen als bedoeld in art. 20 lid 1 Rilg ten dienste staat van het bepalen van de uitruilbaarheid van gronden, en daarmee van de vaststelling van het hiervoor in 3.5.2 bedoelde ruilplan.
Gelet op het voorgaande faalt eveneens het betoog van de onderdelen dat in het onderhavige geval sprake is van dezelfde hoedanigheid en gebruiksbestemming in de zin van art. 52 lid 3 Wilg en dat daarom compensatie van kwaliteitsverschillen niet aan de orde is.
(…)
3.5.9
In de toelichting op het Bilg is het volgende vermeld:
“De lijst der geldelijke regelingen is het sluitstuk van de herverkaveling en betreft de financiële gevolgen van de toedeling (…). Gedeputeerde staten bepalen in de lijst der geldelijke regelingen de hoogte van de door de individuele eigenaren te betalen of te ontvangen bijdrage (artikel 24). Voor elke eigenaar wordt het voordeel van de reconstructie toegerekend naar de mate van het nut. Daartoe wordt allereerst aan de hand van een of meer objectieve en een of meer subjectieve exploitatiefactoren de toestand van de grond bepaald. De objectieve factoren hebben betrekking op de kwaliteit van een kavel zoals die aan een persoon is toegedeeld en betreffen de ontsluiting en de waterbeheersing. De subjectieve factoren hebben betrekking op de kwaliteit van een toegedeelde kavel in relatie tot andere kavels die aan dezelfde persoon zijn toegedeeld en betreffen de ruimtelijke structuur van de kavels (artikel 25). Aan de hand van de objectieve en subjectieve factoren kunnen de verschillen tussen inbreng en toedeling worden bepaald en op geld worden gewaardeerd. Daarnaast kunnen gedeputeerde staten in de lijst der geldelijke regelingen alle vergoedingen en te verrekenen objecten bij de verrekenposten opnemen die verband houden met de overgang van allerlei bijkomende zaken van de oude naar de nieuwe eigenaren. Dit geldt bijvoorbeeld voor de waarde van gebouwen, werken, beplantingen en houtopstanden, voor de vestiging, regeling of opheffing van beperkte rechten, huren of lasten (…) (artikel 26). Of deze posten zich voordoen en hoe ze in voorkomend geval gewaardeerd moeten worden hangt nauw samen met de te ruilen objecten.” (Stb. 2006, 243, p. 11)
3.5.10
Uit hetgeen hiervoor in 3.5.6-3.5.9 is overwogen, volgt
dat volgens het stelsel van de Wilg alle voor- en nadelen als gevolg van de ruiling via de LGR dienen te worden verrekend. Daarmee wordt voorzien in een algehele financiële afwikkeling van de herverkaveling. Het gaat daarbij niet alleen om verschillen in oppervlakte, maar ook om eventuele verschillen in gebruikswaarde of kwaliteit.
3.6.1
Voor zover de onderdelen betogen dat in het algemeen slechts verschillen in oppervlakte in aanmerking komen voor compensatie via de LGR en verschillen in gebruikswaarde of kwaliteit niet, volgt uit het voorgaande dat zij op een onjuiste rechtsopvatting berusten.
De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de Wilg voorziet in de mogelijkheid dat ook verschillen in gebruikswaarde of kwaliteit via de LGR verrekend worden
(rov. 4.9) en dat de Nadere Regels niet in strijd zijn met de Wilg en derhalve niet onverbindend zijn (rov. 4.12).
3.6.2
Gelet op het voorgaande faalt eveneens het betoog van de onderdelen dat in het onderhavige geval sprake is van dezelfde hoedanigheid en gebruiksbestemming in de zin van art. 52 lid 3 Wilg en dat daarom compensatie van kwaliteitsverschillen niet aan de orde is. Dit betoog berust hierop dat het kwaliteitsverschil tussen de ingebrachte en de toegedeelde kavels kleiner is dan één bodemgeschiktheidsklasse. Zoals volgt uit het hiervoor in 3.5.5 overwogene staat echter de indeling in bodemgeschiktheidsklassen als bedoeld in art. 20 lid 1 Rilg ten dienste van het bepalen van de uitruilbaarheid van gronden.
Deze indeling heeft aldus betrekking op de eerste fase van het herverkavelingsproces (de vaststelling van het ruilplan) en niet op de tweede fase (de vaststelling van de LGR). Het feit dat de ingebrachte en de toegedeelde kavels in dezelfde klasse van bodemgeschiktheid vallen, laat onverlet dat sprake kan zijn van een (voor verrekening via de LGR in aanmerking komend) verschil in gebruikswaarde of kwaliteit tussen de ingebrachte en de toegedeelde kavels.
[verzoeker] betwist in deze procedure niet dat zojuist bedoeld verschil in het onderhavige geval € 93.933 bedraagt, zoals vermeld in de LGR (zie hiervoor in 3.1 onder (iv)).’
3.39
Duidt het middel deze passages juist? Om die vraag te beantwoorden is het dienstig om een ogenblik stil te staan bij het regime onder de Landinrichtingswet. Daarna verdient bovendien het perspectief van een doelmatige uitvoeringspraktijk aandacht.
3.40
De hiervoor onder 3.28 e.v. besproken posten van de LGR volgens de Wilg zijn grotendeels één op één overgenomen uit de Landinrichtingswet.
In de memorie van toelichting bij de Wilg is hierover opgemerkt:
‘Met de lijst der geldelijke regelingen wordt de herverkaveling in financiële zin afgewikkeld. Hierin worden de ook onder de werking van de Landinrichtingswet bekende verrekenposten over en weer tussen de verschillende bij de herverkaveling betrokken eigenaren opgenomen, zoals de verrekening van waardeveranderingen tussen ingebrachte en toegedeelde percelen, de financiële gevolgen van kortingen, onderen overbedelingen en van de vestiging of opheffing van beperkte rechten, het recht van huur en dergelijke.’
3.41
Hoewel het dus de bedoeling was de verrekenposten van de Landinrichtingswet over te nemen, heeft die overname wat betreft een van de belangrijkste verrekenposten, die van art. 212 lid 1 sub c onder 1 Liw jo. art. 145 Liw, niet op gelukkige wijze plaatsgevonden. Op basis van die bepalingen werd via de LGR een verschil in waarde (voor zover dat nog niet bij de ruiling had plaatsgevonden) tussen ingebrachte gronden en toegedeelde gronden met de eigenaren in geld verrekend. Daarbij werd gerekend met de agrarische waarde per klasse waarin de gronden waren ingedeeld (art. 140 Liw en art. 162 lid 2 sub c Liw). Die indeling in klassen vond plaats, zoals hiervoor onder 3.19 voor de Wilg aangegeven, aan de hand van bodemkundige factoren die bepalend waren voor het voortbrengend vermogen van de gronden. Zowel verschillen in oppervlakte als verschillen in klassen werden in geld verrekend.
3.42
Deze post is in gewijzigde vorm terug te vinden in art. 62 lid 1 sub c jo art. 61 Wilg (vergelijk hiervoor onder 3.34 onder 1) en bepaalt nu dat een verschil in oppervlakte wordt verrekend. Dit gaf aanleiding tot de vraag die in de beschikking Saasveld-Gammelke voorlag. Die vraag – namelijk de vraag of ook een verschil in hoedanigheid of gebruiksbestemming kan (en moet) worden verrekend – zou zich niet hebben voorgedaan indien de wetgever trouw was gebleven aan zijn voornemen om de verrekenposten van de Landinrichtingswet in de Wilg eenvoudig over te nemen. In dat geval zou art. 61 Wilg immers hebben bepaald dat een verschil in waarde tussen ingebrachte gronden en toegedeelde gronden met de eigenaren in geld wordt verrekend, dus onverschillig of dat verschil in waarde berust op een verschil in oppervlakte dan wel op een verschil in hoedanigheid of gebruiksbestemming. Het is juist dit stelsel dat neergelegd is in art. 12.39 van het voorstel van wet van de Aanvullingswet grondeigendom.
Die bepaling luidt namelijk:
‘Het verschil in oppervlakte, hoedanigheid of gebruiksfunctie tussen de ingebrachte en de na toepassing van de artikelen 12.29 tot en met 12.31 en 12.33 toegedeelde kavels wordt met de eigenaren in geld verrekend.’
Aldus bestaat in de voorgestelde nieuwe regeling opnieuw een uitdrukkelijke grondslag voor een verrekening als in de beschikking Saasveld-Gammelke aan de orde.
3.43
Dat een verschil in hoedanigheid of gebruiksbestemming kan en moet worden verrekend, is dankzij de beschikking Saasveld-Gammelke voor het huidige recht duidelijk. Opmerking verdient dat uw Raad in die beschikking consequent spreekt van te verrekenen verschillen ‘in gebruikswaarde of kwaliteit’. Die formulering omvat in ieder geval de afwijking van het beginsel van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming van art. 52 lid 3 Wilg, maar is zodanig algemeen dat zij ruimte laat om daaronder eventueel meer te verstaan. Ik kom hierop terug (hierna onder 3.49).
3.44
Vervolgens vraag ik aandacht voor het perspectief van een doelmatige uitvoeringspraktijk. Langs welke methodiek dienen verschillen in gebruikswaarde of kwaliteit – waaronder in ieder geval verschillen in hoedanigheid of gebruiksbestemming – op geld te worden gewaardeerd? Is daartoe nodig om die gebruikswaarde of kwaliteit uit te drukken in een bedrag in euro’s per ingebracht en toegedeeld perceel? Of is toelaatbaar een praktijk volgens welke die gebruikswaarde of kwaliteit in stappen wordt bepaald, stappen die aansluiten bij de schattingen die volgens de hiervoor beschreven systematiek van de Wilg en de daarop gebaseerde lagere regelingen reeds verplicht plaatsvinden?
3.45
Hiervoor onder 3.21 bleek reeds dat in de eerste fase van de herverkaveling op grond van art. 52 Wilg en de daarop gebaseerde regeling van art. 15-20 Rilg beoordeling van de bodemgeschiktheid per gebruiksbestemming plaatsvindt aan de hand van een indeling in bodemklassen, waarbij het feitelijk gebruik, de verkavelingssituatie en de ontsluitingssituatie geen rol spelen. Onder 3.29 bleek dat in de tweede fase van de herverkaveling, als eerste post van de LGR, de waardeverandering als gevolg van de landinrichting wordt begroot en daarbij objectieve factoren (ontsluiting en waterhuishoudkundige toestand) en subjectieve factoren (de verkaveling van de percelen zoals bij een eigenaar in gebruik) bepalend zijn. Onder 3.32 bleek dat onder meer waardeverschillen die verband houden met gebouwen, werken en beplantingen, tussen de oude en de nieuwe eigenaar worden verrekend als tweede post van de LGR. Hetzelfde geldt voor het geval de gronden een andere dan agrarische waarde hebben. Onder 3.34 en 3.35 bleek dat eventueel resterend nadeel voor een eigenaar in de derde post van de LGR wordt verrekend. Is er nu iets op tegen dat bij een en ander aldus wordt aangesloten dat per bodemklasse een agrarische waarde wordt bepaald (gelijk aan de hierna onder 3.49 bedoelde ‘agrarische verkeerswaarde’), waarna vervolgens daarop in stappen correcties plaatsvinden naar aanleiding van respectievelijk de bedoelde objectieve en subjectieve factoren, de aanwezigheid van gebouwen, werken en beplantingen en een eventuele verwachtingswaarde van de gronden, alsook naar aanleiding van een eventueel daarna nog resterend nadeel?
3.46
De voordelen van deze aanpak springen mijns inziens in het oog. Waar reeds de bedoelde verplichte schattingen plaatsvinden, komt het de eenvoud zeer ten goede om hierbij aan te sluiten. Dat voorkomt ook dat driemaal over elementen van gebruikswaarde en kwaliteit debat moet worden gevoerd, namelijk eenmaal voor de beoordeling van de hoedanigheid en gebruiksbestemming van de ingebrachte en toegedeelde percelen, eenmaal over een allesomvattende taxatie van de gebruikswaarde van diezelfde percelen en nog eenmaal over de financiële verantwoording van alles aan de hand van de drie posten van de LGR.
3.47
Mijns inziens bestaat er geen enkele reden waarom ontoelaatbaar zou zijn een praktijk die de ingevolge de Wilg verplichte elementen van de eerste en tweede fase van de herverkaveling combineert met niet-verplichte elementen, namelijk door per bodemklasse een agrarische waarde te bepalen, waarop vervolgens correcties plaatsvinden. Het is integendeel alleszins gepast aan GS, de Uitvoeringscommissie en de aangewezen schatters de vrijheid te gunnen om voor de vaststelling van de gebruikswaarde de methode te kiezen die zij geschikt en doelmatig achten. Ik zie geen reden om hen tot het hanteren van een bepaalde methode te verplichten; voor een zodanige verplichting bestaat ook geen wettelijke grondslag. Op vergelijkbare wijze bestaat in het geval van onteigening een vrijheid van methode bij de vaststelling van de werkelijke waarde.
3.48
In dit verband is het nuttig om nog een ogenblik terug te blikken op het stelsel van de Landinrichtingswet. Die wet ging uit van een
forfaitaire begroting
van de agrarische waarde van de ingebrachte en toegedeelde percelen. Ieder perceel werd ingedeeld in een kwaliteitsklasse en voor elke klasse werd een agrarische waarde per hectare vastgesteld (art. 162 Liw). Volgens art. 140 Liw was deze forfaitair vastgestelde waarde de waarde die tot uitgangspunt diende zowel voor de toepassing van de toenmalige ruilgrondslag (art. 141 lid 2 Liw) als de verrekening van waardeverschillen in de LGR (art. 145 Liw). Een dergelijke bepaling ontbreekt in de Wilg. De commissie Wilg heeft destijds naar aanleiding van het ontwerp wetsvoorstel opgemerkt dat dit zou betekenen dat door het ontbreken van een indeling in waardeklasse voortaan het ‘werkelijke waardeverschil’ zal dienen te worden verrekend en niet meer aangesloten kan worden bij de forfaitaire waardeklassen.
Dit lijkt mij op zichzelf juist, maar staat er niet aan in de weg dat de begroting van de gebruikswaarde mede plaatsvindt aan de hand van een agrarische waarde per bodemklasse. In gevallen waarin dat nodig is, kan vervolgens zo nodig een correctie plaatsvinden in verband met het grofmazig karakter van de indeling in waardeklassen. Uiteraard zal voor zodanige correcties minder reden bestaan naarmate meer waardeklassen worden gebruikt en/of de kwaliteit van de gronden die het blok omvat eenvormiger is. Ook zullen bekwame schatters gronden deels in de ene en deels in een andere bodemklasse kunnen indelen, om zo gepast maatwerk te leveren.
3.49
Ik merk nog op dat voor de verrekening van verschillen in
oppervlakte
tussen inbreng en toedeling op grond van art. 62 lid 2 Wilg in de LGR de ‘agrarische verkeerswaarde’ van de grond bepalend is, die op grond van art. 63 lid 2 Wilg jo. art. 2 Bilg wordt vastgesteld aan de hand van het prijsniveau van landbouwgronden die in het blok (of buiten het blok indien geen of te weinig verkopen binnen het blok hebben plaatsgevonden) het jaar voorafgaand aan de terinzagelegging van het ruilplan zijn verkocht. Een (uitdrukkelijke) koppeling tussen deze agrarische verkeerwaarde en de bodemgeschiktheidsklassen heb ik in de Wilg of Bilg niet aangetroffen. In de praktijk stellen GS echter per bodemgeschiktheidsklasse de agrarische verkeerswaarde conform art. 2 Bilg vast.
Ook die praktijk lijkt mij alleszins toelaatbaar. Daarvan uitgaande kan die agrarische verkeerswaarde mede tot uitgangspunt dienen voor de verrekening van verschillen in wat uw Raad in de beschikking Saasveld-Gammelke de gebruikswaarde van de ingebrachte en toegedeelde percelen noemt. Dat geldt óók indien zou moeten worden aangenomen (vergelijk hiervoor onder 3.43) dat onder verschillen ‘in gebruikswaarde of kwaliteit’ méér behoort te worden verstaan dan een verschil in hoedanigheid of gebruiksbestemming in de zin van art. 52 lid 3 Wilg. Bodemgeschiktheid is hoe dan ook een belangrijk element van de gebruikswaarde. Een begrotingsmethode die haar vertrekpunt kiest in een verkeerswaarde die afhangt van de bodemgeschiktheid is daarom alleszins zinvol. Vervolgens kunnen daarop correcties worden toegepast zo vaak als dit voor behoorlijk maatwerk nodig blijkt.
3.50
Volgt nu uit de onder 3.38 bedoelde passages in de beschikking Saasveld-Gammelke alsnog iets anders en heeft de steller van het middel gelijk dat de indeling in bodemgeschiktheidsklassen
uitsluitend
in de eerste fase (het ruilplan) van de herverkaveling een rol speelt en daarom voor de verrekening van verschillen in gebruikswaarde in de tweede fase van de LGR niet in aanmerking mag worden genomen? Mijns inziens is het niet juist om dat in de beschikking te lezen. De overwegingen van uw Raad staan in de sleutel van de kwestie die was ontstaan doordat de wetgever een van de verrekenposten van de Landinrichtingswet niet één op één in de Wilg heeft overgenomen.
Die
kwestie wordt door uw Raad in de beschikking Saasveld-Gammelke geredresseerd. Dat gebeurt weliswaar met een formulering die mogelijk een ruimere strekking heeft. Ook dan geldt echter dat de omstandigheid dat de indeling in bodemgeschiktheidsklassen als bedoeld in art. 20 lid 1 Rilg ten dienste staat van het bepalen van de uitruilbaarheid van gronden en daarmee van de vaststelling van het ruilplan (rechtsoverweging 3.5.5 van de beschikking Saasveld-Gammelke), niet uitsluit dat GS, de Uitvoeringscommissie en de aangestelde schatters kiezen voor een methodiek ter vaststelling van de gebruikswaarde – zoals van belang voor verrekening van verschillen in gebruikswaarde en kwaliteit in de LGR – die in die indeling in bodemgeschiktheidsklassen zijn vertrekpunt kiest. Ook het uitgangspunt dat alle voor- en nadelen als gevolg van de ruiling via de LGR dienen te worden verrekend (rechtsoverweging 3.5.10)
staat hieraan niet in de weg. De bedoelde methodiek kan voor een ordelijke vaststelling van die voor- en nadelen integendeel behulpzaam zijn.
3.51
In het verlengde van het voorgaande: een keuze van GS, de Uitvoeringscommissie en/of de aangewezen schatters voor een bepaalde waarderingsmethodiek kan consequenties hebben voor de motiveringsplicht van de eigenaar die beweert dat hij te kort wordt gedaan. Ik bedoel dat hij niet zomaar kan betogen (al dan niet aan de hand van een door hem in geding gebracht taxatierapport of andere gegevens) dat de door hem ingebrachte gronden een bepaalde gebruikswaarde hadden en dat die gebruikswaarde meer is dan die van de hem toegedeelde gronden. Hij dient integendeel zijn betoog op de gekozen systematiek af te stemmen. In de context van onteigening is het niet anders. Maken rechtbank en deskundigen de toelaatbare keuze voor bijvoorbeeld de vergelijkingsmethode, dan kan een partij de met behulp van die methode getaxeerde waarde niet eenvoudig bestrijden door een alternatieve taxatie over te leggen die volgens de residuele methode tot stand is gekomen (althans zullen rechtbank en deskundigen veelal kunnen volstaan met een summiere motivering die niet meer inhoudt dan dat die alternatieve taxatie geen reden geeft om de juistheid van de taxatie van de deskundigen te betwijfelen). In dit verband verwijs ik naar het gangbare gezegde dat taxeren geen exacte wetenschap is. Dat geldt voor iedere taxatie, volgens welke methode dan ook.
3.52
De hiervoor ontwikkelde gedachtegang laat zich korter en krachtiger als volgt verwoorden. De Landinrichtingswet bood een coherent systeem voor zowel de toedeling van gronden als de verrekening van de kosten en voor- en nadelen van de herverkaveling in de LGR. Van ontevredenheid over wat wel en niet bij die verrekening in aanmerking kon worden genomen, is mij niet gebleken. De keuze van de wetgever met de Wilg voor oppervlakte als ruilgrondslag raakt alleen de eerste fase van de herverkaveling. Wat betreft de tweede fase, de LGR, zou dus alles bij het oude hebben kunnen blijven. De wetgever heeft wat betreft de in de LGR op te nemen posten inderdaad in zeer sterke mate aangesloten bij het stelsel van de Landinrichtingswet, maar niet volledig. In de eerste plaats vermeldt art. 61 Wilg alleen met betrekking tot een verschil in oppervlakte dat dit wordt verrekend. De onjuiste suggestie die daarin besloten ligt als zou een verschil in hoedanigheid of gebruiksbestemming
niet
worden verrekend, is met de beschikking Saasveld-Gammelke geredresseerd, evenals in het voorgestelde toekomstige recht.
In de tweede plaats bestaat er naar huidige recht, anders dan onder de Landinrichtingswet, geen wettelijke grondslag meer voor een forfaitaire begroting van de agrarische verkeerswaarde van ingebrachte en toegedeelde percelen.
Dat is geen reden om een gangbare en naar tevredenheid functionerende uitvoeringspraktijk geheel op de kop te zetten. De schatting van de agrarische verkeerswaarde kan nog steeds plaatsvinden door te rekenen met een waarde per bodemklasse, met slechts deze bijzonderheid dat in individuele gevallen een correctie kan plaatsvinden. Een verstandig gebruik van de indeling in bodemklassen zal zo’n correctie intussen doorgaans overbodig maken. Die agrarische verkeerswaarde is weliswaar bepaald niet het enige dat valt te verrekenen, noch onder de Landinrichtingswet noch onder de Wilg, maar wel nog steeds een zinvol vertrekpunt. Vervolgens wordt in dezelfde stappen als onder de Landinrichtingswet de noodzaak onderzocht van verrekening om andere redenen dan een verschil in agrarische verkeerswaarde. Ook los van het argument van continuïteit ten opzichte van de praktijk onder de Landinrichtingswet geldt dat deze aanpak doelmatig is, omdat zij aansluit bij wat reeds verplicht bij de vaststelling van het ruilplan en de uitsplitsing van de verrekenposten in de LGR plaatsvindt. De beschikking Saasveld-Gammelke geeft mijns inziens geen aanleiding voor een andere koers. Dat volgens die beschikking alle voor- en nadelen als gevolg van de ruiling in de LGR moeten worden verrekend, is niet onverenigbaar met een methodiek die vanuit de agrarische verkeerswaarde vertrekt.
Dat geldt ook indien onder de in die beschikking bedoelde verschillen ‘in gebruikswaarde of kwaliteit’ meer moet worden verstaan dan een verschil in hoedanigheid of gebruiksbestemming in de zin van art. 52 lid 3 Wilg.
d. Bespreking van de onderdelen van het middel
3.53
Na deze min of meer omstandige inleiding, kom ik nu toe aan de afzonderlijke klachten van het cassatiemiddel.
3.54
De eerste twee onderdelen
(in het verzoekschrift tot cassatie aangeduid als beroepsgronden i en ii) richten zich tegen beslissingen van de rechtbank in rechtsoverwegingen 4.2 tot en met 4.4. Die overwegingen en de daaraan voorafgaande rechtsoverweging 4.1 luiden als volgt:
‘4.1. In het systeem van de herverkaveling wordt uitgegaan van het beginsel van gelijke hoedanigheid en gebruiksbestemming (artikel 52 lid 3 Wilg). Om de hoedanigheid en gebruiksbestemming te kunnen bepalen zijn alle gronden in het blok ingedeeld in bodemgeschiktheidsklassen met een daarbij behorende schattingswaarde. Kwaliteitsverschillen komen tot uitdrukking in de bodemgeschiktheidsklassen en de daaraan gekoppelde ruilwaarde. Uit artikel 18 van de Regeling inrichting landelijk gebied (Rilg) volgt dat bij de indeling van de gronden in een bodemgeschiktheidsklassse (onder meer) de verkaveling en het feitelijke gebruik geen rol spelen.
4.2.
De inbreng van [de Eigenaar] is door de uitvoeringscommissie ingedeeld in een bodemgeschiktheidsklasse. Op grond van het door [de Eigenaar] overgelegde rapport van Van Hoogmoed kan niet worden geconcludeerd dat deze indeling niet juist is, nu dit rapport niet is gebaseerd op de hiervoor genoemde systematiek. In dit rapport is immers een marktwaarde aan de grond toegekend, waarbij ook rekening is gehouden met het feitelijk gebruik van de grond. Nu [de Eigenaar] de indeling in de bodemgeschiktheidsklasse verder niet heeft weersproken, bestaat geen grond voor het oordeel dat de inbreng van [de Eigenaar] te laag is gewaardeerd.
4.3.
Evenmin is aannemelijk geworden dat de toedeling aan [de Eigenaar] te hoog is gewaardeerd. Dat een kavel zal worden doorsneden door een nog aan te leggen particuliere ontsluitingsweg is immers niet van belang voor de indeling in de bodemgeschiktheidsklasse. Ook heeft de uitvoeringscommissie geen aanleiding hoeven zien om de grond ter plaatse van de weg en de bermen af te waarderen, omdat het [de Eigenaar] vrijstaat om deze grond in cultuur te houden.
4.4.
Voor zover [de Eigenaar] meent dat het nut van de verkaveling door de aanleg van de ontsluitingsweg zal afnemen, overweegt de rechtbank het volgende. In de ruilverkaveling wordt onder kavel verstaan een aaneengesloten oppervlakte van een eigenaar, omgeven door grond van andere eigenaren of door openbare wegen, openbare waterlopen, tenzij te overschrijden door een dam of brug, of spoorwegen. Aangezien de aan te leggen weg een particuliere weg betreft, is in het systeem van de ruilverkaveling na de aanleg nog steeds sprake van één kavel. Hierdoor hoeft bij de vaststelling van het nut geen rekening te worden gehouden met de aanleg van deze weg. Bovendien is het nut van de verkaveling voor [de Eigenaar] reeds op 0 gesteld.’
3.55
De ingebrachte gronden van [de Eigenaar] hadden een oppervlakte van 7.84.20 ha en zijn door de Uitvoeringscommissie voor het overgrote gedeelte
ingedeeld in bodemgeschiktheidsklasse 3, met een agrarische verkeerswaarde van € 55.200,— per ha. Aan [de Eigenaar] is 11.90.35
ha toebedeeld, variërend van bodemgeschiktheidsklasse 1 tot en met 5 en een agrarische verkeerswaarde van € 60.000,— voor klasse 1 tot € 48.000,— voor klasse 5.
Een deel van de gronden is in klasse O of B ingedeeld met een waarde van 0.
Het verschil tussen de waarde van de inbreng en toedeling leidt tot het bedrag dat voor het verschil in oppervlakte, hoedanigheid en gebruiksbestemming moet worden vergoed. Voor zover de ingedeelde gronden bos- en aanplantkavels betroffen is, ondanks de indeling in een bepaalde klasse, gerekend met een lagere waarde van € 10.000,— per ha. Ook zijn in de LGR andere verrekenposten toegepast, zoals een verrekening voor een verschil inbreng en toedeling schaduw- en wortelschade, een verrekening voor afwaardering naar bos- en aanplantkavels en een verrekening voor afkoop kavelaanvaardingswerken en schades.
3.56
Wat betreft de waardevermeerdering als gevolg van de landinrichting is [de Eigenaar] ingedeeld in verkavelingsklasse 0 en voor de ontsluiting zijn nul punten
toegekend. Gelet hierop heeft [de Eigenaar] niet hoeven bij te dragen in de kosten van de herverkaveling.
3.57
Voor zover in de onderdelen, mede in het licht van de inleiding van het cassatiemiddel, de rechtsklacht moet worden gelezen dat uit de beschikking Saasveld-Gammelke volgt dat de indeling in bodemgeschiktheidsklassen als bedoeld in art. 20 lid 1 Rilg enkel ten dienste staat van het bepalen van de uitruilbaarheid van gronden in het kader van de vaststelling van het ruilplan en dat die indeling geen (enkele) rol mag spelen bij de vaststelling van de gebruikswaarde en kwaliteit zoals van belang voor de LGR, geldt dat die klacht op een onjuiste rechtsopvatting berust. Toelaatbaar (en ook zeer doelmatig) is de methodiek om bij de vaststelling van de gebruikswaarde van de percelen de indeling in bodemgeschiktheidsklassen met een daarbij behorende schattingswaarde (klaarblijkelijk de agrarische verkeerswaarde als bedoeld in art. 2 Bilg, vergelijk hiervoor onder 3.49) tot uitgangspunt te nemen, waarop vervolgens in stappen correcties plaatsvinden.
3.58
Het eerste onderdeel
houdt verder het volgende in. Volgens de stellingen van [de Eigenaar] – die het onderdeel uitvoerig citeert – kan de (planologische en fysieke) hoedanigheid van een deel van de door haar
ingebrachte
percelen niet worden aangemerkt als cultuurgrond. Dit ziet kennelijk op een gedeelte van het erf en de aanwezigheid van twee verharde ontsluitingswegen.
Naar aanleiding hiervan formuleert het onderdeel onder 10 een rechtsklacht en een motiveringsklacht. Volgens de rechtsklacht heeft de rechtbank met de wijze waarop zij het standpunt van [de Eigenaar] heeft verworpen, miskend dat een verschil in gebruikswaarde of kwaliteit zijn weerslag kan vinden in de LGR. De motiveringsklacht is niet uitgewerkt. Ik begrijp die klacht zo dat het oordeel van de rechtbank tegen de achtergrond van de door het onderdeel bepleite rechtsopvatting onvoldoende begrijpelijk is.
3.59
Ook deze klachten treffen geen doel. Gelet op rechtsoverweging 4.2 heeft de rechtbank het beroep van [de Eigenaar] zo opgevat dat hiermee uitsluitend de waardering door de Uitvoeringscommissie van de agrarische verkeerswaarde van de ingebrachte gronden werd bestreden – namelijk de classificatie van alle grond als cultuurgrond – zoals die de grondslag is voor een verrekening van verschillen in oppervlakte, hoedanigheid en gebruiksbestemming. De rechtbank heeft in het beroep van [de Eigenaar] niet gelezen dat een andersoortige correctie werd bepleit. Deze uitleg van de gedingstukken is voorbehouden aan de feitenrechter. Tot een nadere motivering was de rechtbank mijns inziens niet gehouden. In dit verband is van belang dat [de Eigenaar] voor haar standpunt verwees naar een in haar opdracht opgesteld taxatierapport dat was gebaseerd op vergelijking met de werkelijke waarde van gronden die door Rijkswaterstaat in 2015 ten behoeve van het tracé van de N18 waren verworven,
en dus uitging van een niet toepasselijk waardebegrip, noch rekening hield met de door de Uitvoeringscommissie gekozen methodiek voor de vaststelling van de gebruikswaarde. Was dit anders geweest en zou [de Eigenaar] (voldoende duidelijk) hebben betoogd dat in verband met de tweede en/of de derde post van de LGR (nadere) correcties dienden plaats te vinden in verband met het verlies door haar van een gedeelte van het erf en twee verharde ontsluitingswegen, dan zou de rechtbank daar uiteraard wel op in hebben moeten gaan.
3.60
Volgens
het tweede onderdeel
(vergelijk het verzoekschrift onder 14) had de rechtbank niet mogen volstaan met de papieren werkelijkheid volgens welke de
toegedeelde
grond één kavel betreft, omdat de kavel na de aanleg van de ontsluitingsweg uit twee gedeelten zal bestaan, met een verminderd nut (in verband met een minder efficiënte bewerkbaarheid van de grond) tot gevolg. Volgens de klacht van het onderdeel is het oordeel van de rechtbank onvoldoende begrijpelijk gemotiveerd.
3.61
Met betrekking tot deze klacht geldt dat, anders dan de steller van het middel doet voorkomen, de rechtbank niet uitsluitend heeft verwezen naar de systematiek van de Bilg voor de waardering van de agrarische verkeerswaarde van de toegedeelde gronden, maar ook de vraag onder ogen heeft gezien of verrekening onder een post van de LGR diende plaats te vinden. De rechtbank heeft het standpunt van [de Eigenaar] aldus opgevat dat zij erkent dat zij bij de herverkaveling baat heeft en aanvoert dat dit nut door de aanleg van de ontsluitingsweg zal afnemen (rechtsoverweging 4.4, eerste zin). Tegen die uitleg van de gedingstukken is geen klacht gericht. Uitgaande van die uitleg volstond de door de rechtbank gegeven motivering volgens welke [de Eigenaar] met de eerste post van de LGR (de omslag van de kosten van de herverkaveling) voldoende was gecompenseerd. Tegen het kennelijke oordeel van de rechtbank dat die compensatie afdoende is en dus geen aanleiding bestaat voor een nadere compensatie onder met name de derde post van de LGR, richt het middel geen (voldoende duidelijke) klacht.
3.62
Het derde onderdeel
(in het verzoekschrift tot cassatie aangeduid als beroepsgrond iii) richt een rechtsklacht en motiveringsklacht tegen rechtsoverweging 4.5:
‘4.5 Voorts overweegt de rechtbank dat vaststaat dat [de Eigenaar] een strook grond van 0.15 ha heeft ingebracht met daarop een in 2007 aangeplant (jong)bos. Deze strook grond is aan Hoenink toegedeeld en op verzoek van Hoenink is de beplanting niet verwijderd. Nu [de Eigenaar] deze grond beplant heeft ingebracht en deze grond ook met beplanting is toegedeeld aan Hoenink, is de rechtbank van oordeel dat de uitvoeringscommissie deze grond heeft kunnen afwaarderen naar bosgrond. Dat [de Eigenaar] bereid zou zijn geweest om de beplanting te verwijderen, maakt dat niet anders.’
3.63
Het onderdeel klaagt dat de in onderdelen 1 en 2 bedoelde onjuiste rechtsopvatting van de rechtbank doorwerkt in rechtsoverweging 4.5, omdat de rechtbank opnieuw onvoldoende rekening houdt met alle omstandigheden van het geval en in het bijzonder geen rekening houdt met de gebruikswaarde van de door [de Eigenaar] ingebrachte gronden.
3.64
Ik heb moeite om deze klacht thuis te brengen. De rechtbank heeft geconstateerd dat de kavel als bos- en aanplantkavel in gebruik was en bleef, en heeft de kavel daarom als zodanig gewaardeerd. Ik kan niet inzien hoe dit van een onjuiste rechtsopvatting zou kunnen getuigen. De Uitvoeringscommissie en de rechtbank zijn van de gebruikswaarde van de gronden uitgegaan, juist volgens hetgeen ook volgens de klacht diende plaats te vinden.
3.65
Het onderdeel bevat vervolgens nog een motiveringsklacht, volgens welke de rechtbank onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de Uitvoeringscommissie geen rekening heeft hoeven houden met een aantal door [de Eigenaar] ‘aangevoerde omstandigheden waarin zij verwijst naar de gebruikswaarde’ van de door haar ingebrachte grond als, kort gezegd, cultuurgrond. De rechtbank heeft echter van belang geacht dat op die grond in 2007 een bos is aangeplant, dat de grond vervolgens aan Hoenink is toegedeeld en dat [de Eigenaar] weliswaar heeft aangeboden te beplanting te verwijderen maar dat deze op verzoek van de nieuwe eigenaar is blijven staan. Zowel de inbreng als de toedeling ziet dus op grond die in gebruik is als bos. Gelet hierop behoefde de waardering die van dit gebruik uitgaat geen andere motivering.
3.66
Dat dezelfde grond eventueel cultuurgrond
zou hebben kunnen zijn
als [de Eigenaar] de grond niet als bos zou hebben ingeplant (of laten inplanten) en/of de nieuwe eigenaar het voornemen zou hebben gehad om de grond in cultuur te brengen (of te laten brengen), maakt dit niet anders. In geval van herverkaveling staat de gebruikswaarde centraal, niet de werkelijke waarde zoals in het geval van onteigening. Voor de werkelijke waarde geldt dat die niet per se door het actuele gebruik wordt bepaald, omdat ook
potentiële
gebruiksmogelijkheden van de onroerende zaak die waarde bepalen. Vergelijk hiervoor onder 3.9.
3.67
Onder 17 van het verzoekschrift in cassatie lees ik uitsluitend een herhaling van hiervoor reeds besproken klachten. De voortbouwklacht onder 18 behoeft geen inhoudelijke bespreking.
4
Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping van het cassatieberoep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden
A-G
HR 29 juni 2018, ECLI:NL:HR:2018:1020, NJ 2019/201 m.nt. E.W.J. de Groot, TvAR 2018/5944 m.nt. J.W. Rheinfeld (herverkaveling Saasveld-Gammelke).
Vergelijk de beschikking van de rechtbank Overijssel van 19 november 2018 onder 2.1 tot en met 2.3.
Tegen een beschikking van de rechtbank is ingevolge art. 70 lid 3 Wilg geen hoger beroep toegelaten, maar staat cassatieberoep open overeenkomstig art. 426 tot en met 429 Rv.
HR 29 juni 2018, ECLI:NL:HR:2018:1020, NJ 2019/201 m.nt. E.W.J. de Groot, TvAR 2018/5944 m.nt. J.W. Rheinfeld (herverkaveling Saasveld-Gammelke).
De alinea’s 3.2 tot en met 3.52 van deze conclusie zijn gelijkluidend aan de alinea’s 4.2 tot en met 4.52 van mijn conclusie van heden in de zaak met nummer 19/01323.
ECLI:NL:PHR:2018:258, onder 2.3.
E.W.J. de Groot, NJ 2019/201 onder 6 met verwijzing naar onder meer de memorie van antwoord bij de toenmalige Ruilverkavelingswet, Kamerstukken II 1923/24, 69, nr. 2, p. 5.
Vergelijk D.W. Bruil en A. Verduijn, Herverkaveling en kavelruil: katalysatoren voor de inrichting van het landelijk gebied, TO 2008/2, p. 58.
Hetzelfde geldt op overeenkomstige wijze voor andere rechthebbenden op die percelen, waaronder pachters. Ik spreek hierna eenvoudigheidshalve alleen over de eigenaren.
Stb. 2006, 243.
Met nuanceringen wat betreft de proceskosten en deskundigenkosten van de onteigende in verband met onder meer de dubbele redelijkheidstoets.
Dat ik daarom ook hiervoor onder 3.1 opzettelijk tussen aanhalingstekens plaatste.
MvT, Kamerstukken II, 2005-2006, 30 509, nr. 3, p. 16. Voor de stelselwijziging heeft de Reconstructiewet concentratiegebieden (Stb. 2002, 115) model gestaan. Vergelijk het rapport Herijking Landinrichting, Kamerstukken II, 1997-1998, 25 940, nr. 2, p. 13, alsook P. de Haan, De Reconstructiewet concentratiegebieden als model voor een nieuwe landinrichtingswet, TvAR 2002/5, p. 264.
Vergelijk MvT, Kamerstukken II, 2005-2006, 30 509, nr. 3, p. 60.
Die winst wordt intussen gerelativeerd door F. Boonstra e.a., Evaluatie landinrichtingsinstrumentarium Wet inrichting landelijk gebied, Alterra Wageningen UR 2014, p. 33.
Het verminderingspercentage is maximaal vijf procent van de inbreng (art. 56 lid 2 Wilg) en dient voor kort gezegd ‘openbare voorzieningen’ (art. 56 lid 1 Wilg). Van het uitgangspunt van gelijke oppervlakte mag daarnaast óók worden afgeweken indien dit uitgangspunt aan de totstandkoming van een behoorlijke herverkaveling in de weg zou staan, met dien verstande dat de toegedeelde oppervlakte inclusief het toegepaste verminderingspercentage van art. 56 lid 1 Wilg maximaal vijf procent kleiner mag zijn dan de ingebrachte oppervlakte (art. 56 lid 4 Wilg).
MvT, Kamerstukken II, 2005-2006, 30 509, nr. 3, p. 60-61.
In de Reconstructiewet concentratiegebieden (Stb. 2002, 115), voor het gedeelte van de herverkaveling in werking getreden op 16 juni 2006 en op 1 januari 2007 door de inwerkingtreding van de Wilg weer vervallen, was reeds ervaring opgedaan met de oppervlakte als ruilgrondslag, waarbij overigens de nadruk lag op niet-grondgebonden agrarische productiemethoden. Zie J.A. Zevenbergen en H.E. van Rij, Het ontwerp Wet inrichting landelijk gebied (Wilg), een eerste verkenning, Agrarisch recht 2005, nr. 11, p. 685.
Zie art. 2 Regeling Herverkaveling (Stcrt. 2004, 118).
Via die procedure stond beperkt rechtsbescherming open tegen het stelsel van classificatie: HR 22 juni 1988, NJ 1988/929. Tegen een uitspraak op beroep stond uitsluitend cassatieberoep in het belang der wet open.
F. Boonstra e.a., Evaluatie landinrichtingsinstrumentarium Wet inrichting landelijk gebied, Alterra Wageningen UR 2014, p. 35.
Zie F. Boonstra e.a., Evaluatie landinrichtingsinstrumentarium Wet inrichting landelijk gebied, Alterra Wageningen UR 2014, p. 34 en P. de Haan, Onroerend-goedrecht, deel c, Landinrichting, Kluwer: Deventer 1988, p. 208.
De verantwoording voor de keuze, dat de agrarische en economische waarde van de grond steeds meer wordt bepaalde door aan oppervlakte gerelateerde factoren en minder aan bodemkundige factoren, is ongelukkig te noemen. Voor de intensieve veehouderij is dit wellicht juist, maar bij niet-intensieve veehouderij zijn bodemkundige factoren en het voortbrengend vermogen van de grond nog steeds bepalend. Zie Commissie Wilg, Vereniging voor Agrarisch Recht, Advies over de Wet Inrichting landelijk gebied (Wilg), TvAR 2006/9, p. 494 en D.W. Bruil, De Wet inrichting landelijk gebied: nieuwe rondes, nieuwe kansen, LTB 2007/198.
Vergelijk de beschikking Saasveld-Gammelke en de daarin aangehaalde passages uit de parlementaire stukken.
Zie hiervoor onder 3.19.
Stcrt. 2006, 249.
D.W. Bruil en A. Verduijn, Herverkaveling en kavelruil: katalysatoren voor de inrichting van het landelijk gebied, TO 2008, nr. 2, p. 60.
Verschil is wel dat niet alle gronden in het blok in klassen ingedeeld hoeven te worden. Alleen de gronden die geruild worden hoeven ingedeeld te worden.
H.W. Mojet, Landinrichting in de WILG en het overgangsrecht bij projecten, TvAR 2007, nr. 7, p. 283. Vergelijk ook de conclusie van A-G Van Peursem (ECLI:NL:PHR:2014:1811) voor HR 31 oktober 2014, ECLI:NL:HR:2014:3074, RvdW 2014/1215.
Onder de Landinrichtingswet werden de gronden in meer klassen ingedeeld. Zie F. Boonstra e.a., Evaluatie landinrichtingsinstrumentarium Wet inrichting landelijk gebied, Alterra Wageningen UR 2014, p. 35.
J. Zevenbergen, Module Pacht en landelijk gebied, regeling Wilg, aant. 1.11.
J. Heinen, Overzicht landinrichtingsjurisprudentie 2007-2018: het ruilplan, TvAR 2018, nr. 11, p. 550-551. Zie ook F. Boonstra e.a., Evaluatie landinrichtingsinstrumentarium Wet inrichting landelijk gebied, Alterra Wageningen UR 2014, p. 34.
HR 24 september 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM9600, NJ 2010/508 (ruilverkaveling Groesbeek).
Vergelijk HR 29 juni 2018, ECLI:NL:HR:2018:1020, NJ 2019/201 m.nt. E.W.J. de Groot, TvAR 2018/5944 m.nt. J.W. Rheinfeld (herverkaveling Saasveld-Gammelke), onder 3.5.10.
In art. 62 lid 1 onder d Wilg is ook nog de post geldelijke verrekeningen voor de betrokken pachters als gevolg van de toepassing van art. 53 in samenhang met art. 58 Wilg opgenomen. Die laat ik eenvoudigheidshalve onbesproken.
Vanwege de gewenste flexibiliteit is voor een regeling bij algemene maatregel van bestuur gekozen. Zie: MvT, Kamerstukken II 2005/06, 30509, nr. 3, p. 62.
Hiervoor onder 3.5.
De toewijzing van gronden voor aan de overheid of in het publiek belang aan een andere (rechts)persoon voor natuur, landschap, openluchtrecreatie en andere voorzieningen van openbaar nut, komt in het algemeen niet voor rekening van de eigenaren (art. 57 lid 1 Wilg).
Of de kosten ook hoger kunnen zijn dan de waardevermeerdering is de vraag. Onder de Landinrichtingswet kon dit in ieder geval niet, omdat in art. 223 Liw uitdrukkelijk werd bepaald dat dat het door een eigenaar te betalen gedeelte der kosten de waardevermeerdering als gevolg van de landinrichting niet te boven mocht gaan. Een gelijkluidende bepaling ontbreekt onder de Wilg, maar het is de vraag of hiermee een wijziging is beoogd. Vergelijk J.A. Zevenbergen & H.E. van Rij, Het ontwerp Wet inrichting landelijk gebied (Wilg), een eerste verkenning, TvAR 2006/9, p. 689.
Wat betreft de tweede post: stel dat als gevolg van de toedeling de nieuwe eigenaar komt te beschikken over erfverharding die gunstig ligt ten opzichte van openbare wegen. Dit vergroot zijn voordeel bij de herverkaveling, met als gevolg dat hij navenant meer deelt in de kosten van de herverkaveling (eerste post van de LGR), maar geeft ook aanleiding tot verrekening met oude eigenaar, die met de ondergrond ook de erfverharding kwijtraakt (tweede post van de LGR). Wat betreft de derde post: naarmate bijvoorbeeld meer schadevergoeding wordt toegekend aan andere eigenaren, worden de kosten van de herverkaveling hoger, zodat de hoogte van de derde post van de LGR gevolgen heeft voor die van de eerste post.
HR 29 juni 2018, ECLI:NL:HR:2018:1020, NJ 2019/201 m.nt. E.W.J. de Groot, TvAR 2018/5944 m.nt. J.W. Rheinfeld (Saasveld-Gammelke), onder 3.5.6.
HR 29 juni 2018, ECLI:NL:HR:2018:1020, NJ 2019/201 m.nt. E.W.J. de Groot, TvAR 2018/5944 m.nt. J.W. Rheinfeld (Saasveld-Gammelke), onder 3.5.10.
Zie het verzoekschrift in cassatie p. 4 en 5.
Art. 62 en 68 Wilg komen sterk overeen met respectievelijk art. 212 Liw en art. 210 Liw.
MvT, Kamerstukken II 2005/06, 30509, nr. 3, p. 63.
VvW, Kamerstukken II, 2018-2019, 35 133, nr. 2.
Rheinfeld meent dat art. 12.39 alleen een verrekening in verband met de toepassing van de korting (art. 12.29) betreft. Zie J.W. Rheinfeld, Landinrichting in de Aanvullingswet grondeigendom, LTB 2019/29. Ik zie voor die beperkte lezing geen aanleiding. Art. 12.39 noemt drie verschillen, namelijk ‘in oppervlakte, hoedanigheid of gebruiksfunctie’. Het verschil in oppervlakte zal vaak gelijk zijn aan de korting (al is dit niet noodzakelijk het geval). Het verschil in hoedanigheid of gebruiksfunctie is per definitie van andere aard.
Onder meer HR 7 juni 2013, ECLI:NL:HR:2013:BZ5349, NJ 2013/489 m.nt. P.C.E. van Wijmen (Bloemweg-Vlasakkerweg).
Commissie Wilg, Vereniging voor Agrarisch Recht, Advies over de Wet Inrichting landelijk gebied (Wilg), TvAR 2006, nr. 9, p. 478. En zie ook D.W. Bruil en A. Verduijn, Herverkaveling en kavelruil: katalysatoren voor de inrichting van het landelijk gebied, TO 2008, nr. 2, p. 60.
F. Boonstra e.a., Evaluatie landinrichtingsinstrumentarium Wet inrichting landelijk gebied, Alterra Wageningen UR 2014, p. 34; J. Heinen, Overzicht landinrichtingsjurisprudentie 2007-2018: het ruilplan, TvAR 2018, nr. 11, p. 550-551. Zie ook het Alterra rapport p. 34.
Uit wat onder 3.30 en 3.35 is gezegd, volgt dat mijns inziens minder juist is dat, behalve alle nadelen, ook
alle voordelen
worden verrekend. Voor een voordeel dat niet correspondeert met een nadeel voor een inbrengende eigenaar (vergelijk hiervoor onder 3.33), geldt dat het slechts wordt afgeroomd.
Art. 12.39 van het voorstel van wet van de Aanvullingswet grondeigendom, onder 3.42 aangehaald.
Zie hiervoor onder 3.48.
Wat betreft de verrekening van voordelen, vergelijk intussen voetnoot 51.
Op 0.05.19 ha na.
Hierin was nog niet de rectificatie voor 0.55.10 ha grond voor een bedrag van € 30.415,20 opgenomen.
Een verschil in klasse werd gewaardeerd op een bedrag van € 2.400,-- per ha.
Vergelijk art. 8 Bilg e.v.
De post Ontsluiting was in het ontwerpbesluit nog op 68 punten gewaardeerd, maar dit is teruggebracht tot 0 in verband met een zienswijze van [de Eigenaar] .
Zie de citaten in het verzoekschrift in cassatie op p. 6.
Zie bijlage bij brief van 24 september 2018.