ECLI:NL:RBLIM:2020:1255
Rechtbank LIM — Uitspraak 


RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 19/160
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 februari 2020 in de zaak tussen
[Naam 1], eiser, en [naam 2], eiseres, tezamen te noemen: eisers
(gemachtigde: mr. M. Peeters),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Peel en Maas
, verweerder
(gemachtigden: J.W.H. Clabbers en A.P. Langerak).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Bungalowpark Stille Wille Meijel B.V.
(gemachtigde: mr. T.I.P. Jeltema).
Procesverloop
Bij besluit van 16 juni 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder zijn beslissing om eiseres op 14 juni 2018 te gelasten de bouwactiviteiten op het adres [*] (het perceel) onmiddellijk te stoppen op schrift gesteld.
Eisers hebben tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 4 december 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Met toepassing van artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is Bungalowpark Stille Wille Meijel B.V. (de derde-partij) in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen, van welke gelegenheid gebruik is gemaakt.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 februari 2020. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. De derde-partij is, zoals vooraf schriftelijk is aangekondigd, niet verschenen.
Overwegingen
1. Op 12 juni 2018 hebben gemeentelijke toezichthouders, naar aanleiding van een melding van de derde-partij, tijdens een controle vastgesteld dat op het perceel van eiseres, in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan en zonder dat daartoe een omgevingsvergunning was verleend, bij haar recreatiewoning een bijgebouw werd gebouwd.
Voor verweerder was dit aanleiding om eiseres op 14 juni 2018 te gelasten de bouw van het bijgebouw stil te leggen. Bij het primaire besluit heeft verweerder die beslissing op schrift gesteld. Het door eisers hiertegen gemaakte bezwaar heeft verweerder bij het bestreden besluit ongegrond verklaard.
2. Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Kort en zakelijk weergegeven hebben eisers het standpunt ingenomen dat, nu van strijd met het bestemmingsplan geen sprake is, voor het bouwen van het bijgebouw geen omgevingsvergunning nodig is. Dit betekent in de visie van eisers primair dat de bouwstop vanwege het ontbreken van een overtreding niet had mogen worden opgelegd. Als wel aangenomen moet worden dat sprake is van een overtreding, hebben eisers zich subsidiair op het standpunt gesteld dat die overtreding dan naar aard en ernst zodanig gering is dat het opleggen van een bouwstop onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. De overtreding komt bovendien op grond van verweerders beleid voor legalisering in aanmerking.
3. De rechtbank overweegt als volgt.
4. Ingevolge artikel 5.17 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) kan een besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom gericht op naleving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wet inhouden dat het bouwen, gebruiken of slopen van een bouwwerk wordt gestaakt of dat voorzieningen, met inbegrip van het slopen van een bouwwerk, gericht op het tegengaan of beëindigen van gevaar voor de gezondheid of de veiligheid worden getroffen.
5. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
6. Niet in geschil is dat eisers voor het bouwen van het bijgebouw niet in het bezit zijn van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Eisers zijn echter van mening dat het bouwen van het bijgebouw vergunningsvrij is en dat daarom die omgevingsvergunning niet noodzakelijk is. Hiertoe hebben zij verwezen naar artikel 3, eerste lid, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Op grond van dit artikellid is een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
niet hoger dan 5 meter,
op een afstand van meer dan 1 meter vanaf openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn,
de ligging van een verblijfsgebied als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, in geval van meer dan een bouwlaag, uitsluitend op de eerste bouwlaag, en
niet voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte.
Niet in geschil is dat de stacaravan als hoofdgebouw op het perceel aangemerkt moet worden en dat het bijgebouw een bijbehorend bouwwerk is bij dat hoofdgebouw.
7. De rechtbank stelt vast dat de hiervoor genoemde bouwactiviteiten alleen zijn vrijgesteld van de omgevingsvergunningplicht van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. De vergunningplicht van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo blijft onverminderd van toepassing. Dat wil zeggen dat de bouwactiviteiten alleen vergunningsvrij zijn als deze in overeenstemming zijn met het bestemmingsplan. De rechtbank dient daarom te beoordelen of het bijgebouw al dan niet in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘2e reparatieherziening bestemmingsplan buitengebied: Stille Wille en Beringerzand’, vastgesteld op 15 december 2015. Voor die beoordeling moet de vraag worden beantwoord of en tot hoeveel m² de oppervlakte van bijbehorende bouwwerken op het perceel is begrensd.
7.1.
Ter plaatse is – voor zover van belang – van toepassing de enkelbestemming ‘Recreatie – Verblijfsrecreatie’ met de functieaanduiding ‘specifieke vorm van recreatie – 4’ en de bouwaanduiding ‘maximum oppervlakte recreatiewoning: 125 m²’.
7.2.
De voor ‘Recreatie – Verblijfsrecreatie’ aangewezen gronden zijn ingevolge artikel 4.1, onder a, van de planregels bestemd voor recreatiewoningen, chalets en vakantie-appartementen met de daarbij behorende (sanitaire) voorzieningen, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘recreatiewoning’.
7.3.
Ingevolge artikel 4.2.1 van de planregels mogen op de voor ‘Recreatie – Verblijfsrecreatie’ aangewezen gronden uitsluitend ten behoeve van de in artikel 4.1 genoemde bestemming gebouwen (a), bedrijfswoning (b), bijbehorende bouwwerken (c) en bouwwerken, geen gebouw zijnde (d), worden gebouwd.
7.4.
Ter plaatse van de aanduiding ‘bouwvlak’ bedraagt ingevolge artikel 4.2.2, aanhef en onder c, van de planregels de oppervlakte van bedrijfsgebouwen, recreatiewoningen, chalets, bedrijfswoningen en de daarbij behorende bijbehorende bouwwerken maximaal de ter plaatse van de aanduiding 'maximum bebouwd oppervlak' aangeduide bebouwde oppervlakte
.
7.5.
Ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van recreatie – 4’ recreatiewoningen en permanente chalets gelden ingevolge artikel 4.2.8 van de planregels de volgende regels:
“
a.	recreatiewoningen en permanente chalets zijn toegestaan tot een maximum aantal zoals is aangeduid ter plaatse van de aanduiding 'maximum aantal recreatiewoningen', met dien verstande dat:
de oppervlakte per recreatiewoning, chalets inclusief bijbehorende bouwwerken maximaal 100 m² bedraagt, met dien verstande dat de oppervlakte van recreatiewoningen ter plaatse van de aanduiding 'bebouwd oppervlak recreatiewoningen' maximaal de aangeduide oppervlakte bedraagt;
de goot- en bouwhoogte respectievelijk maximaal 3 en 5 meter bedraagt;
de afstand tot de bestemmingsvlakgrens bedraagt minimaal 5 meter, dan wel maximaal de bestaande afstand.
”
7.6.
Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) moeten planregels letterlijk worden uitgelegd. De rechtszekerheid vereist immers dat moet kunnen worden uitgegaan van hetgeen in het bestemmingsplan is bepaald (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2015, ECLI:NL: RVS:2015:2833). De bedoeling van de planwetgever kan daarbij niet afdoen aan hetgeen in de planregels ondubbelzinnig is bepaald (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 18 februari 2009, ECLI:NL:RVS:2009: BH3227). De niet bindende toelichting over de bedoeling van de planwetgever kan meer inzicht geven indien de bestemming en de regels waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn. Als de desbetreffende regel voldoende duidelijk is, dient daaraan dus geen beperktere (of ruimere) uitleg te worden gegeven dan de uitleg die volgens de letterlijke tekst geldt (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 19 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2636).
7.7.
De rechtbank overweegt dat strikte lezing van de planregels in onderhavig geval geen eenduidig antwoord oplevert op de vraag of het maximum bebouwd oppervlak van 100 m² respectievelijk 125 m² enkel ziet op de recreatiewoning of op het samenstel van recreatiewoning en bijbehorende bouwwerken. Het gaat de rechtbank te ver om aan het ontbreken van een komma tussen het woord ‘chalet’ en de woorden ‘inclusief bijbehorende bouwwerken’ in artikel 4.2.8, onder a, onder 1, van de planregels de vergaande conclusie te verbinden dat de oppervlakte voor bijbehorende bouwwerken bij recreatiewoningen niet aan een maximum is gebonden. Omdat de regels op dit punt niet duidelijk zijn, zoekt de rechtbank aansluiting bij het systeem van het bestemmingsplan en de bedoeling van de planwetgever. Op grond hiervan kan naar het oordeel van de rechtbank niet de conclusie worden getrokken dat voor recreatiewoningen en (permanente) chalets verschillende regelingen gelden en dus ook niet dat beoogd is de oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken bij chalets wel en bij recreatiewoningen niet aan een maximum te verbinden.
7.8.
Uit artikel 4.2.2, aanhef en onder c, van de planregels blijkt dat het de bedoeling van de planwetgever is om ook de bijbehorende bouwwerken onder de maximale oppervlakte te laten vallen. Daarbij kan, zoals hiervoor ook is overwogen over artikel 4.2.8, onder a, onder 1, uit het ontbreken van een komma tussen ‘bedrijfswoningen’ en de woorden ‘en de daarbij behorende bijbehorende bouwwerken’ niet worden afgeleid dat het alleen gaat om bij de bedrijfswoningen behorende bijbehorende bouwwerken, nu in artikel 4.2.8 van de planregels, dat niet over bedrijfswoningen gaat, immers ook wordt gesproken over bijbehorende bouwwerken. Daarbij slaat de rechtbank ook acht op onder andere paragraaf 3.3.3 van de toelichting waaruit naar het oordeel van de rechtbank volgt dat het niet anders kan zijn dan dat de planwetgever heeft bedoeld de totale bebouwing op de percelen in oppervlakte te beperken om deze minder aantrekkelijk te maken voor gebruik als hoofdverblijf (‘permanente bewoning’). In dat licht is ook van belang dat onder bijbehorende bouwwerken, volgens de definitie in de begripsbepalingen, ook uitbreidingen van het hoofdgebouw, in dit geval de recreatiewoning, vallen. Een uitleg van de planregels waarin voor recreatiewoningen als (oorspronkelijk) hoofdgebouw wel een maximale oppervlakte geldt, maar niet voor uitbreidingen van die recreatiewoningen (met aangebouwde en/of vrijstaande bijbehorende bouwwerken) strookt niet met de bedoeling van de planwetgever met de maximalisering van de oppervlakte. Evenmin strookt deze uitleg met het systeem van het bestemmingsplan waarin, behalve ogenschijnlijk in artikel 4.2.8 onder a onder 1, geen onderscheid wordt gemaakt tussen recreatiewoningen en (permanente) chalets.
Eisers hebben erop gewezen dat in artikel 4.2.8 onder a onder 1 staat dat het maximum van (in casu) 125 m2 voor recreatiewoningen geldt zonder dat daarbij is vermeld “inclusief bijbehorende bouwwerken”. De rechtbank beschouwt dit gelet op het voorgaande als een kennelijke omissie die naar het oordeel van de rechtbank in dit geval niet in het voordeel van eisers kan worden uitgelegd.
7.9.
De rechtbank acht in dit verband ook de op 16 mei 2012 verleende ‘Omgevingsvergunning ‘Stille Wille’ [*]’ van belang. De bouwaanduiding ‘maximum oppervlakte recreatiewoning: 125m²’ is in het bestemmingsplan opgenomen omdat op (onder meer) het perceel van eisers (met toen nog het adres [*]) deze omgevingsvergunning van toepassing was. In de van dit besluit deel uitmakende ruimtelijke onderbouwing wordt geconstateerd dat op de percelen in strijd met het toenmalige bestemmingsplan ‘Reparatieherziening bestemmingsplan Buitengebied 1999’ zomerhuisjes met een grotere inhoud dan de toegestane 250m³ en veel tuinhuisjes en carports zijn gebouwd. De omgevingsvergunning beoogt die strijdigheid op te heffen door alle bijgebouwen te legaliseren, met dien verstande dat de totale oppervlakte van de zomerhuisjes inclusief de bijgebouwen niet meer mag bedragen dan 125m². Ook op grond hiervan kan worden geconcludeerd dat een uitleg van de planregels waarin voor de (oorspronkelijke) recreatiewoningen wel een maximale oppervlakte geldt, maar niet voor bijbehorende bouwwerken daarbij, niet strookt met de bedoeling van de planwetgever.
7.10.
Uit het vorenstaande volgt dat de bebouwde oppervlakte (recreatiewoning plus bijbehorende bouwwerken) niet meer mag bedragen dan 125m². Nu zowel de berekening van de bebouwde oppervlakte door verweerder (132,4m²) als de door eisers gestelde bebouwde oppervlakte (129,72m²) het toegestane bebouwde oppervlakte van 125m² overschrijdt, is sprake van strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo en kan het standpunt van eisers dat het bijgebouw vergunningsvrij kan worden gebouwd, niet slagen. Er is daarmee sprake van overtreding van een wettelijk voorschrift. Verweerder was dus bevoegd om daartegen handhavend op te treden.
8. Voor zover eisers hebben betoogd dat verweerder niet heeft onderkend dat het bijgebouw gelegaliseerd kan worden, overweegt de rechtbank dat bij toepassing van de in artikel 5.17 van de Wabo neergelegde bevoegdheid om bouwwerkzaamheden stil te leggen, gelet op het karakter en het beoogde doel van die bevoegdheid, niet te worden onderzocht of de bouw gelegaliseerd kan worden (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1732). Reeds hierom wordt het betoog van eisers dat vanwege concreet zicht op legalisering van de oplegging van de bouwstop had moeten worden afgezien verworpen.
9. Omdat een bouwstop als ordemaatregel ertoe strekt te voorkomen dat een overtreding wordt voortgezet, kan de ernst van de overtreding (ten tijde van het opleggen van de bouwstop) geen grond bieden voor het oordeel dat deze zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat verweerder daarvan om die reden behoort af te zien. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de bouwstop is opgelegd in afwachting van het treffen van verdere handhavingsmaatregelen. Hun standpunt dat slechts sprake is van geringe overschrijding van het toegestane bebouwingsoppervlakte kan eisers dan ook niet baten.
10. De conclusie is daarom dat het beroep ongegrond is en er geen aanleiding bestaat voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, rechter, in aanwezigheid van
mr. D.D.R.H. Lechanteur, griffier
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 februari 2020.
griffier	rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:	17 februari 2020
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.