ECLI:NL:RVS:2019:3996
Raad van State — Uitspraak 


201901636/1/R1.
Datum uitspraak: 27 november 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Stichting BewonersBelangen Oude Bornhof, gevestigd te Zutphen,
appellante,
en
de raad van de gemeente Zutphen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 17 december 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Huize Borro" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft de Stichting BewonersBelangen Oude Bornhof beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De stichting Wijnhuisfonds heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 oktober 2019, waar de raad, vertegenwoordigd door mr. [NAAM]. J.J.W. Westerink, is verschenen. Ter zitting zijn voorts gehoord de stichting Wijnhuisfonds, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], en Genietcafé Zutphen, vertegenwoordigd door [gemachtigde B].
Overwegingen
Inleiding
1.    Op 21 mei 2015 heeft de stichting Wijnhuisfonds een verzoek ingediend tot wijziging van het bestemmingsplan "Oude Stad/IJsselkade". De stichting Wijnhuisfonds is eigenaar van de locatie Oude Bornhof 55-57 in de binnenstad van Zutphen waar "Huize Borro", een rijksmonument, staat. Het initiatief van de stichting Wijnhuisfonds is erop gericht een hernieuwd kader te realiseren voor de functionele invulling van Huize Borro, waarbij diverse maatschappelijke voorzieningen, zoals ondersteunende horeca, mogelijk worden gemaakt.
De Stichting BewonersBelangen Oude Bornhof kan zich niet verenigen met het plan voor zover het horeca mogelijk maakt.
Ontvankelijkheid
2.    De raad betwist de ontvankelijkheid van het beroep van de Stichting BewonersBelangen Oude Bornhof. Volgens de raad heeft zij geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om een zienswijze in te dienen.
2.1.    Ingevolge de artikelen 3:11, 3:15 en 3:16 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt het ontwerpplan ter inzage gelegd voor de duur van zes weken en kunnen gedurende deze termijn zienswijzen naar voren worden gebracht bij de raad.
Ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb alsmede met artikel 6:13 van de Awb, kan geen beroep worden ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan door een belanghebbende die over het ontwerpplan niet tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht. Dit is slechts anders indien een belanghebbende redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij niet tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht.
Het ontwerpplan heeft blijkens de kennisgeving van 30 maart 2017 tot en met 10 mei 2017 ter inzage gelegen.
2.2.    De Stichting BewonersBelangen Oude Bornhof stelt dat zij op 20 april 2017 een zienswijze tegen het ontwerpplan heeft ingediend bij de raad. Volgens de Stichting BewonersBelangen Oude Bornhof blijkt dit uit de door haar gemaakte kopie van de enveloppe met de datum van de poststempel. Gelet hierop is de raad volgens de Stichting BewonersBelangen Oude Bornhof ten onrechte niet inhoudelijk op haar zienswijze ingegaan. De raad stelt geen zienswijze te hebben ontvangen.
2.3.    De Stichting BewonersBelangen Oude Bornhof heeft toegelicht dat zij zoals gebruikelijk bij dit soort brieven altijd een kopie van de enveloppe met de datum van de poststempel maakt. Op de overgelegde kopie van een aan het stadskantoor geadresseerde enveloppe, waarbij de raad de juistheid van de adressering niet heeft betwist, bevindt zich een stempel met de code "NetSet FM 112475" voorzien van de datum 20 april 2017 en een waarde-aanduiding van € 0,72. De Stichting BewonersBelangen Oude Bornhof heeft naar het oordeel van de Afdeling mede gelet hierop voldoende aannemelijk gemaakt dat zij haar zienswijze op 20 april 2017 heeft verzonden, zijnde binnen de termijn waarbinnen volgens de kennisgeving zienswijzen konden worden ingediend. Gelet hierop is het vervolgens aan de raad om het daaropvolgende vermoeden van ontvangst van het stuk te ontzenuwen. De raad heeft evenwel niets aangevoerd op grond waarvan de ontvangst van de zienswijze redelijkerwijs kan worden betwijfeld. Gelet op het vorenstaande is het beroep van de Stichting BewonersBelangen Oude Bornhof ontvankelijk.
2.4.    Uit wat onder 2.3 is overwogen volgt dat de raad ten onrechte niet inhoudelijk op de zienswijze van de Stichting BewonersBelangen Oude Bornhof is ingegaan. De raad heeft het bestreden besluit in zoverre in strijd met de ingevolge artikel 3:2 van de Awb te betrachten zorgvuldigheid voorbereid.
2.5.    Artikel 6:22 van de Awb luidt:
"Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld."
2.6.    De Afdeling is van oordeel dat het geconstateerde gebrek in dit geval met toepassing van artikel 6:22 van de Awb kan worden gepasseerd, aangezien aannemelijk is dat de Stichting BewonersBelangen Oude Bornhof door de schending van artikel 3:2 van de Awb niet is benadeeld. Daartoe overweegt de Afdeling dat de raad in het verweerschrift alsnog inhoudelijk op het betoog van de Stichting BewonersBelangen Oude Bornhof is ingegaan en dat zij de mogelijkheid heeft gehad daarop te reageren. De Afdeling overweegt in dat verband dat aannemelijk is dat eventuele andere belanghebbenden door het voorgaande niet zijn benadeeld.
Toetsingskader
3.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Vooraankondiging
4.    De Stichting BewonersBelangen Oude Bornhof betoogt dat ten onrechte geen vooraankondiging als bedoeld in artikel 1.3.1 van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) heeft plaatsgevonden.
4.1.    Artikel 1.3.1, eerste lid, van het Bro luidt:
"Voor zover bij de voorbereiding van een structuurvisie of een bestemmingsplan geen milieueffectrapport als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer wordt opgesteld, geeft een bestuursorgaan dat voornemens is op verzoek of uit eigen beweging een structuurvisie of een bestemmingsplan, waarbij sprake is van ruimtelijke ontwikkelingen, voor te bereiden, kennis van dat voornemen met overeenkomstige toepassing van artikel 3:12, eerste en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De kennisgeving geschiedt tevens langs elektronische weg."
4.2.    Ingevolge de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) vangt de procedure inzake de vaststelling van een bestemmingsplan aan met de terinzagelegging van een ontwerpplan. De verplichting om een kennisgeving als bedoeld in artikel 1.3.1 van het Bro te doen, dient reeds in een stadium voorgaand aan de vaststelling van het ontwerpplan plaats te vinden. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 30 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM9710, maakt het doen van een kennisgeving als bedoeld in artikel 1.3.1 van het Bro geen onderdeel uit van de bestemmingsplanprocedure, zodat de mogelijke schending van de verplichting om een dergelijke kennisgeving te doen geen gevolgen heeft voor de rechtmatigheid van de bestemmingsplanprocedure en het bestemmingsplan.
Het betoog faalt.
Kennisgeving ontwerpbesluit
5.    De Stichting BewonersBelangen Oude Bornhof betoogt dat het ontwerpplan ten onrechte niet is gepubliceerd in het huis-aan-huisblad "Contact".
5.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat de publicatie van het ontwerpplan abusievelijk niet in het wekelijkse huis-aan-huisblad is gepubliceerd. Wel is het ontwerpplan in de Staatscourant en het Gemeenteblad van 29 maart 2017 gepubliceerd en was het ontwerpplan daarnaast te raadplegen op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl. Gelet hierop was er volgens de raad voldoende gelegenheid om te reageren op het ontwerpplan.
5.2.    Artikel 2:14, tweede lid, van de Awb luidt:
"Tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, geschiedt de verzending van berichten die niet tot een of meer geadresseerden zijn gericht, niet uitsluitend elektronisch."
Artikel 3:12, eerste lid, van de Awb luidt:
"Voorafgaand aan de terinzagelegging geeft het bestuursorgaan in een of meer dag-, nieuws-, of huis-aan-huisbladen of op een andere geschikte wijze kennis van het ontwerp. Volstaan kan worden met het vermelden van de zakelijke inhoud."
5.3.    Op 27 januari 2014 heeft de raad de "Verordening elektronische kennisgeving Zutphen 2014" (hierna: de Verordening) vastgesteld.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Verordening worden berichten die niet tot een of meer geadresseerden zijn gericht uitsluitend elektronisch verzonden, tenzij een wettelijk voorschrift zich daartegen verzet. De verzending geschiedt door plaatsing in het elektronisch gemeenteblad. Ingevolge artikel 3, derde lid, van de Verordening vindt van de publicatie bedoeld in het eerste lid tevens een samengevatte melding plaats in een huis-aan-huisblad op de pagina Gemeentenieuws.
Vaststaat dat een samenvatting van het ontwerpplan niet is gepubliceerd in het huis-aan-huisblad "Contact", terwijl de raad dit op grond van artikel 3, derde lid, van de Verordening wel had moeten doen. Gelet hierop heeft de raad in strijd gehandeld met de Verordening. De Afdeling ziet evenwel aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren. Daartoe overweegt de Afdeling dat de Stichting BewonersBelangen Oude Bornhof op de hoogte was van het ontwerpplan, aangezien zij een zienswijze naar voren heeft gebracht en beroep heeft ingesteld. Gelet daarop is zij niet benadeeld door het niet publiceren van een samenvatting van het ontwerpplan in het huis-aan-huisblad "Contact". Verder is niet aannemelijk dat andere belanghebbenden hebben afgezien van het naar voren brengen van een zienswijze omdat een samenvatting van het ontwerpplan niet in het huis-aan-huisblad "Contact" is gepubliceerd omdat alleen de Stichting BewonersBelangen Oude Bornhof beroep heeft ingesteld tegen het plan. Nu het vastgestelde plan zowel in het elektronisch gemeenteblad als in het huis-aan-huisblad "Contact" is gepubliceerd, mag aangenomen worden dat eventuele andere belanghebbenden met bezwaren tegen het plan beroep zouden hebben ingesteld tegen het plan, wat niet is gebeurd.
Het betoog faalt.
Horen
6.    De Stichting BewonersBelangen Oude Bornhof betoogt dat zij ten onrechte niet is gehoord over haar zienswijze tijdens de forumbijeenkomst van 3 december 2018 en in de vergadering van de raadscommissie van 17 december 2018.
6.1.    Er bestaat geen wettelijke verplichting op grond waarvan de indiener van een zienswijze in de gelegenheid moet worden gesteld te worden gehoord. Een dergelijke verplichting vloeit in dit geval ook niet voort uit een gemeentelijke verordening of het zorgvuldigheidsbeginsel.
Het betoog faalt.
Strijd met horecavisie
7.    De Stichting BewonersBelangen Oude Bornhof kan zich niet verenigen met de bestemming "Gemengd - Huize Borro" voor zover ter plaatse horeca is toegestaan. Hiertoe voert zij aan dat het plan in strijd is met de "Horecavisie Zutphen 2017-2022".
7.1.    Op de verbeelding is aan de gronden waar Huize Borro is gevestigd de bestemming "Gemengd - Huize Borro" toegekend.
Artikel 3, lid 3.1, van de planregels luidt:
"De voor 'Gemengd - Huize Borro' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. op de begane grondlaag gelegen bouwlagen van de gebouwen:
[…]
2. horecabedrijven, voor zover deze zich beperken tot categorie 1 van de als bijlage 1 bij dit plan behorende "Lijst van horeca-activiteiten";"
7.2.    De raad heeft ter zitting toegelicht dat de horecavisie er niet aan in de weg staat dat ter plaatse een horecafunctie wordt uitgeoefend. Ook staat de horecavisie volgens de raad er niet aan in de weg dat er in een geval als dit maatwerk wordt geleverd. De Stichting BewonersBelangen Oude Bornhof heeft dit niet weersproken. Ook heeft zij niet nader geconcretiseerd waarom het plan in strijd is met de horecavisie. In de enkele, niet onderbouwde, stelling van de Stichting BewonersBelangen Oude Bornhof ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd is met de horecavisie.
Het betoog faalt.
Conclusie
8.    Het beroep is ongegrond.
9.    De Afdeling ziet gelet op de toepassing van artikel 6:22 van de Awb aanleiding om te gelasten dat de raad het door de Stichting BewonersBelangen Oude Bornhof betaalde griffierecht vergoedt. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het beroep ongegrond;
II.    gelast dat de raad van de gemeente Zutphen aan de Stichting BewonersBelangen Oude Bornhof het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 345,00 (zegge: driehonderdvijfenveertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Zwemstra, griffier.
w.g. Michiels    w.g. Zwemstra
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 november 2019
91-877.