ECLI:NL:RVS:2019:4262
Raad van State — Uitspraak 


201900922/1/R1.
Datum uitspraak: 18 december 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant] en anderen, zich noemend bewonersgroep Blokkers kleine GROENE HART (hierna: [appellant] en anderen), allen wonend te Blokker, gemeente Hoorn,
appellanten,
en
het college van burgemeester en wethouders van Hoorn,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 20 november 2018 heeft het college het uitwerkingsplan "Bangert en Oosterpolder fase A-west" (hierna: het uitwerkingsplan) vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] en anderen en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 november 2019, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. S.E.J.M. Bogaarts, C.A.A.M. Plat en M. Visser, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het uitwerkingsplan maakt een woongebied van 70 eengezinswoningen in het noordoosten van het stedelijk gebied van Hoorn mogelijk.
De percelen van de appellanten grenzen aan het plangebied. [appellant] en anderen kunnen zich niet verenigen met het uitwerkingsplan. Zij stellen dat het plan onzorgvuldig tot stand is gekomen en zij vrezen onder meer voor aantasting van hun woon- en leefklimaat.
Toetsingskader
2.    Wanneer in een bestemmingsplan een uitwerkingsplicht is opgenomen, dient het college van burgemeester en wethouders in beginsel een uitwerkingsplan vast te stellen. In het kader van een beroep tegen een uitwerkingsplan kan ter beoordeling staan of dit plan is voorbereid en genomen in strijd met het recht, daaronder begrepen of de uitgewerkte bestemming strookt met de uitwerkingsregels in het bestemmingsplan en, voor zover die regels daartoe de ruimte laten, met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij geldt de planologische aanvaardbaarheid van de uit te werken bestemming als een gegeven.
Voorgeschiedenis
3.    Het uitwerkingsplan vindt zijn grondslag in het door de gemeenteraad bij besluit van 31 januari 2006 vastgestelde bestemmingsplan "Bangert en Oosterpolder" (hierna: het moederplan). In het moederplan hebben de in geding zijnde gronden de bestemming "Woondoeleinden (uit te werken)". Deze bestemming moet in overeenstemming met artikel 5 van de planvoorschriften van het moederplan worden uitgewerkt.
In het ambtelijk overleg van 15 december 2016 is het voornemen van het college aan de orde geweest om een uitwerkingsplan vast te stellen op basis van het moederplan. Op 8 februari 2017 en 5 april 2017 zijn in dat kader informatiebijeenkomsten georganiseerd voor bewoners. In het ambtelijk overleg op 13 maart 2018, ruim een jaar later, is het uitwerkingsplan in concept besproken. Bij besluit van 20 november 2018 heeft het college, zoals hierboven gezegd, het uitwerkingsplan vastgesteld.
Met het oog op de uitvoering van het uitwerkingsplan is op 3 augustus 2018 zowel een omgevingsvergunning voor de kap van 32 bomen en 1.900 m2 bosplantsoen naast het Plukkerspad verleend als een omgevingsvergunning voor de kap van een boom en 600 m2 bosplantsoen ter plaatse van de gronden van het plangebied. Op 27 augustus 2018 hebben [appellant] en anderen bezwaar gemaakt tegen beide omgevingsvergunningen. In het besluit van 19 november 2018 is het verlenen van de omgevingsvergunning voor het kappen van de 32 bomen herroepen en geoordeeld dat de motivering voor het kappen van 1.900 m2 bosplantsoen moet worden aangepast. Op 22 december 2018 hebben [appellant] en anderen beroep tegen de omgevingsvergunning, voor zover die is gericht op de kap van 1.900 m2 bosplantsoen, ingesteld. Deze procedure liep nog ten tijde van de zitting van de Afdeling.
Voorbereidingsprocedure
4.    [appellant] en anderen betogen dat bij de totstandkoming van het bestreden besluit onvoldoende gelegenheid tot inspraak is geboden. Het college heeft niet tijdig, onvolledige en onjuiste informatie verstrekt, aldus de [appellant] en anderen. Zij stellen dat zij daardoor geen invloed hebben kunnen uitoefenen op de invulling van het plangebied. Zij onderbouwen dit door te stellen dat voor de gemeente al vaststond dat de in het moederplan opgenomen bestemming "Groen" en de bestemming "Woondoeleinden (uit te werken)" niet omgedraaid konden worden, ondanks de inbreng van [appellant] en anderen in dit verband op de informatiebijeenkomsten van 8 februari 2017 en 5 april 2017 en een gesprek met een wethouder. Verder betogen zij dat het verlenen van de kapvergunningen op 3 augustus 2018 onzorgvuldig is geweest. In dit kader wijzen zij erop dat de vergunningen in een vakantieperiode zijn verleend. Ook heeft de gemeente niet alle verzochte stukken, zoals een verkavelingsplan, op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) aan hen toegestuurd, aldus [appellant] en anderen.
4.1.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld de omwonenden in voldoende mate te hebben betrokken bij de totstandkoming van het plan. De procedure is zorgvuldig verlopen, aldus het college.
4.2.    Vast staat dat [appellant] en anderen gezien het moederplan in een vroegtijdig stadium ervan op de hoogte konden zijn dat het college een uitwerkingsplan zou voorbereiden voor het plangebied. Verder heeft het ontwerpuitwerkingsplan blijkens de kennisgeving met ingang van 12 april 2018 zes weken ter inzage gelegen. De termijn waarbinnen zienswijzen naar voren konden worden gebracht, eindigde op 23 mei 2018. [appellant] en anderen hebben op de voorgeschreven wijze zoals die is geregeld in de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) tijdig kennis kunnen nemen van het voornemen van het college en hebben daarop kunnen reageren. Gelet op het voorgaande zijn de Klyn en anderen in zoverre geen mogelijkheden ontnomen hun bezwaren kenbaar te maken. Blijkens de nota van beantwoording zijn de bezwaren gericht tegen het uitwerkingsplan bovendien inhoudelijk in de besluitvormingsprocedure betrokken.
Voor zover [appellant] en anderen betogen dat het onzorgvuldig is van de gemeente om geen koppeling te maken tussen de gehouden informatiebijeenkomsten op 8 februari 2017 en 25 april 2017 en het gesprek van de bewoners met de wethouder enerzijds en het ontwerpplan anderzijds, overweegt de Afdeling dat het bieden van inspraak los van de terinzagelegging van het ontwerpplan op zichzelf geen onderdeel uitmaakt van de in de Wro en het Besluit ruimtelijke ordening geregelde procedure. Omdat tussen de laatst gehouden informatiebijeenkomst en het ter inzage leggen van het ontwerpplan een periode van bijna een jaar is verstreken, acht de Afdeling de stellingen van [appellant] en anderen dat zij dachten dat dit plan van de baan was op zichzelf begrijpelijk. Dat wil nog niet zeggen dat dit gevolgen heeft voor het oordeel over de rechtmatigheid van de procedure en het uitwerkingsplan. Daarbij is van belang dat de Inspraakverordening van de gemeente geen regels bevat over de fase voorafgaand aan het ontwerpplan.
4.3.    Het gegeven dat de procedure niet leidt tot een invulling van het plangebied volgens de wensen van [appellant] en anderen, op punten zoals de invulling van het terrein waar het plangebied onderdeel van uitmaakt en het behoud van bomen en bosplantsoen, betekent op zichzelf namelijk niet dat daarmee de procedure onzorgvuldig is geweest. Overigens heeft het college in dit kader onweersproken gesteld dat met de wensen van [appellant] en anderen rekening is gehouden door een watergang en groenbestemmingen aan de grenzen van het plangebied op te nemen.
Over het betoog van [appellant] en anderen dat de kapvergunningen ten onrechte in een vakantieperiode zijn verleend, overweegt de Afdeling dat die vergunningen als zodanig niet aan de orde zijn in deze procedure.
Over de stelling dat het verzoek op grond van de Wob niet volledig is ingewilligd, overweegt de Afdeling dat dit niet leidt tot de conclusie dat geen inzage bestond in de stukken die voor de beoordeling van het plan redelijkerwijs noodzakelijk zijn. [appellant] en anderen hebben niet gespecificeerd dat er voor de beoordeling van het plan noodzakelijke stukken hebben ontbroken. Over een verkavelingsplan heeft het college ter zitting gezegd dat dit nog niet is opgesteld.
4.4.    Daarom ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat bij de besluitvorming die heeft geleid tot de vaststelling van het uitwerkingsplan, de in de Wro en de Algemene wet bestuursrecht neergelegde procedure niet correct is gevolgd.
Het betoog faalt.
Woon- en leefklimaat
5.    [appellant] en anderen betogen dat hun woon- en leefklimaat wordt aangetast, omdat het uitwerkingsplan leidt tot verlies aan groen. Verder zorgen de voorziene woningen in de directe omgeving van hun woningen volgens hen voor een aantasting van hun uitzicht.
5.1.    Artikel 4, lid 4.1, van de planregels luidt: "De voor ‘Water’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. water en waterhuishoudkundige voorzieningen;
b. groenvoorzieningen;"
Artikel 5, lid 5.1, luidt: "De voor ‘Wonen’ aangewezen gronden zijn bestemd voor:
e. groenvoorzieningen;"
Artikel 5, aanhef en eerste en derde lid, van de planvoorschriften van het moederplan luidt, voor zover van belang:
"De op de plankaart voor ‘Woondoeleinden (uit te werken) (WU) aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. woningen;
[…]
a. Burgemeester en wethouders werken de bestemming ‘Woondoeleinden (uit te werken)’ uit met inachtneming van de navolgende leden. […]."
5.2.    In wat [appellant] en anderen aanvoeren, ziet de Afdeling geen grond voor de conclusie dat het verlies aan groen het woon- en leefklimaat ernstig zal aantasten. De Afdeling overweegt daarover het volgende.
De Afdeling stelt voorop dat geen recht bestaat op vrij ongestoord uitzicht. Voorts was de planologische keuze om op de gronden van het plangebied woningen mogelijk te maken, gelet op artikel 5 van de planvoorschriften van het moederplan, al in het moederplan gemaakt. Het plangebied van dit plan kent, hoewel het moederplan de mogelijkheid biedt om op deze gronden uitsluitend woonbestemmingen te realiseren, tussen de voorziene bebouwing en de woningen van de huidige bewoners een strook over een breedte van ten minste 5 meter met de bestemmingen "Groen" en "Water".  Verder heeft het college ter zitting bevestigd dat de 32 bomen naast het Plukkerspad zullen worden behouden. Het college heeft het uitwerkingsplan daarom in zoverre in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening mogen achten.
Het betoog faalt.
Alternatieve invulling
6.    [appellant] en anderen betogen verder dat er een alternatieve inrichting van het plangebied mogelijk is die niet alleen de toekomstige bewoners in het plangebied, maar ook de huidige bewoners ten goede komt. De voorgestelde alternatieve inrichting houdt in dat de bebouwing in het midden van de u-vorm van het plangebied wordt gerealiseerd. Op die locatie biedt het moederplan door middel van een wijzigingsbevoegdheid onder meer de mogelijkheid voor het realiseren van een appartementengebouw. Omdat de bebouwing op deze wijze gecentreerd wordt, ontstaat er een groene verbinding tussen de huidige en de voorziene bebouwing, aldus [appellant] en anderen. Voorts stellen zij dat de alternatieve invulling van de gronden de natuurwaarden ter plaatse minder aantast. Ook doet het alternatief anders dan het uitwerkingsplan, volgens [appellant] en anderen, geen afbreuk aan de sociale cohesie tussen de buurtbewoners. Ten slotte betogen zij dat het belang van de toekomstige bewoners ten onrechte de doorslag heeft gegeven ten koste van het behoud van de cultuurhistorische waarden in het plangebied.
6.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat de in het moederplan opgenomen bestemming "Groenvoorzieningen - 1" en de bestemming "Woondoeleinden (uit te werken)" niet zijn om te draaien, omdat het moederplan onherroepelijk is.
6.2.    Artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro luidt: "Bij een bestemmingsplan kan worden bepaald dat met inachtneming van de bij het plan te geven regels burgemeester en wethouders binnen bij het plan te bepalen grenzen het plan kunnen wijzigen."
Artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder b, luidt: "Bij een bestemmingsplan kan worden bepaald dat met inachtneming van de bij het plan te geven regels burgemeester en wethouders het plan moeten uitwerken."
6.3.    De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant] en anderen zo dat volgens hen de voorziene woningen worden gerealiseerd op een locatie die buiten het gebied van het nu vastgestelde uitwerkingsplan ligt maar daaraan grenst en door die locatie aan drie zijden wordt omsloten. Op die manier ontstaat er tussen hun woningen en de nieuwe woningen een groenbuffer. De Afdeling zal hierna bespreken of het college, gelet hierop, in redelijkheid het uitwerkingsplan heeft kunnen vaststellen.
De Afdeling stelt voorop dat de planologische situatie van de gronden het gevolg is van een in 2016 door de raad gemaakte keuze. Vast staat dat het moederplan ter plaatse van de aan de binnenkant van het plangebied aangrenzende gronden een zogenoemde eindbestemming "Groenvoorzieningen 1" heeft toegekend. Op grond van artikel 13, vierde lid, van de planvoorschriften van het moederplan heeft het college de bevoegdheid het plan voor deze gronden te wijzigen ten behoeve van "objectmatige bebouwing". Ook staat vast dat het moederplan ter plaatse van de gronden van het plangebied van het nu vastgestelde uitwerkingsplan de bestemming "Woondoeleinden (uit te werken)" heeft. Voor deze gronden is het college gehouden een uitwerkingsplan vast te stellen waarbij het mogelijk maken van woondoeleinden logischerwijze voorop stond. Het college heeft ter zitting toegelicht de vastgestelde bestemmingen in het moederplan als uitgangspunt te hebben genomen. De Afdeling acht dit logisch en niet onredelijk. Voor zover de beroepsgronden van [appellant] en anderen tegen het moederplan zijn gericht, overweegt de Afdeling dat het moederplan onherroepelijk is en in deze procedure op zichzelf dan ook niet aan de orde kan komen.
De Afdeling ziet, gelet op het voorgaande, geen aanleiding voor het oordeel dat het college in redelijkheid gehouden was de raad in overweging te geven een nieuw moederplan vast te stellen, zodat er tussen de bestaande woningen en de met het uitwerkingsplan voorziene woningen een groenbuffer zou ontstaan. Overigens zijn, zoals de Afdeling onder 5.1 heeft overwogen, aan de gronden van het plangebied deels bestemmingen "Groen" en "Water" toegekend, zodat het uitwerkingsplan, anders dan [appellant] en anderen stellen, een groenbuffer mogelijk maakt.
6.4.    Over de stelling van [appellant] en anderen dat met hun alternatief de natuurwaarden ter plaatse minder worden aangetast, overweegt de Afdeling het volgende. Het bureau Altenburg & Wymenga heeft in opdracht van het college een ecologisch onderzoek uitgevoerd. In de naar aanleiding hiervan opgestelde notitie van 29 augustus 2016 (hierna: notitie) wordt geconcludeerd dat het plan strijd oplevert met de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) indien de verblijfplaats van de gewone dwergvleermuis in het plangebied wordt aangetast. Hiervoor heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland op 16 mei 2018 een ontheffing verleend op grond van artikel 3.5, tweede en vierde lid, van de Wnb voor de periode van 1 september 2018 tot 31 augustus 2023. Deze is inmiddels ook onherroepelijk geworden. De ontheffing is verleend onder voorschriften, waaronder het voorschrift dat met het oog op het behoud van de natuur- en ecologische waarden bij de uitvoering van de werkzaamheden een "ecologisch werkprotocol" in acht wordt genomen. De Afdeling is mede daarom van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat natuurwaarden niet onevenredig worden aangetast. [appellant] en anderen hebben de resultaten van het ecologisch onderzoek van bureau Altenburg & Wymenga zelf ook niet gemotiveerd bestreden.
Over het betoog dat het alternatief de sociale cohesie in de omgeving van de bewoners ten goede komt, heeft het college gesteld dat het gebied van het uitwerkingsplan nu grotendeels niet openbaar toegankelijk is. Het college heeft dit onderbouwd door erop te wijzen dat het gebied voor het grootste deel gronden omvat die de gemeente verpacht aan een tuinder die er kassen en een boomgaard exploiteert. Daarnaast gaat het om gronden die de gemeente verhuurt aan een volkstuinenvereniging. Naar het oordeel van de Afdeling kan gelet op het voorgaande geen aanleiding worden gevonden voor het oordeel dat het college het uitwerkingsplan in zoverre niet heeft mogen vaststellen zoals het heeft gedaan.
Over het aangevoerde dat de afweging van het college op het punt van de cultuurhistorische waarden niet juist is, overweegt de Afdeling dat in paragraaf 3.10.1 van de plantoelichting is beschreven op welke wijze rekening is gehouden met de aanwezige cultuurhistorische waarden. Het in opdracht van het college aan Bureau Erfgoed VVH opgestelde cultuurhistorische advies van 30 september 2016 (hierna: advies) is hierbij als uitgangspunt genomen. Volgens het advies is het voor het behoud van het patroon van de sloten ter plaatse van het plangebied van belang dat het als vorm herkenbaar blijft in het landschap. Het herstel van de deels gedempte sloot in het gebied, die loopt vanaf de Koewijzend, heeft de voorkeur, aldus het advies. Het college heeft zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op dit advies kunnen baseren. Dat hiermee ook tegemoet zou worden gekomen aan belangen van toekomstige bewoners, zoals [appellant] en anderen stellen, is op zichzelf geen reden om het plan onrechtmatig te achten.
6.5.    De Afdeling concludeert dat in wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het college een voorkeur had moeten hebben voor de door [appellant] en anderen voorgestelde alternatieve invulling van het plangebied en het uitwerkingsplan niet in redelijkheid heeft kunnen vaststellen zoals het heeft gedaan.
Het betoog faalt.
Rechtszekerheidsbeginsel
7.    [appellant] en anderen stellen dat het plan te weinig inzicht biedt in hoe het plangebied er uiteindelijk zal komen uit te zien. Daarom is het plan in strijd met de rechtszekerheid, aldus [appellant] en anderen.
7.1.    Als uitgangspunt geldt dat het tot de beleidsruimte van het college behoort om de mate van gedetailleerd van een plan te bepalen. In een bestemmingsplan, zoals het moederplan, kunnen globale bestemmingen worden opgenomen die nog moeten worden uitgewerkt. Dat betekent niet dat het uitwerkingsplan geen mate van flexibiliteit zou mogen bevatten. In de planregeling zijn regels opgenomen voor onder meer de maximale bouwhoogten van de woningen, aan een bouwperceel gerelateerde maximale bebouwingpercentages, de richting van de voorgevel van de woningen, de bijbehorende bouwwerken en groenvoorzieningen. Het college was niet gehouden om uit een oogpunt van rechtszekerheid of goede ruimtelijke ordening een gedetailleerdere planregeling te kiezen.
Het betoog faalt.
Planschade en economisch belang
8.    [appellant] en anderen stellen dat zij planschade zullen lijden, die is gelegen in de waardedaling van hun percelen. Ook stellen zij dat het college het economisch belang van het plan voor de toekomstige bewoners en de huidige bewoners niet juist heeft afgewogen.
8.1.    Met wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd, acht de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat de waardevermindering van de percelen van de bewoners zo zal zijn dat het college hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan het heeft gedaan. De Afdeling tekent hierbij aan dat voor eventuele tegemoetkoming in planschade een afzonderlijke procedure met eigen rechtsbeschermingsmogelijkheden bestaat.
Over het betoog van [appellant] en anderen dat het college aan het economisch belang van de toekomstige bewoners meer gewicht heeft toegekend dan aan het belang van de huidige bewoners, overweegt de Afdeling dat bij het vaststellen van een plan alleen het belang van een goede ruimtelijke ordening leidend is. Daarbij komt nog dat de keuzes bij het vaststellen van een uitwerkingsplan worden ingeperkt door de in het moederplan gemaakte keuzes.
Het betoog faalt.
Conclusie
9.    Het beroep is ongegrond.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
w.g. Verburg    w.g. Sparreboom
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2019
195-890.