ECLI:NL:RVS:2019:3377
Raad van State — Uitspraak 


201809658/1/A3.
Datum uitspraak: 9 oktober 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 7 november 2018 in zaak nr. 18/1834 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Procesverloop
Bij besluit van 15 mei 2017 heeft de minister naar aanleiding van een daartoe strekkend verzoek van [appellant], een inzagedossier van 260 pagina’s verstrekt van bij de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: AIVD) aanwezige niet actuele gegevens betreffende zijn persoon. De minister heeft kennisneming van de overige aanwezige niet actuele gegevens en van eventueel aanwezige actuele gegevens geweigerd.
Bij besluit van 5 februari 2018 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover het betreft een aantal documenten dat niet eerder is verstrekt en voor het overige het bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 november 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
[appellant] heeft de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, verleend om mede op grondslag van de voor hem geheimgehouden gegevens uitspraak te doen.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juli 2019, waar [appellant] en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.A. Eckhardt, zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1.    De van belang zijnde wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Inleiding
2.    Bij brief van 10 januari 2017 heeft [appellant] met een beroep op de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 (hierna: Wiv) verzocht om inzage in de over hem bij de AIVD aanwezige gegevens. De minister heeft het verzoek afgewezen voor zover het eventuele gegevens betreft die voor de taakuitvoering van de AIVD nog actueel zijn. De minister heeft hierbij toegelicht uitdrukkelijk geen mededeling te doen of dergelijke gegevens wel of niet aanwezig zijn.
De minister heeft na archiefonderzoek aan [appellant] een inzagedossier van 260 bladzijden betreffende zijn persoon verstrekt voor zover het niet actuele gegevens betreft. Het betreft gegevens over de vroegere taak van de AIVD met betrekking tot de communistische dreiging, zoals die in de tijd van de Koude Oorlog werd gevoeld. De minister heeft toegelicht dat deze gegevens voor het huidige functioneren van de AIVD niet meer actueel zijn en dat het belang van de nationale veiligheid zich er in beginsel niet tegen verzet om hiervan mededeling te doen. De documenten zijn evenwel niet, of gedeeltelijk niet, ter inzage gegeven, omdat daardoor een nog actuele werkwijze dan wel bronnen openbaar zouden kunnen worden, waardoor het goed functioneren van de AIVD en daardoor de nationale veiligheid zou kunnen worden geschaad. Verder staat artikel 45 van de Wiv het openbaar maken van persoonsgegevens van derden niet toe.
2.1.    Bij het besluit op bezwaar heeft de minister op basis van aanvullend archiefonderzoek in het niet gedigitaliseerde archief een aanvullend inzagedossier van tien pagina’s verstrekt. [appellant] heeft verzocht om persoonsgegevens en de informatie die gepubliceerd is op de website die [appellant] in bezwaar heeft genoemd betreft volgens de minister informatie over zogenoemde bestuurlijke aangelegenheden, anders dan persoonsgegevens. Deze informatie wordt anders bewerkt en voor informatie over organisaties en gebeurtenissen heeft de minister erop gewezen dat [appellant] een separaat verzoek om kennisneming kan indienen.
2.2.    De minister heeft bij brief van 11 oktober 2018 de motivering van het besluit op bezwaar aangevuld waarbij aan elk document van het verstrekte inzagedossier een oplegvel is toegevoegd met toelichting waarom bepaalde passages zijn geweigerd. Daarnaast zijn op zichzelf staande oplegvellen toegevoegd waarin is vermeld waarom bepaalde documenten geheel zijn geweigerd.
De uitspraak van de rechtbank
3.    Het beroep van [appellant] heeft de rechtbank ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister een gemotiveerd besluit heeft genomen ten aanzien van de niet actuele gegevens nu per document is beschreven wat de reden is dat niet tot openbaarmaking kan worden overgegaan. De minister heeft in redelijkheid kunnen besluiten de geweigerde documenten op grond van de nationale veiligheid niet openbaar te maken. Openbaarmaking zou een onaanvaardbaar risico opleveren, omdat de documenten bronnen, persoonsgegevens van derden en informatie over de werkwijze van de AIVD en zijn voorgangers bevatten.
De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister het verzoek om inzage terecht heeft opgevat als een inzageverzoek over de persoonsgegevens van [appellant]. De door hem geschetste context is wel betrokken bij het archiefonderzoek. Er is geen reden om aan te nemen dat het door de AIVD verrichte onderzoek naar de persoonsgegevens van eiser niet zorgvuldig en grondig zou zijn uitgevoerd, aldus de rechtbank.
Gronden hoger beroep
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen reden is om aan te nemen dat het door de AIVD verrichte onderzoek naar zijn persoonsgegevens niet zorgvuldig en grondig zou zijn uitgevoerd. De verstrekte gegevens voldoen niet aan het daartoe strekkende verzoek en zijn niet in overeenstemming met de werkelijke toestand bij de AIVD.
[appellant] voert aan dat de AIVD over veel meer gegevens over hem moet beschikken. Dat wat nu is overgelegd door de AIVD beantwoordt niet aan zijn vraag, namelijk wat er allemaal aan gegevens is verzameld. Zijn verzoek om afgifte van rapportages ziet niet op informatie over waar en wanneer verslaglegging heeft plaatsgevonden, maar op waarom en op basis waarvan dat is gedaan. [appellant] wil weten waarom hij is gevolgd.
De rechtbank is ten onrechte niet ingegaan op zijn betoog dat er van na begin jaren 80 van de vorige eeuw geen materiaal is overgedragen. Gezien zijn activiteiten vanaf begin jaren 80 onder meer voor de Belgische vereniging IIRF/IIRE en de problemen die hij heeft gehad rondom een zakenvisum voor de Verenigde Staten is het onwaarschijnlijk dat geen materiaal kan worden overgedragen. De AIVD had inzage moeten geven in de gegevens die na begin jaren 80 zijn verzameld, dan wel met een geloofwaardige verklaring moeten komen waarom deze informatie niet kan worden verstrekt, aldus [appellant].
Volgens [appellant] is verder de motivering voor de weigering van de gegevens over hem onvoldoende. Hij voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister in redelijkheid heeft kunnen besluiten de geweigerde documenten op grond van de nationale veiligheid niet openbaar te maken. [appellant] kan niet begrijpen dat passages zijn weggelakt met als reden de werkwijze van de AIVD, vooral niet wanneer het gaat om documenten van voor de digitale revolutie.
De beoordeling
5.    De AIVD kan zijn wettelijke taak uitsluitend binnen een zekere mate van geheimhouding effectief uitoefenen en moet zijn bronnen en actuele werkwijzen geheim kunnen houden, omdat het geven van inzicht daarin ten koste gaat van het goed functioneren van de AIVD en daarmee ten koste van de nationale veiligheid, ter bescherming waarvan de AIVD is opgericht (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 19 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2733). Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 55 van de Wiv volgt dat in gevallen waarin met een beroep op die bepaling kennisneming wordt geweigerd het besluit een op de aanvraag toegesneden deugdelijke motivering dient te bevatten (Kamerstukken II 1997/1998, 25 877, nr. 3 blz. 71).
De minister heeft de vraag of al dan niet actuele gegevens bij de AIVD aanwezig zijn terecht onbeantwoord gelaten. Vergelijk de uitspraak van 21 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU8858. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, maakt een verplichting voor de minister om kenbaar te maken of al dan niet actuele gegevens worden verwerkt geheimhouding van dat feit illusoir. Dit belemmert de AIVD in zijn taakuitoefening. Op de minister rust te daarom niet de plicht om uitdrukkelijk kenbaar te maken of over [appellant] nog actuele gegevens aanwezig zijn.
5.1.    Wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, is het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, dat document toch onder het bestuursorgaan berust. De Afdeling heeft dit eerder overwogen in onder meer haar uitspraak van 4 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3360.
5.2.    Anders dan [appellant] betoogt, heeft de minister het verzoek van [appellant] niet te beperkt opgevat door alleen te zoeken naar persoonsgegevens van [appellant] en dus tot hem herleidbare gegevens. [appellant] heeft in zijn brief van 10 januari 2017 immers verzocht "om inzage en/of kopie van alle bij of onder de BVD/AIVD verzamelde en/of verwerkte gegevens betreffende [z]ijn persoon." De minister heeft toegelicht in het besluit van 5 februari 2018 dat hij een grondig archiefonderzoek heeft verricht. Hij heeft gezocht in het niet gedigitaliseerde archief en in de digitale systemen aan de hand van zoektermen. Bij het onderzoek in het niet gedigitaliseerde archief is, in combinatie met de door [appellant] geschetste contexten, uitgegaan van de volgende zoektermen: "[appellant], geboren [1948] te Amsterdam (Nederland)". Aanvullend archiefonderzoek heeft ertoe geleid dat in het niet gedigitaliseerde archief alsnog gegevens zijn aangetroffen. Dit betreft de aanwezigheid van de naam van [appellant] op de zogenoemde lijst van Operatie Diepvries 1969-1970 en de zogenoemde lijst van Operatie Porselein 1970-1971, 1971-1972 en 1972-1973. Daarnaast zijn gegevens aangetroffen betreffende een abonnement op de Waarheid en gegevens die aanduiden waar en met wie [appellant] woonde. Voor het overige heeft de minister toegelicht dat het aanvullende archiefonderzoek niet geleid heeft tot de vondst van aanvullende gegevens over [appellant]. Het standpunt van de minister dat bij de AIVD geen andere stukken aanwezig zijn betreffende de persoon van [appellant] dan in deze procedure aan de rechtbank en de Afdeling toegezonden, komt op de Afdeling niet ongeloofwaardig over.
[appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat, ondanks die niet ongeloofwaardige toelichting, bij de AIVD toch meer stukken aanwezig zijn die onder de reikwijdte van zijn verzoek vallen. De minister heeft naar voren gebracht dat een aantal stukken waar [appellant] op doelt over organisaties en gebeurtenissen, geen persoonsgegevens van hem bevat. De minister mocht kennisneming van bepaalde passages daarom weigeren op de grond dat deze buiten de reikwijdte vallen van het verzoek om kennisneming. Indien [appellant] naast het inzageverzoek over de eigen persoonsgegevens informatie op wil vragen die in meer algemene zin betrekking heeft op de door hem genoemde organisaties of gebeurtenissen, is de daarvoor geëigende weg om op grond van artikel 51 van de Wiv een daartoe strekkend nieuw verzoek aangaande een bestuurlijke aangelegenheid bij de minister in te dienen. Daarnaast kan het zo zijn dat [appellant] aanwezig geweest is bij vergaderingen waarvan zich verslagen in het archief bevinden. Echter, indien op geen enkele wijze de aanwezigheid van [appellant] bij deze vergaderingen valt te herleiden, dan vallen deze documenten niet onder zijn verzoek om kennisneming.
De minister heeft in zijn schriftelijke uiteenzetting naar voren gebracht dat nimmer is gesteld dat van [appellant] vanaf 1980 geen gegevens zijn gevonden. Er zijn bijvoorbeeld gegevens verstrekt die dateren uit 2002 en 2003. Gelet op hetgeen hiervoor onder 5 is overwogen en hetgeen hierna onder 5.3 zal worden overwogen, zal [appellant] echter geen antwoord krijgen op de vraag in hoeverre de AIVD sinds 1980 gegevens over hem heeft verzameld. Overigens heeft de minister ter zitting bij de rechtbank toegelicht dat de belangstelling voor [appellant] na de jaren 80 is vervaagd. Desgevraagd heeft de minister ter zitting bij de Afdeling verklaard dat er geen document is aangetroffen waarin staat dat [appellant] niet langer de aandacht behoefde.
5.3.    In de aan de Afdeling overgelegde stukken heeft de minister de passages die hij niet aan [appellant] heeft verstrekt geel gemarkeerd. Daarbij heeft de minister met codes aangegeven op welke grond hij kennisneming van de geel gemarkeerde passages heeft geweigerd.
De Afdeling stelt vast dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het verstrekken van de inhoud van de geweigerde passages mocht worden geweigerd. De minister heeft kennisneming geweigerd van bepaalde passages op de grond dat deze persoonsgegevens van derden bevatten. De Afdeling heeft niet vastgesteld dat de minister op deze grond een beroep heeft gedaan bij passages die niet zien op dergelijke gegevens. Zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld heeft de minister in redelijkheid kunnen besluiten andere geweigerde passages op grond van de nationale veiligheid niet aan [appellant] te verstrekken. De minister heeft kennisneming van bepaalde passages geweigerd op grond van bronbescherming. Ten aanzien hiervan is het volgende gebleken. In sommige gevallen is de bron met naam of bijnaam genoemd in het desbetreffende document. In andere gevallen is de naam van de bron niet genoemd, maar is het document slechts in beperkte kring verspreid en bestaat derhalve de mogelijkheid dat de bron wordt achterhaald. In weer andere gevallen is niet precies bekend hoe groot de kring is waarbinnen het document is verspreid. Omdat de bescherming van bronnen ingevolge artikel 15, aanhef en onder b, van de Wiv absoluut is, is deze weigering gerechtvaardigd nu in dat geval het risico dat de bron wordt achterhaald niet valt uit te sluiten. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het belang van bronbescherming niet alleen gelegen is in het waarborgen van de veiligheid van met name menselijke bronnen, maar ook, in het verlengde daarvan, in het voorkomen dat bronnen geen informatie aan de AIVD meer willen verstrekken. Ook ten aanzien van de documenten die zijn geweigerd omdat daaruit een actuele werkwijze van de AIVD blijkt, is de Afdeling van oordeel dat deze weigering gerechtvaardigd is. Werkwijzen dienen geheim te worden gehouden om te vermijden dat personen en organisaties die de aandacht van de AIVD behoeven, door kennis van die werkwijze zich aan die aandacht weten te onttrekken. Het is ongewenst als in dit geval bekend zou worden in welke gevallen, waar en wanneer de AIVD en zijn voorganger gebruik hebben gemaakt van hun wettelijke bevoegdheden.
Hoewel het gaat om oude documenten, opgemaakt in een gedateerde context, is het standpunt van de minister gerechtvaardigd dat verstrekking van daarin voorkomende gegevens betreffende bronnen en werkwijzen ook nu nog de nationale veiligheid zou kunnen schaden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 18 augustus 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN4258, laten de ouderdom van de gegevens betreffende derden en bronnen en de aangevoerde belangen bij kennisneming daarvan de wettelijke onmogelijkheid om deze gegevens te verstrekken onverlet. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister met het besluit van 5 februari 2018, zoals dat nadien is aangevuld, een voldoende gemotiveerd besluit op het verzoek heeft genomen ten aanzien van de niet actuele gegevens nu daarin per document is omschreven wat de reden is dat niet tot openbaarmaking wordt overgegaan.
Het betoog faalt.
Slotsom
5.4.    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling, evenmin als de rechtbank grond voor het oordeel dat het onderzoek van de minister onzorgvuldig of onvolledig is geweest. De minister heeft terecht het verzoek van [appellant] om kennisneming van gegevens gedeeltelijk afgewezen.
Conclusie
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
w.g. Sevenster    w.g. Klein
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 oktober 2019
176-893.
BIJLAGE
Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002
Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
e. persoonsgegevens: gegevens die betrekking hebben op een identificeerbare of geïdentificeerde, individuele natuurlijke persoon;
[…]
Artikel 15
De hoofden van de diensten dragen zorg voor:
[…]
b. de geheimhouding van daarvoor in aanmerking komende bronnen waaruit gegevens afkomstig zijn;
[…]
Artikel 45
Onverminderd de kennisneming van op grond van paragraaf 3.3 verstrekte gegevens, kan van de gegevens verwerkt door of ten behoeve van een dienst slechts kennis worden genomen overeenkomstig de bepalingen van dit hoofdstuk [artikelen 45 tot en met 57].
Artikel 47
1 Onze betrokken Minister deelt een ieder op diens aanvraag zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen drie maanden mede of en, zo ja, welke hem betreffende persoonsgegevens door of ten behoeve van een dienst zijn verwerkt. […]
[…]
Artikel 51
1 Onze betrokken Minister deelt een ieder op diens aanvraag zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen drie maanden mede of kennis kan worden genomen van andere dan persoonsgegevens betreffende de in de aanvraag vermelde bestuurlijke aangelegenheid. […]
[…]
Artikel 53
1 Een aanvraag als bedoeld in artikel 47 wordt in ieder geval afgewezen, indien:
a. betreffende de aanvrager in het kader van enig onderzoek gegevens zijn verwerkt, tenzij:
1°. de desbetreffende gegevens meer dan 5 jaar geleden zijn verwerkt,
2°. met betrekking tot de aanvrager sindsdien geen nieuwe gegevens zijn verwerkt in verband met het onderzoek in het kader waarvan de desbetreffende gegevens zijn verwerkt, en
3°. de desbetreffende gegevens niet relevant zijn voor enig lopend onderzoek;
b. betreffende de aanvrager geen gegevens zijn verwerkt.
2 indien een aanvraag ingevolge het eerste lid wordt afgewezen, wordt bij de motivering van de afwijzing slechts in algemene termen gewezen op alle aldaar vermelde gronden voor de afwijzing.
Artikel 55
1 Een aanvraag als bedoeld in artikel 51 wordt afgewezen, voor zover verstrekking van de gegevens waarop de aanvraag betrekking heeft:
[…]
b. de nationale veiligheid zou kunnen schaden;
[…]
4 De voorgaande leden zijn van overeenkomstige toepassing op een aanvraag als bedoeld in artikel 47 […], voor zover een dergelijke aanvraag niet wordt afgewezen ingevolge artikel 53 […].