ECLI:NL:RVS:2019:4016
Raad van State — Uitspraak 


201902764/1/A2.
Datum uitspraak: 27 november 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
en
de burgemeester van Den Haag,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 26 januari 2016 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag een verzoek van [appellant] aan de burgemeester om vergoeding van schade gedeeltelijk afgewezen.
[appellant] heeft de burgemeester op 8 juli 2018 en 16 oktober 2018 in gebreke gesteld omdat een nieuw besluit op zijn bezwaar van 7 maart 2016 tegen het besluit van 26 januari 2016 uitbleef.
Bij besluit van 25 februari 2019 is opnieuw besloten op dit bezwaar. Het bezwaar is deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond verklaard.
[appellant] heeft beroep ingesteld bij de Afdeling tegen dit besluit en tegen het uitblijven van een beslissing op de ingebrekestelling van 16 oktober 2018.
De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 september 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. [NAAM]. R.P. Dielbandhoesing, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. C.J. Lina, zijn verschenen.
Overwegingen
Voorgeschiedenis
1.    De burgemeester van Den Haag heeft bij besluit van 27 juli 2010 [appellant] een huisverbod opgelegd met betrekking tot zijn huurwoning aan de [locatie] te Den Haag (hierna: de huurwoning) met ingang van die datum tot 6 augustus 2010. Aanleiding hiervoor was dat [appellant] door de politie was aangehouden op verdenking van het plegen van huiselijk geweld jegens zijn toenmalige echtgenote (hierna: [toenmalige echtgenote]). Bij besluit van 5 augustus 2010 heeft de burgemeester het huisverbod verlengd tot 13 augustus 2010 (hierna ook: het verlengde huisverbod).
2.    [appellant] heeft zich na beëindiging van het verlengde huisverbod op 13 augustus 2010 tevergeefs tot de politie gewend om zijn huissleutels terug te krijgen.
Uit een ontvangstbevestiging van 27 juli 2010, ondertekend door R. Beekman, een medewerker van de politie (hierna: de politiemedewerker), volgt dat de burgemeester de huissleutels heeft doen invorderen ter uitvoering van het huisverbod, deze in beheer zijn gegeven aan [toenmalige echtgenote] en in de huurwoning zijn.
De gemachtigde van [appellant] heeft de huissleutels op 26 augustus 2010 via de gemachtigde van [toenmalige echtgenote] en een koerier ontvangen.
Naar [appellant] stelt, heeft hij de huissleutels op 27 augustus 2010 bij zijn gemachtigde opgehaald en verbleef hij in de periode van 13 augustus 2010 tot 27 augustus 2010 noodgedwongen bij zijn moeder in [plaats].
Uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2011
3.    De Afdeling heeft het bij besluit van 5 augustus 2010 verlengde huisverbod bij uitspraak van 26 oktober 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU1619, vernietigd.
Verzoek om schadevergoeding
4.    [appellant] heeft de burgemeester verzocht om vergoeding van de schade die hij heeft geleden als gevolg van het vernietigde besluit. Bij brief van 30 november 2015 heeft [appellant] naar voren gebracht dat de gevorderde schadevergoeding over de periode van 21 dagen van 6 tot 27 augustus 2010 in totaal € 2.572,00 bedraagt, te vermeerderen met de wettelijke rente. Dit bedrag bestaat uit een immateriële schadevergoeding van € 1.575,00 en vergoedingen voor de reiskosten van zijn woon-werkverkeer van € 323,00 en zijn huurlasten van € 674,00.
5.    Bij besluit van 26 januari 2016 heeft het college [appellant] uit coulance € 350,00 immateriële schadevergoeding toegekend. Het overige is afgewezen. Bij besluit van 7 juni 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
6.    De Afdeling heeft het besluit van 7 juni 2016 bij uitspraak van 28 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:678, vernietigd. Daarbij is overwogen dat de burgemeester alsnog inhoudelijk op het bezwaarschrift van [appellant] zal moeten beslissen en dat hij slechts bij de Afdeling beroep kan instellen tegen dat nieuwe besluit op bezwaar.
7.    [appellant] heeft beroep bij de Afdeling ingesteld tegen het uitblijven van dat besluit. Bij uitspraak van 31 januari 2019, 201809798/2/A2, heeft de Afdeling het beroep gegrond verklaard en de burgemeester opgedragen om binnen twee weken na de verzending van deze uitspraak een besluit op het bezwaar te nemen en het besluit bekend te maken, op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 100,00 per dag met een maximum van € 15.000,00. De burgemeester heeft wegens overschrijding van die termijn een dwangsom van € 1.100,00 verbeurd.
8.    Het besluit van 25 februari 2019 dat hier aan de orde is, is genomen ter uitvoering van de uitspraken van de Afdeling van 28 februari 2018 en 31 januari 2019.
Verzoek om schadevergoeding 23 februari 2018
9.    Bij brief van 23 februari 2018 heeft [appellant] de burgemeester verzocht om een vergoeding van in totaal ruim € 43.000,00, voor de schade die hij heeft geleden doordat zijn ex-echtgenote de inboedel heeft meegenomen en de huurwoning heeft beschadigd in de periode dat hij deze niet kon betreden. Verder bestaat de door hem gestelde schade uit reiskosten, huurlasten, advocaat- en verletkosten.
Partijen hebben de brief in onderling overleg niet aangemerkt als een aanvulling op het eerdere verzoek om schadevergoeding, maar als een zelfstandig verzoek waarop de burgemeester een nieuw primair zelfstandig schadebesluit moet nemen.
Bij het besluit van 31 mei 2018 heeft de burgemeester een vergoeding van in totaal € 1.203,78 toegewezen, te weten € 105,00 en € 15,66 aan verblijfs- en reiskosten in de periode van de verlenging van het huisverbod en € 205,20 en € 877,92 aan reis- en verletkosten voor zittingen. De burgemeester heeft het verzoek voor het overige afgewezen.
10.    Bij brief van 19 juni 2018 heeft [appellant] bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Ook daarop is bij het besluit van 25 februari 2019 beslist.
Nieuw besluit op bezwaar van 25 februari 2019
11.    Bij het besluit van 25 februari 2019 zijn de bezwaarschriften van [appellant] van 7 maart 2016 en 19 juni 2018 niet-ontvankelijk verklaard voor zover deze betrekking hebben op de volgende schadeposten:
- kosten verblijf [tijdelijk adres] van 13 t/m 27 augustus 2010;
- reiskosten woon-werkverkeer Ede - Utrecht 13 t/m 27 augustus 2010;
- reiskosten Ede - Den Haag op 13 augustus 2010;
- kosten overnachting in een hotel van 13 op 14 augustus 2010;
- reiskosten terugreis Den Haag - Ede op 14 augustus 2010;
- reparatiekosten huurwoning;
- huurlasten van de huurwoning van 13 augustus 2010 tot 1 mei 2011;
- immateriële schade wegens het niet doen teruggeven van de huissleutels;
- schade als gevolg van ontvreemding van de inboedel uit de woning wegens afgifte van de huissleutels aan een derde door de politie.
12.    Uit het besluit van 25 februari 2019 volgt dat aan de niet-ontvankelijkheid ten grondslag is gelegd dat deze schade volgens [appellant] het gevolg is van het feit dat de politiemedewerker de huissleutels niet aan hem heeft teruggegeven maar aan [toenmalige echtgenote] heeft overhandigd, hetgeen een feitelijke handeling is die niet op rechtsgevolg is gericht. De hiermee verband houdende schadeposten kunnen daarom niet langs de bestuursrechtelijke weg van bezwaar worden geclaimd. Voor het overige is het bezwaar van [appellant] ongegrond verklaard.
Omvang van het geschil in beroep
13.    Zoals volgt uit hetgeen hiervoor is overwogen, komt het besluit op bezwaar van 25 februari 2019 deels uit de uitspraak van de Afdeling van 28 februari 2018 en deels uit het tweede verzoek om schadevergoeding van 23 februari 2018 en het bezwaar tegen het hierop genomen besluit voort. Omdat in het besluit van 25 februari 2019 één beslissing is genomen in beide procedures die nauw met elkaar samenhangen, zal de Afdeling, zoals ter zitting met partijen is besproken en waarmee zij hebben ingestemd, het volledige beroep van [appellant] inhoudelijk beoordelen.
Beroep tegen het besluit van 25 februari 2019
14.    [appellant] betoogt dat het besluit van 25 februari 2019 onbevoegd is genomen, omdat het is ondertekend door Richard de Mos in zijn hoedanigheid van loco-burgemeester. Ter zitting heeft [appellant] naar voren gebracht dat hij met dit betoog wil bereiken dat de dwangsom wegens het niet tijdig besluiten doorloopt.
14.1.    In onderdeel II.1.a. van het, ten tijde van het besluit geldende, Uitvoeringsbesluit verantwoordelijkheidsverdeling college van 19 juni 2018 is opgenomen dat de burgemeester bij afwezigheid zal worden vervangen door wethouder De Mos. Dat is in overeenstemming met de eerste volzin van artikel 77, eerste lid, van de Gemeentewet die luidt: "Bij verhindering of ontstentenis van de burgemeester wordt zijn ambt waargenomen door een door het college aan te wijzen wethouder." Daaruit volgt dat wethouder De Mos de burgemeester bevoegdelijk kon vervangen en het besluit, als de op dat moment fungerende burgemeester, bevoegdelijk heeft genomen en ondertekend. Het betoog dat het besluit onbevoegd is genomen en dat de bij uitspraak van 31 januari 2019 bepaalde dwangsom daarom nog doorloopt, treft dus geen doel.
15.    [appellant] betoogt dat de burgemeester zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het niet doen teruggeven van de huissleutels aan hem een feitelijke handeling is die niet op enig rechtsgevolg is gericht. Hij voert aan dat de bevoegdheid tot handelen is ontleend aan een speciaal voor het openbaar bestuur bij of krachtens de wet geschapen bevoegdheid, de Wet Tijdelijk Huisverbod. De ontvangstbevestiging van 27 juli 2010 over de invordering en inbewaringstelling van de huissleutels is volgens [appellant] een schriftelijke beslissing met rechtsgevolg, aangezien hij zijn woning niet meer kon betreden. Door de huissleutels niet aan hem terug te geven maar aan [toenmalige echtgenote] te overhandigen, is gehandeld in strijd met de toepasselijke regelgeving. De handeling moet aan de burgemeester worden toegerekend, aldus [appellant].
15.1.    Op 1 juli 2013 is de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (hierna: de Wns), voor zover betrekking hebbend op schadevergoeding, in werking getreden. Op grond van artikel IV, eerste lid, van de Wns blijft op schade, veroorzaakt door een besluit dat werd bekendgemaakt of een handeling die werd verricht voor het tijdstip waarop deze wet voor dat besluit of die handeling in werking is getreden, het recht zoals dat gold voor dat tijdstip van toepassing.
15.2.    De door [appellant] gestelde schadeoorzaak is de overhandiging van de huissleutels aan [toenmalige echtgenote]. Dit heeft plaatsgevonden vóór 1 juli 2013, zodat op de gestelde schade het recht zoals dat gold vóór inwerkingtreding van de Wns van toepassing is.
15.3.    De gestelde schadeoorzaak is volgens het toepasselijke voor 1 juli 2013 geldende recht ook bepalend bij beantwoording van de vraag of tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid beroep open staat bij de bestuursrechter. De bestuursrechter is slechts bevoegd tot kennisneming van beroepen tegen een zuiver schadebesluit, indien die rechter ook bevoegd is te oordelen over beroepen tegen de gestelde schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid zelf (zie onder meer de uitspraak van 6 mei 1997, ECLI:NL:RVS:1997:AA6762).
15.4.    De Afdeling gaat ervan uit dat [appellant] met het betoog over de publiekrechtelijke bevoegdheid doelt op artikel 4, tweede lid, van de Wet Tijdelijk Huisverbod, op grond waarvan de ambtenaar van politie van de uithuisgeplaatste de huissleutel(s) vordert en bevoegd is deze aan de uithuisgeplaatste te ontnemen tegen afgifte van een bewijs van ontvangst.
Het gaat hier om het overhandigen van huissleutels aan een derde, [toenmalige echtgenote]. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de burgemeester zich terecht op het standpunt gesteld dat deze afgifte feitelijk handelen is.
In het midden kan blijven of de politiemedewerker een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft genomen over de huissleutels. Daargelaten dat het in deze zaak uitsluitend kan gaan om schade die het gevolg is van het vernietigde en daarmee onrechtmatige besluit van de burgemeester, betreft de beweerdelijk onrechtmatige afgifte aan [toenmalige echtgenote] door de politiemedewerker feitelijk handelen dat rechtens niet in verband staat met het vernietigde besluit van de burgemeester. De schade die volgens [appellant] het gevolg is van die handeling kan hij desgewenst dus uitsluitend trachten te vorderen in een procedure bij de burgerlijke rechter. De burgemeester heeft zich dus terecht op het standpunt gesteld dat [appellant] de beslissing op het verzoek om vergoeding van schade die het gevolg is van de afgifte van de huissleutels aan [toenmalige echtgenote] niet met succes in een bezwaarprocedure op grond van de Awb aan de orde kan stellen.
Het betoog faalt.
Beroep over de ingebrekestelling
16.    [appellant] heeft de burgemeester op 8 juli 2018 in gebreke gesteld, omdat na de uitspraak van de Afdeling van 28 februari 2018 een nieuw besluit op het bezwaar van 7 maart 2016 uitbleef.
Op 16 oktober 2018 heeft [appellant] de burgemeester nogmaals in gebreke gesteld om dezelfde reden. [appellant] stelt dat de burgemeester geen ontvangstbevestiging van die tweede ingebrekestelling heeft gezonden, noch anderszins een beslissing hierop heeft genomen. Hij heeft de Afdeling daarom bij afzonderlijk beroepschrift verzocht de burgemeester op te dragen om zich alsnog hierover uit te laten en de hoogte van de dwangsom vast te stellen op € 100,00 voor elke dag dat de burgemeester de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, met een maximum van € 10.000,00.
16.1.    Op grond van artikel 4:17, eerste lid, van de Awb, verbeurt het bestuursorgaan, indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen.
Op grond van artikel 8:55c stelt de bestuursrechter desgevraagd tevens de hoogte van de ingevolge afdeling 4.1.3 verbeurde dwangsom vast, indien het beroep gegrond is.
Op grond van artikel 8:55d, eerste lid, van de Awb, bepaalt de bestuursrechter, indien het beroep gegrond is en nog geen besluit is bekendgemaakt, dat het bestuursorgaan binnen twee weken na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden alsnog een besluit bekendmaakt.
Op grond van het tweede lid van die bepaling, verbindt de bestuursrechter aan zijn uitspraak een nadere dwangsom voor iedere dag dat het bestuursorgaan in gebreke blijft de uitspraak na te leven.
16.2.    [appellant] heeft het openstaande rechtsmiddel tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op het bezwaar van 7 maart 2016 reeds aangewend. In de tussen partijen gewezen uitspraak van 31 januari 2019 heeft de Afdeling naar aanleiding daarvan op grond van artikel 8:55c van de Awb de hoogte van de door de burgemeester verbeurde dwangsom in de zin van artikel 4:17, eerste lid, van de Awb vastgesteld op een bedrag van € 1.260,00. Daarmee is de maximale dwangsom op grond van die bepaling verbeurd. Aan die uitspraak heeft de Afdeling ook een nadere dwangsom als bedoeld in artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb verbonden. De burgemeester heeft opnieuw besloten op het bezwaar bij besluit van 25 februari 2019 en, zoals hiervoor onder rechtsoverweging 7 is overwogen, € 1.100,00 aan nadere dwangsom verbeurd. Het betoog biedt geen grond voor de toekenning van nog een bedrag naast hetgeen al in de uitspraak van 31 januari 2019 is toegewezen.
Het beroep is in zoverre ongegrond.
Verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn
17.    [appellant] betoogt dat de bezwaarprocedure te lang heeft geduurd. Hij stelt dat hij hierdoor schade wegens spanning en frustratie heeft geleden van € 750,00.
17.1.    De Afdeling begrijpt het betoog zo dat [appellant] op grond van artikel 8:88, eerste lid, van de Awb verzoekt om een vergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).
17.2.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is in zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, in beginsel een totale lengte van de procedure van vier jaar redelijk. In niet-punitieve zaken vangt de redelijke termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. Of de redelijke termijn is overschreden, dient te worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop deze door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene. Aanvaard wordt dat een voortvarende behandeling in hoger beroep een eventuele te lange behandelingsduur in de daaraan voorafgaande fase compenseert, zolang de totale duur van de procedure maximaal vier jaar heeft geduurd.
17.3.    Het tegen het besluit van 26 januari 2016 gerichte bezwaarschrift is op 7 maart 2016 door de burgemeester ontvangen. De redelijke termijn is daarom op die datum aangevangen en eindigt op 7 maart 2020. De procedure heeft in totaal thans nog geen vier jaren geduurd, zodat de redelijke termijn niet is overschreden.
Zoals volgt uit de uitspraak van 29 januari 2014 geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase samen niet langer dan twee jaar mogen duren. Ook als van het op 19 juni 2018 ingediende bezwaarschrift wordt uitgegaan, is de redelijke termijn niet overschreden, omdat de procedure in totaal thans nog geen twee jaren heeft geduurd.
Het betoog slaagt dus niet.
17.4.    De Afdeling zal dit verzoek om schadevergoeding afwijzen.
Verzoek om schadevergoeding wegens schending vertrouwensbeginsel
18.    [appellant] betoogt verder dat de burgemeester onder meer het vertrouwensbeginsel heeft geschonden door op 21 november 2018, 28 november 2018, 30 november 2018, 11 december 2018 en 7 januari 2019 nieuwe data te noemen waarop het besluit op bezwaar zal worden genomen, die telkens niet werden gehaald. Ter zitting heeft hij desgevraagd gepreciseerd dat het bericht van 28 november 2018 van H. van der Marck een harde toezegging behelst. Volgens [appellant] is in dit bericht namelijk vermeld dat het besluit zeker die week zou worden genomen. Verder heeft hij ter zitting naar voren gebracht dat het betoog over de schending van het vertrouwensbeginsel moet worden opgevat als een verzoek om vergoeding van immateriële schade die [appellant] begroot op een bedrag van € 750,00. [appellant] betoogt verder dat de Adviescommissie bezwaarschriften (hierna: de commissie) in strijd met het fair play beginsel heeft gehandeld omdat in het bericht van 30 november 2018 is vermeld dat het niet lukt het besluit op bezwaar toe te zenden vanwege een ernstige val van de betrokken ambtenaar.
18.1.    [appellant] heeft twee brieven met voortgangsberichten overgelegd, namelijk een brief van 27 november 2018 van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan de rechtbank en een brief van 14 december 2018 van de burgemeester aan de Afdeling. In deze brieven zijn geen onvoorwaardelijke toezeggingen aan [appellant] gedaan over de datum waarop het nieuwe besluit zal worden genomen.
Van der Marck is de secretaris van de commissie. Daargelaten of het bericht van Van der Marck van 28 november 2018 daadwerkelijk een toezegging behelst, waaraan [appellant] rechtens te honoreren verwachtingen kon ontlenen, die aan de burgemeester kunnen worden toegerekend, heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat hij immateriële schade heeft geleden omdat die toezegging niet gestand is gedaan. Reeds daarom bestaat geen grond voor een schadevergoeding.
Voor zover [appellant] in het bericht van 30 november 2018 is geïnformeerd over het uitblijven van het besluit op bezwaar, biedt het enkele verstrekken van deze informatie geen grond voor het oordeel dat in strijd met het fair play beginsel is gehandeld.
Het betoog faalt.
18.2.    De Afdeling zal dit verzoek om schadevergoeding eveneens afwijzen.
Conclusie
19.    Het beroep over de ingebrekestelling dient ongegrond te worden verklaard. Het tegen het besluit van 25 februari 2019 ingestelde beroep dient eveneens ongegrond te worden verklaard. De verzoeken om schadevergoeding dienen te worden afgewezen.
20.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het beroep over de ingebrekestelling ongegrond;
II.    verklaart het tegen het besluit van 25 februari 2019 ingestelde beroep ongegrond;
III.    wijst de verzoeken om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A. de Vlieger-Mandour, griffier.
w.g. Polak    w.g. De Vlieger-Mandour
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 november 2019
615.