ECLI:NL:RVS:2020:487
Raad van State — Uitspraak 


201901997/1/R1.
Datum uitspraak: 19 februari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], handelend onder de naam [bedrijf], wonend te Den Hoorn, gemeente Texel,
en
de raad van de gemeente Texel,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 19 december 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Reparatieplan Den Hoorn" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [bedrijf] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[belanghebbende] en anderen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[bedrijf] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 januari 2020, waar [bedrijf], bijgestaan door mr. H.P. Verheyen, advocaat [NAAM]n Burg, en de raad, vertegenwoordigd door mr. C.H. Witte en E. Sickmann, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende] als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    [bedrijf] exploiteert recreatieappartementen op het perceel [locatie 1] te Den Hoorn. [appellant] is eigenaar van [bedrijf]. Hij woont ten noorden van de recreatieappartementen in een bedrijfswoning op het perceel [locatie 2]. Ten oosten van het perceel [locatie 1] en ten noorden van de percelen [locatie 3]-[locatie 4] is een tuin aanwezig waaraan de bestemming "Tuin" is toegekend. Dit perceel is eveneens in eigendom van [bedrijf]. [bedrijf] richt zich tegen dit plandeel. Hij wenst ter plaatse van dit plandeel een schuur ten behoeve van opslag te realiseren hetgeen in dit plan niet is toegestaan. Volgens [bedrijf] leiden de regels van het plan er eveneens ten onrechte toe dat de gronden met de bestemming "Tuin" niet voor verblijfsrecreatieve doeleinden mogen worden gebruikt. Dit heeft volgens hem grote financiële schade voor zijn bedrijf tot gevolg. [belanghebbende] is een buurman van appellant en woont aan de [locatie 5].
Toetsingskader
2.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Inhoudelijk
Gronden met de bestemming "Tuin"
3.    [bedrijf] betoogt dat de gronden ten noorden van de percelen [locatie 3]-[locatie 4] waaraan de bestemming "Tuin" is toegekend (hierna: de tuin) ten onrechte niet ten behoeve van recreatieve doeleinden mogen worden gebruikt. Hij stelt daardoor in grote financiële problemen te komen, aangezien hij geen buitenverblijf meer zal kunnen aanbieden aan zijn gasten. Daarnaast heeft de raad volgens [bedrijf] ten onrechte geen goed onderscheid gemaakt in de planregels tussen het recreatief en verblijfsrecreatief gebruik van deze gronden.
[bedrijf] betoogt dat het gebruik door de gasten van de tuin, behorende bij zijn recreatieverblijf, geen ander effect zal hebben dan het gebruik van de tuin door hemzelf en zijn gezin. Er is door de raad ook geen onderzoek gedaan naar het verschil in stemgeluid tussen particulier gebruik van de tuin en recreatief gebruik van de tuin. Er is daarnaast volgens hem niet gebleken van klachten van omwonenden omtrent het gebruik van de tuin door gasten van [bedrijf].
3.1.    De raad stelt dat omwonenden, in het bijzonder van de [locatie 3]-[locatie 4], zouden kunnen worden geconfronteerd met overlast als gevolg van het recreatieve gebruik van de tuin, mede gelet op de ligging ervan. Daarbij wijst hij erop dat het gebruik van de tuin door recreanten een ander gebruik is dan door vaste bewoners omdat hun leef- en uitgaanspatronen uiteenlopen. De raad wijst er verder op dat de tuin nooit een (verblijfs-)recreatieve bestemming heeft gehad. Ten slotte stelt de raad dat het gebruik van de gronden als tuin bij de bedrijfswoning mogelijk blijft.
3.2.    Blijkens de verbeelding is aan de gronden ten noorden van de percelen [locatie 3]-[locatie 4] de bestemming "Tuin" toegekend.
Artikel 12 van de planregels luidt: "De regels van de bestemming Tuin van het bestemmingsplan Den Hoorn van 12 juli 2016 worden gewijzigd dan wel aangevuld zoals hierna is aangegeven. Behoudens onderstaande wijzigingen blijven de overige regels van artikel 15 ongewijzigd van toepassing.
Artikel 15.3.1.lid e wordt gewijzigd in:
e. het gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van recreatieve en verblijfsrecreatieve doeleinden."
3.3.    Artikel 15, lid 15.1, van de planregels van het bestemmingsplan "Den Hoorn 2014" luidt: "De voor 'Tuin' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. tuinen en voorzieningen behorende bij de nabijgelegen en bijbehorende bedrijfswoning;
met de daarbijbehorende:
b. paden;
c. water;
d. andere bouwwerken."
Artikel 15, lid 15.3.1, van de planregels luidt: "Tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, wordt in ieder geval gerekend:
[…];
e. het gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van verblijfsrecreatieve doeleinden;
[…]."
3.4.    Bij uitspraak van 26 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1996, heeft de Afdeling het bestemmingsplan "Den Hoorn 2014" gedeeltelijk vernietigd, aangezien de raad bij de vaststelling van dit bestemmingsplan ten onrechte geen afweging had gemaakt over het gewenste recreatieve gebruik van de tuin, waardoor het besluit onvoldoende was gemotiveerd.
3.5.    In vervolg op voornoemde uitspraak heeft de raad in artikel 12 van het plan opgenomen dat recreatief gebruik van de tuin niet mogelijk is. De raad heeft toegelicht dat hij het gewenste recreatieve gebruik van de tuin als speel- en zonneweide onwenselijk acht, omdat negatieve gevolgen voor het woon- en leefklimaat van de bewoners van de woningen aan de [locatie 3]-[locatie 4] niet zijn uit te sluiten. De raad heeft voorts toegelicht dat het toestaan van een (dag-)recreatief gebruik tot gevolg heeft dat gedurende een lange periode per jaar gasten zich ophouden op het perceel. Dit gebruik is intensiever dan het gebruik van het perceel als tuin behorende bij een reguliere (bedrijfs-)woning volgens de raad. Het betreft immers een door de eigenaar gewenst gebruik ten behoeve van de 10 op het naastgelegen perceel aanwezige recreatie-eenheden met maximaal 50 recreatieve slaapplaatsen. De Afdeling is van oordeel dat de raad zich gelet op het vorenstaande in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het gebruik van de tuin voor recreatief gebruik andere ruimtelijke gevolgen heeft dan het gebruik als tuin bij een woning. De raad heeft er daarom voor mogen kiezen om niet de door [bedrijf] gewenste recreatieve bestemming toe te kennen aan de tuin.
Wat de eventueel nadelige invloed van het plan betreft op de waarde van het pand van [bedrijf] en zijn inkomsten uit de verhuur, bestaat geen grond voor de verwachting dat die waardevermindering en inkomstenderving dusdanig zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan aan de belangen die met de realisering van het plan aan de orde zijn.
Het betoog slaagt niet.
Overgangsrecht
4.    [bedrijf] betoogt dat de raad een recreatieve bestemming aan de tuin had moeten toekennen, omdat de tuin al recreatief in gebruik was ten behoeve van de appartementen voordat het bestemmingsplan "Den Hoorn, beschermd dorpsgezicht", vastgesteld door de raad op 9 mei 1989 en goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland op 26 september 1989, in werking was getreden. Het recreatieve gebruik van de tuin is daarom ten onrechte voor de tweede keer onder het overgangsrecht gebracht, aldus [bedrijf].
4.1.    De raad stelt dat er geen gerechtvaardigd beroep op het overgangsrecht mogelijk is. Uit de door [bedrijf] overgelegde stukken blijkt volgens de raad slechts dat de tuin in de jaren negentig in gebruik was als speelveldje voor de eigen kinderen. Die vorm van gebruik was volgens de raad in overeenstemming met de bestemming "Tuin behorende bij woningen" die in het bestemmingsplan "Den Hoorn, beschermd dorpsgezicht", aan de tuin was gegeven. Voor de bewering dat de tuin al eerder recreatief werd gebruikt, levert [bedrijf] geen bewijsmateriaal volgens de raad. Indien het recreatieve gebruik wordt voortgezet, zal het college van burgemeester en wethouders daartegen handhavend optreden, aldus de raad.
4.2.    Blijkens de plankaart van het bestemmingsplan "Den Hoorn, beschermd dorpsgezicht" gold op de gronden ten noorden van de percelen [locatie 3]-[locatie 4] de bestemming "Woningen kategorie W".
4.3.    Artikel 3, eerste lid, van de planvoorschriften luidde: "De op de kaart voor woningen, kategorie W, aangewezen gronden zijn bestemd voor woondoeleinden met de daarbij behorende bebouwing in de vorm van woningen ten behoeve van permanente bewoning, bijgebouwen en de daarbij benodigde andere bouwwerken en alsmede voor de opbouw, het behoud en herstel van de aan de gronden en gebouwen eigen kultuurhistorische, karakteristieke en/of landschappelijke waarden en andere werken."
Artikel 3, tweede lid, luidde: "Het is verboden gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de in lid 1 omschreven bestemming."
Artikel 30, tweede lid, luidde: "Bestaand gebruik van gronden en bouwwerken, dat niet in overeenstemming is met dit plan en dat bestaat ten tijde van het van kracht worden van dit bestemmingsplan mag worden voortgezet; het is verboden het bestaande gebruik te wijzigen in een ander gebruik, tenzij daardoor de afwijking van het plan niet wordt vergroot."
4.4.     Gelet op de hierboven weergegeven planvoorschriften staat vast dat het recreatieve gebruik van de tuin niet als zodanig in het bestemmingsplan "Den Hoorn, beschermd dorpsgezicht" was bestemd. Indien de tuin voorafgaand aan het moment van het in werking treden van dat plan al recreatief werd gebruikt, zou dit gebruik echter mogen worden voortgezet op grond van het in artikel 30, tweede lid, van de planvoorschriften opgenomen overgangsrecht.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:644) is het aan degene die een beroep doet op het overgangsrecht van een bestemmingsplan, om aannemelijk te maken dat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik op de peildatum plaatsvond en nadien ononderbroken is voortgezet.
4.5.    [bedrijf] heeft in zijn nadere stukken verklaringen en foto’s overgelegd van twee gasten en van de ex-vrouw van [appellant], ter onderbouwing van zijn betoog dat de tuin al recreatief in gebruik was ten behoeve van de recreatieappartementen voordat het bestemmingsplan "Den Hoorn, beschermd dorpsgezicht" in werking trad. De Afdeling merkt hierover het volgende op. Hoewel het aannemelijk is dat er gasten van [bedrijf] voorafgaand aan de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Den Hoorn, beschermd dorpsgezicht" gebruik hebben gemaakt van de tuin, is het niet aannemelijk dat dit recreatieve gebruik van de tuin ook daarna onafgebroken heeft plaatsgevonden. Hierbij is het van belang dat er destijds weliswaar voorzieningen ten behoeve van een speel- en zonneweide zijn aangebracht op de gronden, maar dat deze voorzieningen nadien zijn verplaatst naar een andere locatie op het terrein van [bedrijf].
Gelet op het voorgaande heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat het recreatieve gebruik van de gronden niet onder het overgangsrecht viel van het hiervoor geldende bestemmingsplan "Den Hoorn, beschermd dorpsgezicht" uit 1989. Het recreatieve gebruik van de tuin was ten tijde van het vaststellen van het voorliggende plan dan ook niet toegestaan. De raad was dan ook, mede gezien de omstandigheid dat hij recreatief gebruik van de gronden onwenselijk acht, niet gehouden dit gebruik in enigerlei vorm als zodanig te bestemmen.
Het betoog slaagt niet.
Gelijkheidsbeginsel
5.    [bedrijf] betoogt dat de raad heeft miskend dat er in Den Hoorn en in het bijzonder op de Diek vele andere recreatieve verhuurders zijn, zowel professioneel als particulier, waarbij de gasten wel gebruik kunnen maken van de tuin. Hiermee handelt de raad volgens [bedrijf] in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
5.1.    Over de door [bedrijf] gemaakte vergelijking met de percelen aan [9 locaties], overweegt de Afdeling dat de raad zich op het standpunt heeft gesteld dat deze situaties verschillen van de aan de orde zijnde situatie, omdat de genoemde percelen geen achtertuinen betreffen die zich achter de tuinen van particulieren bevinden. Voor zover de professionele accommodaties op de genoemde adressen aan hun gasten de mogelijkheid bieden om buiten te recreëren, gebeurt dat daarmee niet achter de aangrenzende woningen volgens de raad. Datzelfde geldt voor de particuliere verhuurders volgens hem. In hetgeen [bedrijf] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid daarvan. Gelet daarop bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de door [bedrijf] genoemde situaties niet overeenkomen met de thans aan de orde zijnde situatie.
Het betoog slaagt niet.
Bouwmogelijkheden ten behoeve van een schuur
6.    [bedrijf] stelt dat de raad ten onrechte geen bouwmogelijkheden in de tuin ten behoeve van een schuur in het plan heeft opgenomen. In dat verband voert [bedrijf] aan dat de raad een onjuiste motivering aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd. De raad heeft volgens [bedrijf] bovendien miskend dat de status van beschermd dorpsgezicht niet in de weg staat aan de voorgestelde locatie van de schuur.
[bedrijf] stelt verder dat de raad er ten onrechte van uitgaat dat de schuur op een alternatieve locatie gebouwd zou kunnen worden. Het grasveld van 200 m² aan de westkant van de tuin is volgens [bedrijf] niet geschikt om een schuur te bouwen in verband met de behoefte aan ruimte voor zijn gasten om auto’s te parkeren en te manoeuvreren.
6.1.    De raad stelt dat het toestaan van een schuur in de tuin in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Ook het toestaan van een gebouw dat uitsluitend dienst zou mogen doen als berging/opslag voor de bedrijfswoning van [bedrijf] is niet wenselijk volgens de raad. Overigens wijst de raad erop dat [bedrijf] een omgevingsvergunning had aangevraagd voor het bouwen van een schuur ten behoeve van zijn verblijfsrecreatiebedrijf. Voor een schuur die uitsluitend zou dienen ten behoeve van opslag, ziet de raad geen noodzaak en daarvoor is de omgevingsvergunning destijds ook niet aangevraagd.
De raad stelt verder dat er op de gronden met de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatieve gebouwen" op het perceel van [bedrijf] voldoende ruimte is om een schuur van 25 m² te kunnen bouwen. De bewering van [bedrijf] dat hij deze ruimte nodig heeft om auto’s te laten parkeren en manoeuvreren komt de raad ongeloofwaardig voor, aangezien hier volgens de raad voldoende ruimte voor overblijft.
6.2.    Artikel 15, lid 15.2.1, van de planregels van het plan "Den Hoorn 2014" luidt: "Op of in deze gronden zullen geen gebouwen, bijbehorende bouwwerken en overkappingen worden gebouwd, tenzij het een bestaand bijbehorend bouwwerk betreft, in welk geval een bestaand bijbehorend bouwwerk is toegestaan."
6.3.    In de uitspraak van de Afdeling van 26 juli 2017 achtte de Afdeling onvoldoende gemotiveerd waarom de raad het niet wenselijk vond om een schuur in de tuin toe te staan.
6.4.    In vervolg op voornoemde uitspraak heeft de raad een nieuwe afweging gemaakt, waarbij hij enerzijds de belangen van [bedrijf] en anderzijds de belangen van de bewoners van [locatie 3]-[locatie 4] heeft betrokken. De raad heeft toegelicht dat hij veel belang hecht aan het uitzicht van de aanwonenden op het perceel [locatie 3]-[locatie 4]. De status van beschermd dorpsgezicht en een eventuele aantasting van de doorzichten hebben in deze belangenafweging geen rol gespeeld volgens de raad. Daarnaast ziet de raad geen aanleiding om op het perceel nog meer bebouwing toe te staan, aangezien het plan "Den Hoorn 2014" reeds in een aanzienlijke verruiming van de bebouwingsmogelijkheden voor de recreatieappartementen voorzag. Tevens zijn er volgens de raad alternatieve locaties beschikbaar op het perceel van [bedrijf] waar een schuur van ongeveer 25 m² ook gebouwd zou kunnen worden. De Afdeling is van oordeel dat de raad een voldoende ruimtelijke onderbouwing aan zijn afweging ten grondslag heeft gelegd, zodat de raad onder deze omstandigheden niet in de door [bedrijf] gewenste bouwmogelijkheden voor een schuur heeft hoeven voorzien.
Het betoog slaagt niet.
Verwijzing naar zienswijze
7.    [bedrijf] heeft zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. [bedrijf] heeft in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
8.    Het beroep is ongegrond.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, griffier.
w.g. Uylenburg
lid van de enkelvoudige kamer
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2020
195-928.