ECLI:NL:RBAMS:2019:8977
Rechtbank AMS — Uitspraak 


RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 19/901
zittingsdatum: 18 november 2019
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 december 2019 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: [naam] ),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
verweerder
(hierna: de gemeente)
(gemachtigde: [naam] ).
Conclusie
1.	De rechtbank stelt eiser niet in het gelijk. De gemeente mocht aan eiser een boete opleggen van € 6000,-. Eisers huurwoning werd kamergewijs verhuurd zonder de benodigde vergunning (omzetting van een zelfstandige woning in onzelfstandige woonruimten). De gemeente merkt eiser terecht aan als overtreder, omdat hij als huurder onvoldoende toezicht hield op de woning. De rechtbank legt hieronder uit hoe zij tot dit oordeel komt.
Wat is de aanleiding voor deze rechtszaak?
2.1.
Eiser verblijft in Mexico. Eisers ex-partner nam hun zoontje op [leeftijd] leeftijd zonder overleg mee naar Mexico. Eiser is in Mexico aan het procederen om zijn zoon mee terug te kunnen nemen naar Nederland en hij heeft daar nu een omgangsregeling met hem. Eiser besloot in het najaar van 2017 om zijn huurwoning in [woonplaats] (van ongeveer
€ 730,- per maand) tijdelijk onder te verhuren aan de dochter van een vriendin van hem, zijn studerende buurmeisje, voor € 1400,- per maand. Eiser overlegde dit niet met de eigenaar van de woning, omdat hij bang was dat deze het niet goed zou keuren. Hij verhuurde zijn huurwoning onder, zodat hij niet met dubbele woonlasten zat. Eiser dacht in zijn moeilijke situatie met de onderhuur een goede, oplossing gevonden te hebben voor zijn huurwoning. Hij wilde op korte termijn weer terugkeren naar zijn huurwoning samen met zijn zoon.
2.2.
De eigenaar van de woning kwam erachter dat zijn woning werd onderverhuurd. Hij meldde bij de gemeente dat zijn woning onrechtmatig werd gebruikt, doordat er meerdere mensen in de woning woonden. De gemeente deed in mei 2018 onderzoek naar de woning. Het bleek dat het buurmeisje met twee vrienden in de woning woonde. De gemeente legde aan eiser in het bestreden besluit van 31 december 2018
een boete op van € 6000,- , omdat de woning was omgezet van een zelfstandige woning in onzelfstandige woonruimten zonder de benodigde omzettingsvergunning. Eiser raakte zijn huurwoning kwijt, doordat de eigenaar het huurcontract ontbond. Eiser is het er niet mee eens dat de gemeente hem zo’n hoge boete oplegt en startte daarom deze procedure bij de rechtbank.
Is de Huisvestingswet overtreden?
3.1.
De rechtbank oordeelt dat de Huisvestingswet is overtreden. Niet in geschil is dat er drie mensen in eisers huurwoning woonden op het moment dat de gemeente de woning controleerde. Dit betekent dat de huurwoning is omgezet van een zelfstandige woning in onzelfstandige woonruimtes. Dit mag op grond van artikel 21c van de Huisvestingswet alleen met een omzettingsvergunning
en deze was niet aangevraagd.
3.2.
Eiser voert aan dat er geen omzettingsvergunning nodig was. Woningen in Amsterdam boven de liberalisatiegrens (duurdere woningen dan sociale huurwoningen) zijn niet aangewezen in de Huisvestingswet als woningen waarvoor bij omzetting een vergunning nodig is. Er is immers geen schaarste op de woningmarkt als het gaat om deze duurdere woningen. De rechtbank volgt eiser hierin niet. De hogerberoepsrechter oordeelde al over deze kwestie. Volgens de hogerberoepsrechter onderzocht en onderbouwde de gemeente voldoende dat er op het hele grondgebied van Amsterdam een schaarste is aan woningen.
Voor de omzetting van de woning was dus wel een omzettingsvergunning vereist, ook al was het geen sociale huurwoning.
Mag de gemeente eiser in zijn hoedanigheid van huurder aanmerken als overtreder?
Standpunt van eiser
4.1.
Eiser vindt dat de gemeente de omzetting van de woning niet aan hem kan toerekenen, omdat hij huurder was. De gemeente kan alleen de eigenaar van een woning, en niet de huurder, aanmerken als overtreder. De Huisvestingswet is gericht tot eigenaren en niet tot huurders. Eiser kan als huurder geen omzettingsvergunning aanvragen bij de gemeente. Uit de rechtspraak volgt dat er een zorgplicht rust op de eigenaar van een woning voor het rechtmatige gebruik daarvan.
Uit de rechtspraak volgt niet dat deze zorgplicht ook rust op de huurder. Verder voert eiser aan dat hij niet wist dat er drie mensen in zijn huurwoning woonden. Hij verhuurde de woning alleen onder aan zijn buurmeisje. Zijn buurmeisje nam er mensen bij, zonder dat hij dit kon weten. Eiser heeft de woning dus feitelijk niet omgezet zodat hij niet kan worden aangemerkt als overtreder.
Standpunt van de gemeente
4.2.
De gemeente is op grond van de Huisvestingsverordening verantwoordelijk voor een goede samenstelling van de woonruimtevoorraad in Amsterdam. Dit betekent bijvoorbeeld dat de gemeente stuurt op een passende verdeling tussen gezinswoningen en studentenwoningen. Dit is van belang voor de leefbaarheid van de stad. Als woningen illegaal worden omgezet, kan de gemeente niet sturen op de woonruimtevoorraad. De gemeente legt daarom hoge boetes op met een afschrikwekkende werking. De gemeente legde op de zitting uit waarom zij huurders in sommige gevallen hoge boetes oplegt, als er sprake is van omzetting van de woning zonder vergunning. De woningmarkt in Amsterdam is erg problematisch en de gemeente wil tegengaan dat huurwoningen voor flinke bedragen kamergewijs worden onderverhuurd. Huurders zijn net als eigenaren verantwoordelijk voor het rechtmatige gebruik van de woning. Eiser kan als overtreder worden aangemerkt. Hij heeft de onderhuurinkomsten in ontvangst genomen. Gezien de hoogte van de huur in relatie tot de hoogte van een gemiddelde Nederlandse studiebeurs had eiser zich kunnen en moeten realiseren dat de onderhuurster niet alleen in de woning zou wonen. Eiser had de situatie moeten controleren, desnoods had hij de verhuurder of een derde kunnen inschakelen.
Beoordelingskader
4.3.
De hogerberoepsrechter oordeelt dat de overtreder degene is die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk schendt. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk begaat, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en als overtreder worden aangemerkt.
Oordeel van de rechtbank
4.4.1.
De rechtbank volgt eisers standpunt niet. In artikel 21c van de Huisvestingswet staat dat het verboden is een zelfstandige woning om te zetten in onzelfstandige woonruimten zonder een omzettingsvergunning. Deze norm bevat een algemeen verbod en is niet gericht tot één bepaalde groep, zoals eigenaren van woningen. De hogerberoepsrechter oordeelt dat de huurder, net als de eigenaar, verantwoordelijk is voor het rechtmatig gebruik van de woning. De overtreding van omzetting van een woning kan dan ook worden toegerekend aan de huurder.
Als huurder heb je immers de beschikking over de woning, in die zin dat je er in mag wonen en er gebruik van mag maken. Dat eiser, als huurder, geen omzettingsvergunning kan aanvragen, maakt niet dat hij niet verantwoordelijk kan worden gehouden voor het onrechtmatig omzetten van zijn woning zonder vergunning.
4.4.2.
Eiser verhuurde zijn huurwoning (waarvoor hij zelf ongeveer € 730,- per maand betaalde) onder aan zijn buurmeisje voor € 1400,- per maand. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van de woning, moet eiser aannemelijk maken dat hij niet wist en niet kon weten dat de woning kamergewijs werd onderverhuurd en daarmee onrechtmatig werd gebruikt.
Van eiser mocht dus gevraagd worden dat hij zich tot op zekere hoogte informeerde over het gebruik dat van de onderverhuurde woning werd gemaakt. De rechtbank oordeelt dat eiser onvoldoende toezicht hield op zijn huurwoning. Door zijn huurwoning voor dit hoge bedrag onder te verhuren aan een student, nam eiser het risico dat zij met meer studenten in de woning zou gaan wonen om de kosten te kunnen betalen. Hij heeft ook niet vooraf gecontroleerd of de onderhuurster daadwerkelijk in staat was om alleen de huur te betalen. Eiser had verder af en toe contact met de onderhuurster via WhatsApp en Skype, maar hield geen concreet toezicht op de woning omdat hij in Mexico zat. Daarnaast liet eiser de onderhuurster zich niet inschrijven bij de gemeente. Als eiser beter toezicht had gehouden, had hij dus kunnen weten dat zijn huurwoning - die hij onderverhuurde - kamergewijs werd verhuurd en daarmee onrechtmatig werd gebruikt. De gemeente mocht de overtreding daarom toerekenen aan eiser.
Moet de boete worden verlaagd?
Standpunt van eiser
5.1.
Eiser verzoekt de rechtbank de boete van € 6000,-  te verlagen. Het gefixeerde boetestelsel van de gemeente, waarbij vaste boetebedragen worden opgelegd en niet wordt gekeken naar de bijzondere omstandigheden, is in strijd met artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Eiser zit in een hele nare situatie, vanwege de procedures over zijn zoon in Mexico. Hij dacht hij zijn probleem wat betreft zijn huurwoning met de onderhuur op een goede manier had opgelost, zodat hij geen dubbele woonlasten had. Hij is dankzij de boete ook zijn huurhuis in [woonplaats] kwijtgeraakt. Verder heeft eiser hoge kosten en leeft hij van zijn spaargeld. Hij had zijn woning alleen tijdelijk onderverhuurd en wilde weer terugkeren naar [woonplaats] . Hij woonde feitelijk dus nog in zijn woning.
Beoordelingskader
5.2.
Bij omzetting van een zelfstandige woning in maximaal vier kamers legt de gemeente een vast boetebedrag op van € 6000,-. De gemeente en de rechtbank kunnen de boete matigen op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), als aannemelijk wordt gemaakt dat het boetebedrag vanwege bijzondere omstandigheden te hoog is. Volgens vaste rechtspraak van de hogerberoepsrechter kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van de overtreding en een beperkte financiële draagkracht worden aangemerkt als zulke bijzondere omstandigheden.
Dit sluit aan bij artikel 6 van het EVRM. De aan eiser opgelegde boete is een strafrechtelijke sanctie. De rechtbank volgt eiser in zijn standpunt dat zij, net als de gemeente, daarom in iedere boetezaak moet beoordelen of de opgelegde boete passend en evenredig is gelet op de specifieke omstandigheden van die zaak.
Oordeel van de rechtbank
5.3
De rechtbank oordeelt dat de gemeente de boete niet hoeft te matigen. De rechtbank begrijpt dat eiser in een nare situatie zit en dat dit heel moeilijk is. De rechtbank begrijpt ook dat eiser vanwege zijn situatie bepaalde keuzes maakte ten aanzien van zijn huurwoning. Dat eiser in een moeilijke situatie zit, ontslaat hem echter niet van zijn verantwoordelijkheden als huurder om keuzes te maken die niet in strijd met de wet zijn. Eiser had kunnen voorzien dat onderhuur van zijn huurwoning voor € 1400,- per maand aan een student - zonder medeweten van de eigenaar - tot problemen zou kunnen leiden. De gevolgen van eisers keuze komen daarom voor zijn eigen risico. Eiser had er ook voor kunnen kiezen om te proberen zijn woning op een rechtmatige manier onder te verhuren door bijvoorbeeld huisbewaring aan te vragen of in ieder geval informatie in te winnen bij de gemeente of zijn verhuurder, voordat hij de woning ging onderverhuren. Er is dus geen sprake van een verminderde verwijtbaarheid. Dat eiser de bedoeling had de woning alleen tijdelijk onder te verhuren en dat hij nog in de woning zou wonen, maakt ook niet dat de gemeente de boete zou moeten matigen. Eiser woonde feitelijk niet in de woning. Er woonden drie studenten. Daarnaast is de woning omgezet zonder vergunning, zodat er geen sprake is van een beperkte ernst van de overtreding. Eiser onderbouwde verder niet met stukken dat hij de boete niet kan betalen. Er zijn in eisers zaak dus geen bijzondere omstandigheden die maken dat de boete moet worden gematigd.
Krijgt eiser zijn proceskosten vergoed?
6.	Omdat de rechtbank eiser niet in het gelijk stelt, heeft hij geen recht op een vergoeding van de kosten die hij maakte voor deze procedure (de kosten voor de advocaat [NAAM]).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eiser ongegrond;
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.Z. Achouak el Idrissi, rechter, in samenwerking met
mr. A. Teggelaar, gerechtsjurist, op 2 december 2019.
Rechter 						Gerechtsjurist
(griffier op zitting)
Afschrift verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met de beslissing?
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na verzending van de uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019 2500 EA Den Haag. Burgers kunnen ook digitaal hoger beroep instellen.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
BIJLAGE
Wettelijk kader
Zoals dat gold ten tijde van het bestreden besluit
Huisvestingswet 2014
Artikel 21 c
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden.
Artikel 35
1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in artikel 21. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
Artikel 4.2.2 Bestuurlijke boete
1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 21 van de wet.
2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
b. voor de eerste overtreding van artikel 21 a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
Tabel 2 bestuurlijke boete wijzigingen in de woonruimtevoorraad
Wettelijke bepaling Huisvestingswet
Omstandigheid
Kolom A
Kolom B
Boete
Boete bij recidive
Overtreding < 3 jaar na de eerste overtreding
Omzetten
21 onder c
Woonruimte omzetten in maximaal 4 kamers
€ 6.000,-
€ 20.500,-*
* wettelijk maximum
1. Zie de uitspraken van de Afdeling van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:649 en 5 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:953.
Toelichting bij artikel 4.2.2
(…) Het opleggen van boetes blijkt effectiever dan het opleggen van een last onder dwangsom. Dit is in het verleden vooral gebleken bij de handhaving van overtredingen van de verbodsbepalingen in de Huisvestingswet. Daarom zijn boete nodig en wordt gelet op de schaarste van woningen in Amsterdam en belang van het behoud en de samenstelling van deze schaarse woningvoorraad als mede de leefbaarheid door Amsterdam een “lik op stuk beleid” gevoerd waarbij op duidelijke en snelle wijze sancties worden opgelegd aan overtreders. Bij het vaststellen van de hoogte van de boetes is als uitgangspunt genomen dat deze dermate hoog moeten zijn dat zij een afschrikwekkende werking hebben. De op te leggen boetes zijn vastgelegd in bijlage 3. Burgemeester en wethouders kunnen slechts wegens bijzondere omstandigheden een lagere boete opleggen. De overtreder zal in dat geval een voldoende onderbouwd beroep moet doen op die bijzondere omstandigheden (artikel 5.46, derde lid, Algemene wet bestuursrecht).
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 5:46
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
De gemeente legde aan eiser een boete op in het primaire besluit van 27 juni 2018. De gemeente verklaarde het bezwaar van eiser tegen dit primaire besluit ongegrond in het besluit op bezwaar van 31 december 2018 (het besluit dat eiser in deze procedure bestrijdt).
Zie voor de regels de bijlage bij deze uitspraak.
Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 augustus 2018, ECLI: NL:RVS:2018:2833.
Zie de uitspraak van de van 9 januari 2013 van de Afdeling, ECLI:NL:RVS:2013:BY7996. Uitspraken zijn te vinden op www.rechtspraak.nl.
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:103.
Zie de uitspraak van de Afdeling van 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2042, rechtsoverweging 6.
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:103.
Zie bijvoorbeeld een uitspraak van de Afdeling van 12 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1849, rechtsoverweging. 4.3.
De rechtbank verwijst in dit kader naar de website van de Afdeling (www.raadvanstate.nl).