ECLI:NL:RBLIM:2020:1924
Rechtbank LIM — Uitspraak 


vonnis
RECHTBANK LIMBURG
Burgerlijk recht
Zittingsplaats Maastricht
zaaknummer / rolnummer: C/03/227486 / HA ZA 16-642
Vonnis van 4 maart 2020
in de zaak van
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
CZ ZORGKANTOOR B.V.
,
gevestigd te Tilburg,
eiseres in conventie,
verweerster in reconventie,
advocaat [NAAM]. A.A.H. Zegers te Tilburg,
tegen
1. vennootschap onder firma
[gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1]
,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
gedaagde in conventie,
eiseres in reconventie,
advocaat [NAAM]. S.X.J. Zuidema te Heerlen,
2.
[gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2]
,
wonende te [woonplaats 1] ,
gedaagde in conventie,
eiser in reconventie,
advocaat [NAAM]. J. de Haan te Utrecht,
3.
[gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3]
,
wonende te [woonplaats 2] ,
gedaagde in conventie,
eiser in reconventie,
advocaat [NAAM]. S.X.J. Zuidema te Heerlen.
Eiseres in conventie, verweerster in reconventie zal hierna CZ genoemd worden. Gedaagden in conventie en eisers in reconventie zullen hierna gezamenlijk [gedaagden in conventie, eisers in reconventie] genoemd worden en afzonderlijk als respectievelijk [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] , [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2] en [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3] worden aangeduid.
1
De procedure
1.1.
Het verloop van de procedure blijkt uit:
de rolbeslissing van 17 oktober 2018
de conclusie van repliek in voorwaardelijke reconventie met producties 31 t/m 33 van [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] en [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3]
de conclusie van repliek in reconventie met producties 21 t/m 26 van [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2]
de vermindering eis in conventie en conclusie van dupliek in reconventie met producties 23 t/m 25
de antwoord akte ten aanzien van producties 23-25, tevens houdende inbreng nieuwe productie in conventie met productie 34 van [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] en [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3]
de akte uitlaten producties tevens houdende akte overleggen productie met productie 27 van [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2]
de brief van 16 oktober 2019 van CZ met producties 26 tot en met 29
de brief van 17 oktober 2019 met producties 28 en 29 van [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2]
de akte houdende inbreng nieuwe productie van 18 oktober 2019 met productie 35 van [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] en [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3]
de akte houdende inbreng nieuwe productie van [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] en [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3] met productie 36
het B16 formulier van 30 oktober 2019 van CZ
het B16 formulier van 30 oktober 2019 van [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] en [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3]
het B16 formulier van 30 oktober 2019 van [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2]
het proces-verbaal van comparitie, gehouden op 31 oktober 2019
de brief van 19 november 2019 van CZ naar aanleiding van het proces-verbaal
de brief van 25 november 2019 van [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2] naar aanleiding van het proces-verbaal
de brief van de rechtbank van 28 november 2019 aan partijen.
1.2.
Ten slotte is vonnis bepaald.
2
De feiten
2.1.
CZ is een zorgkantoor zoals aangeduid in de tot 1 januari 2015 geldende AWBZ en daarop gebaseerde Regeling Subsidies AWBZ (hierna: de PGB-regeling). CZ is belast met de uitvoering en controle van de PGB-regeling.
2.2.
[gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] heeft zich (onder meer) toegelegd op het begeleiden van personen die zorgbehoevend waren en die middels een pgb zorg konden inkopen. In dat kader sloot [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] zorgovereenkomsten met die personen (de budgethouders). [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2] en [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3] zijn vennoten van [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] .
2.3.
Op 22 januari 2014 heeft de politie op last van de Rechter-Commissaris de kantoorlocatie van [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] , tevens woonadres van [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3] op dat moment, de woning van [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3] en de woning van [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2] doorzocht. Tijdens deze doorzoeking zijn bescheiden en gegevensdragers in beslag genomen.
2.4.
Op 30 januari 2014 is op de website van L1, het digitale mediakanaal van omroep Limburg, melding gemaakt van een inval door de politie bij [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] vanwege verdenking van pgb-fraude. CZ heeft op enig moment daarna de uitbetaling van voorschotten aan de budgethouders die bij [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] zorg inkochten tijdelijk geschorst.
2.5.
Begin april 2014 heeft [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] de zorgverlening aan alle budgethouders stopgezet en hebben de budgethouders (op advies van [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] ) hun zorgovereenkomsten met [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] opgezegd.
2.6.
Op 17 april 2014 heeft CZ aan alle budgethouders die bij [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] zorg inkochten bericht dat, gelet op het lopende strafrechtelijk onderzoek tegen [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] , de verantwoording van de door de budgethouders bij [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] ingekochte zorg aan extra controles zal worden onderworpen en dat bij afkeuring van de verantwoording het pgb volledig of deels aan CZ zal moeten worden terugbetaald.
2.7.
In november 2014 is CZ gestart met een onderzoek naar de besteding van de door CZ middels subsidie aan cliënten van [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] verstrekte pgb-gelden. Dit onderzoek heeft geresulteerd in een eindrapport van 17 augustus 2016 (productie 1 zijdens CZ, hierna: het eindrapport), waarin het volgende wordt opgemerkt:
“
1.6 Verloop van het onderzoek
In januari 2014 heeft de politie een inval gedaan bij [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] en de administratie in beslag genomen. We hebben bij de Officier van Justitie gevraagd of wij inzage konden krijgen in deze administratie, omdat wij zelf ook een onderzoek willen starten. Deze inzage hebben we niet gekregen. Daarom konden wij pas een onderzoek starten nadat [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] de stukken had terug ontvangen, dat was eind 2014.
In november 2014 hebben we de administratie bij [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] opgevraagd. Vanwege het uitblijven van een reactie hebben we in januari 2015 bij een 15-tal budgethouders de administratie opgevraagd en we hebben deze budgethouders uitgenodigd voor een persoonlijk gesprek.
Op 5 maart 2015 hebben we de administratie van [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] ontvangen, op 16 en 17 maart 2015 hebben we gesproken met de budgethouders en op 10 april 2015 hebben we gesproken met de bestuurders van [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] . […]
Nadat de volledige administratie beoordeeld was en deze afgezet is tegen de verklaringen van zowel de budgethouders als de bestuurders is op 4 september 2015 de fase van verdere hoor en wederhoor gestart.
In eerste instantie zijn met die brief van 4 september de bevindingen gestuurd naar [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] . [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] weigerde inhoudelijk te reageren op de bevindingen zonder de specificatie per budgethouder. Na een brief van 2 oktober 2015 om erop te wijzen dat [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] al alle gegevens per budgethouder heeft en een reactie van [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] dat alle gespreksverslagen en individuele dossiers worden verlangd, en na twee verdere wederzijdse brieven van 30 oktober 2015 en
5 november 2015, is op 25 november 2015 een brief gestuurd naar de budgethouders waarin we de bevindingen van het onderzoek mededeelden en hen vragen daarop te reageren. Tegelijkertijd is gevraagd om een toestemmingsverklaring te ondertekenen waarmee de budgethouders toestemming geven om de specifieke bevindingen uit hun onderzoek te verstrekken aan [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] .
Per brief van eveneens 25 november 2015 is aan [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] gevraagd om alsnog op de algemene
bevindingen te reageren. Met een brief van 4 december 2015 schreef [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] dat nog niet te willen doen. Daarna is er nog verdere correspondentie geweest tot en met 18 maart 2016, waarbij met die brief van 18 maart 2016 alle door [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] aangeleverde stukken zijn terug gegeven, zoals de 38 cliënten dossiers en een usb stick met digitale informatie.
[…]
Op 7 december 2015 heeft Staatssecretaris Van Rijn een brief geschreven aan de Tweede Kamer waarin hij mededeelt dat hij de zorgkantoren opdracht heeft gegeven om de budgethouders die de dupe zijn van een frauderende zorgaanbieder te beschermen. Wanneer budgethouders te goeder trouw hebben gehandeld, dienen zij gevrijwaard te worden van de gevolgen van de fraude door de zorgaanbieder, bestaande uit de vordering van het zorgkantoor op de budgethouder. Budgethouders die op 7 december 2015 nog in onzekerheid verkeerden, dienden vóór 1 mei 2016 duidelijkheid te hebben over de afwikkeling van hun pgb.
[…]
Dit nieuwe beleid van de Staatssecretaris heeft het dossier in een stroomversnelling gebracht met betrekking tot de afwikkeling. Op 7 april 2016 zijn de betrokken budgethouders schriftelijk geïnformeerd over de gevolgen van de fraude voor hun eigen pgb. In deze brief bieden wij hen onze hulp aan, we willen namelijk de vordering van hen overnemen en deze verhalen op [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] . Hiervoor moeten de budgethouders wel aan een aantal voorwaarden voldoen.
[…]
Deze brief heeft geleid tot een kort geding procedure die door [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] is aangespannen tegen het zorgkantoor. Bij vonnis van 19 april 2016 zijn alle eisen afgewezen.
[…]
Met een brief van 8 juli 2016 aan (de advocaat [NAAM]) [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] , de heren [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2] en [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3] , heeft CZ een concept van dit rapport verstrekt met het verzoek om binnen twee weken te reageren.
[…]
Op 21 juli 2016 ontvingen wij per mail een reactie namens [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] , die zou bestaan uit drie onderdelen
[…]
:
1. Een juridische reactie van mr. [NAAM].
2. Een inhoudelijke reactie van de heren [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3] en [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2] .
3. Een volledig uitgewerkte rekening en verantwoording per dossier.
Tenslotte zijn er nog brieven van en aan [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] van 29 juli 2016 en 17 augustus 2016.
[…]
Inmiddels heeft CZ een 8-tal dossiers van [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] ontvangen, waarbij zij in een begeleidende brief hebben aangegeven dat zij een (her)berekening hebben gemaakt van de daadwerkelijk geleverde uren. De eerste indruk van deze dossiers (zonder gedetailleerde beoordeling) is dat deze andersoortige urenspecificaties bevatten dan bij de cliëntendossiers destijds zijn aangeleverd.
[…]
2.1
Onderzoek
[…]
Het doel van het onderzoek is om te beoordelen in hoeverre er inderdaad sprake is van fraude door [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] met de pgb’s van hun cliënten. Is de besteding van de voorschotten op een rechtmatige wijze gebeurd en ook als zodanig juist en rechtmatig bij het zorgkantoor verantwoord. Is er niet meer zorg verantwoord dan daadwerkelijk geleverd? Daarnaast dient beoordeeld te worden of de zorg die is ingekocht bij [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] ook als AWBZ-geïndiceerde zorg kan worden aangemerkt en als zodanig met een pgb kan worden ingekocht.
Het onderzoek heeft zich gericht op 38 budgethouders die in de periode 1 januari 2013 tot en met 31 maart 2014 met hun pgb zorg hebben ingekocht bij [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] .
2.2
Bevindingen onderzoek
Voor de uitvoering van het onderzoek is verantwoordingsinformatie opgevraagd bij een deel van de budgethouders die in de onderzoeksperiode zorg hebben ingekocht bij [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] . Deze budgethouders zijn ook uitgenodigd voor een persoonlijk gesprek. Ook is bij [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] zelf de administratie opgevraagd.
Uit de gesprekken en de beoordeling van alle dossiers zijn de volgende bevindingen gebleken:
• Het
[tussen [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] en budgethouder]
afgesproken maandtarief is gebaseerd op een budgetberekening. Dit komt overeen met een soort netto-budget afspraak, waarbij elke budgethouder altijd het volledige budget betaalt aan [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] , ongeacht het aantal geleverde uren zorg.
• Als gevolg van de netto-budget afspraak is er geen uniform uurtarief. De ene budgethouder betaalt voor één uur begeleiding bijvoorbeeld € 40, terwijl een andere budgethouder voor één uur begeleiding € 60 moet betalen. Ook binnen één dossier komt het voor dat er voor hetzelfde product twee verschillende tarieven worden berekend.
• Er wordt gebruik gemaakt van vooruit facturering en dus vooruit betaling. Dit is in strijd met de pgb regelgeving. Elke factuur moet namelijk voorzien zijn van een overzicht van de gewerkte dagen en de gewerkte uren. Dit is pas duidelijk op het moment dat een maand voorbij is en niet al aan het begin van een maand. (PGB regelgeving art 2.6.9. en artikel 10 van de zorgovereenkomst van het SVB model.) Uit de dossiers blijkt dat zodra de voorschotten van het zorgkantoor worden overgemaakt aan de budgethouders vrijwel meteen dat volledige voorschot aan [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] wordt overgemaakt. Er wordt niet betaald op basis van gespecificeerde facturen.
• Vanwege een vast maandbedrag in de zorgovereenkomst, urenspecificaties met een uurtarief, facturen met weer andere bedragen en kwitanties met voorschotbedragen, is totaal niet inzichtelijk hoeveel zorg er nu daadwerkelijk geleverd is. In één dossier kunnen 5
verschillende bedragen voorkomen.
• Er worden door [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] periodiek (per kwartaal) via een nieuwsbrief aan de cliënten activiteiten aangeboden. Deze activiteiten vinden wekelijks, tweewekelijks of maandelijks plaats en bestaan o.a. uit vissen, zwemmen, bezoek wedstrijd MVV en bezoek Thermae 2000. Dit zijn eerder uitjes en kunnen niet worden aangemerkt als zinvolle dagbesteding in het kader van de AWBZ. Deze zijn echter wel betaald vanuit het pgb en als “begeleiding groep” verantwoord richting het zorgkantoor.
• [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] heeft een excelbestand aangeleverd waarin de registratie is opgenomen van de
deelname van de cliënten bij de activiteiten. Hieruit blijkt dat er door de cliënten veel minder is deelgenomen aan de activiteiten dan bij de verantwoording richting het zorgkantoor is opgegeven. Er is dus zorg verantwoord die niet daadwerkelijk is geleverd.
[…]
2.4
Financieel nadeel
Met de werkwijze van [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] zijn de verantwoordingen van de budgethouders deels of volledig afgekeurd. Dit heeft geleid tot een vordering van het zorgkantoor op de budgethouders.
Het totale bedrag wat de budgethouders als gevolg van het handelen van [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] moeten terugbetalen bedraagt € 292.297,07. Dit bedrag wordt later in het rapport nader gespecificeerd.
[…]
4.3
Administratieve processen
[…]
Reactie [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] (deze bevat zowel de reactie van mr. [NAAM][gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3] en [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2] ): [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] stelt dat er in het verleden diverse intensieve controles zijn uitgevoerd en dat deze steeds tot de conclusie hebben geleid dat er geen onregelmatigheden waren gevonden.
CZ merkt op dat er in het verleden inderdaad controles zijn uitgevoerd. Hiervoor werd dan bij de budgethouder verantwoordingsinformatie opgevraagd, zoals zorgovereenkomsten, declaratieformulieren en betalingsbewijzen. Wanneer dan dezelfde stukken werden aangeleverd zoals nu door [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] met de cliëntendossiers werden aangeleverd, dan is daaruit o.a. niet te herleiden waar de begeleiding groep uit bestaat. Op die stukken wordt namelijk niet gesproken over activiteiten zoals zwemmen, vissen, bezoek MVV. CZ heeft dat bij de beoordeling van die controles dan ook niet kunnen vaststellen. Dit is pas gebleken gedurende het onderzoek van BBO door de aanlevering van de nieuwsbrieven en het excelbestand “activa” door [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] .
Ook verder is de informatie van dit rapport pas gaandeweg gebleken door het uitgevoerde onderzoek. CZ heeft nooit het vertrouwen gewekt dat de later gebleken handelwijze van [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] de goedkeuring van CZ had.
[…]
”
2.8.
In de brief van 7 april 2016 van CZ aan budgethouders die bij [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] zorg hebben ingekocht, waarover in het eindrapport onder het kopje “1.6 Verloop van het onderzoek”  wordt gesproken, bericht CZ aan de budgethouders onder meer het volgende (bijlage 5 bij het eindrapport bevat een voorbeeld van de brief):
“
Uw zorgverlener heeft gefraudeerd met uw pgb. Daarom moet u een bedrag aan het zorgkantoor terugbetalen. Dit bedrag staat in de vaststellingsbeschikking die bij deze brief zit. Tegen deze beslissing van het zorgkantoor kunt u bezwaar en beroep aantekenen.
[….]
Als u onderstaande 4 stappen neemt en in de toekomst geen zorg meer inkoopt bij [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] voldoet u aan de voorwaarden en hoeft u het bedrag niet meer aan ons terug te betalen.
Stap 1:	Doe bij de politie aangifte tegen [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] . Vraag bij de politie om een proces verbaal van de aangifte en stuur een kopie daarvan naar ons op. Kunt of wilt u geen aangifte doen? Geef dat dan aan in de verklaring die bij deze brief zit.
Stap 2:	Onderteken de “akte van cessie”. Zo draagt u de vordering aan ons over en geeft u aan dat u alle informatie geeft die wij nodig hebben. De akte van cessie zit bij deze brief.
Stap 3:	Vul de verklaring in en onderteken hem. Hierin vatten we alles nog een keer samen. De verklaring zit bij deze brief.
[…]”
2.9.
In totaal hebben 31 (of 33 ex proces-verbaal van comparitie van 12 juli 2017 en productie 23 van CZ) budgethouders die zorg hebben ingekocht bij [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] hun vordering op [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] aan CZ gecedeerd. Deze budgethouders (althans 28 van deze budgethouders) hebben aangifte gedaan van fraude door [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] (zie bijlage 22 bij het eindrapport). De cessie-akte die bij wijze van voorbeeld ook als bijlage 5 bij het eindrapport is gevoegd bevat onder meer de volgende bepalingen:
“[…]
dat de budgethouder van mening is dat hij / zij vanwege (onder andere) de door het zorgkantoor vastgestelde onrechtmatigheden, danwel de
[in de akte]
genoemde feiten, vorderingen heeft op de zorgverlener en / of tegen de bij de zorgverlener betrokken personen, bestuurders of feitelijke (mede-)beleidsbepalers, zulks op grond van (met name) nietigheid of vernietigbaarheid van gesloten overeenkomsten, wanprestatie, onrechtmatige daad, ongerechtvaardigde verrijking, of soortgelijke en / of andere vorderingen
[…]
De budgethouder draagt bij deze aan het Zorgkantoor over: zijn / haar hierboven in de overwegingen omschreven vorderingen op de zorgverlener en/of de bestuurders/beleidsbepalers van de zorgverlener
[…]”
2.10.
Tegen de beslissingen van CZ van 7 april 2016 tot (gedeeltelijke) afkeuring van de verantwoording is in 8 (van totaal 38) gevallen bezwaar aangetekend, waarvan 6 tegen de beslissingen van 7 april 2016 en 2 tegen een latere beslissing van CZ waarin de betrokken budgethouders werd medegedeeld dat zij niet gevrijwaard werden. Een van deze bezwaren is door CZ gedeeltelijke gegrond bevonden en de overige zijn door CZ niet-ontvankelijk verklaard of ongegrond bevonden. Onder meer budgethouder Verweij heeft beroep aangetekend bij de bestuursrechter. Bij vonnis van 26 april 2019 heeft de rechtbank (i) het beroep van Verweij gegrond verklaard, (ii) het bestreden besluit vernietigd, (iii) het primaire besluit I (de vaststellingsbeschikking over het jaar 2013) herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit voor zover dit betrekking heeft op 2013 en (iv) CZ opgedragen om een nieuw besluit te nemen op het bezwaar gericht tegen het primaire besluit II (de vaststellingsbeschikking over het jaar 2014) met inachtneming van de uitspraak.
3
Het geschil in conventie
3.1.
CZ vordert, na wijziging van eis bij akte van 12 juli 2017, bij repliek en bij “vermindering van eis …” d.d. 27 maart 2019, dat de rechtbank bij vonnis uitvoerbaar bij voorraad:
primair, [gedaagden in conventie, eisers in reconventie] hoofdelijk veroordeelt tot betaling aan CZ van € 250.751,14;
subsidiair, beperkt tot het totaal van de cessie-aktes, voor zover nog nodig dat de rechtbank de zorgovereenkomsten tussen de budgethouders en [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] bij rechterlijke uitspraak vernietigt, op de aangevoerde gronden dwaling, bedrog en/of misbruik van omstandigheden, en [gedaagden in conventie, eisers in reconventie] hoofdelijk veroordeelt tot betaling aan CZ van € 217.699,41,
in beide varianten vermeerderd met de wettelijke handelsrente subsidiair wettelijke rente, vanaf de door de rechtbank te bepalen datum,
met veroordeling van [gedaagden in conventie, eisers in reconventie] in de kosten van de procedure.
3.2.
CZ heeft aan deze vordering het volgende ten grondslag gelegd:
[gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] hanteerde een bedrijfsmodel dat er in de regel mee begon dat [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] voor een budgethouder het pgb aanvroeg. Vervolgens declareerde [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] per maand vooraf een bedrag dat was afgeleid van het totale pgb en niet was gerelateerd aan de daadwerkelijk per maand geleverde zorg. Elk toegekend pgb werd zo door [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] “opgesoupeerd”. In de periode van januari t/m juni 2013 vermeldde [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] op de voorgeschreven urenspecificaties  “maandtarief”. Daarna vermeldde [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] een daadwerkelijk uurtarief. Ook dat uurtarief hield echter in dat het volledige beschikbare pgb werd benut, zodat het uurtarief naarmate het aantal zorguren per maand minder was, steeds hoger werd. Daarnaast werd het aantal uren aangepast naarmate dat nodig was om het maandbedrag pgb “vol” te maken. [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] declareerde bovendien ten onrechte zorguren voor activiteiten zoals groepsbezoeken aan Thermae 2000, vissen en bezoek aan voetbalwedstrijden van MVV. [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] verleende tot slot niet daadwerkelijk zorg conform de zorgovereenkomst, de zorg werd niet verantwoord of gefactureerd conform de zorgovereenkomst of de daadwerkelijk geleverde zorg en de urenspecificaties waren onduidelijk. [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] paste ook voortdurend de verantwoording aan en [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] leverde bij CZ steeds nieuwe recapitulaties aan, maar deze klopten nooit. [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] heeft valsheid in geschrifte gepleegd, nu activiteiten zijn gedeclareerd die niet hebben plaatsgevonden. [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] heeft zich aldus op ontoelaatbare wijze alle gelden van de budgethouders toegeëigend en daartegenover geenszins of slechts zeer gedeeltelijk verantwoordbare zorg geleverd. CZ en de budgethouders die hun vorderingen aan CZ hebben gecedeerd, hebben hierdoor schade geleden. De door CZ begrote schade is gebaseerd op de vaststaande beslissingen van CZ tot definitieve vaststelling van het pgb en daarmee op de eventuele vorderingen tot terugbetaling van het pgb door de budgethouders aan CZ. De schade betreft het totaalbedrag van hetgeen CZ in de bestuursrechtelijke beschikkingen als niet of onvoldoende verantwoord heeft vastgesteld. Het totaal van de cessie-aktes is daar een onderdeel van.
Voor vergoeding van die schade, dan wel terugbetaling na vernietiging van de tussen [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] en de budgethouders gesloten zorgovereenkomsten, zijn de volgende grondslagen toepasselijk:
- Nietigheid ex art. 3:40 BW
De tussen [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] en de budgethouders gesloten zorgovereenkomsten zijn nietig omdat zij in strijd zijn met de wet en de goede zeden. [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] heeft immers in strijd met de PGB-regeling de budgetten van de budgethouders volledig naar zich toegetrokken zonder relatie met daadwerkelijk verleende zorg. Er was sprake van een door de PGB-regeling verboden vooruitbetaling of algehele doorbetaling.
- Vernietigbaarheid ex 3:44 en 6:228 BW
Voor zover geen sprake is van nietigheid op grond van 3:40 BW, roept CZ de vernietigbaarheid van de zorgovereenkomsten in op grond van bedrog, respectievelijk misbruik van omstandigheden, respectievelijk dwaling. [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] heeft de budgethouders ondeugdelijke informatie verstrekt over de inhoud, consequenties en risico’s voor de budgethouders bij de uiteindelijke verantwoording naar CZ. De zorgovereenkomst was qua inhoud en qua invulling door [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] louter gericht op de volledige inning van het pgb en [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] verleende (naar zij wist of had moeten weten) niet-verantwoordbare zorg, terwijl de budgethouder uiteraard alleen verantwoordbare zorg wil. [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] maakte bovendien onjuist, onvolledig en/of valselijk de administratie en facturen op. Er is dus sprake van bedrog dan wel misbruik van omstandigheden door [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] . De zorgovereenkomsten zijn verder tot stand gekomen onder invloed van dwaling. Bij een juiste voorstelling van zaken omtrent de wijze waarop [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] zaken deed zouden deze overeenkomsten niet zijn gesloten.
-
Onrechtmatige daad
: [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] heeft door te handelen zoals hierboven uiteengezet, door te profiteren van de op voorhand te verwachten wanprestatie van de budgethouder jegens CZ en door die wanprestatie te creëren, en aldus in strijd te handelen met de goede zeden en met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt, zowel jegens de budgethouders als CZ een onrechtmatige daad gepleegd.
-
Ongerechtvaardigde verrijking
: Door toe-eigening van alle pgb-gelden heeft [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] zich ten koste van de budgethouders verrijkt, terwijl de zorgovereenkomsten, gezien hun ondeugdelijke karakter, daartoe geen rechtvaardiging bieden.
3.3.
[gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] en [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3] betwisten de vordering en hebben verweer gevoerd. Zij hebben daartoe het volgende aangevoerd:
-CZ is niet ontvankelijk in haar vorderingen, althans dienen deze te worden afgewezen, omdat er geen wettelijke grondslag is om cessieaktes als in onderhavige zaak aan te gaan zodat sprake is van schending van het legaliteitsbeginsel. CZ is immers een verbindingskantoor als bedoeld in artikel 1 onder C van het Administratiebesluit Bijzondere Ziektekostenverzekering en heeft geen administratieve bevoegdheid om vorderingen van budgethouders over te nemen en zelfstandig te incasseren. Als CZ die bevoegdheid wel zou hebben, dan geldt dat zij haar bevoegdheid overschrijdt door aan de cessies verdergaande voorwaarden te koppelen, te weten dat de budgethouders aangifte moeten doen jegens [gedaagden in conventie, eisers in reconventie] alsmede een verbod om nog zorg in te kopen bij [gedaagden in conventie, eisers in reconventie] of aan hen gelieerde partijen. Anders dan CZ stelt was het doen van aangifte een harde voorwaarde voor vrijwaring, terwijl het belonen van het doen van aangifte met het kwijtschelden van een schuld dicht tegen het strafbare feit afdreiging aanligt.
-CZ is niet-ontvankelijk omdat zij de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in ernstige mate heeft geschonden, door [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] en [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3] , al dan niet als belanghebbenden, de specificatie van de vordering in alle dossiers, alsmede het volledige dossier per budgethouder, te onthouden. Daarnaast is sprake van schending van het zorgvuldigheidsbeginsel,
fair play
beginsel, terwijl bovendien de belangen van [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] en [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3] onvoldoende zijn meegenomen in de besluitvorming van CZ, gezien het gebrek aan onderbouwing van de vordering. Ingeval sprake was geweest van een bezwaarprocedure, had CZ de volledige dossiers moeten overleggen.
-CZ is niet-ontvankelijk omdat zij misbruik maakt van haar bevoegdheid ex 3:13 en 3:14 BW met geen ander doel dan [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] en [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3] te schaden. Door onvoldoende inzage te verstrekken in haar vordering, en door de wijze waarop CZ de budgethouders onder druk heeft gezet om deze vordering aan haar te cederen, waarbij voor de budgethouders onduidelijk was waaruit de beweerde fraude bestond en op welke gronden de verantwoording werd afgekeurd terwijl CZ weet dat minimaal voor een deel terdege zorg is verleend, is sprake van misbruik van bevoegdheid. Door [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] en [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3] geen deel uit te laten maken van de besluitvorming en hen geen kans te geven daartegen bezwaar aan te tekenen, wordt aan [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] en [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3] een gang naar de (bestuurs)rechter ontnomen. Dat is in strijd met de openbare orde en goede zeden. De cessieaktes zijn dan ook in strijd met art. 17 Grondwet en art. 6 EVRM en om die reden op grond van art. 3:40 lid 2 BW nietig c.q. vernietigbaar.
-CZ is niet-ontvankelijk, althans dient haar vordering te worden afgewezen, omdat zij niet heeft voldaan aan de in artikelen 21 en 111 Rv neergelegde bewijsaanbreng- en substantiëringsplicht.
-CZ is niet-ontvankelijk omdat sprake is van schending van het vertrouwensbeginsel. Er is in meerdere dossiers in de loop van 2012, 2013 en 2014 een intensieve controle geweest. Tijdens die controles is de zorg juist bevonden en zijn geen opmerkingen geplaatst over de verleende zorg. In de brieven aan de budgethouders is aangegeven dat tijdens het bezoek geen systematische onregelmatigheden of onvolledigheden zijn waargenomen. De huisbezoeken hebben plaatsgevonden zowel ruim voor de datum van de doorzoeking door de politie alsook ruim na die datum. Hiermee is het vertrouwen gewekt dat [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] op een juiste manier werkte.
3.4.
[gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2] heeft eveneens de vordering betwist en verweer gevoerd. Hij heeft de rechtbank verzocht om CZ niet ontvankelijk te verklaren in haar vorderingen wegens schending van art. 21 Rv en art. 111 Rv. Daarnaast heeft [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2] gesteld dat de cessie-akten nietig dan wel vernietigbaar zijn en wel op de volgende gronden:
-CZ heeft misbruik van recht of bevoegdheid gemaakt door vaststellingsbeschikkingen te nemen waarin een bedrag wordt teruggevorderd en de budgethouder formeel wordt gewezen op de mogelijkheid van bezwaar, maar materieel wordt gevrijwaard mits de budgethouder een akte van cessie tekent. Het doen van aangifte was bovendien geen vrije keus van de budgethouder; zij zijn onder druk gezet.
-CZ handelt in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, namelijk (i) door te handelen zonder wettelijke grondslag, (ii) door aan [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2] een beroepsverbod voor onbepaalde tijd op te leggen (door de budgethouders te verbieden zorg bij [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2] in te kopen) (iii) door in strijd met het beginsel van rechtszekerheid en het vertrouwensbeginsel gelden terug te vorderen ten aanzien van zorg die bij huisbezoeken en in administratief vooronderzoek al was goedgekeurd, (iv) door de privaatrechtelijke weg te kiezen om een gedegen bestuursrechtelijke belangafweging te voorkomen, hetgeen willekeur oplevert, (v) door, anders dan de zorgverzekeraars, niet de Maatregelenrichtlijn te volgen maar een andere handelwijze te volgen en aldus ten opzichte van [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2] een uitzondering (ongelijkheid) te creëren.
-De budgethouders hadden geen keus om de akten van cessie te tekenen en aangifte te doen.  CZ heeft de budgethouders aangezet tot het doen van valse aangiften door middel van uitlokking. Civielrechtelijk is sprake van bedreiging in de zin van art. 3:44 lid 2 BW.
[gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2] heeft bovendien aangevoerd dat CZ niet de bevoegdheid heeft om de overdracht van de vorderingen van de budgethouders te orkestreren. Alleen de budgethouder zelf kan immers verantwoording afleggen of stellen dat de zorgaanbieder te kort is geschoten in de nakoming van de zorgovereenkomst. Bij overdracht van de vordering aan CZ is sprake van belangenverstrengeling. De zorgaanbieder kan de plicht tot verantwoording in die situatie ook niet overnemen van de budgethouder. Daarnaast geldt dat de door CZ ingestelde vordering onvoldoende is bepaald, er is slechts sprake van een aanname en er zijn geen definitieve vaststellingsbeschikkingen genomen. [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2] is ook niet in gebreke gesteld en dus niet in verzuim.
4
Het geschil in reconventie
4.1.1.
[gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3] vordert in reconventie, voor het geval de rechtbank zich bevoegd mocht verklaren en CZ mocht ontvangen in haar vorderingen, dat de rechtbank voor recht verklaart dat CZ onrechtmatig gehandeld heeft jegens [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3] en dat de rechtbank CZ veroordeelt aan [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3] te vergoeden de ten gevolge van het onrechtmatig handelen van CZ door hem geleden materiële en immateriële schade, nader vast te stellen bij staat en te vereffenen volgens de wet, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de datum van de conclusie van eis in reconventie (15 februari 2017) en CZ te veroordelen in de kosten van deze procedure, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf veertien dagen na de datum van het in dezen te wijzen vonnis, alsmede vermeerderd met de nakosten.
4.1.2.
[gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] vordert in reconventie, voor het geval de rechtbank CZ mocht ontvangen in haar vorderingen, dat de rechtbank voor recht verklaart dat CZ onrechtmatig gehandeld heeft jegens [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] en dat de rechtbank CZ veroordeelt aan [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] te vergoeden de ten gevolge van het onrechtmatig handelen van CZ door haar geleden materiële en immateriële schade, nader vast te stellen bij staat en te vereffenen volgens de wet, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de datum van de eis in reconventie van [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] (11 juli 2018) en CZ te veroordelen in de kosten van deze procedure, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf veertien dagen na de datum van het in dezen te wijzen vonnis, alsmede vermeerderd met de nakosten.
4.2.
[gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] en [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3] leggen daaraan hetzelfde ten grondslag: CZ heeft onrechtmatig tegenover [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] en [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3] gehandeld door buiten haar wettelijke bevoegdheid te treden, [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3] berekeningen te onthouden en geen gelijke rechten toe te kennen als iedere andere budgethouder (inzage in stukken, recht op bezwaar c.q. verweer). De handelwijze van CZ maakt een ernstige inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3] , nu hij zich in een strafrechtelijke procedure moet gaan verweren terwijl geen sprake is van een strafbaar feit, nu door [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3] immers feitelijk zorg is verleend. CZ heeft alle budgethouders op onrechtmatige wijze aangezet tot het doen van aangifte. Zij begrepen niet waarom ze aangifte deden, CZ liet hen daarbij niet de ruimte om nuance in de aangifte aan te brengen en liet budgethouders in de waan dat daadwerkelijk fraude was gepleegd, terwijl van in ieder geval een deel van hen vrijwel alle zorg is goedgekeurd. CZ heeft aldus ook de eer en goede naam van [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3] aangetast. [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3] heeft hierdoor schade geleden.
4.3.
[gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2] vordert in reconventie, voor het geval de rechtbank zich bevoegd mocht verklaren en CZ mocht ontvangen in haar vorderingen, dat de rechtbank,
I. CZ veroordeelt aan [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2] op grond van onrechtmatige daad te betalen de door hem geleden schade, bestaande uit de misgelopen inkomsten uit [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] , vast te stellen middels een verklaring voor recht en nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de datum van de conclusie van antwoord,
II. CZ veroordeelt aan [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2] te vergoeden de ten gevolge van het onrechtmatig handelen van CZ door hem geleden immateriële schade, vast te stellen middels een verklaring voor recht en nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de datum van de conclusie van antwoord,
en CZ veroordeelt in de kosten van deze procedure, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf veertien dagen na de datum van het in dezen te wijzen vonnis, alsmede vermeerderd met de nakosten.
4.4.
[gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2] heeft hieraan het volgende ten grondslag gelegd: CZ heeft onrechtmatig gehandeld jegens [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2] doordat zij budgethouders ertoe heeft aangezet geen zorg meer in te kopen bij [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] en haar rechtsopvolgers en de budgethouders tot het doen van aangiften en het ondertekenen van akten van cessie heeft aangezet. Dit alles terwijl de budgethouders zelf tevreden waren over de geleverde zorg en die zorg bovendien was gecontroleerd middels intensieve controles. De brief van 7 april 2016 heeft aldus geleid tot een beroepsverbod voor [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2] en tot concurrentievervalsing. Hierdoor heeft [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2] schade geleden.
4.5.
CZ heeft betwist dat zij onrechtmatig heeft gehandeld jegens [gedaagden in conventie, eisers in reconventie]
5
De beoordeling in conventie
De PGB-regeling en de zorgovereenkomst
5.1.
Een budgethouder kan met behulp van een pgb zelfstandig de door hem gewenste zorg inkopen. Alvorens zorg kan worden ingekocht, moet de zorgbehoefte worden vastgesteld door het Centrum Indicatiestelling Zorg. In de indicatie wordt aangegeven op welke zorgfuncties aanspraak kan worden gemaakt. Indien een zorgindicatie is verkregen en de budgethouder heeft gekozen voor de toekenning van een pgb, wordt hem op voorschotbasis een bedrag toegekend, waarmee hij zorg in kan kopen. Art. 2.6.9 van de op de AWBZ gebaseerde en tot 1 januari 2015 geldende “Regeling Subsidies AWBZ” (hierna: de PGB-regeling) bevat een aantal verplichtingen die voor de budgethouder golden in het kader van de inkoop van zorg, waaronder de verplichting om het budget niet anders te besteden dan voor inkoop van kwalitatief verantwoorde zorg voor de geïndiceerde zorgfuncties (zoals vermeld in art. 1.1.1 onderdeel j of k van de Regeling). Daarnaast bevat art. 2.6.9 de verplichting om een schriftelijke overeenkomst met de zorgverlener te sluiten waarin onder meer wordt geregeld dat de declaraties van de zorgverlener of zorgverlenende instantie een overzicht bevatten van de dagen waarop is gewerkt, het (uur)tarief, het aantal te betalen uren (of dagdelen of etmalen) en de naam van de zorgverlener of zorgverlenende instantie. Art. 2.6.9 lid 1, onder d en e, bevat de plicht om, op verzoek van het zorgkantoor, de voornoemde overeenkomst en declaraties tot vijf jaar na de datum van de subsidievaststelling ter beschikking van het zorgkantoor te stellen en door middel van invulling en ondertekening van een daartoe door het zorgkantoor toegezonden formulier verantwoording af te leggen over de besteding van het verleende pgb.
5.2.
In de PGB-regeling is niet expliciet uiteengezet wat onder kwalitatief verantwoorde zorg moet worden verstaan. Tussen partijen is echter niet in geschil dat de door [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] geleverde zorg kan worden verantwoord indien die zorg bestond uit de verschaffing van een structurele tijdsbesteding met een welomschreven doel, zoals het bevorderen van de zelfredzaamheid van de budgethouder.
In de Vergoedingenlijst PGB AWBZ 2014 (overgelegd als bijlage 17 bij het eindrapport) wordt, meer specifiek, aangegeven dat fitness, (begeleiding bij) sport, vrijetijdsbesteding en begeleiding bij uitstapjes niet met een pgb kunnen worden ingekocht. Uitstapjes van de budgethouder kunnen worden ingekocht mits het gaat om sociale activiteiten in de persoonlijke levenssfeer met familie en vrienden. De Vergoedingenlijsten zijn geen algemeen verbindend voorschrift of beleidsregel in de zin van artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. De bestuursrechter toetst telkens vol of sprake is van verantwoorde zorg en stelt zo nodig zijn eigen oordeel daaromtrent in de plaats van die van het zorgkantoor (vgl. CRvB 16 december 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:4578).
5.3.
De zorgovereenkomst, waarin de budgethouder de in art. 2.6.9 van de PGB-regeling genoemde afspraken dient op te nemen, beheerst de rechtsverhouding tussen de zorgverlener en de budgethouder. Tussen partijen is niet in geschil dat de door [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] en de budgethouders gesloten zorgovereenkomsten erop zagen dat [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] aan de budgethouders verantwoordbare (in de zin van de PGB-regeling en de AWBZ) zorg zou leveren en dat de zorg dus kon worden vergoed uit het door de budgethouders ontvangen pgb.
De administratie van [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1]
5.4.
CZ heeft in haar eindrapport ten aanzien van de door [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] gevoerde administratie het volgende bevonden: [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] heeft steeds, ongeacht het aantal geleverde uren zorg, op grond van een afgesproken maandtarief voor het volledige netto-budget bij de budgethouder gedeclareerd. Er is derhalve geen uniform uurtarief voor bepaalde geleverde soorten zorg. Vanwege het vaste maandtarief in de zorgovereenkomst, urenspecificaties met een bepaald tarief en facturen met weer andere bedragen is niet inzichtelijk hoeveel zorg daadwerkelijk is verleend en kunnen in een dossier verschillende bedragen of verschillende tarieven voorkomen. Daarnaast blijkt uit de door [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] aangeleverde excelbestanden, waarin de registratie is opgenomen van de deelname van de budgethouders bij de activiteiten, dat door  de budgethouders veel minder is deelgenomen aan de activiteiten dan bij de verantwoording richting het zorgkantoor is opgegeven.
5.5.
Door [gedaagden in conventie, eisers in reconventie] zijn de bevindingen van CZ ten aanzien van de wijze waarop [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] haar administratie voerde erkend, dan wel niet (gemotiveerd) betwist. Zo stelt [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2] ter zitting van 12 juli 2017 het volgende:
“
Ook al was alleen met een klant groepsbegeleiding gecontracteerd dan had de klant de individuele keuzevrijheid om te switchen van groepsbegeleiding naar individuele begeleiding.
[…]
Vaak werd naar aanleiding van die switch de overeenkomst niet aangepast. Ook pasten wij de facturering niet aan.
[…]
De klant wist toch wel dat iets wat gedeclareerd werd als groepsactiviteit in werkelijkheid een individuele begeleiding geweest was
.”
En:
“
Niet iedere mand duurt even lang en bij een vast maandbedrag leidt dat er toe dat het tarief per maand kan verschillen
. […]”
Tevens verklaren [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2] en [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3] :
“
Ons kan hooguit verweten worden dat we de administratie niet goed hebben bijgehouden
.”
In de conclusie van dupliek in conventie zijdens [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2] wordt bovendien onder 8 het volgende gesteld:
“
[gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2] moet als juist erkennen – zoals dit ook ter gelegenheid van de comparitie is benoemd – dat [gedaagden in conventie, eisers in reconventie] hun administratie niet goed hebben bijgehouden doordat de urenverantwoording niet was gebaseerd op de daadwerkelijk gewerkte uren, maar op de afgesproken uren in de overeenkomst
.”
En onder 34:
“
[gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] stuurde
[…]
aan de budgethouders een factuur en urenverantwoording conform de overeenkomst. Wanneer van de overeenkomst werd afgeweken doordat er op andere dagen gewerkt of er andere zorg werd verleend, werden de urenverantwoordingen hierop niet aangepast
. […]”
Ter zitting van 31 oktober 2019 is door [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2] het volgende verklaard:
“
Het feit dat de declaraties of de facturen niet meer overeenkomen met de in de praktijk aangeboden activiteiten, wil niet zeggen dat er sprake is van valsheid in geschrifte. Zo heb ik dat niet ervaren
.”
En door [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3] :
“
Door de snelle groei van ons bedrijf was er een achterstand ontstaan in de administratie.
[…]
Dat de facturen niet overeenkomen met de urenspecificatie komt denk ik door de achterstand in de administratie en dat er daarom verkeerd is geknipt, gekopieerd en geplakt uit de gegevens van eerdere jaren
.”
5.6.
Gezien bovenstaand kan als vaststaand worden aangenomen dat [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] geen uniform uurtarief hanteerde per geleverde type zorg, dat de urenspecificaties en facturen niet met elkaar overeen kwamen en dat uit de urenspecificaties en facturen niet kon worden opgemaakt hoeveel en welke zorg daadwerkelijk door [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] is verleend. Aldus zijn de budgethouders niet in staat geweest om middels de door [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] aan hen verstrekte facturen en/of urenspecificaties (dan wel middels de door CZ rechtstreeks bij [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] opgevraagde administratie) op juiste wijze verantwoording af te leggen over de besteding van het aan hen verleende pgb. CZ heeft onder andere om deze redenen de verantwoording over de besteding door de budgethouders van het aan hen verstrekte pgb voor een aanzienlijk deel afgekeurd.
De ontvankelijkheid van CZ in haar vorderingen
5.7.
Anders dan [gedaagden in conventie, eisers in reconventie] betogen, is CZ ook zonder bijzondere wettelijke grondslag bevoegd om civielrechtelijke rechtshandelingen te verrichten. Van enige schending van het legaliteitsbeginsel door CZ bij het aangaan van de cessie-overeenkomsten met de budgethouders is dan ook geen sprake.
5.8.
Van misbruik van bevoegdheid door CZ of schending van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur in verband met de door CZ met de budgethouders gesloten cessie-overeenkomsten is evenmin sprake. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt: CZ heeft op enig moment kennis genomen van de doorzoeking door de politie bij [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] vanwege verdenking van pgb-fraude. CZ is daarna een uitgebreid onderzoek gestart, waarbij CZ zowel bij de budgethouders als bij [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] informatie heeft opgevraagd en aan [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] meerdere malen de gelegenheid geboden heeft om haar zienswijzen te geven op de bevindingen van de onderzoekers. CZ heeft geconstateerd dat [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] steeds het gehele pgb van de budgethouder incasseerde, geen uniform uurtarief hanteerde, dat urenspecificaties en facturen niet met elkaar overeen kwamen en dat uit de urenspecificaties en facturen niet kon worden opgemaakt hoeveel zorg daadwerkelijk is geleverd. CZ had op dat moment voldoende reden om over te gaan op de aanpak zoals weergegeven in de brief van de Staatssecretaris van 7 december 2015 (Kamerstuk 25657, nummer 225, productie 4 bij het eindrapport). Kort samengevat houdt die aanpak in dat de terugvordering jegens de budgethouder te goeder trouw stop wordt gezet en eventuele vorderingen van de budgethouder op de zorgverlener over worden genomen, waarbij een voorwaarde voor daadwerkelijke vrijwaring van de budgethouder kan zijn dat hij meewerkt aan het cederen van de vordering op de zorgverlener aan het zorgkantoor. In de gegeven omstandigheden, zoals hierboven geschetst, acht de rechtbank het ook niet onzorgvuldig of onredelijk dat CZ in haar brief aan de budgethouders de (aanvullende) voorwaarde heeft gesteld dat de budgethouder aangifte zou doen tegen [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] en de budgethouders heeft verboden om in de toekomst zorg te ontvangen van [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] (of haar rechtsopvolgers). CZ had, gezien hetgeen uit haar onderzoek was gebleken, immers afdoende reden om [gedaagden in conventie, eisers in reconventie] van fraude te verdenken, waarbij de rechtbank van belang acht dat uit de verklaringen van [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3] en [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2] , zoals hierboven in rov. 5.5 weergegeven, blijkt dat zij willens en wetens onjuiste facturen en urenverantwoordingen opmaakten.
5.9.
Dat de budgethouders bij het sluiten van de cessie-akten door CZ op onjuiste wijze onder druk zijn gezet of bedreigd is nergens uit gebleken. Dat aan de vrijwaring van de budgethouder bepaalde voorwaarden zijn gesteld (namelijk het tekenen van de akte van cessie en het doen van aangifte) doet daaraan niet af. De rechtbank acht het in de omstandigheden van het geval niet onredelijk, en zelfs voor de hand liggend, dat in ruil voor de vrijwaring van de budgethouders werd verlangd dat zij mee zouden werken aan de overdracht van eventuele vorderingen jegens [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] . In bovenstaande is al geoordeeld dat CZ afdoende reden had om [gedaagden in conventie, eisers in reconventie] van fraude te verdenken, zodat het ook niet onredelijk was om van de budgethouders te vragen dat zij aangifte zouden doen.
5.10.
Het gegeven dat CZ niet in alle dossiers een gedetailleerde specificatie heeft opgesteld maakt niet dat CZ het zorgvuldigheidsbeginsel of
fair play
beginsel heeft geschonden. CZ heeft, zoals hierboven overwogen, immers uitgebreid onderzoek gedaan, een omvangrijk rapport overgelegd, alsmede een overzicht per budgethouder met budgetvaststellingen over 2013 en 2013 (zie bijlage 23 bij het eindrapport). CZ heeft [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] bovendien in de gelegenheid gesteld zienswijzen te geven en de eigen administratie over te leggen (zie bijvoorbeeld bijlages 7, 8 en 11 bij het eindrapport). Of CZ in deze procedure haar vorderingen voldoende heeft onderbouwd is een vraag van andere aard, die hierna nog door de rechtbank zal worden beantwoord. Aan het niet voldoen van de in art. 21 Rv en art. 111 lid 3 Rv neergelegde verplichtingen kan de rechter overigens de gevolgtrekkingen verbinden die hem geraden voorkomen. Als het al zo zou zijn dat CZ niet aan de in die artikelen neergelegde verplichtingen heeft voldaan, is dat tekortschieten in onderhavige zaak in ieder geval niet van dien aard dat om die reden het door haar gevorderde niet inhoudelijk kan worden beoordeeld.
5.11.
CZ heeft ook geen beginsel van behoorlijk bestuur geschonden door, zoals [gedaagden in conventie, eisers in reconventie] hebben gesteld, de privaatrechtelijke weg te kiezen en aldus aan [gedaagden in conventie, eisers in reconventie] een gang naar de bestuursrechter te ontnemen. De rechtbank stelt voorop dat, als voor [gedaagden in conventie, eisers in reconventie] in verband met enig door CZ genomen besluit een bestuursrechtelijke weg open zou staan, CZ aan [gedaagden in conventie, eisers in reconventie] de gang naar de bestuursrechter niet kan ontnemen door een “privaatrechtelijke weg” te kiezen. Uit het in deze zaak gewezen tussenvonnis van de rechtbank van 12 april 2017 vloeit overigens voort dat aan [gedaagden in conventie, eisers in reconventie] geen bestuursrechtelijke procedure openstond in verband met de vaststellingsbeschikkingen gericht aan de budgethouders of in verband met het vaststellen van het eindrapport. Verder is een vordering tot terugbetaling van een budgethouder op [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] , een civiele vordering en staat het CZ dan ook vrij om door budgethouders aan haar gecedeerde civielrechtelijke vorderingen voor de burgerlijke rechter aanhangig te maken.
5.12.
Van een schending van het vertrouwensbeginsel of het beginsel van rechtszekerheid in verband met het terugvorderen van gelden ten aanzien van zorg die bij vooronderzoek al is goedgekeurd, is, tot slot, evenmin sprake. Het is mogelijk dat de budgethouder erop mocht vertrouwen dat het aan hem verleende pgb na herhaalde goedkeuring van de besteding daarvan niet meer zou worden teruggevorderd door CZ. Dat betekent echter niet dat [gedaagden in conventie, eisers in reconventie] erop mochten vertrouwen dat CZ (of de budgethouders) jegens hen geen vordering uit onverschuldigde betaling (‘terugbetaling na vernietiging’), ongerechtvaardigde verrijking of onrechtmatige daad zouden instellen. Het gegeven dat een terugvordering van het pgb van de budgethouders door CZ in een bestuursrechtelijke procedure zou kunnen afstuiten op het vertrouwensbeginsel of rechtszekerheidsbeginsel, kan overigens wel van betekenis zijn voor de eventuele vraag naar het bestaan en de omvang van de schade die bij de budgethouders is ontstaan. Daar zal de rechtbank in het navolgende nog op terugkomen. In het geval CZ bij intensieve controles had kunnen constateren dat door [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] zorg werd verleend die niet voor vergoeding vanuit een pgb in aanmerking kon komen (vergelijk echter de hierboven geciteerde passage in het eindrapport in paragraaf 4.3), en de besteding van het pgb toen niettemin is goedgekeurd, kan dat gegeven bovendien van betekenis zijn voor de vraag of [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] jegens de budgethouders of rechtstreeks jegens CZ onrechtmatig heeft gehandeld door deze zorg aan de budgethouders te verlenen. Ook op dit punt zal de rechtbank in het navolgende nog terugkomen.
5.13.
Uit bovenstaande volgt dat de betogen van [gedaagden in conventie, eisers in reconventie] dat CZ niet-ontvankelijk is wegens schending van het legaliteitsbeginsel of enig beginsel van behoorlijk bestuur in verband met art. 3:14 BW, alle falen. Voor zover [gedaagden in conventie, eisers in reconventie] zich erop hebben beroepen dat CZ niet-ontvankelijk is omdat de cessie-overeenkomsten vernietigbaar zijn op grond van enig wilsgebrek bij de budgethouders, falen die betogen eveneens. [gedaagden in conventie, eisers in reconventie] zijn immers niet als partij bij die rechtshandelingen betrokken en daarmee niet bevoegd om zich op dergelijke wilsgebreken te beroepen (vgl. art. 3:50 BW).
De geldigheid van de zorgovereenkomsten tussen [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] en de budgethouders
5.14.
De rechtbank ziet niet waarom de zorgovereenkomsten tussen [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] en de budgethouders door inhoud of strekking in strijd zijn met de goede zeden, de openbare orde of een dwingende wetsbepaling. Het gegeven dat [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] in de praktijk het pgb van de budgethouders maximaal naar zich toe trok, waarbij de budgethouder een groot risico liep dat hij of zij de besteding niet zou kunnen verantwoorden, betekent immers niet zonder meer dat de tussen [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] en de budgethouders gesloten zorgovereenkomst die strekking heeft. De door partijen overgelegde zorgovereenkomsten bevatten het door de budgethouder te betalen tarief, alsmede het aantal uren zorg dat door [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] zal worden verleend en het type zorg (zie bijv. bijlage 14 bij het eindrapport en productie 24 bij conclusie van dupliek in conventie, tevens houdende reactie aanvulling eis, tevens houdende repliek in reconventie zijdens [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3] / [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] ). Dat een dergelijke overeenkomst als zodanig de verantwoording van de besteding van het budget onmogelijk maakt, is door CZ niet onderbouwd. De tekst van de PGB-regeling staat ook niet eraan in de weg dat in de zorgovereenkomst een vast maandtarief wordt opgenomen. Ook als een budgethouder een vast maandtarief betaalt, kan de zorgverlener immers (eventueel achteraf) factureren op grond van de daadwerkelijk verleende zorg zoals de PGB-regeling vereist (zie rov. 5.1). In de modelovereenkomst PGB 2012 en 2013 van de SVB (zie productie 11 bij de conclusie in dupliek in conventie zijdens [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2] ) wordt aan partijen overigens ook de keuze tussen een uurloon of een vast maandloon gegeven. De rechtbank zal, gezien bovenstaande, het beroep van CZ op de nietigheid van de zorgovereenkomsten in verband met art. 3:40 BW verwerpen.
5.15.
De rechtbank zal het beroep van CZ op de vernietigbaarheid van de zorgovereenkomsten in verband met art. 3:44 en 6:228 BW eveneens verwerpen. CZ grondt dat beroep kennelijk op het gegeven dat de budgethouders hun vorderingen op [gedaagden in conventie, eisers in reconventie] aan CZ hebben overgedragen. De bevoegdheid tot vernietiging van de overeenkomst gaat echter niet van rechtswege als nevenrecht met de vordering over. Die bevoegdheid is immers verbonden aan de rechtsverhouding tussen de budgethouders en [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] en niet aan de vorderingen die door de budgethouders aan CZ zijn overgedragen. Dat CZ van de budgethouders een last of volmacht heeft ontvangen om de zorgovereenkomsten te vernietigen is door CZ niet gesteld en blijkt ook niet uit de cessie-akten. Reeds op deze grond faalt het beroep van CZ op art. 3:44 en 6:228 BW. De rechtbank is overigens, ten overvloede, van oordeel dat het beroep van CZ op de vernietigbaarheid van de zorgovereenkomsten op grond van bedrog, misbruik van omstandigheden of dwaling afstuit op hetgeen in rov. 5.13 is overwogen met betrekking tot de nietigheid van de zorgovereenkomsten, nu het beroep op art. 3:44 en 6:228 BW kennelijk eveneens is gebaseerd op de gedachte dat de zorgovereenkomst strijdig is met de PGB-regeling of als zodanig leidt tot zorgverlening die onmogelijk kan worden verantwoord. Voor zover [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] uitvoering heeft gegeven aan de overeenkomst op een zodanige wijze dat daardoor de besteding van het pgb niet kon worden verantwoord door de budgethouders, leidt dat er mogelijk toe dat [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] ten opzicht van de budgethouders is tekortgekomen in de nakoming van de verbintenis uit de betreffende overeenkomst, maar zonder nadere toelichting, die door CZ niet is gegeven, valt niet in te zien waarom op die grond sprake zou zijn van een gebrekkige wil van de budgethouders bij het sluiten van de overeenkomst.
Ongerechtvaardigde verrijking
5.16.
CZ heeft onvoldoende onderbouwd dat sprake is van een
ongerechtvaardigde
verrijking van [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] . Zelfs als ervan zou moeten worden uitgegaan dat de zorgovereenkomsten in strijd zouden zijn met de PGB-regeling, dan zou dat immers niet betekenen dat de zorgovereenkomsten geen rechtvaardiging bieden voor de verrijking van [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] in de verhouding met de budgethouders, nu de zorgovereenkomsten immers een rechtvaardiging bieden voor de betaling van de op grond van die overeenkomst door [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] verleende zorg ongeacht of die zorg nu wel of niet verantwoordbaar is. Voor zover CZ wil betogen dat de (gebrekkige) uitvoering van de zorgovereenkomst door [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] de verrijking van [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] onrechtvaardig maakt, faalt haar betoog. De al dan niet gebrekkige uitvoering van de overeenkomst door [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] laat onverlet dat de overeenkomst voor de budgethouders een verbintenis tot betaling aan [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] in het leven roept en derhalve een rechtvaardiging vormt voor de verrijking van [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] . CZ stelt verder (zie nummer 104 van de dagvaarding) dat de verrijking van [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] ten opzichte van CZ in ieder geval niet kan worden gerechtvaardigd nu CZ met [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] geen overeenkomst heeft gesloten of rechtshandeling heeft verricht. Daarbij verliest CZ echter uit het oog dat de overeenkomst tussen [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] en de budgethouders ook in de relatie tot CZ in beginsel een rechtvaardiging biedt voor de verrijking van [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] (vgl. HR 28 oktober 2011, ECLI:NL:HR:2011:BQ5986, NJ 2012/495). Nu CZ niet nader toelicht waarom dat in dit geval anders zou moeten zijn, faalt ook dat betoog.
Onrechtmatige handelen jegens budgethouders
5.17.
In bovenstaande (rov. 5.3) is overwogen dat de door [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] en de budgethouders gesloten zorgovereenkomsten erop zagen dat [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] , als professioneel zorgverlener, aan de budgethouders verantwoordbare (in de zin van de PGB-regeling en de AWBZ) zorg zou leveren en dat de zorg dus kon worden vergoed uit het door de budgethouders ontvangen pgb. In dat kader mocht van [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] worden verwacht dat zij op de hoogte was van de geldende regels met betrekking tot de besteding van het pgb en dat zij alle redelijke inspanningen zou leveren om ervoor te zorgen dat de budgethouders die zorg bij haar inkochten de besteding van hun pgb richting het zorgkantoor konden verantwoorden. [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] diende dus zowel bij de wijze waarop zij haar administratie voerde (op basis waarvan eventueel verantwoording richting het zorgkantoor kon plaatsvinden), als bij de wijze waarop zij daadwerkelijk aan de budgethouder zorg verleende, rekening te houden met het grote belang dat de budgethouders erbij hadden om de besteding van hun pgb te kunnen verantwoorden. In dat kader moest [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] , voor zover mogelijk, de budgethouders ervoor behoeden dat zij hun budget besteden op een wijze die niet aan het zorgkantoor kon worden verantwoord. Voor zover [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] aan die verplichting niet heeft voldaan, is zij tekort geschoten in de nakoming van de voor haar uit de overeenkomst met de budgethouders voortvloeiende verbintenissen. CZ heeft aan haar vordering echter uitdrukkelijk niet ten grondslag gelegd dat [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] jegens de budgethouders wanprestatie heeft gepleegd. Wel heeft CZ aangevoerd dat [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] jegens de budgethouders een onrechtmatige daad heeft gepleegd. Van een dergelijke onrechtmatige daad kan sprake zijn als [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] jegens de budgethouders heeft gehandeld in strijd met hetgeen volgens ongeschreven recht in het maatschappelijk verkeer betaamt, waarbij rekening moet worden gehouden enerzijds met het gegeven dat [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] een professioneel zorgverlener is, die zich toelegt op de begeleiding van personen die zorgbehoevend zijn en die middels een pgb zorg kunnen inkopen, en anderzijds met het gegeven dat de budgethouders een zwaarwegend belang hebben bij de verantwoording van de besteding van hun pgb.
5.18.
In rov. 5.6 heeft de rechtbank vastgesteld dat [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] geen uniform uurtarief hanteerde per geleverd type zorg, dat de urenspecificaties en facturen niet met elkaar overeen kwamen en dat uit de urenspecificaties en facturen niet kon worden opgemaakt hoeveel en welke zorg daadwerkelijk door [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] is verleend, zodat de budgethouders niet in staat zijn geweest om middels de door [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] aan hen verstrekte facturen en/of urenspecificaties (dan wel middels de door CZ rechtstreeks bij [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] opgevraagde administratie) op juiste wijze verantwoording af te leggen over de besteding van het aan hen verleende pgb. Uit de in rov. 5.5 weergegeven stellingen van [gedaagden in conventie, eisers in reconventie] leidt de rechtbank af  dat zij de door hen verleende zorg willens en wetens op deze wijze hebben geadministreerd en dat zij dus opzettelijk een valse administratie hebben gevoerd en valse gegevens aan de budgethouders hebben verstrekt. Door aldus te handelen hebben [gedaagden in conventie, eisers in reconventie] de belangen van de budgethouders op grove wijze veronachtzaamd en hebben zij jegens hen onrechtmatig gehandeld.
Onrechtmatige handelen rechtstreeks jegens CZ
5.19.
De rechtbank acht het mogelijk dat [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] voor zover zij zorg heeft gedeclareerd die niet aan budgethouders is verleend, of zorg heeft verleend waarvan zij redelijkerwijs had moeten begrijpen dat die onder de toepasselijke regelgeving niet voor vergoeding uit het pgb in aanmerking kon komen, rechtstreeks jegens CZ een onrechtmatige daad pleegt. Het betoog van [gedaagden in conventie, eisers in reconventie] dat CZ slechts uitvoeringsorgaan is en daarmee geen schade heeft geleden en ook niet wordt getroffen in enig rechtens beschermd belang (vgl. punten 274 en 275 van de conclusie van antwoord zijdens [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3] en [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] en punt 169 van de conclusie van antwoord zijdens [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2] ), faalt. CZ is immers belast met de uitvoering en controle van de PGB-regeling zodat zij een belang heeft bij de doelmatige besteding van de door haar verstrekte pgb-gelden en schade lijdt in geval deze gelden niet op doelmatige wijze worden besteed. Op [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] rust, als professioneel zorgverlener die zich toelegt op de begeleiding van personen die zorgbehoevend zijn en die middels een pgb zorg kunnen inkopen, de plicht om met dat belang van CZ rekening te houden. Bovenstaande kan echter niet leiden tot toewijzing van (enig deel van) de door CZ gevorderde schade, zulks om de volgende reden: De schade die CZ vordert betreft het totaal van de bedragen waarvan CZ in de afzonderlijke beschikkingen heeft vastgesteld dat de besteding niet of onvoldoende door de budgethouders is verantwoord. De schadevordering van CZ lijkt dus in het geheel gebaseerd op de gedachte dat [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] onrechtmatig heeft gehandeld doordat zij heeft veroorzaakt dat de besteding van het pgb niet kon worden verantwoord door de budgethouders. Voor zover dat inderdaad het geval is, is sprake van een onrechtmatige daad
jegens de budgethouders
en kan sprake zijn van schade
bij de budgethouders
die correspondeert met het door CZ in de afzonderlijke beschikkingen vastgestelde bedrag. Een dergelijk handelen is echter niet zonder meer onrechtmatig jegens CZ. Het is immers mogelijk dat de door [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] verleende zorg weliswaar niet kan worden verantwoord (en in zoverre kan sprake zijn van schade bij de budgethouders), maar niettemin feitelijk wel voldeed aan de doeleinden waarvoor CZ de pgb-gelden verstrekt (en in zoverre is dan dus geen sprake van schade bij CZ). CZ heeft in haar vordering geen onderscheid gemaakt tussen schade die correspondeert met de onmogelijkheid van verantwoording (om welke reden dan ook) en de schade die rechtstreeks bij CZ resulteert als gevolg van het factureren van zorg die niet is verleend of het verlenen en factureren van zorg waarvan [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] redelijkerwijs had moeten begrijpen dat die onder de toepasselijke regelgeving niet voor vergoeding uit het pgb in aanmerking kon komen. Deze laatste vorm van schade correspondeert niet noodzakelijkerwijs met de door CZ in de afzonderlijke beschikkingen vastgestelde bedragen, terwijl het door CZ gevorderde bedrag wel in het geheel op deze afzonderlijke beschikkingen is gebaseerd. Kort gezegd: als CZ schade wil vorderen op grond van een rechtstreekse onrechtmatige daad van [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] jegens haarzelf kan zij het bestaan en de omvang van de schade niet baseren enkel op de vaststellingsbeschikkingen, maar dient zij het bestaan en de omvang van de schade te stellen en te onderbouwen aan de hand van de bedragen die zijn gefactureerd voor zorg waarvan [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] redelijkerwijs had moeten begrijpen dat die onder de toepasselijke regelgeving niet voor vergoeding uit het pgb in aanmerking kon komen en de bedragen die zijn gefactureerd voor zorg die in het geheel niet is verleend. Nu CZ heeft nagelaten het bestaan en de omvang van de schade op deze wijze te stellen en te onderbouwen, komt de rechtbank aan enige toewijzing van de schadevordering van CZ op grond van een eventuele onrechtmatige daad van [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] rechtstreeks jegens CZ niet toe.
Schade als gevolg van onrechtmatig handelen jegens budgethouders?
5.20.
In bovenstaande is geoordeeld dat [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] onrechtmatig heeft gehandeld jegens de budgethouder door opzettelijk een valse administratie te voeren en valse gegevens aan de budgethouders te verstrekken. Voor zover budgethouders als gevolg van dit handelen van [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] de besteding van hun pgb niet jegens CZ hebben kunnen verantwoorden en CZ als gevolg van deze gebrekkige verantwoording bij beschikking het definitieve pgb lager heeft vastgesteld, hebben de budgethouders (met inachtneming van hetgeen hierna volgt) als gevolg van dit handelen van [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] schade geleden. Het enkele feit dat CZ geen terugvorderingsbeschikkingen heeft genomen en nog geen bestuurlijke geldschuld is ontstaan als bedoeld in titel 4.4 van de AWB, zoals door [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2] is gesteld (vgl. onder punt 125 van zijn conclusie van antwoord in conventie en onder punten 123 e.v. van zijn conclusie van dupliek in conventie), kan daaraan niet af doen. Van schade in de zin van art. 6:95 en 6:162 BW is namelijk reeds sprake als afdoende vast komt te staan dat het bedrag dat door CZ in de vaststellingsbeschikkingen als onvoldoende verantwoord is aangemerkt ook daadwerkelijk door CZ kon en zou worden teruggevorderd. Daartoe moet CZ aantonen dat aan de budgethouders jegens CZ in een eventuele terugvorderingsprocedure geen beroep op het vertrouwensbeginsel of het rechtszekerheidsbeginsel zou zijn toegekomen (zoals door [gedaagden in conventie, eisers in reconventie] is aangevoerd) en moet CZ onderbouwen dat de gebrekkige verantwoording van de besteding van het pgb een terugvordering ter grootte van het door CZ gestelde bedrag in elke individuele zaak rechtvaardigt.
5.21.
Ten aanzien van het eventuele beroep van budgethouders op het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel overweegt de rechtbank als volgt: [gedaagden in conventie, eisers in reconventie] hebben gesteld dat bij diverse budgethouders intensieve controles hebben plaatsgevonden en dat de budgethouders voor 2013 reeds eerder een vaststellingbeschikking hebben ontvangen waarbij een globale controle heeft plaatsgevonden.
Door CZ zijn naar aanleiding van deze controles geen noemenswaardige problemen opgeworpen. Het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel staan eraan in de weg, aldus [gedaagden in conventie, eisers in reconventie] ,  dat CZ de besteding van het pgb daarna alsnog zou afkeuren en terugvorderen. In de door [gedaagden in conventie, eisers in reconventie] overgelegde uitspraak van de rechtbank Limburg van 26 april 2019 in de zaak tussen CZ en budgethouder Verweij heeft de rechtbank geoordeeld, kort gezegd, dat CZ het aan haar over het jaar 2013 verstrekte pgb niet kon terugvorderen naar aanleiding van een lagere, herziene vaststelling van haar pgb in 2016 omdat CZ het pgb van Verweij over het jaar 2013 al eerder in 2014, aan de hand van een globale controle, had vastgesteld. Het is vaste jurisprudentie van de CRvB (zie de uitspraken van 30 oktober 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3287 en 21 maart 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:1136) dat het zorgkantoor de vrijheid heeft om te bepalen op welke wijze zij de besteding van het pgb door de budgethouders controleert. Als het zorgkantoor volstaat met een globale controle, en achteraf de subsidievaststelling onjuist blijkt te zijn, moet dat risico bij het zorgkantoor worden gelegd. In geval de budgethouder niet wist of behoorde te weten dat zijn aanspraak op een te hoog bedrag is vastgesteld, kan de omstandigheid dat het zorgkantoor op grond van een globale controle de subsidie onjuist heeft vastgesteld geen inbreuk maken op de rechtszekerheid van de budgethouder en kan het zorgkantoor het teveel verleende budget niet terugvorderen. Uit bovenstaande volgt naar het oordeel van de rechtbank afdoende dat de budgethouders bij wie het pgb over het jaar 2013 na globale controle is vastgesteld, jegens CZ met succes een beroep op het rechtszekerheidsbeginsel hadden kunnen doen voor zover zij niet wisten of behoorden te weten dat hun aanspraak op een te hoog bedrag was vastgesteld. De rechtbank acht het daarnaast voldoende aannemelijk dat de budgethouders bij wie intensieve controles hebben plaatsgevonden zich jegens CZ in een eventuele terugvorderingsprocedure onder omstandigheden erop zouden kunnen beroepen dat zij erop mochten vertrouwen dat de door hen gedane verantwoording over 2013 en 2014 correct was en dat van onjuistheden geen sprake was, althans voor zover CZ uit de door de budgethouders bij die controles overgelegde administratie redelijkerwijs had kunnen constateren dat van onjuistheden sprake was maar toentertijd geen problemen heeft opgeworpen. In hoeverre dit alles aan een eventuele terugvordering van pgb-gelden door CZ (en derhalve aan het ontstaan van schade bij de budgethouders) in de weg had gestaan, kan de rechtbank gezien het navolgende echter in het midden laten.
5.22.
De rechtbank heeft in rov. 5.20 overwogen dat CZ moet onderbouwen dat de gebrekkige verantwoording van de besteding van het pgb een terugvordering ter grootte van het door CZ gestelde bedrag in elke individuele zaak rechtvaardigt. De vaststellingsbeschikkingen zijn daartoe op zich niet voldoende, nu immers de vraag is of in een eventuele terugvorderingsprocedure de budgethouder daadwerkelijk zou zijn veroordeeld tot terugbetaling van het deel van het pgb waarvan CZ in de beschikkingen heeft vastgesteld dat het niet is verantwoord. CZ heeft de lagere vaststelling van de pgb’s van de verschillende budgethouders kennelijk gebaseerd op de algemene bevindingen, zoals onder meer in het eindrapport te vinden, en een aantal specifieke bevindingen per budgethouder, zoals geformuleerd in de brief van 25 november 2015 aan de individuele budgethouders, waarvan door CZ echter maar een enkel exemplaar is overgelegd (vgl. nummer 5 van de conclusie van repliek in conventie met aanvulling eis met verwijzing naar bijlage 18 bij het eindrapport). Kort gezegd houden deze bevindingen in dat geen uniform uurtarief in rekening is gebracht, dat de bedragen in de zorgovereenkomsten, urenspecificaties, facturen en soms kwitanties niet met elkaar overeenkomen, dat activiteiten zijn aangeboden die niet met een pgb kunnen worden gefinancierd en dat veel meer uren zijn verantwoord dan daadwerkelijk hebben plaatsgevonden (gezien de aanwezigheidsregistraties). In de brief die als bijlage 18 bij het eindrapport is gevoegd, zijn onder meer de volgende specifieke bevindingen opgesomd: De urenspecificaties van september 2013, december 2013 en maart 2014 zijn niet aangeleverd; er is zorg verleend (huishoudelijke hulp, vissen, schilderen en Thermae 2000) die niet met een pgb gefinancierd kan worden; en er is richting CZ veel meer zorg verantwoord dan daadwerkelijk is geleverd. In het eindrapport zijn nog twee dossiers uitgewerkt waarin vergelijkbare problemen zijn bevonden.
5.23.
CZ heeft (de omvang van) de schade die door alle budgethouders is geleden onderbouwd met een enkele verwijzing naar de verschillende overzichten van de budgetvaststellingen over 2013 en 2014 die zij heeft overgelegd. Het laatste, aangepaste overzicht betreft het overzicht dat is overgelegd als productie 23 bij de vermindering eis in conventie en conclusie van dupliek in reconventie van 27 maart 2019. Het overzicht geeft de (herziene) budgetvaststellingen over 2013 en 2014 weer en bevat onder meer kolommen met het bruto budget per budgethouder over beide jaren, het te verantwoorden bedrag, de goedgekeurde verantwoording, de afgekeurde verantwoording, het terug te betalen bedrag en wat daarvan voor rekening van [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] moet komen. De rechtbank begrijpt (na zoek- en rekenwerk) dat de post ‘Totaal akte van cessie’ in de laatste kolom ‘Voor rekening [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] ’ de bedragen bevat die in onderhavige procedure als schade worden gevorderd. CZ heeft hiermee niet aan haar stelplicht ten aanzien van het bestaan en de omvang van de schade voldaan. Teneinde te voldoen aan haar stelplicht moet CZ immers per budgethouder stellen om welke reden bepaalde bestedingen zijn afgekeurd (bijvoorbeeld dat voor bepaalde maanden geen urenspecificaties zijn aangeleverd of dat minder zorg is verantwoord dan gezien de aanwezigheidsregistraties is geleverd), hoeveel uren dan zijn afgekeurd om die specifieke reden, en het bedrag dat dientengevolge door de budgethouder zou moeten worden terugbetaald en als schade voor rekening van [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] moet komen. CZ heeft dergelijke stellingen in haar processtukken niet of in ieder geval onvoldoende duidelijk en specifiek ingenomen, mede gelet op het beginsel van hoor en wederhoor. De verwijzingen naar het eindrapport, bijlagen bij het eindrapport of als producties door CZ overgelegde brieven aan de budgethouders voldoen daartoe ook niet, nog daargelaten dat die verwijzingen maar enkele budgethouders betreffen. Het is overigens – en dat volgt al uit bovenstaande – niet mogelijk om de onderbouwing in enkele voorbeelddossiers te extrapoleren naar de overige budgethouders, nu het gaat om vorderingen tot vergoeding van de schade die door individuele budgethouders is geleden en die individueel moet worden vastgesteld en begroot.
5.24.
Gezien bovenstaande moeten de vorderingen van CZ in conventie in hun geheel worden afgewezen.
5.25.
CZ zal, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de proceskosten, aan de zijde van [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2] tot op heden begroot op € 79,- (griffierecht) en
€ 10.809,- (salaris advocaat, 4,5 punt x tarief VI) een aan de zijde van [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] en [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3] tot op heden begroot op € 3.903,- (griffierecht) en € 10.809,- (salaris advocaat, 4,5 punt x tarief VI).
5.26.
De door [gedaagden in conventie, eisers in reconventie] gevorderde nakosten zullen worden toegewezen op de wijze zoals in de beslissing vermeld.
6
De beoordeling in reconventie
6.1.
Zowel [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2] als [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3] en [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] hebben hun vordering in reconventie ingesteld onder de voorwaarde dat de rechtbank zich bevoegd verklaard en CZ ontvankelijk is in haar vorderingen. Gezien het vonnis van de rechtbank van 12 april 2017 en gezien bovenstaande is aan deze voorwaarden voldaan, zodat de rechtbank thans overgaat tot een beoordeling van de vorderingen in reconventie.
6.2.
Zowel de vordering van [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2] als de vordering van [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3] en [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] zijn gegrond op dezelfde of op vergelijkbare argumenten als die zij hebben aangevoerd ter onderbouwing van hun betoog dat CZ niet ontvankelijk is in haar vorderingen in conventie. De rechtbank heeft geoordeeld dat CZ het legaliteitsbeginsel noch enig beginsel van behoorlijke bestuur heeft geschonden, door de vorderingen van de budgethouders aan zich te laten cederen of door [gedaagden in conventie, eisers in reconventie] een gang naar de bestuursrechter te ‘onthouden’. CZ had, gezien hetgeen uit haar onderzoek was gebleken, voldoende reden om [gedaagden in conventie, eisers in reconventie] van fraude te verdenken. In die context was het niet onredelijk om van de budgethouders te vragen dat zij zouden meewerken aan de cessie van de vorderingen en aan het doen van aangifte, en zouden toezeggen dat zij in de toekomst geen zorg meer zouden ontvangen van [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] of haar rechtsopvolgers. Dat CZ de budgethouders hierbij op onrechtmatige wijze onder druk zou hebben gezet, is niet gebleken noch voldoende onderbouwd gesteld. Voor zover [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] en [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3] hebben willen betogen dat CZ een plicht had om hen dezelfde rechten toe te kennen als ieder andere budgethouder (inzage in stukken, recht op bezwaar, etc.), faalt dat betoog. [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] en [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3] zijn immers geen budgethouders en hen staat in dat verband ook geen gang naar de bestuursrechter open. Voor zover CZ ten onrechte bepaalde zorg heeft afgekeurd of op enig moment voor de budgethouders onvoldoende duidelijk zou zijn geweest op welke gronden de besteding van hun pgb is afgekeurd, is zulks niet zonder meer onrechtmatig jegens [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] en [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3] , terwijl de onduidelijkheid over de vraag welke zorg wel en welke zorg niet door [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] is verleend in belangrijke mate zal zijn ontstaan door de onjuiste, onvolledige en niet waarheidsgetrouwe wijze waarop [gedaagden in conventie, eisers in reconventie] de door hen verleende zorg hebben geadministreerd. Dat bepaalde budgethouders zelf tevreden waren over de aan hen verleende zorg kan bovendien niet tot de conclusie leiden dat CZ daarom had moeten afzien van de door haar gevolgde handelwijze of dat de aangiften zonder enige grond zijn gedaan. CZ heeft immers uitgebreid onderzoek gedaan naar de handelwijze van [gedaagden in conventie, eisers in reconventie] en is op die basis overgegaan tot de door haar gevolgde handelwijze. Uit bovenstaande volgt dat CZ niet onrechtmatig heeft gehandeld jegens [gedaagden in conventie, eisers in reconventie] De rechtbank zal de reconventionele vorderingen dan ook afwijzen.
5.25.
[gedaagden in conventie, eisers in reconventie] zullen, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de proceskosten, tot op heden aan de zijde van CZ begroot op € 2.172,- (salaris advocaat, 4 punt x tarief II).
7
De beslissing
De rechtbank
in conventie
7.1
wijst de vorderingen af;
7.2.
veroordeelt CZ in de proceskosten, tot op heden aan de zijde van [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] en [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3] begroot op € 14.712,- en aan de zijde van [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2] op € 10.888,-, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf veertien dagen na de datum van dit vonnis;
7.3.
veroordeelt CZ in de na dit vonnis bij [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] en [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3] ontstane kosten, begroot op
€ 157,00 aan salaris advocaat, te vermeerderen, onder de voorwaarde dat CZ niet binnen twee weken na aanschrijving aan het vonnis heeft voldaan en er vervolgens betekening van de uitspraak heeft plaatsgevonden, met een bedrag van € 82,00 aan salaris advocaat [NAAM];
7.4.
veroordeelt CZ in de na dit vonnis bij [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2] ontstane kosten, begroot op
€ 157,00 aan salaris advocaat, te vermeerderen, onder de voorwaarde dat CZ niet binnen twee weken na aanschrijving aan het vonnis heeft voldaan en er vervolgens betekening van de uitspraak heeft plaatsgevonden, met een bedrag van € 82,00 aan salaris advocaat [NAAM];
7.5.
verklaart dit vonnis voor wat betreft de veroordelingen in rov. 7.2, 7.3 en 7.4 uitvoerbaar bij voorraad;
in reconventie
7.6.
wijst de vorderingen af;
7.7.
veroordeelt [gedaagden in conventie, eisers in reconventie] in de proceskosten, tot op heden aan de zijde van CZ begroot op € 2.172,-.
Dit vonnis is gewezen door mr. I.M. Etman, mr. J.R. Sijmonsma en mr. W. Loof en in het openbaar uitgesproken op 4 maart 2020.
Vgl. art. 6 van het Besluit Zorgaanspraken AWBZ, het proces-verbaal van de zitting gehouden op 12 juli 2017, de conclusie van antwoord in conventie tevens eis in reconventie zijdens [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] en [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3] onder 316 en de als productie 21 bij die conclusie overgelegde Vergoedingenlijst Persoonsgebonden budget AWBZ 2013 (nr. 36), en het eindrapport, p. 20-22.
Zie nummer 103 e.v. conclusie van antwoord in conventie zijdens [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2] , nummer 160 e.v. conclusie van antwoord in conventie zijdens [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3] en [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] , nummer 11 e.v. van de akte uitlaten producties tevens houdende akte overleggen productie van 8 mei 2019 zijdens [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 2] en nummer 5 e.v. van de antwoord akte ten aanzien van producties 23-25, tevens houdende inbreng nieuwe productie in conventie zijdens [gedaagde in conventie, eiseres in reconventie sub 1] en [gedaagde in conventie, eiser in reconventie sub 3] .
type: WL