ECLI:NL:RBMNE:2019:5112
Rechtbank MNE — Uitspraak 


RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: UTR 19/2126
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 oktober 2019 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
en
de Staatssecretaris van Financiën, verweerder
(gemachtigde: mr. E. Kuiper).
Inleiding
1. Eiser heeft van verweerder in november 2016 een eenmalige mobiliteitstoeslag (toeslag) gekregen.
Later heeft verweerder eiser verplicht om deze toeslag terug te betalen. Deze procedure gaat over de vraag of eiser de ontvangen toeslag moet terugbetalen of niet.
1.1.
In het besluit van 21 november 2018 heeft verweerder eiser de verplichting opgelegd om de toeslag terug te betalen omdat eiser niet meer voldoet aan de regels van de Personele Uitvoeringsbepalingen Belastingdienst (PUB). Tegen dit besluit heeft eiser bezwaar gemaakt.
1.2.
Verweerder heeft met het besluit van 17 april 2019 eisers bezwaar ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft dit beroep behandeld op de zitting van 19 september 2019. Eiser was op de zitting aanwezig. Namens verweerder was de gemachtigde die hierboven staat genoemd op de zitting aanwezig.
1.3.
Wat er aan deze procedure vooraf is gegaan, staat in bijlage 1 bij deze uitspraak.
De overwegingen en het oordeel van de rechtbank
2. Samengevat is de rechtbank van oordeel dat verweerder de toeslag niet van eiser mocht terugvorderen omdat eiser erop mocht vertrouwen dat hij recht had op deze toeslag. De rechtbank oordeelt dat het besluit van verweerder moet worden vernietigd, wat betekent dat eiser de toeslag niet hoeft terug te betalen.
2.1.
Hieronder legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen. Daarbij geeft de rechtbank eerst weer in welk situatie er volgens de PUB recht op een toeslag bestaat en beoordeelt zij daarna eisers beroep op het vertrouwensbeginsel. Voor de leesbaarheid van de uitspraak zijn de juridische regels als bijlage 2 toegevoegd aan deze uitspraak.
Wanneer bestaat er recht op een toeslag op grond van de PUB?
3. In de PUB is beschreven wanneer een medewerker recht heeft op een toeslag. Als een medewerker een overstap maakt naar een (hogere) functie en daarbij geen salarisverhoging krijgt vanaf de datum van deze functiewisseling, heeft de medewerker recht op een toeslag. Maar als de medewerker voorafgaand aan zijn benoeming eerst een startopleiding voor een groepsfunctie moet volgen dan heeft hij geen recht op de toeslag.
Mocht eiser erop vertrouwen dat hij recht had op de toeslag?
4. Eiser heeft aangevoerd dat hij erop mocht vertrouwen dat hij recht had op de toeslag. Om te beginnen heeft hij dat opgemaakt uit het feit dat hij niet zelf om de toeslag heeft gevraagd, maar dat zijn leidinggevende het initiatief nam om hem een toeslag toe te kennen. En niet alleen zijn leidinggevende kwam tot het oordeel dat hij recht had op de toeslag. Daarna zijn nog twee verschillende personen tot het oordeel gekomen dat hij aan alle voorwaarden voor de toeslag voldeed. Verder wist zijn werkgever toen de toeslag op 8 november 2016 werd toegekend dat hij sinds 3 oktober 2016 de opleiding Invordering F-niveau (F-opleiding) volgde. Als het volgen van deze opleiding volgens verweerder een reden is om de mobiliteitstoeslag niet toe te kennen, dan mocht eiser ervanuit gaat dat verweerder dit bij de beoordeling mee zou nemen.
5. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat eisers beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt omdat de grondslag van de toeslag achteraf is vervallen. Eiser ontving die toeslag namelijk omdat hij op 1 september 2016 van functie wisselde en daarvoor geen loonsverhoging kreeg. In eerste instantie werd eiser pas op 1 januari 2018 benoemd in zijn nieuwe functie, een half jaar nadat hij zijn opleiding had afgerond. Verweerder was namelijk in de veronderstelling dat hij vanaf dat moment zes maanden de tijd had om te beoordelen of eiser geschikt was voor de nieuwe functie. Maar uiteindelijk werd eiser met terugwerkende kracht al per 1 juli 2017 benoemd als invordering specialist groepsfunctie F, en ontving hij vanaf dat moment ook een hoger salaris (schaal F in plaats van schaal E). Dit heeft de zaak voor verweerder veranderd. In de periode direct voor zijn benoeming volgde eiser namelijk een startopleiding om zijn nieuwe functie te kunnen vervullen. Hierdoor is achteraf de in de PUB genoemde situatie ontstaan waarbij er geen recht bestaat op een toeslag, vindt verweerder.
6. De rechtbank is van oordeel dat eisers beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt. Hiervoor vindt de rechtbank drie punten belangrijk, die hieronder in de punten 7 tot en met 10 worden uitgewerkt en toegelicht.
Datum benoeming
7. De rechtbank is allereerst van oordeel dat verweerder zich niet op het standpunt kan stellen dat de grondslag van de toeslag achteraf is vervallen door eiser met terugwerkende kracht vanaf 1 juli 2017 hoger in te schalen. Uit de PUB blijkt namelijk dat niet de datum van inschaling maar de datum van benoeming in de nieuwe groepsfunctie van belang is. Verweerder is zich hiervan tijdens de besluitvorming kennelijk niet bewust geweest. Pas op de zitting heeft verweerder gezegd dat eiser niet alleen is ingeschaald in salaristrede F met terugwerkende kracht per 1 juli 2017, maar dat hij ook per die datum (en dus niet per 1 september 2016) is benoemd in de groepsfunctie F. Hier is de rechtbank het niet mee eens. Daarbij is van belang dat in het e-mailbericht van 22 juni 2016 van [A] aan eiser meerdere keren expliciet staat dat eiser met ingang van 1 september 2016 wordt benoemd in de groepsfunctie F. Voor het eerst op de zitting heeft verweerder gezegd dat in deze e-mail per ongeluk de juridisch onjuiste term ‘benoeming’ is gebruikt, terwijl is bedoeld dat eiser per
1 september 2016 is aangewezen voor de groepsfunctie F. Voor dit standpunt van verweerder zijn alleen geen aanwijzingen te vinden in het dossier. Er is bijvoorbeeld geen besluit waaruit blijkt dat eiser per 1 september 2016 is aangewezen voor de groepsfunctie F. Verder is er ook geen benoemingsbesluit waaruit blijkt dat eiser (met terugwerkende kracht) per 1 juli 2017 in de groepsfunctie F wordt benoemd. Wel zijn er besluiten ‘wijziging salarisschaal’ waarbij eisers salaris in eerste instantie per 1 januari 2018 en na bezwaar per 1 juli 2017 is gewijzigd naar salarisschaal F. Maar deze besluiten hebben alleen betrekking op de datum van eisers inschaling in salarisschaal F en niet op de datum van zijn benoeming in de groepsfunctie F. Nergens blijkt uit dat het voor eiser duidelijk had moeten zijn dat hij niet per 1 september 2016 in de groepsfunctie F was benoemd. Omdat gezien de bepalingen van de PUB de datum van benoeming belangrijk is bij het al dan niet toekennen van de toeslag, was het de verantwoordelijkheid van verweerder om duidelijk vast te leggen op welke datum eiser in de groepsfunctie F is benoemd. Het gevolg van onduidelijkheid hierover kan niet bij eiser worden neergelegd. Zelfs als achteraf vastgesteld moet worden dat eiser per 1 september 2016 is aangewezen voor de groepsfunctie F en pas per 1 juli 2017 in deze functie is benoemd, mag dit er naar het oordeel van de rechtbank dus niet toe leiden dat eiser de toeslag moet terugbetalen.
(Start)opleiding
8. Verder vindt de rechtbank het volgende belangrijk.
Volgens de PUB bestaat geen recht op de toeslag als een startopleiding moet worden gevolgd voor een groepsfunctie, voordat iemand in die groepsfunctie wordt benoemd. Vaststaat dat eiser op het moment dat hij de toeslag kreeg al was begonnen in de groepsfunctie F en op 3 oktober 2016 was gestart met de F‑opleiding. Omdat deze opleiding volgens verweerder een startopleiding is en het volgen van een startopleiding volgens de PUB een reden is om geen toeslag toe te kennen, had verweerder dus toen al kunnen vaststellen dat eiser onder de uitzondering van de PUB viel. Omdat eiser de toeslag toen toch kreeg, mocht hij er naar het oordeel van de rechtbank dan ook vanuit gaan dat de in de PUB genoemde uitzondering niet op hem van toepassing was. Bovendien kon eiser op dat moment eigenlijk niet weten dat verweerder de F-opleiding beschouwde als een startopleiding. Eiser wijst erop dat in de Digitale Belastingacademie de F-opleiding als ‘opleiding’ staat genoemd, terwijl andere opleidingen wel expliciet als ‘startopleiding’ staan beschreven. Verweerder heeft in reactie hierop toegelicht dat inderdaad de naam ‘startopleiding’ niet meer wordt gebruikt voor de F‑opleiding, maar dat het dit wel is wanneer wordt gekeken naar de inhoud ervan. De rechtbank is van oordeel dat van eiser niet kon worden gevraagd om uit de inhoud van de opleiding te begrijpen dat het om een startopleiding ging. Het is aan verweerder om hierover duidelijk te zijn, zeker omdat het zijn van ‘startopleiding’ gevolgen heeft voor het al dan niet toekennen van de toeslag. Onduidelijkheid hierover kan dan ook niet voor rekening van eiser komen. Ook om die reden mocht eiser er op vertrouwen dat hij recht had op de toeslag en dat de uitzondering van de PUB niet voor hem gold.
Verantwoordelijkheid beslissing
9. Tot slot vindt de rechtbank ook belangrijk dat, zoals eiser ook heeft gezegd, het initiatief tot toekenning van de toeslag bij zijn werkgever lag. Hij heeft er zelf niet om gevraagd. Voordat de toeslag werd toegekend, hebben meerdere personen beoordeeld of eiser voor de toeslag in aanmerking kwam. Dit blijkt uit het advies dat bij het besluit van 8 november 2016 tot toekenning van de toeslag zit. In dit advies is te lezen dat bij de beoordeling of eiser voor de toeslag in aanmerking komt, is gekeken naar de geldende regels en naar eisers salarisgegevens per eind augustus 2016. Vastgesteld is dat er bij eiser sprake is van een andere functie (van groepsfunctie E naar groepsfunctie F) en dat er geen sprake is van verhoging van eisers salaris, anders dan de jaarlijkse periodieke trede. In het advies wordt dan ook geconcludeerd dat eiser aan de voorwaarden voor het krijgen van de toeslag voldoet. Nadat de inhoud van dit besluit is besproken met het bevoegd gezag, te weten de plaatsvervangend directeur [B] , heeft verweerder op 8 november 2018 de toeslag zonder voorbehoud aan eiser toegekend.
Wat is de conclusie?
10. Al met al is de rechtbank van oordeel dat eiser om de hierboven genoemde drie redenen erop mocht vertrouwen dat hij recht had op de toeslag en dat zijn situatie niet onder de in de PUB genoemde uitzondering viel of in de toekomst zou gaan vallen. Verweerder heeft dan ook in strijd gehandeld met het vertrouwensbeginsel door aan eiser de verplichting op te leggen om de toeslag terug te betalen. Het beroep van eiser is gegrond. Het is dus niet meer nodig om de overige beroepsgronden te bespreken.
11. De rechtbank vernietigt het besluit van 17 april 2019, wat betekent dat dit besluit niet meer bestaat. Verder bepaalt de rechtbank dat verweerder geen nieuw besluit hoeft te nemen over deze zaak. Omdat er maar één uitkomst mogelijk is, zal de rechtbank zelf een nieuw besluit nemen. Dit besluit houdt in dat de rechtbank het besluit van 21 november 2018 herroept. Dit betekent dat eiser de toeslag niet hoeft terug te betalen. De rechtbank bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 17 april 2019.
12. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder het griffierecht van € 174,- dat eiser heeft betaald aan hem vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het besluit 17 april 2019;
herroept het besluit van 21 november 2018;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
Deze uitspraak is gedaan door mr. Y. Sneevliet, rechter, in aanwezigheid van
mr. N.R. Hoogenberk, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
18 oktober 2019.
griffier						rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat u kunt doen al u het niet eens bent met de uitspraak
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.
Bijlage 1: wat aan de procedure vooraf is gegaan
Eiser heeft een aanstelling bij verweerder en werkt bij de Belastingdienst. In 2016 heeft eiser, vanuit een groepsfunctie E, intern gesolliciteerd naar de vacature voor invordering specialist groepsfunctie F.  Op 1 september 2016 is eiser in deze functie begonnen en op 3 oktober 2016 is hij gestart met de opleiding Invordering F-niveau (de F-opleiding).
Aan eiser is op 8 november 2016 eenmalige een toeslag van € 1351,68 (bruto) toegekend met ingang van 1 september 2016 in verband met zijn overgang naar de groepsfunctie F.
Eiser heeft de F-opleiding eind juni 2017 met goed gevolg afgerond. Na afloop van een beoordelingstijdvak van zes maanden is eiser per 1 januari 2018 ingeschaald in de bij de groepsfunctie F behorende salarisschaal F. Naar aanleiding van zijn bezwaar tegen deze ingangsdatum is eiser op 8 augustus 2018 met terugwerkende kracht tot 1 juli 2017 ingeschaald in de salarisschaal F.
Bijlage 2: de juridische regels
Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren 1984 (BBRA)
Artikel 22c, eerste lid, van het BBRA:
De ambtenaar aan wie, anders dan krachtens een loopbaanregeling als bedoeld in artikel 13 van het Algemeen Rijksambtenarenreglement of in bepalingen van dezelfde strekking in een soortgelijke regeling, op grond van artikel 57, eerste lid of tweede lid van het Algemeen Rijksambtenarenreglement een andere functie wordt opgedragen, waarbij het belang van de dienst is gelegen in het opdragen van juist die andere functie, heeft recht op een eenmalige mobiliteitstoeslag ter grootte van 50% van zijn salaris, tenzij zijn salaris met ingang van de datum waarop die andere functie wordt opgedragen om die reden wordt verhoogd.
Personele Uitvoeringsbepalingen Belastingdienst, uitgave januari 2017.
Hoofdstuk 3: Belonen en Vergoeden
4.6
Mobiliteitstoeslag
Het belang van de dienst kan, bij vrijwilligheid, blijken uit het openstellen van een vacature of het benaderen van een medewerker om diens specifieke kwaliteiten (artikel 57, eerste lid, van het ARAR). Het dienstbelang kan ook vorderen dat van een medewerker verlangd wordt dat hij een andere functie gaat bekleden (artikel 57, tweede lid, letter b, van het ARAR).
Van dienstbelang kan ook worden gesproken wanneer sprake is van een vrijwillige overgang naar een andere functie met een lager maximumsalaris dan dat van de oude functie (demotie), waarbij sprake dient te zijn van inhouding op het salaris (vgl. artikel 57b van het ARAR).
Voor de volgende situaties waarin sprake is van verandering van functie of takenpakket bestaat geen recht op de mobiliteitstoeslag:
de plaatsing in een functie van een ambtenaar op grond van artikel 57, tweede lid, onder a, van het ARAR;
de overplaatsing naar een andere functie door de dienst, omdat de betrokken ambtenaar in de oude functie niet goed functioneerde;
het opdragen van andere taakelementen in de eigen functie;
het opdragen van andere werkzaamheden in het kader van een geldende loopbaanregeling;
het volgen van een startopleiding voor een groepsfunctie, voorafgaande aan de benoeming in die groepsfunctie;
de terugplaatsing naar de oude organisatorische eenheid na onvoldoende studieresultaten tijdens een opleiding;
het tijdelijk opdragen van andere werkzaamheden (waaronder interim functievervulling).
Voor het verkrijgen van een mobiliteitstoeslag gelden de volgende eisen:
 het moet gaan om één van de volgende twee situaties :
o de overstap naar een andere functie op aanvraag van de betrokken ambtenaar (artikel 57, eerste lid, van het ARAR). Hierbij wordt ook begrepen de overgang naar een functie met een lager maximumsalaris dan dat van de oude functie (demotie), ongeacht of daarbij sprake is van inhouding op het salaris (artikel 57b ARAR);
o de overstap naar een andere functie op basis van een opgelegde verplichting, voor zover deze is gebaseerd op artikel 57, tweede lid, letter b, van het ARAR.
sprake moet zijn van een andere functie waarbij het belang van de dienst is gelegen in het opdragen van juist die andere functie en/of van geografische mobiliteit;
geen sprake moet zijn van een salarisverhoging als gevolg van de functiewisseling, ingaande op de datum van die functiewisseling.
(…)
De grondslag hiervan ligt in artikel 22c van het Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren 1984 en hoofdstuk 3 onder 4.6 van de Personele Uitvoeringsbepalingen Belastingdienst.