ECLI:NL:RVS:2019:4314
Raad van State — Uitspraak 


201903380/1/A1.
Datum uitspraak: 18 december 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant] en anderen, wonend te Amsterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 19 maart 2019 in zaak nr. 18/4823 in het geding tussen:
[appellant] en anderen
en
het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Oost van de gemeente Amsterdam, thans: het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (hierna: het college).
Procesverloop
Bij besluit van 22 december 2016 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen verleend voor het vergroten van de woning op het perceel [locatie] te Amsterdam (hierna: het perceel).
Bij besluit van 12 juni 2018 heeft het college, nadat de rechtbank bij uitspraak van 21 december 2017 een eerder besluit op bezwaar van 2 mei 2017 heeft vernietigd, opnieuw beslist op het door [appellant] en anderen gemaakte bezwaar en het besluit van 22 december 2016 met wijziging van de motivering gehandhaafd. Het college heeft alsnog toestemming verleend voor het van het bestemmingsplan afwijkende gebruik.
Bij uitspraak van 19 maart 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 oktober 2019, waar [appellant] en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door A. Eringa, zijn verschenen. Voorts is [vergunninghouder] ter zitting als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    [vergunninghouder] heeft op 12 oktober 2016 een omgevingsvergunning aangevraagd voor een verbouwing van zijn woning waardoor de oppervlakte wordt vergroot. De woning bevindt zich in een rij ten opzichte van elkaar gespiegelde woningen en bestaat uit een begane grond en twee verdiepingen. Op de begane grond bevindt zich een patio. Op de eerste en tweede verdieping zijn gebruiksruimten gesitueerd rondom de vide boven de patio. Op de tweede verdieping bevindt zich een dakterras met op de zijdelingse perceelsgrenzen halfopen hekwerken, bestaande uit verticale lamellen die op enige afstand van elkaar staan. Het dakterras verbindt de kamer aan de straatzijde van de woning met die aan de achterzijde. De kamer aan de straatzijde is vanuit de eerste verdieping te bereiken met een trap. Aan de achterzijde van de woning bevindt zich een trap die vanaf de begane grond via de eerste verdieping naar de tweede verdieping gaat. Het bouwplan voorziet in onder meer de uitbreiding van het looppad en plaatsing van wanden op de begane grond en de eerste en de tweede verdieping, waardoor de patio en de daarboven aanwezige vide wordt verkleind en de gebruiksruimten op de begane grond en de verdiepingen worden vergroot. Op de tweede verdieping is een serre voorzien met wanden van ondoorzichtig glas en met een beloopbare glazen vloer. Deze serre komt ten opzichte van de aangrenzende woningen op minder dan 1 m afstand van de zijdelingse perceelsgrenzen. Een deel van de bestaande vide blijft behouden. Langs de zijdelingse perceelsgrens met de woning Panamakade 202 blijft een strook van het bestaande dakterras behouden. Langs de zijdelingse perceelsgrens met de woning Panamakade 198 komt tussen de serre en de erfgrens, daar waar voorheen een vide was, een looppad. In de gevel van de verblijfsruimte aan de achterzijde van het pand, wordt ter hoogte van het behouden deel van de vide een raam vervangen door een deur met glas. Verder wordt de pui in de voorgevel op de begane grond teruggezet.
De rechtbank heeft in de uitspraak van 21 december 2017 geoordeeld dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, omdat de serre is te beschouwen als een dakkamer als bedoeld in artikel 1, aanhef en onderdeel 24, van de voorschriften van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Borneo, Sporenburg en Rietlanden". Een dakkamer is op het perceel echter niet toegestaan. Hoewel het college ter zitting bij de Afdeling te kennen heeft gegeven het oordeel van de rechtbank onjuist te achten, heeft het geen hoger beroep tegen de uitspraak ingesteld. Ook [appellant] en anderen hebben geen hoger beroep ingesteld. In deze procedure moet daarom van de juistheid van dat oordeel worden uitgegaan.
Het college heeft omgevingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Daarbij heeft het college toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, en artikel 4, aanhef en onder 4, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht.
De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen verlenen.
[appellant] en anderen kunnen zich niet verenigen met de verleende omgevingsvergunning vanwege de serre en het looppad, omdat zij vrezen voor een vermindering van zon- en daglichttoetreding in hun woningen, de aantasting van hun persoonlijke levenssfeer en de vermindering van het zicht over de dakterrassen.
Belanghebbendheid
2.    Om als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) te kunnen worden aangemerkt, moet een natuurlijk persoon een voldoende objectief bepaalbaar belang bij het besluit hebben. Het uitgangspunt is dat degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit toestaat, in beginsel belanghebbende is bij de vaststelling van dat besluit.
Naar het oordeel van de Afdeling zijn [vijf appellanten], allen woonachtig aan de D.L. Hudigstraat, geen belanghebbenden. Hun woningen grenzen aan de achterzijde van de rij woningen waarvan de woning [locatie] onderdeel uitmaakt. De woningen bestaan evenals de woning [locatie] uit een begane grond en twee verdiepingen. Vanuit deze woningen bestaat geen zicht op de delen van de woning, waarop de omgevingsvergunning betrekking heeft. Niet aannemelijk is gemaakt dat zij rechtstreeks feitelijke gevolgen van het gebruik van de woning, nadat die is verbouwd, zullen ondervinden. Dat zij het ongewenst achten dat in de toekomst een omgevingsvergunning kan worden verleend voor een gelijksoortige verbouwing in hun rij woningen, levert geen persoonlijk belang op bij het besluit van 22 december 2016. Dat besluit betreft immers niet een woning in hun rij.
Het hoger beroep, voor zover dat door hen is ingesteld, wordt daarom niet-ontvankelijk verklaard.
3.    Voor zover hierna [appellant] en anderen worden genoemd, betreft dit [appellant] en anderen, met uitzondering van [vijf appellanten].
Advies bezwaarschriftencommissie
4.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college aan het besluit van 12 juni 2018 ten onrechte geen advies van een onafhankelijke adviescommissie als bedoeld in artikel 7:13 van de Awb ten grondslag heeft gelegd.
4.1.    Artikel 7:13 van de Awb luidt:
"1. Dit artikel is van toepassing indien ten behoeve van de beslissing op het bezwaar een adviescommissie is ingesteld:
a. die bestaat uit een voorzitter en ten minste twee leden,
b. waarvan de voorzitter geen deel uitmaakt van en niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan en
c. die voldoet aan eventueel bij wettelijk voorschrift gestelde andere eisen."
4.2.    Het college heeft aan het besluit op bezwaar van 2 mei 2017, dat door de rechtbank is vernietigd bij besluit van 21 december 2017, een advies van de bezwaarschriftencommissie ten grondslag gelegd. Aan het besluit op bezwaar van 12 juni 2018 is niet een ander advies ten grondslag gelegd. Uit de stukken komt naar voren dat volgens [appellant] en anderen de voorzitter van de bezwaarschriftencommissie niet werkzaam mag zijn bij de gemeente.
Artikel 7:13 van de Awb verplicht het bestuursorgaan niet een adviescommissie als in die bepaling is bedoeld, in het leven te roepen. Het bestuursorgaan heeft de vrijheid om een adviescommissie te benoemen die wat haar samenstelling betreft niet voldoet aan de in artikel 7:13 gestelde eisen. Het college heeft het besluit op bezwaar op het uitgebrachte advies van de bezwaarschriftencommissie mogen baseren.
Het betoog faalt.
Aanvraag
5.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte een omgevingsvergunning heeft verleend voor het gebruik in strijd met het bestemmingsplan, omdat [vergunninghouder] geen aanvraag tot afwijking van het bestemmingsplan heeft ingediend.
5.1.    Een omgevingsvergunning kan slechts op grond van een aanvraag worden verleend. Blijkens het aanvraagformulier heeft [vergunninghouder] een omgevingsvergunning om zijn woning te mogen verbouwen aangevraagd. Ingevolge artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo wordt de aanvraag met betrekking tot het bouwen, indien het beoogde gebruik van het te bouwen bouwwerk in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan, van rechtswege mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor planologisch strijdig gebruik als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van die wet. Nu het bouwen in strijd is met het bestemmingsplan, heeft het college de aanvraag van [vergunninghouder] terecht mede aangemerkt als een aanvraag om omgevingsvergunning voor het met het bestemmingsplan strijdig gebruik en daarop beslist.
Het betoog faalt.
Beleidsregels
6.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college voor dakopbouwen en dakterrassen niet het juiste kader heeft gehanteerd bij de toetsing van de gevolgen van het bouwplan. Daartoe voeren zij aan dat het college ten onrechte niet aan het beleid, neergelegd in de notitie "Beleidsregels afwijkingen omgevingsvergunning" heeft getoetst. Volgens hen ligt de woning in het gebied B2 dat in de Beleidsregels wordt genoemd als uitzondering op de gebieden die zijn uitgezonderd van de toepassing van de beleidsregels.
6.1.    In de Beleidsregels zijn voorwaarden opgenomen waaronder bouwplannen die zijn aangemerkt als bouwplannen met een beperkte ruimtelijke impact, zoals dakopbouwen en daktoegangen, kunnen worden toegestaan. De Beleidsregels geven voorwaarden waar bouwplannen voor woon- en niet-woonfuncties aan moeten voldoen om de effecten van een bouwplan voor de omgeving wat betreft de bezonning, de licht- en luchttoetreding of de persoonlijke levenssfeer van omwonenden, de kwaliteit van het straatbeeld of de architectonische kwaliteit van het betreffende gebouw deze effecten aanvaardbaar te laten zijn.
Hoofdstuk 7 van de Beleidsregels gaat over dakopbouwen, dakuitbouwen en daktoegangen. Op pagina 20 is onder het kopje "Uit te sluiten gebieden/bebouwing" omschreven dat het beleid niet geldt voor bepaalde gebieden en bebouwing. Op pagina 20 staat een kaart waarop met een rode of zwarte lijn de gebieden A, B, B2, C, D en E zijn weergegeven. Op pagina 21 is omschreven wat de op de kaart weergegeven gebieden A tot en met E zijn. Volgens de tekst op pagina 21 betreft gebied B Borneo, Sporenburg en Rietlanden (exclusief gebieden B2 en C).
De kaart in combinatie met de tekst op pagina 20 en 21 is niet direct duidelijk. De Afdeling is van oordeel dat uit de kaart en de tekst op pagina 21 volgt dat het beleid van toepassing is op gebied B en dat de daarbinnen gelegen gebieden, aangeduid als B2 en C daarvan zijn uitgezonderd. Anders dan waarvan [appellant] en anderen uitgaan, vormt het op de kaart weergegeven gebied B niet een van de gebieden die zijn uitgezonderd van toetsing aan het beleid en waarvan de kleine gebieden B2 vervolgens weer zijn uitgezonderd. Zoals het college ter zitting heeft gesteld zou bij een dergelijke uitleg het beleid alleen gelden voor de gebieden B2 en niet van toepassing zijn op het grotere met een lijn weergegeven gebied B, waarbinnen de kleine gebieden B2 zijn gelegen.
Het betoog faalt.
Afweging ruimtelijke gevolgen
7.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college, gelet op de betrokken belangen, in redelijkheid omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen. Daartoe stellen zij door de bouw van de serre en het looppad op de tweede verdieping van de woning nadelige gevolgen voor hun persoonlijke levenssfeer, de zon- en daglichtlichttoetreding in hun woningen en het uitzicht op de dakterrassen te ondervinden. Volgens hen leidt de realisering van het looppad langs de perceelsgrens met de woning Panamakade 198 tot een onevenredige aantasting van de persoonlijke levenssfeer, onder meer omdat vanaf het looppad in de vide en op de patio kan worden gekeken. Verder zal door de serre de zon- en daglichttoetreding in de aangrenzende woningen Panamakade 198 en 202 worden verminderd. Ook zal volgens [appellant] en anderen door de serre vanaf de andere dakterrassen in de rij gespiegelde woningen waartoe de woning [locatie] behoort, geen vrij zicht meer bestaan over de andere dakterrassen.
7.1.    Het bouwplan voorziet op de tweede verdieping in een serre met wanden van ondoorzichtig glas. De serre komt ten opzichte van de aangrenzende woningen op minder dan 1 m afstand van de zijdelingse perceelsgrenzen. Langs de zijdelingse perceelsgrens met de woning Panamakade 198 komt tussen de serre en de erfgrens een looppad.
Aan de achterzijde van de woning komt het looppad uit op de vide. Aan de voorzijde van de woning komt het looppad uit op een glazen wand met daarin een raam. Ter zitting heeft [vergunninghouder] desgevraagd te kennen gegeven dat het looppad uitsluitend met een ladder vanuit de woonkamer aan de voorzijde van de woning bereikt kan worden via het raam dat toegang geeft tot het looppad. Volgens [vergunninghouder] is het looppad slechts bedoeld om onderhouds- en schoonmaakwerkzaamheden te kunnen verrichten. Onder deze omstandigheden heeft het college ervan kunnen uitgaan dat het looppad slechts incidenteel zal worden betreden. Weliswaar bestaat vanaf het looppad zicht op en in de woning Panamakade 198, maar gelet op het incidentele gebruik van het looppad, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de mate van aantasting van de persoonlijke levenssfeer niet zodanig is dat de omgevingsvergunning niet kon worden verleend.
Wat betreft de gestelde vermindering van zon- en daglichttoetreding in aangrenzende woningen door de serre, is van belang dat tussen de dakterrassen van de rij woningen aan de Panamakade erfafscheidingen staan die bestaan uit verticale lamellen die op enige afstand van elkaar zijn geplaatst. Het bestemmingsplan staat niet in de weg aan het vervangen van de erfafscheiding door dichte erfafscheidingen. Dergelijke erfafscheidingen leiden mogelijk tot een afname van zon- en daglichttoetreding in aangrenzende woningen. Voor zover de serre al zal leiden tot vermindering van zon- en daglichttoetreding in die woningen, zal dat minder zijn dan bij dichte erfafscheidingen. Onder deze omstandigheid heeft de rechtbank terecht in de gestelde vermindering van zon- en daglichttoetreding geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het besluit op bezwaar niet in stand kan blijven. Aangezien een dichte erfafscheiding er ook toe zal leiden dat niet meer over de dakterrassen kan worden gekeken, heeft de rechtbank verder in de door [appellant] en anderen gestelde vermindering van het uitzicht over de dakterrassen door de serre evenmin aanleiding moeten zien voor dat oordeel.
Gelet op wat hiervoor staat, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college, gelet op de betrokken belangen, in redelijkheid omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen.
Het betoog faalt.
Privaatrechtelijke belemmeringen
8.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er een evidente privaatrechtelijke belemmering aan de realisatie van het bouwplan in de weg staat. Daartoe voeren zij aan dat vanaf het looppad zicht bestaat op het erf van de woning Panamakade 198. Ook stellen zij dat in de muur aan de achterkant van de bestaande tweede verdieping, langs de erfgrens van de woning aan de Panamakade 198, een deuropening is gepland, die niet is voorzien van ondoorzichtige vensters.
8.1.    Artikel 5:50 van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW) luidt:
"1. Tenzij de eigenaar van het naburige erf daartoe toestemming heeft gegeven, is het niet geoorloofd binnen twee meter van de grenslijn van dit erf vensters of andere muuropeningen, dan wel balkons of soortgelijke werken te hebben, voor zover deze op dit erf uitzicht geven.
2. […]
3. De in dit artikel bedoelde afstand wordt gemeten rechthoekig uit de buitenkant van de muur daar, waar de opening is gemaakt, of uit de buitenste naar het naburige erf gekeerde rand van het vooruitspringende werk tot aan de grenslijn der erven of de muur. […]"
Artikel 5:51 luidt:
"In muren, staande binnen de in het vorige artikel aangegeven afstand, mogen steeds lichtopeningen worden gemaakt, mits zij van vaststaande en ondoorzichtige vensters worden voorzien."
8.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1628, is voor het oordeel van de bestuursrechter dat een privaatrechtelijke belemmering aan de verlening van een omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo in de weg staat, slechts aanleiding wanneer deze een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is immers de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit. Een privaatrechtelijke belemmering is pas evident in de hiervoor bedoelde zin, indien zonder nader onderzoek kan worden vastgesteld dat voor de realisering van een bouwwerk de toestemming van een ander is vereist en die ander die toestemming niet geeft en niet hoeft te geven.
8.3.    Vast staat dat het looppad en de geplande deur binnen twee meter van de erfgrens met het perceel Panamakade 198 zijn voorzien.
Het looppad geeft direct zicht op het naburige erf Panamakade 198. Vanaf het bestaande dakterras bestaat daarop echter ook reeds zicht. Onder deze omstandigheid bestaat geen grond voor het oordeel dat, als al sprake zou zijn van een privaatrechtelijke belemmering, deze aan vergunningverlening in de weg staat.
In de gevel van de verblijfsruimte aan de achterzijde van het pand komt in plaats van een raam een deur met glas. Deze deur komt niet dichter bij het perceel Panamakade 198 dan het reeds aanwezige raam. Voor zover al vanuit de deuropening meer zicht op de percelen 198 en 202 bestaat dan in de bestaande situatie, zal dat vooral uit zijdelings zicht bestaan. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 16 september 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ7765, kan uit de bewoordingen van artikel 5:50, eerste lid, gelezen in samenhang met het derde lid, van het BW niet zonder meer worden afgeleid dat, naast het rechtstreeks uitzicht, ook het zijdelings uitzicht onder het verbod dat in dat artikel is verwoord dient te worden begrepen. Dat betekent dat van een evidente privaatrechtelijke belemmering geen sprake is.
De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat vanwege de gestelde privaatrechtelijke belemmeringen geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het college de omgevingsvergunning niet in redelijkheid heeft mogen verlenen.
Het betoog faalt.
Redelijke eisen van welstand
9.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand. Zij voeren aan dat ten onrechte niet is beoordeeld welke gevolgen het bouwplan heeft voor de specifieke architectonisch kenmerken van de rij woningen aan de Panamakade.
9.1.    Het college heeft het bouwplan getoetst aan de welstandsnota "De schoonheid van Amsterdam 2013". In hoofdstuk 6 van de Welstandsnota zijn criteria opgenomen voor veel voorkomende bouwplannen. Bouwplannen die kleine ingrepen aan de bestaande bebouwing inhouden, worden ambtelijk getoetst. Het college heeft volstaan met een ambtelijke welstandstoets. Uit deze ambtelijke welstandstoets is naar voren gekomen dat de wijzigingen van de patio en de gevel voldoen aan de standaardcriteria van hoofdstuk 6.4 van de welstandsnota.
Anders dan [appellant] en anderen hebben gesteld, bestond voor een welstandstoetsing van niet vanuit de openbare ruimte zichtbare wijzigingen van de woning geen plaats. De welstandstoetsing ziet, gelet op artikel 2.10, eerste lid, onder d, van de Wabo, in samenhang gelezen met artikel 12a, eerste lid van de Woningwet, op het uiterlijk of de plaatsing van een bouwwerk, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving.
De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het college terecht heeft geconcludeerd dat het bouwplan niet in strijd is met redelijke eisen van welstand.
Het betoog faalt.
Slotoverwegingen
10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep voor zover ingesteld door [vijf appellanten] niet-ontvankelijk;
II.    bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
w.g. Slump    w.g. Van Heusden
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2019
163-919.