ECLI:NL:RVS:2019:4435
Raad van State — Uitspraak 


201803712/1/R2.
Datum uitspraak: 24 december 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Stichting Milieuzorg Zeist en omstreken, gevestigd te Zeist (hierna: SMZ),
appellante,
en
de raad van de gemeente Utrechtse Heuvelrug,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 8 maart 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "De Woerd, Driebergen - Rijsenburg" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft SMZ beroep ingesteld.
De raad van de gemeente Utrechtse Heuvelrug heeft een verweerschrift ingediend.
SMZ en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 september 2019, waar SMZ, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door mr. K. Vreeker en I. Eising, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting [belanghebbende], bijgestaan door [gemachtigdne], gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het plan is een partiële herziening van het bestemmingsplan "Driebergen Buitengebied" (hierna: het vorige plan) en voorziet op de gronden ter plaatse van en rondom een voormalig composteerterrein in een natuurgebied bij een landgoed, van welk landgoed een voormalige schaapskooi met een erf onderdeel uitmaken. Verder maakt het plan ten behoeve van het beheer van het landgoed een beheerderswoning in de voormalige schaapskooi en een beheerschuur mogelijk, en voorziet het in het stallen voor twee paarden. Het plangebied ligt tussen de wijk Hoenderdaal in Driebergen, de Rijsenburgselaan, de Langbroekerdijk/Rijnseweg en de A12. SMZ kan zich niet met het plan verenigen omdat het plan volgens haar tot een te grote inbreuk op natuurwaarden leidt.
De gemeente is eigenaar van de gronden ter plaatse van het voormalige composteerterrein. [belanghebbende] is de eigenaar van de overige gronden van het plangebied, waarop de schaapskooi staat en de beheerschuur is voorzien. Deze gronden zijn rond 1960 in het bezit van de familie van [belanghebbende] gekomen en zijn sindsdien voor agrarische doeleinden bestemd geweest. Rond 1990 is op deze gronden met een subsidieregeling natuur aangelegd. In het vorige plan is aan deze gronden van [belanghebbende] voor het eerst de bestemming "Natuur" toegekend. De voormalige schaapskooi is halverwege de negentiende eeuw gebouwd en begin jaren zestig van de vorige eeuw verbouwd tot jachtverblijf. Sindsdien zijn in de voormalige schaapskooi een woonkamer, een keuken en slaapkamers aanwezig.
Ontvankelijkheid
2.    De raad stelt dat het beroep van SMZ, voor zover dat ziet op gronden waar volgens haar een historische houtwal aanwezig is, niet-ontvankelijk is, nu dit niet steunt op een bij de raad naar voren gebrachte zienswijze.
2.1.    De Afdeling stelt vast dat de zienswijze van SMZ is gericht tegen het hele plan. Hetgeen door SMZ in beroep is aangevoerd heeft eveneens betrekking op het hele plan. Dat de beroepsgrond over een historische houtwal niet reeds in de zienswijze van SMZ is genoemd, doet daaraan niet af. Binnen de door de wet en de goede procesorde begrensde mogelijkheden staat er immers geen rechtsregel aan in de weg dat bij de beoordeling van het beroep gronden worden betrokken die na het nemen van het bestreden besluit zijn aangevoerd en niet als zodanig in de voorbereidingsprocedure met betrekking tot het desbetreffende besluitonderdeel naar voren zijn gebracht.
Het beroep van SMZ voor zover dat ziet op de gronden waar volgens haar een historische houtwal aanwezig is, is dan ook ontvankelijk.
Goede procesorde
3.    De raad stelt dat de door SMZ bij de brief van 29 juli 2019 gevoegde stukken over de gesteldheid van de bodem en grond dermate kort voor de zitting zijn overgelegd dat de goede procesorde er zich tegen verzet dat deze stukken als processtukken worden aanvaard. De raad stelt dat deze stukken van oudere datum zijn.
3.1.    Over de bij de brief van 29 juli 2019 gevoegde stukken overweegt de Afdeling dat de goede procesorde onder omstandigheden in de weg kan staan aan het in de beoordeling betrekken van die stukken. Van dergelijke omstandigheden is naar het oordeel van de Afdeling niet gebleken. Daarbij betrekt de Afdeling dat deze stukken ruim 5 weken vóór de zitting zijn overgelegd en dus met inachtneming van de termijn als bedoeld in artikel 8:58, eerste lid, van de Awb zijn ingediend, zodat niet om die reden sprake is van strijd met de goede procesorde. De omstandigheid dat de betreffende stukken van een behoorlijke omvang zijn, maakt niet dat de goede procesorde desalniettemin aan het betrekken van de stukken in de beoordeling in de weg staat. Daarbij is van belang dat een deel van de stukken, waaronder de "Evaluatie verwijderen puinbaan Rijsenburgerweg ong Driebergen" van Vink van 5 mei 2017 (hierna: het evaluatierapport), de raad reeds bekend was. Gelet hierop heeft de raad voldoende gelegenheid gehad om op deze nadere stukken te reageren.
Het betoog faalt.
Toetsingskader
4.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Natuur Netwerk Nederland (hierna: het NNN)
5.    SMZ betoogt dat het plan in strijd is met artikel 2.4 van de Provinciale Ruimtelijke Verordening 2013 Provincie Utrecht (Herijking 2016), vastgesteld door Provinciale Staten van Utrecht op 12 december 2016 (hierna: de PRV). SMZ voert daartoe primair aan dat ten onrechte door toepassing van het zogenoemde "plussen en minnen" is getoetst aan artikel 2.4, derde lid, van de PRV. Volgens SMZ had de zogenoemde saldobenadering toegepast moeten worden.
SMZ voert secundair aan dat het "plussen en minnen" op onjuiste wijze is uitgevoerd. Volgens haar worden de negatieve effecten van de in het plan mogelijk gemaakte ontwikkelingen onderschat, terwijl de positieve effecten juist worden overschat. Zo zijn de negatieve effecten van de permanente bewoning van het jachtverblijf, de bouw van de beheerschuur en het intensievere gebruik van de toegangsweg dat daarmee gepaard zal gaan groter dan is beschreven. In dit verband wijst SMZ op de omstandigheid dat het plangebied een rustig gebied is. Ook moeten de bodemverontreiniging ter plaatse van de voormalige toegangsweg, het opbrengen van vervuilde en voedselrijke grond elders en de intensieve begrazing door twee paarden als minnen voor de natuur worden aangemerkt.  Wat betreft de positieve effecten, stelt SMZ dat de werkelijke oppervlakte die als natuurterrein wordt ingericht slechts de helft vormt van de in de Natuurtoets "Gebiedsplan De Woerd" van AFO Advisering & Flora- en fauna Onderzoek van oktober 2017 (hierna: de Natuurtoets), beschreven oppervlakte. Ook had het ongedaan maken van het illegale gebruik van de schaapskooi als jachtverblijf volgens SMZ niet als plus voor de natuur mogen worden aangemerkt.
Voorts stelt SMZ dat de maatregelen die moeten worden genomen om de plussen te realiseren, als voorwaardelijke verplichting in het plan moeten worden opgenomen.
5.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het plan in overeenstemming is met de PRV. Volgens de raad leidt de in het plan voorziene ruimtelijke ontwikkeling niet tot een significante aantasting van het NNN.
5.2.    Artikel 2.4 van de PRV luidt, voor zover relevant:
"1. Als "Natuur Netwerk Nederland" wordt aangewezen het gebied waarvan de geometrische plaatsbepaling is vastgelegd in het GML-bestand en is verbeeld op de kaart Natuur.
2. Een ruimtelijk besluit voor gronden die zijn aangewezen als "Natuur Netwerk Nederland" bevat bestemmingen en regels die de wezenlijke kenmerken en waarden beschermen en in stand houden. Onder wezenlijke kenmerken en waarden worden zowel actuele als potentiële waarden verstaan.
3. Een ruimtelijk besluit voor gronden die zijn aangewezen als "Natuur Netwerk Nederland" bevat geen nieuwe bestemmingen en regels die ruimtelijke ontwikkelingen toestaan, die per saldo leiden tot een significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden, of tot een significante vermindering van de oppervlakte van die gebieden, of van de samenhang tussen die gebieden, tenzij:
a. er sprake is van een groot openbaar belang en er geen reële andere mogelijkheden zijn, of de ruimtelijke ontwikkelingen nieuwe bebouwing of terreinverharding binnen omheinde militaire terreinen mogelijk maken, en
b. negatieve effecten voor de natuur worden zoveel mogelijk beperkt door mitigerende maatregelen en de overblijvende negatieve effecten worden gecompenseerd door inrichting van nieuwe natuur elders, met dien verstande dat:
1˚ de compensatie minimaal gelijkwaardig is aan het verlies aan waarden en kenmerken, en
2˚ de compensatie plaatsvindt in aansluiting op het Natuur Netwerk Nederland (NNN), of binnen de groene contour, of binnen het NNN op een locatie waar nog nieuwe natuur moet worden ontwikkeld en dit leidt tot versnelling van realisatie van het NNN, en
3˚de realisatie van de compensatie, het beheer en de instandhouding daarvan zijn verzekerd op het moment van vaststelling van het ruimtelijk besluit, waarin de aantastende ruimtelijke ingreep mogelijk wordt gemaakt.
[…]."
5.3.    De Afdeling stelt vast dat het plan betrekking heeft op gronden die in de PRV zijn aangewezen als NNN. Gelet hierop ziet de Afdeling zich allereerst voor de vraag gesteld of, en zo ja, welke nieuwe bestemmingen en regels het plan bevat die ruimtelijke ontwikkelingen toestaan. Daarbij moet voor het vaststellen van de referentiesituatie, gelet op de tekst van artikel 2.4, derde lid, van de PRV, worden uitgegaan van de planologische mogelijkheden die het vorige plan bood.
Voor zover in het plan enkel de bestemming "Natuur" is toegekend aan gronden waaraan in het vorige plan eveneens de bestemming "Natuur" was toegekend, stelt de Afdeling vast dat het plan in ieder geval niet voorziet in nieuwe bestemmingen en regels die ruimtelijke ontwikkelingen toestaan. Voor zover in het plan niet enkel de bestemming "Natuur" aan gronden is toegekend of voor zover in het plan de bestemming "Natuur" is toegekend aan gronden die in het vorige plan niet voor natuur waren bestemd, wordt hieronder uiteengezet of, en zo ja, in hoeverre het plan nieuwe bestemmingen en regels bevat die ruimtelijke ontwikkelingen toestaan.
Aan de gronden waarop het jachtverblijf staat is in het plan de bestemming "Wonen" toegekend, waarmee die gronden ingevolge artikel 5, lid 5.1, van de planregels uitsluitend zijn bestemd voor één beheerderswoning. Ingevolge artikel 5, lid 5.2.1, van de planregels geldt voor het bouwen van hoofdgebouwen ter plaatse van de gronden met de bestemming "Wonen" dat het aantal maximaal 1 mag bedragen, dat de inhoud van het hoofdgebouw niet meer mag bedragen dan de bestaande inhoud en dat de goot- en bouwhoogten niet meer mogen bedragen dan de bestaande goot- en bouwhoogten. Volgens de definitie van "bestaand", zoals opgenomen in artikel 1, lid 1.15, van de planregels, gaat het om bebouwing zoals aanwezig op het tijdstip van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan, dan wel mag worden gebouwd krachtens een voor dat tijdstip aangevraagde vergunning, tenzij anders in de regels is bepaald. Nu het plan dus alleen de bouw van het reeds aanwezige gebouw, de voormalige schaapskooi, mogelijk maakt, voorziet het plan in zoverre dus niet in een ruimtelijke ontwikkeling. Voorts bepaalt het plan dat het gebouw enkel mag worden gebruikt als beheerderswoning door de terreinbeheerder en gezinsleden. In het vorige plan was aan de gronden waarop de voormalige schaapskooi staat de bestemming "Natuur" toegekend. Op grond van artikel 22, derde lid, van de regels van het vorige plan mocht het gebruik van gronden en bouwwerken dat ten tijde van het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan bestond of placht te bestaan en in strijd is met het plan worden voortgezet tenzij het een gebruik betreft dat met de in het vorige bestemmingsplan aangewezen bestemming strijdig was en welk strijdig gebruik een aanvang heeft genomen nadat dit vorige bestemmingsplan rechtskracht had verkregen. Vaststaat dat het gebouw sinds begin jaren zestig als jachtverblijf wordt gebruikt, waarbij het daarbij aan de orde zijnde gebruik naar tijd, omvang en aard feitelijk gelijk te stellen is met een gebruik als recreatiewoning. Daartoe waren toen ook reeds een keuken, slaapkamers en een woonkamer in het gebouw aanwezig. Ook staat vast dat dit gebruik is aangevangen voordat het vóór het vorige plan geldende bestemmingsplan rechtskracht heeft verkregen. Derhalve viel het gebruik als jachtverblijf onder het overgangsrecht van het vorige plan. Voor zover het de gronden waarop de voormalige schaapskooi staat betreft, voorziet het plan dus alleen in een wijziging van het gebruik van dit gebouw als jachtverblijf naar het gebruik daarvan als beheerderswoning.
Aan een klein deel van de gronden met een oppervlakte van ongeveer 80 m2 ten noordoosten van het jachtverblijf zijn naast de bestemming "Natuur" de aanduidingen "opslag" en "bouwvlak" toegekend. Ingevolge artikel 3, lid 3.1, onder b, van de planregels is ter plaatse van de aanduiding "opslag" opslag en berging ten behoeve van het beheer van het landgoed en het stallen van twee paarden toegestaan. Ingevolge artikel 3, lid 3.2.1, van de planregels is binnen het hele bouwvlak de bouw van ten hoogste één gebouw of overkapping toegelaten met een bouwhoogte van maximaal 6 m. Het vorige plan stond ter plaatse reeds de bouw van een gebouw met een oppervlakte van maximaal 30 m2 ten behoeve van het beheer van het natuurgebied toe. In vergelijking met het vorige plan voorziet het plan dus slechts in een beperkte toename van de omvang van een gebouw ten behoeve van het beheer van de natuur.
Aan een strook gronden met de bestemming "Natuur" met een oppervlakte van 0,8 ha ten noordwesten van het jachtverblijf is in het plan de aanduiding "specifieke vorm van natuur - houden van paarden toegestaan" toegekend. Ingevolge artikel 3, lid 3.1, onder d, van de planregels is ter plaatse van die aanduiding de extensieve beweiding met maximaal twee paarden toegestaan. Verder is aan een klein deel van de gronden, direct ten zuidoosten van de gronden met de aanduidingen "opslag" en "bouwvlak" en ter grootte van twee parkeerplaatsen, de bestemming "Natuur" met de aanduiding "parkeerterrein" toegekend. Die gronden mogen op grond van artikel 3, lid 3.1, onder c, van de planregels voor twee parkeerplaatsen worden gebruikt. In het vorige plan was aan de bedoelde gronden de bestemming "Natuur" toegekend. Op grond van de bij die bestemming opgenomen doeleindenomschrijving was daar extensieve recreatie, waaronder volgens artikel 1, onder 29, van de regels van het vorige plan ook paardrijden wordt begrepen, waarbij mede gebruik mocht worden gemaakt van wegen, toegestaan. De ruimtelijke ontwikkelingen waarin het plan in zoverre voorziet zijn dus het gebruik van een beperkt aantal gronden voor maximaal twee parkeerplaatsen en het gebruik van gronden met een beperkt oppervlak voor het weiden van maximaal twee paarden in plaats van voor paardrijden ter plaatse van alle gronden met een natuurbestemming.
Aan de gronden ter plaatse van het voormalige composteerterrein met een oppervlak van 1,8 ha is de bestemming "Natuur" toegekend. In het vorige plan was aan die gronden de bestemming "Bedrijf" toegekend. In vergelijking met het vorige plan voorziet het plan ter plaatse van die gronden in natuur waar op grond van het vorige plan een composteerterrein was toegestaan. De ruimtelijke ontwikkeling die het plan in zoverre mogelijk maakt is aldus het gebruik van gronden ter grootte van 1,8 ha voor natuur in plaats van voor een composteerterrein.
Anders dan SMZ vreest, voorziet het plan niet in een paardenbak, een paardenstal, een houthok, een kippenhok en een pauwenverblijf. De raad heeft overigens ter zitting verklaard handhavend te zullen optreden tegen respectievelijk een eventueel illegaal in het plangebied aanwezige paardenbak, paardenstal, houthok, kippenhok en pauwenverblijf, voor zover deze bouwwerken nog niet gesloopt zijn en deze bouwwerken illegaal zijn.
Al met al voorziet dit plan in vergelijking met het vorige plan in de volgende ruimtelijke ontwikkelingen: de beperkte wijziging van het gebruik van de voormalige schaapskooi als jachtverblijf naar beheerderswoning, een toename van de oppervlakte van een gebouw ten behoeve van natuurbeheer van 50 m2, het gebruik van een beperkt grondoppervlak voor maximaal twee parkeerplaatsen en het beperkte gebruik van een beperkt terreinoppervlak voor het weiden van maximaal twee paarden in plaats van het gehele plangebied voor paardrijden, en de bestemming van gronden met een omvang van 1,8 ha voor de instandhouding, herstel en/of ontwikkeling van natuur in plaats van als composteerterrein.
Gelet hierop is de raad van de juiste ruimtelijke ontwikkelingen uitgegaan.
5.4.    In de toelichting op artikel 2.4, derde lid, van de PRV staat dat niet elke ingreep leidt tot een significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden. Ingrepen die - eventueel nadat inrichtingsmaatregelen zijn genomen - niet de wezenlijke kenmerken en waarden significant aantasten, zijn op grond van deze bepaling toegestaan. Dit geldt ook voor uitbreidingen van geringe omvang van al binnen het NNN bestaande functies, zo is in de toelichting beschreven. Verder staat in de toelichting dat wanneer er wel sprake is van een significante aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden, artikel 2.4, derde lid, van de PRV ruimte kan bieden voor het toepassen van de NNN-saldobenadering. Wanneer de conclusie is dat de wezenlijke kenmerken en waarden niet significant worden aangetast, wordt aan de saldobenadering niet toegekomen.
5.5.    Om te bezien of de ruimtelijke ontwikkelingen waarin het plan voorziet de wezenlijke kenmerken en waarden van het gebied significant aantasten, heeft de raad de Natuurtoets laten opstellen. Daarin is beschreven dat er negatieve effecten uitgaan van de permanente bewoning van het jachtverblijf en de toename van de oppervlakte van de te bouwen beheerschuur. Deze negatieve effecten worden veroorzaakt door het verlies van natuur door de verharding die zal worden aangebracht als gevolg van de bouw van de schuur en door de toename van de verstoring door een intensivering van de menselijke aanwezigheid. Daar staat tegenover dat de verstoring beperkt is omdat het jachtverblijf nu ook al als recreatiewoning door mensen wordt gebruikt. Volgens de Natuurtoets lijkt van relevante verstoring voor dassen geen sprake te zijn en kan de toename van verstoring voor verstoringsgevoelige soorten weliswaar leiden tot een kleine lokale vermindering van geschikt leefgebied, maar is de verwachting niet dat soorten die in het plangebied aanwezig zijn het plangebied zullen verlaten of in de toekomst zullen mijden. De negatieve effecten van het plan leiden volgens de Natuurtoets dan ook niet tot een significante aantasting van het NNN. SMZ heeft dit niet, met gegevens onderbouwd, aangevochten.
Anders dan SMZ stelt, heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling dan ook terecht op het standpunt gesteld dat aan het toepassen van de saldobenadering als bedoeld in artikel 2.4, derde lid, van de PRV niet wordt toegekomen.
5.6.    Vervolgens heeft de raad de benadering gevolgd die in de NNN-wijzer Utrecht van de provincie Utrecht (hierna: de NNN-wijzer) is beschreven. Daarmee heeft de raad beoogd om de effecten die het plan heeft zo klein mogelijk dan wel enkel positief voor het NNN te laten zijn. Uit de NNN-wijzer volgt dat de gemeente onder andere tot de conclusie kan komen dat significante aantasting wordt voorkomen als de positieve gevolgen die het plan heeft, de plussen, gelijktijdig met de rest van het project worden gerealiseerd. Dit instrument wordt "plussen en minnen" genoemd.
In verband hiermee is in de Natuurtoets beschreven dat het plan ook positieve effecten heeft. Zo wordt aan een deel van de gronden van het composteerterrein, waaraan in het bestemmingsplan "Driebergen - Bestemmingsplan Buitengebied", vastgesteld door de gemeente Driebergen-Rijsenburg op 16 september 2004 (hierna: het vorige plan), de bestemming "Bedrijf" was toegekend, in het voorliggende plan de bestemming "Natuur" toegekend. De verharding ter plaatse van het voormalige composteerterrein, met een oppervlakte van 7.600 m2, is verwijderd en dit terrein zal worden ingericht als natuurterrein, aldus de Natuurtoets. De conclusie van de Natuurtoets luidt dat het plan, nadat alle plussen en minnen zijn afgewogen, als positief voor het NNN wordt beoordeeld. De toepassing van het "plussen en minnen" is op bepaalde punten door SMZ bestreden.
5.7.    Voor zover SMZ stelt dat de effecten van permanente bewoning van de schaapskooi en de bouw en het gebruik van de beheerschuur groter zullen zijn dan in de Natuurtoets is beschreven omdat sprake is van een rustig of stil gebied, overweegt de Afdeling dat door de raad is toegelicht dat het plangebied niet als rustig of stil kan worden aangemerkt door de ligging nabij de rijksweg A12 en nabij een kartcircuit. Voor zover SMZ stelt dat de min inhoudende dat menselijke aanwezigheid tot een toename van verstoring leidt groter is dan in de Natuurtoets is beschreven omdat het gebruik van de voormalige schaapskooi als recreatiewoning op grond van het vorige plan illegaal was, overweegt de Afdeling als volgt. Zoals onder 5.3 is overwogen, viel het gebruik van de voormalige schaapskooi als recreatiewoning op grond van het vorige plan onder het overgangsrecht van dat plan. Anders dan SMZ stelt, was dit gebruik op grond van het vorige plan dus op zichzelf toegestaan.
Voor zover SMZ stelt dat de verontreiniging van de bodem ter plaatse van de voormalige toegangsweg op het voormalige composteerterrein en het opbrengen van vervuilde grond elders op het voormalige composteerterrein als min had moeten worden aangemerkt, stelt de Afdeling dat in artikel 5, lid 5.3, van de planregels de voorwaardelijke verplichting is opgenomen dat de bewoning van de schaapskooi pas is toegestaan als de natuur zoals beschreven in het in bijlage 1 opgenomen inrichtingsplan is gerealiseerd. In dat inrichtingsplan is beschreven waar in het plangebied welke natuur wordt gerealiseerd. Ingevolge artikel 3, lid 3.1, onder a, van de planregels zijn de voor "Natuur" aangewezen gronden mede bestemd voor de instandhouding van die natuurwaarden. Desgevraagd heeft de raad ter zitting bevestigd dat, indien nodig, een nog resterende bodemverontreiniging zal worden verwijderd. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de verontreiniging van de bodem ter plaatse van de voormalige toegangsweg op het voormalige composteerterrein en het opbrengen van vervuilde grond elders op het voormalige composteerterrein als min had moeten worden aangemerkt.
Voor zover SMZ stelt dat de intensieve begrazing door twee paarden als min voor de natuur had moeten worden aangemerkt, overweegt de Afdeling dat het plan geen intensieve, maar slechts extensieve beweiding mogelijk maakt. Daarbij kan deze extensieve beweiding slechts plaatsvinden op gronden met de aanduiding "specifieke vorm van natuur - houden van paarden toegestaan", welke een klein deel van het plangebied betreffen.
Voor zover SMZ stelt dat grote delen van het voormalige composteerterrein en het naastgelegen terrein al zijn ingericht als natuurterrein, waardoor de omvang van de gronden die daadwerkelijk worden ingericht als natuurterrein de helft is van de omvang van de gronden die volgens de Natuurtoets worden ingericht als natuurterrein en de daaraan gerelateerde plus dus kleiner is dan vermeld, overweegt de Afdeling als volgt. In het voorliggende plan is aan de gronden waar voorheen het composteerterrein gesitueerd was de bestemming "Natuur" toegekend en is daar een natuurterrein voorzien. In het vorige plan was aan die gronden de bestemming "Bedrijf" toegekend. Hoewel een deel van het voormalige composteerterrein wellicht feitelijk al was ingericht als natuurterrein, voorziet het plan aldaar in vergelijking met het vorige plan juist in de ontwikkeling van natuur. In wat SMZ naar voren heeft gebracht, ziet de Afdeling daarom geen aanleiding voor het oordeel dat deze plus kleiner is dan in de Natuurtoets is aangegeven.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling niet aannemelijk geworden dat de raad het plussen en minnen op onjuiste wijze heeft uitgevoerd. De raad heeft naar het oordeel van de Afdeling dan ook in redelijkheid de conclusie van de Natuurtoets, inhoudende dat de ruimtelijke ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt, na afweging van alle plussen en minnen, als positief voor het NNN worden beoordeeld, aan de vaststelling van het plan ten grondslag kunnen leggen.
5.8.    Over het betoog van SMZ dat de plussen onvoldoende in het plan zijn gegarandeerd, overweegt de Afdeling als volgt. De Afdeling stelt vast dat in artikel 5, lid 5.3, van de planregels de voorwaardelijke verplichting is opgenomen dat de bewoning van de schaapskooi pas is toegestaan als de natuur zoals aangegeven in het in bijlage 1 opgenomen inrichtingsplan is gerealiseerd. In het inrichtingsplan is beschreven waar in het plangebied welke natuur wordt gerealiseerd. Met deze voorwaardelijke verplichting is naar het oordeel van de Afdeling voldoende geborgd dat de inrichting van het voormalige composteerterrein als natuurterrein ook daadwerkelijk zal worden uitgevoerd. In wat SMZ overigens heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel.
Het betoog faalt.
5.9.    Alle betogen met betrekking tot het toepassing geven aan "plussen en minnen" falen derhalve.
Cultuurhistorische waarden
6.    Voor zover SMZ betoogt dat het plan, voor zover dat voorziet in de bewoning van de schaapskooi en de bouw van een beheerschuur, in strijd met artikel 3.2 van de PRV, in samenhang gelezen met artikel 1.7, vierde lid, van de PRV, is vastgesteld, stelt de Afdeling het volgende vast. Een ruimtelijk besluit zoals een bestemmingsplan mag volgens artikel 3.2 van de PRV geen bestemmingen en regels voor verstedelijking bevatten, tenzij in de PRV anders is bepaald. Van verstedelijking is ingevolge artikel 1.1 van de PRV sprake als een plan nieuwe mogelijkheden biedt voor de vestiging of uitbreiding van stedelijke functies. De Afdeling ziet niet in dat de beheerderswoning en de beheerschuur waarin het plan voorziet als stedelijke functie als bedoeld in artikel 1.1 van de PRV moeten worden aangemerkt, nu daarin op grootschaliger ontwikkelingen wordt gedoeld, zoals ook wordt bevestigd in de toelichting op de PRV. SMZ heeft niet gesteld dat of onderbouwd waarom wel van een stedelijke functie sprake zou zijn. Het plan maakt daarmee geen verstedelijking als bedoeld in artikel 3.2 van de PRV mogelijk. Reeds hierom is het plan in zoverre dus evenmin in strijd met de PRV vastgesteld.
Het betoog faalt.
6.1.    Nu deze beroepsgrond niet slaagt en derhalve niet tot vernietiging van het bestreden besluit leidt, wordt aan de beantwoording van de vraag of aan SMZ het relativiteitsvereiste moet worden tegengeworpen niet meer toegekomen.
Nota schaapskooien
7.    SMZ betoogt dat het mogelijk maken van bewoning van de voormalige schaapskooi in strijd is met de gemeentelijke beleidsnota "Schaapskooien" (hierna: de nota Schaapskooien). In dit verband voert zij aan dat de voormalige schaapskooi vrijstaat en niet gebonden is aan een erf. Bovendien stelt SMZ dat de noodzaak voor een beheerderswoning in de voormalige schaapskooi ontbreekt. Volgens SMZ kan het beheer van het natuurterrein immers ook vanuit de voormalige schaapskooi plaatsvinden, zoals nu ook gebeurt.
7.1.    In de inleiding van hoofdstuk 4 van de nota Schaapskooien staat dat in deze nota beleidsuitgangspunten met betrekking tot schaapskooien zijn neergelegd die een toetsingskader vormen voor de vaststelling van bestemmingsplannen. De voormalige schaapskooi die hier aan de orde is, is één van de schaapskooien die specifiek in de nota Schaapskooien zijn genoemd. In bijlage 1 van de nota Schaapskooien wordt de voormalige schaapskooi voor de toepassing van de nota Schaapskooien als vrij in het veld staande schaapskooi aangemerkt. Voor vrij in het veld staande schaapskooien geldt dat de functies woning en kantoor, vanwege de te grote ingrepen in de karakteristieke ligging en het gebouw zelf die deze functies normaal gesproken zouden meebrengen, niet mogelijk zijn, zo staat in paragraaf 3.2.1 van de nota Schaapskooien.
7.2.    Uit paragraaf 4.7.2 van de plantoelichting volgt dat het gebruik van een vrij in het veld staande schaapskooi als woning volgens de nota Schaapskooien normaal gesproken weliswaar een te grote aantasting van de bijzondere ligging van die schaapskooi oplevert, maar dat in dit geval een uitzondering gerechtvaardigd is. Daarbij heeft de raad er allereerst waarde aan gehecht dat, hoewel de voormalige schaapskooi voor de toepassing van de nota Schaapskooien als vrij in het veld staande schaapskooi wordt gekwalificeerd, in bijlage 2 van de nota Schaapskooien, waarin een beschrijving van de hier aan de orde zijnde schaapskooi is gegeven, staat dat deze feitelijk in halfopen landschap staat. Daarnaast heeft de raad van belang geacht dat het gebruik van de voormalige schaapskooi als recreatiewoning op grond van het vorige plan reeds was toegestaan. Bovendien levert het plan een grote kwaliteitsimpuls voor het landgoed op, zo staat in de plantoelichting. Ook heeft de raad in zijn afweging betrokken dat in het plan voorwaarden zijn opgenomen om te borgen dat slechts sprake zal zijn van een geringe aantasting van de cultuurhistorische waarde van de voormalige schaapskooi. Zo mogen de gronden rondom de voormalige schaapskooi gelet op de natuurbestemming niet als erf worden ingericht. Evenmin is het toegestaan om voorzieningen op te richten in de vorm van parkeerplaatsen in de directe nabijheid van de voormalige schaapskooi of in de vorm van bouwwerken ter plaatse van gronden waaraan de bestemming "Waarde - Cultuurhistorie" is toegekend. Tot slot is de aantasting van de cultuurhistorische waarden van de voormalige schaapskooi gering omdat de bouw- en gebruiksmogelijkheden van de voormalige schaapskooi gelet op de hier toegekende woonbestemming beperkter zijn dan bij een reguliere woonbestemming.
Onder deze omstandigheden heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat bewoning van de voormalige schaapskooi niet tot een te grote aantasting van de karakteristieke ligging van de schaapskooi en de schaapskooi zelf leidt.
Het betoog faalt.
Ladder duurzame verstedelijking
8.    Voor zover SMZ betoogt dat ten onrechte geen toepassing is gegeven aan de ladder voor duurzame verstedelijking zoals opgenomen in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro), stelt de Afdeling het volgende vast. Tussen partijen is niet in geschil dat het plan slechts in één woning voorziet. In haar uitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, heeft de Afdeling het volgende overwogen. Wanneer een bestemmingsplan voorziet in niet meer dan 11 woningen die gelet op hun onderlinge afstand als één woningbouwlocatie als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, van het Bro, kunnen worden aangemerkt, kan een dergelijke ontwikkeling in beginsel niet als een stedelijke ontwikkeling worden aangemerkt. Anders dan SMZ veronderstelt, leidt de omstandigheid dat het gebied waarin de ontwikkeling is voorzien een waardevol en kwetsbaar gedeelte van het buitengebied is, er niet toe dat de met het plan mogelijk gemaakte ontwikkeling als stedelijke ontwikkeling moet worden aangemerkt.
Gelet hierop hoefde de raad geen toepassing te geven aan de ladder voor duurzame verstedelijking als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
Het betoog faalt.
Historische houtwal
9.    Voor zover SMZ betoogt dat aan de historische houtwal in de noordzijde van het plangebied ten onrechte niet de bestemming "Waarde - Cultuurhistorie" is toegekend, stelt de Afdeling vast dat uit de door SMZ overgelegde kadastrale kaart uit 1829, waarmee SMZ haar betoog onderbouwt, niet kan worden afgeleid dat destijds in het plangebied een houtwal aanwezig was. Op die kaart zijn slechts percelen aangeduid. Ook anderszins is niet aannemelijk geworden dat er sprake is van een houtwal die planologisch beschermd zou moeten worden.
Het betoog faalt.
Akoestisch rapport kartcircuit
10.    SMZ betoogt dat het "Akoestisch onderzoek in het kader van de omgevingsvergunning voor het aspect veranderen van de inrichting milieubeheer Kartcircuit De Woerd te Driebergen" van Cauberg-Huygen van 12 oktober 2010 (hierna: het akoestisch rapport) niet aan het plan ten grondslag had kunnen worden gelegd. Zij voert hiertoe aan dat het akoestisch rapport niet meer actueel is omdat ten tijde van de vaststelling van het plan meer geluid afkomstig is van het kartcircuit dan ten tijde van het akoestisch onderzoek, ook door cumulatie met geluid dat afkomstig is van de A12. Volgens SMZ zal dit ter plaatse van de voormalige schaapskooi leiden tot geluidoverlast, waardoor daar geen goed woon- en leefklimaat, voor welk belang SMZ ingevolge artikel 2, onder a, tweede sterretje, van haar statuten opkomt, kan worden gegarandeerd.
10.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat hij noch op grond van de Wet geluidhinder (hierna: de Wgh), noch in het kader van de goede ruimtelijke ordening gehouden was om de cumulatie van het geluid dat afkomstig is van het kartcircuit en het geluid dat afkomstig is van de A12 aanvullend te onderzoeken.
10.2.    In paragraaf 4.3.5 van de plantoelichting staat dat de raad in het kader van een goede ruimtelijke ordening een geluidbelasting van 45 dB(A) als langtijdgemiddelde beoordelingsniveau en 65 dB(A) als maximale geluidbelasting vanwege het kartcircuit aanvaardbaar acht. Bij het bepalen van deze norm is blijkens het akoestisch rapport rekening gehouden met de geluidbelasting van de A12.
10.3.    Vaststaat dat aan het plan het akoestisch rapport ten grondslag is gelegd. In het akoestisch rapport is de geluidbelasting berekend vanwege het kartcircuit op onder andere woningen aan de Meerkoet, die zich op een afstand van ongeveer 260 m van het kartcircuit bevinden. De schaapskooi staat op een afstand van ongeveer 420 m van het kartcircuit. Uit het akoestisch rapport volgt dat het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau bij de onderzochte woningen aan de Meerkoet 40 dB(A) bedraagt. Het maximale geluidniveau bij die woningen bedraagt 60 dB(A). Dit betekent dat de geluidbelasting op de gevels van de onderzochte woningen aan de Meerkoet onder de door de raad uit ruimtelijk oogpunt aanvaardbaar geachte grenswaarden blijft. Alleen al omdat de schaapskooi op een grotere afstand van het kartcircuit staat dan de onderzochte woningen, is aannemelijk dat de geluidbelasting op de gevel van de schaapskooi vanwege het kartcircuit ten tijde van het akoestisch onderzoek eveneens aanvaardbaar was.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1075, staat artikel 3.1.1a van het Bro er niet aan in de weg dat onderzoeksgegevens ouder dan twee jaar aan het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan ten grondslag worden gelegd. Voorts heeft SMZ niet aannemelijk gemaakt dat de gegevens waarop het akoestisch rapport is gebaseerd zodanig zijn verouderd, dan wel dat zich tussen de totstandkoming van het akoestisch rapport en het nemen van het bestreden besluit zodanige ontwikkelingen hebben voorgedaan dat de raad het akoestisch rapport om die reden niet aan het plan ten grondslag had mogen leggen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat SMZ haar stelling dat meer geluid afkomstig is van het kartcircuit dan ten tijde van het onderzoek, ook door cumulatie van geluidbelasting vanwege de A12, niet met gegevens heeft onderbouwd.
Gelet op het voorgaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen aanvullend onderzoek hoeft te worden verricht naar de geluidbelasting vanwege het kartcircuit door cumulatie met geluidbelasting vanwege de A12, op de gevel van de schaapskooi.
Het betoog faalt.
Soortenbescherming
11.    SMZ betoogt dat in de Natuurtoets ten onrechte geen volledige inventarisatie van beschermde soorten is opgenomen, waartoe in ieder geval de das, vleermuizen, (broed)vogels, de boommarter, de hazelworm, de heikikker en de ringslang behoren. Verder is de uitvoering van de maatregelen die volgens de Natuurtoets genomen moeten worden onvoldoende in het plan geborgd. In dat kader had volgens SMZ een ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) moeten worden aangevraagd.
11.1.    De vragen of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een vrijstelling dan wel een ontheffing op grond van het soortenbeschermingsregime in de Wnb nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Wnb. Dat doet er niet aan af dat de raad het plan niet heeft kunnen vaststellen indien en voor zover hij op voorhand in redelijkheid heeft moeten inzien dat het soortenbeschermingsregime in de Wnb aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
Uit de Natuurtoets blijkt dat verschillende veldbezoeken aan het plangebied zijn gebracht. In paragraaf 10.3 van de Natuurtoets staat dat in het plangebied beschermde soorten, óók de door SMZ genoemde soorten, voorkomen en zijn de mogelijke gevolgen van het plan voor deze soorten beschreven. Uit de Natuurtoets volgt dat met gerichte maatregelen, zoals het in geschikte seizoenen uitvoeren van ingrepen die verstorend kunnen zijn, is te voorkomen dat de Wnb zal worden overtreden. Hiervoor dient tijdig en bij de seizoensplanning een ecologisch werkprotocol te worden opgesteld. In februari 2016 is het ecologisch werkprotocol "Verwijderen verharding voormalig composteerterrein, de Woerd" opgesteld, waarin de maatregelen en voorwaarden zijn beschreven om de werkzaamheden te kunnen uitvoeren zonder daarbij de natuurregelgeving, thans de Wnb, te overtreden. Bij de verdere inrichting van het composteerterrein dient volgens de Natuurtoets eveneens tijdig een werkprotocol te worden opgesteld.
Gelet op het voorgaande, heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de Wnb op voorhand niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
Het betoog faalt.
Gemeentelijk monument
12.    SMZ betoogt dat aan de gronden waarop de schaapskooi staat ten onrechte niet zijn aangeduid voor een gemeentelijk monument. Daardoor is het behoud van de huidige karakteristiek van de schaapskooi onvoldoende verzekerd, zo stelt zij.
12.1.    De Afdeling begrijpt het betoog van SMZ dat de gronden waarop de schaapskooi staat ten onrechte niet zijn aangeduid voor een gemeentelijk monument zo dat zij daarmee bedoelt dat het behoud van de karakteristiek van de schaapskooi onvoldoende in het plan is verzekerd.
De Afdeling stelt vast dat aan de gronden waarop de schaapskooi staat onder meer de bestemming "Wonen" en de dubbelbestemming "Waarde - Cultuurhistorie" is toegekend. Op grond van artikel 10, lid 10.2, van de planregels is het bouwen van bouwwerken op gronden waaraan de bestemming "Waarde - Cultuurhistorie" is toegekend niet toegestaan, uitgezonderd de verbouw van de aanwezige schaapskooi waarbij de karakteristieke hoofdvorm van de schaapskooi wordt gehandhaafd. Op grond van artikel 10, lid 10.3, aanhef en onder b, van de planregels is voor het slopen van bouwwerken binnen de bestemming "Waarde - Cultuurhistorie" een omgevingsvergunning vereist en kan een dergelijke omgevingsvergunning slechts worden verleend indien geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de karakteristieke hoofdvorm van de bebouwing. Anders dan SMZ stelt, is het behoud van de karakteristiek van de schaapskooi naar het oordeel van de Afdeling daarmee voldoende in het plan verzekerd.
Het betoog faalt.
Kavelpaden en verhardingen
13.    De stelling van SMZ dat de raad het aanleggen van kavelpaden en verhardingen ten behoeve van in- of uitritten, elk tot een oppervlakte van 60 m2, ten onrechte heeft uitgezonderd van een omgevingsvergunningplicht, is niet nader geduid of op enige wijze onderbouwd. Reeds daarom ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad dit niet in redelijkheid heeft kunnen doen.
Het betoog faalt.
Handhaving
14.    Voor zover SMZ stelt dat ten onrechte nooit handhavend is opgetreden tegen onder meer de illegale paardenbak, het illegale gebruik van de schaapskooi als jachtverblijf en de illegale kap van bomen in het plangebied, waaronder de illegale kap van de volgens SMZ in het noorden van het plangebied aanwezige houtwal, overweegt de Afdeling dat dit, wat van de stelling van SMZ ook zij, niet in de weg staat aan de vaststelling van het plan.
Het betoog faalt.
Conclusie
15.    Het beroep is ongegrond.
Proceskostenveroordeling
16.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Vogel-Carprieaux, griffier.
w.g. Minderhoud    w.g. Vogel-Carprieaux
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2019
458-880.