ECLI:NL:RBNHO:2019:10836
Rechtbank NHO — Uitspraak 


uitspraak
RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 18/5381
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 december 2019 in de zaak tussen
1. de stichting
Stichting Fauna4Life,
te Amstelveen,
2. de stichting
Stichting Animal Rights
, te Arnhem,
(gemachtigde: A.P. de Jong),
eiseressen
en
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland, verweerder
(gemachtigden: mr. H.A. Schoordijk en B.P. Brussel).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: de vereniging
Vereniging Agrarisch Natuur- en landschapsbeheer Water, Land & Dijken
, te Purmerend.
Procesverloop
Bij besluit van 24 september 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder aan derde-partij ontheffing verleend van verboden op grond van de Wet natuurbescherming (Wnb) voor het vangen en doden van de kauw en de zwarte kraai met gebruikmaking daarbij van een vangkooi, lokvogels en het (luchtdruk)geweer.
Bij besluit van 28 november 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseressen ongegrond verklaard.
Eiseressen hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 oktober 2019. Eiseressen zijn vertegenwoordigd door voornoemde gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door voornoemde gemachtigden. Namens derde-partij is [naam 1] , teamleider, verschenen.
Overwegingen
De ontheffing
1.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder – onder voorschriften en beperkingen – aan derde-partij:
- op grond van artikel 3.3, eerste lid, van de Wnb ontheffing verleend van artikel 3.1, eerste lid, van de Wnb voor het opzettelijk vangen en het opzettelijk doden van exemplaren van de kauw en de zwarte kraai;
- op grond van artikel 3.4, tweede lid, van de Wnb ontheffing verleend van artikel 3.4, eerste lid, aanhef en onder a, ten tweede, van de Wnb voor het gebruik van de vangkooi voor het vangen van exemplaren van de kauw en de zwarte kraai;
- op grond van artikel 3.25, vierde lid, onder a, van de Wnb ontheffing verleend van artikel 3.24, tweede lid, van de Wnb voor het zich buiten gebouwen bevinden met drie vangkooien;
- op grond van artikel 3.3, vijfde lid en artikel 3.25, eerste lid van de Wnb en artikel 3.9, eerste lid, van het Besluit natuurbescherming (Bnb) de middelen (luchtdruk)geweer en vangkooi aan te wijzen als middelen en (naar de rechtbank begrijpt op grond van artikel 3.9, tweede lid, van het BnB) het gebruik van lokvogels als methode die derde-partij gebruikt bij de uitvoering van de ontheffing.
De ontheffing heeft een geldigheidsduur van 24 september 2018 tot en met 1 maart 2023.
1.2
De ontheffing is gevraagd ter behartiging van het belang van bestrijding en voorkoming van schade aan weidevogels binnen het beheergebied van derde-partij, dat een groot deel beslaat van het Nationaal Landschap Laag Holland. De ontheffing ziet meer specifiek op locaties in het beheergebied die zijn gelegen in de gemeenten Amsterdam en Waterland. De ontheffing ziet op het plaatsen van drie vangkooien (naar de rechtbank begrijpt) op locaties in deze gemeenten (één op het perceel gelegen tegenover het perceel Durgerdammergouw 30A te Durgerdam; één op het perceel Belmermeer 5 ten noodwesten van Holysloot (beide gemeente Amsterdam) en één op het perceel Grotewerf 6 op Marken (gemeente Waterland) en het doden van de aldus gevangen kauwen en zwarte kraaien met een (luchtdruk)geweer.
1.3
De rechtbank stelt vast dat, hetgeen tussen partijen ook niet in geschil is, dat ten tijde van zowel het primaire als het bestreden besluit sprake was van een landelijke vrijstelling aan grondgebruikers voor het bestrijden van de zwarte kraai en de kauw als soorten. Die vrijstelling is verleend door de staatssecretaris van Economische Zaken en ziet op de verboden in artikel 3.1 van de Wnb. Niet in geschil is dat het gebruiken van de vangkooi als middel op grond van deze vrijstelling niet is toegestaan. De vrijstelling geldt nog immer.
1.4
In geschil is of voldaan is aan de voorwaarden voor het verlenen van de ontheffing.
Wettelijk kader
2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Toetsingskader
3. Voor het verlenen van een ontheffing op grond van de artikelen 3.3, eerste lid, van de Wnb en 3.4, tweede lid, van de Wnb moet worden voldaan aan de volgende voorwaarden: 1) de maatregelen zijn nodig ter bescherming van flora en fauna, 2) er bestaat geen andere bevredigende oplossing en 3) de maatregelen leiden niet tot verslechtering van de staat van instandhouding van de desbetreffende soort. Eiseressen betwisten niet dat aan de laatste voorwaarde voldaan is. De beroepsgronden strekken tot beoordeling van de vraag of verweerder in de bestreden besluiten voldoende heeft gemotiveerd dat het vangen van de zwarte kraai en de kauw nodig is ter bescherming van flora en fauna en er geen andere bevredigende oplossing bestaat.
Nodig ter bescherming van flora en fauna?
4.1
In de besluitvorming heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat met de plaatsing van de soorten zwarte kraai en kauw op de landelijke vrijstellingslijst is komen vast te staan dat deze soorten in het gehele land schade aanrichten aan onder andere fauna. Verweerder stelt zich verder op het standpunt dat op de locaties waar de vangkooien zijn beoogd sprake is van schade aan de weidevogelstand, die mede wordt veroorzaakt door predatie door – in belangrijke mate – de zwarte kraai en de kauw. Hij wijst daartoe op het door derde-partij uitgegeven “Predatieplan. Een handleiding wat kan en mag in het tegengaan van predatie op weidevogelpopulaties”, gedateerd 30 maart 2016 (hierna: het Predatieplan), waarin de inzet van vangkooien ter bestrijding van de zwarte kraai en kauw is uiteengezet en de bij de aanvraag gegeven toelichting dat in de afgelopen jaren is geconstateerd dat weinig weidevogels vliegvlugge jongen produceren, waarvan predatie een belangrijke oorzaak is. Dat de zwarte kraai en de kauw belangrijke predatoren zijn voor weidevogels blijkt volgens verweerder verder uit het rapport “Predatie bij weidevogels; Op zoek naar de mogelijke effecten van predatie op de weidevogelstand”, opgesteld door Sovon Vogelonderzoek Nederland en Alterra in 2005 (hierna: het rapport van Sovon), de “Weidevogelmonitor 2015” en het e-mailbericht van derde-partij aan verweerder, gedateerd 24 oktober 2018.
4.2
Eiseressen betwisten dat de ontheffing nodig is ter bescherming van flora en fauna. Zij stellen daartoe dat niet is aangetoond dat in het beheergebied van derde-partij sprake is van zodanige predatie door zwarte kraaien en kauwen, dat daardoor het broedsucces van de weidevogels aantoonbaar en significant negatief wordt beïnvloed. Uit het Predatieplan blijkt dat eieren en kuikens van weidevogels door veel meer diersoorten worden gepredeerd. Daaruit volgt niet dat predatie door zwarte kraaien een belangrijke rol speelt in dit gebied en te minder dat deze de hoofdoorzaak zijn van een beperkt broedsucces in deze regio. Over de kauw rept het Predatiebeheerplan verder in het geheel niet. De inhoud van het e-mailbericht van 24 oktober 2018 is verder te vaag en te algemeen om te kunnen dienen als onderbouwing voor de ontheffing. Eiseressen stellen verder dat, anders dan verweerder betoogt, uit het rapport van Sovon noch uit de “Weidevogelmonitor 2015” volgt dat predatie door kraaien en kauwen de gunstige staat van instandhouding van de weidevogels in gevaar dreigt te brengen.
4.3.1
Voor de beoordeling dat de ontheffing nodig is ter bescherming van flora en fauna, behoeft naar het oordeel van de rechtbank niet te worden aangetoond dat de soorten zwarte kraai en kauw op de locaties waar de vangkooien zijn beoogd de belangrijkste predator zijn van weidevogels en dat het broedsucces van de weidevogels daardoor aantoonbaar en significant negatief wordt beïnvloed. Naar het oordeel van de rechtbank is voldoende dat wordt aangetoond dat de zwarte kraai en de kauw op de betreffende locaties een belangrijke rol spelen als predator van de daar aanwezige weidevogels en dat het daarom nodig is deze soorten daar te bestrijden middels het plaatsen van vangkooien. De omstandigheid dat aan de landelijke vrijstelling ten grondslag ligt dat de soorten zwarte kraai en kauw prederen op kuikens en jonge vogels, is daartoe op zichzelf dus onvoldoende.
4.3.2
De rechtbank stelt vast dat verweerder zich voor zijn standpunt dat de zwarte kraai en de kauw belangrijke predatoren zijn voor weidevogels, naar de rechtbank begrijpt: in het algemeen en op de betreffende locaties, heeft gebaseerd op het rapport van Sovon, de Weidevogelmonitor 2015, het e-mailbericht van 24 oktober 2018 en het Predatieplan.
4.3.3
Nu het rapport van Sovon, zo ook is geconcludeerd in het bestreden beluit, dateert van voor het instellen van de landelijke vrijstelling en zich in het dossier geen actuele gegevens bevinden waaruit blijkt of en zo ja welk effect de landelijke vrijstelling op de weidevogelstand heeft gehad, kan de rechtbank niet vaststellen of de in het rapport opgenomen gegevens nog actueel zijn. Nu het rapport voorts ook niet specifiek op de onderhavige locaties ziet, hecht de rechtbank aan het rapport niet de waarde die verweerder daaraan hecht. Het rapport kan de conclusie dat de ontheffing nodig is ter bescherming van de weidevogels op de betreffende locatie niet dragen.
4.3.4
Verweerder verwijst in het bestreden besluit naar de “Weidevogelmonitor 2015”. Dit stuk maakt echter geen onderdeel uit van het procesdossier en ook ter zitting kon over het stuk geen duidelijkheid worden gegeven, zodat niet duidelijk is geworden op welk stuk door verweerder is gedoeld. Voor zover daarmee is gewezen op het rapport “Weidevogels op Texel 2015” van D.M. Hoogeboom,
D. Tanger en F. Visbeen kan dat in de onderhavige procedure geen rol spelen, nu dit een inventarisatie betreft van de weidevogelstand op Texel en derhalve niets zegt over de onderhavige locaties, gelegen binnen het beheergebied van derde-partij.
4.3.5
In hoofdstuk 5.4 van het Predatieplan is de soort zwarte kraai beschreven als een van de bekende soorten predatoren. Over de kauw rept het Predatieplan niet. In genoemd hoofdstuk zijn verder verschillende mogelijkheden van beheer ter voorkoming of vermindering van predatie van de zwarte kraai beschreven, waaronder – ingeval van een sterke predatie invloed van groepen kraaien – de inzet van een kraaienvangkooi. Uit het Predatieplan blijkt evenwel niet dat op de onderhavige locaties groepen kraaien een belangrijke rol spelen bij de predatie van weidevogels die de inzet van de vangkooi rechtvaardigt. Dit rapport kan de conclusie dat de ontheffing nodig is ter bescherming van de weidevogels op de betreffende locaties dus niet dragen.
4.3.6
Verweerder heeft zich verder gebaseerd op het e-mailbericht van 24 oktober 2018 van derde-partij aan verweerder, waarin - voor zover hier van belang - het volgende is vermeld:
“De ontheffing is door Water, Land & Dijken aangevraagd omdat uit het veld veel berichten van predatie zijn gekomen. Deze berichten komen voort uit veldwaarnemingen van de vrijwilligers, jagers en veld coördinatoren. De veld coördinator voor het gebied Waterland Oost heeft van de vrijwilligers in polder Durgerdam vernomen dat op de percelen van de heer [naam 2] met legselbescherming, de vrijwilligers dit jaar gestopt zijn met stokken plaatsen bij de nesten. Zij hebben gezien dat de kraaien de stokken prachtige markeringspunten vonden en voordat de boer een nestbeschermer kon plaatsen was het nest al leeggeroofd. Dit werkte zo demotiverend dat boer en vrijwilligers besloten hebben om geen verdere actie meer te ondernemen en niet meer het veld in te gaan.
In het gedeelte van Polder Durgerdam tegen Amsterdam aan (met bomen aan de rand) is een explosie van kraaien in het veld. Dit heeft als resultaat gehad dat er geen nest is uitgekomen.
Op de percelen van de heer [naam 3] is ongeveer 20% van de nesten gepredeerd. Op de percelen van de heer [naam 4] zijn in het vroege voorjaar [is] een groot aantal nesten van de wilde eend door een grote groep kraaien gepredeerd. Ook zijn er door de kraaien veel pullen [zijn] opgegeten.
Op de locatie Marken is geconstateerd dat vooral veel eenden- en kievitsnesten zijn gepredeerd en dat er veel pullen verloren zijn gegaan door kraaien.
Uit onze nestregistratie is geconstateerd dat in veel gebieden zeker 20% van de nesten zijn gepredeerd, met als koploper de polder Durgerdam: 68 nesten gevonden. 26 nesten gepredeerd, waarvan zeker 13 door de kraai.”
4.3.7
Naar het oordeel van de rechtbank kan op grond van de bij de aanvraag en het verweerschrift gevoegde kaart waarop de locaties van de vangkooien zijn ingetekend een deel van de opmerkingen in het e-mailbericht weliswaar worden gekoppeld aan de percelen van de grondgebruikers op wiens gronden de vangkooien zijn beoogd, maar ter zitting konden partijen niet bevestigen dat de opmerkingen zien op de precieze locaties waar de vangkooien zijn beoogd. Nu de in het e-mailbericht verstrekte informatie ook overigens algemeen van aard is, niet duidelijk is van wie deze precies afkomstig is en de informatie ook niet wordt gestaafd met objectieve (onderzoeks)gegevens, kan deze e-mail de conclusie dat de ontheffing nodig is ter bescherming van de weidevogels op de betreffende locaties niet dragen.
4.3.8
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, komt de rechtbank tot de conclusie dat de ontheffing niet is gebaseerd op concrete, actuele en objectiveerbare en op de onderhavige locaties betrekking hebbende informatie. Niet kan dan ook worden vastgesteld dat de ontheffing nodig is ter bescherming van flora en fauna. Verweerder kon dus met de gegeven motivering niet tot de conclusie komen dat aan de eerste voorwaarde voor het verlenen van een ontheffing op grond van de artikelen 3.3, eerste lid, van de Wnb en 3.4, tweede lid, van de Wnb is voldaan.
Andere bevredigende oplossing?
5. Eiseressen hebben verder beroepsgronden gericht tegen verweerders conclusie dat geen andere bevredigende oplossing bestaat. Gelet op het voorgaande, komt de rechtbank niet aan toe aan de beoordeling daarvan. Verweerder zal in de nieuw te nemen beslissing op bezwaar ook moeten motiveren dat aan deze voorwaarde voldaan is en zal hetgeen eiseressen op dit punt hebben aangevoerd daarbij moeten betrekken.
6. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Verweerder zal worden opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Nu verweerder het bestreden besluit zal moeten voorzien van een nadere onderbouwing ziet de rechtbank geen mogelijkheid het geschil finaal te beslechten. Nu verder niet op voorhand is te overzien op welke termijn een nadere onderbouwing, al dan niet gebaseerd op nog te verrichten onderzoek, is te verwachten, ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen.
7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseressen het door hen betaalde griffierecht vergoedt. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan eiseressen te vergoeden, met dien verstande dat met betaling van genoemd bedrag aan een van hen verweerder aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E. Jochem, voorzitter, en mr. E.B. de Vries-van den Heuvel en
mr. T.J.H. Verstappen, leden,in aanwezigheid van mr. P.C. van der Vlugt, griffier
.
De uitspraak is in het openbaar gedaan op 24 december 2019.
griffier 	                    voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
BIJLAGE
Wet natuurbescherming (voor zover van belang)
Artikel 3.1
1. Het is verboden opzettelijk van nature in Nederland in het wild levende vogels van soorten als bedoeld in artikel 1 van de Vogelrichtlijn te doden of te vangen.
Artikel 3.3
1. Gedeputeerde staten kunnen ontheffing verlenen van verboden als bedoeld in artikel 3.1 of artikel 3.2, zesde lid, ten aanzien van vogels van daarbij aangewezen soorten, dan wel ten aanzien van hun nesten, rustplaatsen of eieren.
4 Een ontheffing of een vrijstelling wordt uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
a. er bestaat geen andere bevredigende oplossing;
b. zij is nodig:
4°. ter bescherming van flora of fauna;
c. de maatregelen leiden niet tot verslechtering van de staat van instandhouding van de desbetreffende soort.
5 In een ontheffing, onderscheidenlijk vrijstelling worden in elk geval voorschriften opgenomen, onderscheidenlijk regels gesteld, over:
a. de middelen, installaties of methoden voor het vangen of doden, waarbij enkel het gebruik wordt toegestaan van bij algemene maatregel van bestuur aangewezen middelen, installaties of methoden;
b. de tijd en plaats waarvoor de ontheffing of vrijstelling geldt, en
c. de wijze waarop het risico voor het behoud van de vogelstand wordt beperkt.
Artikel 3.4
1. Ingeval het vangen of doden van vogels als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, bij of krachtens deze wet is toegestaan, is het verboden deze vogels:
a. te vangen of te doden met:
2°. middelen, installaties of methoden voor massaal of niet-selectief vangen of doden van vogels.
2 Gedeputeerde staten kunnen ontheffing verlenen en provinciale staten kunnen bij verordening vrijstelling verlenen van een of meer van de verboden, bedoeld in het eerste lid. Artikel 3.3, vierde en vijfde lid, is van overeenkomstige toepassing.
Artikel 3.15
1. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen vogels als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, en dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid, of 3.10, eerste lid, worden aangewezen, die niet in hun voortbestaan worden bedreigd of dat gevaar lopen, en die in het gehele land schade veroorzaken.
6. De schade, bedoeld in het tweede tot en met vijfde lid, heeft uitsluitend betrekking op:
a. door vogels veroorzaakte:
2°. schade aan flora of fauna;
b. door dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid, veroorzaakte:
1°. schade aan de wilde flora of fauna, of natuurlijke habitats.
Artikel 3.24
2 Het is verboden zich buiten gebouwen te bevinden met bij algemene maatregel van bestuur aangewezen middelen die geschikt zijn voor het doden of vangen van dieren, of met materialen ter onmiddellijke vervaardiging van die middelen, indien redelijkerwijs moet worden aangenomen dat die middelen of materialen zullen worden gebruikt voor het doden of vangen van dieren.
3. Bij een aanwijzing krachtens het tweede lid wordt mede rekening gehouden met het voorkomen van onnodig lijden bij het te doden of te vangen dier.
Artikel 3.25
1. Bij het verlenen van een ontheffing of vrijstelling als bedoeld in de artikelen 3.3, eerste onderscheidenlijk tweede lid, 3.4, tweede lid, (..) worden de middelen aangewezen die voor het vangen en doden van de aldaar bedoelde vogels en dieren mogen worden gebruikt.
4 Gedeputeerde staten kunnen ontheffing en provinciale staten kunnen vrijstelling verlenen van:
a. het verbod, bedoeld in artikel 3.24, tweede lid. Op deze vrijstelling of ontheffing is artikel 3.24, derde, lid van overeenkomstige toepassing.
Besluit natuurbescherming (voor zover van belang)
Artikel 3.1
Als vogels en dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.15, eerste lid, van de wet worden aangewezen:
c. kauw (Corvus monedula);
f. zwarte kraai (Corvus corone corone).
Artikel 3.9
1. Als middelen als bedoeld in artikel 3.3, vijfde lid, onderdeel a, van de wet worden aangewezen:
a. geweren;
e. vangkooien.
2 Als methoden als bedoeld in artikel 3.3, vijfde lid, onderdeel a, van de wet worden aangewezen:
c. het vangen of doden met gebruikmaking van lokvogels.
Regeling natuurbescherming (voor zover van belang)
Artikel 3.1
Van de verboden, bedoeld in artikel 3.1 van de wet, wordt vrijstelling verleend aan grondgebruikers voor de bestrijding van Canadese ganzen, houtduiven, kauwen en zwarte kraaien.
Artikel 3.3
1. Als middelen als bedoeld in de artikelen 3.3, vijfde lid, onderdeel a, en 3.25, tweede lid, van de wet, die mogen worden gebruikt ter uitvoering van de vrijstelling, bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, worden aangewezen:
a. geweren.
2 Als methoden als bedoeld in artikel 3.3, vijfde lid, onderdeel a, van de wet, die mogen worden gebruikt ter uitvoering van de vrijstelling, bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, worden aangewezen:
a. het vangen of doden met gebruikmaking van niet-levende lokvogels.