ECLI:NL:CRVB:2019:3939
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 


17 7291 PW, 17/7292 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Datum uitspraak: 26 november 2019
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 19 oktober 2017, 17/789 en 17/1230 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. E. Akdeniz, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het college heeft ter zitting een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting in de zaken heeft gevoegd plaatsgehad op 3 september 2019. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. [NAAM]. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S. Linders.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant ontving sinds 13 maart 2006 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor een gehuwde. Vanaf 1 mei 2011 werkte appellant bij [naam vof] (restaurant). Appellant heeft maandelijks een inkomstenverklaring en een loonstrook ingeleverd bij het college. Het college heeft de opgegeven inkomsten in mindering gebracht op de bijstand van appellant.
1.2.
Op 22 januari 2015 is een strafrechtelijk onderzoek gestart naar valsheid in geschrifte bij het voeren van de loonadministratie van het restaurant. In dat kader hebben rechercheurs van de Inspectie SZW (rechercheurs) in de nacht van 13 op 14 maart 2015 waarnemingen uitgevoerd bij het restaurant. In de periode van 11 mei 2015 tot en met 15 juni 2015 hebben bij het restaurant vijftien cameraobservaties plaatsgevonden. Van de camerabeelden is een analyse gemaakt, die is neergelegd in het rapport van 5 augustus 2015. Tijdens een doorzoeking van het restaurant op 9 juli 2015 hebben de rechercheurs onder meer 46 urenbriefjes en vijf weekplanningen aangetroffen. Appellant is verder op 9 juli 2015 en 24 september 2015 als getuige gehoord. De bevindingen van het strafrechtelijke onderzoek zijn neergelegd in een proces-verbaal dat is afgesloten en ondertekend op 4 november 2015.
1.3.
Naar aanleiding van de resultaten van het strafrechtelijk onderzoek, dat met toestemming van de officier van justitie is overgedragen aan het college, hebben twee sociaal rechercheurs van het team Bijzonder Onderzoek van het college een vervolgonderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellant verleende bijstand. In dat kader hebben de sociaal rechercheurs onder meer dossieronderzoek verricht en appellant verhoord op 14 maart 2016. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 25 maart 2016 en een aanvullend rapport van 13 oktober 2016.
1.4.
In de onderzoeksresultaten heeft het college aanleiding gezien om bij besluit van 25 maart 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 23 januari 2017 (bestreden besluit 1), de bijstand van appellant over de periode van 21 augustus 2014 tot en met 8 juli 2015 te herzien en met ingang van 9 juli 2015 in te trekken. Voorts heeft het college de gemaakte kosten van bijstand over de periode van 21 augustus 2014 tot en met 29 februari 2016 tot een bedrag van € 19.014,44 van appellant teruggevorderd. Het college heeft aan de besluitvorming ten grondslag gelegd dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door niet te melden dat hij structureel meer uren werkte en meer inkomsten had dan op de bij het college ingeleverde salarisspecificaties vermeld stonden. Over de periode van 21 augustus 2014 tot en met 8 juli 2016 (lees: 2015) heeft het college, aan de hand van de op 9 juli 2016 (lees: 2015) aangetroffen urenbriefjes, rekening gehouden met een gemiddeld weekinkomen van € 205,02 van appellant. Vanaf 9 juli 2015 kan volgens het college als gevolg van de schending van de inlichtingenverplichting het recht op bijstand niet worden vastgesteld.
1.5.
De onder 1.4 vermelde schending van de inlichtingenverplichting is voor het college tevens aanleiding geweest om bij besluit van 23 september 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 10 maart 2017 (bestreden besluit 2), appellant een boete op te leggen van € 1.670,. Het college is daarbij uitgegaan van normale verwijtbaarheid en heeft de hoogte van de boete, rekening houdend met de draagkracht van appellant, vastgesteld op twaalfmaal 10% van de voor appellant geldende norm.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Herziening, intrekking en terugvordering
4.1.
De te beoordelen periode loopt in dit geval van 21 augustus 2014, de datum met ingang waarvan de bijstand is herzien, tot en met 25 maart 2016, de datum van het herzienings- en intrekkingsbesluit. Aanleiding bestaat onderscheid te maken tussen herziening van de bijstand, de periode van 21 augustus 2014 tot en met 8 juli 2015 (periode 1), en de intrekking van de bijstand, de periode van 9 juli 2015 tot en met 25 maart 2016 (periode 2).
4.2.
Een besluit tot herziening of intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit. Daarom rust de bewijslast om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor herziening of intrekking is voldaan in beginsel op de bijstandverlenende instantie. Dit betekent dat de bijstandverlenende instantie de nodige kennis over de relevante feiten moet verzamelen.
Periode 1 (herziening)
4.3.
De onderzoeksresultaten bieden een toereikende grondslag voor het standpunt van het college dat appellant in periode 1 structureel meer uren werkte en meer inkomsten had dan op de bij het college ingeleverde salarisspecificaties stonden vermeld. Daarbij komt vooral betekenis toe aan het feit dat tijdens de doorzoeking van het restaurant 46 urenbriefjes zijn aangetroffen, die zijn voorzien van de naam van appellant. Appellant heeft op 14 maart 2016 verklaard dat hij op die door hemzelf geschreven briefjes zelf zijn naam en zijn daadwerkelijk gewerkte uren heeft genoteerd. Uit deze briefjes blijkt dat appellant structureel werkte op donderdag, vrijdag en zaterdag en dat hij wekelijks tussen de 21 en 46 uur werkzaam was in het restaurant. Op de tijdens de camera-observatie tussen 11 mei 2015 tot en met 15 juni 2015 gemaakte beelden is appellant op de genoemde dagen werkend te zien. Uit de aangetroffen weekplanningen blijkt dat hij op die weekdagen staat ingepland om te werken. Deze onderzoeksresultaten komen niet overeen met de door appellant op 14 maart 2016 afgelegde verklaring dat hij tussen de 20 en 40 uur per maand heeft gewerkt, meestal op donderdag en vrijdag en soms op zaterdag, en ook niet met de door appellant ingeleverde salarisspecificaties, waaruit eveneens blijkt dat appellant per maand tussen de 20 en 40 uur heeft gewerkt. Appellant heeft het college er niet van op de hoogte gesteld dat hij in periode 1 wekelijks tussen de 21 en 46 uur werkte.
4.4.
De beroepsgrond dat appellant zijn inlichtingenverplichting niet heeft geschonden omdat hij steeds tijdig zijn casemanager ervan op de hoogte heeft gesteld dat hij langer aanwezig was bij het restaurant slaagt niet. De enkele mededeling van appellant aan zijn casemanager dat hij langer aanwezig was bij het restaurant houdt immers niet in dat appellant zijn casemanager voldoende concreet heeft geïnformeerd over het meer werken dan de opgegeven uren. Gelet op wat onder 4.3 is overwogen kan deze mededeling er niet aan afdoen dat appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door bij het college geen volledige opgave te doen van zijn werkzaamheden en verdiensten.
4.5.
Schending van de inlichtingenverplichting levert een rechtsgrond op voor intrekking van de bijstand indien als gevolg daarvan niet kan worden vastgesteld of en, zo ja, in hoeverre de betrokkene verkeert in bijstandbehoevende omstandigheden. Het is dan aan de betrokkene om aannemelijk te maken dat hij, indien hij destijds wel aan de inlichtingenverplichting zou hebben voldaan, over de betreffende periode recht op volledige dan wel aanvullende bijstand zou hebben gehad.
4.6.
Indien na een schending van de inlichtingenverplichting de door betrokkene achteraf gestelde en aannemelijk gemaakte feiten geen grondslag bieden voor een precieze vaststelling van het recht op bijstand, dan is de bijstandverlenende instantie, indien mogelijk, gehouden schattenderwijs vast te stellen tot welk bedrag de betrokkene in ieder geval wel recht op bijstand zou hebben, op basis van de vaststaande feiten en omstandigheden, waarbij het eventueel nadeel voor betrokkene, voortvloeiende uit de resterende onzekerheden, wegens de schending van de inlichtingenverplichting voor diens rekening gelaten mag worden. Vergelijk de uitspraak van 27 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT5852. Dan is geen sprake van intrekking van het recht op bijstand, maar van de minder vergaande herziening daarvan.
4.7.
Het college heeft aanleiding gezien het recht op bijstand over de periode direct voorafgaand aan de doorzoeking van het restaurant op 9 juli 2015 schattenderwijs vast te stellen aan de hand van de aangetroffen urenbriefjes. Daarbij heeft het college op basis van de overige gegevens van het onderzoek, waaronder de verklaring van appellant over de gewerkte uren, aannemelijk geacht dat het om uren per week ging. De beroepsgrond dat de camerabeelden onvoldoende concrete aanknopingspunten bieden voor de werktijden van appellant en dat onduidelijk is of de urenbriefjes gaan over een periode van een week of een maand, en over welke weken of maanden, met een voor appellant nadelige schatting als gevolg, slaagt niet. Uit de overeenkomende bevindingen uit de camerabeelden, de weekplanningen en sommige werkbriefjes is buiten twijfel dat die briefjes perioden van weken en niet van maanden betreffen. Weliswaar is niet exact duidelijk op welke weken deze briefjes betrekking hebben, maar appellant is door de gekozen weg van het college niet benadeeld. Het college heeft de voor appellant meest gunstige weg gekozen door het recht op bijstand vanaf 46 weken voorafgaand aan de doorzoeking aan de hand van de aangetroffen urenbriefjes schattenderwijs vast te stellen. Gelet op 4.6 kan de onzekerheid die daarbij resteert voor rekening van appellant worden gelaten.
Periode 2 (intrekking)
4.8.
Appellant heeft, kort weergegeven, aangevoerd dat er geen toereikende feitelijke grondslag is voor de conclusie dat hij in periode 2 meer uren in het restaurant heeft gewerkt dan hij heeft opgegeven. Deze beroepsgrond slaagt. Het college heeft desgevraagd ter zitting bevestigd dat aan de intrekking vanaf 9 juli 2015 uitsluitend de verklaring van appellant van 14 maart 2016 ten grondslag ligt. Appellant heeft toen verklaard dat hij voorafgaand aan het strafrechtelijke onderzoek tussen de 20 en 40 uur per maand bij het restaurant werkte en dat hij na dat onderzoek tussen de 20 en 40 uur per maand in het restaurant is blijven werken. Zelfs als in aanmerking wordt genomen dat appellant in periode 1, in tegenspraak met wat hij heeft verklaard, structureel meer uren werkte en meer inkomsten had dan op de bij het college ingeleverde salarisspecificaties stonden vermeld, kan aan die verklaring geen grond ontleend worden voor de conclusie dat appellant ook in periode 2 meer uren heeft gewerkt en meer inkomsten heeft gehad dan op de door hem ingeleverde salarisspecificaties over die periode stonden vermeld. Er zijn geen andere onderzoeksbevindingen die deze conclusie kunnen onderbouwen.
4.9.
Uit 4.3 tot en met 4.8 volgt dat de herziening over periode 1 in stand blijft en dat de intrekking met ingang van 9 juli 2015 niet in stand kan blijven. Dit brengt met zich dat het college de gemaakte kosten van bijstand over periode 2 ten onrechte van appellant heeft teruggevorderd. Het college was op grond van artikel 58, eerste lid, van de PW gehouden de gemaakte kosten van bijstand over periode 1 terug te vorderen van appellant.
4.10.
De rechtbank heeft wat onder 4.3 tot en met 4.9 is overwogen niet onderkend. Hieruit volgt dat het hoger beroep voor zover het betrekking heeft op de herziening, intrekking en terugvordering gedeeltelijk slaagt en dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) vernietigen voor zover het betreft de intrekking van de bijstand van appellant vanaf 9 juli 2015. Aan het besluit van 25 maart 2016 kleeft hetzelfde gebrek. Gelet op wat hierover ter zitting is besproken en vanwege het tijdsverloop, is niet aannemelijk dat dit gebrek nog kan worden hersteld. Daarom zal de Raad zelf in de zaak voorzien door het besluit van 25 maart 2016 te herroepen voor zover het betreft de intrekking van de bijstand vanaf 9 juli 2015. De Raad zal tevens bestreden besluit 1 voor zover dat ziet op de terugvordering in zijn geheel vernietigen, omdat het besluit tot terugvordering als ondeelbaar moet worden beschouwd. Het college heeft ter zitting een nieuwe berekening overgelegd. Deze kan door de Raad echter niet worden gevolgd. De periode waarover in deze nieuwe berekening wordt teruggevorderd, namelijk tot en met 9 juli 2015, is onjuist. Bovendien zou de terugvordering over periode 1, anders dan het geval is, tot hetzelfde resultaat moeten leiden als de oorspronkelijke berekening. De Raad kan de terugvordering niet zelf vaststellen. Het college zal worden opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar over de terugvordering te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
4.11.
Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op bezwaar over de terugvordering slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
Boete
4.12.
Op grond van artikel 18a van de PW legt het college een bestuurlijke boete op indien belanghebbende de inlichtingenverplichting heeft geschonden. Voor een weergave van de relevante wetgeving en uitgangspunten bij de beoordeling van de evenredigheid van een bestuurlijke boete wordt verwezen naar de overwegingen 5.1 tot en met 5.11 van de uitspraak van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:12, en de tekst van artikel 18a van de PW en de artikelen 2 en 2a van het Boetebesluit socialezekerheidswetten, zoals deze per 1 januari 2017 luiden.
4.13.
Uit 4.3 volgt dat, anders dan appellant heeft aangevoerd, het college heeft aangetoond dat appellant in periode 1 de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden door geen melding te maken van het feit dat hij structureel meer werkt en meer inkomsten heeft dan op de ingeleverde salarisspecificaties vermeld staan. Daarvan kan appellant een verwijt worden gemaakt. Gelet hierop was het college in beginsel gehouden met toepassing van artikel 18a van de PW een boete op te leggen tot ten hoogste het benadelingsbedrag over die periode.
4.14.
Bij de boeteoplegging is het college bij de afstemming in het kader van de mate van verwijtbaarheid uitgegaan van normale verwijtbaarheid. De boete is bepaald op 50% van het benadelingsbedrag. De boete bij normale verwijtbaarheid moet, rekening houdend met de draagkracht van appellant, worden vastgesteld op twaalfmaal 10% van de voor appellant geldende norm.
4.15.
Uit 4.9 volgt dat de terugvordering van de gemaakte kosten van bijstand lager uitvalt dan het onder 1.4 genoemde bedrag. Vaststaat echter dat ook de herziening van bijstand over enkel periode 1 zal leiden tot een terugvordering van een aanzienlijk bedrag. Gelet hierop is het uitgesloten dat de op te leggen boete lager uitvalt dan twaalfmaal 10% van de voor appellant geldende norm. De Raad ziet daarom in dit geval aanleiding om de bij bestreden besluit 2 vastgestelde boete van € 1.670,- als evenredig te beoordelen. Het hoger beroep voor zover gericht tegen de boete slaagt daarom niet.
Slotoverweging
5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de kosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 1.024,- in bezwaar en op € 1.024,- in beroep en € 1.024,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 3.072,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep:
vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 23 januari 2017 ongegrond is verklaard;
verklaart het beroep tegen het besluit van 23 januari 2017 gegrond;
vernietigt het besluit van 23 januari 2017 voor zover dat ziet op de intrekking vanaf 9 juli 2015 en de terugvordering;
herroept het besluit van 25 maart 2016 voor zover het de intrekking vanaf 9 juli 2015 betreft en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 23 januari 2017;
draagt het college op een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar tegen het besluit van 25 maart 2016 voor zover dat ziet op de terugvordering en bepaalt dat tegen het te nemen besluit slechts beroep bij de Raad kan worden ingesteld;
bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 3.072;
bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van € 46,- in beroep en € 124,- in hoger beroep, in totaal € 170,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en W.F. Claessens en M.F. Wagner als leden, in tegenwoordigheid van V.Y. van Almelo als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 26 november 2019.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) V.Y. van Almelo