ECLI:NL:CBB:2020:149
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1295
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 maart 2020 in de zaak tussen
[naam 1] V.O.F., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. P.J.M. Boomaars),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. S.J.E. Loontjens).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 26 juni 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Bij besluit van 5 december 2018 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het besluit van 26 juni 2018 herzien en het bezwaar van appellante opnieuw ongegrond verklaard.
Appellante heeft aanvullende gronden ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 januari 2020. Appellante is vertegenwoordigd door [naam 2] ( [naam 2] ) en [naam 3] ( [naam 3] ), bijgestaan door haar gemachtigde. Voor appellante is tevens verschenen [naam 4] , financieel deskundige. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voor verweerder is tevens verschenen [naam 5] .
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1.
Appellante bestaat uit de vof [naam 2] (met als vennoten [naam 2] en [naam 3] ) en [naam 6] . Zij exploiteert het melkveebedrijf in [plaats] ( [naam 1] ). In 2011 bouwt appellante op de locatie [locatie 1] een integraal duurzame vrijloopstal. Op
5 december 2011 wordt een omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van de rundveestal, de bouw van een nieuwe loods en het houden van 300 melk- en kalfkoeien en 191 stuks jongvee. Op 7 december 2015 is een vergunning verleend ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) voor 300 melk- en kalfkoeien en 191 stuks jongvee.
2.2.
Op 28 maart 2014 koopt appellante een tweede melkveebedrijf (locatie [locatie 2] ) voor € 2.172.000,- . Het bedrijf omvat 33 ha grond, 25 ha pachtgrond en heeft een stalcapaciteit van 70 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee. De koeien zijn niet overgenomen. Op 2 mei 2016 is voor deze locatie een Nbw-vergunning verleend voor 80 melk- en kalfkoeien en 53 stuks jongvee.
2.3.
Op 2 juli 2015 (de peildatum) hield appellante op haar bedrijf in totaal 248 melk- en kalfkoeien en 226 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 14.063 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% niet toegepast omdat appellante grondgebonden is. Verweerder heeft de bezwaren van appellante ongegrond verklaard.
Beroepsgronden
4. Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Appellante stelt zich volledig in overeenstemming met toen relevante wettelijke bepalingen en ontwikkelingen te hebben gericht op grondgebonden groei. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Zij heeft ruim 2,5 miljoen euro geïnvesteerd in grondgebonden groei en dierwelzijn en zich voor haar bedrijfsvoering gebaseerd op een vergunde veebezetting van 380 melk- en kalfkoeien en 244 stuks jongvee. Met de toegekende fosfaatrechten, gebaseerd op de veel lagere veebezetting op de peildatum van in totaal 248 melk- en kalfkoeien en 226 stuks jongvee, is haar capaciteit verdampt. Zij kan het verlies dat hierdoor is ontstaan niet opvangen. Appellante heeft ter onderbouwing van haar betoog een financiële rapportage overgelegd van [naam 4] van 12 januari 2018. Hierin wordt geconcludeerd dat appellante door het stelsel van fosfaatrechten disproportioneel wordt getroffen. De last bestaat uit 5.945 kg ontbrekende fosfaatrechten. Verkoop van grond en/of gebouwen is voor appellante geen optie en ook de aanwezige liquide middelen zijn onvoldoende om de ontstane last te boven te komen. Appellante stelt voorts dat verweerder ook in het vervangingsbesluit onvoldoende gemotiveerd is ingegaan op haar belangen.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet, inclusief de voorzienbaarheid daarvan en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Verweerder werpt appellante tegen dat zij investeringen heeft gedaan met oog op uitbreiding van haar bedrijf op het moment dat invoering van productiebeperkende maatregelen voorzienbaar was. Ondanks deze voorzienbaarheid heeft appellante de keuze gemaakt om tot een forse uitbreiding van haar bedrijf over te gaan. Daarbij acht verweerder van belang dat op de peildatum nog geen beslissing was genomen op de voor beide locaties aangevraagde Nbw-vergunningen. Volgens verweerder moet daarom voor de beantwoording van de vraag of sprake is van een individuele en buitensporige last uitgegaan worden van de op de peildatum vergunde dieraantallen. Voor het meerdere geldt dat appellante in haar exploitatie is vooruitgelopen op de verlening van eerdergenoemde Nbw-vergunningen. In de rapportage van [naam 4] is uitgegaan van onjuiste dieraantallen en daarmee van onjuiste uitgangspunten. Dat de invoering van het fosfaatrechtenstelsel voor appellante financiële gevolgen heeft betwist verweerder niet. Hij stelt zich evenwel op het standpunt dat deze voor rekening en risico van appellante moeten blijven.
Beoordeling
6.1.
Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het bestreden besluit is ingetrokken en is vervangen door het vervangingsbesluit en gesteld, noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, zal dat beroep niet-ontvankelijk worden verklaard.
6.2.
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.3.
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.4.
Tussen partijen is in geschil of in het onderhavige geval moet worden gesproken van een uitbreiding en of dientengevolge – bij de beantwoording van de vraag of appellante een individuele en buitensporige last draagt – het toetsingskader zoals hierboven onder 6.3. aangehaald van toepassing is. Naar oordeel van het College moeten, anders dan appellante heeft betoogd, de investeringen die zij heeft gedaan in 2014 voor de aankoop van de locatie [locatie 2] aangemerkt worden als investeringen die zijn gedaan met oog op de uitbreiding van haar bedrijf. Hieraan doet niet af dat appellante naar haar zeggen de in totaliteit op beide locaties (vergunde) aantallen dieren niet uit wilde breiden en dat zij met name heeft geïnvesteerd in grondgebonden groei. Gelet hierop is er geen aanleiding om bovengenoemd toetsingskader niet van toepassing te achten op de situatie van appellante.
6.5.1.
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.5.2
De last bestaat in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat de individuele melkveehouder als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel tekortkomt om zijn bestaande dan wel aantoonbaar voorgenomen bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren. Appellante stelt dat haar last 5.945 kg bedraagt.
6.5.3.
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Het College hanteert als uitgangspunt dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risicos draagt. De vruchten plukt hij zelf, maar daar staat tegenover dat hij de nadelige gevolgen van die beslissingen, ongeacht de concrete bedrijfseconomische effecten, niet kan afwentelen op het collectief. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel vormt immers een individuele en buitensporige last. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden – wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd – navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald, onder 6.7.5.4) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder.
6.5.4.
Het College stelt vast dat de overname van de locatie [locatie 2] en de daarmee gemoeide (forse) investeringen dateren van maart 2014. Voor melkveehouders had al vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en bijgevolg een einde zou komen aan de begrenzing van mestproductie voor rundvee, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en dat in verband met die afschaffing productiebeperkende maatregelen te verwachten waren. Reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten. Op het moment van de aankoop van de locatie [locatie 2] had appellante zich er dan ook bewust van moeten zijn dat productiebeperkende maatregelen konden worden opgelegd en had zij een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten. Zij had zich moeten realiseren dat een dergelijke uitbreiding en het aangaan van (financiële) verplichtingen in de vorm van investeringen voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Appellante heeft er niettemin voor gekozen de beoogde investeringen door te zetten. Dat, zoals kan worden afgeleid uit de financiële rapportage, op de locatie [locatie 2] op de peildatum geen dieren  aanwezig waren in verband met de plannen voor de verbouw van de stallen en de noodzaak de vigerende vergunning aan te passen naar 80 melkkoeien, maakt dit alles niet anders. Dat het met name inzetten op investeringen in grondgebonden groei niet een dergelijk ondernemersrisico met zich zou brengen, is een aanname die voor rekening en risico van appellante dient te blijven. Van een bedrijfseconomische noodzaak voor de uitbreiding is verder niet gebleken. Het College is dan ook van oordeel dat de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel, te weten de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, in dit geval dan ook zwaarder dienen te wegen dan de belangen van appellante.
6.5.5.
Bij het voorgaande is buiten beschouwing gelaten de vraag naar de op de peildatum vergunde situatie, nu daaromtrent op grond van de voorhanden zijnde stukken onvoldoende duidelijkheid bestaat.
6.5.6.
Het College komt tot de conclusie dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP.
6.6.
Het College is, anders dan appellante heeft betoogd, van oordeel dat het vervangingsbesluit deugdelijk is gemotiveerd.
Slotsom
7.1.
Het beroep tegen het bestreden besluit is niet-ontvankelijk. Het beroep tegen het vervangingsbesluit is ongegrond.
7.2.
Gelet op hetgeen is overwogen onder 6.1. bestaat aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.050,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 maart 2020.
w.g. I.M. Ludwig	w.g. Y.R. Boonstra-van Herwijnen