ECLI:NL:CBB:2020:80
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer:18/642
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 februari 2020 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. P.J.G. Goumans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. W.A.M. Ebbinge en mr. M.J.H. van der Burgt).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van
artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 28 maart 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij besluit van 23 augustus 2018 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken en vervangen door het vervangingsbesluit en het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit ingetrokken en een aanvullend beroepschrift tegen het vervangingsbesluit ingediend
.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 december 2019. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Voor verweerder is tevens verschenen [naam 2] .
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw wordt het fosfaatrecht bepaald aan de hand van het melkvee waarover een landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt indien deze landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het krachtens het derde lid op het bedrijf rustende fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de knelgevallenregeling).
1.3.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten en omstandigheden
2.1.
Appellante exploiteert een melkveehouderij. Op grond van een bij besluit van
20 januari 2009 ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 verleende vergunning is het appellante toegestaan op haar bedrijf 132 melk- en kalfkoeien en 94 stuks jongvee te houden.
2.2.
In verband met modernisering van de stal en om het bedrijf toekomstbestendig te maken, is in 2011 een nieuwe (vervangende) stal gebouwd, die in 2012 in gebruik is genomen. Deze stal heeft capaciteit voor 170 melk- en kalfkoeien en 144 stuks jongvee.
2.3.
Op 30 maart 2018 heeft verweerder een melding bijzondere omstandigheden van appellante ontvangen.
Besluiten van verweerder en omvang van het geding
3.1.1.
Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante – met toepassing van de generieke korting van 8,3% – vastgesteld op 6.115 kg. Daarbij is verweerder uitgegaan van een totale melkproductie in 2015 van 1.115.771 kg, een gemiddelde melkproductie per koe in 2015 van 8.365 kg en een excretieforfait van 41,3 kg. Voorts is verweerder ervan uitgegaan dat op de peildatum van 2 juli 2015 op het bedrijf van appellante 137 melk- en kalfkoeien en 68 stuks jongvee werden gehouden.
3.1.2.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
3.1.3.
In het vervangingsbesluit heeft verweerder het bezwaar van appellante – met inbegrip van de door appellante op 30 maart 2018 ingediende melding bijzondere omstandigheden – opnieuw beoordeeld. Het bestreden besluit is ingetrokken en vervangen door het vervangingsbesluit. Het bezwaar van appellante is bij het vervangingsbesluit ongegrond verklaard.
3.2.
Het vervangingsbesluit wordt gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
Beroepsgronden
4.1.
Appellante voert aan dat verweerder bij toepassing van de knelgevallenregeling van het zesde lid van artikel 23 van de Msw ten onrechte heeft geoordeeld dat niet aan de daarin genoemde vijf procent voorwaarde is voldaan. Door bij de beoordeling van het knelgeval 2015 te nemen als representatief jaar voor de gemiddelde melkproductie, gaat verweerder eraan voorbij dat de gemiddelde melkproductie per koe in de jaren 2009 tot en met 2011 beduidend hoger was nu die niet, anders dan die van 2015, werd beïnvloed door het overlijden van appellantes echtgenoot [naam 3] (hierna: de heer [naam 3] ). Ter zitting heeft appellante nog betoogd dat verweerder gelet op de melding bijzondere omstandigheden gehouden was de in 2012 opgetreden dierziekte (subsidiair) bij de beoordeling van het beroep op de knelgevallenregeling te betrekken.
4.2.
Verder voert appellante aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan. In geval appellante niet wordt aangemerkt als knelgeval, moeten de gevolgen van het overlijden van de heer [naam 3] meewegen bij de vraag of sprake is van een individuele en buitensporige last in de zin van artikel 1 van het EP. Ter onderbouwing van haar financiële last heeft appellante een rapport van [naam 4] ( [naam 4] ) van mei 2018 overgelegd, waaruit volgt dat het fosfaatrechtenstelsel een negatief effect heeft op haar bedrijf in vergelijking met het oorspronkelijke bedrijfsplan.
Standpunt van verweerder
5.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellante niet voldoet aan alle voorwaarden voor toepassing van de knelgevallenregeling. Het aantal fosfaatrechten op
2 juli 2015 is vastgesteld op (zonder generieke korting) 6.667,6 kg. Op basis van de dieraantallen op 18 mei 2013 en de totale melkproductie van 2015 wordt het aantal fosfaatrechten (zonder generieke korting) op 6.810,7 kg berekend. Dit levert een verschil op van 2,10% waarmee niet wordt voldaan aan de in het zesde lid van artikel 23 van de Msw opgenomen vijf procent voorwaarde. Geen reden wordt gezien om bij de beoordeling uit te gaan van de gemiddelde melkproductie per koe in 2009-2010.
5.2.
Verder acht verweerder het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het recht op eigendom en betwist hij dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Louter de omstandigheid dat de knelgevallenregeling niet van toepassing is op appellante maakt niet dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Verweerder wijst erop dat appellante geen vergunningen heeft overgelegd en evenmin financieringsovereenkomsten, bewijsstukken van de gestelde investeringen en/of recente financiële stukken. Aldus is geen inzicht geboden in de vermogenspositie van appellante en kan niet beoordeeld worden of en in hoeverre de gestelde last een gevolg is van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Ook het door appellante overgelegde rapport van [naam 4] kan in de visie van verweerder niet leiden tot het aannemen van een individuele en buitensporige last. Hoewel daaruit volgt dat de impact op de bedrijfsvoering en de exploitatie als gevolg van het overlijden van de heer [naam 3] groot is, kan ook bij de hoeveelheid toegekende fosfaatrechten in alle beschreven scenario’s aan de betalingsverplichtingen worden voldaan en is sprake van voldoende continuïteitsperspectief van het bedrijf. Verweerder is voorts niet gebleken van een bedrijfseconomische reden ten aanzien van de noodzaak tot uitbreiding, althans de gestelde toestand van de oude stal en de daaruit voortvloeiende noodzaak tot vervanging verhoudt zich niet met de uiteindelijk gerealiseerde omvang van de huidige stal. Bovendien zijn fosfaatrechten – met de daarbij behorende economische waarde – toegekend voor 137 melkkoeien, terwijl er maar 132 vergund zijn, en voor 68 van de 94 vergunde stuks jongvee. Niet is gebleken dat dit leidt tot een zodanige situatie dat sprake is van een individuele en buitensporige last.
Beoordeling
6.1.1.
Het College is allereerst van oordeel dat de door appellante op 30 maart 2018 bij verweerder ingediende melding bijzondere omstandigheden onvoldoende aanknopingspunten biedt om aan te nemen dat – naast het overlijden van de heer [naam 3] – tijdig een beroep is gedaan op dierziekte als bijzondere omstandigheid, waar in het kader van de vaststelling van het fosfaatrecht rekening mee moet worden gehouden. Weliswaar heeft appellante in de melding bijzondere omstandigheden bij de vraag welke situatie op het bedrijf van toepassing is “Ziekte/overlijden” ingevuld, maar de enkele zinsnede in de bij de melding gevoegde bijlage “In 2009 was de gemiddelde melkproductie 8839, in 2010 8815 en in 2011 8663. Daarna daalde de productie vanwege de ingebruikname van de nieuwe stal tot 7621 kg per koe in 2013” is onvoldoende om aan te nemen dat appellante daarmee (tevens) beoogde, zoals zij ter zitting heeft gesteld, dierziekte als bijzondere omstandigheid aan te voeren. Immers, in  diezelfde (door appellante geschreven) bijlage valt te lezen: “De bijzondere omstandigheid is het overlijden van mijn echtgenoot”, en “Het fosfaatrecht dient daarom te worden bepaald op het aantal stuks melkvee dat ik gehouden zou hebben met de gemiddelde melkgift die in 2015 zou zijn gerealiseerd zonder het overlijden van mijn echtgenoot”
.
Daarbij komt dat geen dierenartsverklaring met betrekking tot de gestelde dierziekte is overgelegd en dat uit de brief van appellante van 23 oktober 2019 volgt dat de ingebruikname van de nieuwe stal niet in 2011 (toen de daling kennelijk al ingezet was) maar in 2013 heeft plaatsgevonden. Het betoog van appellante dat verweerder op grond van de melding van 30 maart 2018 gehouden was om bij de beoordeling van het beroep op de knelgevallenregeling naast het overlijden van de heer [naam 3] in 2013, de gestelde melkproductiedaling na 2011 als een beroep op de bijzondere omstandigheid dierziekte wegens verplaatsing naar de nieuwe stal op te vatten en de mogelijke gevolgen daarvan op de gemiddelde melkproductie per koe te betrekken, faalt dan ook. Het betrekken van de omstandigheid dierziekte naar aanleiding van de melding ter zitting, stuit af op het voorschrift van artikel 23, zesde lid van de Msw in samenhang met artikel 127a Uitvoeringsregeling Msw dat de melding moet zijn gedaan voor 1 april 2018.
6.1.2.
Het College ziet verder geen aanleiding te oordelen dat verweerder het beroep op toepassing van de in het zesde lid van artikel 23 van de Msw neergelegde knelgevallenregeling onterecht heeft afgewezen. Zoals volgt uit eerdere rechtspraak van het College, bijvoorbeeld de uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:4) en
11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232), moet bij beoordeling van de knelgevallenregeling een vergelijking worden gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum. Verweerder is terecht uitgegaan van de volgens het I&R systeem op 18 mei 2013 op het bedrijf van appellante geregistreerde en gehouden dieraantallen. Anders dan appellante voorstaat, biedt de knelgevallenregeling geen ruimte om bij de berekening van de vijf procent norm uit te gaan van het melkvee (en de gemiddelde melkgift per koe) waarover appellante stelt dat zij zonder het overlijden van haar echtgenoot zou hebben beschikt.
6.1.3.
Voor zover appellante heeft aangevoerd dat verweerder wat betreft de gemiddelde melkproductie per koe niet van 2015 (8.364 kg) maar van 2009 (8.839 kg), 2010 (8.815 kg) of 2011 (8.663 kg) had moeten uitgaan, wordt zij daarin niet gevolgd. Zoals appellante zelf stelt in haar aanvullend beroepschrift, daalde de gemiddelde melkproductie na 2011 vanwege ingebruikname van de nieuwe stal tot 7.621 kg in 2013. De (hier te beoordelen) bijzondere omstandigheid van het overlijden van de heer [naam 3] in 2013 was derhalve niet debet aan de daling. Dat de (verdere) daling in 2013 voor een deel het gevolg is van het overlijden van de heer [naam 3] acht het College evenwel aannemelijk en dit is ook zo door verweerder in het vervangingsbesluit onderkend. Verweerder heeft immers bij de beoordeling van de situatie op 18 mei 2013 gerekend met de totale en gemiddelde melkproductie van 2015 en het bijbehorende excretieforfait van 41,3 kg, nu hij dat jaar meer representatief acht dan het jaar waarin de bijzondere omstandigheid zich heeft voorgedaan (zijnde 2013, met een gemiddelde melkproductie van 7.621 kg en een excretieforfait van
39,1 kg). Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat het excretieforfait in 2012, het jaar voorafgaand aan de bijzondere omstandigheid, gelijk is aan dat in 2015.
6.2.1.
Voor zover appellante betoogt dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP en met name betwist dat het fosfaatrechtenstelsel een noodzakelijke maatregel is om de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn te bereiken, moet worden geoordeeld dat dit betoog faalt. Het College verwijst naar de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en de uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft het College al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) is dit oordeel nader door het College gemotiveerd.
6.2.2.
Op grond van het fosfaatrechtenstelsel komt appellante voor 137 melk- en kalfkoeien en 68 stuks jongvee 6.115 kg fosfaatrecht toe. Appellante heeft gesteld dat zij investeringen heeft gedaan en daarbij is uitgegaan van bedrijfsvoering aan de hand van fosfaatrecht voor de vergunde dieraantallen, te weten 132 melk- en kalfkoeien en 94 stuks jongvee. Het College stelt vast dat aan appellante fosfaatrecht is toekend voor 5 melkkoeien meer dan vergunden voor 26 stuks jongvee minder dan vergund. Voor de beoordeling van de last die aldus is ontstaan, acht het College het volgende van belang. Het College stelt voorop dat alle melkveehouders worden geraakt door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel en appellante zich dus niet onderscheidt van andere melkveehouders voor zover het gaat om de toepassing van de generieke korting van 8,3% Daarnaast acht het College aannemelijk dat voor iedere melkveehouder geldt dat een verbetering in de bedrijfsvoering haalbaar is en met de dieren waar fosfaatrecht voor is toegekend, een productie- en omzetverhoging mogelijk is. Voor de beoordeling van het resterende, individuele deel van de last geldt het volgende. Appellante heeft in 2011 investeringen gedaan. Dat appellante op de peildatum de vergunde dieraantallen niet geheel heeft gerealiseerd, is, voor zover onderbouwd, te wijten aan omstandigheden die niet in haar invloed- of risicosfeer liggen. Uit de reactie van verweerder van het overgelegde rapport van [naam 4] volgt dat bij het vastgestelde aantal fosfaatrecht aan de betalingsverplichtingen kan worden voldaan. Deze beoordeling is door appellante niet betwist, noch is betoogd dat toch moet worden aangenomen dat sprake is van een buitensporige last. Het College geen aanleiding ziet om te komen tot het oordeel dat sprake is van een buitensporige last Dat betekent dat het beroep op artikel 1 van het EP niet slaagt.
Slotsom
7. Het beroep tegen het vervangingsbesluit zal ongegrond worden verklaard.
Proceskosten
8. Reeds gelet op het door verweerder na het instellen van het beroep genomen vervangingsbesluit, ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.312,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor de reactie op een nieuw besluit en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 1.312,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 februari 2020.
w.g M. van Duuren	w.g J.M. Baars