ECLI:NL:RVS:2020:196
Raad van State — Uitspraak 


201904369/1/V6.
Datum uitspraak: 22 januari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Rotterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 4 april 2019 in zaak nr. 18/5839 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 3 april 2018 heeft het college [appellante] een boete opgelegd van € 1.000,00 wegens het niet naleven van artikel 7, eerste lid, van de Wet inburgering (hierna: de Wi).
Bij besluit van 5 oktober 2018 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 april 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 december 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. S.A. Chedie, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.R. Keyzer, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2.    Bij brief van 31 augustus 2010 heeft het college [appellante] meegedeeld dat zij inburgeringsplichtig is en voor 28 februari 2014 aan deze plicht moet hebben voldaan. Aangezien [appellante] niet voor die datum aan de inburgeringsplicht had voldaan, heeft het college haar bij besluit van 24 april 2015 een boete opgelegd van € 264,39. Het college heeft een nieuwe inburgeringstermijn vastgesteld en bepaald dat [appellante] voor 25 februari 2017 aan de inburgeringsplicht moet hebben voldaan. Omdat [appellante] ook binnen deze termijn niet aan de inburgeringsplicht heeft voldaan, heeft het college haar bij het besluit van 3 april 2018 de boete opgelegd van € 1.000,00.
3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college haar geen boete mocht opleggen, omdat zij, mede gelet op haar persoonlijke omstandigheden, voldoende inspanningen heeft verricht om voor het inburgeringsexamen te slagen. In 2010 en 2011 heeft zij meermalen tevergeefs geprobeerd dit examen te behalen. Zij is een alleenstaande moeder met vier minderjarige kinderen en een meerderjarige thuiswonende zoon die veel met politie en justitie in aanraking is geweest. Ook heeft zij problemen met het vervullen van de leerplicht door de minderjarige kinderen. Het niet behalen van het inburgeringsexamen is geen onwil maar onmacht, aldus [appellante].
3.1.    Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 7, eerste lid, van de Wi om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van het college. Het college moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
Het college kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient het college bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het college met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor indien de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij al wat redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen.
3.2.    De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] onvoldoende inspanningen heeft verricht om te slagen voor het inburgeringsexamen. Zij heeft zich in 2010 en 2011 weliswaar zesmaal ingeschreven voor dit examen, maar is geen enkele maal op het examen verschenen. Na 2011 heeft zij geen inspanningen meer verricht om deel te nemen aan en te slagen voor het inburgeringsexamen. Ook heeft zij niet gereageerd op verzoeken van het college van 27 november 2017, 11 december 2017 en 8 januari 2018 om een gesprek over haar inburgering. [appellante] heeft met de door haar aangevoerde persoonlijke omstandigheden niet aannemelijk gemaakt dat het voor haar onmogelijk was het examen af te leggen. Zij heeft niet al wat redelijkerwijs mogelijk was gedaan om te voldoen aan artikel 7, eerste lid, van de Wi.
Het betoog faalt.
4.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij haar stelling dat de boete haar financiële draagkracht te boven gaat, onvoldoende heeft gemotiveerd. Zij leeft op bijstandsniveau, dit is bij het college bekend en het college heeft dus inzicht in haar financiële situatie.
4.1.    Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie onder meer de uitspraak van 21 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV9509), volgt dat reden bestaat tot matiging van de opgelegde boete indien op basis van de door de beboete persoon overgelegde financiële gegevens moet worden geoordeeld dat deze door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen.
4.2.    Dat de boete onevenredig zou zijn, omdat [appellante] op bijstandsniveau leeft en de boete haar draagkracht te boven gaat, heeft zij noch in beroep, noch in hoger beroep met stukken gestaafd. Ter zitting bij de rechtbank heeft het college verwezen naar het verweerschrift bij de rechtbank waarin het zich op het standpunt heeft gesteld dat de hoogte van de boete in overeenstemming is met artikel 8, vierde lid, van de Verordening inburgering Rotterdam 2011. [appellante] heeft dit standpunt niet bestreden en niet aannemelijk gemaakt dat de boete desondanks haar draagkracht te boven gaat.
Het betoog faalt.
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, griffier.
w.g. Bijloos    w.g. Groenendijk
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2020
164.
BIJLAGE
Wet inburgering zoals die wet luidde tot de inwerkingtreding van de wet van 13 september 2012 (Stb. 2012, 412) op 1 januari 2013.
Artikel 7
1. De inburgeringsplichtige verwerft mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal en kennis van de Nederlandse samenleving. Hij draagt er zorg voor dat hij het inburgeringsexamen binnen drieënhalf jaar behaalt. De termijn voor de oudkomer vangt niet aan dan nadat het college zulks ten aanzien van hem op grond van artikel 26 heeft bepaald.
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld omtrent:
a. het niveau van de kennis en vaardigheden, bedoeld in het eerste lid, waarbij voor verschillende categorieën inburgeringsplichtigen verschillende niveaus kunnen worden vastgesteld;
b. de verlenging van de termijn, bedoeld in het eerste lid.
Artikel 26
Het college bepaalt voor de oudkomer de dag waarop de in de artikelen 7, eerste lid, […] bedoelde termijnen aanvangen. […]
Artikel 31
1. Het college legt de inburgeringsplichtige die niet binnen de in artikel 7, eerste lid, bedoelde termijn of de op grond van het tweede lid, aanhef en onderdeel a of b, verlengde termijn, het inburgeringsexamen heeft behaald, een bestuurlijke boete op.
[…]
Artikel 32
Het college stelt in de boetebeschikking, bedoeld in artikel 31, eerste lid, een nieuwe termijn van ten hoogste twee jaren waarbinnen de inburgeringsplichtige na het bekendmaken van de boetebeschikking alsnog het inburgeringsexamen moet behalen.
Artikel 33
1. Het college legt de inburgeringsplichtige die binnen de krachtens artikel 32 vastgestelde termijn het inburgeringsexamen niet heeft behaald, een bestuurlijke boete op. Artikel […] 32 zijn van overeenkomstige toepassing.
[…]
Artikel 34
De bestuurlijke boete kan niet hoger zijn dan:
[…]
d. € 1000 voor het niet behalen van het inburgeringsexamen binnen de bij of krachtens de artikelen 32 en 33 gestelde termijnen.
Verordening inburgering Rotterdam 2011.
Artikel 8 Bestuurlijke boete
[…]
4. De boete bedraagt € 1000,- als de inburgeringsplichtige de termijn, bedoeld in artikel 32 van de wet niet haalt.
[…]