ECLI:NL:CBB:2020:71
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/751
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 februari 2020 in de zaak tussen
Boomkwekerij [naam 1] B.V., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. R.J. Boogers),
en
Stichting Nederlandse Algemene Kwaliteitsdienst Tuinbouw
(Naktuinbouw), verweerster
(gemachtigde: mr. P.S. Jonker).
Procesverloop
Bij factuur van 19 oktober 2018 (het primaire besluit) heeft Naktuinbouw aan appellante een bijdrage in rekening gebracht voor de keuring van boomkwekerijgewassen in 2018.
Bij besluit van 19 april 2019 (het bestreden besluit) heeft Naktuinbouw het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Naktuinbouw heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 3 december 2019. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam 2] en [naam 3] . Naktuinbouw heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, bijgestaan door R.G.J. Broenink.
Overwegingen
1.	Appellante kweekt, veredelt, poot en handelt in bomen en planten. Voor de in 2018 op het bedrijf van appellante verrichte keuring van boomkwekerijgewassen heeft Naktuinbouw aan appellante een zogenoemde areaalbijdrage van € 14.720,49 in rekening gebracht. Naktuinbouw heeft dit bedrag berekend op basis van de door appellante in 2018 opgegeven oppervlakte van de kwekerij. Appellante is het niet eens met de hoogte van dit bedrag.
2.1
In het bestreden besluit heeft Naktuinbouw het volgende overwogen:
“Artikel 42 van de Zaaizaad- en plantgoedwet schrijft voor dat leveranciers zich dienen te registreren, willen zij teeltmateriaal in het handelsverkeer brengen. Onder “teeltmateriaal” verstaat de wetgever “planten en plantendelen die bestemd zijn voor de teelt van gewassen of ter vermeerdering te dienen, dan wel daartoe gebruikt worden” (artikel 1 onderdeel f van de Zaaizaad- en plantgoedwet).
[...]
In de memorie van toelichting, behorende bij de Zaaizaad- en plantgoedwet, is omschreven dat niet alleen materiaal dat naar zijn vorm daadwerkelijk bestemd is om voor de teelt te worden aangewend onder de begripsomschrijving is gebracht [...], maar ook materiaal dat daartoe feitelijk wordt gebruikt, bijvoorbeeld peulvruchten en snijrozen, waaruit ogen worden gesneden voor vermeerdering. In beginsel kunnen dus ook artikelen die als “eindproduct” worden gezien in de ogen van de wetgever als “teeltmateriaal” worden beschouwd/gebruikt.
Zoals bekend hebben zowel betrokkene (Regeling invoer, uitvoer en verkeer van planten) als Naktuinbouw (art. 2 lid 1 onderdeel f. van het Besluit mandaat, volmacht en machtiging keuringsdiensten) tevens van doen met de uitvoering van Europese fytosanitaire regelgeving, in het bijzonder die van de plantenpaspoortplicht. Deze verplichting is in het leven geroepen met de komst van de Europese fytorichtlijn. Deze richtlijn heeft een breed bereik (“plants intended for planting”) omdat hierin het verplaatsen van planten of plantendelen en niet per definitie de vervaardiging van nieuwe gewassen besloten ligt. Daarmee kunnen zich - uit hoofde van regelgeving - voor eenzelfde plant twee benaderingen aandienen: zo is het mogelijk dat een complete plant niet als teeltmateriaal wordt aangemerkt, maar er wel fytosanitair een plantenpaspoort is vereist indien deze plant wordt verplaatst (in het handelsverkeer gebracht).”
2.2
In het verweerschrift heeft Naktuinbouw het volgende uiteengezet:
“Van toepassing zijn de Zaaizaad- en Plantgoedwet (Zpw), de Plantenziektenwet (Pzw) en de daarop steunende regelgeving. De Europese richtlijnen 98/56 (siergewassen) en 2000/29 (fytorichtlijn) zijn in deze regelgeving geïmplementeerd.
Op grond van art. 42 lid 1 Zpw is het leveranciers van teeltmateriaal verboden om de door de Minister aangewezen gewassen in de handel te brengen, zonder daartoe strekkende erkenning of registratie door een keuringsinstelling.
Daarnaast is sinds 1993 binnen de Europese Unie (EU) de plantenpaspoortregeling van kracht. Inmiddels geldt ter zake vanaf 8 mei 2000 de Fytorichtlijn (2000/29/EG). Op grond van deze richtlijn is teeltmateriaal van zeer veel gewassen zogenaamd ‘plantpaspoortplichtig’. Dit plantenpaspoort is vereist om een zending (partij) stekken, zaden, jonge planten of bomen fytosanitair vrij te geven, om deze vervolgens in de lidstaat zelf respectievelijk binnen de lidstaten van de EU te kunnen verhandelen. In Nederland is de NVWA eindverantwoordelijk voor de afgifte van plantenpaspoorten. Voor de gewassen, die door Naktuinbouw worden gekeurd uit hoofde van de Zpw heeft NVWA de inspectie en afgifte van plantenpaspoorten vervolgens gemandateerd aan Naktuinbouw.
Sinds voornoemd jaartal worden de kwaliteits- en fytosanitaire controles door Naktuinbouw volledig geïntegreerd uitgevoerd (Regeling invoer, uitvoer en verkeer van planten; zie ook artikel 93 lid 2 van de op de Zpw steunende Regeling verhandeling teeltmateriaal). Voor zover hier nog van belang, merkt Naktuinbouw op dat de keuring van Naktuinbouw een aantal aspecten omvat, waaronder de gezondheid van teeltmateriaal (artikel 40, lid 2 onderdeel a Zpw) De plantenpaspoortregeling is onder de werking van dit regime geplaatst omdat de keurmeester in één inspectiegang beide inspecties kan uitvoeren. Dit wordt ondersteund door de boomkwekerijsector.”
3.1
Appellante voert aan dat Naktuinbouw de hoogte van de areaalbijdrage niet had mogen berekenen over de totale oppervlakte van de kwekerij van appellante, maar alleen over het oppervlakte met teeltmateriaal. Appellante stelt dat voor het begrip teeltmateriaal moet worden uitgegaan van de definitie in de Zaaizaad- en plantgoedwet 2005 (Zpw). Onder verwijzing naar de parlementaire geschiedenis bij de Zpw, de rechtspraak en de literatuur stelt appellante dat voor de vaststelling of een kwekerijproduct teelmateriaal is bezien moet worden of het materiaal daadwerkelijk is bestemd voor de teelt van gewassen dan wel daarvoor feitelijk wordt gebruikt. Producten die direct aan de eindgebruiker worden geleverd, eindproducten, zijn daarom geen teeltmateriaal. Appellante stelt kleine planten en bomen te kopen die zij opkweekt tot eindproducten. Zij levert geen producten om verder mee te kweken of door te laten groeien bij andere kwekers om vervolgens opnieuw gerooid en verplant te worden. Appellante levert alleen aan eindgebruikers, zodat het meeste van de door haar geteelde boomkwekerijproducten niet als teeltmateriaal is aan te merken.
3.2
Appellante voert verder aan dat het besluit onzorgvuldig is voorbereid en ondeugdelijk is gemotiveerd, omdat Naktuinbouw niet heeft onderzocht of er ook percelen zijn waarop geen teeltmateriaal staat. Naktuinbouw is er zonder onderzoek van uitgegaan is dat alle door appellante opgegeven percelen teeltmateriaal bevatten. Naktuinbouw heeft in bezwaar wel aan appellante verzocht om van vijf percelen aan te geven of de planten aan eindgebruikers worden verkocht. Deze informatie heeft appellante aan Naktuinbouw verstrekt, maar daarna heeft appellante hierover niets meer gehoord. Appellante meent met de door haar aangeleverde aanvullende informatie te hebben voldaan aan haar bewijslast en dat het op de weg van Naktuinbouw ligt om aan te tonen dat er geen sprake is van eindproducten.
3.3
Ter toelichting van de in de bezwaarprocedure overgelegde administratie heeft appellante uiteengezet dat zij werkt met vijf klantgroepen: handelaar, overheid, particulier, bedrijven/events en groenvoorziener/architect. Over de klantgroep handelaar, waaronder appellante ook andere boomkwekerijen rekent, stelt appellante dat strikt genomen gesteld zou kunnen worden dat deze klantgroep de van appellante afgenomen planten en bomen verder kweekt, maar dat dat in de praktijk niet het geval is. Deze klantgroep betreft overigens slechts [… 1] % van de omzet, zodat in elk geval [… 2] % aan eindgebruikers wordt geleverd. Over de andere klantgroepen stelt appellante dat die de van appellante afgenomen planten en bomen direct plaatsen in bijvoorbeeld openbaar gebied, kantoortuin of het betreffende project en niet verder kweken met het geleverde materiaal. Appellante stelt verder dat zij meer dan 80 percelen heeft en dat het voor haar ondoenlijk is om de volledige administratie over te leggen. Appellante biedt wel aan nader bewijs te leveren.
4.1
Het is vaste rechtspraak dat heffingen niet worden opgelegd dan uit kracht van een wet. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van het College van 21 september 2006, ECLI:NL:CBB:2006:AY8684. Voor het opleggen van heffingen, zoals de hier in geding zijnde areaalbijdrage, zijn de volgende bepalingen uit de Zpw en de Pzw van belang.
4.2
Artikel 21, eerste lid, van de Zpw:
“Voor zover de kosten van een keuringsinstelling betrekking hebben op de in artikel 19 bedoelde wettelijke taken, worden zij gedekt uit de door de keuringsinstelling vast te stellen en in rekening te brengen tarieven voor:
[...]
d. de behandeling van een aanvraag tot erkenning of registratie van leveranciers, bedoeld in artikel 42 (https://wetten.overheid.nl/BWBR0018040/2019-01-01), dan wel van een aanvraag tot verlenging of wijziging daarvan;
[...]
4.3
Naktuinbouw heeft voor 2018 tarieven vastgesteld in de Tarieven Keuringen 2018.
4.4
Artikel 6a, eerste lid, van de Pzw:
“Onze Minister kan bepalen dat vergoeding van kosten wordt geheven volgens een door Onze Minister vastgesteld tarief voor in het kader van de haar opgedragen taak door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit of een instelling gedane onderzoekingen of verrichtingen.”
4.5
De minister heeft tarieven vastgesteld in de Regeling tarieven Plantenziektenwet. De in deze regeling vastgestelde tarieven zien echter niet op de uitvoering van de geïntegreerde keuring, maar enkel op keuringen voor im- en export.
4.6
Zowel de Zpw als de Pzw bieden dus een wettelijke grondslag voor het opleggen van een heffing voor de door Naktuinbouw in 2018 bij appellante uitgevoerde geïntegreerde keuring.
5.1
De hoogte van de over 2018 door appellante verschuldigde bijdrage voor de geïntegreerde keuring is geregeld in de door Naktuinbouw op basis van de Zpw vastgestelde Tarieven Keuringen 2018. Hierin is op pagina 3 en 4 vermeld:
“[...] Producenten en handelaren van teeltmateriaal (materiaal dat is bestemd om uitgezaaid/uitgeplant te worden voor verdere doorteelt) zijn verplicht zich te registreren bij een bevoegde autoriteit. Dit staat in de Europese verkeersrichtlijnen en de Nederlandse Zaaizaad en plantgoedwet. Naktuinbouw houdt als bevoegde autoriteit toezicht op bedrijven met groente-, bloemisterij, boomkwekerijgewassen. [...] De focus ligt op teeltmateriaal (zaaizaad- en plantgoedwet). [...]”
“[...] In de sectoren Boomkwekerij- en Groengewassen moet het geregistreerde bedrijf jaarlijks bij aanvang van het teeltseizoen aan Naktuinbouw een teeltopgave doen. Teelt van de voor teeltmateriaal gebruikte percelen wordt digitaal opgegeven [...]”
Voor de sector boomkwekerijgewassen gelden de op pagina 10 en 11 vermelde tarieven. Voor deze zaak zijn relevant de onder 1 en 6 genoemde tarieven. Voor geregistreerde productiebedrijven geldt een basisbijdrage (inclusief de eerste 50 are areaalheffing en administratieve controle) van € 278,00 en een bijdrage per are over de omvang van het bruto met (keuringsplichtige) boomkwekerijgewassen en/of vaste planten beteelde areaal.
5.2
De in de Tarieven Keuringen 2018 genoemde registratieplicht voor producenten en handelaren van teeltmateriaal is gebaseerd op artikel 42, eerste lid, van de Zpw:
“Het is leveranciers verboden teeltmateriaal van door Onze Minister aangewezen gewassen in de handel te brengen zonder daartoe strekkende erkenning of registratie door een keuringsinstelling.”
5.3
Voor het opleggen van een heffing voor het uitvoeren van de integrale keuring op basis van de Zpw en de Pzw is er in beide wetten dus een grondslag aan te wijzen. Uit het voorgaande volgt echter dat deze heffing alleen is gebaseerd op de Zpw. In de Pzw is niets geregeld voor het heffen van een bijdrage voor de integrale keuring. Daar komt ook bij dat Naktuinbouw slechts bevoegd is om op basis van de Zpw tarieven vast te stellen. Het College beoordeelt de aan appellante in rekening gebrachte bijdrage voor de uitvoering van de integrale keuring dus op basis van Zpw.
5.4
Voor de uitleg van de onderliggende begrippen is dan ook bepalend wat daaronder in de Zpw wordt verstaan. Niet relevant zijn de begripsomschrijvingen in de door Naktuinbouw genoemde richtlijnen. Het gaat hier immers om geïmplementeerde regelgeving, zodat de nationaalrechtelijke regelgeving leidend is. Het College voegt daaraan toe dat genoemde richtlijnen ook geen te implementeren bepalingen bevatten die voorschrijven dat alleen heffingen zouden mogen worden opgelegd aan de hand van in deze richtlijnen gehanteerde definities.
6.1
In artikel 1, aanhef en onder f, van de Zpw wordt onder teeltmateriaal verstaan: planten en plantendelen, die bestemd zijn om voor de teelt van gewassen of ter vermeerdering te dienen dan wel daartoe gebruikt worden.
6.2
In zijn uitspraak van 24 april 2018, ECLI:NL:CBB:2018:159, heeft het College op basis van de wetsgeschiedenis bij de Zpw en de rechtspraak geoordeeld dat voor de vaststelling of er sprake is van teeltmateriaal in de zin van de Zpw moet worden bezien of het materiaal daadwerkelijk is bestemd voor de teelt van gewassen dan wel daarvoor feitelijk wordt gebruikt. Anders dan waar Naktuinbouw van uit lijkt te gaan valt onder dit begrip teeltmateriaal niet ook al het materiaal dat kàn worden gebruikt voor de teelt van gewassen. Ook is niet van belang, zoals Naktuinbouw stelt, het - uit de in de siergewassenrichtlijn gegeven definitie van teeltmateriaal voortvloeiende - criterium dat het materiaal “in de handel” wordt gebracht. Voor de vaststelling van de hoogte van het tarief gelden alleen de nationaalrechtelijke uit de Zpw voortvloeiende criteria “bestemd” en “feitelijk gebruik”. De areaalbijdrage mag alleen geheven worden over het oppervlakte met teeltmateriaal in de zin van de Zpw. Het moet gaan om percelen met materiaal dat voldoet aan het hiervoor gegeven criterium: materiaal dat daadwerkelijk is bestemd voor de teelt van gewassen dan wel daarvoor feitelijk wordt gebruikt.
6.3
Naktuinbouw mag voor de berekening van de hoogte van de bijdrage uitgaan van de oppervlakte zoals die door de betrokken boomkweker is opgegeven. Als de boomkweker zijn opgave niet heeft gespecificeerd, mag Naktuinbouw ervan uitgaan dat het volledige oppervlakte teeltmateriaal is. Als er percelen of delen van percelen zijn waarop geen teeltmateriaal staat, zal de boomkweker dat bij zijn jaarlijkse opgave moeten kunnen aantonen. De bestemming of het feitelijk gebruik van het materiaal kan bijvoorbeeld blijken uit facturen waarop staat aan wie het materiaal is verkocht. Daarbij ligt het in de rede dat Naktuinbouw het voor de boomkweker mogelijk maakt om voorafgaande aan de keuring al door te kunnen geven om wel materiaal het gaat en om welke percelen of perceelsgedeelten. Materiaal dat is of wordt verkocht aan een eindgebruiker, zoals een particulier, evenementenbedrijf of gemeente, is in beginsel niet aan te merken als teeltmateriaal. Percelen waarop alleen dit soort materiaal staat mogen niet betrokken worden bij de berekening van de areaalbijdrage. Dat is alleen anders als Naktuinbouw aantoont dat het wel om teelmateriaal gaat. Materiaal dat aan andere kopers is of wordt verkocht is in beginsel aan te merken als teeltmateriaal, behalve als de boomkweker aantoont dat het geen teeltmateriaal is. Voor materiaal dat is of wordt verkocht aan bijvoorbeeld hoveniers, handelaren en groenvoorzieners/architecten geldt dat dat in beginsel teeltmateriaal is, tenzij de boomkweker heeft aangetoond dat het materiaal rechtstreeks is afgeleverd bij een eindgebruiker. Daarbij acht het College het denkbaar dat Naktuinbouw aan de hand van de aangeleverde facturen steekproefsgewijs het oppervlak van het areaal kan bepalen waarover geen tarief verschuldigd is. Het uitgangspunt is dus dat in de gevallen dat het materiaal niet rechtstreeks van de boomkwekerij bij de eindgebruiker terechtkomt er sprake is van teeltmateriaal, en dat er geen sprake is van teeltmateriaal in de gevallen dat de boomkweker aantoont dat, al dan niet door tussenkomst van een derde, rechtstreeks geleverd wordt aan een eindgebruiker.
7.	Aan de hand van deze uitgangspunten overweegt het College over de in dit geding aan de orde zijnde geïntegreerde keuring in 2018 het volgende. Appellante heeft bij de opgave in 2018 geen onderscheid gemaakt tussen percelen met teeltmateriaal en percelen met niet-teeltmateriaal. Naktuinbouw mocht er daarom van uitgaan dat de gehele door appellante in 2018 opgegeven oppervlakte teeltmateriaal betrof. Het is immers aan appellante om aan te tonen welke materiaal niet bestemd is voor de teelt van gewassen of daarvoor feitelijk gebruikt zijn. Met de door appellante aan Naktuinbouw overgelegde administratie is dat onvoldoende aangetoond. Naktuinbouw heeft daarom voor de berekening van de hoogte van de areaalbijdrage voor 2018 uit mogen gaan van de volledige door appellante in 2018 opgegeven oppervlakte van de kwekerij.
8.1
Appellante voert aan dat bij de bepaling van de hoogte van de bijdrage ten onrechte geen rekening is gehouden met het feit dat appellante in verhouding tot andere boomkwekerijen veel minder planten en bomen per perceel heeft en dat daardoor de keuringen bij haar veel korter duren.
8.2
Deze grond slaagt niet. Dat in de tariefstructuur geen rekening houdt met de plantdichtheid van de percelen betekent niet de tariefstructuur in strijd is met het doel van de heffingsregeling, zoals appellante stelt. Voor de werkbaarheid en kosteneffectiviteit bij de berekening van de hoogte van de bijdragen is een zekere mate van generalisering onontkoombaar. Er behoeft niet met elke bijzonderheid van elke individuele kweker rekening te worden gehouden.
9. Het beroep is ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. J.H. de Wildt en mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. M.B. van Zantvoort, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 februari 2020.
w.g. R.W.L. Koopmans	w.g. M.B. van Zantvoort