ECLI:NL:RBOBR:2019:4679
Rechtbank OBR — Uitspraak 


RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 19/393
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 augustus 2019 in de zaak tussen
[eiseres] te [vestigingsplaats] , eiseres,
(gemachtigde: mr. C. Suurd),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Someren, verweerder,
(gemachtigde: W.J.H.M. Pijnenburg-van Soerland).
Procesverloop
Bij besluit van 8 juni 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder een aanvraag van eiseres om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
Bij besluit van 10 juli 2018 (het gewijzigde primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag om een tegemoetkoming in planschade opnieuw afgewezen.
Bij besluit van 30 oktober 2018 heeft verweerder het besluit van 8 juni 2017 ingetrokken.
Bij besluit van 27 november 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en het besluit van 10 juli 2018 in stand gelaten.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 juli 2019. Voor eiseres zijn verschenen [naam 1] en [naam 2] , bijgestaan door de gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante wet- en regelgeving
De voor deze zaak relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.
Feiten
De gemeenteraad van Someren heeft op 21 april 2016 een voorbereidingsbesluit genomen voor het perceel [adres] in [woonplaats] . Het betreft de kadastrale percelen Someren, [nummers] . In dit besluit is bepaald dat het verboden is het gebruik van gronden of gebouwen te wijzigen. Het voorbereidingsbesluit is op 23 april 2016 in werking getreden en heeft een werkingsduur van maximaal 1 jaar.
Eiseres, die eigenaresse is van het pand aan de [adres] , heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Naar aanleiding van het advies van de bezwaarschriftencommissie van
21 september 2017 heeft verweerder de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ) een planschadeadvies laten uitbrengen. De SAOZ heeft in haar advies van juni 2018 een planologische vergelijking gemaakt tussen het destijds ter plaatse geldende bestemmingsplan “Someren Dorp” en het voorbereidingsbesluit. Op grond van het bestemmingsplan “Someren Dorp” waren de gronden aan de [adres] bestemd tot “Detailhandel” op basis waarvan geen regels golden met betrekking tot het maximaal toegelaten winkelvloeroppervlak. Het voorbereidingsbesluit had effectief tot gevolg, aldus de SAOZ, dat de bestaande ruimte boven de supermarkt Lidl/Jan Linders niet meer in gebruik kon worden genomen door een detaillist. De SAOZ concludeert in haar advies dat de aanvraag moet worden afgewezen, omdat een voorbereidingsbesluit niet wordt genoemd als schade-oorzaak in artikel 6.1, tweede lid, van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) en dit artikel een limitatieve opsomming bevat. Wel zou eiseres mogelijkerwijs voor een tegemoetkoming in planschade in aanmerking hebben kunnen komen, als zij een aanvraag om omgevingsvergunning zou hebben ingediend die op basis van het voorbereidingsbesluit zou hebben moeten worden aangehouden, maar van een dergelijk aanhoudingsbesluit is geen sprake.
Bij besluit van 5 juli 2018 heeft verweerder overeenkomstig het advies van de SAOZ de aanvraag om tegemoetkoming in planschade afgewezen en dit besluit bij het bestreden besluit gehandhaafd.
Beroepsgronden
Eiseres stelt dat zij ten gevolge van het voorbereidingsbesluit en de weigering om medewerking te verlenen aan het opheffen van het verbod om het bestaande gebruik van het pand aan de [adres] te wijzigen, schade heeft geleden in de vorm van gederfde huurinkomsten. Door het voorbereidingsbesluit kon zij een aantal ruimten binnen haar opstallen aan de [adres] , die op dat moment (tijdelijk) niet in gebruik waren, niet meer gebruiken/verhuren voor detailhandel, omdat dit een gebruikswijziging zou betekenen. Ook heeft zij als gevolg van dit besluit de leegstaande ruimten in de garageboxen aan de Loovebaan niet meer kunnen benutten of verhuren, waardoor ook hier schade is ontstaan door gederfde (huur)inkomsten.
Eiseres voert aan dat er in dit geval wel degelijk een wettelijke grondslag voor een tegemoetkoming in planschade is. Verweerder stelt volgens haar terecht dat een voorbereidingsbesluit op zichzelf geen grondslag is voor een tegemoetkoming in planschade. De brief van verweerder van 13 mei 2016 en het raadsbesluit van 30 juni 2016 dienen echter te worden aangemerkt als een weigering van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het verbod om het gebruik te wijzigen.
4. Verweerder heeft hierover gesteld dat binnen het stelsel van de Algemene wet bestuursrecht (de Awb) het bestuursorgaan dient te beschikken op grondslag van een aanvraag. Noch de brief van 13 mei 2016, noch de brief van de gemeenteraad van 30 juni 2016 kunnen volgens verweerder worden aangemerkt als een besluit over een omgevingsvergunning, omdat er geen sprake is van een aanvraag of een daarmee gelijk te stellen verzoek in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Er is dan ook geen aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend om het gebruik van [adres] te wijzigen, in de zin van artikel 6.1, eerste lid onder c, van de Wro, zodat er geen grondslag is voor een tegemoetkoming in planschade.
5. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat een voorbereidingsbesluit geen schadeoorzaak kan zijn die tot een tegemoetkoming in planschade kan leiden. Dit volgt ook uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 23 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1698.
Verder staat tussen partijen vast dat eiseres geen (formele) aanvraag voor een omgevingsvergunning heeft ingediend voor het pand aan de [adres] .
6. Over de door eiseres genoemde brief van 13 mei 2016 en het raadsbesluit van
30 juni 2016 overweegt de rechtbank als volgt.
Bij brief van 13 mei 2016 heeft verweerder aan eiseres medegedeeld dat kennis is genomen van een e-mail van de advocaat [NAAM]17 mei 2016 zou worden gestart met werkzaamheden in het kader van de vestiging van de Action. Indien eiseres het perceel en de aanwezige bebouwing in gebruik zou nemen of geven in strijd met het voorbereidingsbesluit, zou handhavend worden opgetreden.
Bij besluit van 30 juni 2016 heeft de raad van verweerders gemeente, naar aanleiding van een voorstel van verweerder met drie scenario’s hoe het voorbereidingsbesluit moet worden opgevolgd, besloten om het voorbereidingsbesluit van 21 april 2016 voorlopig in stand te houden. Tevens is aangegeven dat in overleg met de eigenaar van [adres] diende te worden onderzocht welke passende ruimtelijke invulling wel wenselijk was voor het deel van het perceel [adres] dat op dat moment niet als verkoopvloeroppervlakte in gebruik was.
7. Verweerder heeft terecht gesteld dat genoemde brief en genoemd raadsbesluit niet zijn aan te merken als een besluit omtrent een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, c of g, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo), omdat er geen aanvraag voor een dergelijke omgevingsvergunning is ingediend door eiseres. De door eiseres ingediende gebruiksmelding in het kader van de brandveiligheid is ook geen aanvraag voor een activiteit als genoemd in artikel 6.1, tweede lid, onder c, van de Wro. Het feit dat, gelet op het voorbereidingsbesluit en genoemde stukken, op voorhand al duidelijk zou zijn dat bij het indienen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning geen vergunning zou worden verleend, maakt niet dat daarom kan worden afgeweken van de in artikel 6.1 van de Wro opgenomen voorwaarden om voor een tegemoetkoming in planschade in aanmerking te komen. Verweerder heeft dan ook terecht gesteld dat er geen sprake is van een schade-oorzaak op basis waarvan een aanvraag tegemoetkoming in planschade kan worden ingediend. Deze grond slaagt niet.
8. Eiseres stelt dat een bestuursorgaan dat een verbod heeft opgelegd om het gebruik te wijzigen, inherent ook de bevoegdheid heeft om af te wijken van het door hem zelf ingestelde verbod. Dit geldt te meer, omdat het in dit geval gaat om een voorbereidingsbesluit dat uitsluitend betrekking heeft op één perceel, namelijk [adres] in Someren.
Eiseres betoogt dat artikel 6.1 van de Wro een omissie bevat, daar waar in het tweede lid, onder c, wel een ingang voor een tegemoetkoming in planschade wordt gegeven aan degene die wordt geconfronteerd met een voorbereidingsbesluit waarin is bepaald dat bij een omgevingsvergunning van het verbod kan worden afgeweken en die afwijking wordt geweigerd, maar die ingang niet bestaat bij een voorbereidingsbesluit met een gebruiksverbod dat geen afwijkingsmogelijkheid van het verbod kent, zoals het hier aan de orde zijnde voorbereidingsbesluit. Voor een dergelijk onderscheid bestaat geen aanleiding, nu beide situaties materieel geheel dezelfde zijn. Eiseres wijst erop dat de Afdeling in haar uitspraak van 17 april 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7707, een uitzondering heeft gemaakt op de gestelde limitatieve opsomming van schadegrondslagen in artikel 6.1 van de Wro, zodat daaruit kan worden opgemaakt dat er wel degelijk ruimte is voor het aanvullen van schadegrondslagen. Verweerder heeft hier volgens eiseres ten onrechte vanaf gezien.
9. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het niet aan verweerder is om schadeoorzaken toe te voegen aan de limitatieve opsomming van artikel 6.1, tweede lid, van de Wro. Het is aan de wetgever om zo nodig te overwegen en te beslissen of hierin, door wetswijziging, verandering dient te worden gebracht.
10. Het zou voor de uitkomst van deze zaak geen verschil hebben gemaakt als in het voorbereidingsbesluit wel zou zijn bepaald dat bij een omgevingsvergunning van het verbod kon worden afgeweken, omdat eiseres geen aanvraag om een omgevingsvergunning voor de in artikel 6.1 genoemde activiteiten heeft ingediend. Afgezien daarvan overweegt de rechtbank ten aanzien van het volgens eiseres onacceptabele en ongerechtvaardigde onderscheid tussen voorbereidingsbesluiten met en zonder afwijkingsmogelijkheid, dat de Wabo en de Wro wetten in formele zin zijn die de rechter niet op hun innerlijke waarde kan beoordelen. De wetgever heeft dit onderscheid gemaakt en verweerder heeft terecht gesteld dat het aan de wetgever is om hierin zo nodig wijzigingen aan te brengen. Dat de Afdeling in haar uitspraak van 17 april 2013 een nieuwe schadeoorzaak zou hebben toegevoegd aan artikel 6.1, tweede lid, van de Wro, wat daarvan ook zij, leidt niet tot een ander oordeel. Die uitspraak heeft geen betrekking op dezelfde schadeoorzaak als hier aan de orde. In de uitspraak van 17 april 2013 was niet het voorbereidingsbesluit als schadeoorzaak aan het verzoek om tegemoetkoming in de planschade aan de orde, maar een uitwerking van het bestemmingsplan. Het enkele feit dat, naar eiseres stelt, de Afdeling in die zaak om haar moverende redenen een uitzondering heeft aangenomen op de limitatieve opsomming van schadegrondslagen, betekent niet dat in deze zaak een uitzondering op de limitatieve opsomming moet worden aangenomen.  Deze grond faalt.
11. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Heijerman, voorzitter, en mr. D.J. de Lange en
mr. J. Huijben, leden, in aanwezigheid van mr. J.F.M. Emons, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 14 augustus 2019.
griffier						                                      voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
BIJLAGE
Wet ruimtelijke ordening
Artikel 3.7
1. De gemeenteraad kan verklaren dat een bestemmingsplan wordt voorbereid.
2. Bij het voorbereidingsbesluit wordt bepaald voor welk gebied het geldt en met ingang van welke dag het in werking treedt.
3. Om te voorkomen dat een bij het voorbereidingsbesluit aangewezen gebied minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van de daaraan bij het plan te geven bestemming, kan artikel 3.3 overeenkomstig worden toegepast.
4. Om te voorkomen dat een bij een voorbereidingsbesluit aangewezen gebied minder geschikt wordt voor de verwezenlijking van een daaraan bij het plan te geven bestemming, kan bij het besluit tevens worden bepaald dat het verboden is het gebruik van daarbij aangewezen gronden of bouwwerken te wijzigen. Hierbij kan mede worden bepaald dat binnen de bij het voorbereidingsbesluit te geven regels bij een omgevingsvergunning van het verbod kan worden afgeweken.
Artikel 6.1
1. Burgemeester en wethouders kennen degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
2. Een oorzaak als bedoeld in het eerste lid is:
a. een bepaling van een bestemmingsplan, beheersverordening of inpassingsplan, niet zijnde een bepaling als bedoeld in artikel 3.3, artikel 3.6, eerste lid, of artikel 3.38, derde of vierde lid;
b. (..);
c. een besluit omtrent een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, c of g, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht;
d. de aanhouding van een besluit omtrent het verlenen van een omgevingsvergunning ingevolge artikel 3.3, eerste lid, of 3.4 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht;
(..).
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
b. het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
c.  het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
(…);
g. het slopen van een bouwwerk in gevallen waarin dat in een bestemmingsplan, beheersverordening of voorbereidingsbesluit is bepaald.