ECLI:NL:RVS:2020:735
Raad van State — Uitspraak 


201901531/1/R2.
Datum uitspraak: 11 maart 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1.    wijlen [appellant sub 1], laatstelijk gewoond hebbend te Koewacht, gemeente Terneuzen,
2.    [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] (hierna samen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), beiden wonend te Koewacht, gemeente Terneuzen,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Terneuzen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 8 november 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Koewacht, Emmabaan" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 januari 2020, waar [appellant sub 2], bijgestaan door mr. Q.J. de Ruijter, rechtsbijstandverlener te Helmond, en de raad, vertegenwoordigd door drs. M.G. van der Ploeg, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], initiatiefnemer, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat [NAAM], gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het plan voorziet in de realisatie van 68 grondgebonden woningen in een gebied ten noorden van de bestaande woonkern van Koewacht en is gelegen aan de Emmabaan. Op dit moment zijn de gronden niet bebouwd.
[appellant sub 1] vreest voor aantasting van het woon- en leefklimaat bij zijn woning aan de [locatie 1], ten zuiden van het plangebied, door overlast tijdens de bouwwerkzaamheden. Hierbij geeft hij aan dat hij de woning juist heeft gekocht voor de rust.
[appellant sub 2] exploiteert een bedrijf aan de [locatie 2] en verzet zich tegen de bedrijfsbestemming op zijn gronden en tegen de voorziene woningen, omdat deze zijn bedrijfsmogelijkheden beperken.
Toetsingskader
2.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Beroep [appellant sub 1]
3.    [appellant sub 1] stelt dat er vanuit de raad geen of onvolledige communicatie heeft plaatsgevonden over het plan en dat de communicatie vooral aan initiatiefnemer is gelaten. Daartoe wijst hij erop dat in juni 2017 alleen de initiatiefnemer bij hem is langs gekomen om te vertellen dat er een woonwijk zou worden gerealiseerd. Ook heeft hij de uitnodiging voor het bijwonen van de gemeenteraadsvergadering waarin het plan is vastgesteld pas na de vergadering ontvangen.
[appellant sub 1] betoogt ook dat de bouw van de woningen leidt tot geluidsoverlast, mede omdat hij naast de enige in- en uitweg voor het plangebied woont.
Voor het overige verwijst [appellant sub 1] naar hetgeen hij in zijn zienswijze heeft aangevoerd.
3.1.    De raad wijst er op dat de gemeente het uitgangspunt hanteert dat in de voorfase van de planontwikkeling het aan de initiatiefnemer is om de omgeving te informeren over een ontwikkeling. De raad heeft vanaf de terinzagelegging van het ontwerp de wettelijk voorgeschreven procedure gevolgd.
De raad stelt zich voorts op het standpunt dat de vrees van [appellant sub 1] met name uitvoeringsaspecten betreft die buiten beschouwing moeten blijven in deze procedure.
3.2.    De Afdeling stelt vast dat het plan is voorbereid volgens de wettelijke procedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. De raad is verplicht om de in die afdeling omschreven voorbereidingsprocedure te volgen. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, beoordeelt de Afdeling of die voorgeschreven voorbereidingsprocedure juist is gevolgd. In dit geval is de Afdeling niet gebleken dat deze procedure niet juist is gevolgd. De volgens [appellant sub 1] gebrekkige communicatie over het plan, heeft met name betrekking op de periode vóór de wettelijke procedure en kan daarom geen gevolgen hebben voor de rechtmatigheid van het plan. Voor zover [appellant sub 1] stelt dat de communicatie gebrekkig is omdat een algemene uitnodiging voor de openbare raadsvergadering waarin het plan is vastgesteld te laat is binnengekomen, heeft hij niet aannemelijk gemaakt dat dit hem heeft beperkt in zijn mogelijkheden om tegen het plan op te komen.
Het betoog faalt.
3.3.    Voor zover [appellant sub 1] vreest voor geluidsoverlast ten gevolge van de bouwwerkzaamheden, overweegt de Afdeling dat dit de uitvoering van het plan betreft. Uitvoeringsaspecten maken geen deel uit van het besluitvormingsproces over de ruimtelijke keuze en hoeven daarom niet te worden betrokken bij de vaststelling van het plan. Uitvoeringsaspecten blijven daarom ook buiten de beoordeling van de rechtmatigheid van het plan door de Afdeling. Deze beroepsgrond moet daarom buiten beschouwing blijven.
3.4.    [appellant sub 1] heeft zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. [appellant sub 1] heeft in het beroepschrift geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van zijn zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
Het betoog faalt.
Beroep [appellant sub 2]
Ladder voor duurzame verstedelijking
4.    [appellant sub 2] betoogt dat de raad de toets aan de zogenoemde ladder voor duurzame verstedelijking in de plantoelichting onvoldoende heeft gemotiveerd. Volgens hem is onvoldoende duidelijk waarom de ontwikkeling niet op een andere locatie binnen bestaand stedelijk gebied kan worden gerealiseerd, zoals de dorpskern van Axel, Westdorpe of Sas van Gent.
4.1.    De raad stelt dat met het plan wordt voldaan aan een bestaande behoefte voor een woningen in een dorps woonmilieu met een lage bebouwingsdichtheid, zodat een wijk kan worden gerealiseerd met ruime kavels en veel groen. Een dergelijke ontwikkeling kan niet in bestaand stedelijk gebied worden gerealiseerd. In Westdorpe en Sas van Gent zijn geen binnenstedelijke locaties beschikbaar waar deze ontwikkeling past en de locatie in Axel waarop [appellant sub 2] doelt is al voor een andere invulling in ontwikkeling.
4.2.    Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) luidt:
"De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
Artikel 1.1.1 van het Bro luidt:
"In dit besluit en de hierop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
h. bestaand stedelijk gebied: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur.
i. stedelijke ontwikkeling: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen."
4.3.    Het plan voorziet in een woningbouwlocatie voor de realisatie van maximaal 68 woningen op gronden die voorheen agrarisch in gebruik waren en waarop geen bebouwing was toegestaan. Gelet hierop, en zoals tussen partijen niet in discussie is, staat vast dat het plan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling buiten bestaand stedelijk gebied als bedoeld in het Bro.
4.4.    Uit de plantoelichting en de daarbij als bijlage gevoegde "Onderbouwing ladder voor duurzame verstedelijking", uitgevoerd door Rho adviseurs (hierna: de onderbouwing), volgt dat de behoefte aan woningen in Zeeuws-Vlaanderen vooral komt door de groeiende vraag naar woningen voor verhuizers vanuit Vlaanderen. Voorts blijkt uit de plantoelichting en onderbouwing dat die behoefte specifiek betrekking heeft op grondgebonden woningen in een dorps woonmilieu met een lage bebouwingsdichtheid van ongeveer 18 woningen per hectare, gelegen in goed bereikbare grenskernen in de buurt van voorzieningen. De in het plan voorziene ontwikkeling is afgestemd op deze specifieke behoefte. Uit de plantoelichting en de onderbouwing blijkt dat bestaande binnenstedelijke locaties niet voldoen aan de eisen om deze ontwikkeling vorm te geven, omdat ze te klein zijn of een dergelijke ontwikkeling niet passend is. Dat geldt, zo is ook door de raad nog ter zitting bevestigd, onder meer voor andere grenskernen, zoals Westdorpe, Sas van Gent en Axel. In Koewacht is, volgens de toelichting en onderbouwing en herbevestigd ter zitting, alleen de in het plan opgenomen locatie geschikt voor de realisatie van de woningbouwlocatie. Gelet op het bovenstaande volgt de Afdeling [appellant sub 2] dan ook niet in zijn betoog dat alternatieve binnenstedelijke locaties onvoldoende zijn bezien en daarom niet aan de zogenoemde ladder als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro wordt voldaan.
Het betoog faalt.
Milieucategorie
5.    [appellant sub 2] verzet zich tegen de bedrijfsbestemming op zijn gronden, voor zover daarin niet is voorzien in een bedrijf dat behoort tot milieucategorie 3. Hij betoogt dat de toegestane bedrijfsvoering in het plan ten onrechte is afgewaardeerd van milieucategorie 3 naar 2 ten behoeve van de realisatie van de woningen. De afwaardering leidt ertoe dat hij een deel van de bedrijfsactiviteiten niet meer kan uitoefenen. Het enkele feit dat de huidige bedrijfsactiviteiten niet in milieucategorie 3 vallen, maakt niet dat het bedrijf mocht worden afgewaardeerd. Verder is er geen overleg gevoerd over de afwaardering hetgeen in strijd is met het zorgvuldigheidsbeginsel. [appellant sub 2] betoogt dat hij graag de mogelijkheid wil open houden voor zijn zoon om in de toekomst gebruik te maken van het perceel voor zijn grond- en groenwerkbedrijf. Dit belang is niet meegewogen door de raad.
5.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat [appellant sub 2] al 12 jaar geen bedrijfsvoering meer heeft die als milieucategorie 3.1 te duiden is. Hiertoe verwijst de raad onder meer naar twee milieucontroles die zijn uitgevoerd in 2006 en 2018 waaruit blijkt dat ter plaatse geen inrichting in de zin van de Wet milieubeheer aanwezig is. Ook is er in die periode geen initiatief geweest waaruit bleek dat een dergelijke bedrijfsvoering weer wordt opgestart. Het huidige gebruik bestaat uit de kleinschalige verkoop van (landbouw)producten en is in dit plan als zodanig bestemd met het toegestane gebruik tot en met milieucategorie 2.
5.2.    In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen.
Uit de plantoelichting blijkt dat de raad in het kader van de realisatie van de voorziene woonwijk en het woon- en leefklimaat in die wijk, aanleiding heeft gezien om op de gronden van [appellant sub 2] niet langer direct gebruik voor bedrijven tot en met in milieucategorie 3.1 maar gebruik voor bedrijven tot en met milieucategorie 2 toe te staan. De raad heeft, door dit laatste gebruik bij recht toe te staan, de huidige activiteiten ter plaatse als zodanig bestemd. Dit is tussen partijen niet in geschil. Voorts heeft de raad, in artikel 3, lid 3.5, van de planregels, een afwijkingsbevoegdheid opgenomen waardoor het onder voorwaarden mogelijk is om een bedrijf in een hogere milieucategorie toe te laten. Hierdoor heeft de raad een hernieuwd bedrijfsmatig gebruik van de weegbrug, zoals dat voorheen plaatsvond, bij afwijking mogelijk willen maken. De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant sub 2] zo dat gelet op zijn belangen, het toestaan van een hogere milieucategorie ter plaatse niet bij afwijkingsbevoegdheid maar direct in het plan had moeten worden vastgelegd.
Wat betreft het betoog van [appellant sub 2] dat de belangenafweging onjuist is omdat niet al zijn belangen in beeld waren, overweegt de Afdeling het volgende. Uit onder meer de plantoelichting blijkt dat de raad de bedrijfsbelangen van [appellant sub 2], waaronder het behouden van een milieucategorie met mogelijkheden voor uitbreiding van de huidige activiteiten, heeft geïnventariseerd en bezien. [appellant sub 2] heeft niets genoemd wat hierin niet is betrokken. Uit de enkele stelling dat geen overleg is gevoerd, daargelaten of dit het geval is, volgt niet dat de raad de belangen niet juist of onvolledig in beeld heeft gebracht.
In hetgeen [appellant sub 2] voorts heeft betoogd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid een afwijkingsbevoegdheid voor gebruik tot en met milieucategorie 3 heeft kunnen opnemen. Daarbij heeft de raad kunnen betrekken dat er op de gronden al gedurende lange termijn geen bedrijf wordt geëxploiteerd dat behoort tot milieucategorie 3. Ook heeft de raad daarbij kunnen betrekken dat niet is gebleken dat [appellant sub 2] een concreet voornemen heeft om een bedrijf dat behoort tot milieucategorie 3 te gaan exploiteren. Aan de enkele stelling van [appellant sub 2] dat zijn zoon of kleinzoon in de toekomst de gronden mogelijk wil gebruiken, heeft de raad geen doorslaggevend belang hoeven toekennen omdat dit een onvoldoende concreet voornemen betreft. Gelet op het voorgaande heeft de raad in redelijkheid een zwaarder belang kunnen toekennen aan de ontwikkeling van woningen dan aan het belang van [appellant sub 2] bij het bij recht behouden van de planologische mogelijkheden uit het voorheen geldende plan.
Het betoog faalt.
Bedrijfsvoering
6.    [appellant sub 2] stelt dat de voorziene woonwijk gevolgen zal hebben voor zijn bedrijfsvoering, omdat de raad er ten onrechte van uit is gegaan dat sprake is van een 'gemengd gebied' als bedoeld in de VNG-brochure. Hierdoor wordt van een te korte aan te houden afstand tussen zijn bedrijf en de woningen wordt uitgegaan. Volgens [appellant sub 2] moet het gebied echter worden aangemerkt als 'rustig buitengebied'.
Het akoestisch onderzoek is daarbij onjuist, omdat het bronvermogen van een aantal geluidsbronnen verkeerd is ingeschat en het gebruik door heftruck en vrachtwagens frequenter is dan waarvan is uitgegaan. Ook in dit onderzoek wordt er ten onrechte van uitgegaan dat sprake is 'gemengd gebied'. Ter onderbouwing van zijn standpunt verwijst [appellant sub 2] naar het aanvullend onderzoek "Beoordeling akoestisch onderzoek Emmabaan te Koewacht" uitgevoerd door M&A Omgeving op 18 februari 2019 (hierna: beoordeling van het akoestisch onderzoek).
6.1.    De Afdeling is, gelet op overweging 5.2, van oordeel dat de raad bij de beoordeling van de gevolgen voor dit bedrijf uit kon gaan van een bedrijf in milieucategorie 2. Voor zover [appellant sub 2] betoogt dat er van een grotere aan te houden afstand had moeten worden uitgegaan alleen al omdat zijn bedrijf in milieucategorie 3.1 hoort, faalt dit betoog dan ook.
Voor zover het betoog de gevolgen voor een bedrijf in milieucategorie 2 betreft, overweegt de Afdeling het volgende. In de VNG-brochure wordt onder 'gemengd gebied' verstaan een gebied met een matige tot sterke functiemenging, waarin direct naast woningen ook andere functies voorkomen. Gebieden die direct langs de hoofdinfrastructuur liggen, behoren eveneens tot het omgevingstype 'gemengd gebied'. In de plantoelichting en in paragraaf 2.2. van het akoestisch onderzoek is toegelicht dat sprake is van het omgevingstype 'gemengd gebied', omdat het plangebied aan en nabij de Emmabaan ligt, de doorgaande weg die de kern Koewacht verbindt met de kernen Heikant en Hulst. Voorts wordt die weg en omgeving gekenmerkt door lintbebouwing met naast wonen verschillende andere functies zoals agrarische percelen en diverse bedrijven. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het gebied kan worden gekenmerkt als een 'gemengd gebied' als bedoeld in de VNG-brochure. De raad heeft dan ook tussen het bedrijf van [appellant sub 2] en de woonwijk waarin het plan voorziet een richtafstand van 10 meter mogen hanteren. Tussen partijen is niet in geschil dat aan deze afstand wordt voldaan. De raad heeft zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat het plan geen gevolgen zal hebben voor een bedrijfsvoering in milieucategorie 2.
Wat betreft de gestelde gebreken in het akoestisch onderzoek, stelt de Afdeling vast dat dit onderzoek geen betrekking heeft op de huidige situatie, maar de situatie betreft die met gebruikmaking van genoemde afwijkingsbevoegdheid kan worden toegestaan. De raad heeft ter zitting toegelicht hij met het akoestisch onderzoek de uitvoerbaarheid van die afwijkingsbevoegdheid inzichtelijk heeft willen maken. Op basis hiervan heeft de raad geconcludeerd dat geluidsaspecten niet op voorhand aan de uitvoerbaarheid in de weg staan. [appellant sub 2] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de raad zich niet op dit standpunt heeft kunnen stellen omdat het akoestisch onderzoek op dit punt onjuist of onvolledig is. De verwijzing naar het rapport van M&A Omgeving is hiervoor onvoldoende omdat in dat rapport stellingen omtrent eventueel aanwezige geluidbronnen zijn betrokken en inschattingen zijn gemaakt waarvoor een onderbouwing ontbreekt. Ook de stelling dat het laden en lossen in de avond-en nachtperiode langer duurt dan dat in het akoestisch onderzoek staat, is niet van een onderbouwing voorzien.
Het betoog faalt.
Conclusie
7.    De beroepen zijn ongegrond.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. E.J. Daalder en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Vogel-Carprieaux, griffier.
w.g. Van Ettekoven    w.g. Vogel-Carprieaux
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 maart 2020
458-932.