ECLI:NL:CBB:2019:590
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2496
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 november 2019 in de zaak tussen
[naam 1] V.O.F., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. A.M. Plooij),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J.G. Biesheuvel).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 17 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en heeft nadien aanvullende stukken ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 oktober 2019.
Namens appellante is haar vennoot [naam 2] verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Voor appellante is tevens verschenen [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw kan de minister ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het  verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Aanvankelijk exploiteerde appellante een melkveehouderij met circa 60 melk- en kalfkoeien en bijbehorend jongvee aan de [adres 1] te [plaats] ( [adres 1] ). In december 2012 heeft appellante een tweede melkveebedrijf gekocht aan de [adres 2] te [plaats] ( [adres 2] ) waar plaats was voor 76 melk- en kalfkoeien en 50 stuks jongvee. Appellante heeft aan B.V. Exploitatie maatschappij [naam 4] (B.V.) verkocht circa 6,5 hectare (ha) grond van de locatie aan de [adres 1] voor € 690.163 en circa 11 ha grond van de locatie aan de [adres 2] voor € 1.022.805. Vervolgens zijn in 2013 pachtovereenkomsten gesloten met de B.V. om voor maximaal 6 jaar circa 9 ha grond van de [adres 2] te pachten met koopoptie na afloop van de overeenkomsten.
2.2
In 2013 heeft appellante plannen gemaakt voor het bouwen van een nieuwe, grotere ligboxenstal op de [adres 2] voor een uitbreiding naar 194 melk- en kalfkoeien en 99 stuks jongvee. Op 4 juli 2013 is de omgevingsvergunning voor de bouw van de ligboxenstal verleend. Op 27 augustus 2014 is een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het houden van 199 melk- en kalfkoeien en 97 stuks jongvee op de [adres 2] . Op 10 mei 2014 is de kredietovereenkomst met [naam 5] voor in totaal € 530.000 gesloten. De bouwwerkzaamheden zijn gestart in juli 2014 en afgerond in december 2014, waarna de stal direct in gebruik is genomen. Op de peildatum bevonden zich op het bedrijf 130 melk
-
en kalfkoeien, 54 stuks jongvee van jonger dan 1 jaar en 51 stuks jongvee van 1 jaar en ouder.
Besluiten van verweerder
3. 	Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 6.590 kg. Voor wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op    de peildatum op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
De beroepsgronden
4.1
Appellante heeft, samengevat weergegeven, aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Appellante begrijpt niet op grond waarvan zij had kunnen weten dat de beoogde veestapel op de peildatum volledig gerealiseerd had moeten zijn. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Er is hooguit sprake van gedeeltelijke voorzienbaarheid.
4.2
Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Wegens de slechte financiële situatie van het bedrijf aan de [adres 1] en moeizame onderhandelingen met de bank over een toekomst aan de [adres 1] door middel van een uitbreiding was appellante genoodzaakt om in 2012 het bedrijf aan de [adres 2] te kopen via overeenkomsten met de B.V. om vervolgens een deel van de grond aan de [adres 2] te pachten. Dit moest leiden tot een financieel gezond bedrijf. Het verkopen van de locatie aan de [adres 1] om de nieuwe locatie te kunnen kopen was financieel niet mogelijk. Voor de toekomst was het van belang om uit te breiden op de nieuwe locatie. Door het fosfaatrechtenstelsel heeft appellante latente plaatsingsruimte en dat treft haar onevenredig. Zij verwijst ter onderbouwing van haar betoog naar een arrest van de Hoge Raad van 2 september 2011 (ECLI:NL:HR:2011:BQ5098). Appellante had op de peildatum kunnen beschikken over het vergunde aantal stuks vee en daarover zou zij ook hebben beschikt indien het fosfaatrechtenstelsel (inclusief de peildatum) voorzienbaar was geweest. Zij heeft hoge financieringslasten en de toekomst van het bedrijf staat op het spel. Er zijn voor haar geen mogelijkheden om de bedrijfsruimte op een andere wijze aan te wenden dan voor huisvesting van melkvee. Ter onderbouwing van haar financiële last heeft appellante financiële verslagen over de jaren 2012 en 2018 en een rapport van [naam 6] ( [naam 6] ) van 23 mei 2018 overgelegd.
4.3
Tot slot heeft appellante aangevoerd dat verweerder heeft nagelaten een deugdelijke, inhoudelijke motivering te geven voor de reden dat appellante niet in aanmerking zou komen voor een ontheffing in de zin van artikel 38, tweede lid, van de Msw. Wanneer verweerder niet alsnog meer fosfaatrechten toekent aan appellante, dient een financiële compensatie te volgen.
Het standpunt van verweerder
5.	Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Het gaat in geval van appellante om een uitbreiding in een periode waarin het voorzienbaar was dat na afschaffing van de melkquota maatregelen zouden volgen. Appellante heeft een groot risico genomen door te willen groeien van 76 naar 194 melk- en kalfkoeien. De bedrijfseconomische noodzaak van de uitbreiding is niet gebleken. Dat appellante een deel van haar stalruimte niet kan benutten, geldt niet als een bijzondere last. De financiële stukken van appellante tonen geen noodlijdende bedrijfssituatie aan, maar zelfs een positief resultaat in 2012. Daarbij volgt uit het rapport van [naam 6] geen slechte voortgang van het bedrijf. Bij gebrek aan bijzondere omstandigheden, anders dan een financiële last, ziet verweerder geen reden om gebruik te maken van zijn ontheffingsbevoegdheid ingevolge artikel 38, tweede lid, van de Msw.
Beoordeling
6.1
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van       9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel nader gemotiveerd.
6.2
Het College oordeelt dat sprake is van een fair balance op individueel niveau, omdat op appellante geen individuele en buitensporige last drukt en overweegt hiertoe het volgende.
6.2.1
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken  melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de hiervoor genoemde uitspraak van 23 juli 2019, r.o. 6.8.2).
6.2.2
Het fosfaatrechtenstelsel leidt ertoe dat voor 64 melkkoeien (194-130) geen fosfaatrecht is verleend. Dit verschil tussen het vergunde aantal melkkoeien en het aantal melkkoeien waarvoor wel fosfaatrecht is verleend leidt niet tot de conclusie dat appellante om die reden een individuele en buitensporige last draagt. Appellante heeft gesteld dat de koop van de locatie aan de [adres 2] noodzakelijk was om een financieel rendabel bedrijf te kunnen voeren, vanwege het gebrek aan uitbreidingsmogelijkheden op de locatie aan de [adres 1] en de slechte financiële situatie van het bedrijf. Uit het financieel verslag over het jaar 2012 volgen echter positieve resultaten. Daarmee is niet aannemelijk geworden dat het bedrijf geen toekomst had. Van een bedrijfseconomische noodzaak tot aankoop van de tweede locatie is het College niet gebleken.
6.2.3
Voorts is van een bedrijfseconomische noodzaak van de uitbreiding aan de [adres 2] onvoldoende gebleken. Het College is met verweerder van oordeel dat appellante met haar forse uitbreiding een groot risico heeft genomen. Appellante had juist ten tijde van de uitbreidingbeslissingen een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten (het College verwijst naar r.o. 6.7.5.4 in de eerder genoemde uitspraak van 23 juli 2019) en zich moeten realiseren dat een dergelijke forse uitbreiding voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat die beslissing gevolgen heeft voor de verdere bedrijfsvoering, komt voor rekening van appellante. De stelling van appellante dat zij op de peildatum had kunnen beschikken over het vergunde aantal stuks vee indien zij had geweten wat de gevolgen van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel waren, maakt dit niet anders. De situatie van appellante verschilt niet van andere melkveehouders die op de peildatum hun stal niet volledig hadden gevuld. Ook acht het College van belang dat aan appellante een aanzienlijk deel van de beoogde uitbreiding (54 melk- en kalfkoeien) wel heeft kunnen realiseren en dat zij op de peildatum meer dan het vergunde aantal jongvee (105 in plaats van 97) had. De verwijzing van appellante naar voornoemde uitspraak van de Hoge Raad van 2 september 2011 kan haar niet baten. Anders dan in die zaak is hier geen sprake van een maatregel op basis van de Wet herstructurering varkenshouderijen en individuele bijzondere omstandigheden in de persoonlijke situatie van de betreffende ondernemer.
6.3
De conclusie is dat het bestreden besluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP. Verweerder heeft gelet hierop terecht geen gebruik gemaakt van zijn ontheffingsbevoegdheid in de zin van artikel 38, tweede lid, van de Msw.
Slotsom
7.1
Omdat het bestreden besluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering wat betreft het betoog van appellante over haar gestelde individuele en buitensporige last is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van  artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.2
Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit proceskostenbestuursrecht, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003 (Besluit), geldt voor de vergoeding van de gemaakte kosten voor een deskundigenrapport een tarief van ten hoogste € 126,47 per uur. Dit betekent dat de door [naam 7] gedeclareerde kosten tot een bedrag van
€ 2.782,34 (22 x € 126,47) voor vergoeding in aanmerking komen, exclusief de ingevolge artikel 15 van het Besluit verschuldigde omzetbelasting.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 3.806,34.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. E.D.H. Nanninga, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 november 2019.
w.g. M. van Duuren	w.g. E.D.H. Nanninga