ECLI:NL:RVS:2019:3913
Raad van State — Uitspraak 


201901353/1/A3.
Datum uitspraak: 20 november 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 10 januari 2019 in zaak nr. 18/2181 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 31 oktober 2016 heeft de staatssecretaris aan [wederpartij] een boete van € 7.200,00 opgelegd.
Bij besluit van 25 juni 2018 heeft de staatssecretaris het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 januari 2019 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 25 juni 2018 vernietigd, het besluit van 31 oktober 2016 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats van het vernietigde besluit treedt. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 juli 2019, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. D. Stojkovic, en [wederpartij], vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], zijn verschenen.
Overwegingen
1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2.    [aspirant A] en [aspirant B] (hierna: de aspiranten) waren ten tijde van belang als vrijwilligers in dienst van Veiligheidsregio Fryslân in de functie van aspirant brandwacht. Op 28 mei 2015 hebben de aspiranten deelgenomen aan een hittegewenningsoefening in het kader van de door hen gevolgde opleiding "Manschap A" bij [wederpartij]. Daarbij hebben zij eerste- en tweedegraadsbrandwonden aan hun handen opgelopen.
De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat [wederpartij] artikel 16, tiende lid, van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: de Arbowet) in samenhang gelezen met artikel 3.2, eerste lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit heeft overtreden en heeft daarom een boete van € 7.200,00 aan [wederpartij] opgelegd. Daaraan heeft de staatssecretaris het boeterapport van 4 maart 2016 ten grondslag gelegd.
Hogerberoepsgronden
3.    De staatsecretaris betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [wederpartij] niet als werkgever van de aspiranten als bedoeld in artikel 1, tweede lid, aanhef en onder a, onderdeel 1, van de Arbowet kan worden aangemerkt.
Hij voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het niet in lijn is met de in de memorie van toelichting bij de Arbowet gegeven voorbeelden om een derde waarbij een werknemer voor zijn werkgever een training volgt gedurende die training aan te merken als werkgever. Volgens de staatssecretaris heeft de rechtbank niet onderkend dat een werknemer meer werkgevers kan hebben. Als er vanuit wordt gegaan dat Veiligheidsregio Fryslân in het dagelijks leven de werkgever van de aspiranten was, was [wederpartij] voor de werkzaamheden ten tijde van de oefening te beschouwen als hun werkgever, omdat [wederpartij] de aspiranten toen onder haar gezag arbeid liet verrichten. Voor zover er enige twijfel is dat het hier gaat om het verrichten van arbeid, wijst de staatssecretaris op artikel 2, aanhef en onder b, van de Arbowet, waaruit volgt dat deze wet ook van toepassing is op verrichtingen van leerlingen of studenten vergelijkbaar met arbeid in de beroepspraktijk.
Verder heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat er geen gezagsverhouding tussen de instructeurs van [wederpartij] en de aspiranten bestond. De staatssecretaris wijst erop dat de instructeurs bepaalden wat de aspiranten tijdens de oefening gingen doen alsmede de omstandigheden waaronder zij dat deden. Ook ontleenden de instructeurs hun gezag aan de omstandigheid dat de aspiranten hun opleiding niet konden afronden als zij de instructies niet zouden opvolgen. In dit verband stelt de staatssecretaris dat de uitspraak van de rechtbank ondeugdelijk is gemotiveerd, omdat wordt verwezen naar overweging 5 die niet in de uitspraak is opgenomen. Vermoedelijk heeft de rechtbank naar overweging 5 in de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 16 januari 2018 (ECLI:NL:RBROT:2018:248) willen verwijzen. Anders dan in die zaak is het in deze zaak echter duidelijk dat de oefening onder het gezag en de leiding van de instructeurs van [wederpartij] werd verricht, omdat alleen zij ter plaatse aanwezig waren, aldus de staatssecretaris.
Beoordeling
- Het verrichten van arbeid
4.    Artikel 1, tweede lid, aanhef en onder a, onderdeel 1 van de Arbowet luidt: "a. werkgever: 1°. degene die zonder werkgever of werknemer in de zin van het eerste lid te zijn, een ander onder zijn gezag arbeid doet verrichten."
4.1.    De rechtbank heeft terecht vastgesteld dat uit artikel 1, tweede lid, aanhef en onder a, onderdeel 1, van de Arbowet volgt dat [wederpartij] als werkgever van de aspiranten kan worden aangemerkt als er een gezagsverhouding tussen [wederpartij] en de aspiranten bestond en de aspiranten onder dat gezag arbeid verrichtten voor [wederpartij].
4.2.    De aspiranten hebben aan de hittegewenningsoefening deelgenomen in het kader van de door hen gevolgde opleiding "Manschap A". Deze opleiding is een basisopleiding voor aspiranten die brandweerman of -vrouw willen worden. [wederpartij] heeft hierover toegelicht dat de opleiding erop gericht is om aspiranten kennis te laten maken met de risico's van de werkzaamheden van een brandweerman en te trainen op situaties die zij tegenkomen in de praktijk. Alleen personen die in dienst zijn van een brandweerorganisatie kunnen aan deze opleiding deelnemen. Zoals ook volgt uit artikel 3, eerste lid, van het Besluit personeel veiligheidsregio's, wordt een aspirant, als hij zijn diploma haalt voor deze opleiding, bevoegd manschap en mag hij uitrukken en deelnemen aan inzetten. [wederpartij] heeft daarnaast ter zitting bij de Afdeling toegelicht dat de betreffende brandweerorganisatie waarbij een aspirant in dienst is, in dit geval Veiligheidsregio Fryslân, de kosten van deze opleiding betaalt en daarnaast de aspiranten een uur- en reiskostenvergoeding geeft als zij deelnemen aan de onderwijs- of praktijkbijeenkomsten bij [wederpartij]. Als een aspirant weigert deel te nemen aan onderdelen van de opleiding of niet geschikt lijkt te zijn, is het aan de betreffende brandweerorganisatie om maatregelen te treffen. [wederpartij] heeft daarin slechts een adviesfunctie en kan zelf een aspirant niet uitsluiten van de opleiding. Verder heeft [wederpartij] toegelicht dat de opleiding anderhalf jaar duurt en dat zij ongeveer zes keer een hele of halve dag praktijkbijeenkomsten geeft. Deze praktijkbijeenkomsten bestaan uit lessen op de opleidingslocatie, maar ook uit dagen op het oefencentrum voor de praktijktrainingen.
4.3.    Blijkens de bij het boeterapport van 4 maart 2016 opgenomen verklaring van [wederpartij] was het doel van de hittegewenningsoefening het leren omgaan met hitte tijdens het lopen met ademluchtapparatuur en het openen van deuren in koude en warme situaties. Daarbij konden de deelnemers de zoekmethode en het communiceren tijdens het lopen met ademluchtapparatuur toepassen en een beginnende brand blussen met een draagbaar blustoestel.
4.4.    Gelet op de onder 4.2. weergegeven toelichting van [wederpartij], die de staatssecretaris niet heeft weersproken, en op wat onder 4.3. is vermeld, kan de deelname van de aspiranten aan de hittegewenningsoefening niet worden aangemerkt als het verrichten van arbeid voor [wederpartij] als bedoeld in artikel 1, tweede lid, aanhef en onder a, onderdeel 1, van de Arbowet. Dit zou anders kunnen zijn als het zou gaan om Veiligheidsregio Fryslân, waarbij de aspiranten in dienst zijn en waarvoor zij de opleiding "Manschap A" volgden. De hittegewenningsoefening is volledig gericht op onderwijs binnen de opleiding. De deelname van aspiranten aan deze oefening draagt niet bij aan de productiecapaciteit van [wederpartij] en de inspanningen van de aspiranten tijdens de oefening komen in geen enkel opzicht ten bate van [wederpartij] (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 4 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW0790). Daarnaast ontvangen aspiranten van [wederpartij] geen vergoeding voor hun deelname aan de opleiding of de hittegewenningsoefening, maar wordt [wederpartij] juist door Veiligheidsregio Fryslân betaald om aspiranten op te leiden.
Het betoog van de staatssecretaris faalt in zoverre.
- Verrichtingen van leerlingen of studenten vergelijkbaar met arbeid in de beroepspraktijk
5.    Artikel 2, aanhef en onder b, van de Arbowet luidt: "Deze wet en de daarop berustende bepalingen zijn mede van toepassing op: verrichtingen van leerlingen en studenten in onderwijsinrichtingen of gedeelten daarvan, open ruimten daaronder begrepen, die vergelijkbaar zijn met arbeid in de beroepspraktijk."
5.1.    In de memorie van toelichting bij de gewijzigde Arbowet (Kamerstukken II 2005/06, 30 552, nr. 3, blz. 11) staat over de werkingssfeer van deze wet het volgende:
"Voor bijzondere groepen werkenden zonder arbeidsovereenkomst of publiekrechtelijke aanstelling, zoals […] leerlingen en studenten, die in onderwijsinrichtingen risicovolle activiteiten verrichten (vergelijkbaar met werk in de beroepspraktijk), geldt dat zij niet zonder ernstige consequenties aan de arbeid kunnen onttrekken. Dat is reden dat deze groep onder de werkingssfeer van de wet blijft vallen."
Verder staat er over artikel 2, aanhef en onder b, van de Arbowet (blz. 29):
"Deze bepaling heeft als doel om voor bedoelde leerlingen en studenten een niveau van bescherming tot stand te brengen vergelijkbaar met dat voor werknemers. Daarbij is er van uit gegaan dat leerlingen en studenten vaak met arbeid vergelijkbare activiteiten verrichten, waaraan soortgelijke risico’s voor de veiligheid en de gezondheid zijn verbonden als aan arbeid. […] Bij met arbeid vergelijkbare activiteiten kan worden gedacht aan werkzaamheden in praktijklokalen waarbij leerlingen onder begeleiding van een docent het geleerde in praktijk brengen in een situatie die vergelijkbaar is met de werkzaamheden in de beroepspraktijk, zoals automonteurs in een reparatiewerkplaats of laboranten in een laboratorium."
5.2.    Uit de hiervoor geciteerde passages uit de memorie van toelichting blijkt dat de werkingssfeer van de Arbowet in artikel 2 is uitgebreid en dat dit artikel daarmee een uitzondering vormt op de in artikel 1 van de Arbowet neergelegde hoofdregels. Daarom moet artikel 2 restrictief worden uitgelegd.
5.3.    Anders dan de staatssecretaris betoogt, is de deelname van de aspiranten aan de hittegewenningsoefening niet aan te merken als verrichtingen van leerlingen of studenten als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder b, van de Arbowet. Anders dan het geval is bij vorenbedoelde leerlingen of studenten waren de aspiranten in dienst van een werkgever, Veiligheidsregio Fryslân, waarvoor zij de opleiding "Manschap A" volgden. Zij konden alleen aan deze opleiding deelnemen, omdat zij in dienst waren van Veiligheidsregio Fryslân. In die zin vallen de aspiranten niet onder de bijzondere groep werkenden waarvoor de werkingssfeer van de Arbowet blijkens de memorie van toelichting in artikel 2 is uitgebreid. De consequenties die kunnen volgen als de aspiranten ervoor zouden hebben gekozen om zich aan de hittegewenningsoefening te onttrekken, zijn niet aan te merken als ernstig. Hierbij is van belang dat de aspiranten de opleiding volgden in het kader van hun functie als vrijwilliger. Zij zijn voor hun levensonderhoud niet afhankelijk van deze functie. De aspiranten hebben evenmin grote financiële belangen bij het behalen van een diploma voor de opleiding zoals dat in het algemeen wel het geval is bij leerlingen of studenten.
Onder deze omstandigheden, en in aanmerking genomen dat artikel 2 van de Arbowet restrictief moet worden uitgelegd, is de deelname van de aspiranten aan de hittegewenningsoefening geen situatie als bedoeld in onderdeel b van dat artikel. Voor zover de staatssecretaris betoogt dat het uit het oogpunt van bescherming van de veiligheid en gezondheid van aspiranten onwenselijk is dat hun deelname aan de hittegewenningsoefening niet onder de reikwijdte van de Arbowet valt, is het aan de wetgever om zo nodig hierin te voorzien.
Het betoog van de staatssecretaris faalt in zoverre.
Conclusie
6.    Uit wat onder 4.4. en 5.3. is overwogen, volgt dat de aspiranten met hun deelname aan de hittegewenningsoefening geen arbeid voor [wederpartij] verrichtten als bedoeld in artikel 1, tweede lid, aanhef en onder a, onderdeel 1, van de Arbowet en dat artikel 2, aanhef en onder b, van die wet niet van toepassing is. Dat betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat [wederpartij] niet als werkgever van de aspiranten in de zin van de Arbowet kon worden aangemerkt. De staatssecretaris heeft ten onrechte aan [wederpartij] een boete opgelegd. Gelet hierop behoeft wat de staatssecretaris heeft aangevoerd over het bestaan van een gezagsverhouding tussen [wederpartij] en de aspiranten geen bespreking meer.
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
8.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    bepaalt dat van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een griffierecht van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.J.L. Crombach, griffier.
w.g. Polak    w.g. Crombach
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 november 2019
689.
BIJLAGE
Arbeidsomstandighedenwet
Artikel 1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. werkgever:
1°. degene jegens wie een ander krachtens arbeidsovereenkomst of publiekrechtelijke aanstelling gehouden is tot het verrichten van arbeid, behalve indien die ander aan een derde ter beschikking wordt gesteld voor het verrichten van arbeid, welke die derde gewoonlijk doet verrichten;
2°. degene aan wie een ander ter beschikking wordt gesteld voor het verrichten van arbeid als bedoeld onder 1°.;
b. werknemer: de ander, bedoeld onder a.
2. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt mede verstaan onder:
a. werkgever:
1°. degene die zonder werkgever of werknemer in de zin van het eerste lid te zijn, een ander onder zijn gezag arbeid doet verrichten;
[…]
b. werknemer: de ander, bedoeld onder a, met uitzondering van degene die als vrijwilliger arbeid verricht.
3. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
l. vrijwilliger: de persoon, die niet bij wijze van beroep arbeid verricht voor een privaatrechtelijk of publiekrechtelijk lichaam dat niet is onderworpen aan de vennootschapsbelasting dan wel voor een sportorganisatie en die geen werknemer is in de zin van artikel 2 van de Wet op de loonbelasting 1964, met uitzondering van de persoon die arbeid verricht:
1°. ter voorbereiding op beroepsmatige arbeid;
2°. in het kader van een taakstraf dan wel in het kader van het voldoen aan voorwaarden ter voorkoming van strafvervolging als bedoeld in artikel 74, tweede lid, onderdeel f, of artikel 77f, eerste lid, onderdeel b, van het Wetboek van Strafrecht dan wel in het kader van deelneming aan een project als bedoeld in artikel 77e van het Wetboek van Strafrecht;
3°. als bedoeld in artikel 16, zesde lid, onderdeel c.
[…]
Artikel 2
Deze wet en de daarop berustende bepalingen zijn mede van toepassing op:
[…]
b. verrichtingen van leerlingen en studenten in onderwijsinrichtingen of gedeelten daarvan, open ruimten daaronder begrepen, die vergelijkbaar zijn met arbeid in de beroepspraktijk;
[…]
Artikel 16
[…]
10. De werkgever, dan wel een ander dan de werkgever bedoeld in het zevende, achtste of negende lid en de werknemers zijn verplicht tot naleving van de voorschriften en verboden vastgesteld bij of krachtens de op grond van dit artikel, artikel 20, eerste lid, en artikel 24, negende lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur voorzover en op de wijze als bij of krachtens deze maatregel is bepaald.
[…]
Arbeidsomstandighedenbesluit
Artikel 3.2 Algemene vereisten
1. Arbeidsplaatsen zijn veilig toegankelijk en kunnen veilig worden verlaten. Ze worden zodanig ontworpen, gebouwd, uitgerust, in bedrijf gesteld, gebruikt en onderhouden, dat gevaar voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers zoveel mogelijk is voorkomen. Voorts worden zij zindelijk, zoveel mogelijk vrij van stof en voor zover de veiligheid van de arbeidsplaats dat vereist, ordelijk gehouden.
[…]
Besluit personeel veiligheidsregio's
Artikel 3
1. Bij de functies, genoemd in bijlage 1 en artikel 2, vierde lid, behoort een functiegerichte opleiding die wordt afgesloten met een rijksexamen.
[…]
Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving
Artikel 1
[…]
11. Bij de berekening van de op te leggen bestuurlijke boete kunnen één of meer van de volgende factoren aan de orde zijn en achtereenvolgens leiden tot verlaging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag:
1°. indien de werkgever aantoont dat hij de risico’s van de werkzaamheden waarbij de overtreding zich heeft voorgedaan voldoende heeft geïnventariseerd, een veilige werkwijze heeft ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van de Arbeidsomstandighedenwetgeving, deugdelijke, voor de arbeid geschikte, arbeidsmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen ter beschikking heeft gesteld en de verdere nodige maatregelen heeft getroffen wordt de bestuurlijke boete gematigd met eenderde;
2°. indien de werkgever bovendien aantoont dat hij voldoende instructies heeft gegeven, wordt de bestuurlijke boete gematigd met nog eenderde; en
3°. indien de werkgever bovendien aantoont dat hij adequaat toezicht heeft gehouden, wordt geen bestuurlijke boete opgelegd.
[…]