ECLI:NL:CBB:2019:411
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 17/1710
uitspraak van de meervoudige kamer van 10 september 2019 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: J. Mol MSc),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mrs. M. van der Zwaard en M.C. Sluimer).
Procesverloop
Bij besluit van 30 mei 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van appellante om uitbetaling van de graasdierpremie voor het jaar 2016 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (hierna: Uitvoeringsregeling) afgewezen.
Bij besluit van 18 september 2017 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij besluit van 5 april 2019 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bestreden besluit 1 herzien en het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Bij brief van 15 mei 2019 heeft appellante op het bestreden besluit 2 gereageerd.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellante heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 juni 2019. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.1
Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.2
Appellante heeft op 5 mei 2016 een Gecombineerde opgave 2016 bij verweerder ingediend en verzocht om de uitbetaling van de graasdierpremie.
1.3
Verweerder heeft bij het primaire besluit geen graasdierpremie aan appellante toegekend, omdat het vastgestelde bedrag lager is dan het drempelbedrag van € 1.000,-. Bij het bestreden besluit 1 heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
1.4
Bij het bestreden besluit 2 heeft verweerder het bestreden besluit 1 ingetrokken en de bezwaren van appellante tegen het primaire besluit op grond van een gewijzigde motivering opnieuw ongegrond verklaard. Verweerder heeft daartoe het volgende overwogen. Voor de bepaling van de hoogte van de graasdierpremie schrijft artikel 2.24 van de Uitvoeringsregeling voor dat hierbij rekening wordt gehouden met de op het bedrijf aanwezige hectares grasland (graslandcorrectie). In dit geval gaat het hierbij om 18.77 hectares (ha) geconstateerd grasland. Bij deze correctie heeft verweerder de percelen 1, 2, 5, 6, 13, 15, 16, 17, 18, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 28, 29, 30, 31, 33, 34 en 39 in aanmerking genomen, omdat deze moeten worden aangemerkt als tijdelijk grasland (gewascode 266). Op de 259,53 gehouden schapen heeft verweerder 219,05 schapen (11,67 ha grasland vermenigvuldigd met 18,77 schapen per hectare grasland) in mindering gebracht, waardoor 40,46 schapen resteren. Dit leidt volgens verweerder tot een bruto toegekend bedrag aan graasdierpremie van € 971,52 (40,48 schapen vermenigvuldigd met € 24,-). Nu het toegekende bruto bedrag aan graasdierpremie niet boven het drempelbedrag van € 1.000,- komt is de aanvraag van appellante terecht afgewezen.
2.	Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op het bestreden besluit 2. Nu het bestreden besluit 1 is ingetrokken en is vervangen door het bestreden besluit 2 en appellante geen belang meer heeft bij beoordeling van het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit 1, zal het beroep in zoverre niet-ontvankelijk worden verklaard.
3.1
Appellante stelt dat verweerder de graasdierpremie ten onrechte op € 0,00 heeft vastgesteld. Naar de mening van appellante heeft verweerder bij de berekening van de graasdierpremie ten onrechte 18,77 ha grasland in mindering gebracht, omdat zij geen beschikkingsmacht heeft over de door haar opgegeven percelen. Appellante verwijst daarbij naar de uitspraak van het College van 30 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:566) en de door haar met de Gemeente Hof van Twente gesloten beheerovereenkomst van 2 mei 2016.
3.2
Verweerder heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
3.3
Het College volgt appellante niet in haar betoog dat zij geen beschikkingsmacht zou hebben over de door haar opgeven percelen en overweegt daartoe als volgt. Het College heeft in zijn uitspraak van 5 maart 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:102) geoordeeld dat, zoals het Hof van Justitie van de Europese Unie in het arrest Landkreis Bad Dürkheim heeft overwogen, het begrip beheer niet impliceert dat de landbouwer in het kader van het gebruik van de betrokken oppervlakte voor landbouwdoeleinden onbeperkt over die oppervlakte kan beschikken (arrest van 14 oktober 2010, ECLI:EU:C:2010:606, punt 61). De landbouwer moet echter bij de uitoefening van zijn landbouwactiviteit op die oppervlakte over voldoende autonomie beschikken (punt 62). In het bijzonder is van belang dat de landbouwer niet volledig gebonden is aan de instructies van de bevoegde nationale autoriteit; ongeacht de instructies van die autoriteit moet de landbouwer bij het gebruik van de betrokken grond dus een zekere beslissingsbevoegdheid kunnen uitoefenen (punt 63). Van wezenlijk belang is dat de litigieuze oppervlakten tijdens die periode niet door een derde voor een landbouwactiviteit worden gebruikt (punt 66). In het arrest Demmer ging het om bepalingen en bedingen voor de landbouwer bij de uitoefening van zijn landbouwactiviteit die met name regelden hoe de oppervlakten moesten worden onderhouden, wat erop mocht worden geteeld en hoe hoog het gras mocht zijn (arrest van 2 juli 2015, ECLI:EU:C:2015:439, punt 59). Het Hof oordeelde dat zolang deze beperkingen de betrokken landbouwer niet belemmeren in de uitoefening van zijn landbouwactiviteit op de gebruikte oppervlakten, deze niet kunnen worden beschouwd als niet tot het bedrijf van de landbouwer behorend (punt 60). De landbouwer moet met name een bepaalde armslag voor zijn landbouwactiviteit op de betrokken oppervlakten hebben zonder daarbij uitsluitend op verzoek van de verpachter te handelen (punt 62).
3.4
Uit de door appellante overgelegde beheerovereenkomst volgt dat de Gemeente Hof van Twente in totaal circa 26 ha grond aan appellante in beheer heeft gegeven ter begrazing. Op grond van deze beheerovereenkomst kan naar het oordeel van het College niet worden geconcludeerd dat appellante over onvoldoende autonomie beschikt bij de uitoefening van landbouwactiviteiten over de door haar opgegeven percelen. In de beheerovereenkomst is weliswaar de instructie opgenomen dat bepaalde vegetaties niet hoger mogen zijn dan een bepaalde lengte en de restrictie dat bemesting en het gebruik van chemische onkruidbestrijdingsmiddelen en prikkeldraad als omheining en het plaatsen van opstallen op het beheerde niet is toegestaan. Echter, op grond van deze instructie en restricties kan naar het oordeel van het College niet worden geconcludeerd dat appellante hierdoor wordt belemmerd in de uitoefening van haar landbouwactiviteiten, die bestaat uit het grazen van schapen. De omstandigheid dat het braakliggende gemeentelijke gronden betreft, in de beheerovereenkomst uitdrukkelijk is overeengekomen dat geen sprake is van huur/verhuur en/of pacht en de gronden bij verkoop uiterlijk binnen een maand ter beschikking dienen worden gesteld, doet aan het voorgaande niet af. Het College neemt voorts in aanmerking dat appellante ter zitting desgevraagd heeft verklaard dat de percelen in kwestie niet door andere landbouwers wordt gebruikt. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de percelen niet tot het bedrijf van appellante zouden horen.
Deze beroepsgrond faalt.
4.1
Appellante stelt zich verder op het standpunt dat verweerder bij de berekening van de graasdierpremie ten onrechte 18,77 ha grasland in mindering heeft gebracht, omdat de
de percelen 1, 2, 5, 6, 13, 15, 16 en 17 niet kunnen worden aangemerkt als subsidiabele landbouwgrond. Daarom heeft zij ervoor gekozen om voor deze percelen geen betalingsrechten en vergroeningspremie aan te vragen. Zij heeft daarom geen claim gelegd op het hebben van (subsidiabele) landbouwgrond. Ten aanzien van de overige percelen 18, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 28, 29, 30, 31, 33 en 39 stelt appellante dat zij deze percelen ten onrechte heeft opgegeven als tijdelijk grasland. Volgens appellante dienen deze percelen conform de aangepaste beheerovereenkomst van 2 mei 2016 te worden aangemerkt als braakliggende gronden (gewascode 2300). Dat sprake is van braakliggende gronden blijkt ook uit beeldmateriaal van RTV Oost en de in beroep door haar ingebrachte foto’s. Appellante vindt het ook opvallend dat de percelen 26, 28, 29 en 31 gelijk zijn qua begroeiing en gebruik en dat perceel 30 als enige niet als subsidiabel grasland wordt gezien. Ditzelfde geldt ook voor de percelen 39, 40, 41 en 42, waarvan verweerder alleen een gedeelte van perceel 39 als subsidiabel grasland heeft aangemerkt.
4.2
Ten aanzien van de percelen 1, 2, 5, 6, 13, 15, 16 en 17 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat voor het vaststellen van het aantal hectares grasland in het kader van de graslandcorrectie alle percelen van appellante worden beoordeeld en niet alleen die appellante heeft opgegeven voor de uitbetaling van betalingsrechten. Verweerder heeft op basis van de luchtfoto’s op deze percelen gras geconstateerd en deze percelen aangemerkt als tijdelijk grasland. Ten aanzien van de percelen 18, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 28, 29, 30, 31, 33 en 39 stelt verweerder zich eveneens op het standpunt dat voor het vaststellen van het aantal hectares grasland alle percelen van appellante worden beoordeeld. Hierbij zijn de door appellante opgegeven gewascodes niet bepalend. Het gaat bij de graslandcorrectie immers om alle graspercelen die tot het bedrijf van appellante behoren. Hiervoor is niet vereist dat appellante deze percelen ook als zodanig heeft opgegeven. Verweerder volgt appellante niet in haar stelling dat sprake is van braakliggende grond (gewascode 2300). Gewascode 2300 is bedoeld voor onbeteelde grond dat tijdelijk braak ligt vanwege een teeltverbod of ontheffing. Verweerder is niet gebleken van een dergelijke teeltverbod. Op basis van de luchtfoto’s van deze percelen concludeert verweerder dat geen sprake is van braakliggende grond, maar van tijdelijk grasland.
4.3
Van belang is hier het volgende wettelijke kader.
4.3.1
Op grond van artikel 32, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013) wordt voor zover hier van belang onder een subsidiabele hectare verstaan ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit. Landbouwareaal is gelet op artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, van Verordening 1307/2013, om het even welke grond die wordt gebruikt als bouwland, als blijvend grasland en blijvend weiland, of voor blijvende teelten. Onder bouwland verstaat artikel 4, eerste lid, aanhef en onder f, van Verordening 1307/2013, grond die voor de teelt van gewassen wordt gebruikt of daarvoor beschikbaar is, maar braak ligt, inclusief grond die overeenkomstig de artikelen 22, 23 en 24 van Verordening (EG) nr. 1257/1999, artikel 39 van Verordening (EG) nr. 1698/2005 en artikel 28 van Verordening (EU) nr. 1305/2013 is braak gelegd, ongeacht of die grond zich al dan niet onder een kas of onder een vaste of verplaatsbare beschutting bevindt.
4.3.2
Artikel 2.24 van de Uitvoeringsregeling bepaalde ten tijde van belang het volgende:
“Artikel 2:24 Berekening vrijwillig gekoppelde steun
1 De steun bedraagt (…) € 24 per schaap, dat op het bedrijf is gehouden in de periode van 1 	januari tot en met 15 oktober van het jaar van de steunaanvraag, en dat voldoet 	aan de 	voorwaarden gesteld in artikel 2.22, respectievelijk artikel 2.23.
2 Het aantal op het bedrijf gehouden dieren, bedoeld in het eerste lid, wordt berekend als A 	gedeeld door B waarbij A staat voor de som van het aantal dagen dat de 	runderen, 	respectievelijk de schapen, voldoen aan de voorwaarden, bedoeld in artikel 2.22 respectievelijk 2.23, en B het getal 288 is.
3 De uitkomst van de berekening, bedoeld in het tweede lid, wordt verminderd met de 	uitkomst van de vermenigvuldiging van het aantal tot het bedrijf behorende hectaren 	grasland, met:
a. 11,67, voor wat betreft het aantal gehouden schapen, of
(…).
4 De vermindering, bedoeld in het derde lid, geschiedt als eerste ten aanzien van het aantal 	gehouden schapen. Zodra de uitkomst van de berekening, bedoeld in het derde lid, nihil is, 	wordt de vermindering, bedoeld in dat lid, voor het resterende aantal hectaren grasland 	toegepast op het aantal gehouden runderen.
5 In zoverre in afwijking van het tweede lid is voor steunaanvragen ingediend in 2016 	B het 	getal 289.”
4.4.3
Artikel 2.26 van de Uitvoeringsregeling bepaalde ten tijde van belang het volgende:
“Artikel 2.26. Uitsluiting steun inzake graasdierhouderij
Geen steun als bedoeld in artikel 2.22 en artikel 2.23 wordt verstrekt aan de landbouwer indien het bedrag van de in het jaar van de steunaanvraag aangevraagde en toe te kennen steun voordat de vermindering, bedoeld in artikel 2.25, tweede lid, alsmede de sancties of verlagingen, bedoeld in artikel 63, eerste en tweede lid, en artikel 91, eerste lid, van Verordening (EU) nr. 1306/2013 zijn toegepast, voor runderen en schapen tezamen lager is dan € 1.000.”
4.4.4
In de toelichting op de Uitvoeringsregeling (Stcrt. 2014 nr. 36127, 16 december 2014, blz. 29) staat, voor zover van belang, het volgende vermeld:
“7. Vrijwillig gekoppelde steun voor graasdierhouderij runderen en schapen
Op bepaald areaal dat hoofdzakelijk voor niet landbouwactiviteiten wordt benut en derhalve niet aangemerkt wordt als subsidiabel areaal, zoals met name natuurgebied met heide, vinden in bepaalde gevallen in het kader van het natuurbeheer agrarische activiteiten plaats, zoals begrazing door schapen of runderen. Omdat deze grond minder voedingswaarde heeft en ook niet voor subsidie in aanmerking komt, is deze begrazing onrendabel. De betaling is primair bedoeld voor het in stand houden van sectoren die maatschappelijk gewenste taken uitvoeren en zonder deze steun niet meer rendabel zijn. Voor deze dieren is € 3.5 miljoen beschikbaar
(€ 2.4 miljoen voor runderen en € 1.1 miljoen voor schapen). De betaling per subsidiabel rund is € 160 en per subsidiabel schaap € 24.
(…)
Omdat de gekoppelde steun betrekking heeft op dieren die grazen op niet subsidiabele grond, vindt er een correctie plaats voor het grasland dat bij het bedrijf van de aanvrager in gebruik is. Het betreft zowel permanent, tijdelijk als natuurlijk grasland,
omdat ten aanzien van dat areaal betalingsrechten kunnen worden toegekend
(onderstreping College). Bij deze correctie worden eerst de schapen aan het eigen grasland toegerekend en vervolgens de vrouwelijke runderen, omdat op bedrijven met zowel schapen als runderen, de schapen vaker rondom het bedrijf grazen.”
5.	Gelet op de tekst van artikel 2.24, derde lid, van de Uitvoeringsregeling en de toelichting daarop brengt een redelijke uitleg van het bepaalde daarin met zich dat in het geval een bedrijf subsidiabel grasland heeft een correctie moet plaatsvinden op het aantal dieren dat in aanmerking komt voor graasdierpremie, omdat de dieren ook op deze subsidiabele grond kunnen grazen en ten aanzien van dat areaal betalingsrechten kunnen worden toegekend. Daarbij is niet vereist dat voor de percelen ook betalingsrechten zijn toegekend. Anders dan appellante heeft gesteld, betekent het feit dat zij voor de percelen 1, 2, 5, 6, 13, 15 en 17 geen aanvraag heeft ingediend voor betalingsrechten en de vergroeningsbetaling dus niet dat verweerder deze percelen niet had mogen betrekken in de graslandcorrectie.
6.1
Ter beoordeling staat of verweerder terecht heeft gesteld dat op de percelen 1, 2, 5, 6, 13, 15, 16, 17, 18, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 28, 29, 30, 31, 33, 34 en 39 sprake is van subsidiabel landbouwareaal, te weten tijdelijk grasland, en naar het College het standpunt van verweerder begrijpt aldus van bouwland als bedoeld in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder f, van Verordening 1307/2013.
6.2
Het College heeft ter zitting de door verweerder toegezonden luchtfoto’s (winterfoto’s en zomerfoto’s) van de percelen op een laptop (ingezoomd) bekeken en met partijen besproken. Op basis van deze luchtfoto’s is het College van oordeel dat verweerder ten aanzien van de percelen 1, 2, 6, 13, 15, 17, 18, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 28, 30, 31, 33, 34 en 39 zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van bouwland. Met de door appellante in beroep overgelegde foto’s en de verwijzing naar een internetlink betreffende een filmpje op YouTube, welke beeldmateriaal het College heeft bekeken, heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat hiervan geen sprake zou zijn. Onduidelijk is welke delen van de percelen daarop precies te zien zijn, wanneer deze foto’s en het filmpje zijn gemaakt en of deze de feitelijke situatie weergeven van de in geding zijnde percelen op de peildatum van
15 mei 2016. Het betoog dat de percelen 39, 40, 41 en 42 qua begroeiing en gebruik gelijk zijn aan perceel 30, welk perceel door verweerder als niet subsidiabel grasland is aangemerkt, gaat eraan voorbij dat verweerder de percelen 40, 41 en 42 en de zuidzijde van perceel 39 vanwege de aanwezigheid van tussenbermen als niet subsidiabel grasland heeft aangemerkt.
Verweerder heeft vorengenoemde percelen dan ook terecht aangemerkt als tot het bedrijf van appellante behorend grasland als bedoeld in artikel 2.24, derde lid, van de Uitvoeringsregeling en ten aanzien van deze percelen een correctie toegepast op het aantal dieren waarvoor appellante graasdierpremie heeft aangevraagd.
6.3
Wat betreft de percelen 5, 16 en 29 is het College van oordeel dat verweerder met de door hem ingebrachte luchtfoto’s niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van bouwland.  Uit de zomerluchtfoto’s van elk van deze percelen blijkt duidelijk dat deze percelen anders van kleur en structuur zijn dan de overige percelen die verweerder terecht als grasland heeft aangemerkt. De percelen 5, 16 en 29 ogen als grote kale zanderige vlakten en enkel aan de rand van de percelen is grasachtige vegetatie aanwezig. Verweerder heeft in zoverre deze percelen ten onrechte in aanmerking genomen bij de toepassing van de graslandcorrectie.
7. Gelet op het voorgaande is het beroep tegen het besteden besluit 2 gegrond en moet het besluit worden vernietigd wegens strijd met artikel 2.24, derde lid, van de Uitvoeringsregeling. Het College acht geen termen aanwezig het geschil finaal te beslechten dan wel de bestuurlijke lus toe te passen, omdat opnieuw moet worden berekend of appellante in aanmerking komt voor de graasdierpremie. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College zal hiervoor een termijn stellen van acht weken.
8. Het College zal verweerder veroordelen in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 1 niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 2 gegrond;
vernietigt het bestreden besluit 2 voor zover dat betrekking heeft op de percelen 5, 16 en 29;
draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan appellante te vergoeden; en
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.024,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. T. Pavićević en mr. W.C.E. Winfield, in aanwezigheid van mr. A. El Markai, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 10 september 2019.
w.g. S.C. Stuldreher			w.g. A. El Markai