ECLI:NL:RVS:2020:44
Raad van State — Uitspraak 


201907035/1/R2 en 201907035/2/R2.
Datum uitspraak: 15 januari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op de verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op de beroepen, in het geding tussen:
1.    [appellant sub 1], wonend te Heeswijk-Dinther,
2.    [appellant sub 2], wonend te Heeswijk-Dinther,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Bernheze,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 27 juni 2019, heeft de raad het bestemmingsplan "Koffiestraat 15 en omgeving Heeswijk-Dinther" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
[appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 2] heeft een nader stuk ingediend.
De voorzieningenrechter heeft de verzoeken ter zitting behandeld op 19 december 2019, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [appellant sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde B], en de raad, vertegenwoordigd door ing. J. Moelker, zijn verschenen.
Verder is KPH B.V, vertegenwoordigd door [gemachtigde C], bijgestaan door [gemachtigde D], als eigenaar van het perceel Koffiestraat 15 ter zitting als partij gehoord.
Partijen hebben ter zitting toestemming gegeven onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
Overwegingen
Inleiding
1.    In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
2.    Het plan maakt het mogelijk om de percelen aan de Koffiestraat 15 en Koffiestraat ongenummerd (dat is het perceel ten zuiden van nr. 15), te herontwikkelen. Naast de herinrichting van de percelen en de sloop en herbouw van bedrijfsgebouwen is in deze zaak met name van belang dat het plan aan de Koffiestraat 15 de permanente huisvesting van maximaal 35 arbeidsmigranten mogelijk maakt. Voorheen werd hier de huisvesting van 24 arbeidsmigranten gedoogd.
Met name omdat zij overlast en hinder vrezen van de huisvesting van dit (grotere) aantal arbeidsmigranten zijn [appellant sub 1] en [appellant sub 2] het niet eens met het plan.
Toetsingskader
3.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De voorzieningenrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De voorzieningenrechter stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Beroepsgronden en beoordeling
4.    [appellant sub 1] heeft ter zitting de beroepsgrond over het toezicht op de arbeidsmigranten ingetrokken.
5.    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] stellen dat het plan en de bijbehorende stukken onduidelijkheid scheppen. In het zogenoemde "Addendum op Nota van zienswijzen" staat enerzijds dat horeca en recreatie niet langer toegestaan zal zijn, anderzijds worden horeca en recreatie wel in de daarbij voorgestelde planregels (artikel 3, lid 3.1, onder g van de planregels) genoemd.
5.1.    Ter zitting is aan de hand van de feitelijk vastgestelde en bekendgemaakte planregels geconstateerd dat het door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] bedoelde artikellid geen horeca en recreatie toestaat. Dat hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ook erkend.
5.2.    De voorzieningenrechter is van oordeel dat hiermee voldoende duidelijk is dat het plan horeca en recreatie niet mogelijk maakt. Eventuele verwarring die is ontstaan doordat in de procedure tot aan de vaststelling de mening van de raad over de mogelijkheid van horeca en recreatie is gewijzigd, betekent niet dat het plan rechtsonzeker is.
6.    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] stellen dat het plan twee zelfstandige niet-agrarische bedrijven mogelijk maakt: één op Koffiestraat nr. 15 met een eigen bouwvlak, en één op Koffiestraat ongenummerd met een eigen bouwvlak. Omdat het plangebied in de groenblauwe mantel ligt, is het plan in strijd met artikel 6.10, eerste lid, onder e, van de Verordening Ruimte van de provincie Noord-Brabant (hierna: de Verordening).
6.1.    Zoals de raad terecht naar voren heeft gebracht, wijzigt het plan de regeling in dit opzicht niet. In het vorige bestemmingsplan Buitengebied Bernheze hadden de twee percelen al afzonderlijke bouwvlakken, met daarbinnen de mogelijkheid voor niet-agrarische bedrijvigheid (horeca en recreatie, respectievelijk elektronicaverkoop en reparatie).
De voorzieningenrechter volgt [appellant sub 1] en [appellant sub 2] dan ook niet in de conclusie dat dit plan, in strijd met de Verordening, leidt tot twee of meer zelfstandige bedrijven. Het betoog mist feitelijke grondslag.
7.    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] stellen dat het plan in strijd is met het eigen beleid van de gemeente over de huisvesting van arbeidsmigranten. [appellant sub 1] wijst hierbij op de "Beleidsregel Huisvesting Arbeidsmigranten" van 6 maart 2018, waarin onder meer een maximum van 8 arbeidsmigranten staat vermeld. [appellant sub 2] heeft stukken ingediend waaruit blijkt dat de gemeente het bestaande beleid voor de huisvesting van arbeidsmigranten wil vernieuwen. De raad heeft ten onrechte niet gewacht totdat dit nieuwe beleid geformuleerd en vastgesteld was.
7.1.    De door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] genoemde beleidsregel is een beleidsregel van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bernheze. In de inleiding van deze beleidsregel staat het volgende:
"Deze beleidsregel geeft aan onder welke voorwaarden het college huisvesting van arbeidsmigranten in afwijking van het bestemmingsplan toestaat. Deze regel geldt alleen voor bestaande bebouwing en niet voor uitbreiding van bestaande bebouwing of nieuwbouw.
Met deze regels geeft het college invulling aan haar bevoegdheid om omgevingsvergunningen te verlenen binnen de kaders van artikel 4 van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. Aanvragen die buiten deze kaders vallen dienen te worden voorgelegd aan de gemeenteraad. De gemeenteraad is niet gebonden aan deze beleidsregel; de bevoegdheid van de raad wordt dus niet aangetast."
Omdat het plan gaat over de vaststelling van een bestemmingsplan door de raad en niet over de afwijking van een plan door het college, treft deze beroepsgrond geen doel.
7.2.    De plannen voor het opstellen van nieuw beleid waar [appellant sub 2] op wijst, kunnen ook niet afdoen aan de bevoegdheid van de raad om dit plan vast te stellen. Dit nieuwe beleid is nog niet in werking getreden en ook is nog niet duidelijk wat de inhoud van dit beleid zal zijn.
8.    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] zijn van mening dat het plan niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. In de hierbij horende afweging van belangen is onvoldoende rekening gehouden met hun belangen.
[appellant sub 1] wijst er in het bijzonder op dat de raad ten onrechte ervan is uitgegaan dat er slechts een toename is van 11 arbeidsmigranten ten opzichte van de bestaande situatie. Niet alleen zijn er momenteel minder arbeidsmigranten aanwezig dan op grond van een vroegere gedoogbeschikking waren toegestaan, maar ook was die gedoogbeschikking niet langer van kracht, zodat de raad een volledige beoordeling had moeten maken. Daarnaast stelt hij dat ten onrechte de huisvesting van arbeidsmigranten niet is beperkt tot het hoofdgebouw, wat ruimte geeft aan meer personen dan wenselijk is.
[appellant sub 1] en [appellant sub 2] wijzen in dit verband ook op de voorziene locatie van de inritten. [appellant sub 2] acht de zuidzijde van Koffiestraat 15 een logischer en ruimtelijk meer aanvaardbare locatie.
8.1.    Artikel 3, lid 3.5.4 van de planregels luidt:
"a. Uiterlijk binnen één jaar na aanvang [van] het gebruik van de gronden en/of bebouwing ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - kleinschalige bedrijvigheid' en 'specifieke vorm van bedrijf - huisvesting arbeidsmigranten' zoals beschreven in artikel 3.1, dient de landschappelijke inpassing te zijn aangelegd overeenkomstig de uitgangspunten van het in Bijlage 4 opgenomen inrichtingsplan;
b. De landschappelijke inpassing als bedoeld onder a, dient na realisatie in stand te worden gehouden."
8.2.    In de plantoelichting is met name in paragraaf 2.2 ingegaan op de ruimtelijke inpassing van het plan in de omgeving. De raad heeft voor de beoordeling van de aanvaardbaarheid om maximaal 35 arbeidsmigranten te huisvesten aan de Koffiestraat 15 weliswaar betrokken de omstandigheid dat tot voor kort de huisvesting van 24 personen werd gedoogd, maar de raad heeft daarbij niet uitsluitend gekeken naar een toename van 11 personen. Het totaal aantal is ook in de afweging betrokken. De raad heeft daarnaast acht geslagen op de behoefte aan goede huisvesting voor arbeidsmigranten in de regio en beschreven dat de huidige hotelfunctie met bijbehorende bebouwing en voorzieningen zich goed leent voor de huisvesting van arbeidsmigranten. De raad heeft verder van belang geacht dat op grond van het vorige plan horeca- en recreatieve activiteiten waren toegestaan en door dit plan worden wegbestemd. Hierdoor vermindert eventuele overlast en hinder.
Over het gebruik en de inrichting van Koffiestraat 15 is beschreven dat het plan de huidige rommelige uitstraling aan de straatkant verbetert en dat met de landschappelijke inpassing in het gebied de ruimtelijke kwaliteit verbetert. Voor de inpassing in het gebied is een inrichtingsplan gemaakt waarin aan de straatkant van de Koffiestraat is voorzien in een groene inrichting zonder verharding. Tot slot voorziet het plan in de aanwezigheid van een beheerder die ter plekke onder meer toezicht houdt.
8.3.    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de raad met het voorgaande voldoende onderbouwd dat het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Daarom en gelet op de ruime omvang van het perceel, is de afweging van de raad ook redelijk om de huisvesting niet tot het hoofdgebouw te beperken.
Verder kon de raad ervan uitgaan dat de inpassing in de omgeving verzekerd is doordat de voorziene inrichting zoals beschreven in het inrichtingsplan op grond van artikel 3, lid 3.5.4, van de planregels dient te worden gerealiseerd en in stand gehouden
Over de locatie van de inritten overweegt de voorzieningenrechter dat in het aangevoerde geen aanleiding bestaat om deze onevenredig bezwarend voor de omgeving te achten. Zo is de inrit voor Koffiestraat 15 voorzien op de plaats waar deze nu al is. Het standpunt van de raad dat het niet wenselijk is om deze naar het zuiden te verplaatsen is redelijk, ook omdat dan een aantal bomen en struiken verwijderd moet worden en het leidt tot een minder logische inrichting van het perceel in verband met de benodigde parkeerruimte.
8.4.    Ter zitting heeft [appellant sub 1] betoogd dat de planregels, gelezen in combinatie met de hiervoor al onder 7 genoemde beleidsregel, uitsluiten dat in de agrarische bijgebouwen arbeidsmigranten mogen worden gehuisvest. De aanvraag voor de omgevingsvergunning betrekt deze bijgebouwen echter wel hierbij.
8.5.    Hierover overweegt de voorzieningenrechter dat de aanvraag voor de omgevingsvergunning niet relevant is voor de beoordeling van het bestemmingsplan.
9.    [appellant sub 2] stelt zich op het standpunt dat het plan niet uitvoerbaar is, omdat een deel van het voorziene gebruik en bebouwing in strijd is met een kwalitatieve verplichting die op Koffiestraat 15 en Koffiestraat ongenummerd berust. Deze verplichting is krachtens overeenkomst ontstaan. Hierdoor bestaat er een evident privaatrechtelijke belemmering voor de uitvoering van het plan. Deze belemmering geldt niet alleen voor Koffiestraat 15, maar ook voor Koffiestraat ongenummerd. De desbetreffende verbintenis heeft [appellant sub 2] overgelegd.
9.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het niet evident is dat de overeenkomst en daaruit voorvloeiende kwalitatieve verplichting in de weg staan aan de verwezenlijking van het plan. Onder meer worden in die overeenkomst de hinder en overlast als gevolg van recreatief gebruik genoemd, hetgeen niet langer aan de orde is.
KPH B.V. heeft ter zitting ook gewezen op de mogelijkheid dat op grond van artikel 6:259 van het Burgerlijk Wetboek de overeenkomst kan worden gewijzigd of ontbonden door de rechter.
9.2.    Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling staat een privaatrechtelijke belemmering eerst aan de uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan in de weg wanneer deze een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is immers de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit (vgl. de uitspraak van de Afdeling van 14 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN1099, onder 2.11.6).
De voorzieningenrechter overweegt dat de vraag of de kwalitatieve verbintenis in de weg staat aan de uitvoering van het plan een beoordeling vergt die voorbehouden is aan de burgerlijk rechter. Geen sprake is van de situatie waarin zonder nader onderzoek kan worden vastgesteld dat het plan voorzien is op grond die in eigendom aan een ander toebehoort en die ander daarin niet berust en niet hoeft te berusten of een daaraan vergelijkbare situatie.
Daarom is niet evident dat de genoemde overeenkomst en kwalitatieve verbintenis aan de uitvoering van het bestemmingsplan in de weg staan.
Conclusie en proceskostenveroordeling
10.    Gelet op het voorgaande zijn de beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ongegrond.
11.    De voorzieningenrechter wijst daarom de verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening af.
12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart de beroepen ongegrond;
II.    wijst de verzoeken af.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
w.g. Minderhoud    w.g. Scheele
voorzieningenrechter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2020
723.