ECLI:NL:RBOVE:2019:790
Rechtbank OVE — Uitspraak 


RECHTBANK OVERIJSSEL
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 17/2504
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser,
gemachtigde: mr. J.G.J. Spiekker,
en
Stichting Zorgkantoor Menzis, verweerder,
gemachtigden: mr. Z. de Jong en mr. S. van Bommel.
Procesverloop
Bij besluit van 30 juni 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder de aan eiser toegekende toeslag wooninitiatief en budgetgarantie met ingang van 1 september 2017 beëindigd.
Bij besluit van 17 oktober 2017 (het bestreden besluit I) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Hangende het beroep tegen bestreden besluit I heeft verweerder dit besluit ingetrokken. Bij besluit van 20 september 2018 (bestreden besluit II) is het bezwaar van eiser tegen het besluit van 30 juni 2017 opnieuw ongegrond verklaard.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 november 2018. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
De zaak is tegelijk behandeld met de zaken met procedurenummers Awb 17/2502 en
Awb 17/2503. In de zaken Awb 17/2502 en Awb 17/2503 wordt gelijktijdig afzonderlijk uitspraak gedaan.
Overwegingen
De rechtbank stelt vast dat verweerder het besluit van 17 oktober 2017 (het bestreden besluit I) heeft ingetrokken en op 20 september 2018 een nieuw besluit op bezwaar heeft genomen (het bestreden besluit II). Het beroep heeft ingevolge artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede betrekking op het bestreden besluit II. Aangezien verweerder het besluit van 17 oktober 2017 heeft ingetrokken, en niet is gebleken dat eiser belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van dit besluit, zal de rechtbank het beroep, voor zover gericht tegen bestreden besluit I, niet-ontvankelijk verklaren.
De rechtbank ontleent aan de gedingstukken en het verhandelde ter zitting de volgende feiten en omstandigheden.
Eiser is geboren in 1989 en woont in een woonvorm, samen met budgethouders [naam 1] en [naam 2] , bij de heer en mevrouw [naam 3] . Tot 2007 waren zij de pleegouders van eiser, met ingang van 23 mei 2007 fungeren zij als curatoren.
In het verleden is eiser door het Centrum Indicatiestelling Zorg geïndiceerd voor zorg op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Eerder is aan eiser op grond van de Regeling subsidies AWBZ (Rsa) een persoonsgebonden budget (pgb) verleend. Per 1 januari 2013 ontvangt eiser een pgb met een toeslag wooninitiatief en een budgetgarantie. Na de inwerkingtreding van de Wet langdurige zorg (Wlz) ontvangt eiser met ingang van 1 januari 2015 op grond van de Wlz een pgb met een toeslag wooninitiatief en een budgetgarantie.
Op 16 juni 2017 heeft verweerder een huisbezoek afgelegd. Hiervan is geen verslag gemaakt. Op 22 juni 2017 heeft verweerder aan de heer en mevrouw [naam 3] telefonisch kenbaar gemaakt dat op basis van de geldende wet- en regelgeving per 5 augustus 2012 – later gewijzigd in
1 januari 2013 – ten behoeve van eiser ten onrechte een toeslag wooninitiatief en budgetgarantie is toegekend en dat deze worden beëindigd per 1 september 2017.
Vervolgens heeft de besluitvorming plaatsgevonden zoals hiervoor in de rubriek ‘Procesverloop’ is uiteengezet.
Het standpunt van verweerder
3. Aan het bestreden besluit II ligt ten grondslag dat de aan eiser toegekende toeslag wooninitiatief en budgetgarantie op grond van artikel 3.1.4, tweede lid, van het Besluit langdurige zorg (Blz) met ingang van 1 september 2017 worden beëindigd. Volgens verweerder is de woonvorm waar eiser woont geen kleinschalig wooninitiatief. Om hieraan te voldoen moet sprake zijn van een woonsituatie waarin minimaal 3 en maximaal 26 bewoners een pgb ontvangen en er door bundeling van pgb’s gezamenlijk zorg wordt ingekocht. Verzekerden die inwonen bij ouders, pleegouders of pleegouder of voogden worden niet aangemerkt als bewoner van een wooninitiatief.
Bundeling van pgb’s
De eis van bundeling van pgb’s om gezamenlijk zorg in te kopen volgt volgens verweerder niet alleen uit artikel 3.1.4, tweede lid, van het Blz, maar ook uit de toelichting bij artikel 2.6.6 en artikel 2.6.6a van de Rsa (Staatscourant 2012, 21 december 2012, nr. 26638). Gebleken is dat eiser, tezamen met twee andere budgethouders, individueel zorg inkoopt bij zorgverleners [naam 3] en niet het wooninitiatief als zodanig. Mevrouw [naam 3] ( [naam 3] ) heeft drie individuele zorgovereenkomsten afgesloten met de budgethouders en de afzonderlijke pgb’s worden niet gebruikt om gezamenlijke zorg in te kopen, aldus verweerder. Een bundeling van pgb’s is volgens verweerder dan ook niet aan de orde.
Wooninitiatief
Verweerder wijst er verder op dat hoewel in de Wlz, de Blz en Regeling langdurige zorg (Rlz) geen concrete invulling wordt gegeven aan het begrip wooninitiatief, een definitie kan worden gevonden in de Vergoedingenlijst pgb Wlz 2017. In deze lijst worden de begrippen ‘wooninitiatief zorg’ en ‘wooninitiatief enkel huis’ beschreven. In beide gevallen wordt gesproken over de rechtspersoon van het wooninitiatief. Het is volgens verweerder vereist dat een wooninitiatief de vorm van een rechtspersoon moet hebben. Dit volgt ook uit informatie van de overheid (regelhulp.nl), Belangenvereniging Per Saldo en het College van zorgverzekeringen.
Wooninitiatief zorg
Verweerder stelt dat van een wooninitiatief zorg geen sprake is. Bij een wooninitiatief zorg wordt de zorg door het wooninitiatief zelf geregeld. Dit gebeurt volgens verweerder vanuit de rechtspersoon en er wordt gezamenlijk zorg voor alle bewoners ingekocht. Budgethouders moeten een rechtstreekse overeenkomst hebben met het wooninitiatief. Daarvan is bij eiser geen sprake, omdat hij alleen een overeenkomst heeft met de natuurlijke persoon [naam 3] . Deze overeenkomst is voorts een overeenkomst met een familielid, waarbij de insteek van [naam 3] is dat zij als familielid zorg levert en niet als wooninitiatief, aldus verweerder. [naam 3] koopt geen zorg in namens de budgethouders gezamenlijk en evenmin heeft zij mensen in dienst die de zorg aan hen verlenen.
Wooninitiatief enkel huis
Verweerder stelt verder dat van wooninitiatief enkel huis evenmin sprake is. Bij wooninitiatief enkel huis is er een rechtspersoon die het huis levert, waarbij de budgethouder zelf zorgverleners inhuurt en rechtstreeks contracten met de zorgverleners afsluit. De zorg verloopt niet via het wooninitiatief en het wooninitiatief en de zorgaanbieder kunnen niet dezelfde rechtspersonen zijn, aldus verweerder. Eiser heeft een zorgovereenkomst met [naam 3] . [naam 3] levert de zorg en volgens verweerder kan daarom de woonvorm niet gelden als een wooninitiatief enkel huis.
Verweerder concludeert dat de situatie van eiser niet voldoet aan de begrippen wooninitiatief zorg en wooninitiatief enkel huis.
Minimaal drie bewoners met pgb verblijven op één adres
Volgens verweerder is eiser niet aan te merken als een bewoner van een wooninitiatief overeenkomstig artikel 3.1.4, tweede lid, sub a, van het Blz. Eiser woont bij pleegouders. Daarmee is volgens verweerder sprake van een gezinssituatie/thuissituatie en op grond van artikel 3.1.4, derde lid, van het Blz, worden budgethouders die in een woonsituatie wonen bij – onder meer – pleegouders niet aangemerkt als bewoners van een kleinschalig wooninitiatief. Eiser heeft dan ook geen recht op de toeslag wooninitiatief. Geen van de budgethouders die bij eiser wonen kunnen worden aangemerkt als bewoner van een wooninitiatief, aldus verweerder.
Wooninitiatief toeslag
Volgens verweerder is de toeslag wooninitiatief op grond van artikel 5.17, eerste lid, sub b, van de Rlz bedoeld voor zorginfrastructuur. Niet is gebleken dat eiser de toeslag voor dit doel heeft gebruikt.
Het standpunt van eiser
4. Eiser stelt zich op het standpunt dat verweerder toeslag wooninitiatief en de budgetgarantie ten onrechte heeft ingetrokken.
Bundelen van pgb’s
Volgens eiser kent verweerder ten onrechte betekenis toe aan de omstandigheid dat [naam 3] drie individuele zorgovereenkomsten zou hebben afgesloten met de budgethouders, waaronder eiser, en dat de budgethouders individueel zorg inkopen bij [naam 3] en niet bij het wooninitiatief. Verweerder miskent volgens eiser dat de staatssecretaris in een brief van
4 december 2012 spreekt over pgb-gefinancierde wooninitiatieven, maar niet over het bij elkaar leggen van pgb’s. Dit blijkt ook uit een e-mail van 14 december 2017 van [naam 4] ( [naam 4] ), werkzaam bij het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Dat de drie individuele zorgovereenkomsten, waaronder die van eiser, bestaan tussen de budgethouders en [naam 3] , maakt niet dat er geen sprake is van het bundelen van pgb’s. Feitelijk zijn er drie geldstromen van drie budgethouders die gebundeld bij de zorgverlener terecht komen. Ook in de Vergoedingenlijst pgb Wlz 2017 staat dat de bewoners een rechtstreekse zorgovereenkomst hebben met de zorgverlener, aldus eiser.
Wooninitiatief
Eiser stelt dat voor het wooninitiatief het bestaan van een rechtspersoon niet vereist is. Verweerder verwijst wel naar informatie hierover van PerSaldo, maar dit is slechts een belangenorganisatie en geen wetgever. [naam 4] geeft juist aan dat in de regelgeving niet wordt gesproken over een verplichte rechtsvorm. Dat een rechtspersoon vereist zou zijn, volgt evenmin uit het door verweerder aangehaalde rapport
“Kleinschalige wooninitiatieven: financieel bekeken”
van het College van zorgverzekeringen. Ook uit de Vergoedingenlijst pgb Wlz 2017 blijkt niet dat het bestaan van een rechtspersoon een voorwaarde is.
Het vereiste dat een nieuw pand moet worden betrokken, wil sprake kunnen zijn van een wooninitiatief, kan voorts niet uit de tekst van de website regelhulp.nl worden afgeleid.
Nu de regelgeving geen grondslag biedt voor de eis van een rechtspersoon, moet het er voor worden gehouden dat hetgeen in de Vergoedingenlijst pgb Wlz 2017 is opgenomen, niet correct is. De stelling van verweerder dat vanwege het ontbreken van een rechtspersoon al geen sprake kan zijn van een wooninitiatief enkel huis is dan ook onjuist, aldus eiser.
Eiser stelt verder dat verweerder ten onrechte meent dat het gaat om een zogenaamde thuissituatie, omdat [naam 3] heeft verklaard als gezin te wonen, met hun drie verstandelijke gehandicapte volwassen pleegzonen. Ook in Thomashuizen wonen de zorgondernemers immers in hetzelfde huis als de budgethouders. Het pand waar [naam 3] en de budgethouders, waaronder eiser, wonen, is één groot pand, waarbij sprake is van verschillende afgesloten wooneenheden. Bovendien zijn de heer en mevrouw [naam 3] geen pleegouders meer van eiser. Wanneer de heer en mevrouw [naam 3] geen zorg hoeven te verlenen, verblijven zij in hun eigen afgesloten gedeelte van de woning. Naast hen zijn er bovendien andere zorgverleners die ook zorg verlenen.
Wooninitiatief toeslag
Volgens eiser is het niet verboden om de toeslag volledig voor zorg te gebruiken. Overigens zijn er wel een camerasysteem, brand- en rookmelders en een CO2-melder aangeschaft voor het gedeelte van de woning van budgethouders.
5. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
De rechtbank stelt in de eerste plaats vast dat verweerder een onvolledig procesdossier heeft overgelegd. Ondanks dat verweerder tweemaal in de gelegenheid is gesteld dit aan te vullen, is het dossier incompleet gebleven. De rechtbank heeft niet kunnen achterhalen op grond van welke feiten en omstandigheden aan eiser in het verleden een pgb, toeslag wooninitiatief en budgetgarantie zijn verstrekt en in welk opzicht eisers woonsituatie en de aard en omvang van zijn zorgbehoefte alsmede de organisatie van de zorg van destijds afwijken van de situatie op grond waarvan verweerder thans tot beëindiging van de toeslag en budgetgarantie is gekomen. Ook ter zitting heeft verweerder geen inzicht kunnen verschaffen in de (eerdere) toekenningen van het pgb, de toeslag wooninitiatief en de budgetgarantie en de juridische grondslag daarvan, de (juistheid van de) juridische grondslag van het bestreden besluit en de betekenis van het overgangsrecht voor onderhavig geschil.
In bestreden besluit II heeft verweerder wel de onderstaande volgens hem toepasselijke regelgeving opgenomen. Eiser heeft hiertegen geen gronden aangevoerd. De rechtbank zal bij de beoordeling van het beroep van deze regelgeving uitgaan.
5.1
Artikel 1.1 van de Rlz bepaalt dat in deze regeling wordt verstaan onder kleinschalig wooninitiatief: kleinschalig wooninitiatief als bedoeld in artikel 3.1.4, tweede lid, van het Blz.
5.2
Op grond van artikel 3.1.4, tweede lid, van het Blz, wordt als een kleinschalig wooninitiatief aangemerkt, een woonsituatie waarbij: minimaal drie en maximaal zesentwintig bewoners een persoonsgebonden budget als bedoeld in de wet, de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015, de Jeugdwet of de Zorgverzekeringswet ontvangen voor zorg en hiervoor door bundeling van persoonsgebonden budgetten gezamenlijk de zorg inkopen, en de bewoners verblijven op één woonadres als bedoeld in artikel 1.1 van de Wet basisregistratie personen, of op verschillende woonadressen binnen een straal van honderd meter, waarin ten minste één gemeenschappelijke verblijfsruimte aanwezig is die geschikt is voor het ontplooien van gezamenlijke activiteiten.
5.3
Op grond van artikel 2.6.6, derde lid, van de Rsa - voor zover van belang - bedraagt het bruto pgb maximaal de som van de met behulp van het eerste dan wel het tweede lid bepaalde bedragen.
Op grond van het vierde lid, wordt het bruto pgb, indien de verzekerde beschikt over een indicatiebesluit waaruit blijkt dat hij is aangewezen op verblijf, berekend door het ZZP met toepassing van de bijlage 2 van de Rsa om te rekenen naar een of meer klassen bedoeld in het tweede lid. Indien de verzekerde niet in een instelling verblijft hoogt het zorgkantoor het bruto pgb vervolgens op met € 3.332,-. Het zorgkantoor verhoogt het aldus opgehoogde pgb vervolgens met € 4.000,- voor een verzekerde die woont in een kleinschalig wooninitiatief en ten minste een pgb ontvangt voor persoonlijke verzorging en begeleiding individueel.
5.4
Ingevolge artikel 2.6.6a, eerste lid, van de Rsa hoogt het zorgkantoor het bruto persoonsgebonden budget op tot een garantiebedrag ter hoogte van het bruto persoonsgebonden budget dat was verleend voor de subsidieperiode die eindigde op 31 december 2013, indien de verzekerde volgens het indicatiebesluit is aangewezen op verblijf, en
a. het persoonsgebonden budget bij de eerste verlening op basis van een indicatiebesluit waaruit bleek dat de verzekerde was aangewezen op een zorgzwaartepakket, op grond van een beleidsregel van het Zorginstituut of op grond van artikel 2.6.15, zoals dat artikel luidde voor 1 januari 2013, was opgehoogd tot een garantiebedrag of;
b. aan de verzekerde in 2012 een persoonsgebonden budget is verleend op basis van een indicatiebesluit waaruit bleek dat de verzekerde aangewezen was op verblijf en de verzekerde vanaf 30 december 2012 ononderbroken woonachtig was in een kleinschalig wooninitiatief.
5.5
Op grond van artikel 5.17, eerste lid, onder b, van de Rlz mag het pgb mag uitsluitend worden gebruikt voor het door de Sociale verzekeringsbank, op verzoek van de verzekerde, doen van betalingen voor de kosten van zorginfrastructuur van een kleinschalig wooninitiatief met een maximum van € 4.246,-.
6.1
Verweerder heeft desgevraagd ter zitting erkend dat voor de in het bestreden besluit II genoemde voorwaarde dat sprake moet zijn van een rechtspersoon om als kleinschalig wooninitiatief te worden aangemerkt, geen wettelijke basis bestaat. Het ontbreken van deze rechtsvorm kan als zodanig daarom niet aan de beëindiging ten grondslag kan worden gelegd, aldus verweerder.
6.2
Ter zitting heeft verweerder voorts erkend dat geen sprake is van pleegouderschap en de uitsluitingsgrond van artikel 3.1.4, derde lid, van het Blz niet aan de orde is. Dat, zoals verweerder heeft gesteld, sprake is van een gezinssituatie/thuissituatie, is dan ook onjuist.
6.3
Niet in geschil is verder dat wordt voldaan aan de in artikel 3.1.4, tweede lid, van het Blz genoemde voorwaarden van minimaal 3 en maximaal 26 bewoners die een pgb ontvangen, het verblijven op één woonadres en de aanwezigheid van ten minste één gemeenschappelijke verblijfsruimte aldaar die geschikt is voor het ontplooien van gezamenlijke activiteiten. In geschil is de vraag of wordt voldaan aan genoemde voorwaarde dat de bewoners door bundeling van pgb’s gezamenlijk de zorg inkopen.
6.4
Eiser heeft onweersproken gesteld dat hij, tezamen met budgethouders [naam 1] en [naam 2] , op basis van individuele zorgovereenkomsten zorg inkoopt bij zorgverleners [naam 3] , [naam 5] en [naam 6] . De zorgverleners verlenen deze zorg aan zowel eiser als aan [naam 1] en [naam 2] . Naar gelang de aard van de zorgbehoefte wordt deze zorg op individuele of gezamenlijke basis verleend en bekostigd vanuit de pgb’s van eiser én van [naam 1] en [naam 2] . Ook worden gezamenlijk activiteiten ondernomen. De rechtbank stelt vast dat in de wet- en regelgeving geen definitie is gegeven van bundeling van pgb’s. Evenmin volgt daaruit hoe de bundeling moet worden vormgegeven. Duidelijk is wel dat de bundeling van pgb’s tot doel heeft om tot een efficiënte en doelmatige verlening van zorg en besteding van pgb’s te komen. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat daarvan in de situatie van eiser geen sprake is.
Verweerders stelling dat een kleinschalig wooninitiatief enkel als zodanig kan worden aangemerkt als deze tegelijkertijd een wooninitiatief enkel huis of een wooninitiatief zorg is, vindt geen steun in wet- en regelgeving. Verweerders verwijzing in dit verband naar de Vergoedingenlijst pgb Wlz 2017 treft geen doel, nu, zoals verweerder ter zitting heeft erkend, deze lijst slechts dient als niet uitputtend hulpmiddel om te bepalen of, en zo ja onder welke voorwaarden, bepaalde zorg vanuit een pgb vergoed kan worden.
Dat volgens verweerder geen sprake zou zijn van een kleinschalig wooninitiatief, omdat eiser zijn pgb niet voor zorginfrastructuur zou hebben gebruikt, volgt de rechtbank niet. Verweerder heeft niet kunnen toelichten in welk opzicht deze constatering, wat daar verder ook van zij, relevant is voor de vaststelling of eiser kan worden aangemerkt als een bewoner van een kleinschalig wooninitiatief.
6.5
De rechtbank is dan ook van oordeel dat niet is gebleken dat eisers feitelijke situatie niet beantwoordt aan het bepaalde in artikel 3.1.4, tweede lid, van het Blz. Verweerders standpunt dat eisers woonsituatie geen kleinschalig wooninitiatief is blijft dus niet overeind.
7. In hetgeen hiervoor is overwogen, ziet de rechtbank aanleiding het beroep gegrond te verklaren en het bestreden besluit II te vernietigen. De rechtbank zal het primaire besluit herroepen. Verweerder heeft geen inzicht kunnen verschaffen in de voorgeschiedenis rondom de toekenning van eisers pgb, de toeslag wooninitiatief en de budgetgarantie en de beëindiging ervan, zodat de rechtbank ervan uitgaat dat deze informatie niet beschikbaar is. Gelet hierop, gelet op de uitkomst van het beroep en gelet op het belang van eiser bij duidelijkheid over de hoogte van zijn pgb zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien, in die zin dat eiser de toegekende toeslag wooninitiatief en budgetgarantie behoudt.
8. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
9. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van
€ 512,- en een wegingsfactor 1). Niet is gebleken van in bezwaar gemaakt kosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
10. Eiser heeft verzocht om vergoeding van de gemaakte reiskosten voor het traject Almelo-Zwolle v.v. Voor vergoeding van reiskosten wordt een tarief gehanteerd waarvan de hoogte gelijk is aan de reiskosten per openbaar middel van vervoer, laagste klasse. De vergoeding voor de door eiser in verband met de zitting gemaakte reiskosten wordt, op de voet van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 1, aanhef en onder c, van dat besluit en artikel 11, eerste lid, aanhef en onder d, van het Besluit tarieven in strafzaken, vastgesteld op € 23,96.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep, gericht tegen bestreden besluit I, niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep, gericht tegen bestreden besluit II, gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit;
bepaalt dat eiser doorlopend aanspraak heeft behouden op de toegekende toeslag wooninitiatief en de budgetgarantie;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit II;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 46,- aan eiser te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.047,96,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.R.H. Lutjes, voorzitter, en mr. W.F. Bijloo en
mr. M. van Loenen, leden, in aanwezigheid van A. van den Ham, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier								voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de datum van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.