ECLI:NL:CBB:2019:728
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/907
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 31 december 2019 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. J.C.M. Damming),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. B.A.M. Ebbinge en mr. M.J.H. van der Burgt).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 9 april 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante kennelijk ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Bij besluit van 3 mei 2019 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken en vervangen door het vervangingsbesluit, het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en het fosfaatrecht opnieuw vastgesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 november 2019. Appellante is bijgestaan door haar gemachtigde en voor haar is verschenen haar maat [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (de peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd. Ingevolge artikel 72b, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet wordt het op het bedrijf rustende fosfaatrecht verlaagd met een generieke korting van 8,3%.
1.2.
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de 5%-norm), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.	Appellante exploiteert een melkveehouderij. Tot 2005 werd het melkveebedrijf aan de [adres] te [plaats] geleid door de broers [naam 1] .  Op 25 april 2005 heeft [naam 3] (hierna: ondernemer) het bedrijf overgenomen en rond 2010 is appellante opgericht.
Besluiten van verweerder en omvang van het geschil
3.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.687 kg. Verweerder heeft het bezwaar van appellante in het vervangingsbesluit gedeeltelijk gegrond verklaard en het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 3.987 kg, uitgaande van 92 melk- en kalfkoeien en 64 stuks jongvee op haar bedrijf op de peildatum. Verweerder heeft de generieke korting van 8,3% toegepast. Hij heeft in het vervangingsbesluit tevens beslist op de melding bijzondere omstandigheden die appellante op grond van artikel 23, zesde lid, van de Msw heeft gedaan en geconcludeerd dat appellante niet voldoet aan de 5%-norm.
3.2
Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft
het beroep van appellante van rechtswege mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het
bestreden besluit is ingetrokken en is vervangen door het vervangingsbesluit en gesteld noch
gebleken is dat appellante nog belang heeft bij beoordeling van het beroep voor zover gericht
tegen het bestreden besluit, zal het beroep in zoverre niet-ontvankelijk worden verklaard.
Beroepsgronden
4.1.
Appellante voert aan dat verweerder ten onrechte heeft vastgesteld dat zij niet aan de voorwaarden van de knelgevallenregeling als bedoeld in artikel 23, zesde lid, van de Msw voldoet. In haar geval was er sprake van een chronische ziekte, waardoor verweerder bij de berekening van de knelgevallenregeling diende uit te gaan van de dieraantallen in 1989 of 2005. In de melding bijzondere omstandigheden heeft zij 1 mei 2014 als alternatieve peildatum vermeld, omdat dat de laatste behandeldatum van de ondernemer was, maar achteraf bezien zou zij hier 12 december 2015 hebben vermeld.
4.2.
Voorts voert appellante aan dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Door de bijzondere omstandigheden van ziekte van de ondernemer en muizenschade hield zij op de peildatum minder dieren dan zij zonder deze bijzondere omstandigheden zou houden. De ondernemer van het bedrijf van appellante, [naam 3] , is al jaren ziek en na veel onderzoeken en behandelingen is pas in 2016 komen vast te staan dat hij lijdt aan zware slaapapneu en hartritmestoornissen. Hij heeft jarenlang, ook al vóór 2014, gekampt met extreme vermoeidheidsklachten met lichamelijke klachten (spierverkalking en gewrichtsklachten). Ter onderbouwing heeft appellante een doktersverklaring van 22 maart 2018 overgelegd. Na een behandeltraject vanaf 2016, twee operaties in 2016 en 2018 en een langzaam herstelproces is de gezondheid van de ondernemer verbeterd en kan hij steeds meer werkzaamheden binnen het bedrijf oppakken. In 2015 is appellante getroffen door muizenschade, waardoor 8 ha grond niet met gras is gezaaid en niet als grasland is aangemerkt. Het toegekende fosfaatrecht is ontoereikend om het vergunde dieraantal van 240 melk- en kalfkoeien en 110 stuks jongvee te houden.
Standpunt van verweerder
5.1.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij de knelgevallenregeling juist heeft toegepast. Hij is bij de berekening uitgegaan van de door appellante in de melding bijzondere omstandigheden genoemde alternatieve peildatum van 1 mei 2014 en hieruit volgde dat er geen sprake zou zijn van een stijging, maar juist van een daling van het aantal fosfaatrecht ten opzichte van de peildatum van 2 juli 2015. Hij kan niet uitgaan van een alternatieve peildatum in 1989 of 2005, omdat niet aannemelijk is gemaakt dat de ondernemer al in 1989 en in 2005 belemmerende ziekteverschijnselen had. Indien blijkt dat de ziekte al veel eerder in 1989, en zeker vanaf 25 april 2005, voor belemmeringen in de bedrijfsvoering zorgde, dan was dit bovendien onderdeel van de reguliere bedrijfsvoering en kan dit niet als bijzondere omstandigheid worden aangemerkt. Pas vanaf 25 april 2005 wordt het bedrijf van appellante namelijk geëxploiteerd vanaf de bedrijfslocatie aan de [adres] en dit zou betekenen dat het bedrijf van appellante nooit zonder de ziekte van de ondernemer is geëxploiteerd. Daarnaast blijkt uit de dieraantallen op de bedrijfslocatie in de jaren tussen 25 april 2005 en 2014 dat appellante in die jaren niet meer dieren heeft gehouden dan op de peildatum. Er is daarom geen sprake van een causaal verband tussen de dieraantallen op de peildatum en de vermeende ziekte van de ondernemer. De oorzaak van het niet kunnen houden van het vergunde aantal dieren is eerder gelegen in het uittreden van de broer van de ondernemer in 2005.
5.2.
Verweerder acht het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat er sprake is van een individuele en buitensporige last. Zij heeft geen financiële rapportages, jaarrekening of fiscale aangifte overgelegd en niet is gebleken van een faillissement, surseance van betaling of een melding betalingsonmacht. Appellante heeft niet aangetoond dat zij beschikt over een vergunning voor het houden van 240 melk- en kalfkoeien en 110 stuks jongvee. Ten aanzien van de door appellante aangevoerde bijzondere omstandigheid van muizenschade merkt verweerder op dat de generieke korting ook zou zijn toegepast als de 8 ha grond als grasland zou zijn meegenomen.
Beoordeling
6.1
Appellante voert aan dat de gronden van bezwaar als herhaald en ingelast dienen te worden beschouwd. Omdat zij daarbij niet heeft onderbouwd in welk opzicht, in haar visie, de reactie van verweerder in het bestreden besluit ontoereikend was, is deze opmerking echter onvoldoende om te spreken van een beroepsgrond waar het College op dient in te gaan (zie ook de uitspraak van het College van 4 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:391)). Het College gaat daar dan ook aan voorbij.
Knelgevallenregeling
6.2.
Naar het oordeel van het College heeft verweerder een juiste toepassing gegeven aan de knelgevallenregeling. Bij de toepassing van de knelgevallenregeling wordt een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum. Daarbij wordt geen rekening gehouden met op de peildatum (nog) niet gerealiseerde vergunde dieraantallen (uitspraken van het College van 9 januari 2019 (ECLI:NLCBB:2019:4), onder 5.2, en 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232), onder 4.1). Verweerder mocht daarbij uitgaan van de door appellante opgegeven alternatieve peildatum van 1 mei 2014. Van de in beroep door appellante aangedragen alternatieve peiljaren 1989 en 2005 en alternatieve peildatum van
12 december 2015 had verweerder niet kunnen uitgaan, alleen al omdat deze data zijn gelegen ver vóór de datum van oprichting van het bedrijf van appellante in 2010. Verweerder heeft met de alternatieve peildatum van 1 mei 2014 als uitgangspunt terecht vastgesteld dat niet voldaan is aan de eis van de knelgevallenregeling dat op 2 juli 2015 tenminste 5% minder dieren aanwezig waren op het bedrijf van appellante dan op de alternatieve peildatum.
Artikel 1 van het EP
6.3.1.
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel, inclusief de generieke korting, op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.3.2.
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.3.3.
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder haar bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, onder 6.8.2).
6.3.4.
Op grond van het fosfaatrechtenstelsel komt appellante 3.987 kg fosfaatrecht toe. Dit aantal fosfaatrecht is onvoldoende om de capaciteit van de stal geheel te benutten. Het College twijfelt er niet aan dat de ondernemer al lange tijd klachten had als gevolg van zware slaapapneu, ook ten tijde van het oprichten van het bedrijf van appellante. Dat de ziekte van de ondernemer invloed heeft gehad op de omvang van de veestapel kan niet tot de conclusie leiden dat sprake is van een last ten gevolge van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. Ten aanzien van de muizenschade geldt dat onvoldoende duidelijk is geworden of en in hoeverre dit de fosfaatrechtenvaststelling negatief heeft beïnvloed.
6.4.4
Het vorenstaande leidt tot het oordeel dat de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) in dit geval zwaarder dienen te wegen dan de belangen van appellante. De beroepsgrond faalt.
Slotsom
7.1.
Het College verklaart het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit
niet-ontvankelijk nu niet gebleken is van een resterend procesbelang bij de beoordeling daarvan en verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit ongegrond.
7.2
Omdat het bestreden besluit pas in beroep bij het vervangingsbesluit is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.3.
Gezien het geconstateerde gebrek ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit ongegrond.
bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 1.024,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. L. ten Hove, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 31 december 2019.
w.g M. van Duuren	de griffier is niet in de gelegenheid de uitspraak te ondertekenen