ECLI:NL:RBNNE:2020:669
Rechtbank NNE — Uitspraak 


RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Afdeling Bestuursrecht
locatie Groningen
zaaknummer: LEE 20/92
uitspraak van de voorzieningenrechter van 14 februari 2020 in de zaak tussen
1.	[verzoekster]
te [plaats], verzoekster sub 1;
2.	[verzoekster]’
te [plaats], verzoekster sub 2;
3.	[verzoekster]’
te [plaats], verzoekster sub 3;
4.	[verzoekster]
te Lauwersoog, verzoekster sub 4;
5.	[verzoekster].
gevestigd te [plaats], verzoekster sub 5;
6.	[verzoekster]
gevestigd te [plaats], verzoekster sub 6;
7.	[verzoekster].
gevestigd te [plaats], verzoekster sub 7;
8.	[verzoekster]
te [plaats], verzoekster sub 8;
9.	[verzoekster]
[plaats], verzoekster sub 9;
10.	[verzoekster]
gevestigd te [plaats], tevens handelend onder de naam [naam], verzoekster sub 10;
11.	[verzoekster]
te [plaats], verzoeksters sub 11;
12.	[verzoeker]
te [plaats], verzoeker sub 12;
13.	[verzoeker]
te [plaats], verzoeker sub 13;
14.	[verzoeker]
te [plaats], verzoeker sub 14;
15.	[verzoeker]
te [plaats], verzoeker sub 15;
16.	[verzoeker]
te [plaats], verzoeker sub 16;
17.	[verzoeker]
te [plaats], verzoeker sub 17;
18.	[verzoeker]
te [plaats], verzoeker sub 18;
19.	[verzoeker]
te [plaats], tevens handelend onder de naam [naam], verzoeker sub 19;
20.	[verzoeker]
te [plaats], verzoeker sub 20;
21.	[verzoeker]
te [plaats], verzoeker sub 21;
22.	[verzoeker]
te [plaats], verzoeker sub 22;
23.	[verzoeker]
te [plaats], verzoeker sub 23;
24.	[verzoeker]
te [plaats], verzoeker sub 24;
25.	[verzoeker]
te [plaats], verzoeker sub 25;
26.	[verzoeker]
te [plaats], verzoeker sub 26;
27.	[verzoeker]
te [plaats], verzoeker sub 27;
28.	[verzoeker]
te [plaats], verzoeker sub 28;
29.	[verzoeker]
te [plaats], verzoeker sub 29;
30.	[verzoeker]
te [plaats], verzoeker sub 30;
31.	[verzoeker]
te [plaats], verzoeker sub 31;
32.	[verzoeker]
te [plaats], verzoeker sub 32;
33.	[verzoeker]
te [plaats], verzoeker sub 33;
34.	[verzoeker]
te [plaats], verzoeker sub 34;
35.	[verzoeker]
te [plaats], verzoeker sub 35;
36.	[verzoeker]
te [plaats], verzoeker sub 36;
37.	[verzoeker]
te [plaats], verzoeker sub 37,
38.	[verzoekers]
te [plaats], verzoekers sub 38,
hierna gezamenlijk te noemen: verzoekers,
(gemachtigde: mr. P.M.J. de Goede),
en
het dagelijkse bestuur van het waterschap Noorderzijlvest, verweerder,
(gemachtigde: mr. R. Snel).
Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
1. het college van gedeputeerde staten van de provincie Groningen, vergunninghouder,
(gemachtigde: mr. M.H. van Kooten-Kerssen);
2. Staatsbosbeheer, regio Noord, gevestigd te Groningen, derde-belanghebbende,
(gemachtigde: mr. H. van der Burg).
Procesverloop
Bij besluit van 10 oktober 2017 (het primaire besluit), verzonden op 13 oktober 2017, heeft verweerder het monitoringsplan Rietproef Lauwersmeer (hierna: het monitoringsplan) goedgekeurd.
Tegen dit besluit hebben meerdere verzoekers een bezwaarschrift bij verweerder ingediend. Tevens hebben verzoekers op 13 februari 2018 de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Bij uitspraak van 22 februari 2018 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen.
Bij besluit van 17 mei 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaarschrift ongegrond verklaard en het primaire besluit van 10 oktober 2017 gehandhaafd.
Tegen het bestreden besluit hebben verzoekers beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB) als deskundige benoemd en verzocht om een deskundigenbericht uit te brengen.
De StAB heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 1 april 2019. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren. Bij brief van 13 juni 2019 heeft de StAB aanvullend gereageerd.
Bij besluit van 10 december 2019 heeft verweerder een gewijzigd monitoringsplan goedgekeurd en het bestreden besluit van 17 mei 2018 ingetrokken.
Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt het beroep van verzoekers van rechtswege mede gericht geacht te zijn tegen het besluit van
10 december 2019.
Verzoekers hebben bij brieven van 20 december 2019 en 17 januari 2020 de gronden van beroep aangevuld. Tevens hebben verzoekers op 13 januari 2020 de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Desgevraagd heeft de StAB op 17 januari 2020 een nader verslag uitgebracht. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Partijen hebben gereageerd op voormeld StAB-verslag.
Het verzoek is behandeld op de zitting van 7 februari 2020.
Namens verzoekers zijn verschenen [naam], bijgestaan door hun gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en [naam]).
Namens vergunninghouder is voornoemde gemachtigde verschenen.
Namens derde-belanghebbende is met kennisgeving niemand verschenen.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1.	Bij zijn oordeelsvorming betrekt de voorzieningenrechter de navolgende feiten en omstandigheden.
Voorgeschiedenis
In het Beheerplan Natura 2000 Lauwersmeer zijn natuurdoelen beschreven. Het belangrijkste doel van dit beheerplan is de beschrijving van de maatregelen die nodig zijn om de bijzondere natuur te behouden en te versterken. Doelstelling van het project is om te beoordelen of regeneratie van riet in het Lauwersmeer gunstig kan werken op de aanwezige randvoorwaarden voor de landelijke instandhoudingsdoelstellingen die van toepassing zijn voor beschermde plant- en diersoorten. De beheerplanperiode wordt gestart met een rietproef. De rietproef bestaat uit een tijdelijke waterpeilverhoging van het Lauwersmeer gedurende zes weken in het voorjaar voor een periode van twee jaar.
1.1.
Vergunninghouder heeft op 5 augustus 2016 een aanvraag om een watervergunning als bedoeld in hoofdstuk 6 van de Waterwet voor het verrichten van handelingen in een watersysteem ten behoeve van de rietproef in het Lauwersmeer bij verweerder ingediend.
De aanvraag heeft betrekking op het uitvoeren van handelingen in een watersysteem, beschermingszone en kernzone, te weten:
- het laten verhogen van het waterpeil in het Lauwersmeer door een aangepast spuiregime van de R.J. Cleveringsluizen, tot maximaal -0,52 mNAP gedurende maximaal zes weken in de periode tussen 15 februari en 15 april, voor twee achtereenvolgende jaren;
- het plaatsen en inzetten van extra bemaling in aangrenzende polders van het Lauwersmeergebied;
- het uitvoeren van vismigratiemaatregelen ter plaatse van de schutsluis Lammerburen en de keersluis H.D. Louwes;
- het in twee dwarsraaien aanbrengen van peilbuizen in de kernzone van de regionale kering langs het Lauwersmeer.
Aan de aanvraag heeft vergunninghouder onder meer de navolgende stukken ten grondslag gelegd:
- een rapportage geohydrologische effecten en invloed zoet/zout peilopzet Lauwersmeer van 4 april 2016 van Sweco Nederland B.V. (hierna: Sweco);
- een Isohypsen en Stijghoogtenkaart van 4 april 2016 van Sweco;
- het Beheerprotocol Rietproef van 7 december 2015 van Arcadis Nederland B.V. (hierna: Arcadis);
- de Schaderegeling Beheerproef Lauwersmeer van 8 september 2015 van vergunninghouder;
- de aanbiedingsbrief trekkerschap Natura 2000 Lauwersmeer van 21 april 2015 van de provincie Groningen;
- het onderzoek wateroverlast woonkern Lauwersoog van 16 februari 2007 van Royal Haskoning.
1.2.
Verweerder heeft bij brief van 6 september 2016 vergunninghouder verzocht de aanvraag aan te vullen.
Vergunninghouder heeft bij brief van 29 september 2016 en 14 oktober 2016 de aanvraag om watervergunning aangevuld. Daarbij heeft vergunninghouder het onderzoeksrapport Rietproef Lauwersmeer van 13 oktober 2016 van Sweco overgelegd aan verweerder.
1.3.
Verweerder heeft op 3 november 2016 een ontwerpbesluit tot het verlenen van de aangevraagde watervergunning genomen.
Verweerder heeft het ontwerpbesluit gepubliceerd op de website
www.noorderzijlvest.nl
.
1.4.
Tegen dit ontwerpbesluit hebben verzoekers bij brief van 16 december 2016 een zienswijze bij verweerder ingediend.
1.5.
Bij besluit van 12 januari 2017 heeft verweerder met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure en onder weerlegging van de zienswijzen van verzoekers aan vergunninghouder een watervergunning onder voorschriften verleend voor het verrichten van handelingen in een watersysteem ten behoeve van de rietproef in het Lauwersmeer.
1.6.
Vergunninghouder heeft het monitoringsplan bij verweerder ingediend.
1.7.
Bij primair besluit van 10 oktober 2017 heeft verweerder het monitoringsplan goedgekeurd.
1.8.
Tegen dit besluit hebben meerdere verzoekers een bezwaarschrift bij verweerder ingediend.
1.9.
Bij uitspraak van 1 februari 2018 heeft de rechtbank de beroepen van eiseressen, gericht tegen het besluit tot het verlenen van een watervergunning onder voorschriften, ongegrond verklaard.
1.10.
Tegen deze uitspraak is hoger beroep ingesteld. Tevens hebben verzoekers bij brief van 5 februari 2018 aan de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) gevraagd een voorlopige voorziening te treffen.
1.11.
Meerdere verzoekers hebben het bezwaarschrift mondeling toegelicht op de hoorzitting van 14 februari 2018 van de Adviescommissie behandeling bezwaarschriften waterschap Noorderzijlvest c.a. (hierna: de commissie). Een verslag van deze hoorzitting bevindt zich onder de gedingstukken.
1.12.
Bij uitspraak van 20 februari 2018 heeft de voorzieningenrechter van de AbRvS het verzoek om voorlopige voorziening van verzoekers afgewezen.
1.13.
Bij uitspraak van 22 februari 2018 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om voorlopige voorziening van verzoekers afgewezen.
1.14.
Naar aanleiding van de in rechtsoverweging 1.13. genoemde uitspraak heeft vergunninghouder het monitoringsplan gewijzigd.
1.15.
Vergunninghouder heeft op 15 mei 2018 een aanvraag om wijziging van de verleende watervergunning bij verweerder ingediend. Deze aanvraag tot wijziging heeft betrekking op het verlengen van de geldigheidsduur van de watervergunning, zulks met behoud van het uitgangspunt dat de rietproef hooguit gedurende twee (achtereenvolgende) jaren in de periode gelegen tussen 15 februari en 1 april zal worden uitgevoerd.
1.16.
Bij het bestreden besluit van 17 mei 2018 heeft verweerder het bezwaarschrift van meerdere verzoekers ongegrond verklaard en het primaire besluit van 10 oktober 2017 gehandhaafd.
1.17.
Verweerder heeft bij besluit van 19 juni 2018 de geldigheidsduur van de verleende watervergunning ingevolge artikel 6.22, eerste lid, van de Waterwet in de verzochte zin gewijzigd.
Verder heeft verweerder met dit besluit het aan de verleende watervergunning verbonden voorschrift 10, onderdeel 2, gewijzigd.
1.18.
Bij uitspraak van 20 maart 2019 heeft de AbRvS (ECLI:NL:RVS:2019:887) het hoger beroep van verzoekers ongegrond verklaard en de uitspraak van 1 februari 2018 van de rechtbank bevestigd.
In deze uitspraak heeft de AbRvS onder meer het volgende overwogen:
“Voorschrift 10, tweede lid, van het besluit van 12 januari 2017 luidde:
“De proef dient te worden afgebroken indien de onder- of overschrijdingswaarden zoals vastgelegd in het monitoringsplan worden overschreden.”
Bij het besluit van 19 juni 2018 heeft het dagelijks bestuur dit voorschrift gewijzigd. Het nieuwe voorschrift 10, tweede lid, luidt:
“Door of namens en op kosten van de vergunninghouder worden passende maatregelen genomen die erop zijn gericht om een overschrijding van de in het monitoringsplan opgenomen grenswaarden zo veel mogelijk te voorkomen.
De vergunninghouder is verplicht de oorzaken en gevolgen van veranderingen in de ontwikkeling van de grondwaterniveaus en chloride-gehaltes door één of meer onafhankelijke experts te laten onderzoeken en duiden, indien en voor zover deze wijzigingen tijdens de uitvoering van de Rietproef zichtbaar zijn geworden op basis van het functioneren van het geïnstalleerde meetnet en de waarnemingen een stijgende trend laten zien waarbij de voor de betreffende parameter geldende grenswaarde dicht wordt genaderd of dreigt te worden overschreden.
De Rietproef Lauwersmeer wordt onderbroken dan wel afgebroken, indien en voor zover:
- uit het in opdracht van de vergunninghouder uitgevoerde deskundigenonderzoek naar voren komt, dat een dreigende of reeds opgetreden overschrijding van de in het monitoringsplan opgenomen grenswaarden is of wordt veroorzaakt door de uitvoering van de Rietproef; EN:
- het onderbreken dan wel afbreken van de Rietproef volgens de inzichten van de ingeschakelde experts naar verwachting bijdraagt aan het ongedaan maken dan wel minimaliseren van de kans op het optreden van de overschrijding van de grenswaarde(n).”
De Vereniging betoogt dat het oorspronkelijke voorschrift duidelijk was en daarover weinig misverstand kon bestaan. Het nieuwe voorschrift is meervoudig kwalitatief geformuleerd en daardoor voor interpretatie vatbaar. Zo is bijvoorbeeld onduidelijk wat "passende maatregelen" zijn, wanneer overschrijding "zoveel mogelijk" wordt voorkomen en wanneer sprake is van een dusdanig stijgende trend dat experts moeten worden ingeschakeld. Bovendien gaat het inschakelen van experts niet bijdragen aan de snelheid van handelen, juist als die snelheid wel noodzakelijk is. Hierdoor is de duidelijkheid en waarborg die het voorschrift moet geven weggevallen, althans sterk afgenomen, aldus de Vereniging.
Appellant sub 2 betoogt dat de grens- of waarschuwingswaarden van het grondwaterpeil te hoog zijn. Ook betoogt hij dat de mogelijkheden om de proef niet af te breken als de grens- of waarschuwingswaarden worden overschreden ten onrechte zijn verruimd.
Het dagelijks bestuur heeft toegelicht dat het voorschrift 10, tweede lid, heeft gewijzigd, omdat niet elke overschrijding van de in het monitoringsplan opgenomen signaleringswaarde of grenswaarde door de rietproef wordt veroorzaakt. In die zin heeft het oude voorschrift een vrij rigide karakter. Gelet op het doel van de proef en het belang van het college is het volgens het dagelijks bestuur niet nodig dat de proef wordt onderbroken of afgebroken als blijkt dat de (naderende) overschrijding van de grenswaarden geen verband houdt met de uitvoering van de proef of door het stoppen van het experiment de (dreigende) overschrijding niet teruggedrongen of ongedaan gemaakt kan worden. Voorts heeft het dagelijks bestuur erop gewezen dat in het monitoringsplan naast grenswaarden ook signaleringswaarden zijn opgenomen. Met het deskundigenonderzoek naar de oorzaken en gevolgen van veranderingen in de waargenomen metingen kan reeds bij overschrijding van de signaleringswaarden gestart worden. Op die manier blijft gewaarborgd dat binnen de randvoorwaarden en voorschriften van de vergunning in het kader van de monitoring van de proef vroegtijdig wordt besloten tot preventief ingrijpen in de uitvoering van de proef, aldus het dagelijks bestuur.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft het dagelijks bestuur hiermee deugdelijk gemotiveerd waarom het voorschrift 10, tweede lid, heeft gewijzigd. Het dagelijks bestuur heeft er in redelijkheid voor kunnen kiezen om de rietproef alleen te laten afbreken als de (dreigende) overschrijding wordt veroorzaakt door de rietproef en het afbreken daarvan bijdraagt aan het ongedaan maken van de (dreigende) overschrijding, aangezien het afbreken van de rietproef anders weinig zinvol is.
De omstandigheid dat het voorschrift enkele begrippen bevat die in de concrete situatie mogelijk enige beoordelingsruimte bieden, leidt niet tot een ander oordeel. De begrippen zijn voldoende duidelijk en concreet. Verder is niet aannemelijk dat de tijd die nodig is om een expert in te schakelen zodanig lang is, dat het voorschrift om die reden onrechtmatig is.
Het betoog faalt.”
1.19.
Bij besluit van 10 december 2019 heeft verweerder een gewijzigd monitoringsplan goedgekeurd en het bestreden besluit van 17 mei 2018 ingetrokken.
Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb wordt het beroep van verzoekers van rechtswege mede gericht geacht te zijn tegen het besluit van 10 december 2019.
Toepasselijke regelgeving
2.	Ingevolge artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), kan, indien tegen een besluit bij de bestuursrechter voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt, de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd kan worden in de hoofdzaak op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
2.1.
In voorschrift 8.1 van de bij het besluit van 12 januari 2017 verleende water-vergunning is voorgeschreven dat twee maanden voor de peilverhoging een monitoringsplan ter beoordeling en goedkeuring aan verweerder dient te worden overgelegd.
In het tweede lid van dit voorschrift is opgesomd welke aspecten in ieder geval in het monitoringsplan zijn opgenomen:
a.	doel van monitoring;
b.	effecten op de KRW-doelstellingen en vismigratie;
c.	de monitoring van de grondwaterstanden en stijghoogten ten behoeve van landbouw en regionale keringen (locatie, diepte filterinstelling);
d.	de monitoring van de oppervlaktewaterstanden grenzend aan het peilvak bergboezem Lauwersmeer;
e. 	monitoring van de ruimtelijke spreiding van zoutgehaltes in het grondwater en
oppervlaktewater;
f. 	monitoring van de stabiliteit van de keringen en kunstwerken binnen de invloedssfeer;
g. 	een berekening waaruit de feitelijke belasting van de regionale waterkering door
de rietproef blijkt;
h. 	welke acties worden genomen in geval van onder- en overschrijdingen;
i. 	een monitoringsnetwerk (gedetailleerde kaart met locaties waar gemonitord wordt op de genoemde punten);
j. 	de grenswaarden en waarschuwingswaarden worden in nauw overleg met het waterschap vastgesteld voor grondwaterstanden, regionale waterkeringen, zout-gehaltes en peilen oppervlaktewater;
k.	frequentie en duur van monitoring;
1. frequentie van aanleveren van gegevens;
m. 	afspraken over wat te doen met de data (rapportages, analyses, delen met belang-stellenden etc.);
n.	criteria waaraan de meetopstelling en locatie moet voldoen (bv corrosie bestendig, handmeting grondwaterstand, wijze van afwerken, maken beschrijving boorprofiel + grondwatertrap).
Voorschrift 10, onderdeel 2, is hierboven in paragraaf 1.18 opgenomen.
Overwegingen
3.	Gesteld voor de vraag of er aanleiding bestaat om een voorlopige voorziening te treffen, overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
3.1.
Aangezien vergunninghoudster op korte termijn een aanvang wil nemen met de rietproef in het Lauwersmeer en dit gegeven ter zitting door de gemachtigde nadrukkelijk is bevestigd, acht de voorzieningenrechter het spoedeisende belang aan de zijde van verzoekers in dit geval gegeven.
4. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
5. In procedureel opzicht overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
5.1.
Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb heeft het bezwaar of beroep van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
Uit de toelichting van artikel 6:19 van de Awb volgt dat van een nieuw besluit, als bedoeld in het eerste lid, van artikel 6:19, dat op grond van het artikel in behandeling moet worden genomen, alleen sprake is indien het gaat om een besluit dat voldoende samenhang vertoont met het in bezwaar of beroep reeds aanhangige besluit. Het kan gaan om een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit. In de Memorie van Toelichting (MvT, Kamerstukken I 2010/11, 32 450, nr. 3, p. 36) is onder meer vermeld dat als hoofdlijn geldt dat een besluit op een nieuwe aanvraag tot herziening, verlenging of vervanging van het bestreden besluit in de regel geen besluit in de zin van artikel 6:18 (lees: 6:19) van de Awb is. Het verwerend bestuursorgaan komt dan immers niet terug op een eerder genomen besluit, maar voldoet slechts aan de verplichting om op een nieuwe aanvraag een primair besluit te nemen op basis van nieuwe besluitvorming. Een ander uitgangspunt is dat het nieuwe besluit moet vallen binnen de feitelijke grondslag en de reikwijdte van het eerder genomen besluit.
5.2.
Voor zover partijen stellen dat het goedkeuringsbesluit naar aanleiding van het gewijzigde monitoringsplan als een primair besluit dient te worden beschouwd waartegen bezwaar openstond, overweegt de voorzieningenrechter dat verweerder bij besluit van 10 december 2019 het bestreden besluit heeft ingetrokken en een gewijzigd monitoringsplan ten behoeve van de rietproef heeft goedgekeurd. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter dient het (nieuwe) goedkeuringsbesluit in dit geval als een besluit in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb te worden aangemerkt.
Hierbij neemt de voorzieningenrechter allereerst in aanmerking dat het goedkeuringsbesluit niet los kan worden gezien van het monitoringsplan dat wordt goedgekeurd. Door de goedkeuring van het monitoringsplan ontstaan voor vergunninghouder nieuwe rechten en plichten die gelden voor vergunninghouder wanneer zij van de verleende watervergunning gebruik maakt. Het plan is daarmee niet slechts een onderdeel van een aanvraag maar een integraal onderdeel van het bestreden besluit. De voorzieningenrechter constateert voorts dat het nieuwe plan slechts in beperkte mate afwijkt van het oude plan en wordt vastgesteld binnen dezelfde juridische kaders en ziet op dezelfde feitelijke situatie. Het enkele feit dat de wijzigingen van het plan consequenties zouden kunnen hebben voor verzoekers doet daar niet aan af. Gelet hierop bestaat er geen grond voor het oordeel dat het goedkeuringsbesluit van 10 december 2019 niet binnen de feitelijke grondslag en de reikwijdte van het bestreden besluit valt. De enkele stelling dat er sprake zou zijn van een nieuwe aanvraag maakt niet dat er geen sprake is van een 6:19-besluit. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is hier geen sprake van een zuivere aanvraagsituatie nu het voorleggen ter goedkeuring een verplichting is die voortvloeit uit de vergunning en een voorwaarde is voor het kunnen gebruiken van de vergunning. Verder neemt de voorzieningenrechter hierbij in aanmerking dat verweerder de bezwaren van verzoekers tegen het monitoringsplan heeft beoordeeld in de bezwaarprocedure en dat verweerder naar aanleiding van de in de beroepsprocedure opgestelde rapporten van de StAB is gekomen tot de aanpassing van het plan waarbij ook gedeeltelijke aan de bezwaren van verzoekers tegemoet is gekomen. Tegen die achtergrond is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder in wezen een nieuw besluit op bezwaar heeft genomen waarbij, geheel conform de systematiek van de Awb, niet alleen een oordeel is gegeven over die bezwaren maar tevens een nieuw inhoudelijk besluit is genomen.
5.3.
Uit rechtsoverweging 4.2. volgt dat het goedkeuringsbesluit van 10 december 2019 als een besluit in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb dient te worden beschouwd. Dit brengt met zich dat het beroep, voor zover het mede is ingediend door de [naam] niet-ontvankelijk zal worden verklaard, aangezien voormelde rechtspersonen en voornoemde natuurlijke personen geen bezwaar en beroep hebben ingesteld tegen het eerdere goedkeuringsbesluit. Gelet hierop bestaat er geen aanleiding om ten aanzien van genoemde (rechts-)personen een voorlopige voorziening te treffen. Het verzoek daartoe wordt in zoverre afgewezen.
6.	Inhoudelijk wordt als volgt overwogen.
Inleiding
6.1.
Tussen partijen is in geschil het goedkeuringsbesluit van verweerder. Dat besluit houdt de goedkeuring van het herziene monitoringsplan in. Dit monitoringsplan heeft een tweeledig doel, namelijk het beheersen van de rietproef voor zover het betreft de mogelijke gevolgen van de proef voor het grondwater en de verzilting, en het evalueren van de gevolgen daarvan. In het monitoringsplan worden de (sub-)meetnetten bepaald en beschreven, de waarden beschreven die tot ingrijpen kunnen leiden en de besluitvormingsprocedures die bij het ingrijpen (het al dan niet afbreken) in de rietproef moeten worden gebruikt. In dit verband hecht de voorzieningenrechter er waarde aan om te benadrukken dat de beschreven waarden en procedures door verweerder zullen worden gebruikt bij het bedienen van de installaties waarmee de rietproef wordt uitgevoerd. De evaluatie is bedoeld om de gevolgen van de uitvoering van het monitoringsplan in kaart te brengen, zodat enerzijds kan worden beoordeeld of de rietproef de gewenste gevolgen heeft en anderzijds of de proef nadelige gevolgen voor verzoekers heeft gehad. Daarbij heeft het monitoringsplan vooral een waterstaatkundig karakter. De evaluatie van de natuurdoelen wordt op een andere wijze geregeld. Het monitoringsplan ziet daarmee met name op de evaluatie en het beheer van het waterstaatkundige aspect van de rietproef. Daarmee maakt het onderdeel uit van de verantwoordelijkheid van verweerder om te voorzien in de waterveiligheid en de beschikbaarheid van de maatschappelijke functies van het betrokken watersysteem. Bij de goedkeuring van het monitoringsplan zal verweerder zonder terughoudendheid moeten beoordelen of met het monitoringsplan voldoende tegemoet wordt gekomen aan de eisen die verweerder ingevolge de Waterwet daaraan moet stellen. Het feit dat vergunninghouder het monitoringsplan heeft laten opstellen door een deskundige doet niet af aan de verantwoordelijkheid van verweerder voor de inhoud en de uitvoering van het monitoringsplan. Met betrekking tot het rechtskarakter van het monitoringsplan wijst de voorzieningenrechter er op voorhand op dat de verleende en door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRvS) geaccordeerde watervergunning niet uitsluit dat er schade zou kunnen ontstaan op perceelsniveau. Hoewel het monitoringsplan een belangrijke rol speelt bij het voorkomen van nadelige gevolgen van de rietproef, brengt dit gegeven niet met zich dat dit plan dient te garanderen dat nadelige gevolgen zich op perceelsniveau niet zullen voordoen. Verder dient te worden vastgesteld dat uit de doelstellingen van het monitoringsplan zoals die in de watervergunning zijn vastgelegd en ook zijn omschreven in dit monitoringsplan zelf, niet voortvloeit dat het monitoringsplan zou moeten voorzien in een sluitend systeem waaruit na de rietproef kan worden afgeleid of, en zo ja in welke mate, de rietproef bij verzoekers tot schade heeft geleid. Dat de uitkomsten van de monitoring daarbij een belangrijke rol zullen spelen, doet daaraan niet af.
Gelet op de voorgaande overwegingen ligt ter beoordeling van de voorzieningenrechter de vraag voor of het door verweerder en vergunninghouder door middel van het monitoringsplan in het leven geroepen systeem redelijkerwijs in voldoende mate de mogelijke nadelige gevolgen als gevolg van de rietproef kan voorkomen. Dienaangaande wordt als volgt overwogen.
6.2.
Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat dat het monitoringsplan tezamen met het reeds beschikbare beheerprotocol sturingsinstrumenten zijn die worden gebruikt voor de bepaling van het tijdstip waarop de rietproef onderbroken dient te worden. Het monitorings-plan voorziet daarmee in een adequate opzet en inrichting van de monitoring om tijdens de uitvoering van de rietproef ontwikkelingen te kunnen volgen van de aspecten en onderdelen waterkwaliteit (Kaderrichtlijn Water), vismigratie, stabiliteit van de keringen en grondwater (signalering van veranderingen in grondwaterstanden/stijghoogtes en zoutgehaltes). Gelet hierop voldoet volgens verweerder de inhoud van het monitoringsplan, gelezen in samenhang met de bij het plan behorende bijlagen aan de criteria en uitgangspunten, zoals opgenomen in voorschrift 8, onderdeel 2, van de verleende watervergunning en heeft verweerder het goedgekeurd.
6.3.
Tussen partijen is in dit geval in geschil of verweerder het monitoringsplan ten behoeve van de rietproef terecht heeft goedgekeurd. Dienaangaande overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
De voorzieningenrechter stelt vast dat verzoekers een zeer groot aantal gronden tegen het plan hebben aangevoerd. Het is het kader van deze voorlopige voorziening niet mogelijk al deze gronden uitputtend te behandelen. De voorzieningenrechter heeft de gronden geclusterd. De voorzieningenrechter zal eerst ingaan op de gronden die het meetnet betreffen waarbij het aantal en de plaatsing en de telemetrie besproken zullen worden. Daarna zal de voorzieningenrechter ingaan op de gronden die betrekking hebben op de vastgestelde en vast te stellen grenswaardes. Daarbij zal ook aandacht worden besteed aan de mogelijke verzilting en de ontwikkeling van de zoetwaterlenzen. Tot slot zal worden ingegaan op de gronden die betrekking hebben op het besluitvormingsmodel zoals dat ten aanzien van de grenswaarden in het plan is opgenomen.
Het meetnet
6.4.
Een deel van de gronden van verzoekers richten zich op het meetnet zoals dat in het monitoringsplan is beschreven. Verzoekers betogen dat het meetnet na de aanpassingen nog steeds te grofmazig is. Uit aanbeveling 3A van het Arcadis-rapport volgt dat verduidelijkt dient te worden waarom telemetrische metingen worden uitgevoerd en wat de bijbehorende waarschuwings- en grenswaarden zijn. Deze aanbeveling moet volgens verzoekers worden gelezen in combinatie met de vaststelling door Arcadis dat waarschuwings- en grenswaarden zijn vastgesteld voor vijf locaties op agrarische percelen. Volgens Arcadis is dat gezien het oppervlak van het agrarisch gebied rond het Lauwersmeer te beperkt. Deze aanbeveling is naar de mening van verzoekers niet opgevolgd. Daar waar had mogen worden verwacht dat het aantal locaties waarvoor waarschuwings- en grenswaarden op agrarische locaties zijn vastgesteld, was uitgebreid, is dat volgens verzoekers niet gebeurd. Van de vijf telemetrische locaties op agrarische percelen, bevindt zich een locatie bij proefboerderij SPNA. In de visie van verzoekers is deze meetlocatie te ver verwijderd om een goed beeld te geven van de gevolgen van de rietproef en geplaatst in een relatief hooggelegen perceel (zelfs het hoogste punt in het gebied). Verzoekers kunnen zich ook niet vinden in het standpunt van verweerder dat het meetnet afdoende zou zijn om de gevolgen bij benadering op perceelsniveau te kunnen bepalen. In de visie van verzoekers is ook niet gemotiveerd waarom de gevolgen slechts bij benadering inzichtelijk hoeven te zijn. Verzoekers zijn van mening dat vooraf en/of tijdens de uitvoering van de proef een beter inzicht moet bestaan in de gevolgen. Volgens verzoekers voorziet het meetnet daar niet in. In dit verband wijzen verzoekers erop dat op diverse percelen geen peilbuis is geplaatst of wordt in een wel geplaatste peilbuis niet gemeten op zoutgehalte of stijghoogte. Ook zijn er volgens verzoekers peilbuizen zodanig geplaatst dat de meetresultaten geen juist beeld geven van de situatie op het betreffende perceel. In de visie van verzoekers zijn peilbuizen op verzoek van grondgebruikers (agrariërs) aan de randen van percelen geplaatst, soms in de buurt van de afwatering (sloot). Volgens verzoekers lijken de locaties te zijn bepaald uit praktische overwegingen (niet midden op de percelen) en niet op basis van hydrologische overwegingen voor het bepalen van de vernatting in landbouw-percelen. Naar de mening van verzoekers zijn de metingen daardoor niet representatief voor de situatie midden op het perceel. Daarbij achten verzoekers van belang dat in de wintersituatie (de rietproefperiode) de grondwaterstand in het midden van een perceel, op afstand van de ontwateringssloot, hoger is en dus dichter onder het maaiveld ligt (opbolt) dan aan de rand van een perceel, nabij de sloot. In dit verband wijzen verzoekers erop dat een peilbuis aan de perceelsrand een lagere grondwaterstand meet ten opzichte van het maaiveld dan middenin een perceel en dat dit gegeven tot een te gunstig beeld leidt. Met betrekking tot de telemetrische peilbuizen wijzen verzoekers erop dat peilbuis 14 in een teen van een dijk staat en in zoverre niet representatief is, aangezien die peilbuis niet in landbouwgrond staat. Met betrekking tot peilbuis 20 wijzen verzoekers erop dat die peilbuis niet representatief is, aangezien er sprake is van bemaling van de sloot en de peilbuis op 4 meter van de sloot is geplaatst. Met betrekking tot peilbuis 24 wijzen verzoekers erop dat die peilbuis niet representatief is, aangezien de sloot bij wijze van proef bemalen is en om die reden geen vergelijking mogelijk is. Met betrekking tot peilbuis 25 wijzen verzoekers erop dat die peilbuis is geplaatst in een hooggelegen perceel, zodat de metingen en de effecten niet representatief zijn. Met betrekking tot peilbuis 38 wijzen verzoekers erop dat dit de enige geplaatste peilbuis bij het Reitdiep is, alwaar het zoutgehalte reeds te hoog is. Met betrekking tot peilbuis 27 wijzen verzoekers sub 33 erop dat deze telemetrische peilbuis naast bebouwing staat en grondwater inclusief de juiste opbolling van het perceel meet. In de visie van verzoekers sub 33 wordt deze peilbuis wel sterk beïnvloed door regenwater. Volgens verzoekers sub 33 zitten de metingen nu al bijna op de grenswaarden en bij een peilverhoging loopt het regenwater niet meer weg. Gelet hierop zijn verzoekers sub 33 van mening dat direct en non-discutabel ingrijpen in dit geval aangewezen en noodzakelijk is, zoals aanvankelijk in de voorschriften van de watervergunning en de monitoringsplannen was opgenomen. In de visie van verzoekers sub 33 vormen de opvolgende monitorings-plannen op dit punt een hellend vlak, waarbij een cijfer dat op zich helder is als grenswaarde, meer en meer een onderzoek- en overlegwaarde wordt. Met betrekking tot peilbuis 30 wijst verzoeker sub 19 erop dat deze peilbuis nabij het water is geplaatst en niet wordt gecorrigeerd voor opbollingseffecten. Naar de mening van verzoeker sub 19 zullen de meetresultaten daarvan niet representatief zijn voor het gehele (met name: midden van het) perceel, waardoor adequaat ingrijpen niet mogelijk is.
6.5.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het meetnet voldoende omvangrijk en representatief is. In dit verband wijst verweerder op de rapportages van Sweco en Arcadis alsmede het nadere verslag van de StAB. Verder wijst verweerder erop dat de locaties van de bestaande meetpunten uiteraard grotendeels identiek zijn aan de eerdere versies van het
monitoringsplan. De peilbuizen zijn immers ter plaatse in de grond aangebracht. Het is volgens verweerder niet nodig die peilbuizen te verplaatsen. Het zou bovendien ook onverstandig zijn. Immers is dankzij de aanwezigheid van die peilbuizen op de bestaande locaties inmiddels een tijdreeks van gegevens verkregen die voor de analyse van de effecten van de rietproef van belang is, aldus verweerder. Daarnaast is verweerder van mening dat de meetlocaties wel degelijk aanvullend zijn, te weten ten opzichte van het netwerk zoals dat bestond voor 2015. Ten behoeve van de rietproef zijn volgens verweerder sindsdien ongeveer 40 peilbuizen bijgeplaatst. Ook naar aanleiding van het Arcadis-rapport is nog weer een aantal peilbuizen bijgeplaatst, aldus verweerder.
6.6.
De voorzieningenrechter constateert dat het monitoringplan voorziet in een grondwatermeetnet van peilbuizen in landbouwgebied en bebouwde gebieden (recreatieparken en enkele woonkernen), waar het zoutgehalte (geleidbaarheid) en/of het grondwaterniveau (stijghoogte) wordt gemeten. Om te voldoen aan de eerste doelstelling van de grondwatermonitoring (ingrijpen bij onverwachte effecten - ook wel afbreeksysteem genoemd) is een deel van de peilbuizen voorzien van telemetrie waarbij elk uur de grondwaterstand en/of het zout wordt gemeten en die op afstand kunnen worden afgelezen. Deze gegevens zijn online beschikbaar op www.meetnetlauwersmeer.nl. Voor zover dat voor een paar telemetrische buizen nog niet het geval is, is door verweerder ter zitting toegezegd dat ook deze buizen op zeer korte termijn online afleesbaar worden.
6.7.
Met betrekking tot de vraag of het meetnet voldoende dekking geeft, heeft de StAB in een nader verslag van 16 januari 2020 onder meer het navolgende te kennen gegeven. Naar de mening van de StAB bevat het thans voorliggende monitoringsplan uit december 2019 een verbeterde, meer samenhangende beschrijving van het meetnet (feitelijk: de submeetnetten), waarmee gehoor is gegeven aan de kritiek uit de StAB-verslagen en uit voormelde memo van Arcadis ten aanzien van de tussenversie van het monitoringsplan uit september 2019. In dit verband wijst de StAB erop dat er nu een duidelijkere beschrijving is gegeven van de beoogde ruimtelijke verdeling en de dichtheid van de submeetnetten voor grondwater en zoutgehalte, in relatie tot de meetdoelen (‘wat wordt waar gemeten’). Tevens is in de visie van de StAB de (aanvullende) rol die de peilbuizen spelen die op verzoek van grondgebruikers zijn geplaatst, verduidelijkt. Uit die verbeterde beschrijving kan volgens de StAB worden opgemaakt dat de submeetnetten het grondwater en het zoutgehalte monitoren op locaties waar effecten vanwege de rietproef verwacht kunnen worden én, ter controle, op locaties waar geen effecten voorzien zijn. In navolging van Arcadis (paragraaf 1 van de memo) merkt de StAB op dat de vraag of er voldoende meetpunten zijn (dat wil zeggen: de ruimtelijke verdeling, aantal en dichtheid), zich niet eenvoudig laat beantwoorden. Op basis van de verbeterende beschrijving in het monitoringsplan kan naar de mening van de StAB echter worden opgemaakt dat het voorziene meetnet (feitelijk: de submeetnetten) voldoende invulling heeft om te kunnen voldoen aan de doelstellingen van de monitoring. De meetpunten kunnen, gezien de ruimtelijke verdeling, adequate informatie geven over veranderingen in grondwaterstand en zoutgehalte als gevolg van de rietproef.
6.8.
Met betrekking tot de peilbuizen op de meetlocaties op de perceelsranden wijst de StAB erop dat Arcadis in voormelde memo de eerdere kritiek in de StAB-verslagen deelt en geeft hiertoe de volgende aanbeveling:
“De beperkte geschiktheid van peilbuizen aan de randen van percelen kan worden ondervangen met behulp van de gehanteerde waarschuwings- en grenswaarden. Hiertoe moet per perceel waar dit aan de orde is de opbolling op een gemotiveerde manier worden berekend. De opbolling is onder andere afhankelijk van de (effectieve) neerslag. Er zal dus mogelijk niet kunnen worden volstaan met een enkele waarde voor de opbolling, maar deze moet afhankelijk worden gemaakt van de eigenschappen van het perceel (afmetingen, bodemopbouw, drainage) en de neerslag die is opgetreden.”
Volgens de StAB heeft vergunninghouder hierop bij brief van 3 januari 2020 gereageerd door aan te geven dat de overschrijdingswaarden op locaties waar een van telemetrie voorziene peilbuis dichtbij een sloot staat, voorafgaand aan de rietproef gecorrigeerd zullen worden voor opbolling door middel van prikstokmetingen in het perceel. Hieraan is volgens de StAB in het nieuwe monitoringsplan invulling gegeven door in tabel 3 (overzicht waarschuwings- en grenswaarden freatische grondwaterstand telemetrische meetpunten) het volgende te vermelden:
“indien een meetpunt nabij een sloot (< 3m) is gesitueerd en op de locatie voorafgaand aan de rietproef met de prikstok (zie hoofdstuk 4.6.2 voor meer in formatie) wordt ingemeten, dan wordt ook het verschil in grondwaterstand tussen het midden en de rand van het perceel
bepaald (= opbolling). Dit verschil in waterstand wordt bij de waarschuwings- en grens-waarde opgeteld, hierdoor wordt op die percelen de waarschuwings- en grenswaarde gecorrigeerd voor de opbolling in het perceel.”
Daarmee wordt naar de mening van de StAB tegemoet gekomen aan de kritiek van de StAB (en Arcadis). In dit verband wijst de StAB erop dat door deze prikstokmetingen voorafgaand aan de rietproef uit te voeren, de actuele uitgangssituatie van elk perceel in beeld wordt gebracht. Een nadeel hiervan is volgens de StAB, dat de juiste grenswaarden nu niet in het monitoringsplan staan vermeld. Dit had ondervangen kunnen worden. Omdat het vergunninghouder bekend is voor welke meetpunten gecorrigeerd moet worden, had voor de percelen waar deze meetpunten zijn gesitueerd de opbolling in het midden van elk perceel namelijk berekend kunnen worden aan de hand van de zogeheten ‘Formule van Hooghoudt’ (met de formule van Hooghoudt kan aan de hand van de afstand tussen de sloten en perceelkenmerken als doorlatendheid, diepte ondoorlatende laag en stationaire afvoer de opbolling in het perceel berekend worden).
Vervolgens komt de StAB tot de conclusie dat in het nieuwe monitoringsplan tegemoet wordt gekomen aan de kritiek dat gecorrigeerd dient te worden voor de waarschuwings- en grenswaarden van meetpunten die dichtbij een sloot staan.
6.9.
In hetgeen verzoekers naar voren hebben gebracht, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om af te wijken van de bevindingen en de conclusie van de StAB in het nadere verslag van 16 januari 2020. De voorzieningenrechter overweegt daartoe dat, zoals in de inleiding is beschreven, bij het verlenen van de onderliggende watervergunning door verweerder is onderkend en geaccepteerd dat het niet is uitgesloten dat er bij de uitvoering van de rietproef onverwachte nadelige effecten zullen kunnen optreden. Gekozen is voor een systeem waarbij door middel van onderzoek en berekeningen is beoordeeld of er nadelige gevolgen zullen optreden. Deze modelmatige benadering vindt zijn weerslag in het monitoringsplan waarbij aan de hand van een beperkt aantal peilbuizen wordt onderzocht of de rietproef zich in de praktijk gedraagt zoals op grond van de modelmatige berekeningen mag worden verwacht. De voorzieningenrechter ziet voor verweerder of vergunninghouder geen rechtsplicht om met een hoge mate van nauwkeurigheid voor elk perceel dat binnen de invloedssfeer van de rietproef ligt, te kunnen vaststellen wat precies de gevolgen zijn van de rietproef voor dat perceel. De voorzieningenrechter neemt voorts in aanmerking dat uit het StAB-verslag blijkt dat op basis van de verbeterende beschrijving in het monitoringsplan kan worden afgeleid dat het voorziene meetnet (feitelijk: de submeetnetten) voldoende invulling geeft om te kunnen voldoen aan de doelstellingen van de monitoring. De meetpunten kunnen, gezien de ruimtelijke verdeling, adequate informatie geven over veranderingen in grondwaterstand en zoutgehalte als gevolg van de rietproef. Daarbij heeft verweerder kunnen betrekken dat naar aanleiding van het Arcadis-rapport nog een aantal peilbuizen is bijgeplaatst. De voorzieningenrechter constateert daarbij ook dat voor zover een aantal peilbuizen niet optimaal geplaatst is, deze tekortkoming wordt ondervangen door de prikstokmetingen. Weliswaar zijn daarmee niet alle bezwaren van verzoekers tegen specifieke peilbuizen besproken en blijft het monitoringsplan in dat opzicht nog met enige onzekerheid omgeven, maar naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet in zodanige mate dat er thans aanleiding bestaat voor ingrijpen in de vorm van het treffen van een voorlopige voorziening. Deze gronden van verzoekers slagen niet.
De waarschuwings- en grenswaarden
6.10.1.
Verzoekers betogen dat uit aanbeveling 3B van het Arcadis-rapport volgt dat de waarschuwings- en grenswaarden beter moeten worden onderbouwd, waarbij ook waarden voor extra telemetrische meetpunten worden toegevoegd. Ook bij de vaststelling van waarschuwings- en grenswaarden moet volgens Arcadis rekening worden gehouden met de plaatsing van meetpunten aan de randen van percelen en de opbolling van de grondwater-stand. Naar de mening van verzoekers is deze aanbeveling niet opgevolgd. In de visie van verzoekers zijn de waarschuwings- en grenswaarden niet beter onderbouwd, en komen arbitrair over. In dit verband wijzen verzoekers erop dat in het bijzonder in aanbeveling 3B wordt gesteld dat voor bebouwd gebied niet de historisch hoogste grondwaterstand als maatgevend moet worden genomen, maar dat moet worden geanalyseerd welke grondwater-stand in bebouwd gebied acceptabel is. Het is volgens verzoekers aannemelijk dat Arcadis met name doelt op het bebouwde gebied van Zoutkamp waar de historisch hoogste grond-waterstand niet minder dan 17,5 cm onder de oppervlakte komt. Naar de mening van verzoekers is niet is onderbouwd waarom dit maatgevend kan worden geacht, en waarom dit acceptabel zou zijn.
Volgens verzoekers komt Arcadis met de StAB tot de conclusie dat de grenswaarden voor zout in agrarisch gebied niet geschikt zijn voor het doel, ingrijpen bij ongewenste en onverwachte effecten. In de visie van verzoekers concludeert Arcadis dat dit gebrek in het monitoringsplan (de door haar beoordeelde versie van september 2019) niet ondervangen is. Deze kritiek is naar de mening van verzoekers ook bij het nieuwe monitoringsplan niet ondervangen en er zijn geen wijzigingen op dit punt doorgevoerd. Verder wijzen verzoekers erop dat uit aanbeveling 3D van het Arcadis-rapport volgt dat het wenselijk is dat zowel voor zout als voor grondwaterstanden en stijghoogten, op de meeste locaties of in elk geval op die locaties waarvoor waarschuwings- en grenswaarden zijn vastgesteld, gedurende langere tijd, bij voorkeur enkele jaren, een nulmeting plaatsvindt waarbij grondwaterstanden, stijg-hoogten, temperatuur en EGV worden gemonitord met een dichte frequentie. Vervolgens kunnen door middel van tijdreeksanalyse relaties tussen deze parameters worden vastgesteld en kan de waarde van metingen tijdens de rietproef in perspectief worden geplaatst. Naar de mening van verzoekers is deze aanbeveling niet opgevolgd en uit de aard der zaak niet mogelijk, aangezien meerjarige meetreeksanalyses niet meer kunnen worden verkregen, gegeven de korte termijn waarop de rietproef zou moeten plaatsvinden.
Verzoekers betogen verder dat in hoofdstuk 4 van het monitoringsplan wordt gesteld dat de berekende effecten van een verhoging van het Lauwersmeer minimaal zouden zijn, uitgezonderd in Zoutkamp. In dit verband wijzen verzoekers erop dat de situatie in Zoutkamp nu al problematisch is, waar het grondwater tot 17,5 cm onder het maaiveld stijgt. In het gebied tussen Zoutkamp en gemaal Electra/Lammerburen doet zich volgens verzoekers dezelfde situatie voor, bij noordwestenwind zelfs in sterkere mate, omdat het water dan wordt opgestuwd vanuit het Lauwersmeer in het nauwere Reitdiep. In de visie van verzoekers zijn de te verwachten effecten voor een groot deel van het effectgebied aller-minst minimaal. In dit verband wijzen verzoekers erop dat het rapport, waarnaar het monitoringsplan in voetnoot 2 (Deisman en Oude Esskink, 2008) verwijst, geen beschouwing bevat van hét gebied tussen Zoutkamp en Electra/Lammerburen, dat ook wordt gekend als het Reitdiepdeel van het Lauwersmeer. Dat is in de visie van verzoekers problematisch omdat in dit deel van het gebied dezelfde waterstanden kunnen optreden als op het Lauwersmeer zelf.
Daarnaast wijzen verzoekers erop dat verweerder de plicht heeft om vanuit de taak peil-beheer de juiste grondwaterstanden te hanteren. Voor grasland is dat volgens verzoekers
+/- 50 cm onder het maaiveld en voor bouwland is dat +/- 60 cm onder het maaiveld. In de visie van verzoekers laat peilbuis 38 echter zien dat het grondwater nu al te hoog staat. Uit tabel 3 van het monitoringsplan blijkt volgens verzoekers dat bij de grenswaarde van alle vijf agrarische peilbuizen aan deze verplichting van verweerder niet wordt voldaan. Dit betekent in de visie van verzoekers dat verweerder hiermee thans al niet voldoet aan de wettelijke norm, maar als de rietproef wordt uitgevoerd zal zelfs een verder verhoogde grondwaterstand op meerdere plekken aan de orde zijn. Het hoge grondwater zorgt volgens verzoekers voor verzilting van de grond en brengt dus grote risico’s voor gewasschade met zich, zoals wortelbrand en een verkort groeiseizoen. In dit verband wijzen verzoekers erop dat elke akkerbouwer weet dat je zelfs met een grondwaterstand van 60 cm onder het maaiveld geen grond kan bewerken.
Verzoekers betogen verder dat in paragraaf 4.6.1 van het monitoringsplan voor Zoutkamp is gesteld dat een andere systematiek zou zijn gehanteerd, omdat daar grondwaterstanden boven het Lauwersmeerpeil optreden. Gekozen is voor de Gemiddeld Hoogste Grondwaterstand als waarschuwingswaarde. Hoewel de StAB en Arcadis in de visie van verzoekers hebben aanbevolen dat deze methodiek niet toereikend is en dat gemotiveerd moet worden waarom hiervoor kan worden gekozen, is dat in het monitoringsplan niet geschied. Volgens verzoekers is niet gemotiveerd waarom deze methodiek in Zoutkamp veilig, goed en verantwoord zou zijn.
6.10.2.
De voorzieningenrechter begrijpt, mede op grond van hetgeen ter zitting is besproken, de gronden van verzoekers aldus dat zij van mening zijn dat voor een aantal buizen de waarden gecorrigeerd moeten worden omdat die een vertekend beeld geven, dat bij het vaststellen van de waarden is uitgegaan van een onjuiste opvatting over de gewenste toestand van het grondwater en dat de grenswaarden voor verzilting onjuist worden vastgesteld en onjuist zijn gekozen omdat die geen inzicht geven in de noodzakelijke groei van de zoetwaterlenzen.
6.11.
Met betrekking tot de waarschuwings- en grenswaarden heeft de StAB in het nadere verslag van 16 januari 2020 onder meer het navolgende te kennen gegeven. In paragraaf 3.2.3 van het eerdere StAB-verslag (40723) is met betrekking tot het grondwaterniveau geconstateerd dat de vastgestelde grenswaarden niet te allen tijden representatief en kritisch zijn voor wat betreft de gevolgen van de rietproef. Het kritiekpunt ten aanzien van de representativiteit voor wat betreft de gevolgen van de rietproef betreft volgens de StAB vooral de nieuw aangebrachte meetpunten. Voor deze meetpunten gold in de visie van de StAB een onvoldoende meethistorie om de waarschuwings- en grenswaarden overeenkomstig de uitgangspunten, zoals beschreven in het eerdere verslag (40723), vast te stellen. Volgens de StAB werd de grenswaarde in sommige peilbuizen reeds overschreden, zonder dat er sprake is van een rietproef. Daarnaast speelde het opbollingseffect, waardoor peilbuizen niet te allen tijde representatief zijn voor de grondwaterstanden in het perceel. De StAB merkt op dat in het voorliggende monitoringsplan, anders dan in de versie van 7 mei 2018, voor het grondwaterniveau een drietal peilbuizen is toegevoegd (PB43, PB44 en PB46). Voor de overige meetpunten zijn de waarschuwings- en grenswaarden ongewijzigd gebleven (zie tabel 3), aldus de StAB. In de voetnoot bij tabel 3 is in algemene bewoordingen een correctie toegezegd voor peilbuizen in de nabijheid van een sloot, voor wat betreft het opbollingseffect (zie ook paragraaf 2.2 van dit verslag). Daarmee is naar de mening van de StAB tegemoet gekomen aan dit kritiekpunt.
Met betrekking tot de monitoring van de verzilting merkt de StAB op dat in het thans voorliggende monitoringsplan de methode van monitoring is gewijzigd ten opzichte van het eerdere monitoringsplan. Aan het aantal telemetrische meetpunten zijn twee meetpunten toegevoegd (PB43 en PB44). Daarmee is het meetnet verdicht. De geleidbaarheid wordt gedurende de rietproef gemeten ter hoogte van de overgang van de zoetwaterlens naar het zoute water, dat wil zeggen aan de onderkant van de zoetwaterlens, aldus de StAB. Kort voor de rietproef, als de sensor op een hoogte met een geleidbaarheid van ongeveer 5,0 mS/cm wordt gehangen, vindt de nulmeting plaats. Deze waarde wordt representatief geacht voor het zoet/zout grensvlak. Tegelijkertijd wordt op het perceel op minimaal vier locaties (midden tussen de ontwateringsmaatregelen en op minimaal 3 meter van een watergang) met de prikstok de geleidbaarheid in de ondergrond bepaald. Met deze wijze van monitoring wordt in de visie van de StAB een relatie gelegd tussen de meetwaarde op het meetpunt en de rest van het perceel. Daarmee wordt naar de mening van de StAB tegemoet gekomen aan het kritiekpunt in de eerdere StAB-verslagen dat het meetpunt niet representatief zou zijn voor de rest van het perceel.
Verder merkt de StAB op dat, anders dan in de versie van 7 mei 2018, in het voorliggende monitoringsplan de grenswaarde voor de geleidbaarheid gelijk is gesteld aan de waarde van de nulmeting. Uit de beschrijving maakt de StAB op dat deze nulmeting direct voorafgaand aan de rietproef plaatsvindt. De aanname daarbij is dat zonder rietproef in normale (meteorologische) omstandigheden de zoetwaterlens in de maanden van de rietproef groeit en de verzilting in die maanden afneemt. Voor de geleidbaarheid is volgens de StAB geen waarschuwingswaarde gedefinieerd. De grenswaarde is de waarde van de nulmeting. Iedere toename van de verzilting die gedurende de rietproef wordt gemeten, betekent volgens de StAB een overschrijding van de grenswaarde. Daarmee komt het herziene monitoringsplan naar de mening van de StAB tegemoet aan de belangen van verzoekers, in die zin dat elke verslechtering per definitie een overschrijding van de grenswaarde is en het beheerprotocol in werking treedt. Gelet op de aanname die ten grondslag ligt aan de nulmeting, staat daarmee naar de mening van de StAB  vast dat deze verslechtering samenhangt met de rietproef. De afwegingsruimte voor het uitsluiten van de rietproef als oorzaak van de overschrijding is volgens de StAB dan ook gering.
Vervolgens komt de StAB tot de conclusie dat voor wat betreft de verziltingsmonitoring is geconstateerd dat tegemoet gekomen is aan het kritiekpunt in de eerdere verslagen dat de gekozen meetpunten niet representatief zijn voor de rest van het perceel. Ook de na-ijlende effecten tot in het daaropvolgende groeiseizoen worden gemonitord. Verder komt de herziene methode voor het bepalen van het zoutgehalte grotendeels tegemoet aan de kritiek-punten zoals beschreven de eerdere verslagen
6.12.
De voorzieningenrechter constateert dat verweerder tegemoet is gekomen aan de eerdere kritiek en ten aanzien van het bepalen van de waarschuwings- en grenswaarden voor de peilbuizen die niet optimaal zijn geplaatst en dat het StAB onderschrijft dat de door verweerder gekozen methode om door middel van prikstokmetingen zowel de opbolling als de verzilting in de buurt van de peilbuis in kaart te brengen, een adequate wijze is om de gekozen waarden te corrigeren.
6.13
De grond van verzoekers dat is uitgegaan van de onjuiste gewenste toestand van het grondwater spitst zich toe op de situatie in Zoutkamp waar het historische grondwaterpeil zeer hoog ligt en op de hoogte van het grondwater op de agrarische percelen waarbij is uitgegaan van een hoger peil dan gewenst is voor de bewerking van het land.
6.14.1.
Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin eisers door het bestreden besluit dreigen te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van eisers.
6.14.2.
De voorzieningenrechter stelt vast, zoals ook door gemachtigde van verzoekers ter zitting is erkend, dat geen van de door de gemachtigde bijgestane verzoekers woonachtig is in Zoutkamp of in de directe nabijheid van Zoutkamp. Dit gegeven brengt met zich dat de ingediende gronden, voor zover die betrekking hebben op de (hoogste historische) grondwaterstand in Zoutkamp, niet strekken tot de bescherming van de belangen van verzoekers. Dit betekent dat het relativiteitsbeginsel, als bedoeld in artikel 8:69a van de Awb, aan een gegrondverklaring van het beroep in de weg staat, zodat de voorzieningenrechter aan dit betoog van verzoekers voorbij gaat. Deze grond slaagt niet.
6.15.
Voor zover de gronden zien op de vraag of van het juiste grondwater niveau voor het gebied Zoutkamp en voor een aantal agrarische percelen, is de voorzieningenrechter met verweerder van oordeel dat in de onderhavige procedure niet het peil als zodanig onderwerp van de besluitvorming is, maar slechts de rietproef en de feitelijke effecten daarvan. De voorzieningenrechter zal deze gronden daarom buiten beschouwing laten. Deze gronden slagen niet.
6.16.
Een belangrijk deel van de zorgen die verzoekers omtrent de rietproef hebben betreft de verzilting. Die zorgen betreffen de wijze waarop de nulmeting wordt gedaan die zal gaan gelden als grenswaarde en het feit dat door middel van de gekozen grenswaarde, de nulmeting, geen inzicht kan worden gekregen in een eventuele achterblijvende ontwikkeling van de zoetwaterlenzen.
6.17.
Verzoekers wijzen erop dat in tabel 4 een overzicht is opgenomen van de grenswaarden van geleidbarheid van grondwater. Als grenswaarde is opgenomen de ‘waarde van de nulmeting’. De nulmeting moet volgens verzoekers echter nog worden uitgevoerd voor de rietproef wordt gestart. Op geen enkele wijze is naar de mening van verzoekers onderbouwd waarom de waarde van de nulmeting als grenswaarde zou mogen worden gehanteerd. In dit verband wijzen verzoekers erop grote moeite te hebben met dit uitgangspunt omdat de huidige situatie niet als nul-situatie kan worden aangemerkt. Een
(eenmalige) nulmeting moet volgens verzoekers uit de aard der zaak als incident worden beschouwd, maar daarbij moet worden bedacht dat het waterpeil op het Lauwersmeer nu al hoger is dan gemiddeld en gebruikelijk in deze tijd van het jaar, waardoor grenswaarden worden beïnvloed. In dit verband wijzen verzoekers erop dat er nu al sprake is van extra druk op de onderkant van de zoetwaterlenzen, waardoor de zoetwaterlenzen al dunner zullen zijn dan gemiddeld. Immers, de winterperiode is juist de periode waarin de zoetwaterlens toeneemt (‘vult’) zodat er in de daaropvolgende zomerperiode voldoende zoet water zal zijn. In de visie van verzoekers beïnvloedt verweerder hiermee de vorming van de zoetwaterlens, die nu al dunner is dan gemiddeld in deze tijd van het jaar. Door aldus te handelen wordt de gekozen grenswaarde naar de mening van verzoekers volkomen arbitrair. Daarbij komt volgens verzoekers bovendien dat aanbeveling 3D van Arcadis niet wordt opgevolgd.
6.18.
De StAB merkt in zijn nader verslag van 16 januari 2020 op dat, anders dan in de versie van 7 mei 2018, in het voorliggende monitoringsplan de grenswaarde voor de geleidbaarheid gelijk is gesteld aan de waarde van de nulmeting. Uit de beschrijving maakt de StAB op dat deze nulmeting direct voorafgaand aan de rietproef plaatsvindt. De aanname daarbij is dat zonder rietproef in normale (meteorologische) omstandigheden de zoetwaterlens in de maanden van de rietproef groeit en de verzilting in die maanden afneemt. Voor de geleidbaarheid is volgens de StAB geen waarschuwingswaarde gedefinieerd. De grenswaarde is de waarde van de nulmeting. Iedere toename van de verzilting die gedurende de rietproef wordt gemeten, betekent volgens de StAB een overschrijding van de grenswaarde. Daarmee komt het herziene monitoringsplan naar de mening van de StAB tegemoet aan de belangen van verzoekers, in die zin dat elke verslechtering per definitie een overschrijding van de grenswaarde is en het beheerprotocol in werking treedt. Gelet op de aanname die ten grondslag ligt aan de nulmeting, staat daarmee naar de mening van de StAB  vast dat deze verslechtering samenhangt met de rietproef. De afwegingsruimte voor het uitsluiten van de rietproef als oorzaak van de overschrijding is volgens de StAB dan ook gering.
6.19.
De voorzieningenrechter constateert dat verweerder, zoals is besproken ter zitting, onderkent dat tijdens een nulmeting de geleidingswaardes door allerlei oorzaken, zoals regenval, in een kort tijdsbestek flink kunnen variëren maar heeft aangegeven dat hij daar bij het vaststellen van de grenswaarde op basis van de nulmeting, rekening zal houden. De voorzieningenrechter heeft vooralsnog geen reden om daaraan te twijfelen.
6.20.
Met verweerder is de voorzieningenrechter van oordeel dat uit voormeld nader verslag volgt dat in het voorliggende monitoringsplan de grenswaarde voor de geleidbaarheid, en daarmee de indicatie voor verzilting, gelijk is gesteld aan de waarde van de nulmeting. Iedere toename van de verzilting die gedurende de rietproef wordt gemeten, betekent een overschrijding van de grenswaarde. Daarmee komt het herziene monitoringsplan tegemoet aan de belangen van verzoekers, in die zin dat elke verslechtering per definitie een overschrijding van de grenswaarde is en het beheerprotocol in werking treedt. Gelet hierop is de voorzieningenrechter van oordeel dat een dergelijke grenswaarde een afdoende bescherming tegen verzilting biedt en ziet de voorzieningenrechter thans geen noodzaak om in te grijpen in de vorm van het treffen van een voorlopige voorziening. Deze grond van verzoekers slaagt niet.
6.21.
Met verzoekers is de voorzieningenrechter van oordeel dat het monitoringsplan geen inzicht geeft in de ontwikkeling van de zoetwaterlenzen in het kader van de verlangde groei daarvan die nodig is om in de droge(re) periode verzilting te voorkomen. Dat de rietproef wordt gehouden halverwege de winter, waarbij in beginsel de zoetwaterlenzen al deels zijn aangevuld, laat onverlet dat gedurende de rietproef geen inzicht wordt verkregen in de groei daarvan terwijl die groei, ook gedurende de periode van het verhoogde peil, van belang is voor de aanwezigheid van zoet water in de zomermaanden. Hierbij acht de voorzieningenrechter van belang dat in het monitoringsplan slechts de afname van de dikte van de zoetwaterlenzen (dus het stijgen van het zoute grondwater) kan leiden tot besluitvorming gericht op het stopzetten of afbreken van de rietproef. Om te voorkomen dat de groei van de zoetwaterlenzen stagneert ten gevolge van de rietproef zal verweerder na de eerste periode met het verhoogde peil de feitelijke groei van de zoetwaterlens af moeten zetten tegen de modelmatige groei van de zoetwaterlens zonder invloed van de rietproef. De uitkomst van beoordeling  kan vervolgens worden gebruikt bij de beantwoording van de vraag of de rietproef wel gecontinueerd kan worden in het tweede jaar. Ter zitting is gebleken dat verweerder hiertoe in staat is zodat weliswaar niet tijdens eerste periode waarin de peilverhoging plaatsvindt tijdens de peilopzet kan worden ingegrepen als de groei achterblijft bij de verwachtingen, maar in ieder geval wel gedurende de maanden daarna. De voorzieningenrechter constateert echter dat door het ontbreken van een toepasselijke grenswaarde er in het monitoringsplan geen besluitvormingsmechanisme is voorgeschreven dat zou kunnen leiden tot het afbreken van de rietproef. De voorzieningenrechter zal daarom als voorlopige maatregel uitspreken dat verweerder gehouden is om vóór de tweede in de proef voorziene peilverhoging (in 2021) te beoordelen of de groei van de zoetwaterlenzen achterblijft bij de modelmatig te verwachten groei zoals die zou hebben plaatsgevonden zonder de proef en als er sprake is van een structureel achterblijven van die groei in het hele gebied de proef af te breken en als die groei alleen achterblijft op een enkel individueel perceel te onderzoeken of dit door middel van passende maatregelen voor het tweede jaar kan worden voorkomen en als dergelijke passende maatregelen niet beschikbaar zijn, de rietproef af te breken. Deze grond slaagt.
De besluitvorming
6.22.
In de hoofdstukken 4 en 6 van het monitoringsplan is vastgelegd op welke wijze tot het besluit moet worden gekomen of de rietproef kan worden voortgezet of moet worden beëindigd. Daarbij spelen de waarschuwings- en grenswaarden, waarop hoofdstuk 4 van het plan nader ingaat, en de te volgen procedures, waarop hoofdstuk 6 verder ingaat, een belangrijke rol. Ten aanzien van de grondwaterstanden is gekozen voor zowel een waarschuwings- als een grenswaarde. Voor de verzilting is slechts gekozen voor een grenswaarde.
6.23.
Verzoekers wijzen er op dat de kern van aanbeveling 3C van het Arcadis-rapport is dat een duidelijk en eenduidig criterium ontbreekt op grond waarvan besloten moeten worden de rietproef te stoppen of bepaalde andere maatregelen te nemen. Volgens Arcadis is onduidelijk welke ‘andere maatregelen’ zouden moeten worden genomen, en wordt de beslissing overgelaten aan afstemmingsoverleggen en eventuele externe experts, waarvan Arcadis zich afvraagt wie dat zijn. Volgens verzoekers is ook in het nieuwe monitoringsplan geen duidelijk en eenduidig criterium opgenomen aan de hand waarvan bepaald kan worden of de rietproef wordt gestopt. Daar waar het oorspronkelijke voorschrift 10, onderdeel 2, bij de verleende watervergunning nog eenduidig was dat wanneer grenswaarde zouden worden overschreden, de proef zou worden geannuleerd, is die duidelijkheid in de visie van verzoekers geheel vervaagd. Daarmee is de beoordeling van overschrijding van de grenswaarden naar de mening van verzoekers verworden tot een ambtelijke en bestuurlijke grabbelton, waarvan niet op voorhand duidelijk is welke uitkomst volgt.
Verzoekers betogen verder dat in paragraaf 4.6.1 van het monitoringsplan een definitie is opgenomen van waarschuwings- en grenswaarden. Volgens verzoekers wordt bij de definitie van grenswaarden gesuggereerd dat het uitgangspunt is dat de rietproef niet doorgaat, wanneer een overschrijding van de grenswaarden optreedt. Dit uitgangspunt wordt in de visie van verzoekers echter rooskleuriger weergegeven dan het in werkelijkheid is, nu uit het nieuw gewijzigde voorschrift 10, onderdeel 2, van de watervergunning allerminst blijkt dat het uitgangspunt is dat de rietproef niet doorgaat. Integendeel, de rietproef kan gewoon doorgaan tenzij wordt aangetoond dat acuut afbreken van de rietproef tot gevolg heeft dat overschrijding van de grenswaarden ook stopt.
6.24.
Verweerder stelt voorop dat het monitoringsplan geen ‘garanties’ behoeft te bevatten dat de rietproef, onder vooraf bepaalde voorwaarden, altijd zal worden afgebroken. In dit verband wijst verweerder erop dat het monitoringsplan beoogt ten behoeve van ingrijpen te voorzien in een signaal als zich een onverwachte en schadelijke ontwikkeling voordoet die het gevolg is van de rietproef en die noopt tot ingrijpen. In de visie van verweerder is die beoordeling niet zo eenduidig dat die in een eenvoudig beslisschema kan worden samengevat, juist omdat het hier onverwachte situaties betreft. Zoals in het monitoringsplan is aangegeven kunnen er tal van oorzaken zijn voor de overschrijding buiten de rietproef. Niet iedere stevige regenbui behoort volgens verweerder aanleiding te geven tot het stilleggen van de rietproef. Naar de mening van verweerder doet de gekozen procesmatige aanpak, waarbij op basis van beschikbare informatie een deskundigenoordeel wordt gevormd dat de basis vormt voor een bestuurlijk advies en besluit, daarbij recht aan alle belangen en de complexiteit van de beslissing. In de visie van verweerder is juist hierom de watervergunning gewijzigd. Die wijziging is ten gronde getoetst door de ABRvS en in stand gebleven.
Verder stelt verweerder zich op het standpunt op dat thans aan de orde is het goedkeurings-besluit van het monitoringsplan. Ter toetsing ligt voor of verweerder in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen of het plan voldoet aan de voorwaarden die de watervergunning daaraan stelt. De voorwaarden die de vergunning stelt aan het monitoringsplan zijn opgenomen in artikel 8, onderdeel 2, van de voorschriften van de watervergunning. In de visie van verweerder schrijft de watervergunning niet voor dat in het monitoringsplan passende maatregelen moeten worden opgenomen. De verplichting om passende maatregelen te treffen ter voorkoming van een overschrijding van de grenswaarde vloeit rechtstreeks voort uit artikel 10, onderdeel 2, eerste volzin, van de voorschriften van de watervergunning. De vraag of en in hoeverre passende maatregelen zijn genomen is volgens verweerder getoetst in de context van de procedure tegen de watervergunning en is verder een kwestie van handhaving van artikel 10, onderdeel 2, van de voorschriften van de watervergunning. Geen van die kwesties staan volgens verweerder in deze procedure ter discussie.
Wel wijst verweerder erop dat de StAB terecht constateert overigens dat in artikel 10, onderdeel 2, laatste gedachtestreepje, van de voorschriften van de watervergunning de mogelijkheid besloten ligt om de rietproef toch niet af te breken, hoewel wel aan de overige in dat artikellid bedoeld voorwaarden is voldaan. Met die mogelijkheid houdt de water-vergunning volgens verweerder rekening indachtig de situatie dat het afbreken van de rietproef niet zou bijdragen aan de oplossing van de overschrijding. De StAB constateert in de visie van verweerder eveneens terecht dat in het monitoringsplan geen invulling is gegeven aan die mogelijkheid. Dat betekent evenwel in de visie van verweerder niet, zoals de StAB stelt op pagina 21, derde en vierde alinea, dat de toetsing dus te beperkt is. Naar de mening van verweerder betekent het slechts dat vergunninghouder geen gebruik zal maken en de rietproef dus ook zal afbreken als dat niet zou bijdragen aan de oplossing van de overschrijding. Verweerder heeft er geen bezwaar tegen dat vergunninghouder zich wat dit betreft voorzichtiger opstelt dan op grond van de watervergunning had gekund. Verweerder veronderstelt overigens dat dit niet anders zal zijn voor verzoekers, nu dat eerder leidt tot afbreking van de rietproef.
Daarnaast stelt verweerder zich op het standpunt dat de watervergunning is gewijzigd teneinde het toen al bestaande hoofdstuk 6 van het monitoringsplan een juridische basis te geven in die vergunning. In de visie van verweerder zijn de tekst van het voorschrift en het monitoringsplan op elkaar afgestemd, zodat van een tegenstrijdigheid geen sprake is. In dit verband wijst verweerder erop dat het besluitprotocol in werking treedt als een relevante waarde wordt overschreden. De overschrijding van die waarde is volgens verweerder een objectiveerbaar en voor iedereen kenbaar feit dat volgt uit de telemetrische meetgegevens. Vervolgens wordt - kort gezegd - bepaald of die overschrijding te wijten is aan de rietproef. Ook dat geschiedt uitsluitend aan de hand van louter objectieve gegevens, te weten de bestaande meetreeksen in die peilbuis. Die worden volgens verweerder aan de hand van een statische rekenmethodiek gerelateerd aan de gemeten overschrijding. Voor een nadere toelichting op die statistische methode verwijst verweerder naar onderdeel 3 van de notitie van 8 mei 2019 van Sweco. Naar de mening van verweerder gaat het in dit geval om objectieve en voor een ieder kenbare meetwaarden en gegevens, gecombineerd met een harde en cijfermatige statistische analyse.
6.25.
Met betrekking tot het protocol besluitvorming heeft de StAB in het nadere verslag van 16 januari 2020 onder meer het navolgende te kennen gegeven. De StAB merkt op dat het nieuwe protocol voor wat betreft de waarschuwingswaarden (voor grondwater) in grote lijnen dezelfde aanpak volgt als het protocol uit het vorige monitoringsplan. Voorheen werd een analyse verlangd van de mogelijke oorzaak van de overschrijding van de waarschuwingswaarde en werd tevens een inschatting gemaakt van de verwachting voor
de dagen daarna, waarmee geanticipeerd werd op een mogelijke overschrijding van de
grenswaarden. In het nieuwe protocol ligt in de visie van de StAB de nadruk meer bij de (externe) analyse van de overschrijding. De uitgangspunten voor die analyse en het daarop volgend overleg zijn nu verder gespecificeerd in de stappen 3 tot en met 7. Bepaald moet worden of de overschrijding niet door neerslag veroorzaakt wordt (en de overschrijding dus het gevolg kan zijn van de rietproef). De metingen worden hiertoe in samenhang met de neerslag beoordeeld, waarbij gebruik wordt gemaakt van tijdreeksanalyses. Als uit de gegevens blijkt dat neerslag de hoge meetwaarden veroorzaakt, dan zijn volgens het protocol geen verdere acties nodig. Deze werkwijze geeft naar de mening van de StAB voldoende borging bij geconstateerde overschrijdingen van de waarschuwingswaarden (voor grond-water). In navolging van het eerdere verslag (40723) komt de StAB tot de conclusie dat de waarschuwingswaarden hiermee voldoende mogelijkheid bieden om een vinger aan de pols te houden. Aanvullend merkt de StAB het volgende op. Het protocol kan niet geheel los worden gezien van de definitie van de waarschuwingswaarde, in paragraaf 4.6 van het monitoringsplan. Uit die definitie blijkt dat bij overschrijding van de waarschuwingswaarde in beginsel de proef doorgaat, tenzij (met de analyse) is aangetoond dat de rietproef de overschrijding heeft veroorzaakt. In dat geval hebben ‘betrokken partijen maximaal 60 uur om te reageren’, aldus de definitie. Overschrijding van de waarschuwingswaarde kan dus betekenen dat de proef wordt afgebroken. Daarmee lijkt de definitie in de visie van de StAB verder te gaan dan het protocol, want in het protocol is immers niet expliciet beschreven dat besloten kan worden tot het afbreken van de proef wanneer de peilopzet als oorzaak wordt aangewezen van overschrijding van de waarschuwingswaarden. Op dit punt concludeert de StAB dan ook dat, in navolging van de kritiek van Arcadis, de hoofdstukken 4 en 6 van het plan in hun onderlinge samenhang niet eenduidig zijn.
Met betrekking tot de toepassing van de grenswaarden (grondwater en zout) merkt de StAB op dat in het nieuwe besluitvormingsprotocol, in het aangepaste monitoringsplan (en het separate beheerprotocol), het afwegingskader wat te doen in geval van overschrijding van de grens-waarden, in beginsel is gelijkgesteld aan het afwegingkader voor waarschuwingswaarden (zie stappen 2 en 3 in hoofdstuk 6 van het plan en het schema beheerprotocol). Wel verschilt volgens de StAB de afsluiting van de procedure bij overschrijding van grenswaarden ten opzichte van waarschuwingswaarden: in geval van overschrijding van de grenswaarden wordt altijd afgesloten met een concreet besluit door de bestuurder van het waterschap. Dit betekent in de visie van de StAB dat ook bij overschrijding van de grenswaarden altijd een externe analyse plaatsvindt, of ten minste gebruik wordt gemaakt van de externe analyse die al eerder was gemaakt bij overschrijding van de waarschuwingswaarden. In de context van het nieuwe monitoringsplan is die afweging volgens de StAB inzichtelijk(er) gemaakt en apart uitgewerkt voor grondwater en zout. Een en ander hangt wel nauw samen met de wijze waarop de waarschuwings- en grenswaarden zijn geformuleerd en tot stand zijn gekomen. In dit verband wijst de StAB erop dat in hoofdstuk 3 van dit verslag is geconcludeerd dat op veel punten tegemoet is gekomen aan de kritiek van StAB over de gestelde waarschuwings- en grenswaarden. Verder merkt de StAB op dat ook de definitie van grenswaarde, in paragraaf 4.6 van het plan, anticipeert op besluitvorming bij overschrijding. De definitie luidt:
“bij een overschrijving van deze waarde wordt via een analyse bekeken of de rietproef invloed heeft gehad op de waarde-overschrijding; hierbij is het uitgangspunt dat de proef niet doorgaat, tenzij aangetoond wordt dat de rietproef de waarde-overschrijding niet veroorzaakt heeft. Bij een overschrijding van deze waarde hebben de betrokken partijen maximaal 48 uur om te reageren”.
Deze definitie gaat naar de mening van de StAB verder dan het afwegingskader in het protocol, omdat de definitie verlangt dat aangetoond wordt dat de proef de overschrijding niet heeft veroorzaakt. Bij twijfel, die volgens de StAB altijd kan bestaan bij (statistische) analyses op basis van tijdreeksen, zal dan de enige conclusie moeten zijn dat de proef gestopt moet worden. Ook voor de grenswaarden komt de StAB tot de conclusie, in navolging van de kritiek van Arcadis, dat de hoofdstukken 4 en 6 van het plan in hun onderlinge samenhang verwarring geven.
Vervolgens komt de StAB tot de conclusie dat in de context van het nieuwe monitoringsplan de afweging die is vereist is bij overschrijding van de grenswaarden inzichtelijk(er) gemaakt en apart uitgewerkt is voor grondwater en zout. Een en ander hangt nauw samen met de wijze waarop de waarschuwings- en grenswaarden zijn geformuleerd en tot stand zijn gekomen. In hoofdstuk 3 van dit verslag is in dit verband geconcludeerd dat op veel punten tegemoet is gekomen aan de eerdere kritiek van de StAB over de gestelde waarschuwings- en grenswaarden. Ook over de grenswaarden concludeert de StAB dat de hoofdstukken 4 (waarin de grenswaarden zijn vastgelegd) en hoofdstuk 6 (besluitvorming / protocol) in hun onderlinge samenhang niet eenduidig zijn.
De StAB merkt op dat voor de aanpak bij een waarde-overschrijding van de waarschuwings- dan wel grenswaarde het monitoringsplan verwijst naar het beheerprotocol ‘Procedure meldingen tijdens rietproef’. Dit beheerprotocol bevat volgens de StAB geen inhoudelijk afwegingskader. Wel stelt het monitoringsplan (paragraaf 4.6.1) dat in aanvulling op de stappen uit het beheerprotocol, gekeken wordt naar de duur van de overschrijding van de waarschuwings-of grenswaarde. Aan de hand van tijdreeksanalyses waarbij onder andere de neerslag, verdamping en het oppervlaktewaterpeil meegenomen wordt in de analyse, wordt het oorzakelijk verband tussen de overschrijding en de neerslag onderzocht. In hoofdstuk 6 van het monitoringsplan is deze tijdreeksanalyse nader toegelicht. Hieruit blijkt volgens de StAB dat bij een overschrijding van de waarschuwings- dan wel grenswaarde een vergelijking wordt gemaakt tussen de modeluitkomsten van een berekening van de grond-waterstand als gevolg van de externe factoren (neerslag, verdamping, oppervlaktewaterpeilen en onttrekkingen) zonder rietproef en de feitelijke situatie. Daarbij wordt kritisch gekeken naar de betrouwbaarheid van de gebruikte modellen. De conclusie van vergunninghouder dat op deze wijze inzichtelijk gemaakt wordt dat de overschrijding veroorzaakt wordt door de rietproef of door andere externe factoren, onderschrijft de StAB ten dele. Immers, het een sluit het andere niet uit. De StAB licht dit als volgt toe. In het geval dat uit de berekening volgt dat zonder rietproef de grondwaterstand onder de overschrijdingswaarde blijft, terwijl deze in de feitelijke situatie is overschreden, is de conclusie duidelijk dat de rietproef als (mede) oorzaak gezien moet worden van de overschrijding, aldus de StAB. Echter, in het geval dat uit de berekening van de situatie zonder rietproef weliswaar een lagere grondwaterstand volgt dan de feitelijke gemeten grondwaterstand, maar dat in beide gevallen de waarschuwings- dan wel grenswaarde overschreden wordt, is volgens de StAB duidelijk dat de andere externe factoren bijdragen aan de overschrijding van de waarschuwings- dan wel grenswaarde, maar kan tegelijkertijd de rietproef niet als (mede)oorzaak worden
uitgesloten. Voor het afbreekprotocol is het volgens de StAB van belang om, gelet op de definitie van de grenswaarde in het monitoringsplan, de rietproef uit te kunnen sluiten als oorzaak van de overschrijding van de grenswaarde. De StAB stelt vast dat de aanpak, zoals beschreven in het monitoringsplan, daarin niet voorziet.
Ten aanzien van de kritiekpunten in het eerdere verslag stelt de StAB vast dat het voorliggende monitoringsplan inzichtelijk maakt op basis van welke objectiveerbare informatie het oorzakelijk verband tussen de overschrijding van de waarschuwings- dan wel grenswaarde en de rietproef wordt geanalyseerd. Echter voorziet het monitoringsplan in de visie van de StAB niet in een aanpak om de rietproef uit te sluiten als oorzaak van een overschrijding van de grenswaarde, terwijl de definitie van grenswaarde in het monitoringsplan daar wel om vraagt.
6.26.
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het niet noodzakelijk is dat het monitoringsplan voorziet in de uitsluiting van de rietproef als oorzaak. In dit verband wijst verweerder erop dat vergunninghouder er immers, veiligheidshalve, voor heeft gekozen het monitoringsprotocol zo in te richten dat wordt afgebroken als de rietproef niet uitgesloten kan worden als (mede)oorzaak van een overschrijding van een grenswaarde. Dat leidt ertoe dat de rietproef mogelijkerwijs vaker wordt afgebroken dan in de visie van verweerder uit een strikt oogpunt van causaliteit nodig is. Het gevolg daarvan is volgens verweerder dat verzoekers daarvan evenwel een hogere bescherming ondervinden dan strikt noodzakelijk is en dat zij derhalve door die keuze niet worden benadeeld. Daarnaast wijst verweerder erop dat uit metingen in de bestaande peilbuizen blijkt dat zich wel degelijk plotselinge en tijdelijke verhogingen voordoen van de geleidbaarheid. Ter illustratie daarvan wordt door verweerder gewezen op de geleidbaarheidsmetingen in peilbuis 22, met daarbij de neerslag-metingen. Daaruit blijkt volgens verweerder dat de geleidbaarheid duidelijke pieken laat zien
op momenten direct nadat (veel) regen is gevallen. Dat de geleidbaarheid - in de peilbuis - omhoog gaat nadat (zoete) neerslag is gevallen, kan zeer waarschijnlijk worden verklaard
doordat met het regenwater zoutdepositie, vuil of (kunst)mest in de peilbuis terecht komt. Aangezien de rietproef thans nog niet plaatsvindt staat in de visie van verweerder vast dat deze verhogingen daar niet aan gerelateerd kunnen worden. Daarmee staat volgens verweerder ook vast dat zich dus wel degelijk andere oorzaken voordoen die leiden tot een verhoging van de geleidbaarheid. Anders dan de StAB veronderstelt, kunnen dergelijke oorzaken dus niet op voorhand worden uitgesloten. Ook de veronderstelling dat bij voorbaat zou zijn uitgesloten dat veranderingen in neerslagoverschot een verklaring kunnen geven voor een stijging in de geleidbaarheid is naar de mening van verweerder niet juist. De StAB gaat er volgens verweerder terecht vanuit dat onwaarschijnlijk is dat zich in deze periode een neerslagtekort voordoet. Niettemin is dat uiteraard ook niet op voorhand met zekerheid uit te sluiten. Het is eerder vertoond dat zich in het voorjaar een zeer droge periode voordoet, aldus verweerder. In zo’n droge periode kan door diffusie (vermenging van zoet- en zoutwater op
het grensvlak van zoet en zout aan de onderzijde van de zoetwaterlenzen) de geleidbaarheid in de lenzen toenemen. Ook dat heeft naar de mening van verweerder dan geen relatie met de rietproef. De stelligheid waarmee de StAB (die deze gegevens niet kende) andere oorzaken dan de rietproef uitsluit is volgens verweerder derhalve ongerechtvaardigd. Verweerder wijst er overigens op dat deze discussie slechts een theoretisch belang dient. Gelet op de bewijs-lastverdeling bij overschrijding van de grenswaarde wordt alleen niet afgebroken als is aangetoond dat de rietproef geen (mede)oorzaak is van de overschrijding. Als de kritiek van de StAB in dit onderdeel terecht is, zal volgens verweerder nooit kunnen worden aangetoond dat de rietproef geen (mede)oorzaak is van de overschrijding. Dat leidt tot de conclusie dat de rietproef bij iedere overschrijding wordt afgebroken, overeenkomstig hetgeen de StAB
wenst. Als daarentegen wél kan worden aangetoond dat er een andere oorzaak is, dan blijkt in de visie van verweerder daarmee dat de kritiek van de StAB op dit punt onterecht was. In beide scenario’s leidt het monitoringsplan in de visie van verweerder vergunninghouder tot de juiste beslissing omtrent al of niet afbreken.
6.27.
De voorzieningenrechter overweegt als volgt. Het geschil spitst zich in het kader van de voorlopige voorziening met name toe op de besluitvorming die plaats moet vinden indien er een grenswaarde wordt overschreden. De voorzieningenrechter zal daarom geen aandacht besteden aan de besluitvorming bij het overschrijden van een waarschuwingswaarde. Voorts gaat de voorzieningenrechter er van uit dat op het moment dat vergunninghoudster een aanvang maakt met het uitvoeren van de rietproef, en daarmee feitelijk gebruik maakt van de vergunning, zowel vergunninghoudster als verweerder rechtens verplicht zijn om de rietproef conform het monitoringsplan uit te voeren.
6.28.
Uit het aan de verleende watervergunning verbonden voorschrift 10, onderdeel 2, volgt dat aan de hand van een beredeneerd oordeel van een deskundige dient te worden beslist of de rietproef moet worden afgebroken en in die context of het afbreken van de rietproef zin heeft. Nu dit voorschrift formele rechtskracht heeft dient de voorzieningenrechter daar van uit te gaan. In het monitoringsplan zijn geen overwegingen gewijd aan de toepassing van het criterium of het afbreken van de proef zin heeft.
Ter zitting hebben de gemachtigde van vergunninghouder en de gemachtigde van verweerder uitdrukkelijk te kennen gegeven dat van de mogelijkheid, als bedoeld in het tweede gedachtestreepje van voorschrift 10, onderdeel 2, van de voorschriften van de watervergunning, geen gebruik zal worden gemaakt. Dit betekent dat de rietproef zal worden afgebroken, indien er sprake is van een overschrijding van de grenswaarde. Deze gedachte heeft vorm gekregen in hoofdstuk 4 van het monitoringsplan, waarbij in de definitie van grenswaarde is vermeld dat bij een overschrijding daarvan de rietproef zal worden afgebroken, tenzij aangetoond is dat de rietproef geen oorzaak van de overschrijding van de grenswaarde kan zijn. In dit verband hecht de voorzieningenrechter eraan te benadrukken dat dit een onvoorwaardelijke toezegging van de gemachtigde van vergunninghouder en de gemachtigde van verweerder betreft. Indien en voor zover hoofdstuk 6 van het monitoringsplan de hiervoor uiteengezette werkwijze niet volledig zou dekken, acht de voorzieningenrechter van belang dat de gemachtigde van verweerder ter zitting nader uiteen heeft gezet dat hij hoofdstuk 4 van het monitoringsplan bindend en doorslaggevend acht, aangezien in dit hoofdstuk de definitie van grenswaarde is opgenomen. Deze grond van verzoekers slaagt niet.
6.29.
Ten aanzien van de vraag of in het plan voldoende aandacht is besteed aan de passende maatregelen die vergunninghouder eventueel dient te treffen is de voorzieningenrechter met verweerder van oordeel dat die maatregelen worden voorgeschreven in de vergunning en geen onderdeel zijn van het monitoringsplan zodat deze geen onderdeel uitmaken van dit geding. Deze grond van verzoekers slaagt niet.
6.30.
Ten aanzien van de stelling van verzoekers dat het plan niet leidt tot een heldere besluitvorming bij de overschrijding van een grenswaarde overweegt de voorzieningenrechter dat uit hetgeen hierboven is overwogen over de wijze waarop de besluitvorming in het licht van voorschrift 10, onderdeel 2, dient te worden begrepen en hetgeen door de StAB over de besluitvorming is gerapporteerd zeker niet kan worden afgeleid dat die besluitvorming dusdanige gebreken zou vertonen dat dit een direct ingrijpen van de voorzieningenrechter zou rechtvaardigen. Deze grond van verzoekers slaagt niet.
7. In hetgeen verzoekers naar voren hebben gebracht met betrekking tot de aangelegde waterkering, ziet de voorzieningenrechter geen aanknopingspunten voor het oordeel dat verweerder in redelijkheid niet tot goedkeuring van het gewijzigde monitoringsplan heeft kunnen komen. Daarbij heeft verweerder in aanmerking kunnen nemen dat de bedoelde waterkering is versterkt en verhoogd, vooruitlopend op de gevolgen van de toekomstige klimaatverandering. Niet aannemelijk is gemaakt door verzoekers dat juist de verhoogde waterkering niet bestand zou zijn tegen de kleine verhoging van het waterpeil die de rietproef met zich brengt. Deze grond van verzoekers slaagt niet.
8. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om gebruik te maken van de bevoegdheid om kort te sluiten, als bedoeld in artikel 8:86, eerste lid, van de Awb, en zal geen uitspraak doen op het beroep van verzoekers. Gelet op de voorgaande overwegingen en na afweging van de betrokken belangen ziet de voorzieningenrechter aanleiding om het verzoek om voorlopige voorziening uitsluitend toe te wijzen in die zin dat bij wijze van voorlopige maatregel wordt bepaald dat verweerder gehouden is om voor de tweede in de proef voorziene peilverhoging (in 2021) te beoordelen of de groei van de zoetwaterlenzen achterblijft bij de modelmatig te verwachten groei zoals die zou hebben plaatsgevonden zonder de proef en als er sprake is van een structureel achterblijven van die groei in het hele gebied de proef af te breken en als er slechts op enkele individuele percelen sprake is van een achterblijven te onderzoeken of dit door middel van passende maatregelen voor het tweede jaar kan worden voorkomen en als dat niet kan de proef af te breken.
9. Aangezien het verzoek om voorlopige voorziening gedeeltelijk wordt toegewezen, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om verweerder ingevolge artikel 8:75 van de Awb in de proceskosten van verzoekers te veroordelen. Onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) kunnen deze kosten worden begroot op € 1.312,50 in verband met door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Verder ziet de voorzieningenrechter aanleiding om te bepalen dat verweerder het door verzoekers betaalde griffierecht van in totaal € 354,-- aan hen dient te vergoeden.
Beslist wordt als volgt.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening uitsluitend toe in die zin dat bij wijze van voorlopige maatregel wordt bepaald dat verweerder gehouden is om voor de tweede in de rietproef voorziene peilverhoging (in 2021) te beoordelen of de groei van de zoetwaterlenzen is achtergebleven bij de modelmatig te verwachten groei zoals die zou hebben plaatsgevonden zonder de proef en als er sprake is van een structureel achterblijven van die groei in een aanmerkelijk gedeelte van het gebied rond het Lauwersmeer, de proef af te breken en als er alleen op een enkel individueel perceel sprake is van een achterblijven van die groei, te onderzoeken of dit door middel van passende maatregelen voor het tweede jaar kan worden voorkomen en als dat niet kan, de proef af te breken;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van verzoekers tot een bedrag van in totaal € 1.312,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen verweerder aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
- bepaalt dat verweerder aan verzoekers het door hen voor de behandeling van het verzoek om voorlopige voorziening betaalde griffierecht ten bedrage van € 354,-- vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen verweerder aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 februari 2020.
De griffier                                                                                           De voorzieningenrechter
Afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen rechtsmiddel open.