ECLI:NL:CBB:2020:115
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/671
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 februari 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. R.A.M. Verkoijen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: M.J. Dijkstra).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 27 maart 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Bij besluit van 4 juli 2019 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken en vervangen door het vervangingsbesluit en het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 januari 2020. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar maten [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij. In de gecombineerde opgave 2012 heeft zij opgegeven 78 melk- en kalfkoeien en 41 stuks jongvee te houden.
2.2
Op 1 november 2013 is zij een gebruiksovereenkomst aangegaan voor 2 hectare grasland en 0,5 hectare bos/boswal. Op 10 december 2014 is zij een geliberaliseerde pachtovereenkomst aangegaan voor 2,7140 hectare voor het jaar 2015. Op 12 december 2014 is appellante een overeenkomst aangegaan voor de uitbreiding van de ligboxenstal voor een bedrag van € 153.428,-. De uitbreiding van de stal is begin 2015 gestart, gedurende het hele jaar 2015 heeft appellante facturen ontvangen voor de uitbreiding van de stal, waaronder facturen voor asbestsanering.
2.3
Appellante is op 23 maart 2015 een financieringsovereenkomst aangegaan met de bank voor € 390.000,-. Op 10 april 2015 heeft maat [naam 2] een hypotheek gevestigd op de percelen, voor een bedrag van € 650.000,-.
2.4
Op 4 februari 2014, gewijzigd bij beslissing op bezwaar van 11 juni 2014, is aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend, op basis waarvan 140 melkkoeien en 82 stuks jongvee kunnen worden gehouden. Op 3 november 2014 heeft zij een melding Activiteitenbesluit milieubeheer gedaan voor het verlengen van de ligboxenstal. Appellante mag op basis van deze melding 168 melk- en kalfkoeien en 54 stuks jongvee houden. Op 26 november 2014 is aan appellante een omgevingsvergunning verleend voor de uitbreiding van de ligboxenstal.
2.5
Op de peildatum 2 juli 2015 hield appellante 93 melk- en kalfkoeien en 71 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder en omvang van het geschil
3.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.522 kg. Wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft een korting toegepast van 342,20 kg omdat appellante niet volledig grondgebonden is. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd. Bij het vervangingsbesluit heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken en vervangen door het vervangingsbesluit en het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
3.2
Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep tegen het bestreden besluit mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het bestreden besluit is vervangen door het vervangingsbesluit en gesteld noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, zal het beroep niet-ontvankelijk worden verklaard.
Beroepsgronden
4.1
Appellante verwijst naar haar bezwaarschrift en heeft verder aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Zelfs indien zou worden aangenomen dat het stelsel voor de melkveehouders in Nederland wel voorzienbaar was, dan zou hooguit sprake zijn van gedeeltelijke voorzienbaarheid. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante is voor de peildatum onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan met oog op het pachten en gebruik van de grond en de uitbreiding van stallen van het bedrijf (waaronder asbestsanering). De veestapel was op de peildatum echter nog niet op het beoogde niveau van 168 melk- en kalfkoeien en 54 stuks jongvee, omdat appellante wilde groeien door middel van eigen aanwas. Omdat de vergunningen die zij nodig had om uit te breiden door omstandigheden pas laat werden verleend, kon zij ook niet eerder beginnen met de uitbreiding. Appellante stelt dat zij op de peildatum de beoogde veebezetting had kunnen bereiken door vee te kopen. Daartoe verwijst zij naar een verklaring van een veehandelaar en naar een verklaring van de accountant, waarin respectievelijk wordt verklaard dat de veehandelaar 75 melk- en kalfkoeien beschikbaar had op de peildatum om aan appellante te verkopen en dat appellante voldoende liquide middelen beschikbaar had om deze 75 melk- en kalfkoeien te kopen op de peildatum. Appellante stelt met de toegekende fosfaatrechten niet te kunnen voldoen aan haar betalingsverplichtingen. Als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel kampt appellante met latente stalruimte en is de continuïteit van de onderneming in gevaar en wordt bedrijfsopvolging onmogelijk. Appellante verwijst daarbij naar het arrest van de Hoge Raad van 2 september 2011 (ECLI:NL:HR:2011:BQ5098). Ter onderbouwing van de gestelde individuele en buitensporige last heeft appellante een rapport van DLV Advies overgelegd van 24 mei 2018 (rapport).
4.2
Tot slot voert appellante aan dat verweerder ten onrechte geen proceskostenvergoeding in bezwaar heeft toegekend.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder betoogt allereerst dat de bezwaargronden van appellante niet zonder nadere motivering kunnen worden meegenomen in het beoordeling van het beroepschrift. Verweerder acht verder dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Verder betwist verweerder, zoals ook uiteengezet in het vervangingsbesluit, dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Volgens verweerder heeft appellante een groot risico genomen door fors te willen uitbreiden.
5.2
Wat betreft de proceskostenvergoeding in bezwaar, stelt verweerder dat die terecht niet is toegekend nu geen sprake is van onrechtmatige besluitvorming.
Beoordeling
6.1
Appellante heeft in de gronden van beroep tegen het bestreden besluit verwezen naar de gronden van haar bezwaar waarin zij heeft aangevoerd dat sprake is van – kort gezegd – een schending van artikel 1 van het EP. In haar reactie op het vervangingsbesluit van
2 september 2018 heeft appellante dat standpunt verder uitgewerkt. Daarover zal het College oordelen.
6.2
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.3
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder haar bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.5
Het College stelt vast dat appellante ten opzichte van het toegekende aantal fosfaatrechten (4.522 kg) een aanzienlijk aantal fosfaatrechten tekortkomt om de door haar beoogde en vergunde dieraantallen op 1 januari 2018 te houden. Volgens appellante had verweerder haar 7.035 kg fosfaatrechten moeten toekennen op basis van de beoogde en vergunde 168 melk- en kalfkoeien en 54 stuks jongvee. Het College wil, mede in aanmerking genomen het door appellante overgelegde rapport, wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel fors wordt geraakt, maar dat betekent niet dat daarom reeds sprake is van een individuele en buitensporige last. Voor zover dat tekort het gevolg is van de door verweerder toegepaste korting op het fosfaatrecht, moet worden geoordeeld dat appellante in zoverre niet individueel wordt getroffen door het fosfaatrechtenstelsel, omdat die korting wordt toegepast op alle melkveehouders met uitzondering van grondgebonden bedrijven. De beslissing van appellante om te investeren in de uitbreiding van het bedrijf, moet worden gezien als ondernemersbeslissing waaraan risico’s inherent zijn en waarvan appellante in beginsel zelf de nadelige gevolgen draagt. In wat appellante heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om van dat beginsel af te wijken. In dat verband is van belang dat appellante gelet op het tijdstip van de gedane investeringen (vanaf eind 2014) een zekere mate van voorzichtigheid had moeten betrachten en zich had moeten realiseren dat zeker een uitbreiding als hier aan de orde op dat moment voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. De voor melkveehouders onzekere periode voorafgaand aan de afschaffing van het melkquotum noopte daar immers toe, ook omdat reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 28 januari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:56, onder 7.2.3, en 11 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:84, onder 6.2.2). Dat, zoals appellante ter zitting heeft verklaard, de uitbreiding is gedaan met het oog op de bedrijfsopvolging van de drie zoons van de maten en de kansen die de afschaffing van het melkquotum hiervoor bood, neemt niet weg dat zij hier zelf de verantwoordelijkheid draagt voor de risico’s die zij daarmee heeft genomen door op dat moment in de tijd te investeren.
6.6
Nu het primaire besluit niet is herroepen, heeft verweerder terecht geen proceskostenvergoeding in bezwaar aan appellante toegekend.
Slotsom
7.1
Het beroep tegen het vervangingsbesluit zal ongegrond worden verklaard.
7.2
Reeds gezien het feit dat verweerder het bestreden besluit heeft ingetrokken en heeft vervangen door het vervangingsbesluit, ziet het College aanleiding te bepalen dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht vergoedt en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
7.3
Tevens ziet het College aanleiding om de voor het rapport gemaakte kosten te vergoeden. Gelet op artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bpb, in samenhang gelezen met artikel 8:36, tweede lid, van de Awb en artikel 6 van het Besluit tarieven in strafzaken 2003, geldt voor de vergoeding van dit deskundigenrapport een maximum uurtarief van € 122,63, zodat de vergoeding € 2.697,86 bedraagt (22 uur à € 122,63 per uur). Het totaal van de proceskostenvergoeding bedraagt € 3.747,86 (€ 1.050,- + € 2.697,86).
Beslissing
Het College
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 3.747,86.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. M.A.A. Traousis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 februari 2020.
w.g. A. Venekamp	w.g. M.A.A. Traousis