ECLI:NL:RBAMS:2019:8592
Rechtbank AMS — Uitspraak 


RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 19/640
uitspraak van de enkelvoudig kamer van 14 november 2019 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser(gemachtigden: mr. A.J.M. van Roy en mr. M.W.V. van Duursen),
en
de burgemeester van Amsterdam, verweerder
(gemachtigden: mr. H. Nota, mr. S. de Wied en M. Kappelhof).
Procesverloop
Bij besluit van 15 augustus 2018 (het primaire besluit) heeft de burgemeester  op grond van de artikelen 172, derde lid, en 174a, eerste lid, van de Gemeentewet bevel gegeven tot het per direct en voor onbepaalde tijd sluiten van de niet publiektoegankelijke inrichting aan de [adres 1] .
Bij besluit van 20 december 2018 (het bestreden besluit) heeft de burgemeester, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie van 17 december 2018, en onder aanvulling van de motivering, het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek op de zitting heeft plaatsgevonden op 31 oktober 2019. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigden. De burgemeester heeft zich laten vertegenwoordigen door haar  gemachtigden.
Overwegingen
Achtergrond van het geschil
1.1.
Eiser is eigenaar/enig aandeelhouder van de besloten vennootschap Schoonmaak- en Uitzendorganisatie HBS B.V. en het bedrijfspand aan de [adres 1] . Op 14 augustus 2018 is vanaf de openbare weg met een automatisch vuurwapen van het kaliber AK47 enige tientallen keren op het bedrijfspand geschoten. De politie heeft bij nader onderzoek aan de achterzijde van het bedrijfspand, eveneens aan de openbare weg, een op scherp staande handgranaat aangetroffen.
1.2.
De politie heeft op 14 augustus 2018 een rapport opgesteld. In dit rapport staat onder meer vermeld dat uit onderzoek is gebleken dat eiser voor de politie geen onbekende is en dat hij vele antecedenten heeft en betrokken is bij registraties van strafbare feiten. Verder is gebleken dat op 12 augustus 2018 meerdere malen is geschoten op een ander bedrijfspand in hetzelfde blok en dat het opvallend is dat daarna de rolluiken van het bedrijfspand van eiser zijn vervangen.
Standpunt van de burgemeester
2. Bij het primaire besluit – gehandhaafd bij het bestreden besluit – heeft de burgemeester het bedrijfspand van eiser per direct voor onbepaalde tijd gesloten. In het bestreden besluit legt de burgemeester aan de sluiting artikel 172, derde lid, en artikel 175 van de Gemeentewet, ten grondslag. De incidenten kunnen worden aangemerkt als ernstige verstoring van de openbare orde en als ernstige wanordelijkheden, alsmede is er gegronde vrees voor herhaling van ordeverstoringen. Het gaat immers om een dubbele aanslag die evident was gericht op het pand. Nu de daders en hun motieven niet kenbaar waren, was sprake van een risico op herhaling en daarmee ernstige vrees voor nieuwe openbare- ordeverstoringen. De directe sluiting van het bedrijfspand is volgens de burgemeester dan ook noodzakelijk voor de handhaving van de openbare orde. De burgemeester weegt in dat verband tevens mee dat eiser geen onbekende is bij de politie, vele antecedenten heeft en betrokken is in vele registraties van strafbare feiten, ondanks dat niet duidelijk is of hierin een mogelijk motief is gelegen. De vrees voor herhaling wordt tevens gestaafd door het feit dat eiser een half jaar eerder een bestuurlijke waarschuwing heeft ontvangen na het aantreffen van een hennepplantage in een van zijn andere panden in de straat. Ook weegt de burgemeester mee dat er een relatie is tussen eiser en het pand in de [adres 2] waar in dezelfde nacht ook een handgranaat is gevonden. De bestuurder van het bedrijf in dat pand is gevestigd op het adres [adres 3] , dat in eigendom is van eiser. De burgemeester stelt zich op het standpunt dat de sluiting voor onbepaalde tijd gelet op deze feiten en omstandigheden ook proportioneel was. De duur van de sluiting is conform het sluitings- en heropeningsbeleid voor onbepaalde tijd bevolen, met daaraan gekoppeld de mogelijkheid om een heropeningsverzoek in te dienen. De burgemeester acht dit niet onredelijk. Een minder vergaand middel druist in tegen de noodzaak om onmiddellijk en effectief op te treden.
Standpunt van eiser
3. In beroep heeft eiser het bestreden besluit gemotiveerd bestreden. Kort gezegd stelt eiser zich op het standpunt dat de sluiting voor onbepaalde tijd niet voldoet aan de wettelijke voorwaarden en buitenwettelijke voorwaarden van artikel 172, derde lid en/of artikel 175 van de Gemeentewet. Het besluit is in strijd met het subsidiariteitsbeginsel, in strijd met het gelijkheidsbeginsel, disproportioneel en niet, althans onvoldoende, gemotiveerd.
Beoordeling van de rechtbank
Omvang van het geding
4. Vooropgesteld zij, zoals ook ter zitting met partijen is besproken, dat ter beoordeling van de rechtbank het bestreden besluit voorligt, inhoudende de sluiting van het bedrijfspand aan de [adres 1] voor onbepaalde tijd. Het heropeningsverzoek van eiser van 8 januari 2019 en de daartegen gerichte beroepsgronden, dan wel de voorwaarden die gelden voor heropening, vallen buiten de omvang van het geding en liggen in deze procedure dus niet ter beoordeling voor. De rechtbank stelt verder vast dat artikel 174a van de Gemeentewet niet (meer) aan het bestreden besluit ten grondslag ligt. De burgemeester heeft dit ter zitting bevestigd. Gemachtigde van eiser heeft op de zitting verklaard dat de op dat artikel gerichte beroepsgronden vervallen.
Burgemeester bevoegd tot sluiting?
5.1.
Op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet is de burgemeester bevoegd bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, de bevelen te geven die noodzakelijk te achten zijn voor de handhaving van de openbare orde.
5.2.
Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet heeft deze bepaling betrekking op situaties waarin enerzijds geen overtreding van wettelijke openbare-ordevoorschriften plaatsvindt, terwijl anderzijds sprake is van een zodanige inbreuk op orde en rust dat niet meer van een aanvaardbaar niveau daarvan gesproken kan worden. Daartegen moet kunnen worden opgetreden. De bepaling dient er toe de burgemeester ook in dergelijke gevallen bevoegd te verklaren tot handelen. De burgemeester kan op basis van deze bepaling echter niet naar willekeur openbare-ordemaatregelen nemen. Er moet sprake zijn van een verstoring van de openbare orde of van ernstige vrees daarvoor en de bevelen moeten noodzakelijk zijn voor de handhaving van de openbare orde. Voorts mogen de bevelen niet van wettelijke voorschriften afwijken en moeten ze proportioneel en subsidiair zijn (Kamerstukken I 1990/91, 19 403, nr. 64b, blz. 16/17).
5.3.
Het bovenstaande houdt in dat de in artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet gegeven bevoegdheid de mogelijkheid schept tot een onmiddellijke reactie van de burgemeester op een (dreigende) verstoring van de openbare orde.
Deze bevoegdheid kan dan ook alleen worden toegepast in urgente situaties waarin onmiddellijk ingrijpen noodzakelijk is.
Inherent hieraan is naar het oordeel van de rechtbank dat een maatregel op grond van deze bepaling van korte duur dient te zijn, met dien verstande dat de duur van zo’n maatregel kan worden verlengd als de situatie daartoe noopt.
De rechtbank verwijst hierbij naar de uitspraak van de meervoudige kamer van deze rechtbank van 19 juni 2019, gepubliceerd onder het nummer ECLI:NL:RBAMS:2019:4343.
5.4.
De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is, hetgeen ter zitting door partijen is bevestigd, dat het meermalen schieten met een automatisch vuurwapen op het pand en het aantreffen van een handgranaat aan de achterzijde van dat bedrijfspand een ernstige verstoring is van de openbare orde.
5.5.
De rechtbank overweegt dat in situaties als deze de burgemeester, die verantwoordelijk is voor de handhaving van de openbare orde, slagvaardig moet kunnen optreden. Hoewel volgens de parlementaire geschiedenis artikel 172, derde lid van de Gemeentewet een ‘lichte bevelsbevoegdheid’ behelst voor de burgemeester, is de rechtbank van oordeel dat de burgemeester bevoegd was een bevel tot sluiting van het bedrijfspand van eiser te geven,  gelet op de informatie die de burgemeester op dat moment ter beschikking stond. Er was immers tientallen malen gericht op het pand geschoten en er is bij nader onderzoek door de politie een op scherp staande handgranaat bij het pand aangetroffen. De handgranaat en de beschieting hebben de veiligheid van bewoners en voorbijgangers ernstig in gevaar gebracht. Een dergelijk incident heeft veel impact op de omgeving, omwonenden, voorbijgangers en naastgelegen ondernemers. Omdat de motieven niet duidelijk waren, was er een verhoogd risico dat bij deze inrichting weer ernstige openbare-ordeverstoringen zullen plaatsvinden.
Ook heeft de burgemeester bij haar beoordeling kunnen betrekken dat, hoewel op dat moment niet duidelijk was of daarin een mogelijk motief schuilging, eiser geen onbekende van de politie was en verschillende antecedenten bekend waren. Het geweld dat is gebruikt op het pand heeft omwonenden ernstig in gevaar gebracht. De burgemeester heeft op grond hiervan de conclusie kunnen trekken dat het geopend blijven van deze inrichting een ernstig gevaar voor de openbare orde opleverde.
5.6.
Nu de rechtbank een bevoegdheid aanneemt op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet behoeft de toepasbaarheid van artikel 175 van de Gemeentewet geen bespreking meer, als ook de gronden die daartegen zijn gericht.
5.7.
Aangezien uit het hiervoor in 5.5. overwogene volgt dat de burgemeester op het moment van het nemen van het primaire besluit bevoegd was de sluiting van het bedrijfspand te bevelen, behoeft niet meer te worden onderzocht of de burgemeester op dat moment met een minder verstrekkend bevel kon volstaan (
subsidiariteit
).
Sluiting voor onbepaalde tijd
6.1.
Vervolgens zal wel moeten worden beoordeeld of de door de burgemeester bevolen sluiting voldoet aan de eisen van proportionaliteit. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
6.2.
Niet in geschil is dat door de sluiting van het pand sprake is van beperking van grondrechten. Zoals de gemachtigden van de burgemeester op de zitting, desgevraagd, hebben toegelicht, betreft het hier beperking van het eigendomsrecht, als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Eiser heeft aangevoerd dat daarnaast sprake is van inperking van zijn recht op eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer, als bedoeld in artikel 10 van de Grondwet.
6.3.
Ten aanzien van de eis van proportionaliteit kan de verstoring van de openbare orde een rechtvaardiging vormen voor de beperking van (grond)rechten. Tussen het algemeen belang bij het tegengaan van een verstoring van de openbare orde enerzijds en het belang van eiser bij het respecteren van zijn (grond)rechten, anderzijds, moet een redelijke verhouding bestaan. Als algemeen uitgangspunt heeft daarbij te gelden dat een inperking van die grondrechten niet langer mag duren dan strikt noodzakelijk. Omdat de verstoring van de openbare orde hier niet van eiser maar van derden uitgaat, dient hier zijn belang bij het respecteren van zijn rechten zwaarder te wegen dan in het geval die dreiging wel van hemzelf zou zijn uitgegaan. Voorts moeten de onderscheiden belangen worden bezien in het licht van de aan de burgemeester op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet toegekende bevoegdheid. Deze bevoegdheid behelst een lichte bevelsbevoegdheid om in urgente situaties waarbij nog niet alle informatie voorhanden is, snel te kunnen handelen, ook met ingrijpende bevelen zoals beperken van (grond)rechten, onder het spreekwoord “Nood breekt wet”. De bevoegdheid is niet in het leven geroepen om (grond)rechten voor langere duur vergaand te beperken. De democratische legitimatie daarvoor ontbreekt. Bovendien is een vergaande beperking voor langere duur van (grond)rechten op basis van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet niet kenbaar en voorzienbaar. De rechtbank verwijst hierbij naar de uitspraak van de meervoudige kamer van deze rechtbank van 22 mei 2019, gepubliceerd onder nummer ECLI:NL:RBAMS:2019:3740.
6.4.
De rechtbank stelt vast dat de duur van de sluiting is gegeven voor onbepaalde tijd. Volgens de burgemeester is dit gebaseerd op het sluitings- en heropeningsbeleid, waaruit volgt dat in dergelijke gevallen voor onbepaalde tijd wordt gesloten. Dit is – zo heeft gemachtigde van de burgemeester op de zitting toegelicht – ook de bestendige bestuurspraktijk.
6.5.
De rechtbank stelt vast dat het beleid waar de burgemeester naar verwijst, de notitie betreft ‘Notitie inzake het sluitings- en heropeningsbeleid met betrekking tot artikel 13b van de Opiumwet en artikel 2.7 (thans 2.10) van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV)’.
Met eiser is de rechtbank van oordeel dat deze beleidsnotitie hier niet van toepassing is, aangezien de notitie ziet op sluiting op grond van overtreding van artikel 13b van de Opiumwet dan wel van artikel 2.10 van de APV, terwijl het in dit geval een sluiting betreft op grond van de Gemeentewet. Bovendien ziet dit beleid op ‘voor publiektoegankelijke ruimtes’, terwijl het hier een niet publiektoegankelijke inrichting betreft.
De stelling van de burgemeester dat het beleid hier analoog kan worden toegepast op sluitingen als hier aan de orde, met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 7 september 2016, volgt de rechtbank niet.
De rechtbank leest in deze uitspraak van de Afdeling geen onderbouwing van deze stelling. De burgemeester heeft bovendien niet met voorbeelden uit de praktijk onderbouwd dat sprake is van een vaste bestuurspraktijk. De keus van de burgemeester om het bedrijfspand voor onbepaalde tijd te sluiten acht de rechtbank, in het licht van wat hiervoor onder 7.3 is overwogen dan ook disproportioneel. Dit betekent dat de sluiting van het bedrijfspand voor onbepaalde tijd niet rechtmatig is.
6.6.
Het had naar het oordeel van de rechtbank in de rede gelegen om het bedrijfspand voor kortere duur – bijvoorbeeld één maand – te sluiten, waarbij de burgemeester zich gedurende die periode had moeten vergewissen dat de noodzaak voor sluiting nog bestond. Na verloop van tijd zou uit onderzoek moeten blijken of sprake is van een ernstige vrees voor het ontstaan van verstoring van de openbare orde. Alsdan zou een verlenging van het bevel tot sluiting aan de orde kunnen zijn. Ter zitting heeft de gemachtigde van de burgemeester toegelicht dat er regelmatig overleg is geweest met de politie over de stand van zaken en het onderzoek. De rechtbank stelt echter vast dat dat evenwel niet uit de stukken blijkt, noch dat de burgemeester zich ervan heeft vergewist dat de noodzaak er nog lag om het sluitingsbevel maanden te laten voortduren.
6.7.
Het voorgaande betekent dat de beroepsgrond dat de sluiting voor onbepaalde tijd niet proportioneel is, slaagt, en dat het beroep reeds hierom gegrond is. De rechtbank komt daarom niet toe aan beoordeling van de overige beroepsgronden.
Conclusie
7.	De rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Nu voor de burgemeester de bevoegdheid ontbrak tot sluiting van het pand voor onbepaalde tijd, is ook het primaire besluit onrechtmatig. De rechtbank ziet daarom aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat het primaire besluit wordt herroepen.
8.1.
Eiser heeft de rechtbank verzocht om de burgemeester te veroordelen tot vergoeding van door hem geleden schade ten bedrage van € 25.000,-. Eiser heeft door de sluiting van het bedrijfspand een ander bedrijfspand moeten huren en verhuiskosten moeten maken. Eiser heeft vanaf 1 september 2018 tot op heden maandelijks huur betaald ten bedrage van
€ 2.351,-. Ter onderbouwing van de geleden schade heeft eiser op de zitting een huurovereenkomst voor de nieuwe bedrijfsruimte overgelegd en rekeningafschriften waarop betaling van de huurtermijnen staan vermeld.
8.2.
Uit artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat voor veroordeling van schadevergoeding sprake moet zijn van een onrechtmatig besluit. Uit hetgeen hiervoor is overwogen, volgt dat daarvan sprake is. Omdat de rechtbank hiervoor heeft geconcludeerd tot gegrondverklaring van het beroep en is gebleken dat eiser schade heeft geleden, wijst de rechtbank het verzoek om schadevergoeding toe, in die zin dat zij de burgemeester veroordeelt tot vergoeding van € 25.000,-.
9. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de burgemeester aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
10. De rechtbank veroordeelt de burgemeester in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.048,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- 	vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- veroordeelt de burgemeester tot het betalen van een schadevergoeding aan eiser tot een bedrag van € 25.000,- (zegge: vijfentwintigduizend euro);
- draagt de burgemeester op het betaalde griffierecht van € 174,- (zegge: honderdvierenzeventig euro) aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt de burgemeester in de proceskosten van eiser tot een bedrag van
€ 2.048,- (zegge: tweeduizend achtenveertig euro).
Deze uitspraak is gedaan door mr. P. Sloot, rechter, in aanwezigheid van mr. M. Oosterhuis, griffier
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 november 2019.
griffier 							rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Zie de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2441.
Zie de uitspraak van de Rechtbank Amsterdam van 19 januari 1996, ECLI:NL:RVS:1996:ZF0329.
Zie de uitspraak van de Rechtbank Oost-Brabant van 23 oktober 2014, ECLI:NL:RBOBR:2014:6313.
Zie het artikel "Een ontaarde bevoegdheid" van J.G. Brouwer en A.J. Wierenga, De Gemeentestem. 2015, 7423, p. 310-317 8 p., Gst. 2015/59.
gepubliceerd op 4 mei 2005 en geactualiseerd op 30 maart 2017.
ECLI:NL:RVS:2016:2418.