ECLI:NL:CBB:2019:725
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2539
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 24 december 2019 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. B.D. Bos),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. G. Meijerink).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel
23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op
4.942 kg.
Bij besluit van 12 september 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 november 2019. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde en vergezeld door [naam 2] en de heer [naam 3] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens is voor verweerder verschenen [naam 4] .
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge het zesde lid verhoogt verweerder het fosfaatrecht van appellant als hij aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal 5% lager (de 5%-drempel) uitvalt door het overlijden van zijn echtgenote aan de hand van het melkvee waarover appellant zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.2.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1.
Appellant exploiteert een melkveehouderij. Met het oog op uitbreiding van het bedrijf heeft appellant op 19 maart 2012 – en aangevuld op 30 april 2014 – een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw-vergunning) aangevraagd voor het houden van 165 melkkoeien en 100 stuks jongvee. Tevens heeft appellant een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een rundveestal. Die vergunning is op 23 juli 2012 verleend. Op 8 oktober 2013 heeft appellant voor de financiering een banklening verkregen van € 350.000,- en op 19 maart 2014 heeft hij een aanvullende geldlening verkregen van
€ 260.000,-. Appellant heeft met het oog op de uitbreiding landbouwgrond gekocht.
2.2.
Op 2 juli 2015 hield appellant 88 melk- en kalfkoeien, 33 stuks jongvee jonger dan
1 jaar en 60 stuks jongvee van 1 jaar en ouder. Verweerder heeft het fosfaatrecht op dat aantal dieren afgestemd.
2.3.
Appellant heeft verzocht zijn fosfaatrecht te verhogen. De bouwplannen voor de nieuwe stal zijn door het overlijden van zijn echtgenote op 11 oktober 2012 een jaar uitgesteld. Als gevolg hiervan waren op de peildatum van 2 juli 2015 het beoogde aantal dieren nog niet op het bedrijf aanwezig.
Beroepsgronden
3.1.
Appellant stelt dat het fosfaatrechtstelsel op hem een individuele en buitensporige last legt. Door het overlijden van zijn echtgenote ontstond vertraging in de realisering van de nieuwe stal. Dit had tot gevolg dat hij de beschikbare stalcapaciteit op 2 juli 2015 nog niet volledig kon benutten. Die leegstand veroorzaakt dat voor een fors deel van de beoogde en vergunde dieraantallen geen fosfaatrechten zijn verleend. De investeringslast is evenwel afgestemd op groei naar 165 melkkoeien en 100 stuks jongvee en overstijgt (afgezet tegen de balans) ruimschoots het sectorgemiddelde. Op basis van het aantal toegekende fosfaatrechten is het voor appellant niet mogelijk zijn financiële verplichtingen na te komen. Aldus heeft het tekort aan fosfaatrechten een forse impact op het bedrijf. Ter onderbouwing beroept appellant zich op een door [naam 3] , manager rundvee van [naam 5] , op 31 mei 2018 opgesteld rapport (het rapport). In het rapport zijn drie (bedrijfseconomische) scenario’s uitgewerkt:
1)	binnen de toegekende rechten;
2)	volgens de vergunde situatie (het fosfaatrechtstelsel weggedacht);
3)	als scenario 2 met aankoop van het ontbrekende fosfaatrecht.
3.2.
Ter zitting heeft appellant nog opgeworpen dat verweerder bij de toepassing van de knelgevallenregeling is uitgegaan van een onjuist gemiddeld aantal melkkoeien in 2012 en daardoor een te hoog excretieforfait heeft gehanteerd.
Standpunt van verweerder
4.1.
Volgens verweerder is het rapport te summier en onvoldoende als bewijs dat appellant door het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last draagt. Het is duidelijk dat appellant financiële gevolgen ondervindt van de introductie van het fosfaatrechtenstelsel, maar dat is ontoereikend om een individuele en buitensporige last aan te nemen. Appellant heeft niet aangetoond dat voor de uitbreiding een bedrijfseconomische noodzaak bestond. Het rapport rekent met de basis melkprijs volgens het Handboek Kwantitatieve Informatie Veehouderij 2017-2018, maar geeft geen uitsluitsel of en in hoeverre appellant (gezien de resultaten in het verleden) naar verwachting een hogere melkprijs zal kunnen realiseren. Verder is in de scenario’s te weinig reserveringscapaciteit voorzien (en dat doet twijfelen aan de rentabiliteit van de scenario’s). Uit het rapport blijkt niet dat de structurele tekorten worden veroorzaakt door de invoering van het fosfaatrechtenstelsel, al zijn bestaande problemen door de invoering mogelijk wel toegenomen. Het rapport geeft evenmin inzicht in de effecten van het afstoten van (een deel van) de met het oog op de uitbreiding aangekochte landbouwgrond. Het rapport rekent (in scenario 3) met een hogere dan de actuele koers van fosfaatrechten en werkt geen scenario uit dat rekening houdt met de door appellant in de loop van de tijd aangekochte 530 kg fosfaatrechten.
4.2.
Verweerder erkent het overlijden van de echtgenote van appellant als een buitengewone omstandigheid in de zin van de knelgevallenregeling. Appellant voldoet echter niet aan de vijf procent drempel. Zonder korting bedraagt het fosfaatrecht, gerekend naar de situatie per 11 oktober 2012 namelijk 5.642,6 kg en gerekend naar de situatie per 2 juli 2015 5.388,4 kg (een verschil van minder dan vijf procent).
Beoordeling
5.1.
Appellant heeft naar het oordeel van het College niet het bewijs geleverd dat op hem een individuele en buitensporige last. Hiertoe wordt het volgende overwogen.
5.2.
In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291), heeft het College wat betreft de fair balance op individueel niveau overwogen dat bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval moeten worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin de individuele melkveehouder wordt geraakt door het fosfaatrechtenstelsel en het aan hem toegekende fosfaatrecht. Daarbij heeft te gelden dat niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht als een buitensporige last kan worden aangemerkt. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, heeft het College verder van belang geacht of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan.
5.3.
Zoals het College in de hiervoor genoemde uitspraak van 23 juli 2019 heeft overwogen, had voor melkveehouders vanaf het moment dat bekend werd dat het melkquotum zou worden afgeschaft en de begrenzing van melkproductie zou eindigen, redelijkerwijs duidelijk moeten zijn dat een ongeremde groei van de melkveehouderij niet mogelijk was en productiebeperkende maatregelen te verwachten waren. Appellant had daarom een zekere mate van voorzichtigheid moeten betrachten en zich moeten realiseren dat de uitbreiding naar 165 melkkoeien en de daarmee samenhangende investeringen die – zoals appellant zelf stelt – het gemiddelde investeringsniveau in de melkveesector overstijgen, voor hem aanzienlijk en meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. Dat voor de uitbreiding een bedrijfseconomische noodzaak bestond is door appellant niet gesteld. Ook het rapport kan niet leiden tot het oordeel dat appellant (desondanks) een buitenproportionele last draagt. In dat verband wijst het College er op dat de scenario’s 2 en 3 negeren dat iedere niet grondgebonden melkveehouder onder het regime van het fosfaatrechtstelsel een tekort ondervindt van 8,3% vanwege de generieke korting. Het fosfaattekort wordt daarenboven vergroot door de melkproductiestijging die in de scenario’s is ingeboekt. Ook voor het daarmee samenhangende fosfaattekort geldt dat, gemiddeld genomen, dat tekort zich voor iedere melkveehouder (die immers ook een melkproductiestijging realiseert) manifesteert. Het ligt bepaald niet voor de hand om een melkveehouder die, zoals in het geval appellant, bij het doen van de uitbreidingsinvesteringen aanzienlijke en meer dan gebruikelijke ondernemersrisco’s nam, behoudens – hier niet gestelde – bijzondere omstandigheden, toe te staan die tekorten via de toepassing van artikel 1 van het EP op het collectief af te wentelen.
5.4.
Het betoog van appellant dat verweerder bij de toepassing van de knelgevallenregeling voor de berekening van het fosfaatrecht naar de situatie op 11 oktober 2012 een te hoog excretieforfait heeft gebruikt, kan hem niet baten. Een lagere fosfaatexcretie leidt namelijk tot een (nog) lager fosfaatrecht en brengt appellant verder weg van de vijf procent drempel. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
6. Appellant heeft wel gelijk dat verweerder in het bestreden besluit onvoldoende is ingegaan op de in bezwaar gestelde strijd met artikel 1 van het EP. Pas in het verweerschrift heeft verweerder een adequate motivering gegeven. Dit leidt tot het oordeel dat het bestreden besluit in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet deugdelijk is gemotiveerd. Het College ziet aanleiding het gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellant door dit gebrek niet is benadeeld. Ook als dit gebrek zich niet zou hebben voorgedaan zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
Proceskosten
7. Hierin ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.024,- (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep ongegrond;
bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 170,- aan appellant dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van
€ 1.024,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 december 2019
.
w.g. R.C. Stam	w.g. J.M. Baars