ECLI:NL:RVS:2019:4305
Raad van State — Uitspraak 


201810053/1/A3.
Datum uitspraak: 18 december 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag,
2.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 1 november 2018 in zaak nr. 17/7617 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 11 juli 2017 heeft het college [appellant sub 2] een bestuurlijke boete van € 10.250,- opgelegd wegens het zonder vergunning onttrekken van woonruimte.
Bij besluit van 10 oktober 2017 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 1 november 2018 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 oktober 2017 vernietigd voor zover dit betrekking heeft op de hoogte van de boete, het besluit van 11 juli 2017 herroepen voor zover dit betrekking heeft op de hoogte van de boete, de hoogte van de boete vastgesteld op € 2.400,- en bepaald dat deze uitspraak in plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 10 oktober 2017. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Tevens heeft [appellant sub 2] voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke zienswijze naar voren gebracht.
Het college heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 juli 2019, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M.J.F.P. Larive-Bonsen, en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. J.L. Baar, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
Besluitvorming college
1.    Het college heeft [appellant sub 2] een bestuurlijke boete van € 10.250,- opgelegd. Het college heeft daaraan een op 8 maart 2017 opgesteld boeterapport ten grondslag gelegd. Hierin is vermeld dat op 17 januari 2017 de woning aan de [locatie] in Den Haag is gecontroleerd door twee inspecteurs van de dienst Stedelijke Ontwikkeling van de gemeente Den Haag. Tijdens deze controle hebben de inspecteurs geconstateerd dat één van de vier verblijfsruimten van de woning in gebruik was om bedrijfsmatig hennep te kweken. Volgens het college heeft [appellant sub 2] de woning zonder vergunning gedeeltelijk onttrokken aan de bestemming tot bewoning hetgeen in strijd is met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: Huisvestingswet) in samenhang gelezen met artikel 35, aanhef en onder a, van de Huisvestingsverordening Den Haag 2015 – 2019 (hierna: Huisvestingsverordening). Het college heeft [appellant sub 2] als overtreder aangemerkt, omdat hij ten tijde van de controle huurder van de woning was, daar als bewoner stond ingeschreven in de basisregistratie personen en een overeenkomst met de netbeheerder had afgesloten, zodat aannemelijk is dat hij de illegale situatie heeft bewerkstelligd.
Het college heeft de boete in het besluit op bezwaar van 10 oktober 2017, onder verwijzing naar het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften van 9 oktober 2017, gehandhaafd.
De aangevallen uitspraak
2.    De rechtbank heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de hennepkwekerij van [appellant sub 2] een substantieel gedeelte van de woning betrof en dat de woning hierdoor minder geschikt was voor bewoning dan zonder de onttrekking het geval was. [appellant sub 2] heeft de woning gedeeltelijk onttrokken aan de bestemming tot bewoning en het college mocht daarom een bestuurlijke boete opleggen. De rechtbank heeft [appellant sub 2] niet gevolgd in zijn standpunt dat de woning niet valt binnen het werkingsbereik van de Huisvestingswet en heeft geoordeeld dat het verbod zoals neergelegd in artikel 21 van de Huisvestingswet geldt voor alle soorten woonruimten.
De rechtbank heeft vervolgens over de vraag of de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden had moeten worden gematigd als volgt geoordeeld. Volgens de rechtbank kan de financiële situatie van [appellant sub 2] als bijzondere omstandigheid worden aangemerkt, gelet op de hoogte van de boete in verhouding tot het maandelijkse inkomen zoals door hem inzichtelijk is gemaakt. De stelling van het college dat al aan [appellant sub 2] tegemoet is gekomen door een betalingsregeling te treffen, acht de rechtbank onvoldoende.
Volgens de rechtbank kan het beroep op de uitspraak van de Afdeling van 30 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1754, door het college niet slagen. Uit die uitspraak volgt dat bij gebrek aan inzicht in het uit een overtreding genoten voordeel aanleiding kan bestaan om niet tot matiging van de daarvoor opgelegde boete over te gaan, omdat niet kan worden beoordeeld of deze onevenredig hoog is. In dat geval achtte de Afdeling het aannemelijk dat, mede door het aantreffen van een contant geldbedrag van € 11.000,- de overtreder niet onaanzienlijke inkomsten heeft verkregen door het onttrekken van de woning ten behoeve van de hennepkwekerij. De rechtbank heeft vastgesteld dat niet is gebleken uit de dossierstukken of anderszins dat [appellant sub 2] inkomsten uit de hennepkwekerij heeft verkregen of anderszins financieel voordeel uit de overtreding heeft behaald, zodat geen sprake is van eenzelfde situatie als in die uitspraak.
Voor de wijze van matiging heeft de rechtbank aansluiting gezocht bij de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) van 11 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:9. De rechtbank heeft, uitgaande van opzet, de hoogte van de boete vastgesteld op een bedrag van € 2.400,-, te weten: 24 maal 10% van de bijstandsnorm voor alleenstaanden ten tijde van deze uitspraak, € 996,56, naar boven afgerond op een veelvoud van € 10,-. Hiermee moet worden geacht voldoende rekening te zijn gehouden met de financiële omstandigheden van [appellant sub 2], aldus de rechtbank.
Gronden hoger beroep college
3.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte aanleiding heeft gezien om de boete te matigen. Het college voert aan dat het afschrikwekkende effect dat een boete beoogt te hebben, door matiging van de boete van € 10.250,- naar € 2.400,- geheel verloren gaat. Het ontbreken van een differentiatie in boetehoogte anders dan op grond van recidive en bedrijfsmatigheid achtte de Afdeling niet onredelijk, maar als er vervolgens in verband met de financiële draagkracht gematigd moet worden, wordt iedere vorm van differentiatie volgens het college ondermijnd. Als gevolg van de matiging door de rechtbank blijft er weinig over van het oorspronkelijk opgelegde boetebedrag. Deze matigingswijze werkt risico-inschatting door potentiële overtreders in de hand.
Het college voert voorts aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de getroffen betalingsregeling onvoldoende is. Door het aanbieden van de betalingsregeling wordt al rekening gehouden met de draagkracht van [appellant sub 2].
Het college betoogt dat [appellant sub 2] de financiële gegevens pas in beroep heeft overgelegd en dat hij deze eerder in de procedure had moeten overleggen. Ook is het aannemelijk dat met het overleggen van de financiële gegevens geen volledig inzicht is gegeven in de financiële situatie en dus in het mogelijk genoten voordeel van de overtreding. Weliswaar heeft [appellant sub 2] verklaard dat dit de eerste keer zou zijn dat hij inkomsten uit de hennepteelt hoopte te krijgen, maar deze verklaring staat in contrast met andere feiten en verklaringen. [appellant sub 2] had immers wel voldoende middelen om direct nadat de hennepkwekerij was ontmanteld een transactie aan te gaan met netbeheerder Stedin waardoor hij de schade en afgetapte stroom heeft vergoed, hoewel hij reeds een schuld had bij de netbeheerder. Verder heeft hij verklaard dat er op zijn bankrekening niets te zien is anders dan het geld dat op zijn rekening staat ten behoeve van de huur en de verzekeringen en lijkt hij het overige contant te betalen. Zijn zoon zou assisteren bij de betaling van gas, water en elektra. Om deze redenen is het aannemelijk dat [appellant sub 2] geen volledig inzicht heeft gegeven in zijn inkomsten en uitgaven.
Volgens het college heeft de rechtbank ten onrechte aansluiting gezocht bij uitspraken van de CRvB in het kader van het sociale zekerheidsrecht. In deze zaak gaat het om een wettelijk gefixeerde boete waarbij de evenredigheidstoets geacht wordt reeds te hebben plaatsgevonden ten tijde van het bepalen van de hoogte van de boete.
[appellant sub 2] heeft zelf voorgesteld € 100,- per maand te betalen in plaats van wat er uit een draagkrachtberekening voortvloeit. Dat dit ertoe leidt dat hij langdurig met een betalingsregeling wordt geconfronteerd kan dan ook niet worden aangemerkt als een bijzondere omstandigheid op grond waarvan de boete moet worden gematigd.
Wettelijk kader
4.    Artikel 2, eerste lid, van de Huisvestingswet luidde op 17 januari 2017: "De gemeenteraad maakt van zijn bevoegdheden op grond van deze wet slechts gebruik indien dat noodzakelijk en geschikt is voor het bestrijden van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte."
Artikel 21, aanhef en onder a, luidde: "Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken."
Artikel 35, aanhef en onder a van de Huisvestingsverordening luidt: "De in bijlage III van deze verordening opgenomen categorieën woonruimten mogen niet zonder vergunning als bedoeld in artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk aan de bestemming tot (permanente) bewoning worden onttrokken."
Artikel 45, eerste lid, luidt: "Voor overtreding van de verboden, bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22 van de Huisvestingswet 2014, of het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26 van de Huisvestingswet 2014, kunnen burgemeester en wethouders een bestuurlijke boete opleggen."
Artikel 45, vierde lid luidt: "Bij de toepassing van het gestelde in voorgaande leden hanteren burgemeester en wethouders de boetes als vermeld in bijlage V van deze verordening."
In bijlage III van de verordening is het volgende vermeld: "Categorieën woonruimten waarvoor een vergunning benodigd is als bedoeld in artikel 35 (onttrekking, samenvoeging, omzetting of woningvorming):
Alle woonruimten, met uitzondering van:
a: onzelfstandige woonruimten;
b. standplaatsen voor woonwagens en ligplaatsen voor woonschepen;
c. woningen van toegelaten instellingen die ten behoeve van herstructurering gesloopt zullen worden;
d. samen te voegen woningen."
In bijlage V van de verordening is bepaald dat de boete bij overtreding van artikel 21, eerste lid, bij bedrijfsmatige exploitatie € 10.250,- bedraagt.
De hoogte van de boete
5.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de hennepkwekerij van [appellant sub 2] een substantieel gedeelte van de woning betrof, nu één slaapkamer geheel gebruikt werd voor het telen van hennep. De rechtbank heeft [appellant sub 2] niet gevolgd in zijn standpunt dat geen sprake is van onttrekking. Anders dan [appellant sub 2] in het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep, is het college in hoger beroep niet opgekomen tegen dat rechtbankoordeel. Gelet daarop moet bij de beoordeling van het hoger beroep van het college van de juistheid van dat oordeel worden uitgegaan.
Aangezien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, dient de hoogte te worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), waarin is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere boete oplegt, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Zoals volgt uit onder meer de uitspraken van de Afdeling van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:649, 5 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:953 en 22 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1751, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om de boete te matigen. Voor zover [appellant sub 2] stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 30 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1754, is het onttrekken van woonruimte, gelet op de schaarse woningvoorraad en de grote druk op de woningmarkt, reeds op zichzelf genomen een ernstige overtreding. Gelet hierop beoogt de boete een afschrikwekkend effect te hebben. Voorts is deze overtreding geheel aan [appellant sub 2] te wijten, zodat van een verminderde verwijtbaarheid geen sprake is.
5.1.    Wat betreft de door [appellant sub 2] gestelde geringe financiële draagkracht, is het volgende van belang. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 30 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1754, kan bij gebrek aan inzicht in het uit een overtreding genoten voordeel aanleiding bestaan om niet tot matiging van de daarvoor opgelegde boete over te gaan, omdat niet kan worden beoordeeld of deze onevenredig hoog is. De Afdeling achtte het in dat geval aannemelijk dat door het onttrekken van de woning ten behoeve van het exploiteren van de hennepkwekerij niet onaanzienlijke inkomsten zijn verkregen, mede door het aantreffen van € 11.000,- aan contant geld.
[appellant sub 2] heeft aangevoerd dat hij nog niet had geoogst. Ter zitting heeft het college desgevraagd toegelicht dat het een eerdere oogst niet kan aantonen. Er zijn onvoldoende aanwijzingen dat [appellant sub 2] eerder heeft geoogst. Er is dus geen sprake van eenzelfde situatie als in voornoemde uitspraak van de Afdeling.
5.2.    Nu er geen aanwijzingen zijn dat [appellant sub 2] inkomsten heeft verworven uit de hennepkwekerij zal voor het al dan niet matigen van de bestuurlijke boete nader moeten worden gekeken naar zijn financiële situatie. Voor zover [appellant sub 2] heeft gesteld dat de boete te hoog is en sprake is van geringe financiële draagkracht is het aan hem om dit aannemelijk te maken. Om deze situatie inzichtelijk te maken heeft [appellant sub 2] facturen van de huurkosten van zijn appartement overgelegd en belastingaangiftes van de jaren 2016 en 2017. Daarnaast heeft hij een aantal bankafschriften overgelegd.
Weliswaar heeft [appellant sub 2] een aantal stukken overgelegd, maar met deze stukken is hij er niet in geslaagd een compleet beeld van zijn financiële situatie te schetsen. [appellant sub 2] heeft bijvoorbeeld regelmatig grote bedragen gepind en hierover gesteld dat hij de huur contant betaalde. Zoals het college ter zitting naar voren heeft gebracht kunnen er vraagtekens worden geplaatst bij hetgeen [appellant sub 2] over zijn financiën heeft verklaard en overgelegd. De door [appellant sub 2] overgelegde rekeningafschriften geven onvoldoende inzicht om te kunnen beoordelen of de uitgaven overeenstemmen met de ontvangen inkomsten. Hierbij is zoals het college eveneens ter zitting naar voren heeft gebracht, van belang dat [appellant sub 2] pas in beroep financiële gegevens heeft overgelegd. [appellant sub 2] heeft ter zitting op de vraag waarom hij niet over één of twee jaren bankafschriften heeft overgelegd, verklaard dat hij voor bankafschriften uit het verleden terug moet naar de bank. Het college stelt zich terecht op het standpunt dat [appellant sub 2] er niet in is geslaagd aannemelijk te maken dat de boete te hoog is vanwege zijn geringe financiële draagkracht. De rechtbank heeft dit niet onderkend en ten onrechte reden gezien om de boete te matigen.
Het betoog slaagt.
Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2]
6.    [appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van het college gegrond is. Nu het hoger beroep van het college, gelet op het voorgaande, gegrond zal worden verklaard, is deze voorwaarde vervuld en kan tot een inhoudelijke beoordeling van het incidenteel hoger beroep worden overgegaan.
7.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij artikel 21 van de Huisvestingswet heeft overtreden. Hij voert aan dat de onttrekking van ondergeschikte aard was. Er was slechts een gedeelte van een kamer als hennepkwekerij in gebruik. Volgens [appellant sub 2] was daardoor de kamer in zoverre dus enkel verkleind. Aldus kan niet gezegd worden dat het huis door de hennepkwekerij niet meer geschikt was voor bewoning door hetzelfde aantal bewoners als daarvoor.
Voorts voert [appellant sub 2] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de bevoegdheid van het college op grond van artikel 21 van de Huisvestingswet op alle soorten woonruimten van toepassing is en zich niet tot goedkope woonruimten beperkt. Hij wijst daarbij op artikel 2 van de Huisvestingswet en de toelichting op de Huisvestingsverordening. Zijn woning valt niet binnen het werkingsbereik van de Huisvestingswet en de boetebevoegdheid kan dus niet ten aanzien van hem worden toegepast, aldus [appellant sub 2].
7.1.    In het op ambtseed opgemaakte inspectierapport van 27 januari 2017, deel uitmakend van het boeterapport, is vermeld dat de woning aan de [locatie] uit vier ruimtes bestond. Door de inspecteur is geconstateerd dat de als Ruimte 1 aangeduide ruimte in gebruik was als slaapkamer, met één slaapplaats. Ruimte 2 was eveneens in gebruik als slaapkamer met twee slaapplaatsen. Ruimte 3 stond volgens de inspecteur geheel ten dienste van het bedrijfsmatig kweken van hennep. In deze ruimte waren assimilatieverlichting, een afzuiginstallatie en koolstoffilters aangebracht. De wanden en het plafond van de ruimte waren afgewerkt met kunststof folie en de vloer was voorzien van waterwerende folie. De kozijnen van de ruimte waren dichtgemaakt met beplating en de transformatoren waren bevestigd op een houten plaat aan de muur. Ruimte 4 was in gebruik als woonkamer.
Een bestuursorgaan mag, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het rapport weergeven. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. De enkele stellingen van [appellant sub 2] zijn niet voldoende om niet uit te mogen gaan van het rapport. Bovendien wordt de inhoud van het inspectierapport ondersteund door foto’s, alsmede door een op ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal van bevindingen van de politie.
Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 11 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:25, maakt het voor boeteoplegging niet uit of de hele woning voor de hennepteelt werd gebruikt of alleen één kamer. Van belang is dat een substantieel deel van de woning werd gebruikt en dat deel daardoor niet meer kon worden gebruikt voor de bestemming wonen. Nu één kamer geheel gebruikt werd voor het telen van hennep betrof het een substantieel gedeelte van de woning. Doordat de slaapkamer niet langer geschikt was voor bewoning, was de woning voor bewoning door minder bewoners geschikt dan zonder de onttrekking het geval was. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat met de hennepkwekerij een gedeeltelijke onttrekking van de woonruimte aan de woonruimtevoorraad heeft plaatsgevonden.
De rechtbank heeft daarnaast terecht geoordeeld dat het verbod op woningonttrekking zonder vergunning zoals neergelegd in artikel 21 van de Huisvestingswet ook gold voor de woning die [appellant sub 2] huurde, ondanks dat het geen sociale huurwoning betreft. Anders dan [appellant sub 2] betoogt, leidt de beperking van artikel 2 van de Huisvestingswet waarin staat dat de verordenende bevoegdheid van de gemeenteraad wordt beperkt tot goedkope woonruimte er niet toe dat de woning van [appellant sub 2] niet onder het verbod valt. De Afdeling heeft een soortgelijk betoog verworpen in haar uitspraak van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2833. [appellant sub 2] heeft geen redenen aangevoerd waarom thans anders geoordeeld zou moeten worden. Anders dan [appellant sub 2] aanvoert, brengt de toelichting op de Huisvestingsverordening evenmin mee dat het verbod van artikel 21 van de Huisvestingswet niet gold voor de woning van [appellant sub 2]. De toelichting kan niet afdoen aan de tekst van artikel 35, aanhef en onder a, en bijlage III van de Huisvestingsverordening, die ondubbelzinnig niet slechts betrekking heeft op sociale woningen. Bovendien is in de toelichting op artikel 35 van de Huisvestingsverordening juist vermeld dat de Huisvestingswet de mogelijkheid biedt om voor alle woningen bij onttrekking een vergunningplicht in te stellen.
Het college was derhalve bevoegd om [appellant sub 2] een bestuurlijke boete op te leggen en de rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog van [appellant sub 2] faalt.
Slotsom
8.    Het hoger beroep van het college is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Het door [appellant sub 2] ingestelde beroep bij de rechtbank is ongegrond.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep van het college gegrond;
II.    verklaart het incidenteel hoger beroep ongegrond;
III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 1 november 2018 in zaak nr. 17/7617;
IV.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
w.g. Sevenster    w.g. Klein
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2019
176-893.