ECLI:NL:RVS:2016:206
Raad van State — Uitspraak 


201502570/1/A1.
Datum uitspraak: 3 februari 2016
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], beiden wonend te Epe (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 1]),
2. het college van burgemeester en wethouders van Epe,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 24 februari 2015 in zaak nr. 14/6351 in het geding tussen:
[appellant sub 1]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 12 februari 2014 heeft het college [appellant sub 1] onder het opleggen van dwangsommen gelast om een schuur, een houtopslag, een blokhut, een prieel, een kas, een afdak en een tuinhuis bij zijn recreatiewoning op het perceel [locatie] te Epe (hierna: het perceel) binnen acht weken na de verzenddatum van dit besluit te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij besluit van 25 juli 2014 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar, onder aanvulling van de motivering, ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 februari 2015 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 25 juli 2014 vernietigd voor zover dit betrekking heeft op het in stand gelaten dwangsombesluit met betrekking tot de schuur en de houtopslag. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 1] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting, gevoegd met zaken nrs. 201502569/1/A1, 201502568/1/A1 en 201502567/1/A1, behandeld op 22 september 2015, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. M. Kuiper, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door J. Bovendorp en A. Winkelman, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Daarna zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
1. Blijkens de stukken zijn de in geding zijnde bouwwerken inmiddels afgebroken.
2. Het college heeft aan de last onder dwangsom uitsluitend ten grondslag gelegd dat [appellant sub 1] de schuur en de houtopslag heeft gebouwd zonder daartoe vereiste omgevingsvergunning en niet dat die gebouwen zonder zo’n omgevingsvergunning in stand worden gelaten.
Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat [appellant sub 1] de schuur en de houtopslag op het perceel heeft gebouwd.
Het voert daartoe aan dat uit een bouwvergunning van 1966 voor de bouw van de recreatiewoning en uit een bouwvergunning van 1976 voor de verbouwing van die recreatiewoning niet blijkt dat die bouwwerken toen op het perceel aanwezig waren.
Voor zover [appellant sub 1] heeft verwezen naar het in de basisregistratie adressen en gebouwen aan de schuur toegekende identificatienummer en bouwjaar, kan daar volgens het college geen betekenis aan worden gehecht. Volgens het college is het daarin opgegeven bouwjaar 1950 fictief en niet gebaseerd op authentieke gegevens die over de specifieke bouwwerken op het perceel bekend zijn.
2.1. De vraag of [appellant sub 1] de bouwwerken op het perceel heeft gebouwd is relevant in verband met hetgeen de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 17 maart 2010 in zaak nr. 200901588/1/H1. Uit die uitspraak volgt dat in gevallen waarin de huidige eigenaar niet zelf bouwwerken zonder of in afwijking van een bouwvergunning heeft gebouwd, maar het gebouwde voor 1 april 2007 heeft verworven en aldus in stand laat, de rechtszekerheid zich er in beginsel tegen verzet dat het college van burgemeester en wethouders handhavend optreedt wegens overtreding van artikel 40, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woningwet (thans artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo)).
De Afdeling overweegt onder verwijzing naar haar uitspraak van 27 mei 2015 in zaak nr. 201406896/1/A1 dat het op de weg van het college ligt om aannemelijk te maken dat [appellant sub 1] overtreder is van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo en de daartoe vereiste feiten te stellen. Het is vervolgens aan [appellant sub 1] om die feiten, indien daartoe aanleiding bestond, te weerleggen of nader te verklaren, bij gebreke waarvan de rechter in beginsel van de juistheid van de feiten, zoals het college die heeft vastgesteld, dient uit te gaan.
2.2. Volgens het college zijn de zich op het perceel bevindende schuur en houtopslag na de koop van het perceel in 1975 door [appellant sub 1] gebouwd. Het college heeft daartoe verwezen naar de bij besluit van 1966 verleende bouwvergunning voor de recreatiewoning op het perceel. Onderdeel van die bouwvergunning is een situatietekening van de recreatiewoning waarop ook andere recreatiewoningen op het terrein waarop de recreatiewoning is gebouwd zijn weergegeven. Op deze tekening zijn de schuur en de houtopslag op het perceel niet weergegeven. Naar het oordeel van de Afdeling kan hieruit evenwel niet worden afgeleid dat [appellant sub 1] de houtopslag en de schuur heeft gebouwd. Die gebouwen zouden immers ook in de periode van 1966 tot 1975 gebouwd kunnen zijn.
Verder heeft het college verwezen naar een in 1976 verleende bouwvergunning voor het verbouwen van de recreatiewoning. Een kleine situatietekening maakt deel uit van deze vergunning waarop geen schuur en houtopslag is weergegeven. Hieruit is evenmin af te leiden dat [appellant sub 1] de houtopslag en de schuur heeft gebouwd. De tekening is zo klein dat het niet aannemelijk is dat is beoogd daarop een volledig beeld van het perceel weer te geven. Aan de aanvraag om bouwvergunning kan in dat verband ook geen betekenis worden toegekend, nu het college die niet meer heeft. Gelet daarop heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat [appellant sub 1] de schuur en de houtopslag heeft gebouwd.
Er wordt daarom niet meer toegekomen aan de beoordeling van het betoog dat [appellant sub 1] door te verwijzen naar de basisregistratie adressen en gebouwen de door het college gestelde feiten niet heeft kunnen weerleggen.
Het betoog faalt.
3. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Wissel en Schraveren" rust op het deel van het perceel waarop de blokhut, het prieel, de kas, het afdak en het tuinhuis staan de bestemming "Bos".
Ingevolge artikel 6.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de voor "Bos" aangewezen gronden bestemd voor de aanleg, instandhouding en ontwikkeling van bosbeplanting.
Ingevolge artikel 6.2 mogen op de voor "Bos" aangewezen gronden uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten dienste van de bestemming worden gebouwd.
Ingevolge artikel 6.3.1 is het verboden gronden en bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken in strijd met de bepalingen uit dit bestemmingsplan.
Ingevolge artikel 26.1 mag een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning, en afwijkt van het plan, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot, a. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
b. na het teniet gaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de bouwvergunning wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is teniet gegaan.
Ingevolge artikel 26.3 is het eerste lid niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.
Ingevolge artikel 26.4 mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet.
Ingevolge artikel 26.5, onder a, is het verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in 26.4 , te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
Ingevolge artikel
26.5, onder b, is het verboden het gebruik, bedoeld in 26.4 te hervatten of te laten hervatten, indien dat gebruik na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken.
Ingevolge artikel 2, aanhef en derde lid, aanhef en onder f, aanhef en onderdeel 3°, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht, zoals dat artikel luidde ten tijde van belang, (hierna: het Bor) is een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk in het achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
(…)
f. niet aan of bij:
(…)
3° een bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf door één huishouden.
4. Niet in geschil is dat [appellant sub 1] de blokhut, het prieel, de kas, het afdak en het tuinhuis op het perceel heeft gebouwd en die gebouwen in strijd zijn met het bestemmingsplan. Verder is ook niet in geschil dat voor die gebouwen geen omgevingsvergunningen zijn verleend.
5. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat voor de blokhut, het prieel, de kas, het afdak en het tuinhuis geen omgevingsvergunningen zijn vereist.
Hij voert daartoe aan dat deze gebouwen op de grond staande bijbehorende bouwwerken zijn als bedoeld in artikel 2, aanhef en derde lid, van bijlage II bij het Bor. Volgens [appellant sub 1] zijn deze gebouwen niet gebouwd bij een bouwwerk ten behoeve van een recreatief nachtverblijf omdat de recreatiewoning permanent wordt bewoond en dit gebruik onder het gebruiksovergangsrecht kan worden gebracht als bedoeld in artikel 26.4 van de planregels. De in artikel 2, aanhef en derde lid, aanhef en onder f, aanhef en onderdeel 3°, van bijlage II bij het Bor bedoelde uitzonderingsituatie is daarom hier niet van toepassing, aldus [appellant sub 1]. Hij verwijst ter motivering van zijn betoog naar de Nota van Toelichting bij het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 145-146).
5.1. Uit de gedingstukken blijkt dat de blokhut, het prieel, de kas, het afdak en het tuinhuis gebouwd zijn bij een recreatiewoning die wordt gebruikt voor permanente bewoning. Naar niet in geschil is, valt dit gebruik onder het in artikel 26.4 van de planregels neergelegde gebruiksovergangsrecht.
Naar het oordeel van de Afdeling betekent deze omstandigheid evenwel niet dat de gebouwen niet zijn gebouwd bij een bouwwerk ten behoeve van een recreatief nachtverblijf als bedoeld in artikel 2, aanhef en derde lid, aanhef en onder f, aanhef en onderdeel 3°, van bijlage II bij het Bor.
Daarbij is van belang dat de recreatiewoning op het perceel in het bestemmingsplan is bestemd als recreatiewoning. Het feitelijke gebruik van de recreatiewoning doet hieraan niet af.
5.2. Steun voor dit oordeel vindt de Afdeling in de Nota van Toelichting bij het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 145-146). Hierin is onder meer het volgende vermeld.
"De onder 3° opgenomen uitzondering ziet (…) niet op een bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf door één huishouden waarvoor een omgevingsvergunning met een onbeperkte gelding is verleend om het bouwwerk, in strijd met het bestemmingsplan of andere planologische regeling, voor bewoning te gebruiken. Hierdoor is het desbetreffende bouwwerk in feite een "gewone" woning geworden. Een dergelijke situatie zal in beginsel ook op termijn in de van toepassing zijnde planologische regeling worden verwerkt. Dit is anders bij een recreatiewoning ten aanzien waarvan met toepassing van artikel 4, onderdeel 10, van deze bijlage een omgevingsvergunning is verleend om die recreatiewoning, in strijd met het bestemmingsplan of andere planologische regeling voor bewoning te gebruiken. Op grond van artikel 5.18, vierde lid, van het Bor is een dergelijke omgevingsvergunning persoonsgebonden en dient daarin te worden bepaald dat zij slechts geldt voor de termijn gedurende welke degene aan wie de vergunning is verleend de recreatiewoning onafgebroken bewoont. Na het beëindigen van die bewoning zal de desbetreffende recreatiewoning weer uitsluitend als recreatiewoning dienst doen. Een recreatiewoning waarvoor een persoonsgebonden omgevingsvergunning als hier bedoeld is verleend, valt daarom wel onder de onder 3° opgenomen uitzondering."
Gezien het vorenstaande wordt een tijdelijke rechtmatige situatie, zoals die waarbij een persoonsgebonden omgevingsvergunning is verleend, niet van de onder 3° opgenomen uitzondering uitgezonderd. De Afdeling ziet geen aanleiding anders te oordelen over de zich hier voordoende situatie waarin een geslaagd beroep op het gebruiksovergangsrecht kan worden gedaan. Immers in die situatie zal de recreatiewoning na een onderbreking van de bewoning, zoals bedoeld in artikel 26.5, onder b, van de planregels, weer uitsluitend als recreatiewoning dienst doen. In geval een omgevingsvergunning is verleend om een recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan voor bewoning te gebruiken, gaat de onder 3° opgenomen uitzondering volgens de Nota van Toelichting niet op. Die situatie doet zich hier evenwel niet voor omdat zo’n omgevingsvergunning niet is verleend. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat de blokhut, het prieel, de kas, het afdak en het tuinhuis op het perceel geen bouwwerken zijn als bedoeld in artikel 2, aanhef en derde lid, van bijlage II bij het Bor.
Het betoog faalt.
6. [appellant sub 1] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de blokhut, het prieel, de kas, het afdak en het tuinhuis op het perceel onder het bouwovergangsrecht kunnen worden gebracht. Hij voert daartoe aan dat ingevolge artikel 26.3 van de planregels de overgangsbepalingen van de hiervoor geldende bestemmingsplannen "Wissel 1994, 1e partiële herziening" en "Wissel 1994" bepalend zijn voor de vraag of voormelde bouwwerken onder de beschermende werking van het overgangsrecht vallen.
6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 januari 2015 in zaak nr. 201401844/1/A1) verschaft een met succes gedaan beroep op het overgangsrecht geen omgevingsvergunning vervangende titel en wordt het bouwwerk daardoor evenmin anderszins gelegaliseerd. De rechtbank heeft terecht overwogen dat zelfs wanneer zou worden aangenomen dat een gerechtvaardigd beroep op het overgangsrecht kan worden gedaan, dit onverlet laat dat dit de bouwwerken niet legaliseert en dat een omgevingsvergunning vereist blijft. Onder verwijzing naar artikel 26.1 van de planregels, geeft het overgangsrecht slechts een titel voor gedeeltelijke vernieuwing of verandering. Het beroep op het overgangsrecht kan reeds daarom niet leiden tot het daarmee door [appellant sub 1] beoogde doel.
Het betoog faalt.
7. De conclusie is dat de blokhut, het prieel, de kas, het afdak en het tuinhuis zijn gebouwd zonder een daartoe vereiste omgevingsvergunning zodat het college ter zake handhavend kon optreden.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
8. [appellant sub 1] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college door handhavend op te treden heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel. Hij voert daartoe aan, onder verwijzing naar een door hem overgelegde brief van het college van 1 augustus 1996, dat hem daarin is toegezegd dat het perceel bij de eerstvolgende herziening van het bestemmingsplan een woonbestemming zal krijgen. Volgens [appellant sub 1] valt uit een besluit van de raad van de gemeente van Epe van 18 juli 1996 af te leiden dat die toezegging aan die raad is toe te rekenen.
8.1. Volgens de brief van het college van 1 augustus 1996 heeft de daarin gedane mededeling betrekking op de eerstvolgende herziening van het toentertijd ter plaatse geldende bestemmingsplan "Wissel 1994".
Blijkens de stukken vond de eerste herziening van dat bestemmingsplan plaats toen de raad van de gemeente bij besluit van 14 december 2000 het bestemmingsplan ""Wissel 1994, 1e partiële herziening" had vastgesteld en het college van gedeputeerde staten van Gelderland bij besluit van 3 juli 2001 had beslist over de goedkeuring van dat bestemmingsplan.
Tegen dit besluit is beroep ingesteld bij de Afdeling. Daarbij is, onder verwijzing naar de door [appellant sub 1] bedoelde brief van het college, een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel.
Bij uitspraak van 3 april 2002 in zaak nr. 200103856/1 tussen onder andere [appellant sub 1] en het college van gedeputeerde staten van Gelderland heeft de Afdeling voormeld beroep op het vertrouwensbeginsel verworpen. In die uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat het college van gedeputeerde staten van Gelderland aan de brieven van het gemeentebestuur aan appellanten, waarin het voornemen kenbaar wordt gemaakt dat bij de eerstvolgende planherziening aan de recreatiewoningen van appellanten een woonbestemming zal worden gegeven, niet de betekenis heeft hoeven toekennen die appellanten daaraan toegekend willen zien. Deze brieven laten immers onverlet dat het gemeentebestuur een eerder ingenomen standpunt kan wijzigen naar aanleiding van nieuwe inzichten of ontwikkelingen, aldus de Afdeling. De uitspraak van 3 april 2002 is in rechte onaantastbaar.
Gelet hierop kan in deze procedure in hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd geen grond worden gevonden voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college heeft gehandeld in strijd met het vertrouwensbeginsel.
9. [appellant sub 1] betoogt verder, onder verwijzing naar hetgeen hij in beroep heeft aangevoerd, dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
9.1. Dit betoog is een herhaling van hetgeen [appellant sub 1] in beroep bij de rechtbank heeft aangevoerd. De rechtbank is hierop in de aangevallen uitspraak gemotiveerd ingegaan. In hoger beroep heeft [appellant sub 1] geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende gronden en argumenten in de aangevallen uitspraak onjuist, dan wel onvolledig zou zijn. In hetgeen [appellant sub 1] in zoverre heeft aangevoerd, bestaat dan ook geen aanleiding voor vernietiging van de aangevallen uitspraak.
10. [appellant sub 1] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college lange tijd niet handhavend heeft opgetreden.
Volgens [appellant sub 1] had het college acht moeten slaan op de verjaringsregels als neergelegd in artikel 3:326 van het Burgerlijk Wetboek die ook buiten het vermogensrecht van overeenkomstige toepassing zijn voor zover de aard van de betrokken rechtsverhouding zich daartegen niet verzet. Volgens [appellant sub 1] klemt dit te meer omdat hij voor de berging met veranda wel al die tijd ingevolge de Wet waardering onroerende zaken belasting heeft betaald.
10.1. [appellant sub 1] heeft deze grond en de daaraan ten grondslag liggende feiten voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom het hierboven weergegeven betoog niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en [appellant sub 1] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.
11. [appellant sub 1] betoogt verder dat het college door de uitvoering van bestuursdwang aan te kondigen heeft gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 1, Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), artikel 8 van het EVRM en artikel 10 van de Grondwet. [appellant sub 1] voert daartoe aan, onder verwijzing naar hetgeen hij heeft aangevoerd onder 8, 9 en 10 dat het college een onrechtmatige inbreuk heeft gemaakt op het eigendomsrecht van [appellant sub 1], waarbij het college heeft gehandeld in strijd met de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit.
11.1. [appellant sub 1] betoogt tevergeefs dat het college door de uitvoering van bestuursdwang aan te kondigen heeft gehandeld in strijd met artikel 1, Eerste Protocol bij het EVRM, artikel 8 van het EVRM en artikel 10 van de Grondwet, reeds omdat het college geen last onder bestuursdwang heeft opgelegd. Voor zover het betoog van [appellant sub 1] moet worden opgevat als gericht tegen het in bezwaar gehandhaafde besluit van 12 februari 2014, wordt in de door [appellant sub 1] gestelde inbreuk op zijn eigendomsrecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college heeft gehandeld in strijd met artikel 8 van het EVRM of artikel 10 van de Grondwet nu deze artikelen geen betrekking hebben op de bescherming van de eigendom.
Verder wordt in het aangevoerde evenmin grond gevonden voor het oordeel dat het college heeft gehandeld in strijd met artikel 1, Eerste Protocol bij het EVRM. Aangezien de blokhut, het prieel, de kas, het afdak en het tuinhuis zijn gebouwd zonder de daartoe vereiste omgevingsvergunning is er sprake van een overtreding. Artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM laat onverlet dat wettelijke voorschriften die noodzakelijk kunnen worden geacht met betrekking tot het gebruik van eigendom in overeenstemming met het algemeen belang worden vastgesteld en toegepast. De Woningwet, de Wabo en het bestemmingsplan behelzen zodanige voorschriften. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 15 januari 2014 in zaak nr. 201303563/1/A1) mag naleving van die voorschriften door handhavend optreden worden afgedwongen. Nu niet nader is gemotiveerd waarom het college door handhavend op te treden heeft gehandeld in strijd met de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit, faalt dit beroep.
12. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. van Leeuwen, griffier.
w.g. Wortmann w.g. Van Leeuwen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 februari 2016
543.