ECLI:NL:RVS:2020:208
Raad van State — Uitspraak 


201708088/1/A1.
Datum uitspraak: 22 januari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Mirec B.V. tevens handelend onder de namen Sims Recycling Solutions Coöperatief B.A. en Sims Recycling Solutions (hierna: Sims), gevestigd te Eindhoven,
appellante,
en
de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, thans: de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 20 april 2017 heeft de staatssecretaris Sims onder oplegging van een dwangsom gelast zich te onthouden van verwerkingshandelingen aan afgedankte elektrische en elektronische apparatuur met een Cathode Ray Tube die niet als passend kunnen worden gekwalificeerd in de zin van artikel 11, eerste en tweede lid, aanhef en onder a en d, van de Regeling afgedankte elektrische en elektronische apparatuur (hierna: de Regeling).
Bij besluit van 31 augustus 2017 heeft de staatssecretaris het door Sims hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft Sims beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 april 2018, waar Sims, vertegenwoordigd door mr. R.G.J. Laan, advocaat [NAAM], [gemachtigden], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. E. Huisman, mr. J.J. Kerssemakers, A.M. Witte, mr. G.A.M.L. Dohmen en J.B.G. Simons, zijn verschenen.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend.
De staatssecretaris en Sims hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 27 maart 2019, waar Sims, vertegenwoordigd door mr. R.G.J. Laan, advocaat [NAAM], [gemachtigden], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. E. Huisman, A.M. Witte en mr. M. Waasdorp, zijn verschenen.
Overwegingen
Begrippen en afkortingen
1.    In de besluiten van 20 april 2017 en 31 augustus 2017 en in de relevante regelgeving wordt afgedankte elektrische en elektronische apparatuur afgekort als AEEA. In deze uitspraak zal deze afkorting ook worden gebruikt.
Een Cathode Ray Tube (CRT), ook wel kathodestraalbuis of beeldbuis genoemd, is een beeldscherm dat tot een aantal jaar geleden werd gebruikt in onder meer televisies en monitoren. Een CRT is het geheel van de elektronenbuis en het fluorescentiescherm, waarop het beeld wordt weergegeven, en bestaat voor het grootste gedeelte uit loodhoudend glas. In de CRT heerst een vacuüm. Ter plaatse van het fluorescentiescherm is het glas aan de binnenzijde voorzien van een fluorescerende laag die bestaat uit zogenoemd fluorescentiepoeder. Fluorescentiepoeder bevat doorgaans verschillende metalen, zeldzame metalen en zware metalen en wordt in beginsel beschouwd als een gevaarlijke afvalstof.
Een CRT-apparaat is een heel apparaat dat een CRT bevat, zoals een hele televisie of monitor inclusief de omkasting van het beeldscherm. CRT-glas is het glas afkomstig van een gebroken CRT.
De last onder dwangsom
2.    Sims drijft aan de Hastelweg 251 te Eindhoven een inrichting voor onder meer het verwerken van overtollige en afgedankte elektronische en elektrische apparaten, waaronder monitoren en televisies met een CRT. In de inrichting worden hele CRT-apparaten verkleind in een shredder. Vervolgens wordt het geshredderde materiaal gesorteerd in kunststof, elektronicascrap en CRT-glas. Tijdens het hele proces wordt het vrijkomende fluorescentiepoeder afgezogen. De gesorteerde fracties kunststof en elektronicascrap worden gevoegd bij het andere kunststof en elektronicascrap dat vrijkomt bij de verwerking van andere apparaten in de inrichting. Het CRT-glas wordt afgevoerd naar een andere verwerker.
Op 22 februari 2016 en 11 juli 2016 hebben toezichthouders van de staatssecretaris de inrichting bezocht en op 4 oktober 2016 heeft een monsternemingsbezoek plaatsgevonden. Naar aanleiding van de bevindingen hiervan heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat Sims de in de Regeling opgenomen voorschriften over de passende verwerking van CRT-beeldschermen overtreedt, doordat de CRT-apparaten voorafgaand aan het shredderproces niet worden ontdaan van de beeldbuizen en doordat de fluorescerende coatings van de beeldbuizen niet worden afgezonderd.
2.1.    Bij het besluit van 20 april 2017 heeft de staatssecretaris aan Sims een last onder dwangsom opgelegd wegens het in strijd met artikel 11 van de Regeling niet passend verwerken van CRT-apparatuur. De last luidt als volgt:
"Ik gelast u zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk 6 weken na de dag waarop dit besluit in werking treedt (zijnde de begunstigingstermijn), te onthouden van verwerkingshandelingen aan afgedankte CRT-apparatuur die niet als passend kunnen worden gekwalificeerd in de zin van artikel 11, eerste en tweede lid, sub a en sub d, van de Regeling.
Concreet betekent dit dat u:
1. uit AEEA met een beeldbuis de beeldbuis dient af te zonderen van de overige onderdelen, zoals voorgeschreven in artikel 11, eerste en tweede lid, sub a, van de Regeling en Bijlage VII, punt 1, van de Richtlijn;" bedoeld is de Richtlijn 2012/19/EU van het Europees Parlement en de Raad van 4 juli 2012 betreffende afgedankte elektrische en elektronische apparatuur (AEEA) (PB 2012, L 197) (hierna: de Richtlijn); en
"2. zorg dient te dragen voor afzondering van het in die beeldbuizen aanwezige fluorescentiepoeder, zoals voorgeschreven in artikel 11, eerste en tweede lid, sub a, van de Regeling en Bijlage VII, punt 2 van de Richtlijn;
3. de verwerkingshandeling dusdanig dient toe te passen dat het op milieuverantwoorde wijze voorbereiden voor hergebruik en recycleren van onderdelen van complete apparaten niet bemoeilijkt wordt door contaminatie met fluorescentiepoeder en CRT glas, zoals voorgeschreven artikel 11, eerste en tweede lid, sub a, van de Regeling en Bijlage VII, punt 3, van de Richtlijn;
4. zich op grond van artikel 11, eerste en tweede lid, sub d, van de Regeling bij de verwerking van AEEA met CRT-beeldbuizen dient te houden aan de voorschriften uit de WEEELABEX. Meer in het bijzonder dient u bij de verwerking van AEEA met CRT beeldbuizen op grond van voorschriften 5.1.1, 5.1.3 en 5.2.3 van Part II Specific requirements CRT Display Appliances van de WEEELABEX Standard on Treatment v10, verontreiniging van componenten en fracties van apparaten met een beeldbuis door fluorescerende coatings en/of beeldbuisglas te voorkomen;
5. ongecontroleerd kiepen bij de aanvoer van CRT apparaten bij de CRT lijn dient te voorkomen, zoals voorgeschreven in voorschrift 5.1.4 van Part I van de WEEELABEX."
De dwangsom bedraagt € 60.000,00 per geconstateerde overtreding, met een maximum van € 60.000,00 per kalenderweek en € 720.000,00 in totaal.
Artikel 11 van de Regeling
3.    Artikel 11, eerste lid, van de Regeling luidt: "Een verwerker van afgedankte elektrische en elektronische apparatuur draagt er zorg voor dat gescheiden ingezamelde afgedankte elektrische en elektronische apparatuur passend wordt verwerkt overeenkomstig de minimale streefcijfers inzake nuttige toepassing van bijlage V van richtlijn nr. 2012/19/EU."
Het tweede lid luidt: "Passend verwerken als bedoeld in het eerste lid houdt ten minste in dat:
a. de verwerking, anders dan de voorbereiding voor hergebruik, en handelingen in verband met nuttige toepassing en recycling, de afzondering van alle vloeistoffen en een selectieve behandeling overeenkomstig bijlage VII van richtlijn nr. 2012/19/EU omvat;
[…]
d. ingenomen afgedankte elektrische en elektronische apparatuur vanaf 1 juli 2015 wordt verwerkt volgens de WEEELABEX Standard, hetgeen in ieder geval wordt aangetoond met een conformiteitsverklaring die aangeeft dat gewerkt wordt overeenkomstig de WEEELABEX Standard."
Passende verwerking
4.    Sims betwist dat haar werkwijze, waarbij hele CRT-apparaten worden geshredderd, niet als passende verwerking in de zin van artikel 11 van de Regeling kan worden gekwalificeerd. Volgens haar levert haar werkwijze geen overtreding van die bepaling op. Daartoe voert zij verschillende argumenten aan.
5.    Sims voert aan dat haar werkwijze WEEELABEX-gecertificeerd is. Volgens haar volgt uit artikel 11 van de Regeling dat sprake is van passende verwerking indien wordt voldaan aan de WEEELABEX Standard. Uit het tweede lid, onder d, volgt volgens haar dat het hebben van een conformiteitsverklaring aantoont dat wordt voldaan aan de WEEELABEX Standard en dat deze verklaring dus ook aantoont dat sprake is van passende verwerking. Volgens Sims kan de staatssecretaris zich niet op het standpunt stellen dat geen sprake is van passende verwerking, terwijl dat volgens de certificerende instelling wel het geval is, zoals blijkt uit de conformiteitsverklaring.
5.1.    Anders dan Sims betoogt, volgt uit artikel 11, tweede lid, onder d, van de Regeling niet dat het hebben van een conformiteitsverklaring zonder meer aantoont dat wordt voldaan aan de WEEELABEX Standard. Bepaald is dat moet worden verwerkt volgens de WEEELABEX Standard én dat dat in ieder geval met een conformiteitsverklaring moet worden aangetoond. Doordat haar werkwijze WEEELABEX-gecertificeerd is, voldoet Sims aan het tweede vereiste dat zij een conformiteitsverklaring moet hebben. Daarmee staat echter niet vast dat zij op dat moment en in de toekomst op alle punten volgens de WEEELABEX Standard werkt.
Het betoog faalt in zoverre.
5.2.    In artikel 11, tweede lid, onder a tot en met d, van de Regeling zijn vier criteria opgesomd waaraan een passende verwerking ten minste moet voldoen. Het voldoen aan de WEEELABEX Standard is één van die vier criteria. Gelet hierop kan uit de tekst van artikel 11 niet worden afgeleid dat als wordt voldaan aan de WEEELABEX Standard, alleen al daarom sprake is van passende verwerking. Bovendien heeft de staatssecretaris zich in het besluit van 20 april 2017 nu juist op het standpunt gesteld dat de werkwijze van Sims niet voldoet aan de WEEELABEX Standard.
Op grond van artikel 18.2b, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer, in samenhang met artikel 9.5.2 van die wet, is de staatssecretaris bevoegd om handhavend op te treden tegen een overtreding van artikel 11 van de Regeling.
In de toelichting bij de Regeling (Stct. 5 februari 2014, nr. 2975, blz. 11) staat dat de WEEELABEX Standard met zich meebrengt dat verwerkers door middel van verplichte certificering moeten aantonen dat zij voldoen aan de norm en daarmee aan de verplichtingen van de Richtlijn. Deze passage uit de toelichting impliceert dat met het voldoen aan de WEEELABEX Standard ook aan alle verplichtingen van de Richtlijn wordt voldaan en ondersteunt daarmee de stelling van Sims. In de toelichting staat echter ook dat de staatssecretaris los van deze certificering handhavend kan optreden bij overtredingen van de bepalingen in de Regeling.
Aangezien de toelichting niet eenduidig is, kent de Afdeling doorslaggevend gewicht toe aan de letterlijke tekst van artikel 11, tweede lid, van de Regeling, op grond waarvan passende verwerking ten minste inhoudt dat wordt voldaan aan de vier in dat artikellid vermelde criteria, waaronder het onder d vermelde verwerken volgens de WEEELABEX Standard, maar ook de onder a vermelde selectieve behandeling overeenkomstig Bijlage VII van de Richtlijn. Uit deze tekst en de in de Wet milieubeheer geregelde handhavingsbevoegdheid, die onafhankelijk van de certificering bestaat, volgt dat de staatssecretaris een zelfstandige bevoegdheid heeft om handhavend op te treden indien niet wordt voldaan aan de vier in artikel 11, tweede lid, vermelde criteria voor passende verwerking. Dit betekent dat de staatssecretaris zelfstandig moet kunnen beoordelen of wordt voldaan aan elk van deze criteria.
Gelet hierop kon de staatssecretaris zich zelfstandig op het standpunt stellen dat de verwerking van CRT-apparaten bij Sims geen passende verwerking als bedoeld in artikel 11 van de Regeling is, los van het standpunt van de certificerende instelling daarover. De vraag of de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld, wordt hierna onder 6, 7 en 8 besproken.
Het betoog faalt ook in zoverre.
6.    Sims voert aan dat binnen haar inrichting de beeldbuizen en de fluorescerende laag worden afgezonderd volgens Bijlage VII van de Richtlijn. Volgens haar wordt met de term 'afgezonderd', gelet op het gebruik van de term 'removed' in de Engelstalige versie, bedoeld dat de fluorescerende laag uiteindelijk moet worden verwijderd in het ververwerkingsproces. Dat gebeurt volgens haar omdat de CRT-apparatuur afzonderlijk van andere AEEA wordt behandeld en de fluorescerende laag in het werkingsproces bij haar en vervolgens bij het bedrijf Jansen Recycling geheel wordt verwijderd.
Sims voert in dit kader aan dat de in artikel 11 van de Regeling bedoelde passende verwerking niet binnen één inrichting hoeft plaats te vinden, maar ook in een recyclingketen van twee of meer inrichtingen kan plaatsvinden onder de voorwaarde dat mogelijke gevaarlijke stoffen zich aanwijsbaar in identificeerbare stromen bevinden. Volgens Sims kwalificeert de verdere verwerking van het CRT-glas bij Jansen Recycling als een vervolgstap in de passende verwerking, waarbij het fluorescentiepoeder geheel wordt verwijderd.
6.1.    Bijlage VII, punt 1, van de Richtlijn luidt: "Uit gescheiden ingezamelde AEEA moeten ten minste de volgende stoffen, mengsels en onderdelen worden afgezonderd:
[…]
- beeldbuizen,"
Punt 2 luidt: "De volgende onderdelen van gescheiden ingezamelde AEEA moeten als volgt worden behandeld:
- beeldbuizen: de fluorescerende laag moet worden afgezonderd;"
6.2.    Samengevat is in Bijlage VII van de Richtlijn onder punt 1 bepaald dat beeldbuizen moeten worden afgezonderd uit AEEA en onder punt 2 bepaald dat bij de behandeling van beeldbuizen, de fluorescerende laag moet worden afgezonderd.
In haar betoog dat in het gehele verwerkingsproces de fluorescerende laag uiteindelijk wordt verwijderd, gaat Sims eraan voorbij dat in Bijlage VII van de Richtlijn niet enkel is bepaald dat de fluorescerende laag moet worden verwijderd, maar dat ten eerste is voorgeschreven dat uit AEEA de beeldbuizen moeten worden afgezonderd en ten tweede dat bij de behandeling van die afgezonderde beeldbuizen de fluorescerende laag moet worden verwijderd. Zoals onder 2 is beschreven, worden in de inrichting van Sims hele CRT-apparaten verkleind in een shredder, waarna het geshredderde materiaal wordt gesorteerd in kunststof, elektronicascrap en CRT-glas en waarbij het vrijkomende fluorescentiepoeder wordt afgezogen.
Door het shredderen van hele CRT-apparaten wordt niet voldaan aan het eerste vereiste dat uit AEEA de beeldbuizen moeten worden afgezonderd, omdat daarbij op geen enkel punt in het verwerkingsproces de beeldbuizen worden afgezonderd uit de CRT-apparaten. Bij het shredderen worden de beeldbuizen in de CRT-apparaten verkleind tot CRT-glas, waarna er in het geshredderde materiaal geen beeldbuizen meer aanwezig zijn die afgezonderd kunnen worden. Met het afzonderen van het CRT-glas uit het geshredderde materiaal wordt niet voldaan aan het vereiste dat de beeldbuizen moeten worden afgezonderd uit AEEA.
Als gevolg van het niet afzonderen van de beeldbuizen, vindt ook geen behandeling van afgezonderde beeldbuizen plaats, waarbij de fluorescerende laag daaruit wordt afgezonderd. Door het shredderen van hele CRT-apparaten wordt dus ook niet voldaan aan het tweede vereiste dat bij de behandeling van beeldbuizen de fluorescerende laag moet worden afgezonderd. Dat in het hele verwerkingsproces de fluorescerende laag uiteindelijk wordt verwijderd uit het geshredderde materiaal, zoals Sims stelt, doet er niet aan af dat er geen behandeling van beeldbuizen plaatsvindt waarbij de afzondering van de fluorescerende laag zou moeten plaatsvinden.
Gelet op het voorgaande heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat de verwerking van CRT-apparatuur bij Sims geen selectieve behandeling overeenkomstig Bijlage VII van de Richtlijn omvat, waardoor artikel 11, eerste en tweede lid, aanhef en onder a, van de Regeling wordt overtreden.
Het betoog faalt in zoverre.
6.3.    Sims voert terecht aan dat de in artikel 11 van de Regeling bedoelde passende verwerking niet binnen één inrichting hoeft plaats te vinden. Het is dan ook niet in strijd met dat artikel dat, bij de behandeling van afgezonderde beeldbuizen, de fluorescerende laag niet geheel wordt afgezonderd binnen één inrichting, maar dat het CRT-glas daarvoor wordt afgevoerd naar een andere verwerker. Zoals hiervoor is overwogen, vindt in de inrichting van Sims echter geen behandeling van afgezonderde beeldbuizen plaats. De door Sims gestelde omstandigheid dat bij Jansen Recycling het fluorescentiepoeder geheel wordt afgezonderd van het CRT-glas, doet er niet aan af dat het hele verwerkingsproces geen passende verwerking is, omdat in dat proces de beeldbuizen niet zijn afgezonderd en geen behandeling van afgezonderde beeldbuizen heeft plaatsgevonden.
Deze omstandigheid maakt wel dat het tweede onderdeel van de opgelegde last, dat Sims zorg moet dragen voor afzondering van het fluorescentiepoeder, verder strekt dan nodig is om een overtreding van artikel 11 van de Regeling te voorkomen. Zolang in de inrichting van Sims uitsluitend verwerkingshandelingen worden verricht die voldoen aan de in artikel 11, tweede lid, vermelde criteria, handelt zij niet in strijd met dat artikel door CRT-glas af te voeren naar een andere verwerker voor de afzondering van de fluorescerende laag.
Het betoog slaagt in zoverre.
7.    Sims voert daarnaast aan dat haar werkwijze in overeenstemming is met de WEEELABEX Standard. Volgens haar biedt de WEEELABEX Standard ruimte voor het shredderen van hele CRT-apparaten. Ter onderbouwing hiervan, verwijst zij naar voorschrift 4.2.3 van Part II van de WEEELABEX Standard waarin is bepaald dat het droog breken, shredderen, splitsen en reinigen van CRT's of CRT-apparaten moet plaatsvinden in een omgeving met een effectieve stofafzuiging en een doelmatig luchtfiltersysteem.
7.1.    Voorschrift 4.2.3 van Part II van de WEEELABEX Standard luidt: "Dry crushing, shredding, splitting and cleaning of CRT or CRT display appliances shall be carried out in an environment with effective dust exhausting connected to an efficient air filtration system. […]"
Voorschrift 5.1.1 luidt: "During de-pollution operations CRT or CRT glass shall be separated from the rest of CRT display appliances to avoid contamination of other components and fractions of CRT display appliances."
Voorschrift 5.1.3 luidt: "Other components and fractions of CRT display appliances after de-pollution operations shall not contain CRT glass. Exceptions are:
- deflection coil components where the content of CRT glass is less than 4 % by weight of CRT glass,
- waste sludge from wet method of processing,
- dust from air filtration system and the finest waste fraction from sieving process,
- removed fluorescent coatings fraction.
Voorschrift 5.2.3 luidt: "Treatment operations shall avoid contamination of components and fractions of CRT display appliances by fluorescent coatings. […]"
7.2.    In voorschrift 5.1.1 van Part II van de WEEELABEX Standard is bepaald dat bij de verwijdering van gevaarlijke afvalstoffen de CRT's of het CRT-glas moeten worden gescheiden van de rest van de CRT-apparaten om contaminatie van andere componenten en fracties van die apparaten te voorkomen.
Doordat in de inrichting hele CRT-apparaten worden geshredderd, worden de CRT's niet gescheiden van de rest van die apparaten. Weliswaar wordt in het vervolg van het verwerkingsproces het CRT-glas gescheiden van de fracties kunststof en elektronicascrap, maar doordat de hele apparaten eerst zijn geshredderd, zijn deze fracties gecontamineerd geraakt met CRT-glas en fluorescentiepoeder. Deze contaminatie kan worden voorkomen door de CRT's te scheiden van de rest van de CRT-apparaten. De werkwijze van Sims waarbij hele CRT-apparaten worden geshredderd, waardoor de fracties kunststof en elektronicascrap gecontamineerd raken met CRT-glas en fluorescentiepoeder, is dan ook niet in overeenstemming met voorschrift 5.1.1 van Part II van de WEEELABEX Standard.
7.3.    In voorschrift 5.1.3 van Part II van de WEEELABEX Standard is bepaald dat andere componenten en fracties van CRT-apparaten na de verwijdering van gevaarlijke afvalstoffen geen CRT-glas mogen bevatten. Vervolgens worden er vier uitzonderingen op die regel genoemd. Kunststof en elektronica vallen niet onder die vier uitzonderingen.
Niet in geschil is dat de fracties kunststof en elektronicascrap die vrijkomen bij de verwerking van CRT-apparaten nog CRT-glas bevatten.
Deze fracties worden gevoegd bij het andere kunststof en elektronica dat vrijkomt in de inrichting en ondergaan op geen enkel moment in het verwerkingsproces meer handelingen die zijn gericht op het volledig verwijderen van het CRT-glas daaruit. Hierdoor wordt niet voldaan aan voorschrift 5.1.3 van Part II van de WEEELABEX Standard.
7.4.    In voorschrift 5.2.3 van Part II van de WEEELABEX Standard is bepaald dat bij verwerkingshandelingen moet worden voorkomen dat componenten en fracties van CRT-apparaten gecontamineerd raken door fluorescerende coatings. Doordat hele CRT-apparaten worden geshredderd komt het fluorescentiepoeder uit de gebroken CRT's bij alle fracties van de CRT-apparaten terecht. Aangezien hierbij niet wordt voorkomen dat andere fracties gecontamineerd raken, is deze verwerkingshandeling niet in overeenstemming met voorschrift 5.2.3 van Part II van de WEEELABEX Standard.
7.5.    Sims stelt terecht dat voorschrift 4.2.3 van Part II van de WEEELABEX Standard het shredderen van CRT-apparaten vermeldt, waaruit kan worden afgeleid dat de WEEELABEX Standard het shredderen van hele CRT-apparaten niet uitsluit. Anders dan Sims betoogt, doet dit echter niet af aan de overtreding van de voorschriften 5.1.1, 5.1.3 en 5.2.3. Daarbij is doorslaggevend dat de voorschriften 5.1.1, 5.1.3 en 5.2.3 in hoofdstuk 5 "Technical requirements" staan en gaan over de wijze waarop CRT-apparatuur moet worden verwerkt, terwijl voorschrift 4.2.3 in paragraaf 4.2 "Environmental, health and safety requirements" staat en gaat over de omstandigheden waaronder bepaalde verwerkingshandelingen moeten plaatsvinden. De enkele omstandigheid dat een stofafzuiging en een luchtfiltersysteem worden voorgeschreven voor het shredderen van onder meer hele CRT-apparaten, is onvoldoende voor het oordeel dat de werkwijze van Sims als een passende verwerking in overeenstemming met de WEEELABEX Standard moet worden beschouwd, ondanks dat bij deze werkwijze niet wordt voldaan aan de voorschriften 5.1.1, 5.1.3 en 5.2.3.
Gelet op het voorgaande heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat de werkwijze van Sims niet in overeenstemming is met de voorschriften 5.1.1, 5.1.3 en 5.2.3 van Part II van de WEEELABEX Standard, waardoor niet in overeenstemming met de WEEELABEX Standard wordt verwerkt en artikel 11 eerste en tweede lid, aanhef en onder d, van de Regeling wordt overtreden.
Het betoog faalt.
8.    Sims voert verder aan dat de staatssecretaris er ten onrechte van uitgaat dat Bijlage VII van de Richtlijn en de WEEELABEX Standard eisen dat de beeldbuizen en het fluorescentiepoeder handmatig worden afgezonderd. Volgens haar kan het afzonderen hiervan op grond van Bijlage VII van de Richtlijn en de WEEELABEX Standard ook plaatsvinden door een mechanische behandeling zoals in haar inrichting plaatsvindt.
In dit kader betoogt Sims dat haar shredderproces niet tot onverantwoorde veiligheids- en milieuomstandigheden leidt en wijst zij erop slechts een klein gedeelte CRT-glas en fluorescentiepoeder vrijkomt in de elektronicafractie, dat door de toepassing van afzuig- en vernevelingsinstallaties de hoeveelheid stof in de hallen minimaal is en dat haar personeel niet aantoonbaar wordt blootgesteld aan te hoge concentraties zware metalen. Volgens Sims is het handmatig afzonderen van de beeldbuizen en het fluorescentiepoeder geen verbetering voor de veiligheid en het milieu, omdat ook hierbij enige mate van verspreiding van fluorescentiepoeder zal plaatsvinden en omdat het personeel dat de handmatige verwerking verricht een groter risico loopt om zich te snijden aan glas en om te worden blootgesteld aan fluorescentiepoeder.
8.1.    In artikel 3 van de Richtlijn en artikel 1 van de Regeling is "afzondering" gedefinieerd als "manuele, mechanische, chemische of metallurgische behandeling die ervoor zorgt dat gevaarlijke stoffen, mengsels en onderdelen (van elektrische en elektronische apparatuur) tijdens het verwerkingsproces in een identificeerbare stroom of als identificeerbaar deel van een stroom zijn afgescheiden".
In voorschrift 3.25 van Part I van de WEEELABEX Standard is "removal" gedefinieerd als "manual, mechanical or metallurgic handling with the result that hazardous substances, preparations and components are contained as an identifiable (part of a) stream at the end of the treatment process".
8.2.    Op grond van zowel de Richtlijn als de WEEELABEX Standard kan de afzondering van gevaarlijke stoffen, mengsels en onderdelen plaatsvinden door een mechanische behandeling. Sims voert terecht aan dat Bijlage VII van de Richtlijn en de WEEELABEX Standard niet eisen dat beeldbuizen en fluorescentiepoeder handmatig afgezonderd worden. Zoals onder 6.2 is overwogen, worden door de mechanische behandeling in de inrichting van Sims echter niet de beeldbuizen afgezonderd zoals op grond van Bijlage VII van de Richtlijn is vereist. Alleen al hierom stelt de staatssecretaris zich terecht op het standpunt dat de mechanische verwerking van CRT-apparatuur in de inrichting van Sims geen passende verwerking is.
Het betoog faalt in zoverre.
8.3.    Ter zitting is gebleken dat de staatssecretaris het standpunt inneemt dat ook bij de behandeling van afgezonderde beeldbuizen, het fluorescentiepoeder niet kan worden afgezonderd door een mechanische behandeling zoals een shredderproces. Anders dan waar de staatssecretaris van uitgaat, is het shredderen van afgezonderde beeldbuizen op zichzelf echter niet in strijd met Bijlage VII van de Richtlijn en de voorschriften 5.1.1, 5.1.3 en 5.2.3 van Part II van de WEEELABEX Standard. Indien Sims namelijk de beeldbuizen zou afzonderen uit de CRT-apparaten en deze afgezonderde beeldbuizen vervolgens zou shredderen onder afzuiging van het daarbij vrijkomende fluorescentiepoeder, omvat de verwerking een selectieve behandeling overeenkomstig Bijlage VII van de Richtlijn.
Bij de huidige werkwijze van Sims worden de voorschriften 5.1.1, 5.1.3 en 5.2.3 van Part II van de WEEELABEX Standard overtreden doordat CRT-glas en fluorescentiepoeder onvermijdbaar terecht komen in de kunststof- en elektronicafractie. Bij een afzonderlijke behandeling van afgezonderde beeldbuizen hoeft dit niet te gebeuren en kan aan deze voorschriften worden voldaan.
Het betoog slaagt in zoverre.
8.4.    De door Sims gestelde omstandigheden dat haar shredderproces niet tot onverantwoorde veiligheids- en milieuomstandigheden leidt, dat haar personeel niet aantoonbaar wordt blootgesteld aan te hoge concentraties zware metalen en dat het handmatig afzonderen ook enige verspreiding van fluorescentiepoeder veroorzaakt en risico's voor haar personeel heeft, doen er niet aan af dat haar werkwijze, waarbij hele CRT-apparaten worden geshredderd, in strijd is met Bijlage VII van de Richtlijn en de voorschriften 5.1.1, 5.1.3 en 5.2.3 van de WEEELABEX Standard.
Overigens valt het door Sims bedoelde risico dat een medewerker zich snijdt aan glas of wordt blootgesteld aan te verwachten bij het handmatig afzonderen van het fluorescentiepoeder en niet bij het handmatig afzonderen van hele beeldbuizen waarbij de beeldbuizen intact blijven. Zoals hiervoor onder 8.3 is overwogen, kan het fluorescentiepoeder worden afgezonderd door een mechanische behandeling.
Het betoog faalt in zoverre.
9.    Sims voert aan dat op blz. 18 van het bestreden besluit van 31 augustus 2017 ten onrechte wordt gesuggereerd dat haar werkwijze niet voldoet aan paragraaf 5.3.1 van de norm EN 50625-2-2, terwijl het shredderen van CRT-apparaten binnen haar inrichting niet vooraf gaat aan het verwerkingsproces, maar onderdeel is van het verwerkingsproces. Volgens Sims is ook de verwijzing naar paragraaf 5.5.1 van die norm onjuist omdat daarin niet is voorgeschreven dat de afzondering van CRT's en CRT-glas handmatig moet gebeuren.
9.1.    Op blz. 18 van het besluit wordt gereageerd op de door Sims in bezwaar aangevoerde stelling dat de WEEELABEX Standard de actuele BBT weerspiegelt. Aangezien aan de bij besluit van 20 april 2017 opgelegde last onder dwangsom niet ten grondslag ligt dat Sims niet de actuele BBT zou toepassen of dat de werkwijze van Sims niet zou voldoen aan de paragrafen 5.3.1 en 5.5.1 van de norm EN 50625-2-2, zijn de overwegingen daarover ten overvloede gegeven. De juistheid van deze overwegingen is niet relevant voor de rechtmatigheid van de last onder dwangsom en hoeft daarom niet beoordeeld te worden.
Het betoog faalt.
Ongecontroleerd kiepen
10.    Sims betoogt dat de wijze waarop CRT-apparatuur bij haar wordt gelost, geen ongecontroleerd kiepen in de zin van artikel 5.1.4 van Part I van de WEEELABEX Standard is. Volgens haar geschiedt het kiepen van de containers gecontroleerd in een laag tempo. Zij wijst erop dat daarbij een enkele keer een apparaat kan breken, maar dat dat niet betekent dat daarbij steeds fluorescentiepoeder vrijkomt. Bovendien is volgens haar het handmatig lossen van CRT-apparatuur in containers gevaarlijk en ergonomisch onverantwoord voor de medewerkers.
10.1.    Artikel 5.1.4 van Part I van de WEEELABEX luidt: "Uncontrolled tipping of containers with CRT display appliances, […] shall not be permitted."
10.2.    In de besluiten van 20 april 2017 en 31 augustus 2017 staat dat uit de inspecties blijkt dat AEEA met monitoren op de lopende band worden gestort, waardoor een aanzienlijk risico op breuk en ongecontroleerde verspreiding van (loodhoudend) beeldbuisglas en fluorescentiepoeder bestaat. Tijdens de zitting op 12 april 2018 is door de staatssecretaris een video getoond waarop te zien is hoe de CRT-apparaten vanuit de container op de lopende band worden gelost. Daarop was te zien dat de container langzaam werd gekanteld waardoor de CRT-apparaten geleidelijk naar beneden rolden, waarbij medewerkers van Sims aanwezig waren om de apparaten op de lopende band te geleiden. Daarbij heeft Sims toegelicht dat de CRT's zijn gemaakt van dik glas dat niet snel breekt.
Gelet op het lage tempo waarop de containers worden gekanteld en de begeleiding door medewerkers van de CRT-apparaten vanuit de container op de lopende band, stelt Sims terecht dat het kiepen van de containers gecontroleerd plaatsvindt. De staatssecretaris heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat Sims containers met CRT-appraten ongecontroleerd kiept en daarmee artikel 5.1.4 van Part I van de WEEELABEX Standard heeft overtreden. De staatssecretaris was dan ook niet bevoegd om handhavend op te treden tegen het kiepen van de CRT-apparaten vanuit de container op de lopende band.
Het betoog slaagt.
Gevaarzettend karakter van fluorescentiepoeder
11.    Sims betoogt dat de staatssecretaris in strijd met het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel heeft gehandeld door in de opgelegde last onder dwangsom geen tot onvoldoende duiding te geven aan het vermeende gevaarzettend karakter van fluorescentiepoeder. Volgens Sims creëert de staatssecretaris een onwerkelijk schrikbeeld, terwijl het vrijkomen van fluorescentiepoeder en de consequenties daarvan binnen afdoende veiligheidsmarges blijven.
11.1.    De last is opgelegd wegens overtreding van artikel 11 van de Regeling, doordat de verwerking van CTR-apparatuur bij Sims geen passende verwerking is. Zoals hiervoor onder 6.2 en 7.5 is overwogen, is die bepaling overtreden zodat de staatssecretaris bevoegd was om daartegen handhavend op te treden. De staatssecretaris hoefde daarbij niet te motiveren dat fluorescentiepoeder gevaar oplevert. De omstandigheid dat het vrijkomen van fluorescentiepoeder en de consequenties daarvan binnen bepaalde veiligheidsmarges blijven, is niet relevant voor het antwoord op de vraag of artikel 11 van de Regeling is overtreden en voor de bevoegdheid van de staatssecretaris om daartegen handhavend op te treden.
Het betoog faalt.
Tussenconclusie
12.    De conclusie van de overwegingen 6.2 en 7.2 tot en met 7.5 hiervoor is dat het shredderen van hele CRT-apparaten, zoals dat in de inrichting van Sims plaatsvindt, geen passende verwerking als bedoeld in artikel 11 van de Regeling is, omdat hierbij de beeldbuizen niet worden afgezonderd overeenkomstig Bijlage VII van de Richtlijn en omdat hierdoor niet wordt voldaan aan de voorschriften 5.1.1, 5.1.3 en 5.2.3 van Part II van de WEEELABEX Standard. Dit betekent dat de staatssecretaris bevoegd was om handhavend op te treden tegen het shredderen van hele CRT-apparaten.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Daarnaast kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Gelijkheidsbeginsel
13.    Sims betoogt dat de staatssecretaris in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door aan haar een last onder dwangsom op te leggen terwijl bij andere verwerkers gebroken beeldbuizen worden verwerkt waarbij het fluorescentiepoeder niet uit het geshredderde glas wordt verwijderd.
13.1.    De staatssecretaris heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat Sims de enige bekende verwerker is die complete CRT-apparaten shreddert. Sims heeft geen andere verwerker genoemd die hele CRT-apparaten zou schredderen. Alleen al hierom heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat er gelijke gevallen zijn waarin de staatssecretaris niet handhavend optreedt.
Het betoog faalt.
Onevenredigheid
14.    Sims betoogt dat handhavend optreden jegens haar onevenredig is, omdat aan haar een vergunning krachtens de Wet milieubeheer is verleend voor de mechanische verwerking van CRT-apparatuur. Zij stelt uit een oogpunt van het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel de gerechtvaardigde verwachting te hebben dat zij deze activiteit mag voortzetten. Daarbij verwijst zij naar een op 4 november 2008 ingediende aanvraag voor een veranderingsvergunning die op 26 juni 2009 is verleend. Volgens haar stelt de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt dat deze vergunning niet actueel is ten opzichte van de huidige wet- en regelgeving.
14.1.    De geldende vergunning van Sims voor het verwerken van CRT-apparatuur is de krachtens de Wet Milieubeheer verleende revisievergunning van 26 juni 2013, die thans wordt gelijkgesteld met een omgevingsvergunning. Deze vergunning heeft de eerder verleende vergunningen, waaronder die van 26 juni 2009, vervangen. De Regeling is op 14 februari 2014 in werking getreden. Artikel 11 daarvan is rechtstreeks van toepassing op Sims, zodat Sims ongeacht haar geldende vergunning aan dat artikel moet voldoen.
De omstandigheid dat een eerder vergunde activiteit niet langer in die vorm is toegestaan op grond van later in werking getreden algemene regels, maakt niet dat handhavend optreden wegens overtreding van die algemene regels zodanig onevenredig is, dat van handhaving moet worden afgezien. Deze omstandigheid is niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Aan de eerder verleende vergunning mocht Sims niet het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat de vergunde activiteit ongewijzigd mocht worden voorgezet na de inwerkingtreding van rechtstreeks werkende algemene regels op grond waarvan die activiteit niet in die vorm is toegestaan.
Het betoog faalt.
Conclusie
15.    Het beroep is gegrond. Het besluit van 31 augustus 2017 moet worden vernietigd.
15.1.    De staatssecretaris moet een nieuw besluit op bezwaar nemen met inachtneming van deze uitspraak, in het bijzonder de overwegingen 6.3, 8.3 en 10.2.
Ter voorlichting van partijen overweegt de Afdeling dat de staatssecretaris bevoegd is om handhavend op te treden tegen de overtreding van artikel 11, eerste en tweede lid, aanhef en onder a en d, van de Regeling, in samenhang met Bijlage VII van de Richtlijn en de voorschriften 5.1.1, 5.1.3 en 5.2.3 van Part II van de WEEELABEX Standard, doordat in de inrichting bij de behandeling van CRT-apparatuur de beeldbuizen niet daaruit worden afgezonderd, maar hele CRT-apparaten worden geshredderd waarbij CRT-glas en fluorescentiepoeder terecht komen in de kunststof- en elektronicafracties. Als de staatssecretaris bij het te nemen nieuwe besluit op bezwaar zijn besluit om een last onder dwangsom op te leggen wil handhaven, moet hij de opgelegde last zodanig aanpassen dat de last is gericht op het beëindigen van deze overtreding.
15.2.    De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht de voorlopige voorziening te treffen dat het besluit van 20 april 2017 wordt geschorst tot zes weken na bekendmaking van het te nemen nieuwe besluit op bezwaar.
16.    De staatssecretaris moet op na te melden wijze worden veroordeeld tot vergoeding van de proceskosten.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het beroep gegrond;
II.    vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 31 augustus 2017, kenmerk 132827/BOB;
III.    schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 20 april 2017 tot zes weken na bekendmaking van het te nemen nieuwe besluit op bezwaar;
IV.    veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij Mirec B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.536,00 (zegge: vijftienhonderdzesendertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V.    gelast dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat aan Mirec B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 333,00 (zegge: driehonderddrieëndertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.S. Kors, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Kors
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2020
687.