ECLI:NL:RBLIM:2019:10515
Rechtbank LIM — Uitspraak 


RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummers: ROE 18/3183 en ROE 19/1310
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 november 2019 in de zaken tussen
ROE 18/3183
[eiseres 1]
, te [plaats 2], eiseres 1
(gemachtigde: mr. M. Peeters),
ROE 19/1310
[eiseres 2]
, te [plaats 1], eiseres 2
(gemachtigde: ir. H.J.M. Salemans),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nederweert
, verweerder (gemachtigde ir. E. van der Linden).
Eiseres 1 en 2 hebben over en weer als derde-partij aan de gedingen deelgenomen.
Procesverloop
Bij besluit van 1 juni 2018 (het besluit op aanvraag) heeft verweerder aan eiseres 1 een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) verleend voor het verbouwen van het pand aan de [adres] te [plaats 1].
Eiseres 2 heeft tegen het besluit op aanvraag bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 14 november 2018 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder dit bezwaar ongegrond verklaard, onder aanvulling van de motivering van het besluit op aanvraag.
Eiseres 1 heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld.
Met toepassing van artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is eiseres 2 in de gelegenheid gesteld als partij aan dit geding deel te nemen, van welke gelegenheid gebruik is gemaakt.
Bij besluit van 26 maart 2019 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bestreden besluit 1 gedeeltelijk ingetrokken en een gewijzigd besluit op bezwaar genomen.
Het beroep van eiseres 1 heeft op grond van artikel 6:19 van de Awb van rechtswege mede betrekking op het bestreden besluit 2.
Eiseres 2 heeft tegen het bestreden besluit 2 beroep ingesteld.
Met toepassing van artikel 8:26, eerste lid, van de Awb is eiseres 1 in de gelegenheid gesteld als partij aan dit geding deel te nemen, van welke gelegenheid gebruik is gemaakt.
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
De zaken zijn op 28 oktober 2019 gevoegd op een zitting behandeld. Eiseres 1 heeft zich laten vertegenwoordigen door haar directeur [naam directeur], bijgestaan door haar gemachtigde. Eiseres 2 is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.	De rechtbank gaat uit van de volgende vaststaande feiten en omstandigheden.
1.1.
Eiseres 1 is eigenares van het pand aan de [adres] te [plaats 1]. Zij heeft het pand in januari 2018 aangekocht. Op 9 februari 2018 heeft zij een omgevingsvergunning voor het inpandig verbouwen van dit pand ingediend. De verbouwing omvat – voor zover van belang – een uitbreiding van het aantal logiesverblijven in het pand.
1.2.
Bij het besluit op aanvraag heeft verweerder voor de voorgenomen verbouwing aan eiseres 1 een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten ‘bouwen’ en ‘afwijken van de beheersverordening’ (artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo). Omdat eiseres 1 voornemens is om logiesverblijven te realiseren in een gedeelte van het pand waarop geen hotelbestemming, maar een bedrijfsbestemming van toepassing is, is sprake van strijd met de op 18 april 2017 vastgestelde Beheersverordening Nederweert, Budschop, Eind en Ospeldijk (de beheersverordening). In de visie van verweerder kan echter met toepassing van de zogenoemde kruimelgevallenregeling (artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, sub 2°, van de Wabo) van de beheersverordening worden afgeweken, nu wordt voldaan aan artikel 4, onderdeel 9, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht en van strijd met een goede ruimtelijke ordening geen sprake is. Hieraan heeft verweerder (onder meer) ten grondslag gelegd dat wordt voldaan aan het gemeentelijk beleid ‘Planologische kruimelgevallen’ en het bouwplan (deels) kan worden gezien als een reparatie van de beheersverordening. In de beheersverordening is namelijk abusievelijk niet de op 16 november 2000 verleende bouwvergunning voor hotelkamers buiten de (toenmalige en huidige) hotelbestemming (op de plek van de voormalige bedrijfswoning op de begane grond) betrokken.
1.3.
Eiseres 2 heeft tegen het besluit op aanvraag bezwaar gemaakt. Eiseres 2 is sinds augustus 2017 eigenares van het naastgelegen perceel. Zij vreest dat de verleende omgevingsvergunning de voorgenomen ontwikkelingen op haar perceel zal belemmeren en zij als gevolg hiervan overlast op haar perceel, zoals parkeeroverlast, zal ondervinden. Zij heeft zich – voor zover thans nog van belang – op het standpunt gesteld dat het realiseren van logieskamers zich niet verdraagt met de hotelbestemming.
1.4.
Bij het bestreden besluit 1 heeft verweerder het bezwaar van eiseres 2 ongegrond verklaard. Volgens verweerder passen de vergunde logiesverblijven binnen de hotelbestemming in de beheersverordening, mits sprake is van een tijdelijk verblijf van maximaal vier maanden. Die termijn relateert verweerder aan artikel 2.4 van de Wet basisregistratie personen (Wet brp) waarin de verplichting van inschrijving in de basisregistratie personen bij een verblijf van meer dan vier maanden is vastgelegd. Op grond van de Wet brp is het adres waarop een persoon zich inschrijft ook het adres waarop die persoon woont. Ter verduidelijking heeft verweerder die termijn als voorschrift aan de omgevingsvergunning verbonden.
1.5.
Eiseres 1 heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld. Haar beroep richt zich enkel tegen het voorschrift dat het gebruik van een logiesverblijf maximaal vier maanden mag bedragen. Volgens eiseres 1 handelt verweerder hiermee in strijd met het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel. Verweerder heeft namelijk altijd gebruik van onbeperkte duur toegestaan. Die tijdsbeperking leidt bovendien, omdat die enkel geldt voor de nieuw te realiseren logiesverblijven en niet voor de bestaande verblijven, tot strijd met het gelijkheidsbeginsel. Verder is het, aldus eiseres 1, niet geoorloofd om de handhaving en uitvoering van de Wet brp vast te leggen in een omgevingsvergunning.
1.6.
Bij het bestreden besluit 2 heeft verweerder het bestreden besluit 1 gedeeltelijk ingetrokken en een gewijzigd besluit op bezwaar genomen. Voor zover van belang wordt bij dit besluit de toegestane verblijfstermijn van vier maanden in zes maanden gewijzigd omdat, anders dan werd aangenomen in het bestreden besluit 1, een termijn van zes maanden uit de Wet brp volgt. Ook uit de jurisprudentie volgt dat een verblijf van meer dan zes maanden in beginsel een woonkarakter heeft.
1.7.
Verweerder is bij verweerschrift van 15 april 2019 ingegaan op hetgeen eiseres 1 tegen het bestreden besluit 1 heeft aangevoerd. Volgens verweerder is, anders dan eiseres 1 stelt, geen sprake van een toegestaan maar van een gedoogd gebruik van onbeperkte duur. Een schending van het gelijkheidsbeginsel is evenmin aan de orde. Verweerder is van mening dat het gaat om een interpreterend voorschrift van de regels en de gebruikstermijn van zes maanden daarom ook van toepassing is op de overige verblijven. Tot slot volgt verweerder eiseres 1 niet in haar standpunt dat de handhaving en uitvoering van de Wet brp niet aan een omgevingsvergunning mogen worden gekoppeld.
1.8.
Het beroep van eiseres 1 heeft op grond van artikel 6:19 van de Awb van rechtswege mede betrekking op het bestreden besluit 2. Eiseres 1 heeft in dit besluit geen aanleiding gezien om haar beroep in te trekken. In reactie op dit besluit en het verweerschrift heeft eiseres 1 in haar schrijven van 17 april 2019 aangevoerd dat verweerders standpunt dat de gebruiksduur van zes maanden ook ziet op de andere verblijven een bestuurlijk rechtsoordeel betreft, zijnde een besluit in de zin van de Awb. Verweerder treedt daarmee buiten de omvang van de aanvraag en bovendien handelt hij hierdoor, nu altijd een onbeperkte verblijfsduur is toegestaan, in strijd met het rechtszekerheids-, vertrouwens- en  gelijkheidsbeginsel. Eiseres 1 verzoekt de rechtbank zowel het voorschrift bij de omgevingsvergunning te vernietigen als het deel van het besluit dat naar haar oordeel een voor beroep vatbaar bestuurlijk rechtsoordeel inhoudt.
1.9.
Eiseres 1 heeft bij brief van 31 mei 2019 de gronden van haar beroep nader aangevuld. Volgens eiseres 1 beperkt de beheersverordening de gebruiksmogelijkheden ten opzichte van het daaraan voorafgaande bestemmingsplan Woongebieden Nederweert 2007 (het bestemmingsplan 2007) omdat, anders dan in de beheersverordening, in het bestemmingsplan 2007 geen definitie van het begrip ‘hotel’ was opgenomen en er dus geen sprake was een beperking van de verblijfsduur. Een dergelijke inperking is in een beheersverordening, die bestaand gebruik moet regelen, niet toelaatbaar en daarom is deze vanwege strijd met artikel 3.38 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) onverbindend. Dat heeft tot gevolg dat het bestemmingsplan 2007 nog van toepassing is. In het pand is al lange tijd sprake van langdurige kamerbewoning. Op grond van het overgangsrecht van het bestemmingsplan 2007 is het verhuur voor langer verblijf dan ook toegestaan.
1.10.
In reactie hierop heeft verweerder bij brief van 15 juli 2019 het standpunt ingenomen dat zowel onder het bestemmingsplan 2007 als de beheersverordening het pand van eiseres 1 is bestemd als hotel. Verweerder bestrijdt dat sprake is van een beperking van de gebruiksduur in de beheersverordening en dat de beheersverordening onverbindend zou zijn, alsmede dat op grond van het overgangsrecht van het bestemmingsplan 2007 kamerverhuur voor langere duur zou zijn toegestaan.
1.11.
Ter zitting heeft eiseres 1 haar beroep aangevuld met het standpunt dat voor de uitleg van het begrip ‘logies’ niet (louter) naar de definiëring en de (huidige) jurisprudentie moet worden gekeken, maar moet worden uitgegaan van de totstandkoming van de bestemming van het pand, hoe daar invulling aan is gegeven en wat verweerder aan haar over het gebruik heeft toegezegd. Voorafgaande aan de aankoop is met verweerder over het gebruik van het pand overleg gevoerd. Volgens eiseres 1 heeft verweerder daarbij toegezegd dat logies van onbeperkte duur in het pand mogelijk is. Eiseres 1 heeft hiertoe verwezen naar een mailwisseling tussen haar aankoopmakelaar en verweerders gemachtigde van juli 2017 en het standpunt ingenomen dat verweerder (ook) door het in de omgevingsvergunning aanbrengen van een beperking van het gebruik in tijd in strijd handelt met het vertrouwensbeginsel, omdat dit in strijd is met voornoemde toezegging.
1.12.
Eiseres 2 heeft bij brief van 2 mei 2019 tegen het bestreden besluit 2 beroep ingesteld. Ter onderbouwing hiervan verwijst zij naar haar gronden van bezwaar en voert zij aan dat zij zich niet kan vinden in de verruiming van de verblijfsduur tot zes maanden.
2. De rechtbank overweegt als volgt.
Het beroep van eiseres 2 voor zover gericht tegen het bestreden besluit 1
3. De rechtbank stelt vast dat verweerder de bezwaargronden van eiseres 2 bij het bestreden besluit 1 uitdrukkelijk en zonder voorbehoud heeft verworpen. Eiseres 2 heeft tegen dit besluit geen beroep ingesteld. Bij het bestreden besluit 2 heeft verweerder het bestreden besluit 1 enkel wat betreft de toegestane verblijfstermijn ingetrokken en daarvoor het bestreden besluit 2 in de plaats gesteld. Het daartegen door eiseres 2 ingestelde beroep bevat (ook) gronden die zich richten tegen het bestreden besluit 1. Voor zover dat beroep om die reden moet worden aangemerkt als tevens gericht tegen het bestreden besluit 1, stelt de rechtbank vast dat niet wordt voldaan aan de in artikel 6:7 van de Awb neergelegde beroepstermijn van zes weken. Aanknopingspunten om die termijn-overschrijding op grond van artikel 6:11 van de Awb verschoonbaar te achten, heeft de rechtbank niet. In dat verband overweegt de rechtbank dat op grond van het verloop van de totstandkoming van het bestreden besluit 2, zoals dat blijkt uit de stukken en de op zitting door partijen gegeven toelichting, kan worden uitgesloten dat gedurende de beroepstermijn van het bestreden besluit 1 al duidelijk was dat een nieuw besluit zou volgen. Eiseres 2 wordt, nog afgezien van de vraag of die omstandigheid zou kunnen leiden tot het oordeel dat sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding, dan ook niet gevolgd in haar enkele stelling dat zij binnen de beroepstermijn van het bestreden besluit 1 wist dat er een nieuw besluit zou volgen. Gelet op het vorenstaande is het bestreden besluit 1, behoudens de verlenging van de duur van de verblijfstermijn, in rechte vast komen te staan. Dat betekent dat er nu geen ruimte meer bestaat om de rechtmatigheid van dit besluit, voor zover dat niet ziet op de verlenging van de duur van de verblijfstermijn, ter discussie te stellen. Concreet betekent dit dat de rechtbank in het navolgende de gronden van eiseres 2 die niet zien op de wijziging van de maximale verblijfsduur van vier naar zes maanden verder onbesproken zal laten omdat deze te laat zijn ingediend.
Beperking verblijfsduur tot zes maanden
4. De rechtbank overweegt vervolgens dat onbestreden is dat de drie nieuwe verblijven buiten de aanduiding ‘hotel’ van artikel 4.1.1, aanhef en onder p, van de regels van de beheersverordening (de regels) vallen. Er is daarmee sprake van strijd met de beheersverordening. Omdat verweerder kennelijk abusievelijk de op 16 november 2000 verleende bouwvergunning niet of niet volledig in de beheersverordening heeft vertaald, heeft verweerder de omgevingsvergunning verleend mede ter herstel van die fout. Dat betekent dat voor die verblijven dezelfde voorwaarden zouden moeten gaan gelden als voor de bestaande verblijven, waarop de aanduiding ‘hotel’, neergelegd in artikel 4.1.1, aanhef en onder p, van de regels, van toepassing is. Omdat die aanduiding zich in de visie van verweerder niet verdraagt met een onbeperkte verblijfsduur, heeft verweerder een verblijfsduurbeperking van zes maanden als voorwaarde aan de omgevingsvergunning verbonden. Voor de duur van zes maanden heeft verweerder verwezen naar de Wet brp. Verweerder leidt hieruit af dat een verblijf van meer dan zes maanden als ‘wonen’ moet worden aangemerkt, omdat een persoon zich dan op dat adres moet laten inschrijven.
5. De rechtbank zal in het navolgende eerst bezien of uit de hotelbestemming in de beheersverordening een beperking van de verblijfsduur volgt. Indien dat het geval is, dan is de voorwaarde tot beperking van de verblijfsduur namelijk gerechtvaardigd. Deze is immers, zo heeft verweerder in het bestreden besluit 2 expliciet overwogen, gebaseerd op een interpretatie van de regels van de beheersverordening (waarvan eiseres 1 stelt dat dit een onjuist bestuurlijk rechtsoordeel is). Bovendien kan, als uit de hotelbestemming geen beperking van de verblijfsduur volgt, geen sprake zijn van een beperking ten opzichte van het voorafgaande bestemmingsplan 2007 zodat de beheersverordening om die reden niet onverbindend kan zijn.
5.1.
In artikel 1.60 van de regels is ‘hotel’ gedefinieerd als: “
een horecabedrijf dat tot hoofddoel heeft het verstrekken van logies (per nacht) met als nevenactiviteit het verstrekken van maaltijden en/of dranken voor consumptie ter plaatse, met dien verstande dat prostitutie niet is toegestaan.
”
Onder ‘horeca’ wordt op grond van artikel 1.56 van de regels verstaan: “
het bedrijfsmatig verstrekken van dranken en/of etenswaren en/of logies.
”
5.2.
De rechtbank stelt vast dat het begrip ‘logies’ niet wordt gedefinieerd in de regels. Op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) zoekt de rechtbank daarom voor de uitleg van dit begrip aansluiting bij de betekenis die daaraan in het normale spraakgebruik wordt gegeven (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 30 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1790). In het Van Dale Groot Woordenboek van de Nederlandse taal wordt ‘logies’ gedefinieerd als ‘nachtverblijf’. Naar het oordeel van de rechtbank verdraagt ‘permanente bewoning’, hetgeen eiseres 1 beoogt, zich niet met het bieden van ‘logies’/‘nachtverblijf’. Nachtverblijf en logies duiden, anders dan bewoning, op een verblijf van beperkte duur. Dat de ter plaatse geldende hoofdbestemming ‘bedrijf’ is en het begrip ‘logies’ in de beheersverordening onderdeel is van de aanduiding ‘hotel’, sterkt de rechtbank in haar oordeel over deze uitleg van het begrip ‘logies’. Bij een hotel(bedrijf) gaat het immers, ongeacht de aard van het verblijf, om een verblijf van korte duur. Dat blijkt uit de uitspraken van de Afdeling van 13 augustus 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3017) en 14 maart 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:823). Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat ‘logies’ ziet op een in tijd beperkt verblijf. De door eiseres 1 ingeroepen uitspraak van de Afdeling van 20 maart 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ4961) geeft de rechtbank geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen. Dat volgens deze uitspraak een ‘hotelbedrijf’ zich, anders dan ‘logies’, kenmerkt door een verblijf van korte duur, betekent niet dat bij ‘logies’ moet worden uitgegaan van een mogelijk verblijf van onbepaalde duur. Het standpunt van eiseres 1 dat voor de uitleg van het begrip ‘logies’ niet moet worden aangesloten bij de huidige betekenis die aan dit begrip wordt gegeven, maar moet worden gekeken naar onder meer de totstandkoming van de ter plaatse geldende bestemming deelt de rechtbank niet. Aan de bedoeling van een bestemmingsplan, die kan blijken uit de daarbij behorende toelichting, wordt, zoals volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2853), namelijk alleen toegekomen als de bestemming en de bijbehorende planregels waaraan moet worden getoetst, alleen of in samenhang, onduidelijk zijn. De rechtbank ziet geen aanleiding hierover in het geval van een beheersverordening anders te oordelen. De rechtbank is niet gebleken van een onduidelijkheid in de bestemming en bijbehorende regels.
5.3.
Verweerder heeft voor het vaststellen van de verblijfsduur waarbinnen nog sprake is van ‘logies’ en nog niet van ‘wonen’ aansluiting gezocht bij het moment waarop volgens de Wet brp (artikel 2.38 in samenhang met artikel 1.1, aanhef en onder o) inschrijving in de basisregistratie personen moet plaatsvinden. De rechtbank stelt vast dat het begrip ‘wonen’ in de regels niet is gedefinieerd en dat ook hier aansluiting dient te worden gezocht bij het normale spraakgebruik. Op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 23 oktober 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1633) kan een vorm van verblijf worden aangemerkt als wonen indien er sprake is van voldoende duurzaamheid. Aan een verblijf korter dan zes maanden kan volgens de Afdeling niet zonder meer een woonkarakter worden ontzegd, waaruit de rechtbank afleidt dat bij een verblijf langer dan zes maanden in beginsel een zodanige duurzaamheid kan worden aangenomen dat sprake is van een woonkarakter. De rechtbank acht het daarom niet onredelijk dat verweerder voor het vaststellen van het moment waarop sprake is van een zodanige duurzaamheid dat sprake is van ‘wonen’ aansluiting zoekt bij het moment waarop inschrijving in de basisregistratie personen moet plaatsvinden. Op grond van de hiervoor genoemde artikelen uit de Wet brp bestaat die plicht inderdaad na ommekomst van een verblijfsduur van zes maanden. Het standpunt van eiseres 1 dat verweerder de omgevingsvergunning op deze manier ontoelaatbaar gebruikt voor de uitvoering en handhaving van de Wet brp, deelt de rechtbank niet. De inhoud van de omgevingsvergunning verandert de verplichtingen van de Wet brp niet. Verweerder heeft slechts aansluiting gezocht bij de regeling in de Wet brp. Ook zonder de beperking van de tijdsduur in de omgevingsvergunning moet voldaan worden aan de verplichtingen van die wet.
6. Uit het voorgaande volgt dat verweerders uitleg van het begrip ‘logies’, gekoppeld aan de aanduiding ‘hotel’, in overeenstemming is met de beheersverordening. Dat betekent niet alleen dat een beperking van de verblijfsduur tot zes maanden in de onderhavige omgevingsvergunning op grond van de beheersverordening in beginsel toelaatbaar is, maar ook dat de op grond van de beheersverordening toegestane verblijfsduur van de overige verblijven in het pand in beginsel tot zes maanden is begrensd. Zowel het beroep van eiseres 1 die een langere of onbeperkte verblijfsduur wenst, als het beroep van eiseres 2 voor zover dat gericht is tegen de wijziging van de maximale verblijfsduur, slagen gelet op het voorgaande in zoverre niet.
Bestuurlijk rechtsoordeel
7. Gelet op hetgeen onder 6 is geoordeeld, kan het beroep van eiseres 1 voor zover gericht tegen de uitleg die verweerder in het bestreden besluit 2 ook in het algemeen aan de hotelbestemming geeft, evenmin slagen. Voor zover al sprake is van een bestuurlijk rechtsoordeel waartegen rechtsmiddelen openstaan, is de rechtbank immers van oordeel dat verweerder zich op dit standpunt mag stellen.
Onverbindendheid van de beheersverordening
8. Dat uit de beheersverordening een beperking van de verblijfsduur volgt, betekent dat moet worden ingegaan op de door eiseres 1 gestelde onverbindendheid van de beheersverordening omdat het voorafgaande planologische regime volgens eiseres 1 een onbeperkte verblijfsduur toeliet.
8.1.
Ingevolge artikel 3.1, eerste lid, van de Wro stelt de gemeenteraad voor het gehele grondgebied van de gemeente een of meer bestemmingsplannen vast, waarbij ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening de bestemming van de in het plan begrepen grond wordt aangewezen en met het oog op die bestemming regels worden gegeven.
Ingevolge artikel 3.38, eerste lid, van de Wro, kan de gemeenteraad in afwijking van artikel 3.1 van de Wro voor die delen van het grondgebied van de gemeente waar geen ruimtelijke ontwikkeling wordt voorzien, in plaats van een bestemmingsplan een beheersverordening vaststellen waarin het beheer van dat gebied overeenkomstig het bestaande gebruik wordt geregeld.
8.2.
De beheersverordening bevat algemeen verbindende voorschriften, waartegen ingevolge artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb geen beroep kan worden ingesteld. Die bepaling staat niet in de weg aan exceptieve toetsing van de beheers-verordening in het kader van de beoordeling van het beroep van eiseres 1.
8.3.
Uit vaste rechtspraak (zie ook de conclusie van Staatsraad Advocaat-Generaal Widdershoven van 22 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3557, betrokken in de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016) volgt dat exceptieve toetsing van een besluit van algemene strekking inhoudt dat het besluit onverbindend moet worden verklaard of buiten toepassing blijft indien het in strijd is met een wettelijk voorschrift dan wel indien het in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. Het is aan het bevoegd gezag om de verschillende belangen en de feiten en omstandigheden, die bij het nemen van een besluit van algemene strekking zijn betrokken, tegen elkaar af te wegen. De rechter heeft daarbij niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend naar eigen inzicht vast te stellen en heeft daarbij ook overigens terughoudendheid te betrachten. Het betreft dus een (zeer) terughoudende toets waarbij de rechtbank met name beoordeelt of de beheersverordening in strijd is met hogere wetten of algemene rechtsbeginselen.
8.4.
Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 3.38 van de Wro (Kamerstukken II, 2005-2006, 28 916, nr. 26, blz. 4) is het instrument van de beheersverordening bedoeld om voor gebieden met een lage ruimtelijke dynamiek te kunnen voorzien in een passende planologische bescherming. Dit betekent, zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 6 augustus 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2972), niet dat er geen enkele ontwikkeling in een dergelijk gebied mag plaatsvinden, maar dat ten opzichte van het bestaande gebruik ten tijde van de vaststelling van de beheersverordening in beperkte mate ruimtelijke ontwikkelingen zijn toegestaan die ook reeds op grond van het voorheen geldende regime waren toegestaan. Het beperken van gebruiks- en bebouwings-mogelijkheden is toegestaan, maar daarbij moet het gaan om in het bestemmingsplan opgenomen, onbenutte uitbreidings- en gebruiksmogelijkheden (Staatsblad 2014, nr. 333, blz. 65). Daarbij wijst de Afdeling er, gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van de Wro (Kamerstukken II 2006-2007, 30 938, nr. 7, blz. 11-12) in voornoemde uitspraak op dat de gemeenteraad hiervoor kan kiezen als deze planologische mogelijkheden jarenlang niet zijn benut en deze niet langer in overeenstemming worden geacht met een goede ruimtelijke ordening.
8.5.
De rechtbank overweegt dat niet in geschil is dat onder het bestemmingsplan 2007 het pand was gelegen binnen een bedrijfsbestemming met de aanduiding ‘horecadoeleinden 2’, meer in het bijzonder ‘hotel’. In artikel 44 van de regels van dit plan werd ‘hotel’ gedefinieerd als “
een verblijf dat in hoofdzaak bestaat uit het verstrekken van nachtverblijf en/of het exploiteren van zaalaccommodatie en waarbij het verstrekken van voedsel en dranken (daaraan) ondergeschikt is
”. Nu, zoals onder 5.2 is geoordeeld, de begrippen ‘logies’ en ‘nachtverblijf’ dezelfde betekenis hebben, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat sprake is van een beperking of een uitbreiding van het gebruik in de beheersverordening ten opzichte van het daaraan voorafgaande bestemmingsplan 2007. De enkele toevoeging ‘(per nacht)’ in de definitie van ‘hotel’ in de beheersverordening maakt dat niet anders, nu die toevoeging niet kan worden gerelateerd aan een verblijfsduur. Er bestaat daarom geen grond voor het oordeel dat de beheersverordening op dit punt de aan de rechtbank toekomende terughoudende toets niet kan doorstaan en onverbindend is te achten.
Gelijkheidsbeginsel, vertrouwensbeginsel en rechtszekerheidsbeginsel
9. Het beroep van eiseres 1 op het gelijkheidsbeginsel mist feitelijke grondslag. Eiseres 1 heeft niet gesteld of aangetoond dat zij anders wordt behandeld dan anderen in een gelijk geval. Voor zover met het beroep op het gelijkheidsbeginsel wordt gesteld dat verweerder ten onrechte gedeeltes van het pand van eiseres 1 ongelijk behandelt, merkt de rechtbank op dat haar, gelet op hetgeen onder 6 is overwogen, niet is gebleken van een dergelijke andere behandeling of van een andere behandeling die ongerechtvaardigd is.
10. Over de vraag of het in de omgevingsvergunning beperken van de verblijfsduur tot zes maanden leidt tot strijd met het vertrouwensbeginsel, overweegt de rechtbank het volgende.
10.1.
Gelet op de Afdelingsuitspraak van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1694) moet, om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van overheidsfunctionarissen die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. De rechtbank is niet gebleken dat aan eiseres 1 een dergelijke toezegging is gedaan waaraan zij redelijkerwijs het vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat verweerder zonder meer een onbeperkte verblijfsduur in het pand zou toestaan. De mailwisseling tussen de aankoopmakelaar van eiseres 1 en verweerders gemachtigde van juli 2017 biedt onvoldoende onderbouwing voor een dergelijke toezegging. De e-mail waarop eiseres 1 zich beroept, is niet afkomstig van een overheidsfunctionaris, maar bevat de conclusies die de aankoopmakelaar uit een gesprek met een overheidsfunctionaris heeft getrokken. In de weergegeven conclusie over de onbeperkte duur staat bovendien het voorbehoud “
mits de gebruiker elders zijn hoofdverblijf heeft
” en het is nu juist dat voorbehoud dat verweerder nader invult via de beperking van de verblijfsduur. Hieruit volgt dus niet dat het eiseres 1 wordt toegestaan om haar gasten voor langere of onbeperkte tijd te huisvesten. Bij de vermelding dat in de huidige situatie meerdere gebruikers hun hoofdverblijf in het pand hebben, wordt bovendien aangegeven dat dit onder het overgangsrecht valt en dat deze mogelijkheid komt te vervallen bij een nieuwe eigenaar / exploitant, in dit geval sinds januari 2018 eiseres 1. Vervolgens wordt gesteld dat de gemeente in beginsel bereid is om medewerking te verlenen aan het met toepassing van de kruimelgevallenregeling afwijken van de beheersverordening. Niet alleen de vermelding ‘in beginsel’ maar ook de opgenomen voorwaarden waaronder de gemeente bereid is om medewerking te verlenen, staan in de weg aan een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Verder blijkt uit het voorafgaande bestemmingsplan 2007 niet van een andere uitleg van het begrip ‘logies’. De rechtbank verwijst hiertoe naar 8.5.
10.2.
Het enkele ‘gedogen’ van permanent verblijf in het pand, waarvan in het verleden sprake is geweest, is evenmin voldoende voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel.
11.	Over het beroep van eiseres 1 op het rechtszekerheidsbeginsel overweegt de rechtbank als volgt.
11.1.
Eiseres 1 heeft in het kader van haar beroep op het rechtszekerheidsbeginsel een beroep gedaan op het overgangsrecht. Hiertoe heeft zij verwezen naar het bestemmingsplan ‘Nederweert – Centrum 1993’ (bestemmingsplan 1993) dat ter plaatse een ‘kamerverhuurbedrijf’ toestond. Een definitie van dat begrip ontbrak, maar op grond van het normale spraakgebruik duidt een ‘kamerverhuurbedrijf’ volgens eiseres 1 niet op een in tijd beperkte verblijfsduur.
11.2.
De rechtbank stelt voorop dat naar vaste jurisprudentie de bewijslast dat het overgangsrecht van toepassing is, rust op degene die zich daarop beroept (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4645).
11.3.
Ingevolge artikel 24.2, eerste lid, van de regels van de beheersverordening mag het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van de beheersverordening en hiermee in strijd is, worden voortgezet. Indien het gebruik, bedoeld onder a, na het tijdstip van inwerkingtreding van de beheersverordening voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het ingevolge het derde lid verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten. Het eerste lid is op grond van het vierde lid niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
11.4.
Ingevolge artikel 20, eerste lid, van het bestemmingsplan 2007 mag, indien ten tijde van het van kracht worden van het plan gronden en bouwwerken worden gebruikt in afwijking van het plan, dat gebruik worden voortgezet. Dit geldt niet voor gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
11.5.
Onder 6 heeft de rechtbank geoordeeld dat het gebruik van de logiesverblijven voor een langere verblijfsduur dan zes maanden zowel op grond van de beheersverordening als het daaraan voorafgaande bestemmingsplan 2007 niet is toegestaan. Partijen denken anders over de vraag of dit gebruik onder het bestemmingsplan 1993 toelaatbaar was. De rechtbank overweegt dat uit het overgelegde kaartmateriaal behorend bij het bestemmingsplan 1993 blijkt dat het pand van eiseres 1 was gelegen binnen het ‘Gebied overwegend bedrijven’. Als doeleinde van het pand was ‘horeca’, meer in het bijzonder ‘hotel/café’ aangewezen.
In artikel 8 van het bestemmingsplan 1993 (‘Gebied overwegend bedrijven’) wordt ‘horeca’ gedefinieerd als een horecabedrijf, uitsluitend bestaande uit een kamerverhuurbedrijf/hotel, met een in de bouwmassa van de bedrijfsbebouwing opgenomen bijbehorende bedrijfswoning, enkel toegestaan ter plaatse waar die bestaat op het tijdstip van het in ontwerp ter inzage leggen van het plan.
Onder ‘horecadoeleinden’ wordt op grond van artikel 1.1, onder 15, van de planregels van het bestemmingsplan 1993 verstaan: “
doeleinden gericht op het verstrekken van nachtverblijf en/of van het ter plaatse of elders nuttigen van voedsel en dranken en/of het exploiteren van zaalakkommodaties
”.
In artikel 3 van de planregels van het bestemmingsplan 1993 is opgenomen dat binnen het ‘Gebied overwegend bedrijven’ de woonfunctie ter plaatse van de bestaande woning behouden mag blijven, maar in principe sanering van de bestaande woonfunctie wordt nagestreefd.
11.6.
De rechtbank is van oordeel dat uit artikel 1.1, onder 15, in samenhang met artikel 3 van de planregels van het bestemmingsplan 1993 volgt dat met ‘kamerverhuur’ niet werd bedoeld ‘(permanente) bewoning’. Gelet hierop heeft eiseres 1 niet aannemelijk gemaakt dat het bestemmingsplan 1993 bewoning van het pand (voor langere duur) toestond. Dat is ingevolge het overgangsrecht alleen anders voor de op het moment van de terinzagelegging van het ontwerp-bestemmingsplan bestaande bewoning. De rechtbank overweegt dat het ontwerp van het bestemmingsplan 1993 op 2 december 1994 ter inzage is gelegd. Naast de bewoning van de bedrijfswoning was er op dat tijdstip, zoals volgt uit een door verweerder overgelegd ‘Overzicht bewoning [adres]’, één persoon ingeschreven. Verder volgt uit een in 2002 opgesteld controlerapport dat alleen nachtverblijf in de vorm van logies en ontbijt werd geboden, zonder dat nog van bewoning melding wordt gemaakt. Op grond van de door verweerder overgelegde stukken, waaruit volgt dat tijde van de terinzagelegging van het ontwerp slechts sprake was van één bewoner en die bewoning nadien is beëindigd, blijkt niet van een op grond van het overgangsrecht toegestaan recht op bewoning van het pand. Met de overgelegde kamerverhuurcontracten en het overzicht ‘Verhuurders en makelaars’ van de gemeente Weert van 15 januari 2003 toont eiseres 1 het tegendeel niet aan. De kamerhuurcontracten zijn immers geruime tijd na de terinzagelegging van het ontwerp en het controlerapport afgesloten (tussen 2009 en 2017). Ook het overzicht dateert van ná die tijd, nog daargelaten dat de vermelding van het pand van eiseres 1 in een overzicht van een andere gemeente dan waarin het pand is gelegen vraagtekens oproept. Niet gebleken is dat het standpunt van verweerder dat langer durend verblijf in deze periode illegaal gebruik betrof, onjuist is.
11.7.
Voor zover eiseres 1 met haar beroep op het rechtszekerheidsbeginsel bedoelt dat de beheersverordening in strijd met dat beginsel is vastgesteld, omdat verweerder daarin aan het pand een ruimere bestemming had moeten toekennen, en dat de beheersverordening daarom ook op dit punt onverbindend geacht moet worden, verwijst de rechtbank naar hetgeen zij onder 8.1 tot en met 8.5 heeft overwogen. De rechtbank heeft geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de beheersverordening op dit punt in strijd met het recht is vastgesteld.
11.8.
Het beroep op het rechtszekerheidsbeginsel slaagt gelet op het voorgaande niet.
Conclusie en slotoverweging
12. De beroepen zijn ongegrond en voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
13. Ten overvloede overweegt de rechtbank dat het eiseres 1 vrijstaat om, overeenkomstig de suggestie van eiseres 2 ter zitting, bij verweerder een aanvraag in te dienen voor een langer durend verblijf van arbeidsmigranten dan zes maanden, in afwijking van de beheersverordening.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, rechter, in aanwezigheid van mr. D.D.R.H. Lechanteur, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 november 2019. De griffier is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.
rechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 21 november 2019
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.