ECLI:NL:CBB:2020:65
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2038
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 februari 2020 in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: P.J. Houtsma),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. M. Krari en mr. R. Ramlal).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 5.924 kg.
Bij besluit van 7 november 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Hiertegen richt zich het beroep van appellant.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 december 2019. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw verhoogt verweerder het fosfaatrecht, indien, voor zover van belang, een landbouwer aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal 5% lager is door, voor zover hier van belang, bouwwerkzaamheden.
1.3
Het fosfaatrecht wordt ingevolge artikel 72b, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Msw (Uitvoeringsbesluit) verminderd met 8,3% (generieke korting). Grondgebonden bedrijven - dit zijn bedrijven waarvan de productie van dierlijke meststoffen door melkvee in kilogrammen fosfaat in het kalenderjaar 2015, verminderd met de fosfaatruimte in dat kalenderjaar, negatief of nul is - zijn uitgezonderd van de generieke korting.
1.4
Ingevolge artikel 72, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit verhoogt verweerder het fosfaatrecht op verzoek van een landbouwer met een nieuw gestart bedrijf (de startersregeling). Artikel 72, tweede lid, aanhef en onder c, van het Uitvoeringsbesluit noemt als één van de cumulatieve elementen van de definitie van een nieuw gestart bedrijf, dat het aantoonbaar tussen 1 januari 2014 en 2 juli 2015 is gestart met de productie van melk.
1.5
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2. Appellant exploiteert een melkveehouderij en kocht in 2012 de locatie [adres] te [plaats] met de bedoeling zijn bedrijf naar die locatie te verplaatsen. Voor deze locatie is een nieuw UBN afgegeven. Op 12 november 2012 kreeg appellant een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor het uitbreiden tot 200 melkkoeien. Op 8 maart 2013 vond een kavelruil plaats. Op 2 juli 2015 (de peildatum) hield appellant 119 melkkoeien met bijbehorend jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op basis van het aantal door hem op de peildatum gehouden dieren. Verweerder heeft een korting toegepast van 149,3 kg, omdat appellant niet volledig grondgebonden is.
De beroepsgronden
4.1
Appellant meent als nieuw gestart bedrijf op grond van artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit aanspraak te hebben op de verhoging van zijn fosfaatrecht. Subsidiair voert hij aan dat, vanwege het gelijkheidsbeginsel, die bepaling zodanig moet worden uitgelegd dat geen onderscheid wordt gemaakt tussen starters en andere investerende ondernemers.
4.2
Volgens appellant valt door per 1 januari 2013 gestarte (verbouw-)werkzaamheden zijn fosfaatrecht lager uit; daardoor hield hij op de peildatum slechts 119 melkkoeien, zonder die verbouwing zouden dat er 200 zijn geweest.
4.3
Appellant wil ook dat verweerder bij de bepaling van de grondgebondenheid uitgaat van de (werkelijke) excretie zoals deze aan de hand van de Handreiking BEX kan worden berekend. Hij heeft erop vertrouwd dat voor het toe te kennen fosfaatrecht uit zou worden gegaan van de Bedrijfsspecifieke verantwoording (BEX) en heeft daarom de kans laten schieten om het gebruik van bijna 10 ha extra landbouwgrond te verwerven.
4.4
Tot slot voert appellant aan dat het fosfaatrechtenstelsel heeft geleid tot een ongeoorloofde inbreuk op zijn eigendomsrecht. Het stelsel legt op hem een individuele en buitensporige last, doordat de stal op de peildatum nog niet volledig was bezet, terwijl hij wel investeringen heeft gedaan in de uitbreiding van zijn bedrijf die hij nu niet kan terugverdienen.
Het standpunt van verweerder
5.	Verweerder wijst toepassing artikel 72 van het Uitvoeringsbesluit af, omdat appellant geen startend bedrijf is. Hij heeft voor zijn (bestaande) melkveebedrijf een nieuwe locatie verworven. Toepassing van artikel 23, zesde lid, van de Msw leidt niet tot een hoger fosfaatrecht, omdat het fosfaatrecht naar de situatie op de peildatum hoger is dan het fosfaatrecht naar de situatie per 31 december 2012. Verweerder houdt hierbij geen rekening met niet gerealiseerde uitbreidingsplannen. Appellant is niet (volledig) grondgebonden, omdat zijn fosfaatproductie in 2015 zijn fosfaatruimte in dat jaar overstijgt. De Handreiking BEX kan niet worden gebruikt voor het fosfaatrechtenstelsel. Voorts betwist verweerder dat op appellant een individuele en buitensporige last rust.
Beoordeling
6.1
Het College legt de startersregeling, in overeenstemming met de toelichting (Stb. 217, 521, § 4.3), strikt uit: deze is bedoeld voor nieuw gestarte bedrijven en niet voor de voortzetting of doorstart van een bestaand melkveebedrijf. Appellant heeft geen nieuw bedrijf gestart, hij heeft zijn bestaande melkveehouderij enkel verplaatst naar een nieuwe bedrijfslocatie. Een bestaand bedrijf dat uitbreidt, is niet op één lijn te stellen met een nieuw gestart bedrijf (zie de uitspraken van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.6 en 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:295, onder 6.3). Dat de wetgever een onderscheid heeft gemaakt tussen enerzijds uitbreiders en anderzijds starters voor wie wel een speciale regeling in het leven is geroepen, behoort tot de beslisruimte van de wetgever (zie de uitspraak van 12 november 2019, ECLI:NL:CBB:2019:572). Deze beroepsgrond faalt.
6.2
Ten aanzien van het beroep op de knelgevallenregeling van artikel 23, zesde lid, van de Msw overweegt het College als volgt. In zijn uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232) heeft het College gewezen op zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:4) waarin over artikel 23, zesde lid, van de Msw is geoordeeld dat ook in geval van (deels gerealiseerde) uitbreidingsplannen, een vergelijking tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum moet plaatsvinden. Verweerder heeft gemotiveerd gesteld dat appellant niet voldoet aan de voorwaarde dat het fosfaatrecht op de peildatum minimaal 5% lager is dan het fosfaatrecht kort voordat de buitengewone omstandigheid intrad; ten opzichte van 31 december 2012, voordat de bouwwerkzaamheden zijn gestart, is het aantal dieren gestegen. Appellant heeft dit niet heeft betwist. Verweerder heeft het beroep op de knelgevallenregeling terecht afgewezen. De beroepsgrond slaagt niet.
6.3.1
De Msw gaat uit van forfaits en laat geen ruimte om de fosfaatproductie aan de hand van de BEX Handreiking te berekenen. Het bepalen van de grondgebondenheid aan de hand van de werkelijke fosfaatproductie op een bedrijf via de BEX heeft de wetgever afgewezen (Kamerstukken II, 2015/16, 34 532, nr. 3, blz. 17), zodat verweerder terecht de BEX waarden niet als uitgangspunt heeft genomen voor de vaststelling van de fosfaatruimte van het bedrijf van appellant. Het College verwijst in dit verband naar zijn uitspraak van 27 augustus 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:371).
6.3.2
Ook het beroep dat appellant in dit verband doet op het vertrouwensbeginsel, slaagt niet. De kamerbrief van 2 juli 2015 (Kamerstukken II, 2014-2015, 33 979, nr. 98) hanteert op bladzijde 5 als uitgangspunt bij de toekenning van fosfaatrechten de op de gemiddelde melkproductie per koe gebaseerde forfaitaire fosfaatexcretie (van bijlage D van de Uitvoeringsregeling Msw). Weliswaar valt verderop in die kamerbrief te lezen dat melkveehouders onder voorwaarden ook kunnen kiezen voor BEX aan de hand van de Kringloopwijzer, mits de werking daarvan objectief is bepaald en wetenschappelijk deugdelijk is. Vervolgens is in memorie van toelichting bij het fosfaatrechtenstelsel, gepubliceerd op 8 september 2016, duidelijk geworden dat vanwege het ontbreken van voldoende zekerheid over de gebruikte systematiek, de wetgever het gebruik van BEX heeft afgewezen. De brief van 2 juli 2015 verbond nadrukkelijk een voorwaarde aan het mogelijk maken van het gebruik van BEX en die voorwaarde bleek nadien niet te (kunnen) worden vervuld. Omdat de brief van 2 juli 2015 op dit punt een voorwaardelijk karakter had, stuit het beroep van appellant op het vertrouwensbeginsel daarop af.
6.4
Naar het oordeel van het College heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op hem legt. Appellant heeft weliswaar gesteld dat in zijn geval sprake is van een individuele en buitensporige last, hij heeft echter geen gegevens verstrekt die de gevolgen van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel voor zijn bedrijf inzichtelijk maken. Daarmee heeft hij zijn beroep op dit punt onvoldoende onderbouwd.
Slotsom
7.	Het beroep is ongegrond. Het College ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. J.M.M. van Dalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 februari 2020.
w.g. R.C. Stam					w.g. J.M.M. van Dalen