ECLI:NL:RVS:2019:4187
Raad van State — Uitspraak 


201808569/1/R3.
Datum uitspraak: 11 december 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
[appellant A] en [appellante B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), beiden wonend te Rijnsaterwoude, gemeente Kaag en Braassem,
en
de raad van de gemeente Kaag en Braassem,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 10 september 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Herenweg 14b, Rijnsaterwoude" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 september 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.A. Dupree, advocaat [NAAM], en [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door R. ’t Jong en L.J. Boer, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende] als partij gehoord.
Overwegingen
1. Artikel 8:51d van de Awb luidt, voor zover thans van belang: "Indien de bestuursrechter in hoogste aanleg uitspraak doet, kan hij het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen."
Inleiding
2. Het bestemmingsplan maakt de bouw mogelijk van een vrijstaande woning aan de Herenweg te Rijnsaterwoude.
3. Het plangebied is gelegen ten noorden van de kern Rijnsaterwoude en omvat het perceel dat is gelegen ten noorden van [locatie] en ten zuiden van Herenweg 14a.
4.    [ appellant] woont op het perceel [locatie]. Hij kan zich niet verenigen met het plan en voert hiertegen diverse bezwaren aan. Zo vreest hij voor een belemmering van de zichtlijnen naar het achterliggende landschap en past de voorziene woning volgens hem niet in het karakter van de aanwezige lintbebouwing.
Toetsingskader
5. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
6. De van belang zijnde regelgeving en planregels zijn opgenomen in de aangehechte bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Provinciaal beleid en provinciale regelgeving
7.    [ appellant] betoogt dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 2.2.1 van de Verordening ruimte 2014, omdat de ruimtelijke ontwikkeling niet voldoet aan relevante richtpunten van de kwaliteitskaart. In de eerste plaats past de woning volgens [appellant] niet in het karakter van de bestaande lintbebouwing. Ook zorgen de woning en de eventueel te realiseren aan- en bijgebouwen voor een verdichting van de lintbebouwing, zodat het doorzicht vanaf de weg naar het achterliggende landschap wordt belemmerd. Volgens [appellant] verandert de kwaliteit van het landschap, waardoor sprake is van "aanpassen" als bedoeld in artikel 2.2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verordening ruimte 2014. Aan de dan geldende voorwaarde dat de ruimtelijke kwaliteit per saldo tenminste gelijk blijft, wordt niet voldaan.
Ter onderbouwing van zijn betoog wijst [appellant] op artikel 4 en op artikel 9, lid 9.1, onder c, van de planregels, waaruit volgt dat op het perceel een woning kan worden gerealiseerd met een voorgevelbreedte van 16 m en een maximumbouwhoogte van 4,4 m. [appellant] wijst erop dat het plan bijgebouwen tot een hoogte van 3,3 m toestaat, tot aan de erfgrens. Ook kunnen er vanaf de voorgevelrooilijn naar achter erfscheidingen tot een hoogte van 2 m worden gerealiseerd. Hierdoor zal van zicht op het achterliggende landschap geen sprake meer zijn, zo stelt hij. Verder wijst hij erop dat de raad bij de vaststelling van het plan ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het gebiedsprofiel "Hollands Plassengebied", waarin staat dat verdichting en verdikking van de linten moet worden voorkomen.
7.1.
De raad stelt zich op het standpunt dat de ruimtelijke ontwikkeling aansluit bij de positionering en de oriëntatie van de bestaande bebouwing aan die zijde van het lint. De maximumbouwhoogte in het plan is volgens de raad lager dan de toegestane bouwhoogtes in de directe omgeving. Verder wijst de raad erop dat het bouwvlak aanzienlijk is verkleind ten opzichte van het voorheen geldende plan "Buitengebied Oost". Op grond van dat plan was het in theorie mogelijk de gronden van het perceel zodanig te bebouwen, dat deze bebouwing het doorzicht volledig zou beperken. Onder verwijzing naar de plantoelichting stelt de raad verder dat de ruimtelijke kwaliteit van het gebied gelijk blijft en dat de voorziene ontwikkeling geen afbreuk doet aan de relevante richtpunten van de kwaliteitskaart. Weliswaar zal de bebouwing op het perceel het doorzicht beperken, maar doorzichten naar het achterliggende landschap zullen wel behouden blijven, aldus de raad.
7.2.
In paragraaf 3.2.2 van de plantoelichting is de raad ingegaan op de provinciale Verordening ruimte 2014, waaronder artikel 2.2.1, eerste lid. Het plan voorziet in de bouw van één woning, gelegen tussen twee bestaande woningen in een bestaand lint. Omdat de ontwikkeling zich afspeelt op het niveau van een kavel, is volgens de toelichting bij het plan sprake van "inpassen" als bedoeld in artikel 2.2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening ruimte 2014.
7.3.
Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit vormde de Verordening ruimte 2014, zoals laatstelijk gewijzigd door provinciale staten van Zuid-Holland bij besluit van 30 mei 2018, de provinciale regelgeving waaraan de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan is gebonden.
Ingevolge artikel 2.2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening ruimte 2014, is sprake van inpassen als de ruimtelijke ontwikkeling past binnen de bestaande gebiedsidentiteit, niet voorziet in een wijziging op structuurniveau, past bij de aard en schaal van het gebied en voldoet aan de relevante richtpunten van de kwaliteitskaart ("inpassen").
In de toelichting bij artikel 2.2.1 van de Verordening ruimte 2014 staat dat sprake is van "inpassen" als de ruimtelijke ontwikkeling sterk aansluit bij de bestaande identiteit en de structuur van het landschap. De ontwikkeling is gebiedseigen en passend bij de maat en de aard van de bestaande kenmerken van een gebied. De ontwikkeling speelt zich af op het niveau van een kavel, zoals bij de uitbreiding van een agrarisch bedrijf in het buitengebied of de bouw van een woning in een lint. Bij inpassing veranderen bestaande structuren en kwaliteiten niet tot nauwelijks en wordt voldaan aan de relevante richtpunten van de kwaliteitskaart, zo staat in de toelichting bij het artikel.
7.4.
Gelet op de motivering van de raad in de plantoelichting en in het verweerschrift, ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de ruimtelijke ontwikkeling die het plan mogelijk maakt in het gebied geen wijziging op structuurniveau met zich brengt. Daarbij is van belang dat het plan voorziet in de bouw van één woning, die qua grootte en positionering aansluit bij de al aanwezige bebouwing in het lint. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van "inpassen" zoals bedoeld in artikel 2.2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening ruimte 2014.
7.5.
Op grond van artikel 2.2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening ruimte 2014, is vereist dat de ruimtelijke ontwikkeling voldoet aan de relevante richtpunten van de kwaliteitskaart. Deze kwaliteitskaart behoort bij de Visie ruimte en mobiliteit van 30 mei 2018 en bestaat uit verschillende kaartlagen. Paragraaf 3.2.1 van de plantoelichting gaat in op de richtpunten van de relevante kaartlagen voor het plangebied, waaronder de "Laag van de cultuur- en natuurlandschappen".
Uit deze kaartlaag blijkt dat het plangebied is gelegen in een droogmakerijenlandschap. Als richtpunt dienen nieuwe ontwikkelingen in de droogmakerij te worden vormgegeven als eigentijdse objecten aan de ontginningslijnen, passend bij de schaal en het patroon van de rechthoekige verkaveling, met strakke groene omzoming en behoud van ruime doorzichten, zo staat op pagina 103 van de Visie ruimte en mobiliteit. In de plantoelichting staat dat de voorziene ontwikkeling voldoet aan deze eisen, omdat het verkavelingspatroon en de groene omzoming intact blijven. Het plan sluit qua schaal en structuur aan bij de al aanwezige bebouwing en recente ontwikkelingen langs de Herenweg en de watergang. Gezien de grootte van de woning en het aanwezige omliggende grasland blijft er doorzicht behouden en sluit het aan bij het karakter van de lintbebouwing net buiten de bebouwde kom van Rijnsaterwoude, zo staat in de toelichting.
Uit de hiervoor genoemde kaartlaag blijkt verder dat het plangebied is gelegen in een lint. Op pagina 106 van de Visie ruimte en mobiliteit staat als richtpunt dat bij nieuwe ontwikkelingen in een lint de huidige korrel, het profiel, de transparantie en het respect voor historische gaafheid van een lint richtinggevend zijn. Om het lint transparant te houden dienen doorzichten vanaf de weg naar het achterliggende landschap intact te blijven, zo staat in de toelichting bij dit richtpunt. In de plantoelichting staat dat het plan aan deze eisen voldoet omdat de woning in overeenstemming met de lintstructuur wordt gerealiseerd. De grootte van de woning, de positie op het perceel en de verhouding tot de rest van het lint zijn hierbij van belang, zo vermeldt de toelichting bij het plan.
7.6.
De Afdeling ziet in het aangevoerde aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat met de voorziene ontwikkeling het doorzicht naar het achterliggende landschap behouden blijft. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt.
Bij de toetsing van het plan aan artikel 2.2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening ruimte 2014, is de raad kennelijk uitgegaan van de bouwmogelijkheden binnen het op de verbeelding opgenomen bouwvlak. Op grond van artikel 4, lid 4.2.2, van de planregels is het echter mogelijk om ook buiten dit bouwvlak bijbehorende bouwwerken te plaatsen tot aan de erfgrens, waardoor over de gehele breedte van het plangebied bebouwing kan worden geplaatst. Uit de verbeelding blijkt dat de afstand tussen het bouwvlak en de naastgelegen percelen aan de zuidzijde 8 m en aan de noordzijde 19 m bedraagt. Op grond van artikel 4, lid 4.2.2, aanhef en onder f, gelezen in samenhang met artikel 4, lid 4.2.1, aanhef en onder d, van de planregels, zijn bijgebouwen met een totale oppervlakte van 70 m² mogelijk. Daardoor kunnen - als de oppervlakte van de voorziene woning 130 m² bedraagt - op het perceel over een lengte van 27 m bijgebouwen met een diepte van 2,5 m worden gebouwd tot aan de zijdelingse perceelsgrenzen. Daarmee zijn geen doorzichten meer mogelijk over het perceel naar het achterliggende landschap.
Voor zover de raad hierover heeft betoogd dat ook op grond van het plan "Buitengebied Oost" bebouwing over de gehele breedte van het huidige plangebied mogelijk was, overweegt de Afdeling dat ingevolge artikel 20, lid 20.2, aanhef en onder d, van de planregels van dat plan, het mogelijk is om 50% van een bouwvlak te bebouwen. Uit de verbeelding bij dat plan blijkt dat aan de gronden van het plangebied en het naastgelegen perceel [locatie], de aanduiding "specifieke vorm van wonen - voormalig agrarisch bedrijf" was toegekend. Uit de verbeelding van dit plan blijkt verder dat de gronden van het huidige plangebied alsmede de gronden van het aangrenzende perceel [locatie], binnen één bouwvlak waren gelegen. Ingevolge artikel 20, lid 20.2, aanhef en onder c, gelezen in samenhang met artikel 20, lid 20.2, aanhef en onder n, van de planregels van dit plan was het, vanwege de al aanwezige bebouwing, niet meer mogelijk om een tweede woning of nieuwe bijgebouwen te bouwen binnen dat bouwvlak. Hoewel het op grond van het plan "Buitengebied Oost" niet uitgesloten was om de bestaande bebouwing op het perceel [locatie] te saneren, om vervolgens op de gronden van het plangebied gebouwen te bouwen die het doorzicht belemmeren, acht de Afdeling dat een zodanig theoretische mogelijkheid dat de raad daaraan bij de afweging over de ruimtelijke aanvaardheid van het voorliggende plan niet het gewicht mocht toekennen dat hij daaraan heeft gegeven.
7.7.
Voor zover [appellant] betoogt dat de raad bij de vaststelling van het plan ten onrechte geen rekening heeft gehouden met het gebiedsprofiel "Hollands Plassengebied", overweegt de Afdeling als volgt.
Het Gebiedsprofiel is de regionale vertaling van de kwaliteitskaart, zo is toegelicht in de provinciale Visie ruimte en mobiliteit. Het gebiedsprofiel moet worden beschouwd als provinciaal beleid. De raad is bij de vaststelling van een bestemmingsplan niet gebonden aan provinciaal beleid, maar moet hiermee wel rekening houden.
In paragraaf 3.2.3 van de plantoelichting staat dat het plangebied deel uitmaakt van het gebiedsprofiel "Hollands Plassengebied", en dat onder meer het element "linten blijven linten" uit dit gebiedsprofiel van belang is. Uit het gebiedsprofiel volgt dat er ter plaatse van het plangebied sprake is van een boezemlint en dat nieuwe bebouwing in een boezemlint zeer beperkt mogelijk is. Daarbij dient rekening te worden gehouden met, onder meer, het behouden van doorzichten om de kade herkenbaar te houden en de visuele relatie met het achterliggende landschap te handhaven. In de plantoelichting is hierover beschreven dat het achterliggende landschap zichtbaar blijft vanaf de Herenweg.
Uit de plantoelichting volgt dat de raad heeft willen toetsen aan het bedoelde onderdeel van het provinciaal beleid. De Afdeling heeft echter onder 7.6 al overwogen dat de raad niet in redelijkheid heeft kunnen stellen dat het zicht op het achterliggende landschap behouden blijft.
7.8.
Gelet op het voorgaande is de conclusie dat het bestemmingsplan in strijd met artikel 2.2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening ruimte 2014 is vastgesteld, omdat het plan niet voldoet aan de richtpunten over het behoud van doorzichten zoals deze zijn omschreven in de kwaliteitskaart als bedoeld in dit artikel.
Hoewel de raad rekening heeft willen houden met het in het provinciaal beleid verankerde belang van het behoud van doorzichten zoals dat is geformuleerd in het gebiedsprofiel "Hollands Plassengebied", heeft hij tegelijkertijd een planregeling vastgesteld voor bijgebouwen die er toe kan leiden dat de doorzichten naar het achterliggende landschap niet behouden blijven. In zoverre is het besluit in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
De betogen slagen.
Gemeentelijk beleid
- Maatschappelijk Ruimtelijke Structuurvisie 2025
8.    [ appellant] betoogt dat het plan is vastgesteld in strijd met de Maatschappelijk Ruimtelijke Structuurvisie 2025 van december 2017 (hierna: de gemeentelijke structuurvisie). Hierin staat dat kleinschalige nieuwbouw kan worden ontwikkeld als er behoefte is aan toevoeging van een woningsegment en dat alleen wordt meegewerkt aan initiatieven die kwaliteit toevoegen aan de bestaande woonkern. Volgens [appellant] kan het plan geen kwaliteit toevoegen aan de bestaande woonkern Rijnsaterwoude omdat de ruimtelijke kwaliteit als geheel wordt aangetast. Ook stelt hij dat er geen behoefte is aan de vrijstaande woning. [appellant] voert aan dat de voorziene woning groter is dan de huidige woning van de initiatiefnemer en dat niet is gebleken dat de huidige woning niet kan worden aangepast. In dat verband wijst hij erop dat in de dorpskern seniorenappartementen en woningen worden gerealiseerd op de locatie van het oude gemeentehuis. Dit alternatief had beschouwd moeten worden, zo stelt hij.
8.1.
In hoofdstuk 7 van de gemeentelijke structuurvisie is het beleid over de leefbaarheid van de kernen neergelegd. Op pagina 39 van de structuurvisie staat dat in de overige kernen, waaronder Rijnsaterwoude wordt begrepen, kleinschalige nieuwbouw wordt ontwikkeld als er behoefte is aan toevoeging van een woningsegment en dat dit betekent dat de gemeente in die kernen alleen meewerkt aan initiatieven die kwaliteit aan de bestaande woonkern toevoegen. Op pagina 72 van de structuurvisie, waar het gaat over Rijnsaterwoude, staat dat nieuwe woningen ruimte moeten geven aan starters uit het dorp of ouderen die kleiner willen gaan wonen. In de zienswijzennota heeft de raad toegelicht dat het plan voorziet in het toevoegen van een ontbrekend woningtype, zodat wordt voldaan aan de ambitie uit de structuurvisie om met nieuwe woningen ruimte te geven aan ouderen die kleiner willen gaan wonen. In het verweerschrift heeft de raad toegelicht dat hij onder "kleiner wonen" ook verstaat het verhuizen van een gezinswoning naar een gelijkvloerse woning. Ter zitting heeft de raad onweersproken gesteld dat er nog geen concrete bouwplannen zijn voor de locatie van het oude gemeentehuis.
In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling, gelet op de motivering van de raad, geen aanleiding voor het oordeel dat de gemeentelijke structuurvisie in zoverre in de weg staat aan het vaststellen van het bestemmingsplan. Het betoog faalt.
- Nota Inbreidingslocaties 2011
9.    [ appellant] betoogt dat het perceel is gelegen in het buitengebied, zodat de "Nota inbreidingslocaties" (hierna: de Nota) in zoverre geen mogelijkheid biedt tot inbreiding. Voor zover de Nota wel van toepassing zou zijn, stelt hij dat sprake is van verstorende nieuwbouw als bedoeld in de Nota, omdat het bestemmingsplan voorziet in overmatige verstening. In dit verband voert hij aan dat de raad bij de beoordeling of daarvan sprake is ten onrechte is uitgegaan van het ontwerp van de woning, in plaats van de maximale bouwmogelijkheden waarin het plan voorziet. Verder leidt het plan er volgens hem toe dat de doorzichten naar het achterliggende landschap in strijd met de Nota niet behouden blijven.
9.1.
De raad stelt zich op het standpunt dat het perceel niet is gelegen in het buitengebied, maar binnen het bestaande stads- en dorpsgebied, zodat de Nota van toepassing is.
9.2.
Op 7 februari 2011 heeft de raad de Nota vastgesteld. De Nota bevat het gemeentelijke beleid voor woningbouwinitiatieven binnen stedelijk gebied. Op pagina 7 van de Nota staat: "In de structuurvisie zijn rode contouren opgenomen die aangeven welke gebieden als stedelijk gebied worden bestempeld. Deze nota Inbreiding doet alleen uitspraken over locaties die geheel binnen de rode contouren vallen." De in de Nota bedoelde structuurvisie betreft de provinciale structuurvisie "Visie op Zuid-Holland, ontwikkelen met schaarse ruimte" van 2 juli 2010.
In paragraaf 3.4.2. van de toelichting bij het bestemmingsplan staat dat de "rode contouren" uit het provinciale beleid niet meer worden gehanteerd. Thans wordt de kaart "Beter benutten bebouwde ruimte" die is opgenomen bij de Visie ruimte en mobiliteit gebruikt voor het bepalen van het stedelijk gebied als bedoeld in de Nota.
De raad heeft voor het bepalen van het stedelijk gebied als bedoeld in de Nota in redelijkheid aansluiting kunnen zoeken bij de kaart "Beter benutten bebouwde ruimte", omdat de provinciale structuurvisie waarnaar de Nota verwijst, is vervangen door de Visie ruimte en mobiliteit. Op de kaart "Beter benutten bebouwde ruimte" is het plangebied aangeduid als "bebouwde ruimte". De Afdeling is daarom van oordeel dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het plangebied moet worden aangemerkt als stedelijk gebied in de zin van de Nota, zodat de ontwikkelingen dienen te voldoen aan het beleid dat is neergelegd in die nota.
9.3.
Ten aanzien van het betoog van [appellant] dat sprake is van verstorende nieuwbouw overweegt de Afdeling dat de Nota een afwegingskader vormt voor nieuwe initiatieven, waarbij het uitgangspunt is dat deze aansluiten bij de beschrijving van de bestaande stedenbouwkundige situatie en kwaliteiten binnen elke kern, zoals omschreven in de Nota. In de beschrijving voor de kern Rijnsaterwoude staat op pagina 44 van de Nota dat "moet worden gewaakt voor verstorende nieuwbouw en overmatige verstening".
9.4.
De raad stelt zich op het standpunt dat de voorziene ontwikkeling qua aard en schaal aansluit bij de bestaande lintbebouwing en het karakter van het gebied. In de Nota staat dat "het karakter van de lintbebouwing langs de Herenweg divers en kleinschalig is". De beoogde vrijstaande woning waarin het plan voorziet betreft een beperkte verstening en is daarom passend binnen de karakteromschrijving van het lint van Rijnsaterwoude, zo stelt de raad. Gelet op het diverse karakter van het lint is van verstorende nieuwbouw geen sprake, zodat het plan volgens de raad niet is vastgesteld in strijd met de Nota.
9.5.
De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de voorziene ontwikkeling een beperkte verstening betreft, die aansluit bij het diverse karakter van het lint. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd over verstorende nieuwbouw geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in zoverre in strijd is met de Nota.
9.6.
Op pagina 44 van de Nota staat dat vanuit het lint het achterliggende landschap op verschillende plaatsen ervaarbaar is en dat het van belang is om deze doorzichten in stand te houden en waar mogelijk te versterken.
9.7.
Voor de bespreking van hetgeen [appellant] in dit verband heeft aangevoerd ten aanzien van het behoud van doorzichten naar het achterliggende landschap, verwijst de Afdeling naar wat hiervoor onder 7.6 is overwogen over de planregeling ten aanzien van bijgebouwen. Met de vaststelling van die planregeling is de raad afgeweken van hetgeen in de Nota is opgemerkt over het behoud van doorzichten. Door deze afwijking van het gemeentelijke beleid niet te motiveren berust het bestreden besluit in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet op een deugdelijke motivering. Het betoog slaagt.
Bouwhoogte
10.    [appellant] betoogt dat de voorziene woning ten onrechte hoger kan worden gebouwd dan de raad heeft beoogd. Hiertoe voert hij aan dat  het maaiveld met 4 m is opgehoogd, waardoor de woning op hoger gelegen grond wordt gebouwd. Volgens [appellant] heeft de raad deze omstandigheid, die voor een grotere ruimtelijke impact zal zorgen, ten onrechte niet bij de vaststelling van het plan betrokken.
10.1.
Bij de vaststelling van het plan heeft de raad wijzigingen aangebracht ten opzichte van het ontwerp. De maximumbouwhoogte is aangepast van 10 m naar 4 m, zo blijkt uit de zienswijzennota.
10.2.
In paragraaf 2.2 van de plantoelichting staat dat het plangebied wordt opgehoogd met circa 1 m grond. Uit artikel 4, lid 4.2.1, van de planregels, gelezen in samenhang met de verbeelding, volgt dat ter plaatse van het bouwvlak en de aanduidingen "vrijstaand" en "maximum bouwhoogte: 4 m" een vrijstaande woning met een bouwhoogte tot 4 m kan worden gerealiseerd. Uit artikel 2, lid 2.5, van de planregels volgt dat de hoogte van een bouwwerk moet worden gemeten vanaf het peil tot aan het hoogste punt van een gebouw, met uitzondering van ondergeschikte bouwonderdelen, zoals schoorstenen, antennes en naar de aard daarmee gelijk te stellen bouwonderdelen. Ingevolge artikel 1, lid 1.31, onder b, van de planregels is het peil de gemiddelde hoogte van het aansluitende afgewerkte terrein.
10.3.
De stelling van [appellant] dat de woning door het ophogen van de gronden tot 4 m hoger kan worden gebouwd dan de raad heeft beoogd, heeft de raad ter zitting gemotiveerd weersproken. Desgevraagd heeft de raad te kennen gegeven dat de grond in het plangebied intussen is opgehoogd tot maximaal 1 m, zodat het maaiveld vergelijkbaar is met de hoogte van de andere percelen in het lint. De Afdeling ziet geen aanleiding hieraan te twijfelen. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het plan wat betreft de maximumbouwhoogte niet in redelijkheid heeft kunnen vaststellen. Daarbij is van belang dat op de omliggende percelen op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied Oost", bouwhoogtes tot 10 m zijn toegestaan. Het betoog faalt.
Verkennend bodemonderzoek
11.    [appellant] betoogt dat de raad een verkennend bodemonderzoek had moeten uitvoeren omdat het plan voorziet in een intensivering van de gebruiksmogelijkheden van het perceel. Doordat dit onderzoek niet heeft plaatsgevonden, kan volgens [appellant] worden betwijfeld of het plan uitvoerbaar is.
11.1.
De raad stelt dat de Omgevingsdienst West-Holland (hierna: de omgevingsdienst) in het advies van 21 augustus 2017 heeft gesteld dat nader bodemonderzoek naar de toplaag en het grondwater onder de met circa 1 m schone grond opgehoogde laag noodzakelijk is. Voorts heeft de omgevingsdienst aangegeven dat de benodigde gegevens kunnen worden ingediend bij de aanvraag van een omgevingsvergunning bouwen, zo stelt de raad.
11.2.
In het advies van de omgevingsdienst staat dat de kwaliteit van de grond waarmee het perceel circa 1 m is opgehoogd voldoende schoon wordt bevonden voor het geplande gebruik. Naar deze bodemlaag hoeft geen extra bodemonderzoek te worden gedaan, zo staat in het advies. Over de bodemkwaliteit van de oorspronkelijke toplaag en de kwaliteit van het grondwater staat in het advies dat deze onbekend zijn. Gelet hierop moet onderzoek worden gedaan naar de actuele kwaliteit van de bodem en het grondwater, waarbij de omgevingsdienst heeft aangegeven geen bodemverontreiniging te verwachten.
11.3.
De eventuele aanwezigheid van verontreinigingen in de bodem, de noodzaak van sanering van verontreinigde locaties en de wijze waarop deze saneringen moeten worden uitgevoerd, zijn geregeld in afzonderlijke wetgeving met eigen procedures, die thans niet ter beoordeling staan. Dat doet er niet aan af dat de raad het plan niet heeft kunnen vaststellen indien en voor zover de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de aanwezige bodemverontreiniging aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Zoals hiervoor onder 11.2 is overwogen heeft de omgevingsdienst in het advies aangegeven geen bodemverontreiniging te verwachten. Gelet hierop heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de aanwezige bodemverontreiniging op voorhand niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Het betoog faalt.
Parkeervoorzieningen
12.    [appellant] voert aan dat artikel 4, lid 4.4.1, aanhef en onder c, van de planregels rechtsonzeker is, omdat niet duidelijk is wat moet worden verstaan onder "noodzakelijke parkeervoorzieningen".
12.1.
De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat onder "noodzakelijk" moet worden verstaan dat er geen parkeerplaatsen aan de openbare ruimte worden onttrokken. Volgens de raad is gekozen voor een brede omschrijving, omdat het aantal parkeerplaatsen afhankelijk is van de aanvraag. Zodra een aanvraag voor een bedrijf aan huis wordt gedaan, zal er op basis van de Nota parkeernormen 2018 van de gemeente Kaag en Braassem een harde eis aan het aantal parkeerplekken gesteld worden, zo stelt de raad. Als daaraan niet kan worden voldaan, zal de omgevingsvergunning niet worden verleend.
12.2.
Ingevolge artikel 4, lid 4.4.1, aanhef en onder c, van de planregels kan het college van burgemeester en wethouders met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in artikel 4, lid 4.3.2, voor het gebruik van ruimten binnen de woning en op het erf voor aan huis verbonden (bedrijfs)activiteiten, voor zover dit gebruik ondergeschikt blijft aan de woonfunctie en mits de noodzakelijke parkeervoorzieningen op eigen terrein worden gesitueerd.
12.3.
Als voorwaarde voor het gebruikmaken van de afwijkingsmogelijkheid in artikel 4, lid 4.4.1, aanhef en onder c, van de planregels is gesteld dat de noodzakelijke parkeervoorzieningen op eigen terrein worden gesitueerd. Het begrip "noodzakelijke" in de planregel wordt daarbij niet nader gedefinieerd.
12.4.
Gelet op de algemene formulering van de afwijkingsmogelijkheid heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende inzichtelijk gemaakt onder welke voorwaarden het bevoegd gezag hiervan gebruik kan maken. Het bestreden besluit verdraagt zich om die reden naar het oordeel van de Afdeling in zoverre niet met het rechtszekerheidsbeginsel. De raad dient daarom in de planregel inzichtelijk te maken onder welke voorwaarden van de afwijkingsbevoegdheid gebruik kan worden gemaakt, bijvoorbeeld door de planregel te herformuleren en/of toepassing te geven aan artikel 3.1.2, tweede lid, onder a, van het Besluit ruimtelijke ordening. Het betoog slaagt.
Stikstof in verband met gevolgen Natura 2000-gebied en uitvoerbaarheid plan
13.    [appellant] stelt dat stikstofdepositie mogelijk in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van het plan en de raad het plan daarom niet heeft mogen vaststellen.
13.1.
De bepalingen in de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) over de beoordeling van plannen die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied strekken ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden. Uit de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR1412, volgt dat de individuele belangen van burgers bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven kunnen zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen.
Niet in geschil is dat [appellant] op ten minste 7 km afstand van het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied woont. Gelet op deze afstand is de Afdeling van oordeel dat dit Natura 2000-gebied geen deel uitmaakt van de leefomgeving van [appellant]. De normen in de Wnb over de bescherming van Natura 2000-gebieden strekken daarom kennelijk niet ter bescherming van zijn belangen. Dit betekent dat deze beroepsgrond buiten inhoudelijke beschouwing moet blijven, omdat artikel 8:69a van de Awb eraan in de weg staat dat het bestreden besluit om deze reden wordt vernietigd.
Conclusie en opdracht aan de raad
14. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 2.2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening ruimte 2014 en de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb. Voorts is artikel 4, lid 4.4.1, aanhef en onder c, van de planregels in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
15. Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om binnen 20 weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen. De raad dient daarvoor:
- met inachtneming van wat is overwogen onder 7.8, 9.7 en 12.4, het besluit van 10 september 2018 te wijzigen of een nieuw besluit te nemen.
De raad dient de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. Afdeling 3.4 van de Awb behoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd of nieuw besluit niet opnieuw te worden toegepast.
Proceskosten en griffierecht
16. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de raad van de gemeente Kaag en Braassem op:
- om binnen 20 weken na de verzending van deze uitspraak, met inachtneming van wat is overwogen onder 15 de daar omschreven gebreken in het besluit van de raad van de gemeente Kaag en Braassem van 10 september 2018 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Herenweg 14b, Rijnsaterwoude" te herstellen, en;
- de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
w.g. Helder    w.g. Lap
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2019
288-933.
BIJLAGE
Verordening ruimte 2014
Artikel 2.2.1 Ruimtelijke kwaliteit
Lid 1 Ruimtelijke kwaliteit bij nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen
Een bestemmingsplan kan voorzien in een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling, onder de volgende voorwaarden ten aanzien van ruimtelijke kwaliteit:
a. de ruimtelijke ontwikkeling past binnen de bestaande gebiedsidentiteit, voorziet geen wijziging op structuurniveau, past bij de aard en schaal van het gebied en voldoet aan de relevante richtpunten van de kwaliteitskaart (inpassen);
b. als de ruimtelijke ontwikkeling past binnen de bestaande gebiedsidentiteit, maar wijziging op structuurniveau voorziet (aanpassen), wordt deze uitsluitend toegestaan mits de ruimtelijke kwaliteit per saldo ten minste gelijk blijft door:
i.    zorgvuldige inbedding van de ontwikkeling in de omgeving, rekening houdend met de relevante richtpunten van de kwaliteitskaart, en
ii.    het zo nodig treffen van aanvullende ruimtelijke maatregelen als bedoeld in het derde lid;
c. als de ruimtelijke ontwikkeling niet past bij de bestaande gebiedsidentiteit
(transformeren), wordt deze uitsluitend toegestaan mits de ruimtelijke kwaliteit van de nieuwe ontwikkeling is gewaarborgd door:
iii.    een integraal ontwerp, waarin behalve aan de ruimtelijke kwaliteit van het gehele gebied ook aandacht is besteed aan de fysieke en visuele overgang naar de omgeving en de fasering in ruimte en tijd, alsmede rekening is gehouden met de relevante richtpunten van de kwaliteitskaart, en
iv.    het zo nodig treffen van aanvullende ruimtelijke maatregelen als bedoeld in het derde lid.
Planregels van het bestemmingsplan "Herenweg 14b, Rijnsaterwoude"
Artikel 1 Begrippen
1.31
peil:
a. ten opzichte van gebouwen, waarvan de hoofdtoegang onmiddellijk aan een weg grenst: de hoogte van die weg ter plaatse van de hoofdingang;
b. in andere gevallen: de gemiddelde hoogte van het aansluitende afgewerkte terrein;
Artikel 2 Wijze van meten
Bij toepassing van deze planregels wordt als volgt gemeten:
[…]
2.5
De bouwhoogte van een gebouw
Vanaf het peil tot aan het hoogste punt van een gebouw, met uitzondering van ondergeschikte bouwonderdelen, zoals schoorstenen, antennes en naar de aard daarmee gelijk te stellen bouwonderdelen.
Artikel 4 Wonen
4.2.1
Hoofdgebouwen
Voor het bouwen van hoofdgebouwen gelden de volgende bepalingen:
a. hoofdgebouwen moeten binnen een bouwvlak worden gebouwd;
b. de minimum afstand van het hoofdgebouw tot de zijerfgrens bedraagt 3,0 m;
c. ter plaatse van de aanduiding 'vrijstaand' mag uitsluitend één vrijstaande woning worden gebouwd;
d. de maximum oppervlakte van het hoofdgebouw en bijbehorende bouwwerken tezamen bedraagt 200 m²;
e. de maximum bouwhoogte bedraagt zoveel als is aangegeven ter plaatse van de aanduiding 'maximum bouwhoogte (m)'.
4.2.2
Bijbehorende bouwwerken
Voor het bouwen van bijbehorende bouwwerken gelden de volgende bepalingen:
a. bijbehorende bouwwerken moeten worden gebouwd binnen het bouwvlak of op het achtererfgebied;
b. bijbehorende bouwwerken moeten op een afstand van ten minste 1,0 m achter de voorgevellijn van het hoofdgebouw worden gebouwd;
c. de maximum goothoogte van aangebouwde bijbehorende bouwwerken bedraagt ten hoogste de bouwhoogte van de eerste bouwlaag van het hoofdgebouw vermeerderd met 0,3 m;
d. de maximum bouwhoogte van aangebouwde bijbehorende bouwwerken bedraagt ten hoogste de bouwhoogte van het hoofdgebouw minus 3,0 m, waarbij de minimum bouwhoogte van het aangebouwde bijbehorende bouwwerk 3,0 m moet bedragen, zoals hieronder geïllustreerd;
e. de maximum bouwhoogte van vrijstaande bijbehorende bouwwerken bedraagt 3,0 m;
f. de maximum gezamenlijke oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken (uitgezonderd overkappingen) bedraagt 70,0 m², met dien verstande dat moet worden voldaan aan het bepaalde in artikel 4 lid 2.1 sub d.
4.4.1
Omgevingsvergunning bedrijf aan huis
Burgemeester en wethouders kunnen met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in artikel 4 lid 3.2 voor het gebruik van ruimten binnen de woning en op het erf voor aan-huis-verbonden(bedrijfs)activiteiten, voor zover dit gebruik ondergeschikt blijft aan de woonfunctie en mits voldaan wordt aan de volgende voorwaarden:
[...]
c. de noodzakelijke parkeervoorzieningen dienen op eigen terrein te worden gesitueerd;
[…].
Artikel 9 Algemene afwijkingsregels
9.1
Algemeen
Burgemeester en Wethouders kunnen met een omgevingsvergunning afwijken van de bepalingen van het plan ten aanzien van:
a. de bouw van niet voor bewoning bestemde gebouwen en andere bouwwerken met een maximum bouwhoogte van 3,5 m en een maximum inhoud van 50,0 m³ ten dienste van het openbaar nut, zoals:
1. wachthuisjes, telefooncellen, muurtjes en standbeelden;
2. transformatorhuisjes, schakelhuisjes, gemaalgebouwtjes en andere nutsgebouwtjes, zulks met uitzondering van gasdrukregel- en gasdrukmeetstations;
b. het in geringe mate aanpassen van het plan, teneinde enig onderdeel van het plan, zoals een bebouwingsgrens of een weg nader te bepalen, indien bij definitieve uitmeting en verkaveling blijkt, dat deze aanpassing in het belang van een juiste verwerkelijking van het plan redelijk, gewenst en/of noodzakelijk is;
c. de bestemmingsbepalingen en een vermeerdering van de voorgeschreven maten toestaan met betrekking tot de goothoogte en de bouwhoogte van gebouwen, de hoogte van bouwwerken geen gebouw zijnde, bebouwingsoppervlakten en -percentages, mits de vermeerdering niet meer dan 10 % bedraagt.
d. de bestemmingsbepalingen ten aanzien van de bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, en toestaan dat de maximum bouwhoogte van de bouwwerken, geen gebouwen zijnde, wordt vergroot tot 10,0 m;
e. de bestemmingsbepalingen ten aanzien van de hoogte van bouwwerken geen gebouwen zijnde, en toestaan dat de maximum bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten behoeve van kunstwerken, geen gebouwen zijnde, en ten behoeve van zend-, ontvang- en/of sirenemasten, wordt vergroot tot 40,0 m. Wat betreft zend- en ontvang- en/of sirenemasten gelden nog de volgende voorwaarden:
1. losse masten met hekwerken, gebouwtjes e.d. zijn alleen toegestaan:
1. buiten de bebouwde kom en in landschappelijk minder gevoelige gebieden, langs grote verkeerswegen en dan bij voorkeur bij parkeerplaatsen, benzinestations, knooppunten, viaducten, bedrijventerreinen en horecagelegenheden;
2. binnen de bebouwde kom uitsluitend op bedrijventerreinen en sportparken.
2. installaties op of aan een gebouw zijn alleen toegestaan:
1. op hoge gebouwen (minimum bouwhoogte 14,0 m); bij voorkeur op een     plat dak en zo ver mogelijk van een dakrand, met dien verstande dat bijzondere en waardevolle gebouwen in beginsel geheel dienen te worden ontzien, zo nodig in overleg met de monumentencommissie;
2. tegen gevels aan; wanneer de invloed van die installaties geen afbreuk doen aan de aanwezige kwaliteiten.
Planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Oost"
Artikel 20 Wonen
20.1
Bestemmingsomschrijving
De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. het wonen en in samenhang daarmee voor de uitoefening van aan-huis-gebonden beroepen en kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten;
b. ter plaatse van de aanduiding 'wonen uitgesloten' is het gebruik als woning niet toegestaan;
c. ter plaatse van de aanduiding 'maatschappelijk':
1. de ruimte op de 1e verdieping tevens mag worden gebruikt voor zelfstandige maatschappelijke doeleinden;
2. ondergeschikte horeca is toegestaan waarbij de horeca-exploitatie aansluit bij de winkelvoorzieningen en waar naast overwegend niet ter plaatse te bereiden kleinere etenswaren, in hoofdzaak alcoholvrije dranken worden verstrekt.
d. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van wonen - voormalig agrarisch bedrijf': bebouwing behorende bij een voormalig agrarisch bedrijfscomplex alsmede een windturbine, waarbij tevens de in tabel 20.1 genoemde nevenfuncties zijn toegestaan, met dien verstande dat:
1. in tabel 20.1 is aangegeven tot welk oppervlak de gronden en de bebouwing ten hoogste mag worden gebruikt ten behoeve van de nevenfunctie;
2. bij een combinatie van nevenfuncties ten hoogste een oppervlak van 400 m² aan bebouwing worden gebruikt;
e. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van wonen - voormalig agrarisch bedrijfscomplex met als nevenfunctie kantoor' uitsluitend een voormalig agrarisch bedrijfscomplex met als nevenfunctie kantoor met een maximum vloeroppervlak van 400 m2 alsmede een windturbine;
[…].
20.2
Bouwregels
Op deze gronden mag uitsluitend ten dienste van de bestemming worden gebouwd en gelden de volgende regels:
a. gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, mogen uitsluitend binnen het bouwvlak worden gebouwd;
b. gebouwen bij woonschepen;
c. het aantal toegestane woningen per bestemmingsvlak bedraagt één, tenzij met de maatvoeringaanduiding 'maximum aantal wooneenheden' anders is aangeduid;
d. het bouwvlak mag in geen geval voor meer dan 50% bebouwd worden;
e. voor zover gebouwen niet op de zijdelingse perceelsgrens worden gebouwd, dient de afstand tot deze grens ten minste 2 m te bedragen;
f. bijgebouwen, aanbouwen en overkappingen bij de woning dienen ten minste 1 m terugliggend op de voorgevelrooilijn te worden gebouwd;
g. ter plaatse van de aanduiding 'wonen uitgesloten' is de bouw of uitbreiding van een woning niet toegestaan;
h. ter plaatse van de aanduiding 'bijgebouwen': mogen tevens bijgebouwen worden gebouwd;
i. er plaatse van de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding - overkapping': mag tevens een overkapping worden gebouwd;
j. ter plaatse van de aanduiding 'woonschepenligplaats' gelden de volgende regels: 1. ter plaatse is ten hoogste 1 woonschip toegestaan;
2. dakterrassen alsmede hekwerken, omheiningen, balustrades, windschermen en soortgelijke objecten op het dak zijn niet toegestaan;
3. het woonschip mag ten hoogste 22 m lang, 5,5 m breed en 4 m hoog zijn;
4. tussen twee woonschepen dient minimaal 5 m afstand te zijn tenzij dit in de bestaande situatie minder is;
k. de afstand van bijgebouwen op de oever bij woonschepen tot de kant van de weg mag niet minder dan 3 m bedragen;
i. overigens geldt het volgende, tenzij met de maatvoeringsaanduiding 'maximum goothoogte (m), maximum bouwhoogte (m)' anders is aangegeven:
met dien verstande dat:
m. ter plaatse van de maatvoeringsaanduiding 'maximum aantal wooneenheden' mag het aantal wooneenheden niet meer bedragen dan is aangegeven;
n. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van wonen - voormalig agrarisch bedrijf' het volgende geldt:
1. het uitbreiden van bestaande bebouwing is in geen geval toegestaan;
2. nieuwbouw van bijgebouwen is in geen geval toegestaan;
3. het gebruik van kassen, niet zijnde een hobbykas, is in geen geval toegestaan;
4. van het bepaalde onder 2 kan worden afgeweken indien bebouwing, niet zijnde de woning, wordt gesaneerd, met dien verstande dat het oppervlak van de nieuw op te richten bebouwing ten hoogste 50% mag bedragen van de oppervlakte van de bebouwing die wordt afgebroken met een maximum van 200 m².
o. voor zover de bestaande inhoudsmaat van een woning, inclusief inclusief aan- en uitbouwen en vrijstaande bijgebouwen en overkappingen, afwijkt van de norm van maximaal 750 m3, geldt de bestaande inhoudsmaat van alle gebouwen als maximale inhoudsmaat.