ECLI:NL:RVS:2020:694
Raad van State — Uitspraak 


201500432/2/R3, 201500589/2/R3, 201908991/3/R3 en 201908992/2/R3.
Datum uitspraak: 6 maart 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op de verzoeken om opheffing (artikel 8:87 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb)) van de bij uitspraak van 27 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:965, getroffen voorlopige voorziening en om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Awb) in de gedingen tussen onder meer:
1.    het college van burgemeester en wethouders van Schiedam,
2.    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag,
verzoekers,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
Procesverloop
Bij uitspraak van 27 maart 2019 heeft de Afdeling de voorlopige voorziening getroffen dat de rechtsgevolgen van de bij die uitspraak vernietigde besluiten van 1 maart 2016 en 19 april 2016, waarbij het college van gedeputeerde staten de raden van de gemeenten Schiedam en Den Haag aanwijzingen heeft gegeven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), in stand blijven tot 6 weken nadat nieuwe besluiten op de verzoeken van de colleges van burgemeester wethouders van Schiedam en Den Haag om ontheffing van de Verordening ruimte 2014 van de provincie Zuid-Holland in werking zijn getreden, tenzij gedurende die termijn bij de bevoegde rechter beroep is ingesteld tegen die nieuwe besluiten omtrent ontheffing, in welk geval de voorlopige voorziening vervalt wanneer op het beroep is beslist.
Bij besluiten van 5 november 2019 heeft het college van gedeputeerde staten de verzoeken om ontheffing opnieuw afgewezen.
Tegen deze besluiten hebben onder meer de colleges van burgemeester en wethouders van Schiedam en Den Haag beroep ingesteld.
De colleges van burgemeester en wethouders van Schiedam en Den Haag hebben de voorzieningenrechter verzocht de bij uitspraak van 27 maart 2019 getroffen voorlopige voorziening op te heffen en een voorlopige voorziening te treffen voor de besluiten van 5 november 2019.
De voorzieningenrechter heeft de verzoeken ter zitting behandeld op 27 februari 2020, waar het college van burgemeester en wethouders van Schiedam, vertegenwoordigd door mr. G.H.J. Heutink, advocaat [NAAM], R. Schmidt en R.B. van Lieshout, deskundige, het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, vertegenwoordigd door mr. J.H. Potter, en het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, vertegenwoordigd door mr. J. van Vulpen, advocaat [NAAM], mr. I.T.F. Vermeulen en drs. D.J. Droogh, deskundige, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [bedrijven] (tezamen: "Decathlon"), vertegenwoordigd door mr. A.R. Klijn, advocaat [NAAM], als partij gehoord.
Overwegingen
1.    Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
2.    De colleges van burgemeester en wethouders van Schiedam en Den Haag willen grootschalige sportdetailhandel met een "try & buy"-formule mogelijk maken op Sportplaza Harga te Schiedam, gelegen aan de Hargalaan in de zuidoostelijke oksel van het knooppunt Kethelplein, respectievelijk de zogeheten Rijkswaterstaatkavel aan de Rhône op het bedrijventerrein Forepark te Den Haag. De colleges van burgemeester en wethouders van Schiedam en Den Haag stellen dat dit winkelconcept zoveel ruimte vergt dat vestiging in de binnensteden niet mogelijk is. De colleges van burgemeester en wethouders van Schiedam en Den Haag hebben het college van gedeputeerde staten daarom op 25 juni 2014, respectievelijk 7 juli 2014 gevraagd om een ontheffing van artikel 2.1.4, eerste lid, van de Verordening ruimte 2014. Dit betreft de Verordening ruimte 2014-I, als bedoeld in de uitspraak van 27 maart 2019.
Bij besluiten van 9 december 2014 heeft het college van gedeputeerde staten geweigerd de gevraagde ontheffingen te verlenen.
Bij besluit van 26 januari 2016 heeft de raad van de gemeente Schiedam het bestemmingsplan "Sportplaza Harga" vastgesteld, dat voorziet in bedoelde sportdetailhandel. Bij besluit van 24 maart 2016 heeft de raad van de gemeente Den Haag het bestemmingsplan "Forepark-Rhône" vastgesteld, dat voorziet in bedoelde sportdetailhandel.
Bij besluiten van 1 maart 2016 en 19 april 2016 heeft het college van gedeputeerde staten de raden van de gemeenten Schiedam en Den Haag aanwijzingen gegeven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wro, ertoe strekkende dat in het besluit aangeduide planonderdelen, die voorzien in bedoelde sportdetailhandel, geen deel blijven uitmaken van de hiervoor genoemde bestemmingsplannen.
3.    In de uitspraak van 27 maart 2019 heeft de Afdeling onder 30. overwogen:
"Onder 27.1 is overwogen dat het verbod van artikel 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014-I niet gold, zodat er destijds geen ontheffingen nodig waren. Het college had de verzoeken om ontheffing onder de werking van de Verordening ruimte 2014-I buiten behandeling moeten laten. Ten tijde van deze uitspraak geldt echter de Verordening ruimte 2014-III, zoals laatstelijk gewijzigd op 15 januari 2019. Uit hetgeen is overwogen onder 28.2 volgt dat de beoogde grootschalige sportdetailhandel onder de werking van de Verordening ruimte 2014-III niet van het verbod van artikel 2.1.4, eerste lid, van de Verordening ruimte 2014-III is uitgezonderd. Dit betekent dat het college opnieuw op de verzoeken om ontheffing dient te beslissen. De Afdeling zal het college daarom opdragen om, met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 20.15 en 28.2, op grond van artikel 3.2, eerste lid, van de Verordening ruimte 2014-III, zoals dit conform de Dienstenrichtlijn moet worden uitgelegd, nieuwe besluiten te nemen omtrent ontheffing van het verbod van artikel 2.1.4, eerste lid, van de Verordening ruimte 2014-III, zoals laatstelijk gewijzigd op 15 januari 2019. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
Zoals hierboven is overwogen, dienen de besluiten waarbij de reactieve aanwijzingen zijn gegeven te worden vernietigd. Normaal gesproken dient het gemeentebestuur na de vernietiging van een besluit waarbij een reactieve aanwijzing is gegeven, het besluit tot vaststelling van de delen van het bestemmingsplan die waren getroffen door de reactieve aanwijzing onverwijld bekend te maken, waarna daartegen beroep bij de Afdeling openstaat. Omdat er nieuwe besluiten omtrent ontheffing moeten worden genomen, is het in dit geval echter niet wenselijk dat de plandelen die waren getroffen door een reactieve aanwijzing, al in werking treden. In dat geval zouden immers omgevingsvergunningen voor bouwen kunnen worden verleend, terwijl niet zeker is of het bestemmingsplan de ontwikkeling toelaat. De Afdeling ziet daarom aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb de na te melden voorlopige voorziening te treffen, om onomkeerbare gevolgen te voorkomen. Deze strekt ertoe dat de rechtsgevolgen van de reactieve aanwijzingen in stand blijven tot 6 weken nadat nieuwe besluiten omtrent ontheffing in werking zijn getreden, tenzij gedurende die termijn bij de bevoegde rechter beroep is ingesteld tegen die besluiten, in welk geval de voorlopige voorziening vervalt wanneer op het beroep is beslist. Daarbij wijst de Afdeling partijen erop dat zij hangende dat beroep zo nodig om een nadere voorziening kunnen vragen voor de situatie nadat op dat beroep is beslist."
4.    Bij de uitspraak van 27 maart 2019 heeft de Afdeling onder meer het volgende beslist:
"III.    vernietigt de besluiten van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 9 december 2014 tot weigering van ontheffingen van artikel 2.1.4, derde lid, van de Verordening ruimte 2014 en de besluiten van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 1 maart 2016 en 19 april 2016 om de raden van de gemeenten Schiedam en Den Haag aanwijzingen te geven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wro;
IV.    draagt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland op om binnen 16 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen nieuwe besluiten te nemen op de verzoeken van de colleges van burgemeester wethouders van Schiedam en Den Haag om ontheffing van de Verordening ruimte 2014 en deze op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
V.    treft de voorlopige voorziening dat de rechtsgevolgen van de besluiten van 1 maart 2016 en 19 april 2016 in stand blijven tot 6 weken nadat nieuwe besluiten omtrent ontheffing in werking zijn getreden, tenzij gedurende die termijn bij de bevoegde rechter beroep is ingesteld tegen die nieuwe besluiten omtrent ontheffing, in welk geval de voorlopige voorziening vervalt wanneer op het beroep is beslist;".
5.    De colleges van burgemeester en wethouders hebben na deze uitspraak het college van gedeputeerde staten desgevraagd meegedeeld hun ontheffingsverzoeken te handhaven en het geactualiseerde rapport "Zuid-Holland, Effectenanalyse vestiging conceptstores Decathlon" van BRO van 10 mei 2019 (hierna: het rapport van BRO) toegezonden.
Het college van gedeputeerde staten heeft het rapport "Effectenanalyse grote perifere sportwinkels Provincie Zuid-Holland" van DTNP van 13 juni 2019 laten opstellen.
6.    Bij de bestreden besluiten heeft het college van gedeputeerde staten, gelet op het bepaalde in artikel 6.29 van de Omgevingsverordening Zuid-Holland (hierna: de Omgevingsverordening), de gevraagde ontheffingen ten behoeve van de vestiging van grootschalige sportdetailhandel op Sportplaza Harga en de Rijkswaterstaatkavel Forepark geweigerd.
In de besluiten is vermeld dat het verzoeken betreft om ontheffing van het bepaalde in artikel 6.13, eerste lid, van de Omgevingsverordening. Het handhaven van de perifere detailhandelsbeperkingen van deze bepaling levert volgens het college van gedeputeerde staten in dit geval een zinvolle bijdrage aan de doelstellingen van zijn ruimtelijk detailhandelsbeleid. Redengevend daarvoor is volgens het college van gedeputeerde staten, kort gezegd, het voorkomen van gevolgen voor leegstand en leefbaarheid binnen de centra, de beschikbaarheid van alternatieve locaties binnen of aansluitend aan de centra, onvoldoende ontsluiting voor andere vormen van vervoer dan de auto en het voorkomen van ongewenste precedentwerking.
Ten onrechte getoetst aan Omgevingsverordening?
7.    Het college van burgemeester en wethouders van Schiedam betoogt dat het ontheffingsverzoek, op grond van het overgangsrecht van de Omgevingsverordening, had moeten worden getoetst aan de Verordening ruimte 2014-I, als bedoeld in de uitspraak van 27 maart 2019. Omdat de Afdeling heeft geoordeeld dat het verbod van artikel 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014-I buiten toepassing moet blijven, had het verzoek om ontheffing buiten behandeling moeten worden gelaten, aldus dit college.
Het college van burgemeester en wethouders van Den Haag betoogt dat het ontheffingsverzoek, op grond van de opdracht in de uitspraak van 27 maart 2019 en het overgangsrecht van de Omgevingsverordening, had moeten worden getoetst aan de Verordening ruimte 2014-III, als bedoeld in de uitspraak van 27 maart 2019. Mocht de Omgevingsverordening wel van toepassing zijn, dan ontbreekt volgens het college van burgemeester en wethouders van Den Haag een bevoegdheidsgrondslag voor het besluit. Artikel 6.29 van de Omgevingsverordening is slechts een procedurele bepaling over de indieningsvereisten voor een ontheffingsverzoek, aldus dit college.
7.1.    Per 1 april 2019 is de Omgevingsverordening in werking getreden.
Artikel 13.1 (Toepassingsbereik) van de Omgevingsverordening luidt:
"Deze afdeling is van toepassing op besluiten op grond van of met toepassing van: […]
- de Verordening ruimte 2014; […]".
Artikel 13.2 (Besluiten op aanvraag) luidt:
"Als voor de inwerkingtreding van deze verordening een aanvraag om een besluit is ingediend, blijft het oude recht van toepassing:
a. als tegen het besluit beroep openstaat: tot het besluit onherroepelijk wordt; […]".
7.2.    De voorzieningenrechter stelt vast dat - zoals hiervoor is overwogen - de Afdeling het college van gedeputeerde staten heeft opgedragen om op grond van artikel 3.2, eerste lid, van de Verordening ruimte 2014-III, zoals dit conform de Dienstenrichtlijn moet worden uitgelegd, nieuwe besluiten te nemen omtrent ontheffing van het verbod van artikel 2.1.4, eerste lid, van de Verordening ruimte 2014-III, zoals laatstelijk gewijzigd op 15 januari 2019.
De voorzieningenrechter ziet op voorhand geen aanleiding voor het oordeel dat, zoals het college van gedeputeerde staten stelt, niettemin de Omgevingsverordening van toepassing zou zijn. In de eerste plaats zijn de ontheffingsverzoeken ingediend in 2014, dus voor de inwerkingtreding van de Omgevingsverordening, en er is geen sprake van onherroepelijke besluiten op die aanvragen. Daarnaast volgt de voorzieningenrechter op voorhand niet de stelling van het college van gedeputeerde staten dat de colleges van burgemeester en wethouders met de nadere onderbouwing in het rapport van BRO hun verzoeken zodanig hebben gewijzigd dat sprake is van nieuwe aanvragen waarop de Omgevingsverordening van toepassing is. Op grond van artikel 13.2 van de Omgevingsverordening blijft dan het oude recht van toepassing.
Verder ziet de voorzieningenrechter op voorhand geen aanleiding voor het oordeel dat, zoals het college van burgemeester en wethouders van Schiedam stelt, getoetst zou moeten worden aan de Verordening ruimte 2014-I. In artikel 13.2 van de Omgevingsverordening staat immers niet dat het recht van toepassing blijft zoals dat gold ten tijde van de indiening van het verzoek. De voorzieningenrechter is op voorhand dan ook niet van oordeel dat de ontheffingsverzoeken nu buiten behandeling hadden moeten worden gelaten.
Hoewel in de bestreden besluiten is verwezen naar de artikelen 6.13 en 6.29 van de Omgevingsverordening, heeft het college van gedeputeerde staten voor de afweging van de besluiten materieel het kader van de artikelen 3.2 en 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014-III gehanteerd. De voorzieningenrechter ziet daarom in zoverre hierin evenmin aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
Uitgangspunten voor toewijsbaarheid van de verzoeken en toetsing daaraan
8.    De colleges van burgemeester en wethouders hebben verzocht om:
- opheffing van de voorlopige voorziening die is getroffen in de uitspraak van 27 maart 2019;
- schorsing, of een andere voorlopige voorziening die de voorzieningenrechter geraden acht, ten aanzien van de besluiten van 5 november 2019.
Ter zitting hebben de colleges van burgemeester en wethouders toegelicht dat zij voor de weigeringen van de ontheffingen slechts vragen om schorsing en niet om een voorlopige voorziening die hen brengt in de positie alsof zij beschikken over een ontheffing. Zij beogen te bereiken dat vanwege de schorsing van de weigeringen van de ontheffingen de voorlopige voorziening die is getroffen in de uitspraak van 27 maart 2019 wordt opgeheven, zodat de delen van de bestemmingsplannen die door reactieve aanwijzingen zijn getroffen in werking treden en omgevingsvergunningen voor bouwen kunnen worden voorbereid en verleend. Daarbij wijst het college van burgemeester en wethouders van Schiedam erop dat het nog wel even gaat duren voor er onomkeerbare activiteiten worden ondernomen: er moet een omgevingsvergunning voor bouwen worden voorbereid voor een aanzienlijk project, de reguliere procedure zal moeten worden doorlopen, de uitvoering van het werk zal moeten worden aanbesteed en de grond zal bouwrijp moeten worden gemaakt. Er zullen nog zeker 6 tot 12 maanden mee zijn gemoeid voor er fysieke onomkeerbare activiteiten zullen plaatsvinden, aldus dit college.
De colleges van burgemeester en wethouders betogen dat bij de nieuwe weigeringen van de ontheffing de uitspraak van de Afdeling van 27 maart 2019 niet in acht is genomen. Het college van gedeputeerde staten heeft zijn besluit volgens hen getoetst aan andere doelstellingen dan de door de Afdeling omschreven provinciale beleidsdoelstellingen. Daarnaast heeft het college van gedeputeerde staten volgens hen niet op de door de Afdeling opgedragen wijze beoordeeld - laat staan gestaafd met nauwkeurige gegevens - of de weigeringen van de ontheffingen een zinvolle bijdrage leveren aan de doelstellingen van het provinciaal beleid.
8.1.    De voorlopige voorziening in de uitspraak van 27 maart 2019 heeft tot doel te voorkomen dat de vernietiging van de reactieve aanwijzingen van 1 maart 2016 en 19 april 2016 leidt tot onomkeerbare gevolgen, zolang nog niet duidelijk is of de colleges van burgemeester en wethouders alsnog worden ontheven van het verbod van artikel 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014-III. Indien de plandelen die waren getroffen door de reactieve aanwijzingen al in werking zouden treden, zouden omgevingsvergunningen voor bouwen kunnen worden verleend, ook al is - zoals nu het geval is - de uitkomst van de bodemprocedures over de weigeringen van de ontheffingen nog niet bekend. Weliswaar kan tegen de plandelen na de bekendmaking van de desbetreffende onderdelen van de besluiten tot vaststelling van de plannen beroep worden ingesteld, maar zoals blijkt uit onder meer de uitspraak van 12 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2558, waarin is aangesloten bij de uitspraak van 21 december 1999, ECLI:NL:RVS:1999:AA4296, worden door de vernietiging van een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan de rechtsgevolgen van een op basis van dat plan verleende omgevingsvergunning niet ongedaan gemaakt.
Indien de voorlopige voorziening van 27 maart 2019 zou worden opgeheven, zouden dus al onomkeerbare gevolgen kunnen optreden door de verlening van de omgevingsvergunningen en niet pas door fysieke activiteiten, zoals het college van burgemeester en wethouders van Schiedam betoogt. De beroepen tegen de weigeringen van de ontheffingen en mogelijke beroepen tegen de in werking getreden plandelen zouden hierdoor een illusoir karakter kunnen krijgen. Ook al vragen de colleges van burgemeester en wethouders voor de weigeringen van de ontheffingen alleen om schorsing en niet om een voorlopige voorziening die hen brengt in de positie alsof zij beschikken over een ontheffing, kan inwilliging van hun verzoeken om opheffing van de voorlopige voorziening van de uitspraak van 27 maart 2019 dus hoe dan ook tot onomkeerbare gevolgen leiden.
In het licht van het vorenstaande bestaat naar het oordeel van de voorzieningenrechter in elk geval geen aanleiding voor opheffing van de voorlopige voorziening van de uitspraak van 27 maart 2019 als zich niet op voorhand de conclusie opdringt dat redelijkerwijs slechts de mogelijkheid bestond de ontheffingen te verlenen. De colleges van burgemeester en wethouders hebben betoogd dat de onderbouwing van de weigeringen van de ontheffingen zo dun is dat die conclusie zich wel degelijk opdringt. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is dat echter niet het geval. Wat is aangevoerd over de doelstellingen die met de brancheringsregeling van de Verordening ruimte 2014-III worden nagestreefd, over de vraag welk onderzoek vereist is en over de strekking van het criterium "zinvolle bijdrage", leidt niet op voorhand tot de conclusie dat het college van gedeputeerde staten redelijkerwijs slechts had kunnen besluiten de ontheffingen te verlenen. Daarbij betrekt de voorzieningenrechter dat deze procedure zich niet goed leent voor de beantwoording van de genoemde vragen. De redenen waarom de Afdeling in de uitspraak van 27 maart 2019 een voorlopige voorziening heeft getroffen, zijn gezien het voorgaande nog steeds van toepassing.
Conclusie
9.    Gelet op het voorgaande bestaat aanleiding de verzoeken om het opheffen van de bij uitspraak van 27 maart 2019 getroffen voorlopige voorziening en om het treffen van een voorlopige voorziening voor de besluiten van 5 november 2019, af te wijzen.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
wijst de verzoeken af.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier.
w.g. Uylenburg    w.g. Kuipers
voorzieningenrechter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 maart 2020
271.