ECLI:NL:RVS:2019:4191
Raad van State — Uitspraak 


201901816/1/R2.
Datum uitspraak: 11 december 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Nieuwegein,
en
de raad van de gemeente Nieuwegein,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 24 januari 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Batau" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 oktober 2019, waar [appellant], en de raad, vertegenwoordigd door M. Broersma en ing. R.J. Heilema, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het plan voorziet in een planologische regeling voor de woongebieden Batau-Noord en Batau-Zuid in de gemeente Nieuwegein. Met het plan worden de voorheen geldende bestemmingsplannen geactualiseerd. Het plan is consoliderend van aard en met name gericht op het beheer van de bestaande situatie. Alleen ontwikkelingen, waarvoor reeds een planologische procedure is doorlopen en/of waarvoor een vergunning is verleend, zijn in het plan opgenomen.
[appellant] woont op het perceel [locatie] in Nieuwegein. Zijn achtertuin grenst aan het plangebied. Zijn beroep richt zich tegen het plandeel met de bestemming "Groen", gelegen ten noorden van zijn perceel.
Toetsingskader
2.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
3.    De relevante planregels en wettelijke regels, die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Beroep
4.    [appellant] betoogt primair dat in het plan aan het plandeel met de bestemming "Groen" en gedeeltelijk de aanduiding "specifieke vorm van groen - stapsteen", gelegen ten noorden van zijn perceel, ten onrechte niet de aanduiding "ecologische verbindingszone" is toegekend. [appellant] betoogt subsidiair dat in het plan aan evengenoemd plandeel ten onrechte niet integraal, maar slechts gedeeltelijk de aanduiding "specifieke vorm van groen - stapsteen" is toegekend. Volgens [appellant] heeft de raad dit ten onrechte niet gemotiveerd.
[appellant] wijst er in dit verband eerst op dat dit gebied onder het voorheen geldend planologische regime wel was aangeduid als een ecologische verbindingszone en dat ter plaatse een hoog beschermingsniveau gold. Deze aanduiding voor dit gebied en het bijbehorende hoge beschermingsniveau is volgens [appellant] ten onrechte in het voorliggende plan komen te vervallen zonder dat daaraan enige motivering ten grondslag is gelegd. [appellant] voert aan dat de raad voor het laten vervallen van de aanduiding "ecologische verbindingszone" ten onrechte heeft volstaan met een verwijzing naar het Groenstructuurplan Nieuwegein 2017 (hierna: het Groenstructuurplan). Volgens [appellant] is de raad er ten onrechte aan voorbij gegaan dat in het Groenstructuurplan niet is gemotiveerd waarom de gronden ten noorden van zijn perceel niet meer zijn aangeduid als een ecologische verbindingszone.
Tevens heeft de raad volgens [appellant] bij het laten vervallen van de aanduiding "ecologische verbindingszone" de gevolgen voor de in het gebied voorkomende flora en fauna onvoldoende meegewogen door te verwijzen naar een quickscan uit 2011.
[appellant] wijst er op dat het laten vervallen van de aanduiding "ecologische verbindingszone" en het slechts gedeeltelijk toekennen van de aanduiding "specifieke vorm van groen - stapsteen" voor de gronden ten noorden van zijn perceel, tot gevolg heeft dat eventuele aantasting van het groen zonder nadere aanduiding niet meer wordt gecompenseerd. De raad heeft dit volgens [appellant] ten onrechte niet gemotiveerd.
[appellant] wijst er voorts op dat de raad zich in de zienswijzennota op het standpunt heeft gesteld dat aan de gronden gelegen ten noorden van het perceel van [appellant] integraal de aanduiding als stapsteen zal worden toegekend, maar dat dit ten onrechte niet in het plan is vastgelegd.
4.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat in het plan de bestemming "Groen" en de bijbehorende aanduidingen in overeenstemming met het Groenstructuurplan zijn vastgesteld. De raad heeft verklaard dat bij het vaststellen van het Groenstructuurplan al een afweging is gemaakt over welke gebieden beschermenswaardig zijn en welk beschermingsniveau van het groen is gewenst. In het Groenstructuurplan is gekozen voor een globale kaart, die in de diverse bestemmingsplannen op detailniveau verder wordt uitgewerkt. De raad heeft verklaard dat hierdoor de begrenzing van de bestemming "Groen" in bestemmingsplannen niet altijd overeenkomt met de begrenzing in het Groenstructuurplan.
4.2.    In het plan zijn aan de gronden, gelegen ten noorden van het perceel [locatie], de bestemming "Groen" en gedeeltelijk de aanduiding "specifieke vorm van groen - stapsteen" toegekend.
Uit artikel 6, lid 6.3, van de planregels volgt dat tot een strijdig gebruik moet worden aangemerkt het dusdanig gebruik van als stapsteen aangeduide gronden dat er sprake is van een negatief effect op de functie van het groen als stapsteen.
De zone langs de Rijksweg A2 heeft de bestemming "Groen" en de aanduiding "ecologische verbindingszone". Deze zone ligt ten westen van het perceel [locatie].
4.3.    Onder het voorheen geldend planologische regime, de Beheersverordening "Batau-Zuid" vastgesteld op 25 januari 2018, waarbij de bestaande situatie conform het bestemmingsplan "Batau-Zuid" uit 2007 is vastgelegd, had het gebied ten noorden van het perceel van [appellant] de bestemming "Groenvoorzieningen" en de aanduiding "ecologische verbindingszone".
Uit artikel 7, lid 7.4.3, van de planregels van het bestemmingsplan "Batau-Zuid" uit 2007 volgt dat de betekenis van de gronden als ecologische verbindingszone niet onevenredig mocht worden aangetast of dat de mogelijkheden voor het herstel daarvan niet onevenredig mocht worden verkleind.
4.4.    Paragraaf 3.3.5 van de plantoelichting bij het voorliggende plan vermeldt dat het plangebied geen onderdeel uitmaakt van een natuur- of een groengebied met een beschermde status, zoals Natura 2000 of Natuurnetwerk Nederland. Dit is ook verwerkt in het Groenstructuurplan uit 2017. Voor de bestemming "Groen" heeft de raad bij de voorbereiding van het plan aangesloten bij dat Groenstructuurplan en de bijbehorende groenstructuurkaart.
De plantoelichting, paragraaf 2.1.3.6, vermeldt dat in het Groenstructuurplan zowel de grootschalige als de kleinschalige (snipper-)groenstructuren in kaart zijn gebracht.
De grootschalige groenstructuren fungeren volgens de plantoelichting als zogenoemde stapstenen (gebruiksgroen met natuurwaarde). Daarnaast heeft de zone langs de rijksweg A2 een belangrijke functie als ecologische verbinding. Het overig gebruiksgroen bestaat uit kleine(re) parkjes, speelterreinen, groenstroken met wandelpaden, losloopgebieden voor honden en heeft vooral recreatieve waarde. De stapstenen, de ecologische verbinding en het overig gebruiksgroen zijn in het plan aangeduid met de bestemming "Groen".
De kleinschalige structuren zijn in het plan mogelijk gemaakt op basis van de overige bestemmingen, zoals bijvoorbeeld "Woongebied", zo staat in de plantoelichting.
4.5.    Bij besluit van 18 mei 2017 heeft de raad het Groenstructuurplan vastgesteld, waarin het gemeentelijke groen-beleid is vastgelegd. Het Natuurnetwerk Nieuwegein is in het Groenstructuurplan geïntegreerd. Het doel van het Groenstructuurplan is het ontwikkelen en behouden van het zogenoemde 'groene geraamte' van de gemeente Nieuwegein. Hiertoe zijn in het Groenstructuurplan opgenomen de natuurgebieden (kerngebieden), de lokale ecologische verbinding en de stapstenen, die van belang zijn voor het goed functioneren van het Natuurnetwerk Nieuwegein. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat in het Groenstructuurplan de groenstructuur nog niet volledig is uitgekristalliseerd en daarom nog niet tot in detail is vastgelegd. Dat gebeurt pas bij het vaststellen van bestemmingsplannen. Het Groenstructuurplan wordt bij de voorbereiding van bestemmingsplannen gebruikt als motivering voor de gronden met de bestemming "Groen" en de bijbehorende aanduidingen, aldus de raad.
In paragraaf 3.2.2 van het Groenstructuurplan is ingegaan op de lokale ecologische verbinding. In paragraaf 3.2.3 is ingegaan op de stapstenen. Voor beide aanduidingen zijn de kenmerken, het belang, het gewenst beeld en het beheer beschreven.
Over de lokale ecologische verbinding, onder meer gelegen naast de Rijksweg A2, is in paragraaf 3.2.2 vermeld dat deze een belangrijke schakel vormt tussen de gebieden met de functie natuur (kerngebieden) binnen en rondom de gemeente Nieuwegein. De lokale ecologische verbinding bestaat uit een combinatie van groen en water, zoals een natuurvriendelijke oever, kruidenrijk grasland en streekeigen heesters en bomen. De inrichting draagt volgens het Groenstructuurplan bij aan het extensieve karakter van het gebied, bijvoorbeeld door een gering aantal (onverharde) paden.
In paragraaf 3.2.3 is vermeld dat een stapsteen een geïsoleerd liggend groengebied is, dat als steunpunt dient voor het Natuurnetwerk Nieuwegein. Via stapstenen kunnen planten en dieren zich sprongsgewijs verspreiden over de groengebieden en uitwisseling tussen de groengebieden mogelijk maken. Stapstenen dragen volgens het Groenstructuurplan aldus bij aan de biodiversiteit en vormen een belangrijke ondersteuning van de ecologische verbindingszone. In een stapsteen is een combinatie aanwezig van bomen, heesters, open grasvlakte, oevers en water.
Op de groenstructuurkaart bij het Groenstructuurplan is te zien dat het gebied gelegen ten noorden van het perceel van [appellant] is aangeduid als 'stapstenen, gebruiksgroen met natuurwaarde' en als 'overig gebruiksgroen'. De zone langs de Rijksweg A2 is aangeduid als ecologische verbindingszone.
4.6.    Onder het voorheen geldend planologische regime had het gebied ten noorden van het perceel van [appellant] de bestemming "Groenvoorzieningen" en de aanduiding "ecologische verbindingszone". Wat betreft de bescherming van de gronden met de aanduiding als ecologische verbindingszone volgt uit artikel 7, lid 7.4.3, van de planregels van het bestemmingsplan "Batau-Zuid" uit 2007 dat de betekenis van die gronden niet onevenredig mocht worden aangetast of dat de mogelijkheden voor het herstel daarvan niet onevenredig mochten worden verkleind.
In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen.
In het voorliggende plan zijn aan de gronden, gelegen ten noorden van het perceel [locatie], de bestemming "Groen" en gedeeltelijk de aanduiding "specifieke vorm van groen - stapsteen" toegekend. Wat betreft de bescherming is in dit plan niet de bepaling opgenomen dat de betekenis van deze gronden niet onevenredig mag worden aangetast of dat de mogelijkheden voor het herstel daarvan niet onevenredig mogen worden verkleind.
De Afdeling stelt vast dat de raad als motivering voor het toekennen van de bestemming "Groen" en gedeeltelijk de aanduiding "specifieke vorm van groen - stapsteen" aan het gebied ten noorden van het perceel van [appellant] heeft verwezen naar het Groenstructuurplan. De raad heeft in de zienswijzennota toegelicht dat het Groenstructuurplan de basis vormt voor het bestemmen van het groen in het plan. In het Groenstructuurplan heeft de ecologische verbindingszone grofweg de vorm van een cirkel, die voor zover het betreft het voorliggende plan, langs de Rijksweg A2 loopt. De grotere en kleinere groengebieden buiten deze cirkel zijn in het Groenstructuurplan aangeduid als stapsteen.
In de verbeelding van het voorliggende plan is te zien dat voor het gebied gelegen ten noorden van het perceel van [appellant] geldt dat de aanduidingen binnen de bestemming "Groen" globaal overeenkomen met hetgeen op de groenstructuurkaart bij het Groenstructuurplan is weergegeven. De gebieden, die op de groenstructuurkaart zijn aangeduid als 'stapstenen, gebruiksgroen met natuurwaarde' hebben in de verbeelding de aanduiding "specifieke vorm van groen - stapsteen". Aan de gebieden, die op de groenstructuurkaart zijn aangeduid als 'overig gebruiksgroen', is in de verbeelding alleen de bestemming "Groen" toegekend, zonder een nadere aanduiding. Verder heeft in de verbeelding van het plan, overeenkomstig de groenstructuurkaart, alleen de zone langs de Rijksweg A2, de bestemming "Groen" met de aanduiding "ecologische verbindingszone". De raad heeft aldus willen aansluiten bij het Groenstructuurplan en de daarin omschreven verschillende soorten groengebieden willen beschermen. Dit acht de Afdeling in beginsel aanvaardbaar.
Bij het voorbereiden en vaststellen van een plan kan de raad echter niet volstaan met het vastleggen van de verschillende soorten groengebieden in het plan en het voorzien in regels, waarbij deze groengebieden worden beschermd. De raad dient de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen te vergaren, de belangen die betrokken zijn bij het plan af te wegen en deze afweging én het resultaat kenbaar te motiveren. Dat is niet gebeurd. Hierbij is van belang dat in het Groenstructuurplan weliswaar globaal is aangewezen welke gronden worden aangemerkt als ecologische verbindingszone met het bijbehorende beschermingsniveau, maar niet is onderbouwd waarom nu juist de gronden ten noorden van het perceel van [appellant] niet meer als zodanig zijn aangeduid. Niet is gebleken dat de raad bij de vaststelling van het voorliggende plan een nadere onderbouwing heeft gegeven voor de keuze om de voorheen geldende aanduiding "ecologische verbindingszone" te laten vervallen en om slechts gedeeltelijk de aanduiding "specifieke vorm van groen - stapsteen" toe te kennen. Het feitelijke gebruik en de planologische situatie ter plaatse van de gronden ten noorden van het perceel van [appellant] zijn niet betrokken. Evenmin zijn de gevolgen van deze  keuze in beeld gebracht dan wel meegewogen. Dit klemt temeer nu de raad heeft toegelicht dat in het Groenstructuurplan de groenstructuur nog niet volledig is uitgekristalliseerd en daarom nog niet tot in detail is vastgelegd en dat dit pas gebeurt pas bij het vaststellen van bestemmingsplannen. Het plan is in zoverre niet voorzien van een deugdelijke motivering.
De Afdeling wijst er voorts op dat de raad zich in de zienswijzennota, die deel uitmaakt van het besluit tot vaststelling van het plan, op het standpunt heeft gesteld dat de zone langs de Nedereindseweg, waaronder mede begrepen de gronden ten noorden van het perceel van [appellant], niet is aangewezen als ecologische verbindingszone, maar als stapsteen. De Afdeling leidt hieruit af dat de raad heeft beoogd het hele groengebied ten noorden van het perceel van [appellant] aan te duiden als stapsteen. Dat is niet in het plan vastgelegd. Omdat de raad in zoverre niet heeft geregeld wat hij heeft beoogd, is het plan in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid.
5.    Voor zover [appellant] voor het overige verzoekt de inhoud van de zienswijze als herhaald en ingelast in het beroepschrift te beschouwen, overweegt de Afdeling dat in de bij de bestreden besluiten behorende zienswijzennota is ingegaan op de zienswijzen. [appellant] heeft in zijn beroepschrift noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijzen in de bestreden besluiten onjuist zou zijn.
Conclusie
6.    In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het plan, voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Groen", waaraan gedeeltelijk de aanduiding "specifieke vorm van groen - stapsteen" en gedeeltelijk geen nadere aanduiding is toegekend, voor zover het betreft de gronden ten noorden van het perceel [locatie], is vastgesteld in strijd met de artikelen 3:46 en 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
7.    Uit een oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
8.    De raad dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het beroep van [appellant] gegrond;
II.    vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Nieuwegein van 24 januari 2019 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Batau", voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Groen", waaraan gedeeltelijk de aanduiding "specifieke vorm van groen - stapsteen" en gedeeltelijk geen nadere aanduiding is toegekend, voor zover het betreft de gronden ten noorden van het perceel [locatie];
III.    draagt de raad van de gemeente Nieuwegein op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II, wordt verwerkt in de elektronisch vastgestelde plannen die te raadplegen zijn op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
IV.    veroordeelt de raad van de gemeente Nieuwegein tot vergoeding van bij de [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 28, 90 (zegge: achtentwintig euro en negentig cent);
V.    gelast dat de raad van de gemeente Nieuwegein aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 174,00 (zegge: honderdvierenzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.S.D. Ramrattansing, griffier.
w.g. Van Ravels    w.g. Ramrattansing
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2019
408.
BIJLAGE
Planregels bestemmingsplan "Batau" 2019
Artikel 1, lid 1.36, van de planregels luidt:
"ecologische verbindingszone
samenhangend stelsel van (te ontwikkelen) landschapselementen die als verbindingsweg fungeren tussen verschillende leefgebieden van planten en/of dieren."
Lid 1.61 luidt:
"stapsteen
geïsoleerd liggend groengebied dat als 'steunpunt' dient voor het Natuurnetwerk Nieuwegein, waardoor planten en dieren zich sprongsgewijs kunnen verspreiden."
Artikel 6, lid 6.1, van de planregels luidt:
"De voor "Groen" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. groen, water, voet- en fietspaden;
b. geluidswerende voorzieningen;
c. ter plaatse van de aanduiding "ecologische verbindingszone" tevens voor een ecologische verbindingszone;
d. ter plaatse van de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - reclamezuil" tevens een reclamezuil;
t e. ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van groen - stapsteen": tevens voor het behoud, herstel en/of de ontwikkeling van natuurwaarden in de vorm van een stapsteen;
f. bij deze bestemming behorende voorzieningen, zoals nutsvoorzieningen, speelvoorzieningen, voorzieningen voor waterhuishouding zoals gemalen, stuwen, duikers en ander kunstwerken voor de waterhuishouding."
Lid 6.3 luidt:
"Tot een gebruik in strijd met de bestemming wordt in elk geval begrepen:
a. het dusdanig gebruik van gronden met de aanduiding 'specifieke vorm van groen - stapsteen' dat er sprake is van een negatief effect op de functie van het groen als stapsteen. "
Lid 6.4 luidt:
"Bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van lid 6.3 wanneer:
a. het groen op een andere wijze wordt gecompenseerd zodat de functie van stapsteen niet verloren gaat."
Planregels bestemmingsplan "Batau-Zuid" (2007)
Artikel 7, lid 7.1, van de planregels luidde:
"De op de plankaart voor groenvoorzieningen (G) aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. Groenvoorzieningen;
b. Dierenweide, ter plaatse van de nadere aanduiding daartoe op de plankaart;
c. Een ecologische verbindingszone ter plaatse van de nadere aanduiding daartoe op de plankaart;
c. Een reclamezuil, ter plaatse van de nadere aanduiding daartoe op de plankaart;
Alsmede voor:
d. Geluidwerende voorzieningen;
e. Oeververbindingen (bruggen);
f. Water;
Ten dienste van en in verband met deze bestemming zijn toegelaten:
g. Groenvoorzieningen en beplantingen;
h. Water, mits geen onevenredige aantasting plaatsvindt van;
1.    Het staat- en bebouwingsbeeld;
2.    De woonsituatie;
3.    De verkeersveiligheid;
4.    De sociale veiligheid;
5.    De milieusituatie;
6.    De gebruiksmogelijkheid van de aangrenzende gronden;
i. Speelvoorzieningen;
j. Bouwwerken, geen gebouwen zijnde;
k. Bijbehorende voorzieningen, zoals verhardingen en paden."
Lid 7.4.1 luidde:
"Het is verboden op of in de gronden met de aanduiding G zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning) de volgende werken, voor zover geen bouwwerken zijnde, of werkzaamheden uit te voeren:
a. Het afgraven, ophogen of egaliseren van de bodem;
b. Het aanleggen of verharden van wegen, paden, parkeergelegenheid en het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen;
c. Het aanbrengen van boven- of ondergrondse transport-, energie- of telecommunicatieleidingen en de daarmee verband houdende constructies, installaties of apparatuur;
d. Het aanleggen van waterlopen, sloten en andere waterwegen;
e. Het uitvoeren van grondbewerkingen op een grotere diepte dan 30 cm.
Lid 7.4.2 luidde:
"Het verbod als bedoeld in lid 7.4.1 is niet van toepassing op werken of werkzaamheden die:
a. Betrekking hebben op het aanbrengen van oppervlakteverhardingen met een oppervlakte kleiner dan 25 m²;;
b. Normaal onderhoud en beheer ten dienste van de bestemming betreffen;
c. Reeds in uitvoering zijn op het tijdstip van het van kracht worden van het plan;
d. Reeds mogen worden uitgevoerd krachtens een verleende vergunning.
Lid 7.4.3 luidde:
"De werken of werkzaamheden als bedoeld in lid 7.4.1 zijn slechts toelaatbaar, indien daardoor de betekenis van de gronden als ecologische verbindingszone niet onevenredig wordt of kan worden aangetast, dan wel de mogelijkheden voor het herstel daarvan niet onevenredig worden of kunnen worden verkleind."