ECLI:NL:RVS:2020:438
Raad van State — Uitspraak 


201902926/1/A2.
Datum uitspraak: 12 februari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 28 februari 2019 in zaken nrs. 18/957 en 18/4526 in het geding tussen:
[appellant]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij brief van 3 oktober 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen [appellant] een acceptgiro gezonden met het bericht dat hij het bedrag van in totaal € 3.347,00 dat vermeld is in de andere beschikking moet terugbetalen.
[appellant] heeft op 13 november 2017 bezwaar gemaakt daartegen.
Bij besluit van 6 oktober 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de huurtoeslag van [appellant] over 2015 definitief vastgesteld op nihil en een bedrag van € 3.186,00 aan teveel betaalde voorschotten huurtoeslag, vermeerderd met € 161,00 aan wettelijke rente, teruggevorderd.
Bij besluit van 22 januari 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij brief van 7 mei 2018 heeft [appellant] de Belastingdienst/Toeslagen in gebreke gesteld omdat de dienst niet op zijn bezwaarschrift van 13 november 2017 heeft beslist.
Bij besluit van 29 mei 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen [appellant] bericht dat hij gelet op het reeds genomen besluit op bezwaar van 22 januari 2018 niet in gebreke is.
Bij besluit van 20 juli 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellant] tegen het besluit van 29 mei 2018 gemaakte bezwaar kennelijk ongegrond verklaard met de mededeling dat de dienst geen dwangsom is verschuldigd.
Bij uitspraak van 28 februari 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen de besluiten van 22 januari 2018 en 20 juli 2018 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 november 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. K.M. van der Boor, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken en drs. R.E. van Huisstede, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    Deze zaak gaat over de huurtoeslag van [appellant] over 2015 (zaak nr. 18/957 bij de rechtbank) en over de door hem gevorderde dwangsom wegens het uitblijven van een besluit op het bezwaar van 13 november 2017 (zaak nr. 18/4526 bij de rechtbank).
Inleiding
2.    [appellant] heeft over 2015 voorschotten huurtoeslag ontvangen. Zijn recht op huurtoeslag is bij het besluit van 6 oktober 2017 definitief vastgesteld op nihil omdat het gezamenlijk toetsingsinkomen van [appellant], zijn toeslagpartner en medebewoners over 2015 € 45.642,00 bedraagt. Dit is hoger dan het norminkomen voor een meerpersoonshuishouden van € 29.800,00, waardoor [appellant] niet in aanmerking komt voor huurtoeslag.
In het besluit van 6 oktober 2017 is vermeld dat [appellant] een bedrag van in totaal € 3.347,00 moet terugbetalen, bestaande uit € 3.186,00 aan teveel betaalde voorschotten en de wettelijke rente van € 161,00.
3.    [appellant] heeft bij brief, ingekomen op 16 oktober 2017, bezwaar gemaakt tegen het besluit van 6 oktober 2017 tot nihilstelling van de huurtoeslag en terugvordering van de voorschotten.
Hoger beroep over de vaststelling van de huurtoeslag
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de dienst terecht bij de vaststelling van het recht op huurtoeslag over 2015 is uitgegaan van de inkomensgegevens van [appellant], zijn partner en de medebewoners. [appellant] stelt dat het UWV een bedrag van € 40.000,00 aan uitkeringen van hem heeft teruggevorderd, waarvan een deel over 2015. Hij betoogt dat de Belastingdienst/Toeslagen daarom zijn inkomsten over 2015 als bijzonder inkomen had moeten aanmerken en buiten beschouwing had moeten laten. Feitelijk is volgens [appellant] namelijk sprake van een situatie die grotendeels vergelijkbaar is met die als bedoeld in artikel 2b, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit op de huurtoeslag (hierna: het Bht). Volgens [appellant] moet de Belastingdienst/Toeslagen bij de berekening van de huurtoeslag uitsluitend uitgaan van het inkomen van zijn partner.
[appellant] doet tot slot ook een beroep op de hardheidsclausule van artikel 26 van de Huursubsidiewet. Ter zitting heeft [appellant] in dit verband naar voren gebracht dat die hardheidsclausule onder het regime van de Huursubsidiewet nog bestond maar onder het huidige regime van de Wet op de huurtoeslag niet meer. Op grond van artikel 55, vijfde en zesde lid, van de Wet op de huurtoeslag zou volgens [appellant] ook onder het huidige regime een regeling moeten bestaan voor bijzondere gevallen. Volgens [appellant] is hier sprake van een bijzonder geval en zou de Belastingdienst/Toeslagen daarom bij de vaststelling van het recht op huurtoeslag over 2015 rekening moeten houden met de door het UWV teruggevorderde uitkeringen.
4.1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
4.2.    Op grond van artikel 7, eerste lid, van de Wet op de huurtoeslag (hierna: de Wht) is het recht op en de hoogte van de huurtoeslag afhankelijk van de draagkracht van de huurder, diens partner en medebewoners.
Om de draagkracht te bepalen, wordt op grond van artikel 7, eerste en tweede lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) het toetsingsinkomen, bedoeld in artikel 8, van de belanghebbende, zijn partner en de medebewoners in aanmerking genomen.
Op grond van artikel 8, eerste lid, van de Awir is het toetsingsinkomen, het op het berekeningsjaar betrekking hebbende inkomensgegeven.
Op grond van artikel 2, eerste lid, aanhef en onder o, van de Awir wordt onder inkomensgegeven verstaan: het inkomensgegeven als bedoeld in artikel 21, onderdeel e, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: de Awr).
Op grond van laatstgenoemde bepaling, gelezen in samenhang met artikel 21, onderdeel c, van de Awir, wordt onder inkomensgegeven verstaan, als over een kalenderjaar een aanslag of navorderingsaanslag inkomstenbelasting is of wordt vastgesteld, het na afloop van dat kalenderjaar van betrokkene over dat kalenderjaar laatst bepaalde verzamelinkomen zoals door de inspecteur van de Belastingdienst in de aanslag inkomstenbelasting is vastgesteld.
4.3.    Gelet op de hiervoor genoemde bepalingen heeft de rechtbank terecht overwogen, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 7 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN0487, dat de Belastingdienst/Toeslagen bij het bepalen van de draagkracht is gehouden het verzamelinkomen zoals door de inspecteur van de Belastingdienst in de aanslag inkomstenbelasting is vastgesteld, in aanmerking te nemen. Zoals in de hiervoor vermelde uitspraak van 7 juli 2010 is overwogen, is blijkens de geschiedenis van totstandkoming van artikel 8 van de Awir (Kamerstukken II 2004/2005, 29 764, nr. 3, blz. 41) het verzamelinkomen dat in de aanslag is opgenomen het toetsingsinkomen, zelfs al zou dit niet overeenstemmen met het volgens de Wet inkomstenbelasting 2001 te berekenen verzamelinkomen. De uitvoerende instantie en de bestuursrechter hoeven zich daardoor niet in te laten met de vraag of het verzamelinkomen wel op het juiste bedrag is vastgesteld. Pas als het in de aanslag opgenomen verzamelinkomen is gewijzigd, heeft dit gevolgen voor het toetsingsinkomen. Dit dient een eenvoudige en doelmatige uitvoering, aldus de memorie van toelichting.
4.4.    Wat onder 4.3 is overwogen, brengt met zich dat in deze procedure niet aan de orde kan komen of de inspecteur van de Belastingdienst bij het vaststellen van het verzamelinkomen ten onrechte rekening heeft gehouden met de inkomsten van [appellant] in 2015. De rechtbank heeft terecht overwogen dat hij zich moet wenden tot de inspecteur van de Belastingdienst als hij meent dat sprake is van onjuiste inkomensgegevens. In bezwaar en beroep tegen het besluit tot vaststelling van de aanslag inkomstenbelasting 2015 kan dit aan de orde worden gesteld.
De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat geen grond bestaat om de door [appellant] gestelde terugvordering gelijk te stellen aan de nabetaling van inkomsten als bedoeld in artikel 2b, eerste lid, aanhef en onder b, van het Bht. Die terugvordering kan ook niet anderszins op grond van artikel 2b, eerste lid, van het Bht buiten beschouwing worden gelaten.
Buiten de specifiek in het Bht genoemde gevallen bestaat geen wettelijke grondslag om bij de vaststelling van de huurtoeslag af te wijken van het verzamelinkomen zoals door de inspecteur van de Belastingdienst in de aanslag inkomstenbelasting is vastgesteld.
4.5.     Op grond van artikel 55, zesde lid, van de Wht geldt het overgangsrecht dat in het vijfde lid is neergelegd uitsluitend in bij of krachtens algemene maatregel van bestuur vast te stellen gevallen. Niet is gebleken dat het vijfde lid bij algemene maatregel van bestuur van toepassing is verklaard voor een geval als hier aan de orde. [appellant] doet dan ook tevergeefs een beroep op de in artikel 26 van de Huursubsidiewet neergelegde hardheidsclausule en het overgangsrecht van artikel 55, vijfde lid, van de Wht.
4.6.    Voor zover het betoog zo moet worden begrepen dat het besluit tot terugvordering van € 3.347,00 in strijd is met het evenredigheidsbeginsel als bedoeld in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), bestaat geen grond om [appellant] hierin te volgen. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit besluit onevenredige gevolgen voor hem met zich brengt. Verder is van belang dat de Belastingdienst/Toeslagen, volgens zijn schriftelijke uiteenzetting, alsnog in een beslissing van 3 juli 2019 abusievelijk een gedeelte van de terugvordering van het UWV in aanmerking heeft genomen en een herziening van de huurtoeslag over 2015 in het vooruitzicht heeft gesteld. Ter zitting heeft de Belastingdienst/Toeslagen desgevraagd naar voren gebracht dat hij hierop niet zal terugkomen en dat dit voor [appellant] betekent dat alsnog in zijn voordeel een bedrag van € 24.966,00 van het inkomen buiten beschouwing wordt gelaten, waardoor beduidend minder huurtoeslag over 2015 zal worden teruggevorderd.
4.7.    Het betoog faalt.
Hoger beroep over de dwangsom
5.    Bij brief van 3 oktober 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen een acceptgiro naar [appellant] gezonden voor de betaling van het door hem verschuldigde bedrag van € 3.347,00 aan teveel ontvangen toeslag vermeerderd met de wettelijke rente. [appellant] heeft bij brief van 13 november 2017 hiertegen bezwaar gemaakt en de Belastingdienst/Toeslagen bij brief van 7 mei 2018 in gebreke gesteld omdat hij niet op dit bezwaar heeft beslist.
6.    Bij besluit van 20 juli 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het bezwaar van [appellant] van 13 november 2017 kennelijk ongegrond verklaard en de dwangsom afgewezen omdat hij bij besluit van 22 januari 2018 een besluit heeft genomen op het bezwaarschrift van [appellant] en dus niet in gebreke is.
7.    [appellant] had vóór het besluit van 20 juli 2018 beroep ingesteld tegen het uitblijven van een besluit op het bezwaarschrift van 13 november 2017. Bij uitspraak van 1 augustus 2018 (zaak nr. 18/3412) heeft de rechtbank dit beroep ongegrond verklaard. Volgens de rechtbank behelst de brief van 3 oktober 2017 niet meer dan de toezending van een acceptgiro waarmee [appellant] het bedrag van € 3.347,00 kan voldoen, ondanks dat in de aanhef van de brief is vermeld ‘beschikking’. De brief is volgens de rechtbank niet gericht op rechtsgevolg en dus geen voor bezwaar vatbaar besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. De Belastingdienst/Toeslagen heeft [appellant] terecht gewezen op het besluit op bezwaar van 22 januari 2018 en heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat hij niet in gebreke is, aldus de uitspraak van 1 augustus 2018.
8.    [appellant] heeft tevens beroep ingesteld tegen voormeld besluit van 20 juli 2018. Bij de uitspraak van 28 februari 2019, die hier aan de orde is, heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard onder verwijzing naar de uitspraak van 1 augustus 2018. Die uitspraak staat in rechte vast, nu hiertegen geen verzet is gedaan, aldus de uitspraak van 28 februari 2019.
9.    [appellant] keert zich in hoger beroep tegen deze laatste overweging. Hij betoogt dat hij, anders dan de rechtbank heeft overwogen, wel verzet heeft gedaan tegen de uitspraak van 1 augustus 2018 en dat de  Belastingdienst/Toeslagen een dwangsom is verschuldigd.
9.1.    Dit betoog faalt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat van wat in de uitspraak van 1 augustus 2018 is overwogen moet worden uitgegaan. Dat [appellant] verzet heeft gedaan tegen die uitspraak maakt dat niet anders, nu het verzet ongegrond is verklaard bij uitspraak van 6 maart 2019 in zaak nr. 18/3412. Dit betekent dat in rechte vaststaat dat de brief van 3 oktober 2017 een informatieve brief is die niet op rechtsgevolg is gericht en dat de Belastingdienst/Toeslagen geen dwangsom verschuldigd is.
Het betoog faalt.
Conclusie
10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A. de Vlieger-Mandour, griffier.
w.g. Michiels    w.g. De Vlieger-Mandour
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 12 februari 2020
615.
Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:4
(…)
2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 4:17
1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
2. De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 20 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30 per dag en de overige dagen € 40 per dag.
3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
Artikel 6.2
Voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep worden met een besluit gelijkgesteld:
a. (…), en
b. het niet tijdig nemen van een besluit.
Artikel 6:12
1. Indien het beroep is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit dan wel het niet tijdig bekendmaken van een van rechtswege verleende beschikking, is het niet aan een termijn gebonden.
2. Het beroepschrift kan worden ingediend zodra:
a. het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen of een van rechtswege verleende beschikking bekend te maken, en
b. twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is.
Artikel 7:1
1. Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken, tenzij:
(…)
f. het beroep zich richt tegen het niet tijdig nemen van een besluit,
(…)
Wet op de huurtoeslag (hierna: de Wht)
Artikel 1
In deze wet en de bepalingen die daarop berusten wordt verstaan onder:
(…)
e. huurtoeslag: een tegemoetkoming van het Rijk als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onderdeel h, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) in de kosten van het huren van een woning.
(…)
i. rekeninkomen: de gezamenlijke toetsingsinkomens, bedoeld in artikel 8 van de Awir, die in aanmerking worden genomen voor het bepalen van de draagkracht, bedoeld in artikel 7 van die wet.
Artikel 1a
1. Op deze wet is de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen, met uitzondering van artikel 6, eerste en tweede lid, van toepassing.
Artikel 7
1. Het recht op en de hoogte van de huurtoeslag is afhankelijk van de draagkracht, waaronder begrepen het vermogen, van de huurder, diens partner en de medebewoners.
Artikel 14
1. Het norminkomen bedraagt:
(…)
b. € 29.800,- bij een meerpersoonshuishouden.
(…)
3. Geen huurtoeslag wordt toegekend als het rekeninkomen meer bedraagt dan:
a. het norminkomen, bedoeld in het eerste lid, onderdelen a of b, of
(…)
Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
Artikel 2
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen, alsmede in inkomensafhankelijke regelingen, wordt verstaan onder:
(…)
o. inkomensgegeven: inkomensgegeven als bedoeld in artikel 21, onderdeel e, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen.
Artikel 7
1. Ter bepaling van de draagkracht voor de toepassing van een inkomensafhankelijke regeling wordt het toetsingsinkomen, bedoeld in artikel 8, van de belanghebbende en dat van zijn partner in aanmerking genomen.
2. Indien in een inkomensafhankelijke regeling is bepaald dat naast de draagkracht van de belanghebbende en diens partner ook de draagkracht van medebewoners van belang is voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van een tegemoetkoming, wordt mede het toetsingsinkomen van de medebewoners in aanmerking genomen.
(…)
6. Het toetsingsinkomen van een medebewoner die een eerstegraads bloed-of aanverwant in de neergaande lijn of een pleegkind is van de belanghebbende, van zijn partner, of van een medebewoner, en die bij de aanvang van het berekeningsjaar de leeftijd van 23 jaar niet heeft bereikt, wordt voor de toepassing van het tweede lid slechts in aanmerking genomen voor zover het meer bedraagt dan € 4.749.
Artikel 8
1. Toetsingsinkomen is: het op het berekeningsjaar betrekking hebbende inkomensgegeven.
Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: de Awr)
Artikel 21
In dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
e. inkomensgegeven:
1°. indien over een kalenderjaar een aanslag of navorderingsaanslag inkomstenbelasting is of wordt vastgesteld: het na afloop van dat kalenderjaar van betrokkene over dat kalenderjaar laatst bepaalde verzamelinkomen;
2°. indien over een kalenderjaar geen aanslag of navorderingsaanslag inkomstenbelasting is of wordt vastgesteld: het na afloop van dat kalenderjaar van betrokkene over dat kalenderjaar laatst bepaalde belastbare loon.
Besluit op de huurtoeslag
Artikel 2b
1. Op verzoek blijven bij de toepassing van artikel 7, eerste en tweede lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen voor zover het betreft het toekennen van een huurtoeslag, de navolgende bestanddelen van het toetsingsinkomen buiten beschouwing:
a. afkoopsommen van ouderdoms- of nabestaandenpensioen die in het berekeningsjaar niet meer bedragen dan het bedrag dat is opgenomen in artikel 66, eerste lid, van de Pensioenwet en artikel 78, eerste lid, van de Wet verplichte beroepspensioenregeling;
b. nabetalingen van inkomsten als bedoeld in afdeling 3.3 en 3.5 van de Wet inkomstenbelasting 2001;
c. wezenuitkeringen die met toepassing van artikel 49 van de Algemene nabestaandenwet aan een ander dan de wettelijke vertegenwoordiger van het kind betaalbaar zijn gesteld;
d. afkoopsommen op grond van de Liquidatiewet ongevallenwetten;
e. verhogingen op grond van artikel 10 van de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen, artikel 2:51 of 3:9 van de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten of artikel 22 van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering voorzover het bedrag van de verhoging niet hoger is dan het in artikel 6.20, eerste lid, onderdeel a, van de Wet inkomstenbelasting 2001 genoemde drempelbedrag voor uitgaven voor specifieke zorgkosten.
2. Indien sprake is van een nabetaling die over de berekeningsjaren waarop deze nabetaling betrekking heeft gemiddeld meer dan € 2.300 per jaar bedraagt, vindt het eerste lid, onderdeel b, uitsluitend toepassing indien over de berekeningsjaren waarop de nabetaling betrekking heeft minder huurtoeslag zou worden genoten dan indien de betrokken inkomsten niet als nabetaling zouden zijn uitbetaald.
3. Indien de belanghebbende gedurende het gehele berekeningsjaar een partner heeft, wordt het in het eerste lid, onderdeel e, bedoelde drempelbedrag voor uitgaven voor specifieke zorgkosten verdubbeld.