ECLI:NL:RBAMS:2019:8629
Rechtbank AMS — Uitspraak 


RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 19/3844
zittingsdatum: 4 november 2019
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 november 2019 in de zaak tussen
[eiseres] , te [plaatsnaam] , eiseres
(gemachtigde: [naam] ),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
verweerder
(gemachtigde: [naam] )
Conclusie
1. 	De rechtbank stelt eiseres niet in het gelijk. De gemeente mocht aan eiseres met het bestreden besluit van 7 juni 2019
een boete opleggen van € 6000,-. Aangetoond is dat een woning van eiseres kamergewijs werd verhuurd zonder de benodigde vergunning (omzetting van een zelfstandige in een onzelfstandige woonruimte). De gemeente merkt eiseres terecht aan als overtreder, omdat zij onvoldoende toezicht hield op de woning. De rechtbank legt hieronder uit hoe zij tot dit oordeel komt.
Is er sprake van een overtreding van de Huisvestingswet?
Eiseres haar woning is omgezet van een zelfstandige woning in onzelfstandige woonruimtes
2.1.
Eiseres is - als bedrijf - sinds 10 juli 2015 eigenaar van een woning op het adres [adres] in Amsterdam. Eiseres verhuurde de woning vanaf dat jaar aan huurder [naam] , geboren op [geboortedatum] , toen ongeveer [leeftijd] jaar oud. Deze huurder woont er nog steeds.
2.2.
Gemeentelijke toezichthouders bezochten de woning op 9 augustus 2018. De rechtbank oordeelt met de gemeente dat vaststaat dat de woning op 9 augustus 2018 werd verhuurd aan vier mensen. Dit blijkt uit de controle van de gemeente bij de woning op 9 augustus 2018, de verklaringen van de huurders dat zij er met vier studenten woonden en het feit dat er vier mensen stonden ingeschreven op het adres in de Basisregistratie personen (Brp). De woning is daarmee omgezet van een zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimtes. Dit mag alleen, als iemand hiervoor een vergunning heeft. Niet in geschil is dat eiseres geen omzettingsvergunning had op het moment van de controle. Er is daarom sprake van een overtreding van de Huisvestingswet.
De beroepsgronden die eiseres in dit kader aanvoert, slagen niet. De rechtbank legt dat hieronder uit.
De rechtbank volgt het betoog van eiseres niet
2.3.
Anders dan eiseres aanvoert, oordeelt de rechtbank dat de gemeente aantoonde dat de woning van eiseres op 9 augustus 2018 werd verhuurd aan vier studenten. De controleurs van de gemeente controleerden de woning. Zij troffen vier slaapkamers en een gemeenschappelijke woonkamer aan. Twee studenten die thuis waren, verklaarden dat ze in de woning woonden met twee andere studenten en dat ze elkaar kenden van de hotelschool. Verder stonden er vier mensen ingeschreven op het adres in de Brp. De controleurs maakten foto’s van de situatie en maakten op ambtsbelofte een rapport van bevindingen op. Alleen al op basis van deze feiten is aangetoond dat er vier mensen in de woning woonde.
2.4.
Anders dan eiseres aanvoert, oordeelt de rechtbank dat de gemeente haar besluitvorming mocht baseren op het op ambtsbelofte opgemaakte rapport van bevindingen. De hoger beroepsrechter oordeelt dat in principe moet worden uitgegaan van de juistheid van een op ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport van bevindingen. Dit is alleen anders als zich bijzondere omstandigheden voordoen, waardoor er moet worden afgeweken van het rapport.
Dit zou bijvoorbeeld zo kunnen zijn, als het rapport tegenstrijdigheden bevat. De rechtbank oordeelt dat er in deze zaak niet zulke bijzondere omstandigheden zijn. Het rapport is helder. De enkele stelling van eiseres dat de studenten niet naar waarheid zouden hebben verklaard, is geen reden om niet uit te gaan van het rapport van bevindingen. De verklaring van de studenten dat zij in de woning woonden met vier mensen, stemt overigens overeen met de feitelijke situatie die de controleurs aantroffen en met de Brp.
2.5.
Eiseres voert verder aan dat er geen sprake is van omzetting van de woning, omdat de woning op grond van het huurcontract alleen is verhuurd aan één persoon en dat er in het huurcontract een verbod stond om het onder te verhuren. De hoger beroepsrechter oordeelt dat de civielrechtelijke betrekkingen niet bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of er sprake is van omzetting. Doorslaggevend is de manier waarop de bewoners de woning feitelijk bewonen.
Zoals de rechtbank hiervoor overwoog, blijkt uit de controle dat er vier studenten in de woning woonden. Hiermee staat vast dat de woning is omgezet van een zelfstandige woning naar onzelfstandige woonruimten.
2.6.
Eiseres voert ten slotte aan dat duurdere woningen in Amsterdam (boven de liberalisatiegrens) niet zijn aangewezen in de Huisvestingswet als woningen waarvoor bij omzetting een vergunning nodig is. Er is immers geen schaarste op de woningmarkt als het gaat om deze duurdere woningen. Deze beroepsgrond slaagt niet. De hoger beroepsrechter oordeelde immers al eerder over deze kwestie. Volgens de hoger beroepsrechter onderzocht en onderbouwde de gemeente voldoende dat er op het hele grondgebied van Amsterdam een schaarste is aan woningen. Ten behoeve van het behoud van de woningvoorraad en de doorstroming binnen de markt is het aanwijzen van het gehele grondgebied daarom gewenst.
Mocht de gemeente eiseres aanmerken als overtreder?
Standpunt van eiseres
3.1.
Eiseres voert samengevat aan dat zij niet kan worden aangemerkt als overtreder van de omzetting van haar woning zonder vergunning. Zij wist immers niet dat er meerdere studenten in de woning woonden. Eiseres had de woning slechts aan één student verhuurd en nam in het huurcontract op dat de woning niet mocht worden onderverhuurd. Eiseres kan dus niets verweten worden en de gemeente mocht daarom geen boete opleggen.
Beoordelingskader
3.2.1.
De gemeente legde op de zitting uit waarom zij eigenaren beboet, als er sprake is van omzetting van de woning zonder vergunning. Eigenaren hebben een zorgplicht om toezicht te houden op het gebruik van hun woning. De gemeente is op grond van de Huisvestingsverordening verantwoordelijk voor een goede samenstelling van de woonruimtevoorraad in Amsterdam. Dit betekent bijvoorbeeld dat de gemeente stuurt op een goede verdeling tussen gezinswoningen en studentenwoningen. Sturing op de woonruimteverdeling is van groot belang in Amsterdam, vanwege de problematische woningmarkt, de schaarste aan woningen en de leefbaarheid van de stad. De gemeente houdt inzicht in de woonruimteverdeling doordat eigenaren een vergunning moeten aanvragen, als hun woning wordt omgezet en bijvoorbeeld een studentenhuis wordt. Als eigenaren zo’n vergunning niet hebben en de is woning wel omgezet, legt de gemeente hoge boetes op met een afschrikwekkende werking.
3.2.2.
De hoger beroepsrechter oordeelt dat de overtreder degene is die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk schendt. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk begaat, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en als overtreder worden aangemerkt. Op de eigenaar van een pand die dat verhuurt, rust een eigen verantwoordelijkheid voor het rechtmatig gebruik van de woning. Van de eigenaar mag worden gevraagd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand, moet de eigenaar aannemelijk maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand niet op een rechtmatige manier werd gebruikt. Op de eigenaar van een pand rust daarom een zorgplicht om zich over het gebruik van de woning te informeren.
3.2.3.
In verschillende uitspraken verduidelijkt de hoger beroepsrechter wat in dit opzicht verwacht mag worden van de eigenaar/verhuurder. Zo kan de verhuurder in ieder geval vragen om een bewijs van inschrijving in de Brp.
Verder mag van de eigenaar/verhuurder worden verwacht dat deze afspraken maakt met de huurder om geregeld langs te gaan bij de woning. Het is aan de eigenaar/verhuurder om dit te onderbouwen.
Oordeel van de rechtbank
3.3.1.
De rechtbank oordeelt dat eiseres onvoldoende toezicht hield op de woning. Zij voldeed daarmee niet aan haar zorgplicht. Allereerst maakte eiseres geen afspraken met de bij haar bekende huurder over het controleren van de woning. Eiseres stelt dat zulke afspraken in strijd zijn met het huurrecht. Eiseres legt niet uit met welke bepalingen uit het huurrecht zulke afspraken in strijd zouden zijn. De rechtbank beseft dat een huurder recht heeft op privacy en ongestoord woongenot. Dit betekent echter niet dat de eigenaar - in een tijd als deze, waarin de woningmarkt erg problematisch is - met de huurder geen afspraken kan maken over periodieke controles van de woning. Het zou kunnen voorkomen dat een huurder niet wil dat een eigenaar de woning periodiek controleert. Daarvan is in deze zaak echter niet gebleken. Verder kan de eigenaar van een woning de huurder of huurders vragen om periodiek een uittreksel uit de Brp over te leggen, waaruit blijkt hoeveel mensen er op het adres staan inschreven. Dit heeft eiseres ook nagelaten. Verder verhuurde eiseres de woning van vijf kamers aan één student voor een bedrag van € 2200,- per maand. Niet is gebleken dat er een salariscontrole is gedaan om te zien of de student dit hoge huurbedrag in zijn eentje kon betalen. Gelet hierop was er een reële kans dat de student met meer personen in de woning zou gaan wonen. Dit is ook gebleken.
3.3.2.
Eiseres kan zich niet verschuilen achter de bepalingen in het huurcontract en het feit dat het huurcontract is aangegaan met één persoon. Als eigenaar en professioneel verhuurder is eiseres verantwoordelijk voor het gebruik van haar woning, ook als zij voor de verhuur een derde inschakelt. Deze actieve zorgplicht van de eigenaar vervalt niet op het moment dat de woning wordt verhuurd.
3.3.3
Concluderend merkt de gemeente eiseres dus terecht aan als overtreder. Eiseres hield onvoldoende toezicht op de woning en maakte dus niet aannemelijk dat zij niet kon weten dat de woning onrechtmatig werd gebruikt.
Mocht de gemeente aan eiseres een boete opleggen van € 6000,-?
4.	De Huisvestingswet is overtreden doordat er in de woning van eiseres vier studenten woonden, zonder dat daarvoor een omzettingsvergunning was. Zoals de rechtbank hiervoor oordeelde, merkt de gemeente eiseres - als eigenaar van de woning - terecht aan als overtreder. De gemeente was daarom op grond van haar beleid bevoegd om aan eiseres een boete op te leggen van € 6000,-.
Niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan de gemeente het boetebedrag in deze zaak moest matigen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep van eiseres ongegrond;
- laat de proceskosten en het griffierecht niet vergoeden aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.Z. Achouak el Idrissi, rechter, in samenwerking met
mr. A. Teggelaar, gerechtsjurist, op 18 november 2019.
Rechter 						Gerechtsjurist
(griffier op zitting)
Afschrift verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met de beslissing?
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na verzending van de uitspraak hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, postbus 20019 2500 EA Den Haag. Burgers kunnen ook digitaal hoger beroep instellen.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hoger beroepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
BIJLAGE
Wettelijk kader
Zoals dat gold ten tijde van het bestreden besluit
Huisvestingswet 2014
Artikel 21 c
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden.
Artikel 35
1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in artikel 21. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
Artikel 4.2.2 Bestuurlijke boete
1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 21 van de wet.
2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
b. voor de eerste overtreding van artikel 21 a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
Tabel 2 bestuurlijke boete wijzigingen in de woonruimtevoorraad
Wettelijke bepaling Huisvestingswet
Omstandigheid
Kolom A
Kolom B
Boete
Boete bij recidive
Overtreding < 3 jaar na de eerste overtreding
Omzetten
21 onder c
Woonruimte omzetten in maximaal 4 kamers
€ 6.000,-
€ 20.500,-*
* wettelijk maximum
1. Zie de uitspraken van de Afdeling van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:649 en 5 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:953.
Toelichting bij artikel 4.2.2
(…) Het opleggen van boetes blijkt effectiever dan het opleggen van een last onder dwangsom. Dit is in het verleden vooral gebleken bij de handhaving van overtredingen van de verbodsbepalingen in de Huisvestingswet. Daarom zijn boete nodig en wordt gelet op de schaarste van woningen in Amsterdam en belang van het behoud en de samenstelling van deze schaarse woningvoorraad als mede de leefbaarheid door Amsterdam een “lik op stuk beleid” gevoerd waarbij op duidelijke en snelle wijze sancties worden opgelegd aan overtreders. Bij het vaststellen van de hoogte van de boetes is als uitgangspunt genomen dat deze dermate hoog moeten zijn dat zij een afschrikwekkende werking hebben. De op te leggen boetes zijn vastgelegd in bijlage 3. Burgemeester en wethouders kunnen slechts wegens bijzondere omstandigheden een lagere boete opleggen. De overtreder zal in dat geval een voldoende onderbouwd beroep moet doen op die bijzondere omstandigheden (artikel 5.46, derde lid, Algemene wet bestuursrecht).
Algemene wet bestuursrecht (Awb)
Artikel 5:46
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
De gemeente legde aan eiseres een boete op in het primaire besluit van 7 december 2018. De gemeente verklaarde het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond in het besluit op bezwaar van 7 juni 2019 (het bestreden besluit). Eiseres ging bij de rechtbank in beroep tegen dit besluit.
Er is sprake van een overtreding van artikel 21, sub c, van de Huisvestingswet 2014. De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 16 april 2014, ECLI:NL:RVS: 2014:1282, rechtsoverweging 3.1 (uitspraken zijn te vinden op: www.rechtsrpaak.nl).
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 24 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY1021.
Zie de uitspraak van de Afdeling State van 29 augustus 2018 (ECLI: NL:RVS:2018:2833).
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 16 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:103.
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 4 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3040.
Zie artikel 4.2.2., tweede lid en onder b, van de Huisvestingsverordening Amsterdam in het wettelijk kader dat is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
De rechtbank verwijst in dit kader naar de website van de Afdeling (www.raadvanstate.nl).