ECLI:NL:RVS:2020:602
Raad van State — Uitspraak 


201902793/1/A1 en 201902795/1/A1.
Datum uitspraak: 26 februari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Zaltbommel,
appellant,
tegen de uitspraken van de rechtbank Gelderland van 28 februari 2019 in zaken nrs. 18/39 en 18/40 in het geding tussen:
1.    Vereniging Vestingstad Zaltbommel, gevestigd te Zaltbommel (hierna: de Vereniging Vestingstad),
2.    [wederpartijen sub 2], allen wonend te Zaltbommel (hierna: [wederpartij sub 2] en anderen),
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 6 juni 2017 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van 43 appartementen aan de Marten van Rossemsingel te Zaltbommel.
Bij besluit van 20 november 2017 heeft het college het door de Vereniging Vestingstad daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij afzonderlijke besluiten van 20 november 2017 (hierna aangeduid in enkelvoud) heeft het college, naar aanleiding van de bezwaren van [wederpartij sub 2] en anderen, het besluit van 6 juni 2017, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten.
Bij tussenuitspraak van 6 november 2018 in zaak nr. 18/39 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na verzending van deze uitspraak het geconstateerde gebrek in het besluit op het bezwaar van de Vereniging Vestingstad van 20 november 2017 te herstellen. Deze uitspraak is aangehecht.
Het college heeft de rechtbank bij brief van 23 november 2018 meegedeeld geen gebruik te maken van de gelegenheid om het gebrek te herstellen.
Bij uitspraak van 28 februari 2019 in zaak nr. 18/39 heeft de rechtbank het door de Vereniging Vestingstad ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit op haar bezwaar van 20 november 2017 vernietigd en het college opgedragen binnen zes weken een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij uitspraak van eveneens 28 februari 2019 in zaak nr. 18/40 heeft de rechtbank het door [wederpartij sub 2] en anderen ingestelde beroep tegen het besluit op hun bezwaren van 20 november 2017 gegrond verklaard en dit besluit vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraken heeft het college hoger beroep ingesteld.
Bij besluiten van 4 juli 2019 heeft het college, opnieuw beslissend op de bezwaren van de Vereniging en [wederpartij sub 2] en anderen, het besluit van 6 juni 2017, onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten.
De vereniging en [wederpartij sub 2] en anderen hebben een zienswijze naar voren gebracht.
De Afdeling heeft de zaken ter zitting gevoegd behandeld op 13 januari 2020, waar het college, vertegenwoordigd door mr. T. Akkermans en G.J.J. Rinkel, en de Vereniging en [wederpartij sub 2] en anderen, beide vertegenwoordigd door [gemachtigde A], zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder], vertegenwoordigd door [gemachtigde B], gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    [vergunninghouder] heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van 43 appartementen. Het bouwplan is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Marten van Rossemsingel" omdat het bouwvlak en de maximaal toegelaten goothoogte worden overschreden. Bij het besluit van 6 juni 2017, gehandhaafd na bezwaar, heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning, met afwijking van de regels over het bouwvlak en de goothoogte, verleend.
Het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank op het beroep van de Vereniging (zaak nr. 201902793/1/A1)
2.    Het college heeft het bezwaar van de Vereniging Vestingstad niet-ontvankelijk verklaard omdat zij (kort samengevat) geen belanghebbende bij verlening van de omgevingsvergunning was.
De rechtbank heeft in de tussenuitspraak geoordeeld dat de belangen die de Vereniging Vestingstad blijkens haar statuten behartigt, geraakt worden door de omgevingsvergunning. De Vereniging Vestingstad is echter volgens de rechtbank pas op 11 augustus 2017 opgericht, zodat haar feitelijke werkzaamheden pas zijn begonnen na het einde van de bezwaartermijn op 18 juli 2017. De Vereniging was dus niet uiterlijk binnen de bezwaartermijn belanghebbende. Toch dient de Vereniging Vestingstad als belanghebbende te worden aangemerkt, omdat zij de opvolger is van het Comité Koningin Wilhelminaweg (hierna: het Comité). Het Comité was volgens de rechtbank een vereniging en was vóór het einde van de bezwaartermijn belanghebbende bij de omgevingsvergunning. Het college heeft het bezwaar van de Vereniging Vestingstad daarom ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
De rechtbank heeft het college in de gelegenheid gesteld dit gebrek te herstellen door een nieuw besluit op het bezwaar van de Vereniging Vestingstad te nemen. Omdat het college hiervan geen gebruik heeft gemaakt, heeft de rechtbank het beroep van de Vereniging bij de einduitspraak gegrond verklaard, het besluit op haar bezwaar vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen.
Het college bestrijdt het oordeel van de rechtbank.
3.    Het bezwaarschrift is gedateerd 17 juli 2017, en vermeldt dat bezwaar wordt gemaakt door "Vereniging Vestingstad Zaltbommel i.o.". Pas na die datum, bij notariële akte van 11 augustus 2017, is een oprichtingsakte van de Vereniging Vestingstad in de zin van artikel 2:27 van het Burgerlijk Wetboek opgemaakt.
Voor een ontvankelijk bezwaarschrift is ten minste vereist dat de belanghebbende rechtspersoon uiterlijk op de dag waarop de bezwaartermijn eindigt is ontstaan (vergelijk de uitspraak van 28 juli 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AQ5717). Omdat in dit geval pas na de bezwaartermijn de oprichtingsakte is opgemaakt, kan de Vereniging Vestingstad alleen al binnen de bezwaartermijn een belanghebbende zijn geweest, indien zou moeten worden aangenomen dat de Vereniging Vestingstad al vóór het opmaken van de oprichtingsakte bestond. Dat zou betekenen dat de Vereniging Vestingstad niet overeenkomstig artikel 2:27 van het Burgerlijk Wetboek op 11 augustus 2017 bij notariële akte is opgericht (als een zogenoemde formele vereniging), maar dat zij al eerder zonder notariële akte was opgericht (als een zogenoemde informele vereniging). Het nadien opmaken van de notariële akte zou dan moeten worden beschouwd als het, met toepassing van artikel 2:28, op basis van een besluit van de algemene vergadering van de informele vereniging alsnog opnemen van haar statuten in een notariële akte.
In de kern heeft de rechtbank - weliswaar met iets andere bewoordingen - aangenomen dat de geschetste situatie aan de orde is. De rechtbank is er immers van uitgegaan dat de Vereniging Vestingstad de (geformaliseerde) voortzetting is van het Comité. In deze gedachtegang heeft de informele vereniging "het Comité" dus het bezwaarschrift ingediend, en heeft de algemene vergadering van deze vereniging vervolgens besloten een formele vereniging te worden door haar statuten bij notariële akte te laten vastleggen.
Om dit aan te nemen moet worden vastgesteld of er in de eerste plaats een informele vereniging "het Comité" bestond, en vervolgens of de Vereniging Vestingstad kan worden beschouwd als een geformaliseerde voortzetting van die vereniging.
4.    Wat dit laatste betreft kan naar het oordeel van de Afdeling - als al zou moeten worden aangenomen dat het Comité een informele vereniging was - uit de oprichtingsakte en de statuten van de Vereniging Vestingstad niet worden afgeleid dat zij een voortzetting of opvolger van het Comité is. Ook in het bezwaarschrift is niets vermeld over het Comité, bijvoorbeeld dat het bezwaar wordt ingediend door het Comité en dat zij binnenkort zal opgaan in een nog op te richten vereniging. Gelet daarop is onvoldoende gebleken dat de Vereniging een voortzetting of opvolger is van het Comité. Dat betekent dat het bezwaarschrift niet kan worden beschouwd als feitelijk afkomstig van het Comité. Alleen al hierom kan er niet van worden uitgegaan dat de Vereniging Vestingstad tijdig bezwaar heeft gemaakt.
5.    Afgezien daarvan ziet de Afdeling, anders dan de rechtbank, onvoldoende aanknopingspunten om het Comité als een informele vereniging te beschouwen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 maart 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC6406) moet daarvoor aan alle drie de volgende eisen worden voldaan:
1.    er moet een ledenbestand zijn;
2.    het moet gaan om een organisatorisch verband dat is opgericht voor een bepaald doel, zodat sprake moet zijn van regelmatige ledenvergaderingen, een bestuur en een samenwerking die op enige continuïteit is gericht;
3.    de organisatie dient als eenheid deel te nemen aan het rechtsverkeer.
5.1.    Naar het oordeel van de Afdeling voldeed het Comité niet aan de eerste eis (ledenbestand), omdat niet inzichtelijk is gemaakt wie haar leden waren. De Afdeling merkt hierbij op dat de rechtbank de Vereniging Vestingstad heeft gevraagd naar de leden van het Comité, maar in de reactie daarop is volstaan met een opsomming van negentien adressen. Ook in andere stukken zijn uitsluitend de adressen en eventueel de familienaam van de bewoners vermeld. Welke personen precies lid waren van het Comité, is dus onduidelijk. Daarbij komt dat de door de Vereniging Vestingstad gegeven informatie over de leden van het Comité niet eenduidig is. Zo zijn in het beroepschrift negen adressen vermeld van omwonenden die in de periode 2008 tot en aan de beroepsprocedure op regelmatige basis bijeen zouden zijn geweest als kern van het Comité. Een deel van deze adressen is echter niet genoemd in de bijlage bij het beroepschrift, waarin een opsomming is gegeven van de families, met hun adressen, die lid zouden zijn van het Comité. Gelet hierop is niet gebleken dat het Comité over een voldoende kenbaar en vast omlijnd ledenbestand beschikte.
5.2.    Ook aan de tweede eis (opgericht voor een bepaald doel, regelmatige ledenvergaderingen, continuïteit) wordt niet voldaan. Weliswaar heeft de Vereniging Vestingstad ter zitting bij de Afdeling gesteld dat het Comité regelmatig ledenvergaderingen hield die hebben geresulteerd in actiepuntenlijsten, maar een onderbouwing daarvan ontbreekt. Dat het Comité een bestuur had, is evenmin onderbouwd.
Verder heeft de Vereniging Vestingstad een aantal activiteiten genoemd die door het Comité zouden zijn uitgevoerd, waaronder het organiseren van een historisch symposium over Marten van Rossem, het selecteren van een kunstwerk aan de Koningin Wilhelminaweg en het opknappen van het Amaliaplantsoen, maar kan daaruit niet worden afgeleid dat het Comité is opgericht met een bepaald doel, en dat de genoemde activiteiten door of namens het Comité werden uitgevoerd. Zo volgt uit de stukken dat het symposium op 18 november 2017 plaatsvond, ruim nadat de Vereniging Vestingstad was opgericht en - aangenomen dat deze vereniging de voortzetting van het Comité was - had het dus voor de hand gelegen dat de Vereniging Vestingstad zich met dat symposium had beziggehouden. Verder is verklaard dat een zogenoemde kunstcommissie zou hebben geadviseerd over de selectie van het kunstwerk, maar is onduidelijk of deze commissie deel uitmaakte van het Comité, of dat zij een van de andere informele burgerinitiatieven in de gemeente was. De in het dossier aanwezige uitnodiging van het college voor de onthulling van het kunstwerk wijst op dit laatste, nu daaruit volgt dat de bewoners van de Koningin Wilhelminaweg in zijn algemeenheid betrokken waren bij de keuze voor het kunstwerk. Ook kan uit de stukken niet worden afgeleid dat het Comité betrokken was bij het opknappen van het Amaliaplantsoen. Het door de Vereniging overgelegde e-mailbericht van een medewerker van de gemeente aan één van de bij het Comité betrokken personen, is daartoe onvoldoende, alleen al omdat de naam van het Comité daarin niet wordt genoemd.
5.3.    Mede gelet op het voorgaande is ook niet gebleken dat het Comité aan de derde eis (als eenheid deelnemen aan het rechtsverkeer) voldeed. Er zijn geen stukken overgelegd, zoals mailwisselingen met de gemeente, waaruit blijkt dat het Comité als eenheid deelnam aan het rechtsverkeer.
5.4.    Gelet hierop voldeed het Comité aan geen van de drie naast elkaar geldende eisen om te kunnen worden aangemerkt als informele vereniging. Ook om deze reden kan de Vereniging Vestingstad niet worden beschouwd als een voortgezette vereniging die tijdig bezwaar heeft gemaakt.
5.5.    Uit het voorgaande volgt dat het college het bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat het besluit op bezwaar onjuist was.
6.    Het hoger beroep van het college tegen de tussen- en einduitspraak van de rechtbank op het beroep van de Vereniging Vestingstad is gegrond. De aangevallen tussenuitspraak en einduitspraak dienen te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de Vereniging Vestingstad tegen het besluit van 20 november 2017 alsnog ongegrond verklaren.
7.    Ter uitvoering van de einduitspraak heeft het college bij besluit van 4 juli 2019 inhoudelijk beslist op het bezwaar van de Vereniging. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens voorwerp te zijn van dit geding. Gelet op wat hiervoor is overwogen, is aan dat besluit de grondslag komen te ontvallen. Om die reden zal de Afdeling het besluit vernietigen.
Het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank op het beroep van [wederpartij sub 2] en anderen (zaak nr. 201902795/1/A1)
8.    [wederpartij sub 2] en anderen wonen allen in de Johan de Wittstraat, in de omgeving van het appartementencomplex, en vrezen dat het appartementencomplex leidt tot parkeeroverlast.
De rechtbank heeft in de uitspraak op het beroep van [wederpartij sub 2] en anderen geoordeeld dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom is afgeweken van het uitgangspunt in de Bouwverordening 2010 van Zaltbommel (hierna: de Bouwverordening) dat in voldoende mate in parkeergelegenheid moet worden voorzien. Weliswaar stelt het college dat uit tellingen blijkt dat er voldoende openbare parkeerplaatsen overblijven voor omwonenden van het appartementencomplex, maar deze tellingen zijn niet overgelegd, aldus de rechtbank.
8.1.    Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat in het besluit op bezwaar duidelijk is beschreven wat bij de tellingen is geconstateerd. Het had daarom geen toegevoegde waarde om het overzicht van de tellingen bij te voegen.
8.2.    In het besluit op bezwaar is geconcludeerd dat kan worden afgeweken van het uitgangspunt in artikel 2.5.30, eerste lid, van de Bouwverordening dat op het eigen terrein in voldoende parkeergelegenheid wordt voorzien. De openbare parkeerplaatsen bij het voorziene appartementencomplex worden nu namelijk nauwelijks gebruikt op de momenten waarop de toekomstige gebruikers in de regel van die parkeerplaatsen gebruik zullen maken. Er zijn in de directe omgeving voldoende andere parkeerplaatsen beschikbaar voor omwonenden. Dit blijkt uit tellingen, aldus het besluit op bezwaar.
De Afdeling stelt vast dat de concrete resultaten van de tellingen niet zijn vermeld en ook niet kunnen worden afgeleid uit de stukken. Zonder die resultaten is niet inzichtelijk waarop het college zijn conclusie over het gebruik van de openbare parkeerplaatsen heeft gebaseerd. De bij het besluit op bezwaar gevoegde luchtfoto met omschrijving "Indicatieve locatie parkeertelling" is in dat verband onvoldoende omdat het aantal beschikbare parkeerplaatsen daaruit niet kan worden afgeleid. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat kan worden afgeweken van het uitgangspunt dat alle benodigde parkeerplaatsen op het eigen terrein van het appartementencomplex moeten worden gerealiseerd.
Het betoog faalt.
9.    Het hoger beroep van het college tegen de uitspraak van de rechtbank op het beroep van [wederpartij sub 2] en anderen, is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
De besluiten van 4 juli 2019
10.    Ter uitvoering van de rechtbankuitspraak heeft het college bij de besluiten van 4 juli 2019 (hierna aangeduid in enkelvoud) opnieuw beslist op de bezwaren van [wederpartij sub 2] en anderen. Het college heeft de motivering voor het aspect "parkeren" aangevuld en het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning wederom in stand gelaten.
Gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuusrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, wordt het besluit van 4 juli 2019 van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding, nu daarbij niet aan de bezwaren van [wederpartij sub 2] en anderen is tegemoetgekomen. Dit wil zeggen dat aan de zijde van [wederpartij sub 2] en anderen een beroep van rechtswege is ontstaan.
10.1.    [wederpartij sub 2] en anderen betogen, zo begrijpt de Afdeling, dat er in de openbare ruimte onvoldoende parkeergelegenheid is voor de toekomstige gebruikers van het appartementencomplex. Volgens hen zijn de parkeerplaatsen die zijn betrokken bij het onderzoek naar de parkeercapaciteit in de openbare ruimte uitsluitend bedoeld voor de bewoners van de al bestaande woningen, omdat zij daaraan financieel hebben bijgedragen. Het college heeft de omgevingsvergunning daarom ten onrechte in stand gelaten, aldus [wederpartij sub 2] en anderen.
10.2.    Na het nemen van de vernietigde besluiten van 20 november 2017 op de bezwaren van [wederpartij sub 2] en anderen, maar voorafgaand aan het nemen van het nieuwe besluit op bezwaar van 4 juli 2019, is het bestemmingsplan "Parapluplan parkeren Zaltbommel" (hierna: het parapluplan) in werking getreden.
Artikel 5.1 van de planregels luidt:
"a. een omgevingsvergunning voor het bouwen, het uitbreiden en het wijzigen van de functie van gebouwen en gronden van de in artikel 2 genoemde plannen wordt slechts verleend, indien bij de aanvraag wordt aangetoond dat voorzien wordt in voldoende parkeergelegenheid op eigen terrein overeenkomstig de door burgemeester en wethouders vastgestelde beleidsregels met betrekking tot parkeren, zoals die gelden op het tijdstip van de indiening van de aanvraag om een omgevingsvergunning.
b. burgemeester en wethouders kunnen met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde onder a.:
1.    indien het voldoen aan die bepalingen door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit;
2.    voor zover op andere wijze in de nodige parkeer- en stallingruimte wordt voorzien.
c. afwijken van de regels, als bedoeld onder b. is slechts mogelijk, indien geen onevenredige aantasting plaatsvindt van:
1.    de parkeersituatie in de openbare ruimte;
2.    de woon- en leefsituatie."
10.3.    Uit artikel 5.1, onder a, van de planregels van het parapluplan volgt dat bij de beoordeling of er voldoende parkeergelegenheid op het eigen terrein wordt gerealiseerd, wordt aangesloten bij het parkeerbeleid dat gold ten tijde van de aanvraag.
Het college heeft in het besluit van 4 juli 2019 toegelicht dat er ten tijde van de aanvraag geen parkeernormen waren opgenomen in het bestemmingsplan en de Bouwverordening en dat voor de berekening van de parkeerbehoefte daarom is aangesloten bij de parkeernorm van 1,5 parkeerplaats per appartement, zoals opgenomen in de parkeerkencijfers van de CROW, publicatie 317. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat deze parkeernorm in dit geval niet passend is.
Van de 65 benodigde parkeerplaatsen voor het appartementencomplex worden er 43 op het eigen terrein gerealiseerd. Voor de overige 22 benodigde parkeerplaatsen kan gebruik worden gemaakt van bestaande openbare parkeerplaatsen bij het appartementencomplex. Het college verwijst in dat verband naar tellingen van de bezetting van omliggende parkeerplaatsen op twee doordeweekse ochtenden en drie doordeweekse avonden. Het college heeft de resultaten van de tellingen overgelegd. Er is geen aanleiding voor het oordeel dat het college op basis van de tellingen ten onrechte heeft geconcludeerd dat voldoende parkeerplaatsen aanwezig zijn. Het college heeft ter zitting onbestreden verklaard dat de parkeerplaatsen die zijn betrokken bij de tellingen, openbaar zijn. Dat de bewoners van de Johan de Wittstraat financieel zouden hebben bijgedragen aan het realiseren van deze parkeerplaatsen - wat daar verder ook van zij - doet daaraan niet af. [wederpartij sub 2] en anderen hebben de juistheid van de tellingen ook voor het overige niet bestreden.
10.4.    Gezien het voorgaande kan er van worden uitgegaan dat, overeenkomstig artikel 5.1, onder a, van de planregels van het parapluplan, de parkeersituatie voldoet aan het bij de indiening van de aanvraag (vóór de inwerkingtreding van het parapluplan) door het college gehanteerde parkeerbeleid.
Het betoog faalt.
11.    De enkele stelling van [wederpartij sub 2] en anderen tot slot dat de verlening van de omgevingsvergunning in strijd is met afspraken over vormgeving en verschijningsvorm van gebouwen en dat het college onvoldoende acht heeft geslagen op mogelijke archeologische waarden ter plaatse van het appartementencomplex, kunnen verder niet leiden tot vernietiging van het besluit van 4 juli 2019. In dit besluit is gemotiveerd ingegaan op deze punten en [wederpartij sub 2] en anderen hebben niet toegelicht waarom deze reactie ontoereikend is.
12.    Het beroep van [wederpartij sub 2] en anderen tegen het besluit van 4 juli 2019 is ongegrond.
Proceskosten
13.    Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten van de Vereniging en [wederpartij sub 2] en anderen is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep in de zaak 201902793/1/A1 gegrond;
II.    vernietigt de uitspraken van de rechtbank Gelderland van 6 november 2018 en 28 februari 2019 in zaak nr. 18/39;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zaltbommel van 4 juli 2019, kenmerk 450492, waarbij op het bezwaar van Vereniging Vestingstad Zaltbommel is beslist;
V.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 28 februari 2019 in zaak nr. 18/40;
VI.    verklaart het beroep van [wederpartijen sub 2] tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Zaltbommel van 4 juli 2019, kenmerk 450492, waarbij hun bezwaren is beslist, ongegrond;
VII.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Zaltbommel een griffierecht van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
w.g. Michiels    w.g. Van der Zijpp
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2020
262-912.