ECLI:NL:CBB:2020:169
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1042
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 maart 2020 in de zaak tussen
V.O.F. [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. E.U.H. van de Schepop)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. G. Meijerink).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 25 april 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Bij brief van 5 april 2019 heeft het College verweerder schriftelijke vragen gesteld.
Bij besluit van 27 november 2019 (het wijzigingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit gewijzigd en het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 januari 2020. Voor appellante zijn verschenen de vennoten [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] , bijgestaan door
[naam 5] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens is voor verweerder verschenen [naam 6] .
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1.
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt verweerder het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2.
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2. Appellante exploiteert een melkveehouderij. In 2012 is de zoon toegetreden tot de vennootschap en heeft appellante het plan opgevat de verouderde stal te vervangen en haar bedrijf uit te breiden van 23 melk- en kalfkoeien en 13 stuks jongvee naar 95 melk- en kalfkoeien en 54 stuks jongvee. Het provinciebestuur heeft op 19 juni 2014 aan appellante een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het houden van 180 melkkoeien en 104 stuks jongvee. Januari 2016 heeft appellante een financiering verkregen van € 625.000,- voor de bouw van de ligboxenstal. De stal was in december 2016 gereed. Appellante heeft € 716.000,- geïnvesteerd in de bouw van de stal. Op 2 juli 2015 hield appellante 40 melkkoeien en 44 stuks jongvee.
Besluiten van verweerder
3. Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 2.279 kg, uitgaande van de dieraantallen die op 2 juli 2015 op het bedrijf aanwezig waren.
Beroepsgronden
4. Appellante heeft aangevoerd dat het fosfaatrechtenstelsel haar eigendomsrecht aantast. In haar geval is sprake van een individuele en buitensporige last. Appellante was in verband met milieueisen en eisen van dierenwelzijn gehouden een nieuwe stal te bouwen ter vervanging van haar sterk gedateerde stal. Zij heeft hiertoe in 2013 een bouwvergunning aangevraagd en in 2014 al € 100.000,- geïnvesteerd. De stal zou gereed zijn geweest op 2 juli 2015 als de bouwvergunning eerder zou zijn afgegeven. Met de aan appellante toegekende fosfaatrechten blijkt bedrijfscontinuering door een structureel liquiditeitstekort niet realistisch. Daarvoor verwijst appellante naar een rapport van Flynth van juni 2018.
Standpunt van verweerder
5. Verweerder betwist dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. De door appellante gestelde vertraging van de uitbreiding van het melkveebedrijf valt onder haar ondernemersrisico. Appellante heeft pas geïnvesteerd in de bouw van haar stal toen duidelijk was dat het fosfaatrechtenstelsel zou worden ingevoerd.
Beoordeling
6.1
Artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt, voor zover van belang, dat het beroep tegen het oorspronkelijke besluit van rechtswege mede betrekking heeft op een gewijzigd besluit. Het wijzigingsbesluit is een besluit waarover het beroep zich ingevolge artikel 6:19 van de Awb mede uitstrekt. Gesteld, noch gebleken is dat appellante nog belang heeft bij beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, en daarom zal het College dat beroep niet-ontvankelijk verklaren.
6.2
Het betoog dat het fosfaatrechtenstelsel op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd.
6.3.1
Zoals het College in de uitspraak van 23 juli 2019, onder 6.8.2, heeft overwogen, moeten bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is, alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder zijn bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan.
6.3.2
Naar het oordeel van het College heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van een individuele en buitensporige last. Daartoe overweegt het College als volgt.
6.3.3
Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.7) ontstaat de last op 1 januari 2018, het moment waarop het fosfaatrechtenstelsel van kracht werd en bestaat de last van de individuele melkveehouder in beginsel uit het aantal fosfaatrechten dat hij als gevolg van het fosfaatrechtenstel tekortkomt om zijn bestaande dan wel aantoonbaar voorgenomen bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen voeren.
6.3.4
Bij de beoordeling of de last buitensporig is, staat voorop dat de beslissingen van melkveehouders om te investeren in productiemiddelen als stallen, grond, melkvee en machines, om deze te verhuren of te verkopen, of om bestaande stalruimte (nog) niet te benutten, moeten worden gezien als ondernemersbeslissingen waaraan risico’s inherent zijn. Uitgangspunt is dat de individuele melkveehouder zelf de gevolgen van die risico’s draagt; de vruchten plukt hij zelf, maar daar staat tegenover dat hij de nadelige gevolgen van die beslissingen, ongeacht de concrete bedrijfseconomische effecten, niet kan afwentelen op het collectief. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel vormt immers een individuele en buitensporige last. Dit uitgangspunt wordt alleen bij uitzondering verlaten. Daarvoor moet dan wel de genomen beslissing in de gegeven omstandigheden - wat betreft het tijdstip waarop de beslissing is genomen, de omstandigheden waaronder de beslissing is genomen, de mate waarin is geïnvesteerd en de reden waarom is geïnvesteerd - navolgbaar zijn, mede bezien in het licht van de afschaffing van het melkquotum en de maatregelen die in verband met die afschaffing te verwachten waren waarover het College in zijn uitspraak van 23 juli 2019 (hiervoor aangehaald) heeft geoordeeld. Bovendien moeten er goede redenen zijn om aan te nemen dat de last buitensporig is en aldus geen evenwicht bestaat tussen de belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) en de belangen van de melkveehouder.
6.3.5
De beslissing om vóór 2 juli 2015 te investeren terwijl de melkveehouder op die datum nog niet de beschikking had over alle benodigde vergunningen is in de regel niet navolgbaar, omdat hij daarmee op het verkrijgen van een of meer van die vergunningen is vooruitgelopen. Het College heeft in die gevallen geoordeeld dat in beginsel geen ruimte bestaat om aan te nemen dat sprake is van een schending van artikel 1 van het EP (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 9 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:7, onder 5.5, 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291, onder 6.8.3.2, 17 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:435, onder 5.5). Dat geldt ook wanneer dat voor de melkveehouder aanzienlijke financiële consequenties heeft (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 10 september 2019, ECLI:NL:CBB:2019:406, onder 9.5). Vaststaat dat, zoals ook ter zitting door appellante is bevestigd, appellante pas in 2016 een bouwvergunning heeft verkregen voor de bouw van de nieuwe stal, zodat dit ook geldt voor haar.
6.3.6
Wat betreft de investeringsverplichtingen die appellante na 2 juli 2015, is aangegaan, behoorde het tot haar verantwoordelijkheid ermee rekening te houden dat het fosfaatrechtenstelsel geen rekening houdt met op 2 juli 2015 onbenutte productieruimte, zodat de gevolgen daarvan voor haar risico komen (zie de uitspraak van het College van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald). Dit uitgangspunt geldt ook wanneer dat voor appellante aanzienlijke financiële consequenties heeft. Hetgeen appellante heeft aangevoerd geeft geen aanleiding om van dit uitgangspunt af te wijken. De vertraging in het vergunningverleningstraject vormt wellicht een verklaring voor de late uitbreiding, een bijzondere omstandigheid die een rechtvaardiging kan opleveren voor het handelen van appellante is het niet. De belangen die zijn gediend met het fosfaatrechtenstelsel (de bescherming van het milieu en de volksgezondheid en het voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn) dienen in dit geval zwaarder te wegen dan de belangen van appellante.
Slotsom
7.	Reeds gelet op het door verweerder na het instellen van het beroep genomen wijzigingsbesluit, ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 525,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het wijzigingsbesluit ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 525,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. J.M.M. van Dalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 maart 2020.
w.g. R.C. Stam	w.g. J.M.M. van Dalen