ECLI:NL:RVS:2019:3386
Raad van State — Uitspraak 


201809196/1/A3.
Datum uitspraak: 9 oktober 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 oktober 2018 in zaak nr. 18/1529 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 4 augustus 2017 heeft het college [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.500,- wegens het zonder vergunning onttrekken van een woning aan de bestemming wonen.
Bij besluit van 16 januari 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 oktober 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 juli 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. I. de Roos, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. N. Hamdach en mr. J. van de Boorn, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Naar aanleiding van twee ‘meldingen woonfraude’ op 25 en 29 juni 2017 heeft het college een onderzoek ingesteld naar het feitelijk gebruik van de woning aan de [locatie]. Op 3 juli 2017 hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam de woning bezocht. Uit het rapport van bevindingen van 3 juli 2017 volgt dat bij dat bezoek vijf toeristen aangetroffen werden. Deze toeristen hebben verklaard dat zij de woning voor vijf nachten hebben geboekt via AirBnB. Uit het rapport volgt verder dat de woning erg kaal oogde. In een inloopkast lagen alleen witte handdoeken en beddengoed. Andere kasten waren leeg of nagenoeg leeg. Behalve koffers van toeristen zijn er volgens het college vrijwel geen persoonlijke spullen aangetroffen. In de koelkast lagen alleen wat producten van de toeristen.
Op grond van artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 is het verboden om een door de gemeenteraad aangewezen woning zonder vergunning van het college aan de bestemming bewoning te onttrekken. Op grond van het door het college gevoerde beleid trad het onder voorwaarden niet op tegen onttrekking van woningen aan de bestemming tot bewoning zonder daartoe benodigde vergunning ten behoeve van vakantieverhuur. [appellant] voldeed volgens het college niet aan die voorwaarden. Daarom heeft het college [appellant] een bestuurlijke boete opgelegd van € 20.500,-.
Het oordeel van de rechtbank
2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de woning is onttrokken aan de woonruimtevoorraad omdat de woning was verhuurd aan toeristen. Volgens het vakantieverhuurbeleid van het college mocht onder bepaalde voorwaarden een woning worden verhuurd aan toeristen. Eén van die voorwaarden was dat de verhuurder zijn hoofdverblijf had in de woning. Een andere voorwaarde was dat de woning maar aan maximaal vier personen per nacht mocht worden verhuurd. Volgens de rechtbank heeft het college op grond van het rapport van bevindingen terecht geconcludeerd dat [appellant] niet zijn hoofdverblijf had in de woning. [appellant] heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. Alleen al omdat hij niet zijn hoofdverblijf had in de woning, voldeed [appellant] niet aan het vakantieverhuurbeleid. Het college mocht daarom een boete opleggen, aldus de rechtbank.
Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat [appellant] niet onderbouwd heeft dat hij wegens geringe financiële draagkracht niet in staat is om de boete te betalen. Voor zover sprake zou zijn van een eerste overtreding, is dat geen reden om de boete te matigen. Ook de omstandigheid dat door het laten bouwen van een nieuwbouwwoning een woning is toegevoegd aan de woningvoorraad, is geen reden voor matiging, aldus de rechtbank.
Het wettelijk kader
3.    Artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 luidt: ‘Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
[…]’
Mocht het college een bestuurlijke boete opleggen?
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de woning niet permanent bewoond was en aan de bestemming bewoning is onttrokken. Hij was namelijk de hoofdbewoner van de woning. Dat de woning aan meer dan vier toeristen werd verhuurd, is van belang voor de leefbaarheid, maar niet voor de vraag of de woning is onttrokken, aldus [appellant].
4.1.    Niet in geschil is dat de woning is verhuurd aan vijf toeristen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:317, volgt uit de verhuur van de woning aan en het gebruik van de woning door toeristen dat deze niet beschikbaar was voor duurzame bewoning en dat deze derhalve aan de woonruimtevoorraad was onttrokken. Ook het eenmaal voor een korte periode verhuren van een woning aan toeristen kan, ongeacht het aantal toeristen, worden aangemerkt als woningonttrekking, zo volgt uit die uitspraak. Hetgeen [appellant] aanvoert over het aantal toeristen kan dan ook niet leiden tot de conclusie dat de woning niet is onttrokken. Dat [appellant] de woning toen permanent zou bewonen, laat onverlet dat de woning gedurende de verhuur niet als woning kon worden gebruikt. Het college was daarom bevoegd op te treden tegen de verhuur van de woning aan toeristen.
Op grond van artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 was voor onttrekking van de woning aan de woonruimtevoorraad een vergunning vereist. Indien niet over een vergunning werd beschikt, zoals in het geval van [appellant], trad het college op grond van het vakantieverhuurbeleid onder voorwaarden niet op tegen onttrekking van de woning aan de woonruimtevoorraad. Twee van die voorwaarden zijn de eis dat de verhuurder de woning feitelijk als hoofdverblijf had en de eis dat de woning niet aan meer dan vier toeristen werd verhuurd.
[appellant] heeft niet aangetoond dat hij in de woning feitelijk hoofdverblijf had. Alleen al om deze reden voldeed [appellant] niet aan het vakantieverhuurbeleid. Dat [appellant] op het adres stond ingeschreven in de basisregistratie personen, betekent niet dat hij daar wel zijn feitelijk hoofdverblijf had. Uit het op ambtsbelofte opgemaakte rapport van bevindingen en de daarbij gevoegde foto’s blijkt dat er nauwelijks persoonlijke spullen van [appellant] in de woning zijn aangetroffen. Daar komt bij dat de rest van zijn gezin op een ander adres stond ingeschreven.
Verder is niet in geschil dat [appellant] de woning aan vijf toeristen had verhuurd, zodat [appellant] ook om die reden niet aan het vakantieverhuurbeleid voldeed. Het college mocht daarom volgens dat beleid een bestuurlijke boete opleggen.
Het betoog faalt.
Bestaat er aanleiding voor matiging van de boete?
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om de bestuurlijke boete te matigen. De rechtbank heeft dat wel gedaan bij uitspraak van 8 januari 2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:150, waarin zij heeft geoordeeld dat de overtreding gradaties van ernst kent. Het verhuren van de woning aan meer dan vier toeristen achtte de rechtbank minder verstrekkende consequenties te hebben voor het beschermen van de woonruimtevoorraad en het leefbaar houden van de stad dan overtreding van andere voorwaarden van het vakantieverhuurbeleid, zoals het niet hebben van hoofdverblijf in de woning. Deze zaak is gelijk aan de zaak die nu bij de Afdeling voorligt. Ook het gegeven dat de woning per 1 augustus 2017 permanent is verhuurd, is aanleiding om de boete te matigen, aldus [appellant].
5.1.    Op grond van artikel 4.2.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016, gelezen in samenhang met bijlage 3, tabel 2, legt het college een boete op van € 20.500,- indien een woning zonder de daarvoor vereiste vergunning aan de woonruimtevoorraad is onttrokken.
Zoals volgt uit de eerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 6 februari 2019, kunnen verminderde verwijtbaarheid, de beperkte ernst van een overtreding en geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, die aanleiding geven een boete te matigen. Voor zover [appellant] stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken.
De Afdeling ziet geen aanleiding om de bestuurlijke boete te matigen. Anders dan [appellant] betoogt, is zijn situatie niet vergelijkbaar met de situatie die aan de orde was in de uitspraak van de rechtbank van 8 januari 2019. Van belang is dat vaststaat dat [appellant] geen hoofdverblijf had in de woning. Daar komt bij dat [appellant] alleen stond ingeschreven op het adres in de basisregistratie personen en dat de rest van zijn gezin op een ander adres stond ingeschreven, hetgeen blijk geeft van berekenend gedrag. Dat de woning per 1 augustus 2017 permanent is verhuurd, sluit niet uit dat de woning wederom aan de woonruimtevoorraad kan worden onttrokken. Verder blijkt uit een schermafbeelding van de aanbiedingspagina op AirBnB op 30 juni 2017 dat de woning ten minste 25 recensies heeft ontvangen. Dat betekent dat [appellant] een ervaren verhuurder is, zodat van hem in het bijzonder mocht worden verwacht op de hoogte te zijn van de toepasselijke regelgeving.
Het betoog faalt.
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
w.g. Hoogvliet    w.g. De Vries
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 oktober 2019
582-857.