ECLI:NL:RBZWB:2020:1055
Rechtbank ZWB — Uitspraak 


RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 19/4248 GEMWT
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 maart 2020 in de zaak tussen
[naam eiser 1] en [naam eiser 2] , te [naam woonplaats 1] , eisers,
gemachtigde: mr. H. Weinans,
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Roosendaal
(het college)
,
verweerder.
Procesverloop
In het besluit van 29 maart 2019 (primair besluit) heeft het college een last onder dwangsom opgelegd aan eisers.
In het besluit van 2 juli 2019 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het beroep is besproken op de zitting van de rechtbank op 22 januari 2020.
Hierbij waren aanwezig eisers, hun gemachtigde, en mr. Y. Bons namens het college.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1.1
Eisers wonen sinds 2004 in een kerkgebouw aan de [adres 2] te [naam woonplaats 1] (hierna: het pand). Het pand is in 1991 aangewezen als gemeentelijk monument.
1.2
Bij een controle op 27 oktober 2016 is door het college geconstateerd dat er diverse bouwwerken aan en bij het pand zijn geplaatst, zonder dat eisers daarvoor een omgevingsvergunning hebben aangevraagd.
1.3
Op 19 juni 2017 heeft er wederom een controle plaatsgevonden. Daarbij is, voor zover relevant, het volgende geconstateerd;
Aan de linkerzijde van het pand een overkapping;
Aan de achterzijde van het pand een houten schuur;
Aan de voorzijde een tweetal poorten.
1.4
Bij een controle van 28 november 2017 is geconstateerd dat er geen wijzigingen hebben plaatsgevonden ten opzichte van de controle van 19 juni 2017. Met de brief van 22 februari 2018 zijn eisers op de hoogte gesteld van de overtredingen.
1.5
Bij de (her)controle van 31 december 2018 is geconstateerd dat de overkapping van het stenen kachelhok, de houten schuur en de toegangspoorten niet zijn verwijderd.
1.6
Met de brief van 5 februari 2019 heeft het college aangegeven voornemens te zijn over te gaan tot handhaving door middel van een last onder dwangsom. Eisers hebben gebruik gemaakt van de gelegenheid om daartegen hun zienswijze in te brengen.
1.7
Met het primaire besluit heeft het college eisers gelast om binnen drie maanden de overtreding van artikel 2.2, eerste lid, onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in verbinding met artikel 14 van de Erfgoedverordening te beëindigen en beëindigd te houden door het verwijderen van:
de overkapping van het kachelhok, op straffe van een dwangsom van € 250,-;
de schuur aan de achterzijde van het pand, op straffe van een dwangsom van € 500,-;
de twee poorten aan de voorzijde van het pand, op straffe van een dwangsom van     € 500,- ;
het witstalen hekwerk aan de rechterzijde van het pand, op straffe van een dwangsom van € 250,-.
1.8
In het bestreden besluit heeft het college de bezwaren van eisers ongegrond verklaard. Het college heeft daarbij onderdeel 4 van de last onder dwangsom – dat is gericht op het witstalen hekwerk – laten vervallen, omdat niet langer sprake is van een overtreding.
Juridisch kader
2.	Voor de toepasselijke bepalingen wordt verwezen naar de bijlage bij deze uitspraak. De tekst van de hierna te noemen bepalingen is in de bijlage te vinden.
De beoordeling door de rechtbank
3.1
De rechtbank moet beoordelen of het college op goede gronden een last onder dwangsom heeft opgelegd. Daarvoor moet in eerste instantie de vraag worden beantwoord of het college bevoegd was om handhavend op te treden tegen het plaatsen van de onder 1.7 genoemde bouwwerken (onderdelen 1 tot en met 3). Er dient daarom per bouwwerk te worden vastgesteld of ten tijde van het primaire besluit sprake was van een overtreding en of het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat er geen bijzondere omstandigheden waren om van handhaving af te zien.
3.2
Verder overweegt de rechtbank dat het college in het bestreden besluit de bevoegdheid tot handhaving (mede) motiveert met de vaststelling dat geen sprake is van een vergunningvrij bouwwerk als bedoeld in Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Ook wordt de vraag of er een concreet zicht op legalisering is (mede) gemotiveerd door bepalingen uit het bestemmingsplan. Het college miskent daarmee dat het enkel artikel 2.2 van de Wabo in verbinding met artikel 14 van de Erfgoedverordening aan de last onder dwangsom ten grondslag heeft gelegd. Anders dan het bestreden besluit vermeldt, is daarom niet van belang of de activiteiten in overeenstemming zijn met Bijlage II bij het Bor of het bestemmingsplan. De rechtbank passeert dit gebrek evenwel met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat eisers door dit gebrek niet worden benadeeld. Het bestreden besluit bevat immers ook de motivering waarom het college vindt dat artikel 2.2 van de Wabo in verbinding met artikel 14 van de Erfgoedverordening zijn overtreden. Dit neemt de rechtbank dan ook als uitgangspunt voor de verdere beoordeling.
De overkapping van het kachelhok
4.1
Volgens het college hebben eisers, door het plaatsen van de overkapping op het kachelhok, het monument in enig opzicht gewijzigd. Eisers stellen dat het kachelhok niet kan worden beschouwd als het monument, omdat het gaat om een aanbouw.
4.2
Tussen partijen is niet in geschil dat het kachelhok zelf in enig opzicht is gewijzigd door de plaatsing van de overkapping. Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit de foto’s in het dossier dat het kachelhok in bouwkundig en functioneel opzicht een onlosmakelijk geheel vormt met het pand, zodat dit een onderdeel is van het monument. Daaroverheen is door eisers in 2016 een overkapping geplaatst. Daarmee is sprake van het wijzigen van een gemeentelijk monument, als bedoeld in de Erfgoedverordening, zodat die activiteit in beginsel vergunningplichtig is. De stelling van eisers dat de wijziging van zeer ondergeschikt belang is en dat het een verfraaiing is ten opzichte van de oude situatie, wat daar ook van zij, brengt de rechtbank niet tot een ander oordeel. Volgens artikel 14 van de Erfgoedverordening is immers iedere wijziging (‘in enig opzicht’) van een monument vergunningplichtig. Eisers hebben nog gesteld dat geen sprake is van een overtreding, omdat het monument niet is ontsierd door de overkapping, maar nu dit niet aan de last onder dwangsom ten grondslag is gelegd, hoeft dit niet verder te worden besproken. Hetzelfde geldt voor hun beroep op (het overgangsrecht van) Bijlage II bij het Bor en het bestemmingsplan.
4.3
Dit betekent dat het college bevoegd was om handhavend met een last onder dwangsom op te treden tegen de overkapping van het kachelhok. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien (zie de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 18 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ4962).
4.4
Vast staat dat eisers geen aanvraag voor een omgevingsvergunning hebben ingediend en dat het college ook niet bereid is een omgevingsvergunning te verlenen. In beginsel volstaat het enkele feit dat het college niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat (zie de uitspraak van de Afdeling van 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1337).
4.5
Het college heeft zich, onder verwijzing naar het advies van de Commissie Ruimtelijke Kwaliteit (CRK) op het standpunt gesteld dat het belang van de monumentenzorg zich verzet tegen het verlenen van een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo. Er bestaan naar het oordeel van de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd. Hoewel het college niet aan een deskundigenadvies is gebonden, mag het aan dit advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Het volgen van dat advies behoeft in de regel geen nadere toelichting, tenzij een belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie. Dit is anders, indien het advies naar inhoud of wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont, dat het college dit niet, of niet zonder meer, aan zijn besluit ten grondslag had mogen leggen. Eisers hebben geen advies van een andere deskundige overgelegd. Ook zijn er geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het advies van de CRK naar inhoud of wijze van totstandkoming gebreken vertoont. De enkele stelling dat de CRK nooit een bezoek heeft gebracht aan het pand, indien juist, is daarvoor onvoldoende. Ook de stelling dat eisers het advies niet apart toegestuurd hebben gekregen, en daardoor de zorgvuldigheid van het advies niet hebben kunnen beoordelen, slaagt niet. Zij zijn immers op de hoogte gebracht van het (volledige) advies in de brief van 28 juni 2018, hetgeen zij niet hebben weersproken. Dat eisers hierdoor op enigerlei wijze in hun belangen zijn geschaad, is gesteld noch gebleken.
4.6
Verder is er geen grond voor het oordeel dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden had moeten worden afgezien. Eisers hebben in dit verband aangevoerd dat de wijziging van ondergeschikt belang is en dat de overkapping een verfraaiing is ten opzichte van de oude situatie. Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank voldoende toegelicht dat een monument extra bescherming verdient en dat zelfs een kleine wijziging een verstoring in de monumentale waarde kan opleveren. Het college heeft aan dat belang in redelijkheid meer gewicht kunnen toekennen dan aan het door eisers gestelde belang.
4.7
Dit leidt tot de conclusie dat het college in de door eisers gestelde omstandigheden in redelijkheid geen aanleiding had hoeven zien van handhavend optreden tegen de overkapping van het kachelhok af te zien.
De houten schuur
5.1
Tussen partijen is niet in geschil dat het monument door de plaatsing van de houten schuur in enig opzicht is gewijzigd, zodat het college bevoegd was om daartegen handhavend met een last onder dwangsom op te treden. Partijen verschillen van mening over de vraag of er bijzondere omstandigheden waren om van handhaving af te zien.
5.2
De rechtbank oordeelt dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er geen concreet zicht op legalisering bestaat en verwijst daartoe naar wat is overwogen in rechtsoverwegingen 4.4 en 4.5. Eisers stellen voorts dat het college had moeten afzien van handhaving, omdat de vorige schuur in 1970 door de vorige eigenaar illegaal is geplaatst en het college daar al die tijd niet tegen is opgetreden. De rechtbank volgt dit standpunt niet. De omstandigheid dat een bestuursorgaan bekend was met de illegale situatie, maar daartegen gedurende lange tijd geen handhavingsmaatregelen heeft getroffen, brengt niet met zich dat niet meer handhavend mag worden opgetreden (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR1415). Het enkele tijdsverloop voorafgaand aan een besluit tot handhaving, ongeacht de duur daarvan, is geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het bestuursorgaan van handhavend optreden had behoren af te zien (zie de uitspraak van de Afdeling van 25 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:937).
5.3
Verder voeren eisers aan dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden had moeten worden afgezien. Eisers stellen daartoe dat de schuur door de vorige eigenaar op een bouwkundig slordige wijze is geplaatst. Zij hebben de schuur opnieuw opgebouwd en ontdaan van asbest, waarmee sprake is van een bouwkundige verbetering en optische verfraaiing. Zoals de rechtbank reeds heeft overwogen in rechtsoverweging 4.6, heeft het college aan het belang van de monumentenzorg in redelijkheid meer gewicht kunnen toekennen dan aan het door eisers gestelde belang.
5.4
Eisers stellen vervolgens dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. Zij voeren in dit verband aan dat de schuur van het naastgelegen monumentale pand aan de [adres 1] en die van het monumentale pand aan de [adres 3] te [naam woonplaats 2] er wel vergunningsvrij mogen staan, in tegenstelling tot de schuur van eisers. Het college heeft op de zitting toegelicht dat het weliswaar klopt dat er geen vergunningen zijn verleend voor de door eisers genoemde schuren, maar dat het college pas door de procedure tegen eisers op de hoogte is geraakt van deze situaties. De onderzoeken lopen nog. Het is volgens het college niet bekend wat de CRK over deze gevallen zal oordelen. Bovendien is de schuur aan de [adres 3] , anders dan het geval is bij eisers, niet tegen het monument gebouwd.
5.5
De rechtbank overweegt dat het gelijkheidsbeginsel vergt dat in gevallen waarin verschillende overtreders een reeks van min of meer vergelijkbare overtredingen begaan, een consistent en doordacht bestuursbeleid wordt gevoerd. Het veronderstelt dat het bestuur welbewust richting geeft en dus een algemene gedragslijn volgt in zijn optreden in rechtens vergelijkbare gevallen (zie de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4708). Uit de gegeven toelichting door het college begrijpt de rechtbank dat het college door eisers op de hoogte is geraakt van de door hen genoemde situaties bij andere panden. Het college heeft dit opgevat als meldingen over een illegale situatie waarna het handhavingsonderzoeken heeft ingezet. Daarmee is er geen grond voor het oordeel dat het college geen consistent en doordacht bestuursbeleid voert. Bovendien heeft het college voldoende toegelicht dat in het geval van de schuur aan de [adres 3] geen sprake is van gelijke gevallen, omdat die niet tegen het monument is gebouwd. Dit betekent dat eisers niet aannemelijk hebben gemaakt dat het college heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
5.6
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het college in de door eisers gestelde omstandigheden in redelijkheid geen aanleiding had hoeven zien van handhavend optreden tegen de houten schuur af te zien.
De toegangspoorten
6.1
Volgens het college hebben eisers, door het plaatsen van de poorten, het monument zonder omgevingsvergunning gebruikt op een wijze waardoor het wordt ontsierd. Eisers stellen dat de poorten geen deel uitmaken van het monument zelf, zodat artikel 2.2 van de Wabo en artikel 14 van de Erfgoedverordening niet van toepassing zijn.
6.2
Anders dan waar het college vanuit is gegaan bij de besluitvorming, is de rechtbank van oordeel dat niet is gebleken dat de poorten een onderdeel zijn van het gemeentelijk monument. Daarvoor is van belang dat het monumentale object als volgt is omschreven in de aanwijzing: “
driebeukige kruiskerk met vierkante toren en achthoekige spits, geflankeerd door een achthoekige kapel met dito puntdak absis gesloten door halve tienhoek eenvoudige baksteen verzieringen onder goten en ramen
.” Daarnaast worden de materialen van de gevels, vensters, deuren, dakbedekking, dakvorm en het interieur beschreven. Hieruit blijkt dat het voorplein en de toegangspoorten geen onderdeel uitmaken van de omschrijving van het monument. Verder weegt mee dat de poorten noch in bouwkundig, noch in functioneel opzicht een onlosmakelijk geheel vormen met het pand. Het college heeft tijdens de zitting gesteld dat het monument desondanks wordt ontsierd, omdat het aanzicht van het pand door de toegangspoorten wordt aangetast. De rechtbank overweegt dat artikel 14 van de Erfgoedverordening bepaalt dat het verboden is een gemeentelijk monument te (laten) gebruiken op een wijze waardoor het wordt ontsierd. Door het plaatsen van de toegangspoorten op het voorplein, dat geen onderdeel uitmaakt van het monument, wordt het monument zelf niet op enigerlei wijze gebruikt. Het standpunt van het college dat artikel 14 van de Erfgoedverordening is overtreden kan daarmee niet worden gevolgd.
6.3
Het voorgaande betekent dat het college niet bevoegd was om handhavend met een last onder dwangsom op te treden tegen de toegangspoorten. De beroepsgrond slaagt en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij het primaire besluit tot oplegging van de last onder dwangsom ten aanzien van de toegangspoorten (onderdeel 3) is gehandhaafd.
6.4
De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien, in die zin dat het primaire besluit wordt herroepen, voor zover dat is gericht op de last onder dwangsom ten aanzien van de toegangspoorten (onderdeel 3).
Griffierecht en proceskosten
7.1
Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet het college aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoeden.
7.2
De rechtbank veroordeelt het college in de door eisers gemaakte proceskosten. De proceskosten worden berekend volgens het Besluit proceskosten bestuursrecht. Het college wordt veroordeeld om de kosten van rechtsbijstand te vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 1.050,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 525,00 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit voor zover daarbij het primaire besluit tot oplegging van de last onder dwangsom ten aanzien van de toegangspoorten (onderdeel 3) is gehandhaafd;
herroept het primaire besluit eveneens in zoverre en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
draagt het college op het betaalde griffierecht van € 174,00 aan eisers te vergoeden;
veroordeelt het college in de proceskosten van eisers tot een bedrag van               € 1.050,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H. Skalonjic, rechter, in aanwezigheid van B.C. van Sprundel-Thelosen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 maart 2020.
griffier						rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage
Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang. De bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang wordt op grond van artikel 125, tweede lid, van de Gemeentewet uitgeoefend door het college, indien de toepassing van bestuursdwang dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan, dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Ingevolge het derde lid kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt.
Artikel 2.2, eerste lid, onder b, sub 1, van de Wabo luidt als volgt:
“Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om:
(...)
b. een monument als bedoeld in een zodanige verordening:
1°. te slopen, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen of
2°. te herstellen, te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht,
(…)
geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning.”
Artikel 4a, eerste lid, aanhef en onder b van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) bepaalt:
“Onverminderd artikel 5, zijn de artikelen 2 en 3 slechts van toepassing op een activiteit die plaatsvindt in, aan, op of bij een rijksmonument als bedoeld in artikel 1.1 van de Erfgoedwet, een monument of archeologisch monument waarop artikel 9.1, eerste lid, onderdeel b, van de Erfgoedwet van toepassing is, een krachtens een provinciale of gemeentelijke verordening aangewezen monument dan wel een monument waarop, voordat het is aangewezen, een zodanige verordening van overeenkomstige toepassing is, voor zover het een activiteit betreft als bedoeld in artikel 2, onderdelen 4 tot en met 21, of artikel 3, onderdelen 4 tot en met 8:
1°. in, aan of op een onderdeel van het monument dat uit het oogpunt van monumentenzorg geen waarde heeft, of
2°. bij een monument.”
Artikel 8 van bijlage II bij het Bor bepaalt:
“1. Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de wet is niet vereist, indien die activiteiten betrekking hebben op het bouwen van een bouwwerk dat reeds was aangevangen voor de inwerkingtreding van de wet en op het tijdstip waarop met dat bouwen is begonnen daarvoor krachtens de Woningwet geen bouwvergunning was vereist.
2. Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, c of f, van de wet is niet vereist, indien met die activiteit reeds was aangevangen voor het tijdstip van inwerkingtreding van een besluit tot wijziging van dit besluit en op het tijdstip van die aanvang geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, c of f, voor die activiteit was vereist.
(…)”
In artikel 14, eerste lid, van de Erfgoedverordening 2017 is bepaald dat het verboden is zonder omgevingsvergunning van burgemeester en wethouders een gemeentelijk monument
a. te slopen, te verstoren, te verplaatsen of in enig opzicht te wijzigen, of
b. te herstellen, te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze waardoor het wordt ontsierd of in gevaar gebracht.
In het tweede lid van artikel 14 van de Erfgoedverordening is bepaald dat het eerste lid niet van toepassing is op:
a. de uitvoering van normaal onderhoud, voor zover detaillering, profilering, vormgeving, materiaalsoort en kleur van het monument niet wijzigen, en voor zover de aanleg van een tuin, park of andere aanleg, niet wijzigt, of
b. inpandige veranderingen van het monument, voor zover het een onderdeel daarvan betreft dat vanuit het oogpunt van monumentenzorg zonder betekenis is.