ECLI:NL:RVS:2019:3747
Raad van State — Uitspraak 


201900210/1/A1.
Datum uitspraak: 6 november 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort,
appellant,
tegen de mondelinge uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 21 november 2018 in zaak nr. 18/3042 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 4 januari 2018 heeft het college geweigerd aan [wederpartij] een omgevingsvergunning te verlenen voor permanente bewoning van de woning aan de [locatie] te Zandvoort.
Bij besluit van 14 juni 2018 heeft het college besloten op het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar en het besluit van 4 januari 2018 in stand gelaten, onder toevoeging van een nadere motivering.
Bij mondelinge uitspraak van 21 november 2018 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 juni 2018 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen, met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 augustus 2019, waar het college, vertegenwoordigd door Th.F.M. van der Kleij, en [wederpartij], bijgestaan door mr. T. de Beet, rechtsbijstandsverlener te Zaandam, zijn verschenen.
Buiten bezwaar van partijen zijn door het college en [wederpartij] nadere stukken ingediend.
Overwegingen
1.    Tussen partijen is niet in geschil dat de woning in ieder geval sinds 1998 gebruikt wordt voor permanente bewoning. [wederpartij], de eigenaar, is voornemens zelf permanent in de woning te gaan wonen en heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het handelen in strijd met het bestemmingsplan. Hij stelt zich echter, anders dan het college, op het standpunt dat permanente bewoning niet in strijd is met het bestemmingsplan en dat dus geen omgevingsvergunning nodig is.
Volgens het college is permanente bewoning van de woning in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Zandvoort Zuid", omdat zelfstandige woningen (hoofdgebouwen) ingevolge artikel 13.2.1, aanhef en onder a, van de planregels, uitsluitend binnen het bouwvlak mogen worden gebouwd en de woning daarbuiten is gesitueerd. Het college is niet bereid een omgevingsvergunning te verlenen om van het bestemmingsplan af te wijken omdat permanente bewoning van de woning volgens het college onwenselijk is. Het college heeft daarom de gevraagde omgevingsvergunning geweigerd en deze weigering in het besluit op bezwaar gehandhaafd.
2.    De rechtbank heeft vastgesteld dat op de grond waarop de woning staat de bestemming "Wonen 1" en de functieaanduiding "recreatiewoning" rusten. De rechtbank heeft - op zichzelf onbestreden - geconstateerd dat uit de in artikel 13.1 van de planregels opgenomen doeleindenomschrijving bij deze bestemming volgt dat de woning niet alleen voor recreatie mag worden gebruikt, maar ook permanent mag worden bewoond. Permanente bewoning is volgens de rechtbank evenmin in strijd met artikel 13.2.1, aanhef en onder a, van de planregels, omdat deze bepaling ziet op bouwen en niet op gebruik van een bestaand bouwwerk.
3.    Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat permanente bewoning in strijd is met artikel 13.2.1, aanhef en onder a, van de planregels. Omdat daarin is bepaald dat zelfstandige woningen uitsluitend binnen het bouwvlak mogen worden gebouwd, moet dit ook worden gelezen als een verbod om een buiten het bouwvlak gebouwde woning als zelfstandige woning te gebruiken. Het college wijst erop dat met het bestemmingsplan strijdig gebruik zowel kan bestaan uit het in strijd met het bestemmingsplan bouwen van bouwwerken als het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van die bouwwerken. Bouwen is dus een bepaalde vorm van gebruik en de bouwregels zijn daarom mede bepalend voor het gebruik dat ter plaatse is toegestaan. Nu de woning niet in een bouwvlak is gesitueerd, mag de woning dus niet permanent worden bewoond, aldus het college.
Het college betoogt verder dat permanente bewoning tot een vergroting van het aantal woningen leidt. Dit is in strijd met artikel 13.5.3, onder a, van de planregels. Daarin is bepaald dat het aantal woningen binnen de bestemming "Wonen 1" niet mag worden vergroot ten opzichte van het bestaande aantal. Ook daarom is permanente bewoning in strijd met het bestemmingsplan.
3.1.    De bepalingen die in dit geding van belang zijn, houden het volgende in.
Ingevolge artikel 13.1, aanhef en onder a en i, van de planregels, zijn de voor "Wonen-1" aangewezen gronden bestemd voor wonen en tevens voor een recreatiewoning, ter plaatse van de aanduiding ‘recreatiewoning’.
Ingevolge artikel 13.2.1, aanhef en onder a, mogen hoofdgebouwen (woningen) uitsluitend binnen het bouwvlak worden gebouwd.
Ingevolge artikel 13.5.3, onder a, mag het bestaand aantal woningen niet worden vergroot.
3.2.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat artikel 13.2.1, aanhef en onder a, van de planregels een bouwregel is. Deze bouwregel regelt waar onder de werking van dit bestemmingsplan een zelfstandige woning mag worden gebouwd. Het gebruik dat na de bouw van een bouwwerk mag worden gemaakt wordt niet met deze bepaling geregeld, maar in de doeleindenomschrijving van artikel 13.1 van de planregels en de in het plan opgenomen gebruiksregels.
De woning is al lang geleden gebouwd en daarvoor is in elk geval in 1932 een bouwvergunning verleend. Dat de woning in het opschrift van deze bouwvergunning is aangeduid als zomerhuis, doet er niet aan af dat voor de bouw van de woning een vergunning is verleend.
3.3.    Zoals de rechtbank heeft geconstateerd, is het gebruik van de woning voor permanente bewoning in overeenstemming met de in artikel 13.1 van de planregels opgenomen doeleindenomschrijving. Ook in zoverre is er geen strijd met het bestemmingsplan.
3.4.    Over het betoog van het college dat permanente bewoning in strijd is met het verbod in artikel 13.5.3, onder a, van de planregels op vergroting van het aantal woningen ten opzichte van het bestaande aantal, overweegt de Afdeling als volgt.
Ingevolge artikel 1.17, onder c, van de planregels moet onder "bestaande aantal" worden verstaan: het aantal zoals aanwezig op het tijdstip van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan.
Een letterlijke lezing van de twee hiervoor genoemde bepalingen brengt mee dat het op het tijdstip van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan feitelijk aanwezige aantal woningen niet mag worden vergroot. Niet in geschil is dat de woning op het tijdstip van de terinzagelegging aanwezig was en permanent werd bewoond. Uit een letterlijke lezing van de planregels volgt dus dat het voortgezette gebruik van de woning niet een in artikel 13.5.3, onder a, van de planregels verboden vergroting van het aantal woningen is.
Het college gaat er echter van uit dat het gebruik als woning niet alleen feitelijk, maar ook legaal, aanwezig moet zijn op het tijdstip van de terinzagelegging. Kennelijk moet volgens het college bij de interpretatie van artikel 13.5,3, onder a, van de planregels, worden betrokken dat in artikel 1.17, onder b, van de planregels, is bepaald dat "bestaand gebruik" is gedefinieerd als - in de woorden van de Afdeling weergegeven - legaal gebruik dat bestaat op het tijdstip van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan. Dit betoog overtuigt niet. De term "bestaand gebruik" komt immers - anders dan de term "bestaande aantal" - niet voor in artikel 13.5.3, onder a, van de planregels. Een verwijzing naar de term "bestaand gebruik" zou voor de hand hebben gelegen indien de planwetgever, zoals het college veronderstelt, beoogde om met artikel 13.5.3, onder a, van de planregels te bepalen dat een gebouw uitsluitend als woning mag worden gebruikt indien het gebruik als woning legaal aanwezig was op het tijdstip van de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan. Dat is niet gedaan. De tekst van de planregels biedt dus geen aanknopingspunten voor het standpunt van het college. Ook ter zitting heeft het college niet kunnen toelichten waarom de planregels, niettegenstaande de letterlijke tekst ervan, ertoe zouden dwingen om bij de toepassing van artikel 13.5.3, onder a, van de planregels niet uitsluitend de feitelijke aanwezigheid van de woningen tot uitgangspunt te nemen.
Gezien het voorgaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat artikel 13.5.3, onder a, van de planregels en de daarbij behorende begripsomschrijving van "bestaande aantal" niet naar de tekst ervan zou moeten worden toegepast. Zoals hiervoor is geconcludeerd, leidt de voortzetting van de permanente bewoning van de woning niet tot een door dit artikel verboden vergroting van het aantal woningen.
3.5.        Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat permanente bewoning van de woning niet in strijd is met het bestemmingsplan.
4.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
5.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Zandvoort een griffierecht van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Van der Zijpp
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 november 2019
262-912.