ECLI:NL:RVS:2019:4342
Raad van State — Uitspraak 


201806182/1/A2.
Datum uitspraak: 18 december 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. Stichting Islamitisch Primair Onderwijs Rijnmond (hierna: SIPOR), gevestigd te Rotterdam,
2. de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media (hierna: de minister),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 2 juli 2018 in zaak nr. 18/695 in het geding tussen:
SIPOR
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 5 september 2017 heeft de minister het leerlinggewicht van verschillende leerlingen van drie onder SIPOR vallende islamitische basisscholen, namelijk Al-Ghazali, Ibn I Sina en Ikra, op teldatum 1 oktober 2014 herzien.
Bij besluit van 29 december 2017 heeft de minister het door SIPOR daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond en deels ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 2 juli 2018 heeft de rechtbank het door SIPOR daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 29 december 2017 vernietigd voor zover daartegen beroep is ingesteld en bepaald dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven voor zover daarbij het leerlinggewicht van leerlingen 1, 2, 3, 4, 5 en 10 is verlaagd. De rechtbank heeft de minister opgedragen om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen over het leerlinggewicht van leerlingen 6, 7, 8, en 9. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft SIPOR hoger beroep ingesteld.
De minister heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 19 juli 2018 heeft de minister het leerlinggewicht van de leerlingen 6 tot en met 9 vastgesteld op 0,3.
SIPOR heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 oktober 2019, waar SIPOR, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. M.R.A. Dekker, advocaat [NAAM]n Haag, en de minister, vertegenwoordigd door mr. J. Bootsma en mr. J.V. de Kort, advocaten te Den Haag, en mr. J.T.M. Arkensteijn, zijn verschenen.
Overwegingen
1. De relevante wettelijke bepalingen, zoals deze luidden ten tijde van belang, zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2. Onder de minister wordt in deze uitspraak ook diens rechtsvoorganger, de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verstaan.
3. Het besluit van 19 juli 2018 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, geacht onderwerp te zijn van dit geding.
Inleiding
4. SIPOR is het bevoegd gezag van een aantal basisscholen die op grond van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de WPO) worden bekostigd. Op grond van artikel 120, eerste lid, van de WPO wordt voor de bekostiging van personeel voor een reguliere basisschool een bedrag per leerling toegekend. In dat kader wordt op basis van artikel 27, eerste lid, van het Besluit bekostiging WPO aan leerlingen bij de toelating tot de basisschool een bepaald gewicht toegekend (de zogenoemde gewichtenregeling). Doel van de gewichtenregeling is het verminderen van onderwijsachterstanden.
5. Het leerlinggewicht werd ten tijde van belang gebaseerd op het opleidingsniveau van de ouder(s), waarbij gold dat hoe lager dit opleidingsniveau was, hoe hoger het gewicht en daarmee het bedrag aan bekostiging voor de leerling. In dat kader kende de gewichtenregeling twee leerlinggewichten (0,3 en 1,2) en twee opleidingscategorieën (categorie 1 en 2). Viel het opleidingsniveau van beide ouders in categorie 2, dan kreeg de leerling gewicht 0,3 toegekend. Viel het opleidingsniveau van één van de ouders in categorie 1 en het niveau van de ander in categorie 2, dan kreeg de leerling gewicht 1,2 toegekend. Datzelfde gold in het geval het opleidingsniveau van beide ouders in categorie 1 viel. Had één van beide ouders een hogere opleiding genoten dan vermeld in opleidingscategorie 1 of 2, dan kreeg de leerling geen gewicht toegekend, hetgeen neerkomt op een leerlinggewicht van 0. Maakte de leerling deel uit van een eenoudergezin, dan werd voor de vaststelling van het leerlinggewicht alleen naar het opleidingsniveau van die ouder gekeken.
6. Op basis van Bijlage 5 bij de Regeling structurele gegevenslevering WPO/WEC (hierna: Bijlage 5), zoals deze luidde ten tijde van belang, moest de school het leerlinggewicht vaststellen aan de hand van een door de ouder(s) of verzorger(s) volledig ingevulde en ondertekende ouderverklaring waaruit duidelijk het opleidingsniveau van de ouder(s) of verzorger(s) blijkt. Een aparte ouderverklaring was niet nodig wanneer de betreffende opleidingsgegevens waren opgenomen op het inschrijfformulier.
7. De gewichtenregeling is met ingang van 1 augustus 2019 gewijzigd. Het leerlinggewicht wordt vanaf die datum niet meer vastgesteld op basis van verklaringen van ouders over hun opleidingsniveau.
Achtergrond van het geschil
8. Uit onderzoek van de Inspectie van het Onderwijs is gebleken dat zich veel onregelmatigheden voordeden bij het vaststellen van de leerlinggewichten. Naar aanleiding hiervan heeft de minister door Deloitte een onderzoek laten uitvoeren. Daarbij werd onder andere de fout geconstateerd dat scholen de leerlinggewichten baseerden op niet volledig of onduidelijk ingevulde ouderverklaringen. Daardoor kon niet worden gecontroleerd of het bij inschrijving vastgestelde leerlinggewicht juist was. De minister heeft de betrokken scholen - waaronder de scholen van SIPOR - in de gelegenheid gesteld om de onvolledig of onduidelijk beoordeelde verklaringen aan te vullen.
9. Bij brief van 12 februari 2015 heeft de minister aan alle basisscholen meegedeeld dat er in 2015 hercontroles zullen plaatsvinden van de leerlinggewichten voor de teldata 1 oktober 2012, 1 oktober 2013 en 1 oktober 2014. Bij brief van 3 juli 2015 heeft de minister meegedeeld dat deze controles zullen plaatsvinden vanaf medio september 2015 en de scholen geadviseerd vóór 15 september 2015 de ouderverklaringen te controleren op volledigheid en de geregistreerde leerlinggewichten te controleren op juistheid.
10. Naar aanleiding van de hercontroles bij de scholen van SIPOR heeft de minister bij het besluit van 5 september 2017 het leerlinggewicht van meerdere leerlingen op teldatum 1 oktober 2014 gewijzigd vastgesteld. SIPOR heeft tegen 76 gewijzigde leerlinggewichten bezwaar gemaakt en daarbij nieuwe/aanvullende ouderverklaringen overgelegd.
Besluitvorming en omvang geschil
11. Bij het besluit van 29 december 2017 heeft de minister het bezwaar van SIPOR deels gegrond en deels ongegrond verklaard. De minister heeft het bezwaar gegrond verklaard voor zover dat is gericht tegen de vaststelling van het leerlinggewicht van 63 leerlingen. De minister heeft het bezwaar ongegrond verklaard voor zover dat is gericht tegen de vaststelling van het leerlinggewicht van de overige 13 leerlingen. In geschil is het leerlinggewicht van tien van deze leerlingen (hierna: de leerlingen 1 tot en met 10).
12. De minister heeft bij het besluit van 29 december 2017 het leerlinggewicht van de leerlingen 1, 2, 3, 4 en 7, zoals dat bij het besluit van 5 september 2017 is vastgesteld, gehandhaafd. Verder heeft de minister het leerlinggewicht van de leerlingen 5, 6, 8 en 9 ambtshalve herzien en verlaagd naar 0 en het leerlinggewicht van leerling 10 ambtshalve herzien en verlaagd naar 0,3.
13. De rechtbank heeft het besluit van 29 december 2017 voor zover daartegen beroep is ingesteld, dat wil zeggen voor zover het de vaststelling van de leerlinggewichten van de leerlingen 1 tot en met 10 betreft, vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit van 29 december 2017 in stand blijven voor zover daarbij het leerlinggewicht van de leerlingen 1, 2, 3, 4, 5 en 10 is verlaagd. Verder heeft de rechtbank de minister opgedragen een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen over het leerlinggewicht van de leerlingen 6, 7, 8 en 9.
14. Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank heeft de minister, bij het besluit van 19 juli 2018, een nieuwe beslissing op bezwaar genomen, waarbij het leerlinggewicht van de leerlingen 6, 7, 8 en 9 is verhoogd van 0 naar 0,3.
15. Het voorgaande ziet er scematisch weergegeven als volgt uit.
Oordeel van de rechtbank
- leerlingen 1, 2, 3, 4, 5 en 10
16. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen in stand gelaten voor zover daarbij het leerlinggewicht van de leerlingen 1, 2, 3, 4, 5 en 10 is verlaagd. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister de leerlinggewichten van de leerlingen 1, 2 en 3 terecht heeft verlaagd naar 0. De rechtbank heeft daartoe overwogen, dat in de ouderverklaringen die voor deze leerlingen zijn ingevuld is vermeld dat de ouders negen jaar basisonderwijs in Pakistan hebben gevolgd, terwijl uit de landeninformatie van de Samenwerkingsorganisatie Beroepsonderwijs Bedrijfsleven (hierna: SBB) volgt dat basisonderwijs in Pakistan maximaal vijf jaar duurt. Volgens de rechtbank heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat het op grond van deze ouderverklaringen aannemelijk is dat deze ouders een opleiding op een hoger niveau dan het basisonderwijs hebben gevolgd, maar dat niet duidelijk is welke hogere opleiding en wat het niveau daarvan is. Daardoor kan hun opleidingsniveau niet op basis van de ouderverklaringen worden vastgesteld.
De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de minister het leerlinggewicht van leerling 5 terecht heeft verlaagd naar 0. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat in de ouderverklaring die voor deze leerling is ingevuld, is vermeld dat sprake is van een éénoudergezin, maar dat daarin de persoonsgegevens van beide ouders zijn vermeld en dat de ouderverklaring een aantal opleidingsgegevens van de vader bevat, maar niet van de moeder. Volgens de rechtbank heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat uit deze ouderverklaring onvoldoende duidelijk wordt of al dan niet sprake is van een éénoudergezin, terwijl duidelijkheid hierover wel noodzakelijk is om het leerlinggewicht te kunnen bepalen. Nu deze duidelijkheid er niet is, kan het leerlinggewicht niet worden vastgesteld.
Voorts heeft de rechtbank overwogen dat SIPOR geen beroepsgrond heeft aangevoerd tegen de motivering van de verlaging van het leerlinggewicht van de leerlingen 4 en 10, waardoor de rechtbank het ervoor gehouden heeft dat de minister het leerlinggewicht van de leerlingen 4 en 10 deugdelijk heeft gemotiveerd en terecht heeft verlaagd naar respectievelijk 0 en 0,3.
- leerlingen 6, 7, 8 en 9
17. De rechtbank heeft geoordeeld dat de rechtsgevolgen van het besluit van 29 december 2017 niet in stand kunnen blijven voor zover daarbij het leerlinggewicht van de leerlingen 6, 7, 8 en 9 is verlaagd. Volgens de rechtbank kan op grond van de gegevens die wel in de ouderverklaringen van deze leerlingen zijn vermeld het opleidingsniveau van de ouders worden bepaald en moet worden aangenomen dat die ouders het basisonderwijs in Somalië hebben afgerond. De minister had daarom moeten uitzoeken wat het Nederlandse equivalent is van afgerond basisonderwijs in Somalië en welk leerlinggewicht daarbij past. Nu de minister dit niet heeft gedaan, kan niet worden geoordeeld dat de minister het leerlinggewicht van deze leerlingen terecht heeft verlaagd naar 0, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft de minister daarom opgedragen om een nieuwe beslissing op het bezwaar van SIPOR te nemen over het leerlinggewicht van de leerlingen 6, 7, 8 en 9.
Besluit 19 juli 2018
18. De minister heeft bij het besluit van 19 juli 2018 de leerlinggewichten van de leerlingen 6, 7, 8 en 9 vastgesteld op 0,3. De minister heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat uit de uitspraak van de rechtbank volgt dat uit de gegevens die wel in de ouderverklaringen van deze leerlingen zijn vermeld het opleidingsniveau van de ouders kan worden vastgesteld, en dat het in dit geval gaat om ouders die het basisonderwijs in Somalië hebben afgerond. Op grond van de landeninformatie van het SBB valt afgerond basisonderwijs in Somalië onder categorie 2. Op grond van artikel 27 van het Besluit bekostiging WPO staat categorie 2 gelijk aan een leerlinggewicht van 0,3, aldus de minister.
Hoger beroep SIPOR
- Toetsingsmaatstaf
19. SIPOR betoogt dat de rechtbank en de minister de ouderverklaringen van de leerlingen op grond van een onjuiste maatstaf hebben beoordeeld. Volgens SIPOR is er van strengere regelgeving uitgegaan dan destijds - op 1 oktober 2014 - van toepassing was. Uit niets blijkt dat scholen uitsluitend het leerlinggewicht konden vaststellen als de ouderverklaringen dezelfde gegevens bevatten als in de standaard voorgeschreven ouderverklaring die per 1 januari 2015 in de regelgeving is vastgelegd. De rechtbank en de minister hadden moeten uitgaan van de regelgeving zoals vastgelegd in Bijlage 5, geldend op 1 oktober 2014, en de brochure "Nieuwe gewichtenregeling basisonderwijs" (hierna: de brochure) van april 2008. Op grond van de in deze brochure opgenomen voorbeeldverklaring konden ouders die een opleiding in het buitenland hadden gevolgd aangeven dat deze vergelijkbaar was met een Nederlandse opleiding. Als dit was aangegeven hoefde Bijlage 1 van de voorbeeldverklaring, waarin nadere vragen werden gesteld over bijvoorbeeld de duur van de buitenlandse opleiding, niet te worden ingevuld. Na het verklaren dat een met een Nederlandse opleiding vergelijkbare opleiding is gevolgd en het ondertekenen van die verklaring, lag er dus een volledig ingevulde en door de ouders(s) of verzorger(s) ondertekende ouderverklaring waaruit duidelijk het opleidingsniveau van de ouder(s) of verzorger(s) blijkt, als bedoeld in Bijlage 5. Het leerlinggewicht op peildatum 1 oktober 2014 moet daarom worden bepaald op basis van de door de ouders aangegeven vergelijkbare Nederlandse opleiding, aldus SIPOR.
19.1.
In artikel 6, eerste lid, van het Besluit bekostiging WPO is bepaald dat de directeur van een school er zorg voor draagt dat een overzichtelijke administratie beschikbaar is van de gegevens van de leerlingen en hun ouders die noodzakelijk zijn voor de berekening van de bekostiging van personeelskosten. Op grond van het tweede lid kunnen bij ministeriële regeling voorschriften worden gegeven omtrent de wijze waarop de leerlingenadministratie wordt ingericht.
In bijlage 5 van de Regeling structurele gegevenslevering WPO/WEC, zoals deze luidde op 1 oktober 2014, is bepaald dat de leerlingenadministratie van een school per leerling de gegevens moet bevatten die nodig zijn om het leerlinggewicht vast te stellen. Voorts volgt uit deze bijlage dat voor de inschrijving voor iedere leerling, indien van toepassing, een volledig ingevulde en door de ouder(s) ondertekende ouderverklaring nodig was waaruit duidelijk het opleidingsniveau van de ouder(s) blijkt. Op basis van deze opleidingsgegevens stelt de school het leerlinggewicht, bedoeld in artikel 27, eerste lid, van het Besluit bekostiging WPO vast, aldus bijlage 5.
19.2.
Uit het voorgaande vloeit voort dat de leerlingadministratie van een school reeds op teldatum 1 oktober 2014 gegevens diende te bevatten die nodig zijn om het leerlinggewicht vast te stellen en dat er een volledig ingevulde ouderverklaring moet zijn waaruit het opleidingsniveau van de ouder(s) duidelijk blijkt (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 11 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4182). Dat het destijds niet verplicht was om gebruik te maken van de standaard ouderverklaring die later in de regelgeving is opgenomen - die eis geldt immers pas voor leerlingen die na 31 december 2014 op de school zijn ingeschreven - laat onverlet dat de ouderverklaringen ook daarvoor al de gegevens dienden te bevatten die van belang zijn om het opleidingsniveau van de ouders te kunnen bepalen en een leerlinggewicht te kunnen vaststellen. Dat de voorbeeldverklaring in de brochure van april 2008 de mogelijkheid biedt om aan te geven dat de in het buitenland genoten opleiding met een Nederlandse opleiding vergelijkbaar is, neemt niet weg dat uit de voorbeeldverklaring en de brochure tevens kan worden afgeleid dat ouders die een opleiding in het buitenland hebben gevolgd die niet eenvoudig te vergelijken is met een Nederlandse opleiding, in een ouderverklaring moeten vermelden wat de naam en het type van de opleiding is, wat de duur van die opleiding is en hoe lang er in totaal onderwijs is gevolgd. Daar komt nog bij dat de minister ook na 2008 informatie aan de scholen heeft verstrekt over het vaststellen van de leerlinggewichten en heeft gewezen op de ter beschikking gestelde hulpmiddelen, zoals beschrijvingen van de onderwijssystemen in landen waar veel ouders van gewichtenleerlingen vandaan komen. Anders dan SIPOR betoogt, hebben de rechtbank en de minister, gelet op het wettelijk kader en het totaal aan informatie, bij de beoordeling van de ouderverklaringen en de vaststelling van de leerlinggewichten geen onjuiste toetsingsmaatstaf gehanteerd.
19.3.
Het betoog faalt.
- Leerlinggewicht leerlingen 1, 2, 3, 4, 5 en 10
20. SIPOR betoogt dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het besluit van 29 december 2017 in stand heeft gelaten voor zover daarbij het leerlinggewicht van de leerlingen 1, 2, 3, 4, 5 en 10 is verlaagd. Zij voert daartoe aan, dat SIPOR niet in de gelegenheid is gesteld nadere informatie in te brengen vanuit de ouders van deze leerlingen en SIPOR dit vanwege de late indiening van het verweerschrift door de minister niet eerder kon doen. Volgens SIPOR geldt dit temeer nu de rechtbank zelf heeft geoordeeld dat SIPOR in bezwaar ten onrechte niet is gehoord en het besluit niet deugdelijk is gemotiveerd. Over het leerlinggewicht van de leerlingen 1, 2 en 3 voert SIPOR aan dat de ouders hebben aangegeven dat zij in Pakistan negen jaar onderwijs hebben gevolgd van een in totaal tien jaar durende opleiding en dat daarom geen twijfel bestaat over leerlinggewicht 1,2. Daar komt bij dat uit aanvullende informatie van de moeder van de leerlingen 1 en 2 volgt dat zij tot en met leerjaar 8 in Pakistan onderwijs heeft genoten en dat dit in combinatie met de gegevens van de vader tot het leerlinggewicht 1,2 moet leiden. Over het leerlinggewicht van leerling 5 voert SIPOR aan dat de enkele vermelding in de ouderverklaring van de naam en geboortedatum van de moeder geen grond vormt voor twijfel dat sprake is van een eenoudergezin.
20.1.
SIPOR is reeds voorafgaand aan het besluit van 5 september 2017 in de gelegenheid gesteld om volledige en duidelijke ouderverklaringen over te leggen. Ook in bezwaar heeft SIPOR dit kunnen doen. Bij de rechtbank zijn de gebreken in de ouderverklaringen aan de orde gesteld en heeft SIPOR hierop kunnen reageren. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet zelf in de zaak mocht voorzien. Overigens heeft SIPOR ook in hoger beroep geen nieuwe ouderverklaringen van de ouders van deze leerlingen overgelegd.
Het oordeel van de rechtbank dat de minister de leerlinggewichten van de leerlingen 1, 2 en 3 terecht heeft verlaagd naar 0, omdat het opleidingsniveau van de ouders van deze leerlingen niet op basis van de ouderverklaringen kon worden vastgesteld, is juist. In de ouderverklaringen die voor deze leerlingen zijn ingevuld, is vermeld dat negen jaar basisonderwijs in Pakistan is gevolgd, terwijl uit de landeninformatie van het SBB volgt dat basisonderwijs in Pakistan maximaal vijf jaar duurt. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat aannemelijk is dat deze ouders een opleiding op een hoger niveau hebben gevolgd, maar dat niet duidelijk is welke opleiding dit is. De aanvullende verklaring van de moeder van de leerlingen 1 en 2 neemt deze onduidelijkheid niet weg. Er kan daarom voor de leerlingen 1 tot en met 3 geen leerlinggewicht worden vastgesteld.
Het oordeel van de rechtbank dat de minister het leerlinggewicht van leerling 5 terecht heeft verlaagd naar 0, omdat uit de ouderverklaring niet kan worden afgeleid of al dan niet sprake is van een éénoudergezin en duidelijkheid daarover wel noodzakelijk is voor het vaststellen van een leerlinggewicht, is eveneens juist. Bovendien kan uit de ouderverklaring niet worden afgeleid hoe lang de vader basisonderwijs in Marokko heeft gevolgd, terwijl dit, gelet op de landeninformatie over het onderwijssysteem in Marokko, van essentieel belang is om het leerlinggewicht te kunnen bepalen.
De rechtbank heeft verder terecht geoordeeld dat SIPOR geen beroepsgronden heeft aangevoerd tegen de motivering van de verlaging van het leerlinggewicht van de leerlingen 4 en 10. Ook in hoger beroep heeft SIPOR dit overigens niet gedaan. De rechtbank heeft het er daarom terecht voor gehouden dat de minister de leerlingegewichten van deze leerlingen terecht heeft verlaagd naar respectievelijk 0 en 0,3.
20.2.
Het betoog faalt.
- Reformatio in peius
21. Voor zover SIPOR betoogt dat de minister in strijd met het verbod op reformatio in peius heeft gehandeld door de leerlinggewichten van sommige leerlingen in bezwaar te herzien en lager vast te stellen, kan dit betoog niet slagen. Het verbod op reformatio in peius houdt in dat het maken van bezwaar er niet toe mag leiden dat het bestuursorgaan de heroverweging gebruikt om een verslechtering van de positie van de indiener te bereiken die zonder de bezwaarschriftprocedure niet mogelijk zou zijn geweest. In het besluit van 29 december 2017 is de minister voor 63 leerlingen teruggekomen van de verlaging van de leerlinggewichten. Het leerlinggewicht van de overige dertien leerlingen is gehandhaafd dan wel ambtshalve herzien en lager vastgesteld. De uiteindelijke uitkomst van de bezwaarprocedure is hierdoor voor SIPOR niet minder gunstig, maar gunstiger dan de uitkomst van het primaire besluit. Er is reeds daarom geen sprake van strijd met het verbod op reformatie in peius (vergelijk in dit verband de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 11 juni 2019, ECLI:NL:CBB:2019:233).
21.1.
Het betoog faalt.
Beide hoger beroepen: leerlinggewicht leerlingen 6, 7, 8 en 9
22.    De minister is het niet eens met het oordeel van de rechtbank over het leerlinggewicht van de leerlingen 6, 7, 8 en 9. SIPOR is het niet eens met het besluit van 19 juli 2018 dat de minister naar aanleiding van deze uitspraak heeft genomen.
De minister betoogt dat uit het wettelijk stelsel volgt dat het aan de school is om in de administratie ouderverklaringen op te nemen waaruit het leerlinggewicht blijkt en dat het niet zijn verantwoordelijkheid is om in zoverre nader onderzoek te verrichten. Volgens de minister heeft de rechtbank daarom ten onrechte geoordeeld dat de minister moet uitzoeken wat het Nederlandse equivalent van afgerond basisonderwijs in Somalië is.
SIPOR betoogt dat de minister SIPOR voorafgaand aan het besluit van 19 juli 2018 ten onrechte niet heeft gehoord en ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld om de ouders om aanvullende informatie te vragen en deze informatie in te brengen. Over het leerlinggewicht van de leerlingen 6, 7, 8 en 9 voert SIPOR aan, dat niet kan worden geconcludeerd dat de ouders het basisonderwijs in Somalië hebben afgerond en dat het gewicht 1,2 moet zijn in plaats van 0,3.
22.1.
De minister stelt zich terecht op het standpunt dat het op grond van artikel 6 en artikel 27, eerste lid, van het Besluit bekostiging WPO, gelezen in samenhang met Bijlage 5, niet aan de minister maar aan de scholen is om het leerlinggewicht vast te stellen aan de hand van de ouderverklaringen. Het is dus aan de scholen om uit te zoeken wat het Nederlandse equivalent is van het door de ouders gevolgde onderwijs en te bepalen welk leerlinggewicht daarbij past. Nu echter uit de ouderverklaringen van de leerlingen 6 tot en met 9 en de voorhanden zijnde stukken - in het licht ook van hetgeen ter zitting is besproken - kan worden afgeleid dat er sprake is van afgerond basisonderwijs in Somalië, heeft de rechtbank de minister in het kader van de definitieve geschillenbeslechting terecht opgedragen alsnog te bepalen welk leerlinggewicht passend is. De minister is vervolgens in het nieuwe besluit op bezwaar, onder verwijzing naar de landeninformatie van het SBB over het onderwijssysteem in Somalië, terecht van het leerlinggewicht 0,3 uitgegaan.
Nu er geen andere uitkomst mogelijk was dan het leerlinggewicht 0,3, heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat hij voor het nemen van het besluit van 19 juli 2018 van horen mocht afzien. Bovendien heeft SIPOR ook in hoger beroep geen nadere informatie van de ouders van deze leerlingen overgelegd. De ouderverklaringen van de leerlingen 6, 7, 8 en 9 bieden geen grond voor de stelling dat het leerlinggewicht van de leerlingen 6, 7, 8 en 9 op 1,2 moet worden vastgesteld.
22.2.
Zowel het betoog van de minister als dat van SIPOR faalt.
Incidenteel hoger beroep minister: horen in bezwaar
23. Voor zover de minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat SIPOR voorafgaand aan het besluit van 29 december 2017 had moeten worden gehoord, overweegt de Afdeling dat de rechtbank in overweging 7.4 van de aangevallen uitspraak gemotiveerd heeft waarom niet kan worden gezegd dat redelijkerwijs geen twijfel mogelijk was over de gronden van bezwaar ten aanzien van het leerlinggewicht van enkele specifiek door de rechtbank geduide leerlingen. Hetgeen de minister hiertegen in hoger beroep naar voren heeft gebracht, heeft hij ook bij de rechtbank naar voren gebracht en is door de rechtbank in haar oordeel betrokken. De rechtbank heeft in dit betoog terecht geen grond gezien voor een ander oordeel.
Het betoog faalt.
Conclusie
24. Het hoger beroep van SIPOR is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van de minister is eveneens ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Het beroep van SIPOR tegen het besluit van 19 juli 2018 is ongegrond.
25. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    verklaart het beroep tegen het besluit van de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media van 19 juli 2018, kenmerk DUO/BNB-2018/8870M, ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. D.A.C. Slump en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. van Dokkum, griffier.
w.g. Borman    w.g. Van Dokkum
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2019
17-480-856.
BIJLAGE - Wettelijk kader
Besluit bekostiging WPO
Artikel 6:
"1. De directeur van een school draagt er zorg voor dat een overzichtelijke administratie van de inschrijving, de uitschrijving en het verzuim van de leerlingen op de school beschikbaar is alsmede van de gegevens van de leerlingen en hun ouders die noodzakelijk zijn voor de berekening van de bekostiging voor personeelskosten. Indien de school bestaat uit een hoofdvestiging en een of meer nevenvestigingen wordt in deze administratie een onderverdeling gemaakt naar leerlingen van de hoofdvestiging en leerlingen van elk van de nevenvestigingen en draagt de directeur er zorg voor dat de volledige administratie op de hoofdvestiging aanwezig is.
2. Bij ministeriële regeling kunnen voorschriften worden gegeven omtrent de wijze waarop de leerlingenadministratie wordt ingericht."
Artikel 27, eerste lid:
"1.    Voor elke leerling die volgens onderstaande tabel in een categorie kan worden ingedeeld, wordt bij de toelating tot een basisschool het bij die categorie behorende gewicht vastgesteld, met dien verstande dat een leerling slechts bij één categorie wordt ingedeeld.
Met het hebben gevolgd van een schoolopleiding op maximaal het niveau praktijkonderwijs of voorbereidend beroepsonderwijs voor zover het betreft de basisberoepsgerichte leerweg of de kaderberoepsgerichte leerweg wordt gelijkgesteld het hebben doorlopen van ten hoogste de eerste twee leerjaren van een andere vorm van voortgezet onderwijs."
Bijlage 5. bij de Regeling structurele gegevenslevering WPO/WEC
"Inrichting van de leerlingenadministratie
De leerlingenadministratie omvat per leerling de volgende gegevens:
[…]
•    gegevens die nodig zijn om het leerlinggewicht vast te stellen;
•    het leerlinggewicht van de leerling;
[…]
Daartoe zijn vanaf het moment van inschrijving in de leerlingenadministratie de volgende documenten opgenomen:
1. Inschrijving
Voor iedere leerling:
−    een volledig ingevuld en door de ouder(s) of verzorger(s) ondertekend inschrijfformulier.
Indien van toepassing:
[…]
−    een volledig ingevulde en door de ouder(s) of verzorger(s) ondertekende ouderverklaring waaruit duidelijk het opleidingsniveau van de ouder(s) of verzorger(s) blijkt. Op basis van deze opleidingsgegevens stelt de school het leerlinggewicht, bedoeld in artikel 27, eerste lid, van het Besluit bekostiging WPO vast. Een aparte ouderverklaring is niet nodig wanneer de betreffende opleidingsgegevens zijn opgenomen op het inschrijfformulier.
Voorbeelden van een inschrijfformulier en een ouderverklaring zijn beschikbaar op de website van DUO."