ECLI:NL:CBB:2020:167
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 20/218
uitspraak van de voorzieningenrechter van 27 februari 2020 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[naam 1] V.O.F., te [plaats] , verzoekster,
(gemachtigde: mr. N.M.C.H. Crooijmans),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. T.D. van der Wal).
Procesverloop
Bij besluit van 13 (lees: 18) februari 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder de stallen 2, 4 en 5, behorende bij het pluimveebedrijf van verzoekster, met ingang van 18 februari 2020 aangemerkt als besmet met zoönotische Salmonella enteritidis en haar in dat verband maatregelen opgelegd.
Verzoekster heeft tegen het bestreden besluit bezwaar gemaakt. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzieningenrechter heeft bij uitspraak van 19 februari 2020 het bestreden besluit voor zover dat ziet op de afvoer en het vernietigen van het pluimvee van het bedrijf van verzoekster bij wijze van ordemaatregel geschorst totdat (verder) is beslist op het verzoek om voorlopige voorziening.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 februari 2020.
Verzoekster, vertegenwoordigd door de heer [naam 2] is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde en mr. L.A. Pronk. Aan de zijde van verzoekster zijn voorts verschenen [naam 3] en [naam 4] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Aan de zijde van verweerder zijn voorts verschenen dr. W.L.A. Loeffen, drs. E.L.J.M. Pierey en drs. A.N. van der Spek.
Verzoekster heeft op 25 februari 2020 de schriftelijke resultaten van de verificatietesten, welke ter zitting zijn besproken, per e-mail toegestuurd.
Overwegingen
1. Ingevolge het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het bestreden besluit, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure.
2. Op 18 februari 2020 heeft de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een positieve uitslag voor zoönotische salmonella enteritidis ontvangen van monstermateriaal dat op 10 februari 2020 was genomen op het pluimveebedrijf van verzoekster. Gelet op deze uitslag heeft verweerder bij het bestreden besluit de stallen 2,4 en 5 behorende bij het pluimveebedrijf van verzoekster met ingang van 18 februari 2020 aangemerkt als besmet met salmonella enteritidis. Verweerder heeft daarbij onder meer als maatregel opgelegd dat het per genoemde datum verboden is om pluimvee, eieren en pluimveemest van de besmette stallen af te voeren en om pluimvee en eieren naar de stallen aan te voeren. Daarnaast zullen het pluimvee en de aanwezige eieren uit de besmette stallen door de NVWA gekanaliseerd worden afgevoerd dan wel vernietigd.
3.1
Verzoekster voert aan dat het in het bestreden besluit genoemde artikel 22 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren (hierna: Gewedi) niet als grondslag kan dienen voor het nemen van het bestreden besluit. Ook artikel 4 van het Besluit Zoönosen geeft volgens verzoekster geen grondslag voor dit besluit.
3.2
De voorzieningenrechter overweegt hieromtrent het volgende. In het bestreden besluit is vermeld dat het is genomen op grond van artikel 22 van de Gewedi, gelet op artikel 4 van het Besluit zoönosen in samenhang met Verordening (EG) nr. 2160/2003 van het Europees Parlement en de Raad van 17 november 2003 inzake de bestrijding van salmonella en andere specifieke door voedsel overgedragen zoönoseverwekkers (hierna: Verordening (EG) nr. 2160/2003). In de bijlage bij het bestreden besluit, waarin verschillende maatregelen zijn genoemd, is ook verwezen naar artikel 21 van de Gewedi.
Artikel 103, eerste lid, van de Gewedi geeft de basis om bij algemene maatregel van bestuur ter wering en bestrijding van ziekten die door dieren op de mens kunnen worden overgebracht, bepalingen van de Gewedi geheel of gedeeltelijk van overeenkomstige toepassing te verklaren. Ten aanzien van de wering en bestrijding van Salmonella enteritidis voorziet artikel 4 van het Besluit zoönosen erin dat onder meer de artikelen 15, vierde lid, 21, eerste en tweede lid, en 22, eerste lid, van de Gewedi van overeenkomstige toepassing zijn. Artikel 21, eerste lid, van de Gewedi geeft verweerder de bevoegdheid tot het nemen van de nodig geachte maatregelen tot bestrijding van een besmettelijke dierziekte. Artikel 22, eerste lid, van deze wet benoemt deze maatregelen, waaronder onder f, het doden van zieke en verdachte dieren. Ter zitting heeft verweerder desgevraagd te kennen gegeven dat voor het bepalen welke dieren als verdachte dieren moeten worden aangemerkt het Besluit verdachte dieren van belang is, welk besluit is gebaseerd op artikel 15, vierde lid, van de Gewedi. In artikel 2, aanhef en onder c, van dit besluit is bepaald dat de minister dieren als verdacht aanmerkt, indien hij redenen heeft om aan te nemen dat de dieren in de gelegenheid zijn geweest om te worden besmet, en de diersoort voor de betreffende besmettelijke dierziekte vatbaar is. In dit geval worden deze redenen aangenomen door het positieve resultaat van de routinebemonstering bij het pluimveebedrijf van verzoekster van 10 februari 2020.
3.3
Gelet hierop heeft verweerder in het bestreden besluit terecht artikel 22 van de Gewedi en artikel 4 van het Besluit zoönosen als grondslag benoemd. Voor zover de grondslag niet volledig in het bestreden besluit is weergegeven, overweegt de voorzieningenrechter dat dit in de beslissing op bezwaar kan worden hersteld.
4.1
Verzoekster wijst er op dat in Verordening (EG) nr. 2160/2003 lidstaten de ruimte wordt gegeven om, met inachtneming van bepaalde criteria, nationale bestrijdingsprogramma’s vast te stellen, waarvan bemonstering een onderdeel vormt. Verweerder heeft volgens verzoekster derhalve ten onrechte zijn werkwijze omtrent het doen van een verificatietest aangepast naar aanleiding van het standpunt van de Europese Commissie.
4.2
Verweerder heeft, onder verwijzing naar zijn brief aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van de Staten-Generaal van 27 januari 2020 met kenmerk DGA-PAV/20025010, toegelicht dat onder druk van de Europese Commissie de wijze van bestrijding van salmonella in bepaalde pluimveebedrijven is aangepast. Na een eerste positief resultaat van de routinebemonstering bestaat de verplichting om de betreffende dieren direct af te voeren en kan niet eerst, zoals tot dan toe de praktijk was, standaard een verificatie test worden uitgevoerd, aldus verweerder.
4.3
De voorzieningenrechter overweegt hieromtrent het volgende. Artikel 5, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 2160/2003, in samenhang met bijlage I daarbij, gebiedt de lidstaten om nationale bestrijdingsprogramma’s vast te stellen voor onder meer zoönotische Salmonella bij pluimvee. Voorts geeft artikel 5, derde lid, aanhef en onder c, van deze Verordening aan dat de in bijlage II vermelde specifieke maatregelen in een dergelijk nationaal bestrijdingsprogramma dienen te worden opgenomen. In onderdeel C van bijlage II worden specifieke eisen gesteld voor vermeerderingskoppels van Gallus Gallus. De voorzieningenrechter ziet – anders dan verzoekster heeft betoogd – geen aanleiding onder deze soortaanduiding niet tevens begrepen te achten de door verzoekster gehouden kippen, welke behoren tot de Gallus Gallus domesticus. De in bijlage II genoemde specifieke eisen houden in dat wanneer op basis van de analyses van de monsters overeenkomstig de minimumbemonsteringsvoorschriften de aanwezigheid van Salmonella enteritidis is aangetoond, de maatregelen genoemd in de punten 3 tot en met 5 moeten worden getroffen. Punt 4 noemt daarbij dat alle dieren van het koppel moeten worden geslacht of vernietigd, waarbij elk risico op verspreiding van salmonella zoveel mogelijk moet worden voorkomen. Verweerder is derhalve gehouden om in het nationaal bestrijdingsprogramma op te nemen dat wanneer de aanwezigheid van Salmonella enteritidis is aangetoond, alle betreffende dieren van het koppel moeten worden geslacht of vernietigd.
In artikel 1, eerste lid, van Verordening (EU) nr. 200/2010 van de Commissie van 10 maart 2010 ter uitvoering van Verordening (EG) nr. 2160/2003 (hierna: Verordening (EU) nr. 200/2010) is een doelstelling van de Unie opgenomen voor het verminderen van de prevalentie van serotypen Salmonella bij volwassen vermeerderingskoppels van Gallus Gallus. Ingevolge het tweede lid van dit artikel is het testschema om na te gaan of de doelstelling van de Unie is verwezenlijkt in de bijlage beschreven.
4.4
Verweerder heeft aan de uit Verordening (EG) nr. 2160/2003 voortvloeiende verplichting uitvoering gegeven door het vaststellen van het ‘Nationale Salmonella Controle en Bestrijdingsplan’. De uitvoering van dit plan is vormgegeven in het ‘Draaiboek afhandelen verdenking en besmetting Zoönotische Salmonella pluimvee’ (hierna: Draaiboek). Wat betreft bemonstering is daarbij aangesloten bij het testschema als beschreven in de bijlage van Verordening (EU) nr. 200/2010. Naar aanleiding van het standpunt van de Europese Commissie, zoals bedoeld in de onder 4.2 genoemde kamerbrief en blijkend uit in het dossier gevoegde documenten, is recent een nieuwe versie van het Draaiboek vastgesteld, namelijk versie 2.03 van januari 2020. Hierin staat op pagina 7 beschreven: “bij (opfok)vermeerderingskoppels wordt dus geen standaard verificatie onderzoek uitgevoerd; het betreffende koppel wordt besmet verklaard op basis van de door de houder of dierenarts genomen monitoringsmonsters. Alleen wanneer het resultaat van het positieve monitoringsmonster niet betrouwbaar wordt geacht, kan er een verificatie onderzoek worden uitgevoerd.”
4.5
De voorzieningenrechter gaat er in het kader van de voorlopige voorzieningprocedure van uit dat het standpunt van de Europese Commissie steun vindt in de betreffende Verordeningen. De bewoordingen van deze Verordeningen, waarin specifieke maatregelen zijn voorgeschreven in geval een besmetting wordt aangetoond en waarin een testschema is neergelegd geven hiervoor voldoende aanknopingspunt. De bijlage bij Verordening (EU) nr. 200/2010 voorziet in punt 2.1.2.1 slechts in een standaard verificatietest in geval van een positief resultaat van de routinebemonstering op initiatief van de exploitant van een levensmiddelenbedrijf, indien die bemonstering op de broederij is uitgevoerd. In het geval die bemonstering (niet op de broederij, maar) op het bedrijf is uitgevoerd voorziet punt 2.1.2.2 van de bijlage bij een positieve uitslag van de routinebemonstering niet in een standaard verificatietest. Op grond van punt 4 van de bijlage, eerste gedachtestreepje, wordt het vermeerderingskoppel alsdan als positief beschouwd. Naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter valt dan ook niet in te zien dat de werkwijze van verweerder ten onrechte is aangepast aan het standpunt van de Europese Commissie.
5.1
Tussen partijen is niet in geschil dat in uitzonderingsgevallen, bij twijfel aan de juistheid van het resultaat van routinebemonstering op initiatief van de exploitant, ingevolge punt 2.2.2.2, onder c, van de bijlage bij Verordening (EU) nr. 200/2010 niettemin kan worden overgegaan tot het doen van een verificatietest, zoals ook is beschreven in het Draaiboek.
5.2.1
Verzoekster betoogt dat in dit geval sprake is van twijfel als hiervoor bedoeld en derhalve aanleiding bestaat voor het doen van een verificatietest. Zij wijst hiertoe op de resultaten van op haar initiatief – tijdens de door de voorzieningenrechter getroffen ordemaatregel –  uitgevoerde contra-onderzoeken, welke negatief waren voor salmonella enteritidis.
5.2.2
De voorzieningenrechter overweegt dat resultaten van een verificatietest, of in het geval van verzoekster de negatieve resultaten van een herhaalde routinebemonstering, een PCR test en twee MSRV testen, niet de betrouwbaarheid van de eerste routinetest aantasten. Met de systematiek van de genoemde verordeningen en het daarop gebaseerde Draaiboek, zou niet goed te verenigen zijn dat het verrichten van een verificatietest juist afhankelijk wordt gesteld van het resultaat van een nieuwe test, ook al zou de officiële verificatietest worden verricht op initiatief van verweerder terwijl de tests waarop verzoekster zich beroept, zijn uitgevoerd op haar initiatief. In alle gevallen gaat het om tests die worden uitgevoerd door een geaccrediteerd laboratorium volgens dezelfde criteria. Uit de omstandigheid dat de aanleiding voor een verificatietest is beperkt tot uitzonderingsgevallen moet naar het oordeel van de voorzieningenrechter worden afgeleid dat er iets uitzonderlijks aan de hand zou moeten zijn, voordat tot een verificatietest wordt besloten. Te denken valt dan eerder aan aperte fouten die zijn gemaakt bij het nemen van het routinemonster op initiatief van de exploitant, bijvoorbeeld aan duidelijke gevallen van contaminatie van het monster of verwisseling ervan. Indien het betoog van verzoekster zou worden gevolgd, zou dit immers in de praktijk opnieuw gemakkelijk leiden tot een standaard verificatietest, welke praktijk juist beperkt zou moeten blijven tot uitzonderingsgevallen.
5.3.1
Verzoekster heeft ter zitting desgevraagd omstandigheden aangevoerd die volgens haar aanleiding dienen te geven om aan de positieve uitslag van de routinetest te twijfelen. Zij heeft er op gewezen dat het pluimvee is gevaccineerd tegen salmonella, dat merkwaardig is dat er 3 stallen tegelijk besmet zijn bevonden, terwijl – zoals ter zitting is toegelicht door verzoeksters dierenarts – besmetting door voedsel nog nauwelijks voorkomt, dat de biosecurity van haar pluimveebedrijf op orde is en dat in 2019 iets minder dan 50% van de uitslagen vals positief bleken na door de NVWA uitgevoerd verificatieonderzoek.
5.3.2
De voorzieningenrechter overweegt dat de door verzoekster aangevoerde omstandigheden niet maken dat in haar geval sprake is van een uitzonderingsgeval. Het gaat daarbij niet om aperte fouten die zijn gemaakt bij het nemen van het routinemonster op initiatief van de exploitant. Bovendien zouden deze omstandigheden in een groot aantal gevallen reden kunnen geven om te twijfelen aan de juistheid van het resultaat van een routinebemonstering en zien ze te weinig specifiek op de situatie van verzoekster. Zo is het vaccineren tegen salmonella in Nederland niet ongebruikelijk en is er geen reden aan te nemen dat niet bij meer pluimveebedrijven de biosecurity op orde is. Aan de omstandigheid dat er 3 stallen tegelijk besmet zijn bevonden kunnen meer conclusies worden bevonden. Dit hoeft in elk geval geen aanleiding te zijn te twijfelen aan de juistheid van de testuitslag.
Gelet op het vorenstaande ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het oordeel dat er reden was te twijfelen aan de juistheid van de uitslag van de routinebemonstering op 10 februari 2020.
6. Voor zover verzoekster nog heeft betoogd dat verweerder ten aanzien van de gewijzigde werkwijze een overgangstermijn in acht had behoren te nemen, valt moeilijk in te zien dat verzoekster, door bijvoorbeeld het doen van investeringen, heeft ingespeeld op de oude werkwijze van verweerder dan wel op andere wijze in een nadeligere positie is komen te verkeren door de veranderde werkwijze van verweerder. Het betoog van verzoekster faalt dan ook.
7. De voorzieningenrechter wijst gelet op het voorgaande het verzoek af. De in de uitspraak van 19 februari 2020 bij wijze van ordemaatregel getroffen voorlopige voorziening is hiermee beëindigd.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, in aanwezigheid van mr. A. Verhoeven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 februari 2020.
w.g. J.L.W. Aerts	w.g. A. Verhoeven
Afschrift verzonden aan partijen op: