ECLI:NL:CBB:2020:76
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2012
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 februari 2020 in de zaak tussen
[naam 1] , h.o.d.n Melkveebedrijf [naam 2] , te [plaats] , appellant,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: C. Zieleman).
Procesverloop
Bij besluit van 5 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellant vastgesteld.
Bij besluit van 8 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij besluit van 28 februari 2019 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken en vervangen door het vervangingsbesluit, het primaire besluit herroepen  en het aan appellant toegekende fosfaatrecht verhoogd.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 december 2019. Appellant is in persoon verschenen. Verweerder liet zich vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en
[naam 3] .
Overwegingen
Omvang geding
1.	Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht strekt het beroep zich mede uit over het vervangingsbesluit. In dat beroep kunnen alle beroepsgronden worden besproken en bij een afzonderlijke beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit heeft appellant geen belang meer. In zoverre zal het College daarom het beroep niet-ontvankelijk verklaren.
Relevante bepalingen
2.1
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw bepaalt de minister het fosfaatrecht, indien, voor zover van belang, een landbouwer aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal 5% lager is door bouwwerkzaamheden, aan de hand van het melkvee waarover de landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt.
2.2
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
3.1
Appellant exploiteert een melkveehouderij, tot 2007 een gemengde veehouderij (melkveehouderij annex varkenshouderij). In 2007/2008 is het bedrijf omgeschakeld naar een exclusieve melkveehouderij. Vanaf 2011 heeft appellant ingezet op groei. Op 12 januari 2012 kreeg hij een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 voor het houden van 150 melkkoeien, op 1 juni 2015 verhoogd naar 167 melkkoeien. Op 30 maart 2015 is een omgevingsvergunning afgegeven voor de bouw van een melkveestal. Voor de bouw van die stal sloot appellant op 28 mei 2015 een aannemingsovereenkomst. Deze stal is in 2016 in gebruik genomen.
3.2
Aanvankelijk exploiteerde appellant het bedrijf in een maatschap met zijn ouders, in 2013 heeft appellant hun aandeel overgenomen. Zijn vader werd in 2012 ernstig ziek en overleed in 2014. Appellant zelf ondervond vanaf 28 maart 2013 schouderproblemen en later (tweemaal) een nekhernia. Op 1 januari 2013 hield appellant 73 melkkoeien, op 31 december 2013 waren dat er 76, op 20 februari 2014 telde de veestapel 77 melkkoeien en dat waren er 88 op 2 juli 2015. Op 2 juli 2015 hield appellant daarnaast 72 stuks jongvee. Op die datum was dat ook het maximaal aantal dieren waarvoor appellant over stalruimte beschikte. Na ingebruikneming van de stal in 2016 ontstond ruimte voor verdere uitbreiding.
Besluiten van verweerder
4.	Bij het primaire besluit, gehandhaafd bij het bestreden besluit, heeft verweerder het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op 4.144 kilogram (kg). Verweerder heeft het fosfaatrecht van appellant vastgesteld op basis van het aantal door hem op 2 juli 2015 gehouden dieren.
Beroepsgronden
5.1
Appellant voert aan dat hij door zijn eigen ziekten en de ziekte en het overlijden van zijn vader een knelgeval is als omschreven in artikel 23, zesde lid, van de Msw. Zijn veestapel zou op 2 juli 2015 groter zou zijn geweest als hij niet ziek was geworden en zijn vader niet ziek zou zijn geworden en zou zijn overleden.  Die omstandigheden hebben verhinderd dat de veestapel (zoals het plan was) naar uiteindelijk 167 melkkoeien is gegroeid. Verweerder had rekening moeten houden met de voorgenomen (maar op 2 juli 2015 nog niet gerealiseerde) groei van zijn veestapel.
5.2
Verder maakt volgens appellant het vervangingsbesluit een (onaanvaardbare) inbreuk op zijn eigendomsrecht. Hij heeft geïnvesteerd in vergroting van het bedrijf en die investeringen kan hij zonder uitbreiding van zijn veestapel niet benutten. Het voortbestaan van het bedrijf staat op het spel en als bewijs heeft hij een financieel rapport ingebracht, opgesteld door DLV Advies op 13 juli 2018 (het rapport). Daaruit komt naar voren dat exploitatie op basis van de toegekende fosfaatrechten nauwelijks rendement oplevert (een inkomen dat minder is dan het minimumloon). Het rapport gaat daarbij uit van een scenario waarbij appellant 92 melkkoeien en 35 stuks jongvee houdt.
Standpunt van verweerder
6.1
Verweerder ziet geen reden voor verdere verhoging van het fosfaatrecht, omdat appellant niet heeft aangetoond dat, uitgaande van 28 mei 2013 als alternatieve peildatum, de ziekte van zijn vader of zijn eigen medische toestand het aantal dieren of de melkproductie per 2 juli 2015 negatief heeft beïnvloed. Bij de toepassing van artikel 23, zesde lid, van de Msw houdt hij geen rekening met niet gerealiseerde uitbreidingsplannen.
6.2
Het recht van appellant op het ongestoord genot van zijn eigendom wordt met het bestreden besluit niet geschonden. Hij heeft geen bijzondere omstandigheden naar voren gebracht die maken dat sprake is van een bijzondere en buitenproportionele last.
Beoordeling
7.1
Als het fosfaatrecht door ziekte (of overlijden) van de landbouwer of een naast familielid minimaal 5% lager uitvalt dan de voor dat bedrijf gebruikelijke fosfaatproductie, dan wordt het fosfaatrecht op grond van artikel 23, zesde lid, van de Msw vastgesteld op basis van de hoeveelheid dieren en de excretieforfaits die het bedrijf zonder die ziekte(n) zou hebben gehad. In zijn uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232) heeft het College bevestigd dat daarbij steeds een vergelijking tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op 2 juli 2015 (de peildatum) moet plaatsvinden. Dat kan tot gevolg hebben dat de stagnatie in de groei ten gevolge van de ziekte of het overlijden, niet meer kan worden gecompenseerd. Dat sluit aan bij de uitdrukkelijke bedoeling van de wetgever om niet gerealiseerde uitbreidingen niet in aanmerking te nemen bij de vaststelling van het fosfaatrecht (zie Kamerstukken II, 2015/16, 34532, nr. 3, p. 40: “De knelgevallenvoorziening die in het wetsvoorstel is opgenomen betrekt bewust niet wat in de toekomst met de op 2 juli 2015 beschikbare productiemiddelen mogelijk zou zijn, maar kijkt naar het verleden (…)” en Kamerstukken II, 2016/17, 34532, nr. 7, p. 48: “Het gaat er nadrukkelijk niet om een vergelijking met de toekomst te maken. Ondernemers die voornemens waren hun bedrijf uit te breiden maar die uitbreiding nog niet hadden gerealiseerd, komen niet in aanmerking voor de knelgevallenvoorziening.”). Verweerder heeft gemotiveerd gesteld dat appellant niet voldoet aan de voorwaarde dat het fosfaatrecht op de peildatum minimaal 5% lager uitvalt; ten opzichte van 28 mei 2013 is het aantal dieren gestegen. Appellant heeft dit niet heeft betwist. De beroepsgrond, die wel de niet gerealiseerde uitbreidingen in aanmerking wil nemen, stuit hier op af.
7.2
Het fosfaatrechtenstelsel is voorzien bij wet en behelst een regulering van het eigendomsrecht van melkveehouders met als doel het milieu en de volksgezondheid te beschermen en te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn, waaronder het derogatiebesluit, en meer in het bijzonder dat de nationale fosfaatproductie beneden het mestproductieplafond wordt gebracht. Deze doelstellingen zijn algemene belangen als bedoeld in artikel 1 van het EP (zie de uitspraak van het College van 15 juni 2016, ECLI:NL:CBB:2016:149, onder 5.4). De wetgever heeft in redelijkheid een zwaar gewicht kunnen toekennen aan de bescherming van deze doelstellingen. Verder was voor melkveehouders als professionele ondernemers voorzienbaar dat na afschaffing van het melkquotum weer andere maatregelen, ook productiebeperkende maatregelen, zouden volgen (zie de uitspraken van 15 juni 2016, onder 5.5.3, en 21 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:414, onder 9.6.6, de heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018, ECLI:NL:CBB:2018:522, onder 5.9.1, en de uitspraak van 23 juli 2019, ECLI:NL:CBB:2019:291).
7.3
Tussen de eisen van het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu moet een redelijk evenwicht bestaan (‘fair balance’), er moet een redelijke, proportionele verhouding zijn tussen de gehanteerde maatregelen en het beoogde doel. Zowel met betrekking tot de keuze van die middelen als met betrekking tot hun geschiktheid om dat doel te bereiken heeft de wetgever een ruime beoordelingsvrijheid, maar de inmenging in het eigendomsrecht mag niet leiden tot een individuele en buitensporige last. Bij deze beoordeling komt gewicht toe aan alle omstandigheden van het geval, onder meer de omstandigheid dat getroffen bedrijven legaal zijn gestart of uitgebreid en investeringen hebben gedaan, op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van een specifiek aantal melkkoeien en jongvee.
7.4
De bewijslast om aan te tonen dat sprake is van een individuele en buitensporige last ligt bij appellant. Appellant stelt dat een rendabele exploitatie van zijn bedrijf na de invoering van het fosfaatrechtstelsel niet langer mogelijk is en beroept zich in dat verband op het rapport. Dat rapport mist daarvoor echter de bewijskracht. Het gaat namelijk uit van een, bedrijfseconomisch irreëel, scenario waarin appellant 422 kg fosfaatrecht onbenut laat. Bovendien wordt zonder overtuigende verklaring gerekend met een lagere melkprijs dan is vastgesteld in het Handboek Kwantitatieve Informatie Veehouderij en hanteert DLV Advies zonder verklaring in de verschillende scenario’s een uiteenlopende gemiddelde melkgift. Dat de exploitatie op basis van 167 melkkoeien (aanzienlijk) betere resultaten oplevert, wil het College wel aannemen, maar dat heeft in dit verband geen betekenis. De bouwvergunning voor de nieuwe stal is op 30 maart 2015 afgegeven en de stal is ruimschoots na de peildatum in gebruik genomen. De revisie van de milieuvergunning dateert van 1 juni 2015 en de (verdere) uitbreiding met 17 melkkoeien is appellant (dus) toegestaan op een tijdstip dat het vooruitzicht op overheidsingrijpen zich steeds sterker aftekende. Op 2 juli 2015 was de beschikbare stalruimte feitelijk volledig gevuld. Onduidelijk is in hoeverre appellant vóór
2 juli 2015 onomkeerbare verplichtingen is aangegaan. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
8.1
Het beroep tegen het vervangingsbesluit is ongegrond.
8.2
Reeds gelet op het door verweerder na het instellen van het beroep genomen vervangingsbesluit, ziet het College aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde verleende rechtsbijstand vast op € 525,- (1 punt voor het beroepschrift, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit ongegrond;
draagt verweerder op het griffierecht van € 170,- aan appellant te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 525,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, in aanwezigheid van mr. J.M.M. van Dalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 februari 2020.
w.g. R.C. Stam						w.g.  J.M.M. van Dalen