ECLI:NL:RBAMS:2019:8787
Rechtbank AMS — Uitspraak 


RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 19/414
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 oktober 2019 in de zaak tussen
Arbex Services B.V., te Amsterdam, eiseres
(gemachtigde: mr. D.R.D.A. Buren-Baks),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
verweerder
(gemachtigde: R.H. Lo Fo Sang).
Conclusie
1.	De rechtbank stelt eiseres niet in het gelijk. De rechtbank is van oordeel dat verweerder (hierna: de gemeente) bevoegd was om aan eiseres een boete op te leggen, omdat zij een woning heeft onttrokken aan de woningvoorraad. De rechtbank matigt de boete niet, omdat de rechtbank de hoogte van de boete niet onevenredig vindt.
Wat is er gebeurd?
2.1.
Eiseres is een uitzendbureau voor arbeidskrachten in de schoonmaakbranche. Eiseres huurt met ingang van [datum] de woning aan de [adres] in Amsterdam van de eigenaars van deze woning. Op 19 december 2017 heeft een buurtbewoner een melding bij de gemeente gedaan, waarin staat dat de woning illegaal zou worden verhuurd aan vier personen.
2.2.
Op 15 mei 2018 zijn twee handhavers van de gemeente bij de woning langs gegaan. Ze troffen in de woning een man en twee vrouwen van Roemeense nationaliteit aan, die verklaarden dat zij naar Nederland waren gekomen om te werken in de schoonmaak bij diverse hotels. Ze zijn in dienst van eiseres en eiseres houdt wekelijks € 90,- op hun salaris in als huur voor de woning. Ze delen de woning met zijn vieren. In elk van de twee slaapkamers staan twee bedden. De uitzendovereenkomsten tussen eiseres en de arbeidskrachten zijn aangegaan voor de duur van zes maanden.
2.3.
De gemeente heeft aan eiseres een voornemen gestuurd om een boete aan haar op te leggen, omdat eiseres de woning zonder vergunning aan de bestemming tot permanente bewoning heeft onttrokken. Eiseres heeft een schriftelijke zienswijze ingediend. Bij besluit van 25 juli 2018 heeft de gemeente een boete van € 20.500,- aan eiseres opgelegd. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt. De gemeente heeft een hoorzitting gehouden, waarop de bezwaren van eiseres zijn toegelicht. Bij besluit van 10 december 2018 heeft de gemeente het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard en daarmee de boete gehandhaafd.
2.4.
Eiseres heeft beroep ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank heeft op 1 oktober 2019 een zitting gehouden. Daarbij waren namens eiseres haar gemachtigde, haar wettelijk vertegenwoordiger [naam 1] en [naam 2] aanwezig. De gemeente heeft zich door zijn voornoemde gemachtigde laten vertegenwoordigen.
Het geschil dat de rechtbank beoordeelt
2.5.
De rechtbank toetst in deze uitspraak de rechtmatigheid van de opgelegde boete van € 20.500,- op grond van de beroepsgronden die eiseres daartegenin brengt.
Beoordelingskader
Wetgeving
3.1.
Op grond van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 is het verboden om een woonruimte anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden.
3.2.
Uit de rechtspraak van de hogerberoepsrechter blijkt dat ‘wonen’ in de zin van de Huisvestingswet het gebruik is van een woning met als doel aldaar gedurende langere tijd de meeste tijd hoofdverblijf te houden. Daarbij horen de kenmerken: inschrijving in de BRP, binding met en zorg voor de woonomgeving en gebruik door dezelfde personen volgens een vast patroon.
3.3.
In de toelichting bij de Huisvestingsverordening van de gemeente Amsterdam staat het volgende vermeld:
Onder “aan de bestemming onttrekken” wordt verstaan elk ander gebruik dan permanente bewoning. Met andere woorden, een woning mag niet worden gebruikt voor een ander doel dan voor permanente bewoning. De betekenis van het begrip “bewoning” is gelijk aan de betekenis die daaraan in het normale spraakgebruik wordt gehecht. Wie een huis “bewoont” en is ingeschreven in de basisregistratie personen heeft daar – permanent – zijn hoofdverblijf. Permanent houdt in een periode van tenminste zes maanden.
3.4.
In de Huisvestingsverordening is een gefixeerd boetestelsel neergelegd, waarbij rekening is gehouden met het proportionaliteits- en evenredigheidsbeginsel en per overtreding een vast boetebedrag is vastgesteld. De gemeente is bij het onttrekken van een woning aan de woonvoorraad, in beginsel verplicht een bestuurlijke boete op te leggen van € 20.500,-. De boete kan echter worden gematigd op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), als aannemelijk wordt gemaakt dat het boetebedrag wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Volgens vaste rechtspraak van de hogerberoepsrechter kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van de overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als zulke bijzondere omstandigheden.
Beleid
4.1
Zoals de rechtbank in een eerdere uitspraak heeft overwogen, begrijpt zij dat de gemeenteraad in de toelichting op de Huisvestingsverordening zelf de afweging heeft gemaakt welke boete voor het onttrekken van woonruimte aan de woningvoorraad evenredig is.
De gemeenteraad heeft bij het vaststellen van de hoogte van de boete gekozen voor een systematiek, waarbij het onttrekken van woonruimte het zwaarst wordt beboet. De boete is daarom vastgesteld op € 20.500,-. De schaarste aan woonruimten in Amsterdam verenigt zich slecht met het ongecontroleerd verdwijnen van woonruimten uit de woonruimtevoorraad. Het onttrekken van woonruimten zonder onttrekkingsvergunning wordt daarom als een zeer ernstige overtreding aangemerkt. Van de hoogte van de boete moet een afschrikwekkende werking uitgaan, reden waarom hier is gekozen voor de hoogst mogelijke boete, aldus het beleid van de gemeente. Bij deze overtreding wordt géén onderscheid gemaakt tussen het soort woning (zelfstandig, onzelfstandig, sociaal, geliberaliseerd, huur of koop). Verder is niet van belang of sprake is van een eigenaar met één of meerdere woningen (professionele verhuurder), een bemiddelaar of een huurder.
4.2.
De rechtbank vindt het beleid van de gemeente dat er bij het onttrekken van een woning is gekozen voor vastgestelde boetebedragen die dermate hoog zijn - dat zij een afschrikwekkende werking hebben - niet onredelijk. De rechtbank begrijpt dat de gemeente in deze tijd met websites als Airbnb en de grote schaarste aan woonruimte strikt beleid moet voeren om Amsterdam leefbaar te houden en de woonvoorraad te beschermen.
Was er sprake van een overtreding?
5.1.
De gemeente is van mening dat eiseres de woning aan de woningvoorraad heeft onttrokken, omdat de arbeidskrachten niet in de Basisregistratie personen (BRP) stonden ingeschreven en omdat ze niet langer dan zes maanden zouden blijven. Hieruit blijkt dat zij slechts tijdelijk in de woning verbleven en er geen sprake was van permanente bewoning.
5.2.
Eiseres voert in beroep aan dat zij zich als een goed werkgever gedroeg door het aanbieden van woonruimte aan haar arbeidskrachten. Het feit dat de woning tijdelijk werd verhuurd, maakt niet dat er geen sprake was van bewoning. Ook is de woning niet in onzelfstandige woonruimte omgezet, omdat er sprake was van het ter beschikking stellen van huisvesting aan buitenlandse werknemers.
5.3.
De rechtbank is van oordeel dat de gemeente terecht heeft vastgesteld dat de woning van eiseres niet werd ‘bewoond’ werd zoals bedoeld in de Huisvestingswet en de Huisvestingsverordening. Hiertoe is van belang dat de arbeidskrachten die in de woning verbleven, volgens eiseres hun hoofdverblijf in het buitenland hadden. Er is niet gebleken dat zij een huurovereenkomst met eiseres hadden; ze beschikten enkel over een arbeidsovereenkomst voor de duur van zes maanden. Ze stonden niet in de BRP ingeschreven. Uit de meldingen van de buurtbewoners blijkt dat de arbeidskrachten telkens niet langer dan een of twee maanden in de woning verbleven. Uit al deze omstandigheden komt naar voren dat de arbeidskrachten niet de intentie hadden om permanent in de woning te verblijven en dat dus het duurzame karakter dat bij ‘bewoning’ hoort ontbrak.
5.4.
De gemeente heeft daarom terecht geconcludeerd dat eiseres de woning aan de woningvoorraad heeft onttrokken. De gemeente was dus bevoegd om een boete aan eiseres op te leggen.
Moet de boete worden gematigd?
6.1.
Er is volgens de gemeente geen reden om de boete te verlagen.
6.2.
Eiseres vindt dat de boete onredelijk hoog is, omdat zij geen winst maakt op de verhuur van de woning. Daarnaast heeft de gemeente miskend dat er een maatschappelijke behoefte in Amsterdam bestaat aan buitenlandse arbeidskrachten en daarmee ook aan hun huisvesting.
6.3.
De gemeente heeft aan eiseres een boete van € 20.500,- opgelegd. Bij de beoordeling van de hoogte van de boete kijkt de rechtbank onder meer naar de ernst van de overtreding. Hierbij is van belang dat eiseres, door het onderbrengen van tijdelijke arbeidskrachten in de woning, de woning voor langere duur aan de bestemming van bewoning heeft onttrokken. De ernst van de overtreding is daarmee gegeven. Daarnaast blijkt uit de meldingen van de buurtbewoners dat het onderbrengen van vier volwassenen in een woning met twee slaapkamers zorgde voor veel geluidsoverlast.
6.4.
Verder is er naar het oordeel van de rechtbank ook geen sprake van verminderde verwijtbaarheid. Uit de verklaringen op de zitting van [naam 1] en [naam 2] , blijkt dat zij op de hoogte waren van de regels over woningonttrekking in Amsterdam. Ze hebben geen vergunning voor de woningonttrekking aangevraagd, omdat ze dachten dat zij daar niet voor in aanmerking zouden komen. Toch hebben ze de woning aan de woningvoorraad onttrokken. Ze hebben dus willens en wetens de overtreding begaan. Het feit dat eiseres in een maatschappelijke behoefte voorziet door buitenlandse arbeidskrachten naar Nederland te halen en hen van passend onderdak te voorzien, maakt niet dat de overtreding van de regels minder verwijtbaar is. Het staat eiseres vrij deze problematiek bij de politiek of in een bezwaarprocedure aan te kaarten, maar zolang de regelgeving hier geen uitzondering op maakt ligt het op de weg van eiseres om een vergunning aan te vragen.
6.5.
Ook de omstandigheid dat eiseres geen winst maakte op het ter beschikking stellen van de woning aan haar arbeidskrachten, vormt geen aanleiding om de boete te matigen. Verder is er niet gebleken dat eiseres onvoldoende draagkracht heeft om de boete te kunnen voldoen.
6.6.
De rechtbank concludeert daarom dat er geen aanleiding bestaat om de boete te matigen. De boete voor eiseres blijft dus € 20.500,-. Het beroep is ongegrond en er is geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.Z. Achouak el Idrissi, rechter, in aanwezigheid van mr. F.P. van Straelen, gerechtsjurist
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 oktober 2019.
rechter
gerechtsjurist	(griffier ter zitting)
Afschrift verzonden aan partijen op:
Bent u het niet met de beslissing eens?
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State (de Afdeling) van 6 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3313, rechtsoverweging 5.1.
Huisvestingsverordening Amsterdam 2016, p.72.
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 12 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1849, rechtsoverweging 4.3.
Zie de uitspraak van deze rechtbank van 8 januari 2019 (ECLI:NL:RBAMS:2019:150).