ECLI:NL:RVS:2019:3831
Raad van State — Uitspraak 


201806768/1/A1.
Datum uitspraak: 13 november 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Du-Do Aanhangwagens B.V., gevestigd te Dordrecht,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 6 juli 2018 in zaak nr. 17/5954 in het geding tussen:
Du-Do Aanhangwagens
en
het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht.
Procesverloop
Bij besluit van 26 april 2017 heeft het college Du-Do Aanhangwagens B.V. (hierna: Du-Do Aanhangwagens) onder oplegging van een dwangsom gelast het handelen in strijd met het bestemmingsplan te (laten) staken en gestaakt te houden, door de bedrijfsactiviteiten van Du-Do Aanhangwagens op het perceel Stevensweg 59A te Dordrecht te beëindigen en beëindigd te houden.
Bij besluit van 29 augustus 2017 heeft het college het door Du-Do Aanhangwagens daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de last onder dwangsom van 26 april 2017 aangepast wat betreft de motivering.
Bij uitspraak van 6 juli 2018 heeft de rechtbank het door Du-Do Aanhangwagens daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Du-Do Aanhangwagens hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Du-Do Aanhangwagens heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 september 2019, waar Du-Do Aanhangwagens, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. D.C. Alblas en M.K. Moerman, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Du-Do Aanhangwagens exploiteert sinds september 2016 vanuit het perceel Stevensweg 59A te Dordrecht een bedrijf voor onder meer de verhuur van aanhangwagens aan derden. De verhuur van aanhangwagens vond voorheen plaats vanaf het perceel Stevensweg 65 te Dordrecht. Het college heeft naar aanleiding van een controle op het perceel Stevensweg 59A te Dordrecht een last onder dwangsom opgelegd, die inhoudt dat de bedrijfsactiviteiten dienen te worden beëindigd door de verhuur van aanhangwagens aan derden, inhoudende de uitgifte en de inname van aanhangwagens op het perceel, te staken en gestaakt te houden. Het college heeft de last onder dwangsom gebaseerd op overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, in samenhang gelezen met de artikelen 18, lid 18.1, onder a, en, lid 18.4, onder a, van de regels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Dubbeldam" (hierna: het bestemmingsplan).
Goede procesorde
2.    Du-Do Aanhangwagens betoogt in hoger beroep dat de rechtbank in strijd met de goede procesorde het verweerschrift van het college dat eerst ter zitting is overgelegd heeft geaccepteerd. Hiertoe voert Du-Do Aanhangwagens aan dat zij ter zitting niet heeft kunnen beoordelen of het college aanvullingen in het verweerschrift heeft opgenomen die niet eerder zijn aangedragen. Gelet hierop heeft Du-Do Aanhangwagens niet adequaat kunnen reageren op hetgeen is aangedragen, in het bijzonder de verwijzing naar enkele uitspraken, door het college in het verweerschrift.
2.1.    Tussen partijen is niet in geschil dat het college voorafgaand aan de zitting geen verweerschrift heeft overgelegd. Eerst ter zitting heeft het college gereageerd op het hoger beroepschrift. In reactie hierop heeft Du-Do Aanhangwagens te kennen gegeven daarop niet adequaat te kunnen reageren. In verband daarmee heeft Du-Do Aanhangwagens een beroep gedaan op de goede procesorde.
2.2.    Ook na afloop van de beroepstermijn en indien die termijn is gegeven, na afloop van de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), kunnen, gelet op artikel 8:58 van de Awb, nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken worden ingediend, tenzij dat in strijd is met een goede procesorde. Dat is het geval, indien de nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken verwijtbaar zodanig laat worden ingediend, dat de andere partijen worden belemmerd om daarop adequaat te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor anderszins wordt belemmerd (zie de uitspraak van 4 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2675).
2.3.    De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling de reactie van het college op het hoger beroepschrift in haar beoordeling kunnen betrekken. Aan dit oordeel ligt ten grondslag dat het college ook tijdens de zitting nog mag reageren op de hoger beroepsgronden van Du-Do Aanhangwagens. Ter zitting heeft het college een deel van een stuk met het opschrift "verweerschrift" als pleitnotitie voorgelezen. Dit deel betrof anderhalf pagina en bevatte een reactie op de in hoger beroep door Du-Do Aanhangwagens ingenomen standpunten over indirecte hinder, de door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten opgestelde handreiking "Bedrijven en Milieuzonering" (hierna: VNG-brochure) en de meting van de geluidsdeskundige van de omgevingsdienst. Deze reactie was niet zodanig dat Du-Do Aanhangwagens daarop niet adequaat kon reageren. Daarbij is van belang dat de door het college genoemde uitspraken openbaar zijn.
Het betoog faalt.
Het overgangsrecht
3.    Du-Do Aanhangwagens betoogt dat de rechtbank is uitgegaan van een te enge benadering van het overgangsrecht. De beoordeling van de rechtbank sluit meer aan op het persoonsgebonden overgangsrecht, waarbij een voortzetting niet meer mogelijk is als het voorgaande bedrijf stopt. Verder voert Du-Do Aanhangwagens aan dat de omstandigheden in de onderhavige zaak ertoe nopen een uitzondering te maken op het overgangsrecht. Deze omstandigheden zijn gelegen in de beoordeling van de gemeenteraad over het bedrijf Du-Do. Zo is in de toelichting van zowel het geldende bestemmingsplan als het bestemmingsplan "6de herziening Dubbeldam, locatie Stevensweg" aangegeven dat Du-Do als een categorie 2 bedrijf wordt beschouwd.
3.1.    De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat het gebruik van het perceel Stevensweg 59A voor onder meer de verhuur van aanhangwagens aan derden niet is toegestaan op grond van het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Dubbeldam". Daartoe overweegt de rechtbank dat geen sprake is van voortgezet gebruik zoals bedoeld in artikel 31.1 van de planregels. Een beroep op artikel 31.2 van de planregels kan volgens de rechtbank evenmin slagen, omdat dit artikel gaat over een verandering van het in artikel 31.1 bedoelde voortgezette gebruik.
3.2.    Op het perceel Stevensweg 59A rust ingevolge het bestemmingsplan de bestemming "Wonen" en "Bedrijf", dit laatste uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "bedrijf". Het perceel Stevensweg 59A heeft een aanduiding "bedrijf".
3.3.    Artikel 18, lid 18.4, van de planregels luidt:
"Voor het gebruik gelden de volgende regels:
a. binnen bedrijf als bedoeld in lid 18.1 onder c zijn uitsluitend bedrijven in de categorieën 1 en 2 van de tot deze regels behorende Staat van Bedrijfsactiviteiten toegestaan;
[…]"
Artikel 18, lid 18.5, aanhef en onder a, van de planregels luidt:
"Burgemeester en wethouders kunnen met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in:
a. lid 18.4 onder a ten behoeve van bedrijven die niet in de Staat van Bedrijfsactiviteiten zijn vermeld, of ten behoeve van activiteiten in een hogere categorie zijn vermeld. Een omgevingsvergunning wordt uitsluitend verleend:
1. indien de betreffende bedrijfsactiviteit naar aard en invloed op de omgeving kan worden gelijkgesteld met bedrijfsactiviteiten die ter plaatse krachtens lid 4.4 onder a zijn toegestaan;
2. nadat advies is ingewonnen van de Omgevingsdienst Zuid-Holland-Zuid.
[…]"
Artikel 31, lid 31.1, luidt:
"Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet."
Artikel 31, lid 31.2, luidt:
"Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het eerste lid, te veranderen of te laten veranderen in een ander met het plan strijdige gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind."
Artikel 31, lid 4, luidt:
"Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan."
3.4.    Onder verwijzing naar de uitspraak van 10 november 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR5459 overweegt de Afdeling dat het overgangsrecht inhoudt dat het desbetreffende gebruik van de gronden, hoewel dit niet wordt gezien als het meest wenselijke gebruik, gedurende de planperiode nog wel is toegestaan. Het streven is gericht op beëindiging van dit gebruik en realisatie van de bestemming die aan de gronden is toegekend overeenkomstig de bij die bestemming behorende planregels. Met het overgangsrecht wordt derhalve beoogd een tijdelijke situatie te overbruggen totdat de gewenste bestemming met inachtneming van genoemde planregels wordt verwezenlijkt. Het is niet bedoeld voor gebruik dat niet binnen de planperiode zal worden beëindigd. Dit brengt met zich dat gebruik dat reeds onder het overgangsrecht van het vorige plan viel, in beginsel niet opnieuw onder het overgangsrecht mag worden gebracht. Het overgangsrecht biedt de bestaande gebruiker die gerechtvaardigde rechten en belangen heeft de mogelijkheid het gebruik voort te zetten totdat de gegeven bestemming overeenkomstig de planregels wordt verwezenlijkt. Uit het karakter van het overgangsrecht vloeit voort dat dit beperkt moet worden opgevat.
3.5.    Vaststaat dat ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan Du-Do Aanhangwagens niet op het perceel was gevestigd. Op dat moment was daar Respect Meubelen gevestigd, een bedrijf waar meubels werden gemaakt. Deze bedrijfsactiviteiten zijn in maart 2016 gestaakt. Du-Do Aanhangwagens is in september 2016 gestart met de verhuur van aanhangwagens vanaf het perceel. Gelet op deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht overwogen dat geen sprake is van een voortzetting van de bedrijfsactiviteiten als bedoeld in artikel 31, lid 31.1, van de planregels en dat daarom ook geen sprake kan zijn van een verandering als bedoeld in artikel 31, lid 31.2, van de planregels. Gelet op het karakter van het overgangsrecht is deze uitleg juist.
3.6.    De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat de activiteiten van Du-Do Aanhangwagens in strijd zijn met het geldende bestemmingsplan. Het college was daarom bevoegd handhavend op te treden.
Het betoog faalt.
4.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Concreet zicht op legalisatie
5.    Du-Do Aanhangwagens betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college diende af te zien van handhavend optreden, omdat zicht op legalisatie bestaat. Hiertoe voert Du-Do Aanhangwagens aan dat zij moet worden aangemerkt als een bedrijf in categorie 2, zodat de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid die is neergelegd in artikel 18, lid 18.5, onder a, van de planregels van toepassing is. Het hoger beroep van Du-Do Aanhangwagens richt zich in het bijzonder tegen de geluidsnormen die het college en de rechtbank hebben gehanteerd bij het beoordelen van het aspect geluid. Het college en de rechtbank hebben voor de geluidsnormen aansluiting gezocht bij de normen uit de VNG-brochure.
5.1.    Voor concreet zicht op legalisatie door middel van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan dient ten tijde van de besluitvorming ten minste een begin te zijn gemaakt met de voor de verlening van een omgevingsvergunning vereiste procedure, hetgeen niet mogelijk is zonder aanvraag (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2735).
5.2.    Ten tijde van het besluit van 26 april 2017 was geen aanvraag bij het college ingediend. Evenmin was ten tijde van het besluit van 29 augustus 2017 een aanvraag ingediend, zodat alleen daarom al geen concreet licht op legalisering bestond.
5.3.    Het college heeft toch bezien of legalisering mogelijk zou zijn. Daarom zal de Afdeling hierna het onder 5 weergegeven betoog van Du-Do Aanhangwagens bespreken.
5.4.    Op grond van artikel 18, lid 18.4, van de planregels zijn op het perceel Stevensweg 59A uitsluitend bedrijven in de categorieën 1 en 2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten toegestaan. Artikel 18, lid 18.4, onder a, van de planregels bepaalt dat met een omgevingsvergunning van het voorgaande kan worden afgeweken ten behoeve van activiteiten die in een hogere categorie zijn vermeld, indien de betreffende bedrijfsactiviteit naar aard en invloed op de omgeving kan worden gelijkgesteld met bedrijfsactiviteiten van bedrijven in de categorieën 1 en 2.
5.5.    Bij een binnenplanse afwijking moet volgens de VNG-brochure worden beoordeeld of een specifieke activiteit voldoet aan de voorwaarden zoals geformuleerd in de planregels. De planregels bepalen in de regel dat voor een bedrijf of activiteit uit een hogere milieucategorie een vergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan kan worden verleend indien de concreet voorgenomen activiteit qua aard en invloed op de omgeving vergelijkbaar is met de activiteiten die wel zijn toegestaan. Dit betekent dat aangetoond moet worden dat de milieubelasting van de beoogde activiteit niet groter is dan de milieubelasting van activiteiten binnen de maximaal toelaatbare milieucategorie.
5.6.    De Afdeling overweegt dat het college in het kader van de beoordeling of Du-Do Aanhangwagens gelijkgesteld kan worden met een categorie 2 bedrijf aansluiting heeft kunnen zoeken bij de VNG-brochure. Niet is gebleken dat het aansluiten bij de VNG-brochure tot gevolg heeft dat nooit van de bevoegdheid, neergelegd in artikel 18, lid 18.4, van de planregels gebruik gemaakt zou kunnen worden.
5.7.    In paragraaf B5.2 van bijlage 5 van de VNG-brochure is een stappenplan opgenomen waarmee beoordeeld kan worden of de activiteiten van Du-Do Aanhangwagens wat geluidbelasting betreft gelijkgesteld kan worden met een categorie 2 bedrijf. Met het oog daarop heeft Du-Do Aanhangwagens het rapport akoestisch onderzoek verricht door M-Tech van 31 maart 2017 overgelegd. De Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid heeft dit onderzoek beoordeeld en het niet in orde bevonden. Dit oordeel is neergelegd in een memo van 18 april 2017. Daarin staat als bezwaar onder meer vermeld dat de indirecte hinder niet is getoetst. M-Tech heeft hierop met een notitie van 24 mei 2017 gereageerd. In de conclusie staat dat nog als actie zal worden ondernomen, het bepalen van de geluidbelasting vanwege de verkeersaantrekkende werking. Dit is niet gebeurd. De omstandigheid dat er discussie bestaat over de vraag waarbij de geluidbelasting vanwege het verkeer op de oprit moet worden betrokken, doet er niet aan af dat geen inzicht is geboden of voldaan wordt aan de maximale geluidbelasting ten gevolge van de verkeersaantrekkende werking.
5.8.    De rechtbank heeft, in navolging van het college, terecht geconcludeerd dat ten tijde van het besluit op bezwaar geen concreet zicht op legalisering bestond.
Het betoog faalt.
Conclusie
6.    Het hoger beroep is ongegrond.
7.    Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
w.g. Pans    w.g. Soede
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 november 2019
270-935.