ECLI:NL:CBB:2020:126
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/1368
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 maart 2020 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. [NAAM]. J.M.M. Kroon),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J.G. Biesheuvel).
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 5 april 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante kennelijk ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Bij besluit van 24 september 2018 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken en vervangen door het vervangingsbesluit en het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 januari 2020. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Voor verweerder is tevens verschenen
[naam 2] .
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw stelt de minister het op een bedrijf rustende fosfaatrecht per 1 januari 2018 vast in overeenstemming met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 (de peildatum) op het bedrijf is gehouden en geregistreerd.
1.2
Ingevolge artikel 23, zesde lid, van de Msw, bepaalt de minister, indien een landbouwer voor 1 april 2018 meldt en aantoont dat het reguliere fosfaatrecht minimaal vijf procent lager is door bouwwerkzaamheden, diergezondheidsproblemen, ziekte, ziekte of overlijden van een persoon van het samenwerkingsverband van de landbouwer of een bloed- of aanverwant in de eerste graad, of vernieling van de melkveestallen (de 5%-norm), het fosfaatrecht aan de hand van het melkvee waarover deze landbouwer zonder deze buitengewone omstandigheden zou hebben beschikt (de knelgevallenregeling).
1.3
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante exploiteert een melkveehouderij in [plaats] . Vóór 2015 exploiteerde zij haar bedrijf aan de [adres 1] , waar zij 100 melk- en kalfkoeien en 45 stuks jongvee kon houden. Appellante heeft in februari 2015 een bestaand melkveebedrijf overgenomen aan de [adres 2] .
2.2
Op 23 december 2014 heeft appellante een melding gedaan als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit milieubeheer voor - voor zover hier relevant - de uitbreiding van haar inrichting aan de [adres 2] van 64 naar 100 melk- en kalfkoeien en van 44 naar 64 stuks jongvee. Op 27 april 2015 is aan appellante een vergunning verleend op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw) voor het houden van 100 melk- en kalfkoeien en 64 stuks jongvee op de locatie aan de [adres 2] . Op 22 juni 2015 is aan appellante een
Nbw-vergunning verleend voor het houden van 98 melk- en kalfkoeien en 40 stuks jongvee op de locatie aan de [adres 1] .
2.3
Appellante is op 28 januari 2015 een financieringsovereenkomst aangegaan met de Rabobank voor een bedrag van in totaal € 605.000,- ten behoeve van de aankoop van de locatie aan de [adres 2] en de verbouwing van de bestaande stal op deze locatie.
2.4
Na de verbouwing van de bestaande stal op de locatie aan de [adres 2] heeft appellante haar melk- en kalfkoeien in september 2015 hiernaartoe verplaatst. Haar jongvee en droogstaande koeien is zij blijven houden op haar locatie aan de [adres 1] .
2.5
Op de peildatum hield appellante 96 melk- en kalfkoeien en 64 stuks jongvee op haar bedrijf.
Besluiten van verweerder en omvang van het geschil
3.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op 4.449 kg. Wat betreft de dieraantallen is verweerder uitgegaan van de aantallen die op de peildatum op het bedrijf aanwezig waren. Verweerder heeft een korting toegepast van
166,3 kg. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Bij het vervangingsbesluit heeft hij het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Ten aanzien van het beroep van appellante op de knelgevallenregeling heeft verweerder in het vervangingsbesluit geconcludeerd dat appellante niet als knelgeval kan worden aangemerkt, omdat niet is gesteld of gebleken dat zij als direct gevolg van de bouwwerkzaamheden gedwongen was (een deel van het) melkvee af te voeren of elders onder te brengen. Ten aanzien van het bezwaar van appellante dat er sprake is van strijd met artikel 1 van het EP heeft verweerder in het vervangingsbesluit geconcludeerd dat het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd is met artikel 1 van het EP en dat er geen sprake is van een individuele en buitensporige last, omdat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden, anders dan de gemelde bijzondere omstandigheden op grond van de knelgevallenregeling en de financiële last.
3.2
Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft
het beroep van appellante van rechtswege mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het
bestreden besluit is ingetrokken en is vervangen door het vervangingsbesluit en gesteld, noch
gebleken is dat appellante nog belang heeft bij beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, zal het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk worden verklaard.
Beroepsgronden
4.1
Appellante voert aan dat verweerder ten onrechte heeft vastgesteld dat zij niet aan de voorwaarden van de knelgevallenregeling als bedoeld in artikel 23, zesde lid, van de Msw voldoet. In haar geval was er sprake van bouwwerkzaamheden. Door de bouwwerkzaamheden van de stal aan de [adres 2] was de locatie in september 2015 klaar om dieren te huisvesten. Als appellante de locatie direct bij aankoop - in februari 2015 - in gebruik had kunnen nemen, had zij op de peildatum de volledige stalcapaciteit kunnen benutten. Verweerder had de (nog) niet gerealiseerde groei bij de berekening van de knelgevallenrekening moeten betrekken. Door de noodzakelijke bouwwerkzaamheden zijn minder fosfaatrechten toegekend.
4.2
Voorts voert appellante aan dat het fosfaatrechtenstelsel, inclusief de toepassing van een korting op het aantal fosfaatrechten, het ongestoord genot van haar eigendom aantast. Het stelsel kan de ‘fair balance’ toets niet doorstaan, omdat dit niet voorzienbaar was. Verder is er in haar geval sprake van een individuele en buitensporige last. Zij is vóór de peildatum
onomkeerbare investeringsverplichtingen aangegaan en beschikte over de benodigde vergunningen voor uitbreiding, maar kon de uitbreiding door de fosfaatrechtenvaststelling niet realiseren. Met de aankoop van de locatie aan de [adres 2] en de verbouwing van de stal op die locatie wilde appellante, zo heeft zij ter zitting toegelicht, groeien van 100 melk- en kalfkoeien en rond de 45 stuks jongvee naar 125 melk- en kalfkoeien en 98 stuks jongvee. Door de fosfaatrechtenvaststelling kan zij een groot deel van haar stalcapaciteit niet benutten. De melkopbrengst is onvoldoende om haar vaste lasten te kunnen voldoen en de bedrijfscontinuïteit komt door de fosfaatrechtenvaststelling in gevaar.
4.3
Ter onderbouwing van haar betoog dat er sprake is van een individuele en buitensporige last heeft zij een rapport van 29 maart 2019 (rapport) overgelegd - opgesteld door [naam 3] van [naam 4] - waarin de gevolgen van de invoering van het fosfaatrechtenstelsel voor appellante zijn vastgesteld. In het rapport is een financiële vergelijking gemaakt tussen drie scenario’s. Scenario 1 gaat uit van het aantal toegekende fosfaatrechten en scenario 3 gaat uit van het aantal toegekende fosfaatrechten met aankoop van de voor de uitbreiding nog ontbrekende fosfaatrechten. Scenario 2 gaat uit van de realisering van de uitbreiding zonder invoering van het fosfaatrechtenstelsel. In het rapport is een schadeberekening gemaakt voor scenario’s 1 en 3. De schade voor scenario 1 is begroot op € 126.060,- en voor scenario 3 op € 247.873,-.
Standpunt van verweerder
5.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat hij de knelgevallenregeling juist heeft toegepast. Gesteld noch gebleken is dat appellante, voorafgaand aan of op de peildatum, als direct gevolg van de bouwwerkzaamheden melkvee heeft moeten afvoeren of elders moest onderbrengen. De knelgevallenregeling voorziet niet in de mogelijkheid om rekening te houden met beoogde groei na de peildatum.
5.2
Voorts acht verweerder het fosfaatrechtenstelsel niet in strijd met het in artikel 1 van het EP neergelegde recht op eigendom. Hij heeft de achtergrond van het fosfaatrechtenstelsel uiteengezet en gewezen op de uitspraken van het College die hierover al zijn gedaan. Voorts betwist verweerder dat op appellante een individuele en buitensporige last rust. Door in weerwil van de naderende productiebeperkende maatregelen vast te houden aan de beoogde uitbreiding heeft zij een meer dan gebruikelijk ondernemersrisico genomen waarvan de gevolgen voor haar rekening dienen te komen. Niet is gebleken van een bedrijfseconomische noodzaak tot uitbreiding. Verweerder heeft ook een aantal kanttekeningen geplaatst bij het door appellante overgelegde rapport, waarvan de belangrijkste is dat de fosfaatrechtenvaststelling de bedrijfscontinuïteit van appellante niet in gevaar brengt. Bovendien had appellante de mogelijkheid om in 2018 750 kg fosfaatrechten aan te kopen.
Beoordeling
6.1
Naar het oordeel van het College heeft verweerder een juiste toepassing gegeven aan de knelgevallenregeling. Met verweerder is het College van oordeel dat het causaal verband ontbreekt nu gesteld noch is gebleken dat appellante door de bouwwerkzaamheden minder melkvee hield op de peildatum. Zoals het College in zijn uitspraak van 9 januari 2019 (ECLI:NLCBB:2019:4, onder 5.2) heeft geoordeeld en in de uitspraak van 11 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:232, onder 4.1) heeft bevestigd, wordt ook in geval van (deels gerealiseerde) uitbreidingsplannen een vergelijking gemaakt tussen de bedrijfssituatie op het moment van het intreden van de buitengewone omstandigheid en de bedrijfssituatie op de peildatum. Daarbij wordt geen rekening gehouden met op de peildatum (nog) niet gerealiseerde uitbreidingen. Het College volgt verweerder daarom in zijn standpunt dat appellante niet aan de voorwaarden van de knelgevallenregeling voldoet.
6.2
Het betoog van appellante dat het fosfaatrechtenstelsel, inclusief de toepassing van de korting, op het niveau van de regeling strijd oplevert met artikel 1 van het EP faalt. Het College verwijst hiervoor naar zijn heropeningsbeslissing van 17 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:522) en uitspraken van 9 januari 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:1-7). Daarin heeft hij al geoordeeld dat het fosfaatrechtenstelsel op regelingsniveau verenigbaar is met artikel 1 van het EP. In de uitspraak van 23 juli 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:291) heeft het College dit oordeel verder gemotiveerd. In de uitspraak van 25 februari 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:114, onder 6.2 en verder) heeft het College zijn beoordelingskader voor de fair balance op individueel niveau en daarmee over de individuele en buitensporige last nader gemotiveerd.
6.3
Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat het fosfaatrechtenstelsel een individuele en buitensporige last op haar legt. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.4
Bij de beoordeling of een last in het individuele geval van de betrokken melkveehouder buitensporig is moeten alle betrokken belangen van het individuele geval worden afgewogen. In dat verband is vooral relevant de mate waarin het fosfaatrechtenstelsel de individuele melkveehouder raakt. Niet ieder vermogensverlies als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel en het toegekende fosfaatrecht vormt een buitensporige last. Voor de situatie waarin sprake is van een uitbreiding van het bedrijf, zoals bij appellante, is verder van belang of en zo ja op welk moment, in welke mate en met welke noodzaak of andere motieven de melkveehouder haar bedrijf legaal heeft uitgebreid op grond van door de overheid verleende vergunningen voor het houden van specifieke aantallen melkvee en daartoe onomkeerbare investeringen is aangegaan (zie de uitspraak van 23 juli 2019, hiervoor aangehaald, onder 6.8.2).
6.5
Het College stelt vast dat appellante ten opzichte van het toegekende aantal fosfaatrechten (4.449 kg) een aanzienlijk aantal fosfaatrechten tekortkomt om haar stalcapaciteit te benutten dan wel haar voorgenomen bedrijfsvoering (inclusief de uitbreidingsplannen) te kunnen uitvoeren. Volgens appellante had verweerder haar 9.745 kg fosfaatrechten moeten toekennen om haar stalcapaciteit te kunnen benutten en komt zij daarvoor aldus 5.296 kg fosfaatrecht tekort. Het College wil wel aannemen dat appellante door het fosfaatrechtenstelsel financieel wordt geraakt, maar dat betekent niet dat daarom reeds sprake is van een individuele en buitensporige last. Voor zover dat tekort het gevolg is van de door verweerder toegepaste korting op het fosfaatrecht, moet worden geoordeeld dat appellante in zoverre niet individueel wordt getroffen door het fosfaatrechtenstelsel, omdat die korting wordt toegepast op alle melkveehouders met uitzondering van grondgebonden bedrijven. De beslissing van appellante om te investeren in de uitbreiding van het bedrijf, moet worden gezien als ondernemersbeslissing waaraan risico’s inherent zijn en waarvan appellante in beginsel zelf de nadelige gevolgen draagt. In wat appellante heeft aangevoerd ziet het College geen aanleiding om van dat beginsel af te wijken. In dat verband is van belang dat appellante gelet op het tijdstip van de gedane investeringen (vanaf januari 2015) een zekere mate van voorzichtigheid had moeten betrachten en zich had moeten realiseren dat zeker een uitbreiding als hier aan de orde en meer in het bijzonder de aankoop van een nieuwe locatie op dat moment voor haar meer dan de gebruikelijke ondernemersrisico’s met zich zou brengen. De voor melkveehouders onzekere periode voorafgaand aan de afschaffing van het melkquotum noopte daar immers toe, ook omdat reeds in 2013 is gewaarschuwd dat (dreigende) overschrijding van het fosfaatproductieplafond kon leiden tot productiebeperkende maatregelen, waaronder dierrechten (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 28 januari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:56, onder 7.2.3, en 11 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:84, onder 6.2.2). Dat appellante de uitbreiding heeft gedaan met het oog op de toetreding van de zoon tot de maatschap en de kansen die de afschaffing van het melkquotum hiervoor bood, neemt niet weg dat zij hier zelf de verantwoordelijkheid draagt voor de risico’s die zij daarmee heeft genomen door op dat moment in de tijd te investeren. In dat licht bezien komt aan het door appellante overgelegde rapport niet de waarde toe die zij daaraan gehecht wenst te zien.
6.6
Het College komt tot de conclusie dat het vervangingsbesluit niet in strijd is met artikel 1 van het EP.
Slotsom
7.1
Omdat het vervangingsbesluit pas in beroep is voorzien van een toereikende motivering is dit in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet deugdelijk gemotiveerd. Het College ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, aangezien aannemelijk is dat appellante door dit gebrek niet is benadeeld. Met een deugdelijke motivering zou een besluit met gelijke uitkomst zijn genomen. Dit leidt ertoe dat het beroep ongegrond zal worden verklaard.
7.2
Gelet op het door verweerder na het instellen van het beroep genomen vervangingsbesluit en het hiervoor onder 7.1 geconstateerde gebrek, ziet het College aanleiding te bepalen dat het door appellante betaalde griffierecht aan haar wordt vergoed en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.312,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na het vervangingsbesluit en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van
€ 525,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit ongegrond;
bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 1.312,50.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, in aanwezigheid van mr. L. ten Hove, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 3 maart 2020.
w.g. A. Venekamp	w.g. L. ten Hove