ECLI:NL:RVS:2020:204
Raad van State — Uitspraak 


201902034/1/A1.
Datum uitspraak: 22 januari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Kaasboerderij Mariekerke, gevestigd te Meliskerke, gemeente Veere,
appellante,
en
het college van burgemeester en wethouders van Veere,
verweerder.
Procesverloop
Bij uitspraak van 23 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1699, heeft de Afdeling de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 6 december 2016 in zaak nr. 16/347 vernietigd, het beroep tegen de bij besluit van 13 januari 2016 geweigerde omgevingsvergunning voor het plaatsen van 18 vlonders op het perceel Mariekerke 24 te Meliskerke (hierna: het perceel) gegrond verklaard en dat besluit vernietigd, en bepaald dat tegen een nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
Bij besluit van 5 maart 2019 heeft het college opnieuw geweigerd om aan Kaasboerderij Mariekerke omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van 18 vlonders op het perceel.
Tegen dit besluit heeft Kaasboerderij Mariekerke beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 oktober 2019, waar Kaasboerderij Mariekerke, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], rechtsbijstandsverlener te Veere, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.E. Jansen-van der Hoek en C. Rewijk-Labruyère, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Kaasboerderij Mariekerke is eigenaresse van het perceel. Op 19 november 2015 heeft Kaasboerderij Mariekerke een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het bouwen van 18 vlonders van elk 59 m2 op het perceel. Op deze vlonders zullen tenten worden geplaatst.
2.    Het college heeft bij besluit van 5 maart 2019 opnieuw geweigerd de gevraagde omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan aan Kaasboerderij Mariekerke te verlenen. Volgens het college zijn de vlonders in strijd met artikel 4.2.1, aanhef en onder d, van de planregels van het bestemmingsplan "2e herziening Buitengebied Veere", omdat de vlonders niet binnen een bouwvlak worden gebouwd. Verder volgt uit artikel 4.5.2, aanhef en onder c, van de planregels dat op een kleinschalig kampeerterrein gedurende het kampeerseizoen alleen "niet-vaste" kampeermiddelen zijn toegestaan. Daarmee is beoogd de permanente aanwezigheid van bouwwerken, waaronder de aangevraagde 18 vlonders, te voorkomen. De vlonders zijn bedoeld ten behoeve van recreatief nachtverblijf en vervullen geen andere functie dan het daarop kunnen oprichten van safaritenten, waarin recreatief nachtverblijf plaatsvindt. De vlonders en de safaritenten vormen vanwege de constructieve en functionele samenhang één bouwwerk. Derhalve zijn de vlonders aan te merken als een vast kampeermiddel als bedoeld in artikelen 1.38 en 1.73 van het bestemmingsplan "2e herziening Buitengebied Veere". De vlonders dienen daarom op grond van het bestemmingsplan "2e herziening Buitengebied Veere" buiten het kampeerseizoen verwijderd te zijn. Het college heeft medewerking aan het bouwplan in afwijking van het bestemmingsplan geweigerd, omdat de raad van de gemeente Veere bij besluit van 28 februari 2019 heeft geweigerd een verklaring van geen bedenkingen af te geven. Het college wijst ter motivering naar het standpunt van de raad, neergelegd in het besluit van 28 februari 2019. Bij dat besluit heeft de gemeenteraad, ter motivering van de beslissing de verklaring van geen bedenkingen te weigeren, geoordeeld dat het bouwplan niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft ter onderbouwing van zijn besluit van 5 maart 2019 de motivering van de raad tot de zijne gemaakt.
De permanente aanwezigheid van de vlonders leidt volgens het college tot een aantasting van het open Zeeuwse landschap buiten het kampeerseizoen en doet afbreuk doet aan de aard van het kleinschalig kamperen bij de boer. Om de aard van kleinschalig kamperen te waarborgen, zijn hieraan regels verbonden die ertoe strekken om voldoende onderscheid te bewaken ten opzichte van reguliere kampeerterreinen. Standplaatsen van een kleinschalig kampeerterrein mogen uitsluitend binnen het kampeerseizoen ingericht zijn met kampeermiddelen. Alle kampeermiddelen en daarbij behorende ondersteuningsvoorzieningen, zoals vlonders, dienen, gelet op de hiervoor genoemde belangen, buiten het kampeerseizoen verwijderd te zijn. Het perceel ligt in een gebied dat een agrarisch karakter heeft en zich als zodanig manifesteert. De totale oppervlakte aan vlonders bedraagt 1.062 m2. Indien deze vlonders buiten het kampeerseizoen blijven liggen, tast dit de functie en ruimtelijke kwaliteit van het buitengebied aan.
Hoger beroep
3.    Kaasboerderij Mariekerke betoogt dat het college ten onrechte de uniforme openbare voorbereidingsprocedure heeft gevolgd. Volgens haar zijn de vlonders niet in strijd met het bestemmingsplan "2e herziening Buitengebied Veere". Het is immers, mede gelet op de in artikel 1.41 opgenomen begripsbepaling van kleinschalig kampeerterrein, in afwijking van artikel 4.2.1 van de planregels toegestaan om bouwwerken, geen gebouw zijnde en vaste kampeermiddelen op te richten dan wel te plaatsen buiten het bouwvlak, mits dat gebeurt op een kleinschalig kampeerterrein. De vlonders zijn volgens haar niet aan te merken als vaste kampeermiddelen. Zij stelt dat de vlonders niet als een bouwwerk dan wel een deel van een bouwwerk kunnen worden aangemerkt, omdat de vlonders niet zijn verbonden met de aan weerszijden daarvan geplaatste constructies. Verder bestaan de vlonders uit een deel dat dient als beloopbaar oppervlak binnen de begrenzing van een tent en een deel dat wordt overkapt door de luifel van dezelfde tent. Ook als deze delen met elkaar verbonden zijn, zijn de vlonders op zichzelf niet als bouwwerk aan te merken, omdat de vlonders los op de onderliggende ondersteuningsconstructie liggen, aldus Kaasboerderij Mariekerke. Zij verwijst daarbij naar de uitspraak van de Afdeling van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2510.
Voor zover de Afdeling tot een ander oordeel komt, voert zij aan dat elke vlonder, samen met de zich daaronder bevindende ondersteuningsconstructie, als een afzonderlijk bouwwerk moet worden beschouwd. Dat betekent volgens haar dat voor elk van deze bouwwerken een omgevingsvergunning kan worden verleend op grond van artikel 4, aanhef en derde lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor).
Nu niet de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, maar de reguliere voorbereidingsprocedure gevolgd had moeten worden, heeft het college te laat een besluit op de aanvraag genomen. Derhalve is een vergunning van rechtswege verleend, aldus Kaasboerderij Mariekerke.
3.1.    Zoals het college ter zitting heeft bevestigd, is de aanvraag om omgevingsvergunning voor de bouw van 18 vlonders bij besluit van 5 maart 2019 getoetst aan het bestemmingsplan "2e herziening Buitengebied Veere" en is de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing geacht op die aanvraag.
De Afdeling stelt evenwel vast dat de raad van de gemeente Veere bij besluit van 9 november 2017 het bestemmingsplan "3e herziening Buitengebied Veere" heeft vastgesteld. Dit bestemmingsplan heeft ter inzage gelegen van 20 juli 2017 tot en met 30 augustus 2017 en is, nadat de voorzieningenrechter van de Afdeling de verzoeken om voorlopige voorziening tegen dit bestemmingsplan in haar uitspraak van 23 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1666, heeft afgewezen, op 24 mei 2018 in werking getreden. Dit betekent dat ten tijde van het nemen van het besluit van 5 maart 2019 het bestemmingsplan "3e herziening Buitengebied Veere" gold op het perceel.
3.2.    Wat betreft het betoog van Kaasboerderij Mariekerke dat het college ten onrechte de uniforme openbare voorbereidingsprocedure heeft gevolgd, overweegt de Afdeling als volgt. Zoals onder 3.1. is overwogen had het college ten tijde van het besluit van 5 maart 2019 moeten toetsen aan het bestemmingsplan "3e herziening Buitengebied Veere". De Afdeling zal daarom hierna beoordelen of gelet op dit plan ten onrechte de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van toepassing is geacht op de aanvraag.
Op grond van artikel 4.2.1, onder d, van het bestemmingsplan "3e herziening Buitengebied Veere" is het bouwen van bouwwerken buiten het bouwvlak niet toegestaan. Daarnaast is het op grond van artikel 4.5.2, onder b, onderdeel 1, van het bestemmingsplan "3e herziening Buitengebied Veere" niet toegestaan om buiten het kampeerseizoen bij een kleinschalig kampeerterrein ter plaatse een niet permanente standplaats te hebben ingericht met ondersteuningsvoorzieningen. Op grond van artikel 1.60 van het bestemmingsplan "3e herziening Buitengebied Veere" wordt onder ondersteuningsvoorziening verstaan "een ondersteunende voorziening, zijnde een onderdeel van of behorende bij een kampeermiddel, bedoeld ter fundering, bevestiging, aansluiting, koppeling dan wel ondersteuning anderszins, zoals een vlonder". Gelet op het vorenstaande is het plaatsen en aanwezig hebben van vlonders buiten het kampeerseizoen in strijd met het bestemmingsplan "3e herziening Buitengebied Veere". Daarbij acht de Afdeling, voor zover relevant, van belang dat de vlonders bouwwerken zijn waarvoor een omgevingsvergunning nodig is. Vast staat dat de vlonders zijn aangevraagd om ter plaatse blijvend te functioneren. Die vlonders kunnen verder niet los worden gezien van de kampeermiddelen die daarop komen te staan. Gelet op dat wat is aangevraagd en de bestemming waarin de vlonders komen te liggen, gaat een vergelijking met de door Kaasboerderij Mariekerke genoemde uitspraak van de Afdeling van 25 juli 2018, waarbij het ging om een terrasvlonder die zich niet wezenlijk onderscheidt van een andersoortige vloerafdekking op een dakterras, niet op.
Het bestemmingsplan "3e herziening Buitengebied Veere" voorziet niet in een afwijkingsmogelijkheid. Verder is niet gebleken dat een van de in artikel 5, eerste lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht genoemde gevallen zich voordoet en de artikelen 2 en 4 van bijlage II van het Bor van toepassing zijn. Daarbij overweegt de Afdeling dat het bouwplan 18 vlonders omvat, zodat de stelling van Kaasboerderij Mariekerke dat van elke vlonder afzonderlijk dient te worden uitgegaan en daarvoor op grond van artikel 4, aanhef en derde lid, van bijlage II van het Bor omgevingsvergunning kan worden verleend, niet op gaat. Alleen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wabo zou in dit geval een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan kunnen worden verleend. Dit betekent dat het college terecht de uniforme voorbereidingsprocedure van toepassing heeft geacht op de aanvraag om omgevingsvergunning voor de bouw van 18 vlonders. Het betoog van Kaasboerderij Mariekerke faalt in zoverre.
3.3.    Zoals overwogen onder 3.1. heeft het college bij het besluit van 5 maart 2019 ten onrechte niet getoetst aan het bestemmingsplan "3e herziening Buitengebied Veere". Reeds daarom is het besluit van 5 maart 2019 in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) genomen. Dat, zoals door het college ter zitting is toegelicht, ervoor is gekozen om te toetsen aan het bestemmingsplan "2e herziening Buitengebied Veere", omdat dat bestemmingsplan meer ruimte biedt dan het bestemmingsplan "3e herziening Buitengebied Veere", leidt niet tot een ander oordeel. Ook volgt niet uit de uitspraak van de Afdeling van 23 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1699, anders dan het college betoogt, dat het college het nieuw te nemen besluit diende te toetsen aan het bestemmingsplan "2e herziening Buitengebied Veere". Er bestaat geen grond voor het oordeel dat in het besluit van 5 maart 2019, in afwijking van de hoofdregel dat bij het nemen van een besluit het recht dient te worden toegepast zoals dat op dat moment geldt, getoetst had moeten worden aan het bestemmingsplan "2e herziening Buitengebied Veere".
Het betoog slaagt.
4.    Omdat het college en de gemeenteraad bij de beoordeling van de aanvraag ten onrechte het bestemmingsplan "2e herziening Buitengebied Veere" als uitgangspunt hebben genomen, behoeven de overige gronden geen bespreking. Daarbij betrekt de Afdeling dat onder meer Kaasboerderij Mariekerke beroep heeft ingesteld bij de Afdeling tegen de vaststelling van het bestemmingsplan "3e herziening Buitengebied Veere" in zaak nr. 201800156/1/R2 en op dat beroep nog moet worden beslist.
Conclusie
5.    Het beroep is gegrond. Het besluit van 5 maart 2019 dient te worden vernietigd. Het college dient derhalve een nieuw besluit te nemen. Bij het nemen van het nieuwe besluit dient het college de uitspraak van de Afdeling in zaak nr. 201800156/1/R2 in acht te nemen. Met het oog op een efficiënte en spoedige afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
6.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het beroep gegrond;
II.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Veere van 5 maart 2019, kenmerk SXO22601521;
III.    bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Veere tot vergoeding van bij Kaasboerderij Mariekerke in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.117,30 (zegge: elfhonderdzeventien euro en dertig cent), waarvan € 1.024,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Veere aan Kaasboerderij Mariekerke het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 345,00 (zegge: driehonderdvijfenveertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, griffier.
w.g. Helder    w.g. Van Dorst
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2020
357-884.