ECLI:NL:RVS:2019:4171
Raad van State — Uitspraak 


201809953/1/R2.
Datum uitspraak: 11 december 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Oost- West- en Middelbeers, gemeente Oirschot,
en
de raad van de gemeente Oirschot,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 25 september 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied, veegplan 2018" (hierna: het veegplan) vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 oktober 2019, waar [appellant], vergezeld door [persoon] en bijgestaan door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door mr. S. Rotman, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Bij de vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied fase II 2013" op 18 juni 2013, heeft de gemeenteraad ingestemd met het voorstel om de mogelijkheden te onderzoeken om woningen die voor 1 mei 2002 zijn gebouwd en die in het bestemmingsplan "Buitengebied fase II 2013" niet als zodanig zijn bestemd, onder voorwaarden alsnog te bestemmen. Daartoe is het onderzoek ‘Zicht op legalisatie’ uitgevoerd.
Het veegplan voorziet in actuele bestemmingen als woning, dan wel in zogenoemde uitsterfregelingen daarvoor, op circa 60 locaties waar deze op grond van het uitgevoerde onderzoek ‘Zicht op legalisatie’ kunnen worden toegekend. Het betreft verspreid in het buitengebied liggende burgerwoningen, bedrijfswoningen en panden die tijdelijk mogen worden bewoond.
De gronden van [appellant], gelegen aan de [locatie] te Oost- West- en Middelbeers, zijn niet in het plangebied van het veegplan opgenomen. [appellant] kan zich daar niet mee verenigen, aangezien zich naar hij stelt op zijn gronden een tweede bedrijfswoning bevindt, die in het veegplan als zodanig had moeten worden bestemd.
Toetsingskader
2.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Het beroep
2.    [appellant] betoogt dat zich op zijn perceel reeds sinds 1987 een tweede bedrijfswoning bevindt, die bij de vaststelling van het veegplan ten onrechte niet als zodanig is bestemd. Hij voert daartoe aan dat hem voor die tweede bedrijfswoning op 29 oktober 1987 een bouwvergunning is verleend. Op grond van dit bestaande recht had de woning als tweede bedrijfswoning op zijn perceel moeten worden bestemd. Dit volgt volgens [appellant] uit het uitgangspunt van het veegplan dat woningen waarvoor een bestaand recht geldt, zonder meer als zodanig worden bestemd. Een bestemming als tweede bedrijfswoning ligt volgens [appellant] in zijn geval temeer in de rede, nu de gemeente de twee bedrijfswoningen op zijn perceel al lange tijd als zodanig erkent. Deze worden voor de toepassing van de Wet onroerende zaken (hierna: de Woz) namelijk al tientallen jaren als aparte woningen aangemerkt, aldus [appellant].
2.1    De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat de aanwezige tweede bedrijfswoning niet als zodanig kan worden bestemd. Anders dan [appellant] betoogt, is hem volgens de raad bij het besluit van 29 oktober 1987 geen vergunning voor het realiseren van een tweede bedrijfswoning verleend. De betreffende vergunning is volgens de raad verleend voor het realiseren van een woongedeelte in een deel van een bedrijfsgebouw. Volgens de raad geldt voor de aanwezige tweede woning daarom geen bestaand recht. De woning is volgens de raad wel betrokken in het onderzoek ‘Zicht op legalisatie’. Over alle in dat onderzoek betrokken gevallen, dus ook het geval van de tweede woning op de gronden van [appellant], heeft overleg met de provincie plaatsgevonden. Over dit geval stelt de raad zich, mede onder verwijzing naar het standpunt van de provincie, op het standpunt dat de tweede bedrijfswoning niet alsnog voor zodanige bestemming in aanmerking komt, omdat de Verordening Ruimte Noord-Brabant (hierna: de Verordening Ruimte) daaraan in de weg staat.
2.2    De Afdeling stelt vast dat voor de gronden van [appellant] het bestemmingsplan "Buitengebied fase II 2013, 2e bestuurlijke lus", inclusief het plan "Buitengebied, correctieve herziening" gelden. Blijkens de toelichting van het veegplan is uitgangspunt dat woningen die aanwezig zijn op gronden waarvoor genoemde bestemmingsplannen gelden en waarvoor een bestaand recht geldt, als zodanig worden bestemd.
Dit laatste is volgens de toelichting in het plan gebeurd door hetzij aan de (extra) woning een bouwvlak toe te kennen binnen de bestemming "Wonen", hetzij door toevoeging van de aanduiding ‘bedrijfswoning’ of ‘maximum aantal wooneenheden = 2’ aan de bestemming "Bedrijf" of "Agrarisch met waarden - Landschapswaarden". Volgens de toelichting gaat het hierbij om 21 gevallen.
Daarnaast is in nog 21 andere gevallen een woonbestemming toegekend. Voor die gevallen gold geen bestaand recht, maar deze konden volgens de plantoelichting toch als zodanig worden bestemd, omdat zij voldoen aan het beleid in de Verordening Ruimte. Voor deze woningen is in het veegplan de bestemming "Wonen" opgenomen.
Verder is voor 4 gevallen in het plan een zogenoemde uitsterfregeling opgenomen.
2.3    [appellant] betoogt gelet op het voorgaande terecht dat de op zijn gronden aanwezige tweede bedrijfswoning voor een woonbestemming in aanmerking zou komen, indien deze aanwezig is op grond van een daarvoor verleende vergunning. De vraag of een dergelijke vergunning is verleend, dient dan ook als eerste te worden beantwoord.
Ter ondersteuning van het betoog dat dit het geval is, heeft [appellant] een bouwvergunning van 29 oktober 1987 met bijlagen in de vorm van 4 bijbehorende bouwtekeningen in het geding gebracht, alsmede de eerste bladzijde van zijn aanvraagformulier van 17 april 1987.
2.4    De Afdeling volgt het betoog dat met de betreffende bouwvergunning het realiseren van een tweede bedrijfswoning op het perceel is toegestaan, niet. Daartoe wordt het volgende overwogen.
Ter beoordeling van hetgeen met deze vergunning is toegestaan, is van belang wat daarover blijkt uit de verleende vergunning, in samenhang met de daaraan onderliggende stukken, te weten de aanvraag en de bijbehorende bijlagen, waarnaar in de vergunning wordt verwezen.
De eerste bladzijde van de vergunning vermeldt het volgende: "Burgemeester en wethouders (…), gezien de aanvraag van
[appellant] wonende [locatie] te Middelbeers (…) ontvangen 29 april 1987, waarbij vergunning wordt gevraagd voor het plaatsen van woongelegenheid in agrarisch bedrijfsgedeelte van boerderij op het perceel (…) [locatie] (…), besluiten bouwvergunning te verlenen voor de uitvoering van het in bovengenoemde aanvraag bedoelde, bij dit besluit behorende en als zodanig gewaarmerkte bouwplan (…)."
Hieruit blijkt dat vergunning is verleend voor "het plaatsen van woongelegenheid in agrarisch bedrijfsgedeelte van boerderij op het perceel (…) [locatie]", nu dat in het aanvraagformulier is vermeld en het college dit aldus in het besluit heeft overgenomen. Verder wordt voor hetgeen waarvoor vergunning is verleend, verwezen naar "het in bovengenoemde aanvraag bedoelde, bij dit besluit behorende en als zodanig gewaarmerkte bouwplan (…)".
In het aanvraagformulier is verder ingevuld dat vergunning wordt gevraagd voor ‘het gedeeltelijk veranderen van de woning [locatie] te Middelbeers’, en verder dat de ‘tegenwoordige bestemming’, dat wil zeggen de bestemming van het gebouw vóór voltooiing van de verbouwing ‘woning’ is en na voltooiing van de verbouwing nog steeds ‘woning’. Daaruit volgt derhalve niet dat met die verbouwing werd beoogd om twee zelfstandige woningen te creëren. Anders dan [appellant] betoogt, volgt dit ook niet uit de bij de aanvraag behorende bouwtekeningen. Daarop is zichtbaar dat achter de bestaande woning [locatie] in de voormalige stal een woongedeelte wordt gecreëerd dat weliswaar zelfstandig te gebruiken valt, maar er blijft volgens de tekeningen een doorgang bestaan tussen de oorspronkelijke woning en het nieuw te creëren woongedeelte daarachter. Ook daaruit volgt dat destijds niet een tweede zelfstandige woning is aangevraagd en vergund, maar een verbouwing van de bestaande woning met als doel een uitbreiding daarvan, met een gedeelte dat min of meer zelfstandig kon worden gebruikt. Dat deze uitbreiding in ieder geval aanvankelijk ook als zodanig heeft gediend, is ter zitting bevestigd door de mededeling van [appellant] dat tot het overlijden van zijn moeder, dit gedeelte van de woning door zijn moeder en zijn broer werd bewoond.
De Afdeling volgt daarom het standpunt van de raad, dat met de hiervoor besproken bouwvergunning van 29 oktober 1987 geen tweede zelfstandige bedrijfswoning op het perceel is vergund.
Voor zover [appellant] heeft gewezen op aspecten in de bouwtekeningen die volgens hem aantonen dat wel een tweede bedrijfswoning is vergund, zoals twee afzonderlijke voordeuren en afzonderlijke keukens en sanitair, leidt dat niet tot een ander oordeel. Dit laat onverlet dat een vergunning is verleend voor een uitbreiding van de woning zoals hiervoor omschreven. Dat de genoemde doorgang die op de tekeningen staat feitelijk niet aanwezig is en ook nooit is geweest zoals [appellant] stelt, maakt dit niet anders, aangezien het erom gaat wat is vergund.
Dat, zoals [appellant] stelt, de gemeente zelf lange tijd is uitgegaan van twee zelfstandige woningen gelet op aanslagen ingevolge de Woz, leidt, wat daarvan zij, evenmin tot een ander oordeel. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 2 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW4567) kan aan die omstandigheid in dit verband geen doorslaggevende betekenis worden toegekend. Aan de waardering in het kader van de Woz liggen immers andere maatstaven ten grondslag dan het belang van een goede ruimtelijke ordening.
De conclusie is dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de woning niet op grond van een bestaand recht als tweede zelfstandige bedrijfswoning in het plan had moeten worden opgenomen.
Het betoog faalt.
3.    [appellant] betoogt verder dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de Verordening Ruimte aan het alsnog bestemmen van de tweede bedrijfswoning in de weg staat. Volgens hem zou dit slechts het geval zijn indien hij de woning nu zou realiseren, maar geldt dit niet nu reeds een bestaande legale tweede bedrijfswoning aanwezig is. [appellant] verwijst daarbij naar artikel 6.7, eerste lid, aanhef en onder a, van de Verordening Ruimte waarin is bepaald: "Een bestemmingsplan dat is gelegen in de groenblauwe mantel bepaalt dat alleen bestaande burgerwoningen, bedrijfswoningen of solitaire recreatiewoningen zijn toegestaan". Daarnaast wijst [appellant] erop dat de provincie blijkens de verleende bouwvergunning reeds in 1987 heeft ingestemd met de tweede bedrijfswoning. Het kan daarom volgens hem niet zo zijn dat de provincie nu niet instemt met het toekennen van een woonbestemming aan deze woning. Daarnaast is volgens [appellant] niet redelijk dat volgens de Verordening Ruimte niet kan worden ingestemd met een woonbestemming voor de woning nu nog een agrarisch bedrijf actief is op het perceel, terwijl wel kan worden ingestemd bij beëindiging van zodanig bedrijf.
3.1    De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de Verordening Ruimte in de weg staat aan het bestemmen van de tweede bedrijfswoning op de gronden van [appellant]. Zoals hiervoor is overwogen, is voor deze tweede bedrijfswoning geen vergunning verleend. Deze kan daarom niet worden aangemerkt als ‘bestaand’ in de zin van artikel 6.7, eerste lid, aanhef en onder a, van de regels van de Verordening Ruimte.
Dat in de Verordening Ruimte is voorzien in de mogelijkheid om met toepassing van de Ruimte-voor-Ruimte-regeling bij agrarische bedrijfsbeëindiging onder voorwaarden toe te staan dat een nieuwe woning in het buitengebied wordt toegevoegd, leidt niet tot het oordeel dat dit ook het geval zou moeten zijn als zich geen bedrijfsbeëindiging voordoet. De situatie die hier aan de orde is, is daarmee niet vergelijkbaar.
Het betoog faalt.
Conclusie
4.    Het beroep is ongegrond.
5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J. Kramer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
w.g. Kramer    w.g. Bolleboom
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2019
641.