ECLI:NL:RBAMS:2019:9755
Rechtbank AMS — Uitspraak 


RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 18/7080
uitspraak van de meervoudige kamer van 24 december 2019 in de zaak tussen
[eiseres] e.a., te [plaats] , eisers
(gemachtigde: mr. L.L. Bremmer),
en
het Dagelijks Bestuur van het stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam,
verweerder
(gemachtigde: mr. R. Nomden).
Procesverloop
Eisers zijn gidsen en tourorganisaties waarbij gidsen zijn aangesloten. De gidsen zijn in het bezit gesteld van een ontheffing om te werken als gids op de Wallen in Amsterdam (de primaire besluiten). Tegen de voorwaarden die horen bij de ontheffing hebben eisers afzonderlijk bezwaar gemaakt, met uitzondering van de hieronder nog te noemen eiser [eiser 1] .
Bij besluit van 18 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 november 2019.
Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Tevens zijn aan de zijde van eisers verschenen mr. E. Elkerbout, mr. F. Vlassak, de heer [eiser 2] , mevrouw [eiser 3] , de heer [eiser 4] en mevrouw [eiser 5] .
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens zijn aan de zijde van verweerder verschenen  [naam 1] en [naam 2] .
Overwegingen
-
Inleiding
1. Tussen partijen is niet in geschil dat het toerisme in Amsterdam de afgelopen jaren flink is gegroeid en blijft groeien. Zo bezochten in 2015 6,8 miljoen toeristen de stad. In 2019 was dit aantal gegroeid tot rond de 19 miljoen toeristen. Naast de vele voordelen van toeristen, ondervindt Amsterdam ook steeds meer nadelen. Onder andere door overlast, illegale verhuur van woningen, verschraling van het winkelaanbod, etc. De bewoners en ondernemers van de Wallen ondervinden ook veel overlast van grote groepen toeristen, al dan niet onder leiding van een gids. In de loop der jaren is het aantal georganiseerde rondleidingen flink toegenomen.
2. Om de overlast van het toerisme tegen te gaan, heeft de gemeente Amsterdam een aantal maatregelen genomen. Zo is de illegale verhuur van woningen aan banden gelegd, wordt geprobeerd de verschraling van het winkelaanbod te stoppen en worden de straten extra gereinigd. Om de specifieke overlast van georganiseerde rondleidingen tegen te gaan, heeft de gemeente Amsterdam in 2017 een convenant gesloten met bewoners, touroperators en belangenverenigingen.
In dit Convenant is een aantal richtlijnen vastgelegd. In de periode september 2017 tot en met november 2017 heeft een evaluatie van het Convenant plaatsgevonden. In deze evaluatie is geconcludeerd dat de richtlijnen goed werkbaar zijn maar dat de overlast onvoldoende is afgenomen, omdat een groot deel van de gidsen zich niet bij het Convenant heeft aangesloten.
3. Hierop heeft de gemeente Amsterdam besloten dat vanaf 1 april 2018 aanbieders van rondleidingen op de Wallen, waarbij een rondleiding wordt gegeven aan vijf personen of meer, een ontheffing nodig hebben. Deze ontheffing moet worden aangevraagd en er dienen leges te worden betaald. De ontheffing staat op naam van de gids en is geldig tot
1. januari 2020. Omdat op 1 april 2020 nieuwe regels gaan gelden, zijn de ontheffingen ambtshalve verlengd tot 1 april 2020.
4. De ontheffingen gelden voor het gebied zoals dat is aangegeven op de kaart die is opgenomen in Bijlage 2. Deze bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.
5. Aan de ontheffing is een aantal regels verbonden. Deze regels zijn:
De groep heeft maximaal 20 deelnemers.
Uiterlijk 23.00 uur (inmiddels tot uiterlijk 19.00 uur) moet de rondleiding afgelopen zijn.
De groep mag in bepaalde stegen die zijn aangegeven niet stilstaan. Ook mag niet worden stilgestaan op druktegevoelige plekken, zoals ingangen van winkels en horeca.
De gids en het bedrijf waarvoor hij werkt moeten herkenbaar zijn aan een badge.
Het gebruik van geluidsversterking is niet toegestaan.
Deelnemers mogen geen alcohol of drugs gebruiken.
Deelnemers moeten respect tonen voor sekswerkers. Onder andere mogen er geen foto’s worden gemaakt van de sekswerkers en dienen zij met hun rug naar de sekswerkers toe te staan.
Deelnemers schreeuwen niet en maken geen lawaai.
Voordat de rondleiding begint, wijst de gids de deelnemers erop dat zij respect moeten tonen voor bewoners, ondernemers en sekswerkers.
6. De gemeente is van plan om per 1 april 2020 de regels voor de ontheffing aan te scherpen. De nieuwe regels liggen op dit moment ter inspraak voor. Onder andere wordt daarin het ontheffingengebied uitgebreid naar heel stadsdeel Centrum en worden de groepen verkleind naar 15 deelnemers. Ook wordt het dan verboden om rondleidingen te houden langs ramen van sekswerkers en dient een vermakelijkhedenretributie betaalt te worden.
-
De besluitvorming
7. Naar aanleiding van het thans geldende beleid hebben veel gidsen een ontheffing gevraagd en gekregen.
De eisende gidsen zijn allen in het bezit van een ontheffing. Zij en de tourorganisaties hebben bezwaar gemaakt tegen de ontheffingsbesluiten en dan met name de voorschriften die van toepassing zijn.
8. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard. Verweerder heeft zich kortgezegd op het standpunt gesteld dat het ontheffingsstelsel niet in strijd is met de Dienstenrichtlijn.
Ook zijn het zorgvuldigheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel niet geschonden.
9. Eisers hebben hier gemotiveerd beroep tegen ingesteld. De beroepsgronden zullen apart worden besproken.
-
Het wettelijk kader
10. Het wettelijk kader dat van toepassing is, is opgenomen in Bijlage 3. Deze bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.
-
Beoordeling door de rechtbank
Ontvankelijkheid
Is het beroep van [eiseres] ontvankelijk?
11.1.
Op de zitting heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat [eiseres] niet ontvankelijk moet worden verklaard. Volgens verweerder kan [eiseres] niet worden aangemerkt als belanghebbende omdat [eiseres] geen boete opgelegd kan worden. Daardoor is alleen sprake van een parallel belang aan de individuele belangen van de gidsen. Verweerder heeft hierbij verwezen naar de in een andere zaak genomen conclusie van Advocaat-generaal Widdershoven.
11.2.
De rechtbank is van oordeel dat [eiseres] wel kan worden aangemerkt als een belanghebbende, zoals verweerder in het bestreden besluit ook heeft gedaan. Van belang hierbij is dat volgens het eigen beleid van verweerder zoals dat staat weergegeven op de website
, de boete die kan worden opgelegd voor natuurlijke personen € 190,- bedraagt en voor rechtspersonen € 950,-. Hieruit maakt de rechtbank op dat ook rechtspersonen zoals [eiseres] rechtstreeks door het besluit geraakt kunnen worden. [eiseres] kan dan ook als belanghebbende worden aangemerkt met een eigen belang. Het beroep van [eiseres] is dan ook ontvankelijk.
Is het beroep van [eiser 1] ontvankelijk?
12. Eisers hebben in beroep een lijst met namen van eisers overgelegd. Op deze lijst staat de naam [eiser 1] vermeld. Bij de lijst met bezwaarden die bij het bestreden besluit zit, staat de naam [eiser 1] niet vermeld. Hieruit maakt de rechtbank op dat [eiser 1] geen bezwaar heeft ingediend. Op de zitting heeft de rechtbank eisers gevraagd of zij kunnen aantonen dat [eiser 1] wel in bezwaar is gegaan. Eisers hebben toegezegd dat zij dit nog zouden uitzoeken. De rechtbank heeft niets meer vernomen van eisers. Omdat niet is gebleken dat [eiser 1] wel in bezwaar is gegaan, heeft [eiser 1] niet voldaan aan de formele vereisten om in beroep te komen.
Het beroep van [eiser 1] is dan ook niet-ontvankelijk.
Inhoudelijk
Het geschil en de conclusie van de rechtbank
13. Het aanbieden van een rondleiding is een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn. Tussen partijen is niet in geschil dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is. Verder is niet in geschil dat het ontheffingsstelsel kan worden aangemerkt als een vergunningstelsel in de zin van artikel 4, zesde lid, van de Dienstenrichtlijn. Partijen verschillen wel van mening of het stelsel in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Verder verschillen partijen van mening of verweerder heeft gehandeld in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
14. Naar het oordeel van de rechtbank is het ontheffingsstelsel niet in strijd met de Dienstenrichtlijn. De vergunningvoorschriften zijn gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang en zijn evenredig. Oftewel, ze voldoen aan de eisen die artikelen 9 en 10 van de Dienstenrichtlijn stellen. Verder is de rechtbank van oordeel dat het stelsel ook voldoet aan de voorwaarden van de artikelen 11 en 13 van de Dienstenrichtlijn. Tot slot is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet heeft gehandeld in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
15. Het beroep van eisers is dan ook ongegrond. Hieronder zal de rechtbank motiveren waarom het beroep van eisers volgens haar ongegrond is.
Is het ontheffingsstelsel in strijd met Dienstenrichtlijn?
16. Partijen verschillen van mening of het ontheffingsstelsel in strijd is met de artikelen 9, 10, 11 en 13 van de Dienstenrichtlijn. Omdat de artikelen 9 en 10 in elkaars verlengde liggen, zal de rechtbank de beroepsgronden die op deze artikelen zien samen bespreken.
-
Is het ontheffingsstelsel in strijd met artikelen 9 en 10 van de Dienstenrichtlijn?
17.1.
Volgens eisers is het ontheffingsstelsel in strijd met de artikelen 9 en 10 van de Dienstenrichtlijn. Volgens eisers is het stelsel discriminerend. Verder betogen eisers dat de voorschriften die aan de ontheffing verbonden zijn geen dwingende redenen van algemeen belang dienen, niet geschikt zijn om de nagestreefde doelen te bereiken, verder gaan dan nodig is om de doelen te bereiken en dat de doelen ook met andere, minder beperkende maatregelen kunnen worden bereikt. Volgens verweerder is het ontheffingsstelsel niet in strijd met deze artikelen van de Dienstenrichtlijn.
17.2.
Het is vaste rechtspraak van het HvJEU
dat een beperking in de vrijheid van dienstverlening slechts toelaatbaar is indien de beperking een doel van algemeen belang nastreeft, geschikt is om de verwezenlijking daarvan te waarborgen en niet verder gaat dan noodzakelijk is om het gestelde doel te bereiken.
Bij de vraag of aan deze voorwaarde is voldaan heeft verweerder beoordelingsvrijheid.
Hieronder zal worden besproken wat eisers in dit kader hebben aangevoerd en het oordeel van de rechtbank daaromtrent.
o Is het ontheffingsstelsel discriminerend?
17.3.
Volgens eisers is het stelsel discriminerend omdat vooral gidsen die binnen het ontheffingsgebied werken er door worden geraakt. Verweerder heeft hiertegen aangevoerd dat geen sprake is van discriminatie. Alle gidsen die in het betrokken gebied werken worden er immers door geraakt.
17.4.
De rechtbank volgt verweerder in het standpunt dat geen sprake is van discriminatie. Immers, alle gidsen die binnen het aangewezen gebied willen werken, dienen in het bezit te zijn van een ontheffing. Dat de ene gids vaker een rondleiding geeft in het betreffende gebied dan de andere gids en dus vaker met de voorschriften te maken heeft, maakt nog niet dat de regels discriminerend zijn. Naar het oordeel van de rechtbank is het ontheffingsstelsel dan ook in overeenstemming met artikel 9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Dienstenrichtlijn.
o Is er een dwingende reden van algemeen belang?
17.5.
Volgens eisers is het ontheffingsstelsel niet gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang. Verweerder heeft nagelaten om aan te tonen dat causaal verband bestaat tussen de aangevoerde dwingende redenen van algemeen belang en de bijdrage die het ontheffingsstelsel kan leveren om de kennelijke overlast te bestrijden dan wel de beoogde (verkeers)veiligheid te vergroten.
17.6.
Verweerder heeft hiertegen aangevoerd dat wel degelijk redenen van algemeen belang het ontheffingsstelsel rechtvaardigen. Deze redenen zijn het tegengaan van overlast, de verkeersveiligheid en de veiligheid van bewoners en bezoekers. Het tegengaan van overlast in een binnenstedelijk gebied valt onder de bescherming van stedelijk milieu. Dat is een geaccepteerde dwingende reden van algemeen belang. Hetzelfde geldt voor veiligheid en verkeersveiligheid.
17.7.
De rechtbank is van oordeel dat sprake is van dwingende redenen van algemeen belang. Uit artikel 4, punt 8, van de Dienstenrichtlijn volgt wat in ieder geval onder dwingende redenen van algemeen belang worden verstaan. Het tegengaan van overlast valt naar het oordeel van de rechtbank onder de daarin genoemde reden ‘bescherming van het stedelijk milieu’. Dit volgt ook uit rechtspraak van de Afdeling
en het HvJEU. Zo heeft het HvJEU in het arrest [naam partij 1]
overwogen dat het behoud van de leefbaarheid valt onder bescherming van het stedelijk milieu. Verder is ook de verkeersveiligheid een dwingende reden van algemeen belang.
Hiermee zijn de dwingende redenen van algemeen belang gegeven. Het stelsel is dus in overeenstemming met artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de Dienstenrichtlijn.
o Kunnen de nagestreefde doelen door minder beperkende maatregelen worden bereikt?
17.8.
Partijen verschillen van mening of verweerder ook met minder beperkende maatregelen had kunnen volstaan. De rechtbank is van oordeel dat dit niet het geval is. Verweerder heeft aanvankelijk een minder beperkende maatregel toegepast; het Convenant. Zoals verweerder terecht gesteld heeft, werkte het Convenant echter niet of onvoldoende. Dit leidde immers niet tot afname van de overlast en verbetering van de verkeersveiligheid, onder andereede omdat veel gidsen zich niet aan de regels van het Convenant hielden. Het ontheffingsstelsel is dus ook in overeenstemming met artikel 9, eerste lid, aanhef en onder c, van de Dienstenrichtlijn.
o Is het ontheffingsstelsel in strijd met het tweede lid van artikel 9?
17.9.
Eisers hebben verder aangevoerd dat verweerder niet heeft voldaan aan de eisen van het tweede lid van artikel 9. Verweerder heeft immers geen verslag uitgebracht aan de Europese Commissie over het ontheffingsstelsel.
17.10.
De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van strijd met het tweede lid van artikel 9. Uit artikel 39, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn volgt dat lidstaten uiterlijk op 28 december 2009 een rapport moesten inleveren over hun vergunningstelsels. Hieruit volgt niet dat voor elk vergunningstelsel afzonderlijk en voor elk nieuw vergunningstelsel een rapport moet worden uitgebracht. De rechtbank verwijst in dit verband ook nog naar punt 58 van de preambule. Daarin staat dat de rapportageplicht enkel betrekking heeft op het bestaan van vergunningstelsels en niet op de criteria en voorwaarden voor het verlenen van een vergunning.
o Zijn de voorschriften evenredig?
17.11.
Volgens eisers zijn de voorschriften niet geschikt om de nagestreefde doelen te bereiken en gaan ze verder dan strikt noodzakelijk. De impact op gidsen is groot omdat zij hun startlocaties hebben moeten wijzigen, extra voorlichting moeten organiseren en hun inkomsten hebben zien teruglopen. Daarbij zien veel voorwaarden op het gedrag van deelnemers en niet op het aanbieden van de dienst zelf. Verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt dat er minder grote groepen door het gebied lopen. In dit verband hebben eisers vooral gewezen op een drietal voorschriften, namelijk de groepsgrootte, het verbod op stilstaan en het verbod op foto’s van sekswerkers. Ten aanzien van de groepsgrootte hebben eisers gesteld dat verweerder de keuze voor de grootte van de groep niet heeft onderbouwd. Ook heeft verweerder de nadelige financiële gevolgen en de planningsproblemen onvoldoende meegewogen. Volgens eisers draagt het verbod op stilstaan niet bij aan de leefbaarheid. Dit verbod moet worden gezien als een verkapte verkeersmaatregel. Verweerder heeft niet onderbouwd dat door dit verbod de aanrijdtijden van de hulpdiensten zijn verbeterd. Het niet laten stilstaan van groepen op druktegevoelige plekken is niet evenredig omdat dit gidsen kan belemmeren in het geven van een veilige rondleiding. Door deze maatregel kan bijvoorbeeld op een druk verkeerspunt niet gezamenlijk worden overgestoken. Eisers hebben verder aangevoerd dat het niet evenredig is om van eisers te verlangen dat zij voorkomen dat foto’s worden gemaakt van de sekswerkers. Gidsen kunnen niet in de gaten houden of toeristen foto’s maken. Daarbij is de bescherming van de integriteit van sekswerkers een verantwoordelijkheid van het openbaar gezag. Er zou een algemeen fotoverbod moeten gelden. Daarnaast draagt het fotoverbod niet bij aan het bevorderen van de leefbaarheid.
17.12.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de voorschriften wel geschikt zijn om de nagestreefde doelen te bereiken. Door het beperken van de groepsgrootte, het verbod op stilstaan en het verbod op foto’s van sekswerkers neemt de ervaren overlast af en wordt de (verkeers)veiligheid verbeterd. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling en het HvJEU slaagt een maatregel al voor de evenredigheidstoets indien hij kan bijdragen aan de verwezenlijking van de nagestreefde doelen.
Sinds de invoering van het ontheffingsstelsel zijn de groepen kleiner geworden en is de overlast afgenomen. Uit diverse rapportages blijkt dat rondleidingen overlast veroorzaken. De rondleidingen zorgen ook voor verkeersonveilige situaties. De beperking van de groepsgrootte dient een dwingende reden, namelijk het tegengaan van overlast en het bevorderen van de verkeersveiligheid. Daarbij heeft verweerder beoordelingsruimte. De grootte van de groep is ingevuld na overleg met de branche. Twintig personen is een compromis tussen de gidsen en bewoners. Ten aanzien van het verbod op stilstaan voert verweerder aan dat uit de diverse rapporten blijkt dat de overlast onder andere voortkomt uit het blokkeren van de weg. Dit voorschrift reguleert juist deze aspecten van de overlast. In tegenstelling tot wat eisers betogen, is er geen verbod op stilstaan op de Dam. Over het fotoverbod heeft verweerder aangevoerd dat sekswerkers hebben aangegeven overlast te hebben van de rondleidingen. Dit blijkt ook uit de diverse rapporten. Het doel van dit voorschrift is het tegengaan van de overlast die sekswerkers ervaren. Het voorschrift beperkt de gidsen niet in het uitoefenen van hun activiteit. Ze moeten er alleen op toezien dat er geen foto’s worden gemaakt.
17.13.
De rechtbank is van oordeel dat de voorschriften evenredig zijn. Uit vaste rechtspraak van het HvJEU volgt dat een maatregel al evenredig is als hij kan bijdragen aan de verwezenlijking van de nagestreefde doelstellingen. Het is niet noodzakelijk dat de maatregel zelfstandig deze doelstelling moet kunnen verwezenlijken.
17.14.
De voorschriften zijn geschikt om de doelen, namelijk het tegengaan van overlast en het verbeteren van de (verkeers)veiligheid te bereiken. Dit blijkt uit de door verweerder overgelegde rapporten. Uit de rapporten volgt namelijk dat sinds de invoering van het stelsel de overlast enigszins is afgenomen.
Door onder andere de kleinere groepen, het verbod op lawaai maken en het verbod op stilstaan worden de doelen (deels) bereikt. Dat maakt dat deze maatregelen geschikt zijn om de doelstellingen te bereiken.
17.15.
Het voorschrift dat ziet op de groepsgrootte is geschikt om het nagestreefde doel te bereiken en gaat niet verder dan nodig is. Zoals verweerder gesteld heeft, blijkt uit de diverse rapporten dat de overlast door rondleidingen voor een groot deel wordt veroorzaakt door de grootte van de groepen.
Grote groepen geven overlast en veroorzaken verkeersonveilige situaties. Een beperking in de grootte van de groep helpt dus om de overlast en verkeersveiligheid te verbeteren. Ook gaat dit voorschrift niet verder dan strikt noodzakelijk. Omdat is gebleken dat juist de grootte van de groepen voor een groot deel van de overlast zorgt, is geen andere, minder vergaande maatregel mogelijk. Dat eisers nu tegen planningsproblemen aanlopen en financiële gevolgen ondervinden, maakt nog niet dat de maatregel niet evenredig is.
17.16.
Ook het verbod op stilstaan op druktegevoelige plekken is evenredig. Juist het stilstaan op dit soort plekken, namelijk steegjes en ingangen van winkels/horeca zorgt voor (verkeers)onveilige situaties en overlast. Er zijn geen andere maatregelen die dit aspect van de overlast kunnen beperken.
17.17.
Over het verbod op foto’s van sekswerkers overweegt de rechtbank dat dit voorschrift ook evenredig is. Uit de diverse onderzoeken is gebleken dat de sekswerkers hierdoor overlast ervaren. Zoals verweerder terecht heeft gesteld, beperkt het voorschrift de gidsen niet in het uitoefenen van hun werkzaamheden
17.18.
Dat door de maatregelen de overlast niet weg is, maakt niet dat deze maatregelen niet geschikt zijn. Daarbij gaan ze niet verder dan strikt noodzakelijk. Verweerder heeft aannemelijk gemaakt dat niet kon worden volstaan met minder vergaande maatregelen. Zo is gebleken dat het (vrijblijvende) convenant onvoldoende werkte om de overlast tegen te gaan en de (verkeers)veiligheid te verbeteren. Verweerder mocht daarom overgaan tot het ontheffingsstelsel. Het ontheffingsstelsel is dan ook in overeenstemming met artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Dienstenrichtlijn.
o Zijn de voorschriften gebaseerd op voldoende duidelijke, ondubbelzinnige en objectieve criteria?
17.19.
Volgens eisers zijn de voorschriften niet gebaseerd op duidelijke, ondubbelzinnig en objectieve criteria. Zo is het onduidelijk wanneer sprake is van een rondleiding en wanneer een rondleiding is afgelopen. Verder is niet duidelijk wat met een druktegevoelige plek wordt bedoeld en wat het afgebakende gebied is. Ook de voorwaarde dat de deelnemers geen drank en drugs mogen gebruiken leidt tot onduidelijkheden. Daarbij is drugsgebruik al verboden, dus dat kan verweerder niet ook nog in de voorschriften opnemen. Eisers verwijzen in dit verband naar een uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2011.
17.20.
Volgens verweerder zijn de voorschriften wel gebaseerd op duidelijke, ondubbelzinnige en objectieve criteria. Het is duidelijk wat onder rondleidingen valt. Verder is ook duidelijk wat een druktegevoelige plek is. Ook het voorschrift dat bezoekers geen drank of drugs mogen gebruiken is duidelijk. Volgens de Opiumwet is het enkele gebruik van drugs niet strafbaar.
Verweerder mag het gebruik van drugs dus verbieden.
17.21.
De rechtbank is van oordeel dat ook deze grond van eisers niet kan slagen. De voorschriften zijn gebaseerd op duidelijke, ondubbelzinnige en objectieve criteria. Naar het oordeel van de rechtbank is voldoende duidelijk wat onder een rondleiding wordt verstaan. Ook is het duidelijk wat met een druktegevoelige plek wordt bedoeld. Hiermee worden de smalle stegen en ingangen van winkels/horeca bedoeld, oftewel plekken waar stilstaan met een grote groep een grote druk legt op de ruimte en de doorgang blokkeert. Verder heeft verweerder terecht gewezen op het arrest van de Hoge Raad waaruit blijkt dat het gebruik van drugs niet strafbaar is gesteld in de Opiumwet. Verweerder mocht dus het voorschrift dat tijdens de rondleiding geen drank of drugs wordt gebruikt opleggen. Tot slot is de rechtbank van oordeel dat het ontheffingengebied voldoende duidelijk is afgebakend. Dit blijkt ook uit de kaart die bij het beleid hoort.
Het ontheffingsstelsel is dan ook in overeenstemming met artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d en e van de Dienstenrichtlijn.
-
Is het ontheffingsstelsel in strijd met artikel 11 van de Dienstenrichtlijn?
18.1.
Eisers hebben aangevoerd dat het ontheffingsstelsel in strijd is met artikel 11, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn. De ontheffing mag niet in duur worden beperkt. Er is niet voldaan aan de uitzonderingen van het eerste lid.
18.2.
Volgens verweerder is wel voldaan aan de uitzonderingen van het eerste lid waardoor de ontheffing in duur beperkt mag worden. In het bestreden besluit heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de vergunning automatisch wordt verlengd en dat dus is voldaan aan de uitzondering genoemd onder a. In het verweerschrift heeft verweerder nog aangevoerd dat is voldaan aan de uitzondering onder c. Er is sprake van een dwingende reden van algemeen belang waardoor de ontheffing in duur moet worden beperkt. Verweerder wilde monitoren wat het gevolg is van het ontheffingsstelsel. Daarbij is ook voldaan aan de uitzondering genoemd onder a. Ontheffingen worden automatisch verlengd als wordt voldaan aan de voorwaarde dat leges zijn betaald.
18.3.
Naar het oordeel van de rechtbank is de beperking in de duur van de geldigheid gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang. Verweerder heeft met een beroep op de dwingende redenen als bedoeld in de uitzondering onder c., namelijk het tegengaan van overlast en de (verkeers)veiligheid, zich op het standpunt mogen stellen dat de beperking in duur gerechtvaardigd is. Zoals verweerder terecht heeft gesteld, diende verweerder te kunnen monitoren of het ontheffingsstelsel het gewenste effect had en niet zou leiden tot een “waterbed-effect” in de rest van de stad. De stelling van verweerder dat ook is voldaan aan de uitzondering onder a, volgt de rechtbank niet. Er is geen sprake van een automatische verlenging. Eisers moeten immers opnieuw een ontheffing aanvragen. Oftewel, zij moeten actief iets ondernemen om een nieuwe ontheffing te krijgen.
18.4.
Verweerder heeft het bestreden besluit op dit punt dus onvoldoende gemotiveerd. Echter, de rechtbank passeert dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht. Niet aannemelijk is geworden dat eisers in hun belangen zijn geschaad. Verweerder heeft immers bij het verweerschrift alsnog voldoende gemotiveerd waarom de ontheffing in geldigheidsduur beperkt kan worden.
-
Is het ontheffingsstelsel in strijd met artikel 13, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn?
19.1.
Volgens eisers is sprake van strijd met het tweede lid van artikel 13. Er is een ontmoedigend effect omdat een ontheffing verplicht is voor groepen die in het betreffende gebied slechts één bestemming willen bezoeken. Ook zijn de kosten onredelijk hoog, met name gelet op de korte looptijd van de ontheffing.
19.2.
Verweerder heeft hiertegen aangevoerd dat artikel 13 van de Dienstenrichtlijn ziet op de procedures. Er is geen sprake van een ingewikkelde procedure. Integendeel. Gidsen kunnen online een aanvraag indienen en na betaling van leges wordt de ontheffing afgegeven. Uit het feit dat ook aan buitenlandse gidsen een ontheffing is afgegeven, kan ook worden afgeleid dat het geen ingewikkelde procedure is. De leges zijn niet onevenredig hoog.
19.3.
De rechtbank is van oordeel dat artikel 13 niet wordt geschonden. Zoals verweerder terecht stelt ziet dit artikel op de procedures. De procedure om een ontheffing te krijgen is eenvoudig. Ook de hoogte van de leges is redelijk en in verhouding met de procedure.
Heeft verweerder gehandeld in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur?
20.
20.1.
Eisers hebben naar voren gebracht dat verweerder heeft gehandeld in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Verweerder heeft het zorgvuldigheidsbeginsel geschonden door niet voldoende te onderzoeken wat de impact zou zijn van het invoeren van een ontheffing. Ook heeft verweerder niet onderzocht of nadere maatregelen passender zijn. Verweerder had eerst een ontwerpbesluit moeten nemen. Dan hadden eisers een zienswijze kunnen indienen. Het Convenant kan niet worden gezien als een voorbereidingsstap omdat het afwijkt op bepaalde punten. Verder heeft verweerder volgens eisers het evenredigheidsbeginsel geschonden. De voorwaarden zijn op veel punten onduidelijk. Hierdoor ligt willekeur op de loer. Tot slot betogen eisers dat verweerder het motiveringsbeginsel heeft geschonden. Het advies van de bezwaarcommissie is te summier en volstaat niet als grondslag voor de invoering van het ontheffingsstelsel. Daarbij heeft verweerder een onderzoeksplicht. Verweerder had moeten onderzoeken welke effecten de ontheffingen hebben op de leefbaarheid en hoe belastend het voor de gidsen is.
20.2.
Verweerder heeft hiertegen aangevoerd dat geen sprake is van handelen in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Verweerder heeft zorgvuldig gehandeld. Het Convenant is geëvalueerd. Voor de partners van het Convenant is de overgang naar het stelsel klein. Het beleid is evenredig. Ook is het voldoende gemotiveerd. Aan het besluit ligt een veelheid van rapporten ten grondslag.
20.3.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet heeft gehandeld in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Verweerder heeft het besluit voldoende zorgvuldig voorbereid en gemotiveerd. Aan de besluitvorming is een veelheid aan rapporten ten grondslag gelegd. Het betoog van eisers dat het ontheffingsstelsel niet goed is gemotiveerd omdat het advies van de bezwaarcommissie summier is, mist feitelijke grondslag. Immers, het ontheffingsstelsel is niet gebaseerd op het advies van de bezwaarcommissie maar op een veelheid aan rapporten. Het bezwaar van de bezwaarschriftencommissie ligt alleen ten grondslag aan het bestreden besluit. Voor zover eisers hebben willen betogen dat het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd is, is de rechtbank van oordeel dat ook dit betoog niet kan slagen. Ook in bezwaar heeft verweerder voldoende onderbouwd waarom het ontheffingsstelsel nodig is. Ten aanzien van de evenredigheid verwijst de rechtbank naar hetgeen eerder in deze uitspraak is overwogen. Het stelsel is evenredig. Het stelsel is ook handhaafbaar. Dat bij de handhaving willekeur kan optreden, is niet iets dat in deze procedure aan de orde moet komen, maar bij een eventueel bezwaar en beroep tegen een handhavingsbesluit.
Conclusie
21. Het beroep is ongegrond. Het bestreden besluit wordt met toepassing van artikel 6:22 van de Awb in stand gelaten.
22. Vanwege het onder 18.3 geconstateerde motiveringsgebrek en de toepassing van artikel 6:22 van de Awb zal de rechtbank verweerder opdragen om aan eiser het door hen betaalde griffierecht te vergoeden. Verder veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank,
verklaart het beroep van [eiser 1] niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep van de overige eisers ongegrond;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 338,- aan eisers te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.024,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B.C. Langendoen, voorzitter, en mr. A.J. Dondorp en mr. A.K. Mireku, leden, in aanwezigheid van mr. J.C.E. Krikke, griffier
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 december 2019.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
BIJLAGE 1 – EISERS
[eiseres]
De Nederlandse Gidsenorganisatie (Guidor)
[eiser 6]
[eiser 40]
[eiser 2]
[eiser 41]
[eiser 7]
[eiser 42]
[eiser 8]
[eiser 43]
[eiser 9]
[eiser 44]
[eiser 10]
[eiser 45]
[eiser 11]
[eiser 46]
[eiser 12]
[eiser 47]
[eiser 13]
[eiser 48]
[eiser 1]
[eiser 49]
[eiser 14]
[eiser 50]
[eiser 15]
[eiser 51]
[eiser 16]
[eiser 52]
[eiser 17]
[eiser 53]
[eiser 18]
[eiser 54]
[eiser 19]
[eiser 55]
[eiser 20]
[eiser 56]
[eiser 21]
[eiser 57]
[eiser 22]
[eiser 4]
[eiser 23]
[eiser 59]
[eiser 24]
[eiser 60]
[eiser 5]
[eiser 61]
[eiser 25]
[eiser 62]
[eiser 26]
[eiser 63]
[eiser 27]
[eiser 64]
[eiser 28]
[eiser 65]
[eiser 29]
[eiser 66]
[eiser 30]
[eiser 67]
[eiser 31]
[eiser 68]
[eiser 32]
[eiser 69]
[eiser 33]
[eiser 70]
[eiser 34]
[eiser 71]
[eiser 35]
[eiser 72]
[eiser 36]
[eiser 73]
[eiser 37]
[eiser 74]
[eiser 38]
[eiser 75]
[eiser 39]
[eiser 76]
BIJLAGE 2 – ONTHEFFING GEBIED
BIJLAGE 3 – WETTELIJK KADER
Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt
Preambule
[…]
58. Teneinde de toegang tot en de uitoefening van dienstenactiviteiten te vergemakkelijken, is het belangrijk de vergunningstelsel en de rechtvaardiging ervan aan een beoordeling en rapportage te onderwerpen. Deze rapportageplicht heeft enkel betrekking op het bestaanvan vergunningstelsel en niet op de criteria en voorwaarden voor eht verlenen van een vergunning.
[…].
Artikel 4 Definities
Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
1. dienst”: elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 50 van het Verdrag;
[…]
6. “ vergunningstelsel”: elke procedure die voor een dienstverrichter of afnemer de verplichting inhoudt bij een bevoegde instantie stappen te ondernemen ter verkrijging van een formele of stilzwijgende beslissing over de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit;
[…]
8. “ dwingende redenen van algemeen belang”: redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie; waaronder de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid, staatsveiligheid, volksgezondheid, handhaving van het financiële evenwicht van het sociale zekerheidsstelsel, bescherming van consumenten, afnemers van diensten en werknemers, eerlijkheid van handelstransacties, fraudebestrijding, bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, diergezondheid, intellectuele eigendom, behoud van het nationaal histrorisch en artistiek erfgoed en doelstellingen van het sociaal beleid en het cultuurbeleid;
[…].
Artikel 9 Vergunningstelsels
1. De lidstaten stellen de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit niet afhankelijk van een vergunningstelsel, tenzij aan de volgende voorwaarden is voldaan:
a. a) het vergunningstelsel heeft geen discriminerende werking jegens de betrokken dienstverrichter;
b) de behoefte aan een vergunningstelsel is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
c) het nagestreefde doel kan niet door een minder beperkende maatregel worden bereikt, met name omdat een controle achteraf te laat zou komen om werkelijk doeltreffend te zijn.
2. In het in artikel 39, lid 1, bedoelde verslag beschrijven de lidstaten hun vergunningstelsels en geven zij de redenen aan waarom deze met lid 1 van onderhavig artikel verenigbaar zijn.
Artikel 10 Vergunningsvoorwaarden
1. Vergunningstelsels zijn gebaseerd op criteria die beletten dat de bevoegde instanties hun beoordelingsbevoegdheid op willekeurige wijze uitoefenen.
2. De in lid 1 bedoelde criteria zijn:
a. a) niet-discriminatoir;
b) gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
c) evenredig met die reden van algemeen belang;
d) duidelijk en ondubbelzinnig;
e) objectief;
f) vooraf openbaar bekendgemaakt;
g) transparant en toegankelijk.
3. De vergunningsvoorwaarden voor een nieuwe vestiging mogen gelijkwaardige, of gezien hun doel in wezen vergelijkbare, eisen en controles waaraan de dienstverrichter al in een andere of dezelfde lidstaat onderworpen is, niet overlappen. De in artikel 28, lid 2, bedoelde contactpunten en de dienstverrichter staan de bevoegde instantie bij door over deze eisen de nodige informatie te verstrekken.
4. De vergunning biedt de dienstverrichter op het gehele nationale grondgebied het recht op toegang tot of uitoefening van de dienstenactiviteit, mede door de oprichting van agentschappen, dochterondernemingen, kantoren of bijkantoren, tenzij een vergunning voor elke afzonderlijke vestiging of een beperking van de vergunning tot een bepaald gedeelte van het grondgebied om dwingende redenen van algemeen belang gerechtvaardigd is.
5. De vergunning wordt verleend zodra na een passend onderzoek is vastgesteld dat aan de vergunningsvoorwaarden is voldaan.
6. Behalve in het geval van het verlenen van een vergunning, wordt elke beslissing van de bevoegde instanties, waaronder ook de weigering of intrekking van een vergunning, met redenen omkleed, en moet dit besluit voor de rechter of andere beroepsinstanties kunnen worden aangevochten.
7. Dit artikel doet geen afbreuk aan de toedeling van de bevoegdheden, op lokaal of regionaal niveau, van de instanties die in de betrokken lidstaat vergunningen verlenen.
Artikel 11 Vergunningsduur
1. Een aan een dienstverrichter verleende vergunning heeft geen beperkte geldigheidsduur, tenzij in gevallen waar:
a. a) de vergunning automatisch wordt verlengd of alleen afhankelijk is van de voortdurende vervulling van de voorwaarden;
b) het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang;
of
c) een beperkte duur gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang.
2. Lid 1 heeft geen betrekking op de maximale termijn waarbinnen de dienstverrichter na ontvangst van de vergunning daadwerkelijk met zijn activiteit moet beginnen.
3. De lidstaten verplichten een dienstverrichter ertoe het in artikel 6 bedoelde één-loket in kennis te stellen van de volgende wijzigingen:
a. a) de oprichting van dochterondernemingen waarvan de activiteiten onder het vergunningstelsel vallen;
b) wijzigingen in zijn situatie waardoor niet meer aan de vergunningsvoorwaarden wordt voldaan.
4. Dit artikel laat de mogelijkheid van lidstaten onverlet om vergunningen in te trekken, wanneer niet meer aan de vergunningsvoorwaarden wordt voldaan.
Artikel 13 Vergunningsprocedures
1. De vergunningsprocedures en -formaliteiten zijn duidelijk, worden vooraf openbaar gemaakt en bieden de aanvragers de garantie dat hun aanvraag objectief en onpartijdig wordt behandeld.
2. De vergunningsprocedures en -formaliteiten mogen geen ontmoedigend effect hebben en de dienstverrichting niet onnodig bemoeilijken of vertragen. Zij zijn gemakkelijk toegankelijk
en eventuele kosten voor de aanvragers in verband met hun aanvraag zijn redelijk en evenredig met de kosten van de vergunningsprocedures in kwestie en mogen de kosten van de procedures niet overschrijden.
3. Vergunningsprocedures en -formaliteiten bieden de aanvragers de garantie dat hun aanvraag zo snel mogelijk en in elk geval binnen een redelijke, vooraf vastgestelde en bekend gemaakte termijn wordt behandeld. Deze termijn gaat pas in op het tijdstip waarop alle documenten zijn ingediend. Indien gerechtvaardigd door de complexiteit van het onderwerp mag de termijn éénmaal voor een beperkte duur door de bevoegde instantie worden verlengd. De verlenging en de duur ervan worden met redenen omkleed en worden vóór het verstrijken van de oorspronkelijke termijn ter kennis van de aanvrager gebracht.
4. Bij het uitblijven van een antwoord binnen de overeenkomstig lid 3 vastgestelde of verlengde termijn wordt de vergunning geacht te zijn verleend. Andere regelingen kunnen niettemin worden vastgesteld, wanneer dat gerechtvaardigd is om dwingende redenen van algemeen belang, met   inbegrip van een rechtmatig belang van een derde partij.
5. De ontvangst van elke vergunningsaanvraag wordt zo snel mogelijk bevestigd. De  ontvangstbevestiging moet de volgende informatie bevatten:
a. a) de in lid 3 bedoelde termijn;
b) de beschikbare rechtsmiddelen;
c) indien van toepassing, de vermelding dat bij het uitblijven van een antwoord binnen de gespecificeerde termijn de vergunning wordt geacht te zijn verleend.
6. Wanneer een aanvraag onvolledig is, wordt de aanvrager zo snel mogelijk meegedeeld dat hij aanvullende documenten moet verstrekken en, in voorkomend geval, welke gevolgen dit
heeft voor de in lid 3 bedoelde termijn.
7. Wanneer een aanvraag wordt geweigerd omdat deze niet aan de vereiste procedures of formaliteiten voldoet, wordt de betrokkene onverwijld van de weigering op de hoogte gesteld.
Artikel 39 Wederzijdse beoordeling
1. Uiterlijk op 28 december 2009 dienen de lidstaten bij de Commissie een verslag in met de in de volgende bepalingen vermelde informatie:
a. artikel 9, lid 2, over vergunningstelsels;
b. artikel 15, lid 5 over aan evaluatie onderworpen eisen;
c. artikel 25, lid 3, over multidisciplinaire activiteiten.
[…].
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 6:13
Geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld.
Artikel 6:22
Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
Het Convenant Rondleidingen Wallengebied (het Convenant).
Zie ook het bericht in Het Parool van 27 mei 2017,
Convenant tegen extreme overlast Wallen werkt niet
.
Zie
www.amsterdam.nl/rondleidingen
.
Zo zijn in de eerste drie maanden na invoering 1600 ontheffingen verleend.
Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt.
Conclusie A-G Widdershoven, 7 november 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3474.
https://www.amsterdam.nl/bestuur-organisatie/stadsdelen/stadsdeel-centrum/drukte-balans/rondleidingen/gestelde-vragen/#ha75a9edd-8f2d-4a5a-9e1a-04c04c562229
.
Zie artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Hof van Justitie van de Europese Unie.
Zie onder andere het arrest [naam partij 2] , 15 april 2013, C-202/11. En het arrest [naam partij 3] en [naam partij 4] , 1 oktober 2015, C-340/14 en C-341/14, op
www.curia.europa.eu
. Zie onder andere rechtsoverwegingen 41 en 70.
Zie de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2856, rechtsoverweging 3.1, op
www.rechtspraak.nl
.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Zie de uitspraak van de Afdeling van 7 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1520, rechtsoverweging 13.2,  op
www.rechtspraak.nl
.
HvJEU, [naam partij 1] , C-31/16, 30 januari 2018, rechtsoverweging 134 en 135,
www.curia.europa.eu
.
HvJEU, Attanasio Group, SRL, C-384/08, 11 maart 2010,
www.curia.europa.eu
.
Zie bijvoorbeeld het arrest van het HvJEU van 13 juni 2018, Deutscher Naturschutzring, C-683/16, op
www.curia.europa.eu
.
Idem, rechtsoverweging 49.
Zie bijvoorbeeld Strabo, Georganiseerde rondleidingen in het Wallengebied te Amsterdam, meningspeiling onder bewoners en ondernemers 2018, oktober/november 2018 en I&O research, Rondleidingen centrumgebied, druktebeeldmeting 2019, september 2019.
Zie bijvoorbeeld Buurtenquete stadsdeel Centrum 2017, uitwerking van algemene vragen op wijkniveau, Onderzoek Informatie en Statistiek, oktober 2017 en Strabo, Rondleidingen in het Wallengebied te Amsterdam 2017, oktober 2017.
Afdeling, 13 juli 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR1425, rechtsoverweging 2.3,
www.rechtspraak.nl
.
Verweerder verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Hoge Raad van 13 oktober 2015, ECLI:NL:HR:2015:3031,
www.rechtspraak.nl
.
Zie de kaart in bijlage 2.