ECLI:NL:RVS:2019:4330
Raad van State — Uitspraak 


201901155/1/R1.
Datum uitspraak: 18 december 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], wonend te Roermond,
appellante,
en
de raad van de gemeente Roerdalen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 13 december 2018 heeft de raad besloten het bestemmingsplan "De Steeg ong. Melick" niet vast te stellen.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[partij A], [partij B] en [partij C] e.a. hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 november 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. D.R. Boer, en de raad, vertegenwoordigd door drs. L.W.M. van Melick, ing. G. Vosbeek en B.M.C.N. Hardy-Cox, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding en conclusie
1.    Het plangebied ligt aan de zuidzijde van de kern Melick. De weg De Steeg loopt rondom het plangebied. Het ontwerpplan voorzag in de bouw van twee vrijstaande woningen. [appellante] is de initiatiefnemer. Het college heeft in het principebesluit van 15 november 2016 onder voorwaarden medewerking verleend aan het bouwplan. Het vigerende plan "1e herziening Kernen Roerdalen", vastgesteld door de raad op 21 april 2016, voorzag ook in een woonbestemming op dit perceel maar niet in bouwvlakken.
De raad heeft bij het thans bestreden besluit geweigerd om de woningbouw mogelijk te maken. De raad heeft hier verschillende redenen voor. Ten eerste leidt de woningbouw volgens de raad tot schade aan eigendommen van omwonenden en tot problemen met de bereikbaarheid. Ten tweede is de woningbouw volgens de raad in strijd met kwalitatief en kwantitatief woningbouwbeleid. Ten derde leidt de woningbouw tot onaanvaardbare geurhinder. Ten vierde leidt de woningbouw tot een mogelijke belemmering van de bedrijfsvoering van de nabijgelegen intensieve veehouderij aan de [locatie A] en ten vijfde leidt de woningbouw tot een verdichting van een overgangsgebied, wat in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. [partij A], [partij B] en [partij C] zijn omwonenden en zijn het eens met het besluit van de raad.
[appellante] stelt dat het ontwerpplan ten onrechte niet als bestemmingsplan is vastgesteld door de raad. Volgens haar kunnen de weigeringsgronden die de raad aan het besluit ten grondslag heeft gelegd niet in stand blijven.
2.    De Afdeling concludeert dat de weigeringsgrond die ziet op schade aan eigendommen en bereikbaarheid en de weigeringsgrond die ziet op kwalitatief woningbouwbeleid het besluit niet kunnen dragen. De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling echter op het standpunt mogen stellen dat het plan leidt tot een ongewenste verdichting van het gebied, dat vaststelling van het plan indruist tegen het kwantitatieve woningbouwbeleid en dat de aan te houden afstanden ten aanzien van geur zullen worden overschreden door het plan vanwege de nabijgelegen intensieve veehouderij aan de [locatie A]. Deze weigeringsgronden heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling aan het besluit ten grondslag mogen leggen. Deze weigeringsgronden kunnen - ook afzonderlijk - de weigering om het bestemmingsplan vast te stellen, dragen.
De Afdeling is daarom van oordeel dat het beroep ongegrond is.
Dit betekent dat de raad de woningen die [appellante] wenst niet mogelijk hoefde te maken. De Afdeling zal hierna aan de hand van de bespreking van de beroepsgronden nader uitleggen hoe zij tot haar bovengenoemde oordeel is gekomen.
Toetsingskader
3.    Bij het besluit omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht.
Inhoudelijk
Schade eigendommen en bereikbaarheid
4.    [appellante] stelt dat de weigeringsgrond die ziet op bereikbaarheid en schade geen stand kan houden. Bij een normaal gebruik van de woningen zal de bereikbaarheid volgens haar geen probleem vormen. Eventuele schade die zich tijdens de bouw van de woningen kan voordoen zal zo veel mogelijk voorkomen worden, dan wel vergoed worden, aldus [appellante].
4.1.    De raad stelt dat de bereikbaarheid ter plaatse beperkt is en dat voorkomen moet worden dat er een verdere intensivering van het gebruik plaatsvindt. De Steeg is een smalle weg met weinig ruimte om te manoeuvreren. Het bouwen van de woningen zal problemen gaan opleveren aangezien hiervoor zwaar vrachtverkeer nodig is. In een eerder stadium bij de sloop van bestaande opstallen is hierdoor al schade ontstaan bij een aantal omwonenden. Dit blijkt volgens de raad ook uit de ingediende zienswijzen op het ontwerpplan. Nieuwe schadegevallen zijn niet wenselijk, aldus de raad.
4.2.    De Afdeling stelt vast dat zwaar vrachtverkeer slechts tijdens de bouw aanwezig zal zijn. Verder heeft [appellante] toegelicht dat eventuele schade die zal ontstaan vergoed zal worden. Gelet op het voorgaande zijn de eventuele schade en verminderde bereikbaarheid als gevolg van het plan geen omstandigheden die de raad aan de weigering ten grondslag heeft mogen leggen. De weigeringsgrond die ziet op schade aan eigendommen kan het besluit daarom niet dragen. Het betoog is terecht voorgedragen door [appellante], maar kan niet tot vernietiging van het bestreden besluit leiden, omdat er andere weigeringsgronden zijn die het besluit wel kunnen dragen (zie in dit verband overweging 2).
Woningbouwbeleid - kwalitatief
5.    [appellante] stelt dat de raad het plan ten onrechte aan het "Woningmarktonderzoek regio Midden-Limburg 2018-2030, gemeente Roerdalen, E’til, 7 september 2018" (hierna: het woningmarktonderzoek uit 2018) heeft getoetst. Op grond van het geldende woningbouwbeleid uit de regionale Structuurvisie Wonen, Zorg en Woonomgeving Midden-Limburg (hierna: de regionale Structuurvisie), vastgesteld door de raad bij besluit van 17 december 2014, worden woningen in het segment "koop, vrijstaand" als kansrijk beoordeeld. De woningen passen daarmee kwalitatief in het bestaande beleid, aldus [appellante].
5.1.    De raad stelt dat hij, gelet op de resultaten van het woningmarktonderzoek uit 2018, heeft besloten om gemotiveerd af te wijken van het beleid dat van toepassing was ten tijde van het nemen van het bestreden besluit. Door het woningmarktonderzoek uit 2018 is de regionale Structuurvisie volgens de raad achterhaald. In dit verband voert de raad aan dat uit het woningmarktonderzoek uit 2018 blijkt dat er in de gemeente Roerdalen een overschot bestaat aan vrijstaande woningen.
De raad heeft voorts toegelicht dat het bouwplan van [appellante] niet aansluit bij de huidige woningbouwbehoefte.
5.2.    Artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt: "Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen."
5.3.    Niet in geschil is dat de regionale Structuurvisie een beleidsregel is als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb. Bij afwijken van in een beleidsregel vastgelegd beleid dient de raad, gezien artikel 4:84 van de Awb, inzichtelijk te motiveren welke bijzondere omstandigheden vasthouden aan het beleid in dit geval onevenredig zouden maken in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. De Afdeling oordeelt, onder verwijzing naar haar uitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:709, dat verouderd beleid geen bijzondere omstandigheid is die aanleiding kan zijn om van de beleidsregel af te wijken, maar dat die verouderde beleidsregel in een dergelijk geval zal moeten worden aangepast.
5.4.    De Afdeling begrijpt de raad zo dat hij van mening is dat er in dit geval sprake is van verouderd beleid. Dit is, zoals hiervoor is overwogen, geen bijzondere omstandigheid. Gelet hierop diende de raad zich te baseren op de regionale Structuurvisie. Op basis van de regionale Structuurvisie zijn de nieuwe woningen toegestaan, aangezien woningen in de gemeente Roerdalen, kern Melick, in het segment "koop, vrijstaande woning" daarin als kansrijk worden beoordeeld. Dit betekent dat de raad het besluit niet mocht baseren op de vermeende strijdigheid met kwalitatief beleid. Het betoog is terecht voorgedragen door [appellante], maar kan niet tot vernietiging van het bestreden besluit leiden, omdat er andere weigeringsgronden zijn die het besluit wel kunnen dragen (zie in dit verband overweging 2).
Woningbouwbeleid - kwantitatief
6.    Volgens [appellante] passen de nieuw te bouwen woningen ook uit kwantitatief oogpunt in de regionale Structuurvisie, aangezien aan drie van de vier criteria uit de "kwaliteitszeef" als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de Beleidsregel compensatie woningbouwinitiatieven gemeente Roerdalen (2015) (hierna: de beleidsregel) wordt voldaan. De locatie is volgens [appellante] te beschouwen als een herstructureringslocatie omdat een voormalige agrarische bedrijfslocatie wordt omgevormd naar een woningbouwlocatie die passend is in de omgeving. De locatie is volgens [appellante] ook te beschouwen als inbreidingslocatie, omdat de locatie tussen bestaande woningen in de dorpskern ligt. De woningen zullen bovendien zo worden ontworpen dat deze levensloopbestendig zijn, dan wel eenvoudig levensloopbestendig te maken zijn, aldus [appellante].
6.1.    Artikel 2 van de beleidsregel luidt: "Bij woningbouwinitiatieven bestaat de mogelijkheid van compensatie (compenseren van de negatieve invloed op de woningvoorraad) in de vorm van een financiële bijdrage. Slechts die bouwplannen die voldoen aan het in artikel 3 en 4 gestelde, komen in aanmerking voor compensatie in de vorm van een financiële compensatie."
Artikel 4 luidt: "De beleidsregel wordt enkel toegepast indien wordt voldaan aan de volgende voorwaarden:
1. Het woningbouwinitiatief kan niet uitgeruild worden met plannen waarvoor reeds een omgevingsvergunning is verleend, gebaseerd op een bouwtitel in een vigerend bestemmingsplan en/of een juridisch afdwingbare realisatieovereenkomst is gesloten.
2. Het woningbouwinitiatief voldoet aan drie van de vier criteria uit de kwaliteitszeef, zoals genoemd in de Structuurvisie Wonen, Zorg en Woonomgeving:
a. Er moet sprake zijn van een herstructureringslocatie;
b. Er moet sprake zijn van inbreiding;
c. Er moet sprake zijn van levensloopbestendig wonen;
d. Het plan moet onderscheidend zijn op basis van duurzaamheid."
6.2.    De raad stelt dat er geen sprake is van een herstructureringslocatie aangezien de bestemming in het bestemmingsplan "1e herziening kernen Roerdalen" reeds "Wonen" is. Ook is er volgens de raad geen sprake van een inbreidingslocatie, omdat de zuidelijke woning zich aan de rand van het bebouwd gebied bevindt. [appellante] kan daarom volgens de raad niet aan drie van de vier criteria voldoen, waardoor de woningen in kwantitatief opzicht niet in de omgeving passen.
6.3.    De Afdeling stelt vast dat er voor de twee woningen geen "uitruilwoningen" beschikbaar zijn, waardoor aan artikel 4, eerste lid, van de beleidsregel wordt voldaan. De Afdeling merkt verder op dat het initiatief in zijn geheel dient te worden beoordeeld voor de vraag of wordt voldaan aan de voorwaarden van de "kwaliteitszeef" die in artikel 4, tweede lid, van de beleidsregel staan. De Afdeling is van oordeel dat er geen sprake is van een herstructureringslocatie als bedoeld in dat artikellid, aangezien het perceel in het vigerende plan "1e herziening Kernen Roerdalen" reeds de bestemming "Wonen" heeft. Ook is er naar het oordeel van de Afdeling geen sprake van een inbreidingslocatie, omdat de zuidelijke woning aan een overgangszone naar open gebied ligt. Ten overvloede merkt de Afdeling op dat zij zich hiermee niet heeft uitgesproken over de vraag of sprake zou zijn geweest van een inbreidingslocatie als het woningbouwinititatief enkel de noordelijke woning betrof. Ook is niet gebleken dat er aan de eisen ten aanzien van levensloopbestendigheid en duurzaamheid als bedoeld in artikel 4, tweede lid, onder c en d, van de beleidsregel wordt voldaan. Gelet op het voorgaande wordt niet aan drie van de vier criteria uit de "kwaliteitszeef" als bedoeld in artikel 4, tweede lid, van de beleidsregel voldaan. Gelet hierop heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er uit kwantitatief oogpunt sprake is van strijd met de regionale Structuurvisie.
Het betoog slaagt niet.
Verdichting
7.    Volgens [appellante] heeft de raad in zijn ruimtelijke beleid niet aangegeven dat verdichting niet gewenst is. [appellante] stelt daarnaast rekening te hebben gehouden met de strikte eisen die aan de stedenbouwkundige invulling van de beide kavels waren gesteld.
7.1.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat verdichting, gelet op de ligging van de woningen, ongewenst is. De raad heeft het plan in zoverre in strijd met de goede ruimtelijke ordening kunnen achten. Hierbij is van belang dat de raad erop heeft gewezen dat inpassing van de twee kavels niet aansluit bij de kenmerken van het gebied. Het gaat hier om een landelijke omgeving met agrarische activiteiten aan de rand van het hoogwatergebied van de Roer dat grenst aan de Melicker Ohé. Ter plaatse is sprake van een overgangszone naar een open gebied met een beekdal.
Het betoog van [appellante] slaagt niet.
Geur
8.    [appellante] stelt dat, gelet op het aantal en het soort dieren dat aanwezig is in de nabijgelegen inrichting aan de [locatie A], het Besluit Landbouw milieubeheer (hierna: Blm, thans: Activiteitenbesluit milieubeheer) van toepassing is, zodat de Verordening Wet geurhinder en veehouderij (hierna: de Verordening) als basis voor de beoordeling van het woon- en leefklimaat had moeten worden gehanteerd. Om die reden diende een afstand van 50 m aangehouden te worden. Dit betekent volgens [appellante] dat een redelijk goed woon- en leefklimaat, zoals bedoeld in de Handreiking geurhinder en veehouderij (hierna: de handreiking), gegarandeerd had kunnen worden.
[appellante] stelt voorts dat bestaande woningen op veel kortere afstand van de veehouderij liggen dan de twee voorziene woningen. Het toevoegen van de twee woningen heeft daarom geen gevolgen voor de huidige en/of toekomstige bedrijfsvoering van de veehouderij, aldus [appellante].
8.1.    De raad stelt dat het Blm op de inrichting van toepassing is. De Verordening is echter niet van toepassing. De Verordening geldt op grond van artikel 1 van de Verordening namelijk slechts voor een specifiek aantal diersoorten. De in de nabijgelegen inrichting aanwezige stieren worden niet in de Verordening genoemd. Dit heeft tot gevolg dat de afstand van 50 m niet voor de stieren geldt. Dit betekent dat de Wet geurhinder en veehouderij (hierna: Wgv) op de inrichting van toepassing is. Om die reden dient een afstand van 100 m aangehouden te worden. Gelet op de afstand tussen de veehouderij en het bouwvlak van de nieuw te bouwen woningen van ongeveer 40 m wordt er niet voldaan aan de afstandseis van 100 m. Negatieve gevolgen voor de veehouderij, zoals klachten van omwonenden vanwege stankoverlast en een beperking van de bedrijfsvoering, kunnen hierdoor niet worden uitgesloten, aldus de raad.
De raad stelt voorts dat de aanwezigheid van bestaande woningen geen reden is om meer woningen in de geurcirkel toe te staan. Knelpunten tussen woonfuncties en agrarische bedrijven dienen volgens de raad, zeker wat betreft het aspect geur, voorkomen te worden.
8.2.    Artikel 1 van de Verordening luidt: ""Veehouderij die vallen onder het Besluit landbouw milieubeheer (2006)":
200 stuks melk-of zoogkoeien;
140 stuks jongvee tot 2 jaar als vervanging melkkoeien;
170 stuks jongvee tot 2 jaar als vervanging van zoogkoeien;
50 stuks paarden of pony's."
Artikel 3 luidt: "Voor veehouderijen die vallen onder het Besluit landbouw milieubeheer (2006), wordt, met toepassing van artikel 6, lid 3 van de Wet geurhinder en veehouderij, een minimale afstand van 50 meter gehanteerd tussen het emissiepunt van een dierenverblijf en de buitenzijde van een geurgevoelig object."
8.3.    Artikel 1 van de Wgv bevat de begripsomschrijving voor "geurgevoelig object" en luidt: "gebouw, bestemd voor en blijkens aard, indeling en inrichting geschikt om te worden gebruikt voor menselijk wonen of menselijk verblijf en die daarvoor permanent of een daarmee vergelijkbare wijze van gebruik, wordt gebruikt […]."
Artikel 4, eerste lid, luidt: "De afstand tussen een veehouderij waar dieren worden gehouden van een diercategorie waarvoor niet bij ministeriële regeling een geuremissiefactor is vastgesteld, en een geurgevoelig object bedraagt:
a. ten minste 100 meter indien het geurgevoelige object binnen de bebouwde kom is gelegen, en
[…]."
Artikel 6, derde lid, luidt:
"[…];
3. Bij gemeentelijke verordening kan worden bepaald dat binnen een deel van het grondgebied van de gemeente een andere afstand van toepassing is dan de afstand, genoemd in artikel 4, eerste lid, met dien verstande dat deze:
a. ten minste 50 meter bedraagt indien het geurgevoelige object binnen de bebouwde kom is gelegen, en
[…]."
8.4.    De Afdeling stelt vast dat er in de inrichting aan de [locatie A] te Roerdalen de volgende dieren worden gehouden:
rundveestal 1: 5 stuks jongvee en 5 stierkalveren;
rundveestal 2: 13 zoogkoeien en 73 stuks jongvee;
rundveestal 3: 35stuks  jongvee en 6 stieren;
rundveestal 4: 22 stieren, 3 stierkalveren en 7 stuks jongvee;
rundveestal 5: zoogkoeien, 10 stuks jongvee en 4 stierkalveren;
paardenstal 1: 3 pony's en 3 paarden jonger dan drie jaar;
paardenstal 2: 4 paarden.
8.5.    Niet in geschil is dat het Blm van toepassing is op de veehouderij aan de [locatie A] te Roerdalen. De veehouderij valt echter niet onder de begripsomschrijving van "Veehouderij die vallen onder het Besluit landbouw milieubeheer (2006)" als bedoeld in artikel 1 van de Verordening, aangezien er stierkalveren worden gehouden in de veehouderij, welke niet zijn genoemd in artikel 1 van de Verordening. Ter zitting is door de raad toegelicht dat dieren zoals kippen, varkens en stieren niet onder de Verordening vallen en dat de raad bewust in artikel 1 van de Verordening heeft opgenomen voor welke specifieke dieren de Verordening geldt. De raad heeft er verder op gewezen dat de inrichting in zijn geheel dient te worden beoordeeld, zodat het betoog van [appellante] dat de inrichting deels wel en deels niet onder de Verordening valt, afhankelijk van de diersoort, volgens de raad niet opgaat. Gelet op de tekst en strekking van artikel 1 van de Verordening ziet de Afdeling geen aanleiding om aan de uitleg van de raad te twijfelen. Nu de veehouderij niet onder de begripsomschrijving van artikel 1 van de Verordening valt, betekent dit dat artikel 3 van de Verordening niet van toepassing is en moet worden teruggevallen op de Wgv.
8.6.    Voorts staat vast dat voor melkrundvee bij ministeriële regeling geen geuremissiefactor is vastgesteld. Op grond van artikel 4, eerste lid, onder a, van de Wgv moet de in verband met geurhinder aan te houden afstand tussen de gronden waar dieren zonder geuremissiefactor worden gehouden indien het geurgevoelige object binnen de bebouwde kom is gelegen, ten minste 100 m bedragen.
8.7.    Niet in geschil is dat de twee voorziene woningen binnen de bebouwde kom zijn gelegen. Nu deze woningen op ongeveer 40 m afstand van de intensieve veehouderij liggen, wordt er niet voldaan aan de afstand van 100 m als bedoeld in artikel 4, eerste lid, onder a, van de Wgv, voor zover het melkrundvee betreft. Gelet hierop heeft de raad, naar het oordeel van de Afdeling, zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er ter plaatse van de woningen die [appellante] wenst geen goed woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd. Ten aanzien van het betoog van [appellante] dat er op basis van geurberekeningen alsnog een goed woon- en leefklimaat kan worden gerealiseerd, overweegt de Afdeling dat niet de berekende geurbelasting maar de afstand bepalend is, gelet op het feit dat bij ministeriële regeling geen geuremissiefactor is vastgesteld voor melkrundvee.
Nu de weigeringsgrond die ziet op het aspect geur in stand kan blijven, ziet de Afdeling geen aanleiding om hetgeen [appellante] heeft aangevoerd over eventuele gevolgen voor de huidige en/of toekomstige bedrijfsvoering van de intensieve veehouderij inhoudelijk te bespreken.
Het betoog slaagt niet.
9.    Voor zover [appellante] stelt dat zij kosten heeft gemaakt voor de verwerving van het perceel en de raad hiermee onvoldoende rekening heeft gehouden in zijn besluitvorming, overweegt de Afdeling dat de raad de weigeringsgronden die zien op verdichting, geur en kwantitatief woningbouwbeleid aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Zoals hiervoor onder 2 is overwogen kunnen deze weigeringsgronden - ook afzonderlijk - de weigering om het bestemmingsplan vast te stellen dragen. Reeds om die reden kan [appellante] niet worden gevolgd in haar betoog dat de belangenafweging van de raad onvoldoende en onvolledig is.
Het betoog slaagt niet.
Proceskosten
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, voorzitter, en mr. A. ten Veen en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
w.g. Pans    w.g. Van Loo
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2019
418-928.