ECLI:NL:RVS:2019:4278
Raad van State — Uitspraak 


201900737/1/R1.
Datum uitspraak: 18 december 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1.    [appellant sub 1], wonend te Elburg,
2.    [appellant sub 2], wonend te Elburg,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Elburg,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 17 december 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Zuiderzeestraatweg Oost 18-20 Oostendorp (Molen De Tijd)" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 1], [appellant sub 2] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 oktober 2019, waar [appellant sub 2], bijgestaan door mr. J.T.A.M. van Mierlo, advocaat [NAAM], en de raad, vertegenwoordigd door J. Dijkhuis, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij] gehoord, vertegenwoordigd door [vennoot] en bijgestaan door [gemachtigde].
Overwegingen
Bijlage
1.    Het wettelijk kader dat ten grondslag ligt aan de hierna volgende rechtsoverwegingen is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Inleiding
2.    Het plan voorziet ter plaatse van Zuiderzeestraatweg Oost 18-20 in diverse functies voor het gebouwencomplex van de korenmolen "De Tijd", waaronder het behoud van de monumentale molen als werktuig, ambachtelijke bedrijvigheid zoals een bakkerij en chocola-atelier met winkel, culturele activiteiten zoals tentoonstellings- en educatieruimten, niet-zelfstandige horeca in categorie 2 met een bijbehorend terras en de daarvoor noodzakelijke parkeervoorzieningen.
3.    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] wonen aan onderscheidenlijk de [locaties], gelegen ten noorden en noordwesten van het plangebied. Zij vrezen voor verslechtering van hun woon- en leefklimaat onder meer vanwege parkeerhinder en geluidoverlast.
Toetsingskader
4.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Detailhandelstructuurvisie
5.    [appellant sub 2] betoogt dat het plan in strijd is met de gemeentelijke "Detailhandelstructuurvisie" (hierna: structuurvisie) die op 11 juni 2018 door de raad is vastgesteld. Volgens hem zijn in de structuurvisie locaties aangewezen waar detailhandel in de gemeente Elburg gewenst is. De locatie Zuiderzeestraatweg Oost 18-20 is niet als zodanig aangewezen en valt daarmee in de categorie overige locaties. Deze overige locaties worden volgens de structuurvisie beleidsmatig niet ondersteund, zodat het plan ten onrechte detailhandel mogelijk maakt, aldus [appellant sub 2]. Volgens hem valt uit de tekst van de structuurvisie niet af te leiden dat daarvan kan worden afgeweken. Verder voert [appellant sub 2] aan dat het plan voorziet in een bakkerijwinkel, terwijl motivering van de behoefte daaraan ontbreekt. In dat verband wijst hij erop dat in de directe omgeving, binnen een straal van 1 km, al twee bakkerijwinkels zijn gevestigd.
5.1.    Blijkens de verbeelding is aan het perceel Zuiderzeestraatweg Oost 18-20 de bestemming "Bedrijf - Gemengd" toegekend. Uit artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder i, van de planregels volgt dat ter plaatse van de bestemming "Bedrijf - Gemengd" is voorzien in detailhandel in zelf vervaardigde producten. Volgens de plantoelichting is het de bedoeling dat in het bestaande gebouwencomplex een bakkerij met een winkelruimte wordt gevestigd. Verder volgt uit de plantoelichting dat met de toekenning van een ruimere bestemming (waaronder detailhandel) wordt bewerkstelligd dat het gebouwencomplex van de molen gebruikt kan worden voor functies behorend bij een bakkerij-maalderij.
De raad heeft onderkend dat nieuwvestiging van detailhandel buiten het kernwinkelgebied in strijd is met de hoofdlijnen van de structuurvisie. Indien de raad desondanks het plan in zoverre wil vaststellen, dient hij deugdelijk te motiveren waarom hij in dit geval van het beleid wil afwijken. De omstandigheid dat in de structuurvisie geen paragraaf over afwijken is opgenomen, betekent niet dat al daarom afwijken niet mogelijk is. De raad heeft toegelicht dat in dit geval afwijking van de structuurvisie mogelijk is gelet op de aanwezigheid van de rijksmonumentale molen en de wens om deze in stand te houden. Om het molencomplex op langere termijn in stand te kunnen houden is een ruimere bestemming, waaronder detailhandel, toegekend, zodat op die manier ingespeeld kan worden op de tendensen in de huidige tijd. Door deze bedrijfsmatige exploitatie van het molencomplex kan het worden gerestaureerd en onderhouden. Verder heeft de raad toegelicht dat de oorspronkelijke koppeling tussen de functie van de molen als maalwerktuig voor granen en de graanhandel in de loop der jaren is verdwenen. Door de vestiging van een bakkerijwinkel in het molencomplex wordt de functie van de molen als maalwerktuig weer zichtbaar gemaakt, zodat deze oorspronkelijke functie weer naar voren komt. Ook heeft de raad toegelicht dat in de structuurvisie is aangegeven dat er kansrijke typen winkels en branches zijn die meerwaarde bieden ten opzichte van internet, bijvoorbeeld door het hebben van een duidelijk eigen verhaal of een bepaalde sfeer, en daardoor goed aansluiten op de hedendaagse consument. Dit geldt specifiek voor voedsel en horeca. Grote delen van de bevolking hebben hier (her)nieuw(d)e aandacht voor. Volgens de raad sluiten de plannen voor de herontwikkeling van de molen hier goed op aan. Het is volgens de raad een kansrijke ontwikkeling waar in beginsel medewerking aan zou moeten worden verleend.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de raad voldoende heeft gemotiveerd waarom hij in dit geval is afgeweken van het beleid zoals neergelegd in de structuurvisie. Voor het oordeel dat geen behoefte bestaat aan een bakkerijwinkel ziet de Afdeling, gelet op de hiervoor weergegeven motivering van de raad, geen aanleiding.
Het betoog faalt.
Alternatieven
6.    [appellant sub 2] heeft ter zitting betoogd dat de raad alternatieve activiteiten ter plaatse niet in zijn afweging heeft betrokken. Volgens hem waren er andere gegadigden die het molencomplex wilden verwerven voor andere activiteiten. [appellant sub 2] wijst er in het bijzonder op dat een dierenarts interesse had in het molencomplex.
6.1.    De Afdeling overweegt dat de raad bij de keuze van een bestemming een afweging dient te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen.
Ter zitting heeft de raad toegelicht dat het molencomplex te koop heeft gestaan. [partij] heeft het molencomplex gekocht en was ten tijde van de vaststelling van het plan eigenaar en initiatiefnemer. Gelet hierop waren er ten tijde van de vaststelling van het plan geen andere gegadigden waarmee de raad rekening had moeten houden. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in wat is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in zoverre niet zorgvuldig tot stand is gekomen.
Het betoog faalt.
Geluid
7.    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] vrezen een aantasting van hun woon- en leefklimaat vanwege geluidoverlast. Onder verwijzing naar de door hen ingebrachte notitie van 10 juli 2019 van Alcedo B.V (hierna: notitie van Alcedo) voeren zij aan dat de geluidgevolgen in het aan het plan ten grondslag gelegde akoestisch onderzoek onjuist zijn onderzocht. Volgens hen heeft er ten onrechte geen beoordeling plaatsgevonden van de geluidsituatie in de incidentele bedrijfssituatie. In dat verband wijzen zij erop dat volgens de Algemene Plaatselijke Verordening (hierna: APV) van de gemeente Elburg op ten hoogste drie dagen per jaar een festiviteit bij een inrichting mag worden georganiseerd waarbij wordt afgeweken van de standaard voorschriften volgens het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit).
Verder voeren [appellant sub 1] en [appellant sub 2] aan dat geen rekening is gehouden met piekniveaus bij aan- en afrijdende auto’s, zoals het sluiten van portieren en het laden en lossen en optrekken van zware vrachtwagens.
Zij wijzen er verder op dat bij het aantal verkeersbewegingen geen rekening is gehouden met de activiteiten voor de voorziene vergaderruimte en de bakkerij in de avond- en nachtelijke periode. Volgens hen trekt een bakkerij vaak verkeer aan voor 07.00 uur voor de bevoorrading en is het ter plaatse daarnaast toegestaan brood of banket te bakken, wat ook voor 07.00 uur gebeurt. Dit leidt tot verkeersbewegingen. Gelet hierop is dan ook ten onrechte rekening gehouden met slechts 12 personenautovervoerbewegingen in de avond. Dit aantal is volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] te weinig.
Ook is volgens hen geen rekening gehouden met afzuiging in de avonduren (en mogelijk zelfs in de nachtelijke uren) vanwege het in gebruik zijn van de vergaderruimtes in de avondperiode.
[appellant sub 1] en [appellant sub 2] voeren daarnaast aan dat geen rekening is gehouden met het aan- en afrijden in de noordelijke richting, aangezien het plan dat niet verbiedt. Volgens hen is de ingang voor auto’s op de Honingsveldweg weliswaar komen te vervallen, maar is dit ten onrechte niet in de planregels gewaarborgd.
Daarnaast voeren [appellant sub 1] en [appellant sub 2] aan dat er ten onrechte geen rekening is gehouden met de uitbouw aan de woning van [appellant sub 2].
Voorts is in de planregels ten onrechte niets geregeld over de grootte en het gebruik van het terras, zodat niet is uitgesloten dat het terras groter wordt en het gebruik daarvan intensiever dan waarvan in het akoestisch onderzoek is uitgegaan, aldus [appellant sub 1] en [appellant sub 2].
7.1.    Ten behoeve van de vaststelling van het plan is een akoestisch onderzoek verricht door Groenewold Adviesbureau voor milieu & natuur, waarvan de resultaten zijn neergelegd in het rapport "Akoestisch onderzoek Molen de Tijd Zuiderzeestraatweg Oost 16-20 Oostendorp" van 23 maart 2018 (hierna: akoestisch onderzoek). Volgens het akoestisch onderzoek bedraagt het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau 49 en 33 dB(A) of lager in onderscheidenlijk de dag- en avondperiode. De maximale geluidniveaus bedragen onderscheidenlijk 68 en 57 dB(A) of lager. Verder bedraagt de etmaalwaarde van de indirecte hinder vanwege het komende en vertrekkende verkeer 49 dB(A) of lager.
7.2.    Wat betreft het betoog van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] dat het akoestisch onderzoek ondeugdelijk is omdat daarin incidentele afwijkingen voor evenementen ten onrechte niet zijn beoordeeld, overweegt de Afdeling als volgt. In het akoestisch onderzoek is de representatieve bedrijfssituatie als uitgangspunt genomen. Ingevolge artikel 2.21 van het Activiteitenbesluit in samenhang gelezen met artikel 4:2 van de APV is het toegestaan een bepaald aantal incidentele festiviteiten per kalenderjaar te houden waarbij onder nader omschreven voorwaarden mag worden afgeweken van de artikelen 2.17, 2.19 en 2.20 van het Activiteitenbesluit. Dergelijke incidentele afwijkingen behoren niet tot de representatieve bedrijfssituatie, zodat de raad daar in redelijkheid geen rekening mee hoefde te houden.
Het betoog faalt in zoverre.
7.3.    Wat betreft het betoog van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] dat onvoldoende rekening is gehouden met het dichtslaan van portieren en het laden en lossen en optrekken van zware vrachtwagens, overweegt de Afdeling als volgt. De raad heeft toegelicht dat in het akoestisch rapport rekening is gehouden met het dichtslaan van portieren, maar dat dit niet met zoveel woorden is vermeld. In het akoestisch onderzoek is rekening gehouden met een bronsterkte van 89 dB(A) en 93 dB(A) voor onderscheidenlijk personenauto’s en kleine vrachtwagens/bestelbussen. Verder is in bijlage 3 van het akoestisch onderzoek rekening gehouden met een bronsterkte van 101,8 dB(A) voor een grotere vrachtwagen.
De Afdeling ziet in wat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd, in zoverre geen aanleiding te twijfelen aan deze uitgangspunten van het akoestisch onderzoek. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt. In de notitie van Alcedo is vermeld dat er onvoldoende rekening is gehouden met de piekniveaus die kunnen optreden vanwege het sluiten van portieren, waarbij wordt uitgegaan van een maximale bronsterke van 99 dB(A). Verder staat in de notitie van Alcedo dat geen rekening is gehouden met het laden en lossen van een zware vrachtwagen, waarvan de equivalente bronsterkte 88 dB(A) en de maximale bronsterkte 106 dB(A) bedraagt, en het optrekken van zware vrachtwagens met een maximale bronsterkte van 108 dB(A). De Afdeling stelt vast dat Alcedo geen berekening heeft gemaakt van de geluidbelasting op de gevels van de woningen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2], uitgaande van deze bronsterktes. Met de enkele omstandigheid dat Alcedo volgens haar bureau-ervaringscijfers uitgaat van andere bronsterktes, is niet aannemelijk gemaakt dat ter plaatse van de woningen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] sprake zal zijn van een zodanig ernstige geluidsituatie dat de raad het plan niet in redelijkheid heeft kunnen vaststellen.
Het betoog faalt in zoverre.
7.4.    Wat betreft het betoog van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] dat bij het aantal verkeersbewegingen geen rekening is gehouden met de activiteiten voor de voorziene bakkerij en vergaderruimte in de avond- en nachtperiode, overweegt de Afdeling als volgt.
Het Activiteitenbesluit maakt een onderscheid tussen de dagperiode (07:00-19:00 uur), avondperiode (19:00-23:00 uur) en nachtperiode (23:00-07:00 uur). Voor de avondperiode is in het akoestisch onderzoek rekening gehouden met 12 verkeersbewegingen.
[partij] heeft ter zitting toegelicht dat voor 07:00 uur geen bakkerijactiviteiten plaatsvinden. De broden worden in de vestiging in Oldebroek gebakken. Ter plaatse worden alleen zogenoemde Franse broden om 07:30 uur afgebakken. Verder is toegelicht dat ook bevoorrading overdag plaatsvindt. Voorts kan van de vergaderruimte tot 22:00 uur gebruik worden gemaakt. De raad heeft toegelicht dat in de avondperiode na 19:00 uur het achterterrein van het molencomplex met een ketting wordt afgesloten voor bezoekers. Als er in de avondperiode vergaderingen worden gehouden in het molencomplex, dan wordt er volgens de raad aan de voorzijde geparkeerd. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling in wat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat bij het aantal verkeersbewegingen geen dan wel onvoldoende rekening is gehouden met de activiteiten voor de voorziene bakkerij en vergaderruimte in de avond- en nachtperiode. De stelling van [appellant sub 2] ter zitting dat het achterterrein van het molencomplex niet wordt afgesloten met een ketting, maakt dit, wat daar ook van zij, niet anders. Daarbij acht de Afdeling van belang dat [appellant sub 2] ter zitting heeft verklaard dat hij overdag last heeft van het verkeer op de parkeerplaats op het achterterrein.
Het betoog faalt in zoverre.
7.5.    Voor zover [appellant sub 1] en [appellant sub 2] aanvoeren dat geen rekening is gehouden met afzuiging in de avonduren en in de nachtelijke uren vanwege het in gebruik zijn van de vergaderruimtes in de avondperiode, overweegt de Afdeling als volgt.
In het akoestisch onderzoek is alleen in de dagperiode rekening gehouden met een dakventilatie. Ter zitting heeft [partij] toegelicht dat er een kleine ventilator aanwezig is in de dakkoepel boven de bakkerij en dat deze alleen overdag aan is. Verder is er een ventilator in het toilet. Voorts is toegelicht dat ventilatie voor de vergaderruimtes niet nodig is. In wat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad rekening heeft moeten houden met afzuiging in de avonduren.
Het betoog faalt in zoverre.
7.6.    Voor zover [appellant sub 1] en [appellant sub 2] aanvoeren dat geen rekening is gehouden met het aan- en afrijden in de noordelijke richting, overweegt de Afdeling als volgt. Vaststaat dat het plan er niet aan in de weg staat dat het verkeer gebruik kan maken van de ontsluiting op de Honingsveldweg. De raad heeft toegelicht dat in het akoestisch onderzoek geen rekening is gehouden met het aan- en afrijden in de noordelijke richting, omdat dat geen onderdeel uitmaakt van de representatieve bedrijfssituatie. Volgens de raad wordt het plangebied ontsloten op de Zuiderzeestraatweg Oost. De bestaande ontsluiting op de Honingsveldweg zal worden beperkt tot fietsers en voetgangers. Om gemotoriseerd verkeer te weren en de ontsluiting op de Honingsveldweg voor dit verkeer feitelijk onmogelijk te maken, is een hekwerk geplaatst. De raad wenst de in- en uitrit op de Honingsveldweg in stand te houden in het geval zich een noodsituatie voordoet. Een bijkomend voordeel van de in- en uitrit is volgens de raad dat er niet geparkeerd kan worden, zodat de doorgang voor fietsers en voetgangers vrij blijft van geparkeerde voertuigen. Deze uitgangspunten acht de Afdeling niet onredelijk. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat zelfs als gemotoriseerd verkeer gebruik maakt van de ontsluiting op de Honingsveldweg, dit gelet op de representatieve bedrijfssituatie slechts incidenteel zal plaatsvinden, zodat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake zal zijn van onaanvaardbare geluidhinder ter plaatse van de woningen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2]. Voor het oordeel dat de raad in de planregels had moeten borgen dat geen gebruik kan worden gemaakt van de ingang op de Honingsveldweg, bestaat, gelet op de toegelichte wens van de raad om de in- en uitrit op de Honingsveldweg in stand te houden, geen aanleiding.
Het betoog faalt in zoverre.
7.7.    Wat betreft de stelling van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] dat geen rekening is gehouden met de uitbouw aan de woning van [appellant sub 2], overweegt de Afdeling dat in bijlage 3 behorende bij het akoestisch rapport de invoergegevens zijn weergegeven. Hierin is de uitbouw van de woning van [appellant sub 2] weergegeven. Voor zover zij wijzen op de figuur in het akoestisch rapport waarop die uitbouw niet te zien is, merkt de Afdeling op dat de uitbouw gemaskeerd wordt door de tekst met een gele ondergrond. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat geen rekening is gehouden met de uitbouw aan de woning van [appellant sub 2].
Het betoog faalt in zoverre.
7.8.    Wat betreft het betoog van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] dat in de planregels ten onrechte niets geregeld is over de grootte en het gebruik van het terras, overweegt de Afdeling dat op de verbeelding een vlak is opgenomen waar met een functieaanduiding in een terras is voorzien, zodat in zoverre de maximale grootte van het terras in combinatie met artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder g, van de planregels is bepaald.
Het betoog faalt in zoverre.
7.9.    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in wat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het akoestisch onderzoek zodanige onjuistheden of leemten in kennis vertoont dat de raad zich bij het vaststellen van het plan hier niet op heeft mogen baseren.
Het betoog faalt.
Parkeren
8.    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] vrezen dat het plan zal leiden tot een onaanvaardbare toename van de parkeeroverlast, met name op de Honingsveldweg, gelegen ten westen van het plangebied, aangezien ter plaatse nu al sprake is van ernstige parkeeroverlast. [appellant sub 2] voert aan dat onvoldoende rekening is gehouden met een aanvullende parkeerbehoefte vanwege het voorziene terras.
Volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] is ten onrechte geen rekening gehouden met samenloop van drukte van klanten van de nabijgelegen Cafeteria ’t Hoekje en Café De Molen. Daarnaast voeren [appellant sub 1] en [appellant sub 2] aan dat [partij] een privaatrechtelijke overeenkomst heeft gesloten met Cafeteria ’t Hoekje en Café De Molen, die inhoudt dat hun bezoekers gebruik mogen maken van 16 parkeerplaatsen, zodat van de 36 parkeerplaatsen slechts 20 parkeerplaatsen permanent beschikbaar zullen zijn.
8.1.    Ingevolge artikel 3, lid, 3.1, aanhef en onder e, van de planregels is binnen het plangebied in minimaal 36 parkeerplaatsen voorzien. Het voorerf voor de bestaande bedrijfswoning zal primair worden ingericht voor 16 parkeerplaatsen voor het parkeren van de auto’s en fietsen van bezoekers. De 17 parkeerplaatsen op het achtererf zijn met name bestemd voor personeel en als overloop voor bezoekers. Op het erf worden verder 3 plaatsen voor kort parkeren aangelegd voor het "pick-up-point". Ter zitting heeft [partij] toegelicht dat er op eigen terrein in 10 extra parkeerplaatsen is voorzien, zodat er feitelijk 46 parkeerplaatsen zijn.
8.2.    Volgens de plantoelichting heeft de raad voor het bepalen van het benodigde aantal parkeerplaatsen de "Parkeernota" van de gemeente Elburg gebruikt. De raad heeft toegelicht dat het plan voorziet in 413 m² publiekstoegankelijke ruimte en 119 m² bedrijfsruimte. Voor de publiekstoegankelijke ruimte is de norm van 8 parkeerplaatsen per 100 m² bruto vloeroppervlak (hierna: bvo) gehanteerd. Voor de bedrijfsruimte is de norm van 2,2 parkeerplaatsen per 100 m² bvo gehanteerd. De gehanteerde parkeernomen voor de publiekstoegankelijke ruimte en bedrijfsruimte leiden tot een behoefte van afgerond 36 parkeerplaatsen. Hierbij is volgens de plantoelichting ervan uitgegaan dat alle functies tegelijkertijd actief zijn. Ter zitting is gebleken dat tussen partijen de berekening van de parkeerbehoefte niet in geschil is, aangezien [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben toegelicht dat voornoemde berekening van de parkeerbehoefte juist is.
8.3.    Wat betreft het betoog van [appellant sub 2] dat onvoldoende rekening is gehouden met een aanvullende parkeerbehoefte vanwege het voorziene terras, overweegt de Afdeling dat de raad in de onderbouwing van het aantal parkeerplaatsen uitgaat van een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden. De raad heeft toegelicht dat bezoekers binnen of buiten eten en niet allebei, zodat er geen sprake is van extra bezetting van het horecabedrijf en ook niet van extra verkeersaantrekkende werking. De raad heeft toegelicht dat rekening is gehouden met de zomer- en winterperiode en dat Oostendorp binnen 1 km van de molen ligt, zodat de verwachting is dat veel bezoekers per fiets of lopend zullen komen. De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op dit standpunt kunnen stellen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het terras met name in de zomerperiode zal worden gebruikt en voorts dat er feitelijk 10 extra parkeerplaatsen zijn gerealiseerd. De raad hoefde daarom geen aanvullende parkeerbehoefte aan te nemen.
Voor zover [appellant sub 1] en [appellant sub 2] aanvoeren dat ten onrechte geen rekening is gehouden met de samenloop van drukte van klanten van de nabijgelegen Cafeteria ’t Hoekje en Café De Molen en dat [partij] een privaatrechtelijke overeenkomst heeft gesloten met deze cafés, overweegt de Afdeling dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat vanwege het plan geen sprake zal zijn van een onaanvaardbare parkeerdruk. Daartoe overweegt de Afdeling dat de raad een ruime parkeernorm heeft gehanteerd voor de diverse functies voor het gebouwencomplex en er feitelijk 10 parkeerplaatsen extra zijn gerealiseerd. Verder neemt de Afdeling in aanmerking dat de raad heeft toegelicht dat er in de omgeving nog parkeerplaatsen zijn waarvan de bezoekers gebruik kunnen maken.
Het betoog faalt.
Verkeersveiligheid
9.    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] voeren aan dat de voorziene ontsluiting van het plangebied op de Zuiderzeestraatweg Oost zal leiden tot een verkeersonveilige situatie. Zij wijzen erop dat volgens de schatting van de raad ongeveer 350 autoverkeersbewegingen per dag extra worden verwacht. Deze schatting komt niet overeen met het aantal verkeersbewegingen waarvan het akoestisch onderzoek dat aan het plan ten grondslag ligt, is uitgegaan, namelijk 700 autoverkeersbewegingen per dag op de Zuiderzeestraatweg Oost. Gelet hierop is volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] niet uit te sluiten dat een wegreconstructie van en naar de Zuiderzeestraatweg Oost 18-20 noodzakelijk is.
9.1.    Volgens de plantoelichting wordt het plangebied ontsloten op de Zuiderzeestraatweg Oost. De bestaande ontsluiting op de Honingsveldweg zal worden beperkt tot fietsers en voetgangers. Om gemotoriseerd verkeer te weren en de ontsluiting op de Honingsveldweg voor dit verkeer feitelijk onmogelijk te maken, zal een hekwerk worden gerealiseerd, aldus de plantoelichting.
De raad heeft toegelicht dat de parkeernormen voor publiekstoegankelijke ruimte van 413 m² en voor bedrijfsruimte van 119 m² op basis van een inschatting van de frequentie van het gebruik van de parkeerplaatsen zijn omgerekend naar het aantal autoverkeersbewegingen. Volgens de raad worden er ongeveer 350 autoverkeersbewegingen per dag extra verwacht. De toename van het aantal verkeersbewegingen door het gebruik van het molencomplex, of deze 350 of 700 verkeersbewegingen betreft, betekent volgens de raad niet dat sprake zal zijn van een onaanvaardbare toename van het aantal verkeersbewegingen op de Zuiderzeestraatweg Oost. De raad heeft erop gewezen dat de Zuiderzeestraatweg Oost in 2017 een verkeersintensiteit van ongeveer 12.030 motorvoertuigen per etmaal had. Volgens de raad kan de weg de toename van het verkeer als gevolg van de intensivering van het gebruik van het molencomplex goed aan.
De Afdeling is van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan geen onaanvaardbare gevolgen heeft voor de verkeersveiligheid op de Zuiderzeestraatweg Oost. De enkele omstandigheid dat het mogelijk een drukke weg is, betekent niet dat deze onveilig is. Verder betrekt de Afdeling daarbij dat over de ontsluiting van het plangebied en de toename van het aantal verkeersbewegingen overleg is geweest met de provincie Gelderland, zijnde de wegbeheerder van de Zuiderzeestraatweg Oost. De provincie heeft ingestemd met de ontsluiting van het complex voor het autoverkeer vanaf de Zuiderzeestraatweg Oost en de afsluiting van de ontsluiting op de Honingsveldweg.
Het betoog faalt.
Horeca
10.    [appellant sub 1] kan zich niet verenigen met het plan voor zover dat horeca en een terras toestaat. Hiertoe voert hij aan dat artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder f, van de planregels niet in overeenstemming is met de bedoeling van de raad, aangezien uit deze bepaling niet of onvoldoende tot uitdrukking komt dat, zoals de raad heeft beoogd, de horecafunctie ondergeschikt is aan de detailhandelsfunctie. Nu de raad heeft beoogd om onzelfstandige horeca mogelijk te maken en het plan in een terras voorziet, is het plan in strijd met het Terrassenbeleid dat door het college van burgemeester en wethouders van Elburg op 12 juli 2016 is vastgesteld.
Daarnaast voert [appellant sub 1] aan dat door het toestaan van de verkoop van licht alcoholische dranken het plan er niet aan in de weg staat dat ter plaatse een horecabedrijf van categorie 3 kan worden voorzien. Volgens hem is er geen beletsel om in de namiddag of avond feesten en recepties te houden, waarbij alle alcoholische dranken kunnen worden geschonken en kleine gerechten kunnen worden geserveerd. Hij wijst erop dat de horecainrichting van maandag tot en met zaterdag tot 22.00 uur geopend kan zijn. Volgens [appellant sub 1] biedt het plan ruime mogelijkheden om ter plaatse horeca uit te oefenen, als gevolg waarvan hij voor verkeers- en geluidoverlast vreest.
[appellant sub 1] voert voorts aan dat in het plan ten onrechte niet is gewaarborgd dat voor de horecafunctie alleen verkoop van licht alcoholische dranken is toegestaan. In dat verband wijst hij erop dat inmiddels een drank- en horecavergunning is verleend voor alle alcoholhoudende dranken, terwijl dit niet de bedoeling van de raad is geweest.
10.1.    Wat betreft het betoog van [appellant sub 1] dat het plan niet in overeenstemming is met de bedoeling van de raad, overweegt de Afdeling als volgt. Volgens de raad is beoogd te voorzien in een lunchroom die gekoppeld is aan de bakkerij en waar uitsluitend kleine eetwaren worden verstrekt met inbegrip van een snackbar en een ijssalon. In het plan is daarom opgenomen dat sprake moet zijn van een niet zelfstandig, aan het bedrijf gelieerd, horecabedrijf. De Afdeling begrijpt het standpunt van de raad aldus dat hij niet heeft beoogd een ondergeschikte, maar een nevengeschikte horecafunctie mogelijk te maken. De raad heeft erop gewezen dat de exploitant van het horecabedrijf zich moet houden aan de Winkeltijdenwet, wat betekent dat de exploitant de horecaactiviteiten kan voortzetten ook al is de bakkerijwinkel gesloten. Gelet op de toelichting van de raad, ziet de Afdeling in zoverre geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder f, van de planregels niet in overeenstemming is met de bedoeling van de raad.
Het betoog faalt in zoverre.
10.2.    Wat betreft het betoog van [appellant sub 1] dat het plan in strijd is met het Terrassenbeleid, overweegt de Afdeling als volgt. In het Terrassenbeleid staat dat horecabedrijven/-gelegenheden die in aanmerking komen om een terras te mogen inrichten buiten de begrenzing van het beschermd stadsgezicht, de horecabedrijven/-gelegenheden zijn die de term "horeca", niet zijnde "ondergeschikte horeca" in hun bestemmingsplanomschrijving hebben staan. Het plan maakt ingevolge artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder f, van de planregels een niet zelfstandig, aan het bedrijf gelieerd, horecabedrijf in categorie 2 mogelijk. In de bestemmingsplanomschrijving wordt de term "ondergeschikte horeca" niet gebruikt. Gelet hierop staat het Terrassenbeleid er niet aan in de weg dat ter plaatse een terras kan worden gerealiseerd. De Afdeling ziet in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd is met het Terrassenbeleid.
Het betoog faalt in zoverre.
10.3.    Wat betreft het betoog van [appellant sub 1] dat ter plaatse een horecabedrijf van categorie 3 kan worden voorzien, overweegt de Afdeling als volgt. Zoals hiervoor onder 7.1 is overwogen, maakt het plan ingevolge artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder f, van de planregels een niet zelfstandig, aan het bedrijf gelieerd, horecabedrijf in categorie 2 mogelijk. Een dergelijk horecabedrijf is volgens de definitie uit artikel 1 van de planregels gericht op het verstrekken van kleine eetwaren, al dan niet in combinatie met dranken, met inbegrip van een snackbar en een ijssalon. Artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder f, van de planregels maakt geen horecabedrijf in categorie 3 mogelijk. Indien ter plaatse feitelijk een horecabedrijf in categorie 3 wordt voorzien, kan handhavend worden opgetreden. Verder overweegt de Afdeling dat [appellant sub 1] gelet op wat onder 7 en 9 is overwegen niet voor ernstige gevolgen vanwege verkeers- en geluidoverlast hoeft te vrezen.
Het betoog faalt in zoverre.
10.4.    Wat betreft het betoog van [appellant sub 1] dat in het plan ten onrechte niet is gewaarborgd dat voor de horecafunctie alleen verkoop van licht alcoholische dranken is toegestaan, overweegt de Afdeling als volgt. [appellant sub 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de raad hierover in het kader van een goede ruimtelijke ordening in het plan regels had moeten opnemen, in die zin dat ter plaatse uitsluitend licht alcoholische dranken beschikbaar mogen worden gesteld. Daarbij betrekt de Afdeling dat de enkele omstandigheid dat zware alcoholhoudende dranken mogen worden verstrekt, wat daarvan ook zij, niet maakt dat ter plaatse geen sprake is van een horecabedrijf in categorie 2. In een dergelijk horecabedrijf mogen volgens de definitie uit artikel 1 van de planregels ook zware alcoholhoudende dranken worden verstrekt.
Het betoog faalt in zoverre.
10.5.    Gelet op wat hiervoor is overwogen is de Afdeling van oordeel dat de raad in redelijkheid heeft kunnen voorzien in horeca en een terras.
Het betoog faalt.
Privacy en lichthinder
11.    [appellant sub 2] betoogt dat zijn privacy wordt aangetast gelet op de ligging van de parkeerplaats op 2 m afstand van zijn tuin en woning en dat hinder optreedt door inschijnende koplampen.
11.1.    De raad heeft toegelicht dat langs het perceel van [appellant sub 2] een erfafscheiding van 1,8 m is geplaatst waardoor er geen sprake meer is van direct zicht van bezoekers op zijn erf en in zijn woning en evenmin van inschijnende koplampen.
De Afdeling overweegt dat er ter plaatse al een parkeerplaats aanwezig is die in de huidige situatie in gebruik is als parkeerterrein voor vrachtwagens van een transportbedrijf. Niet gebleken is dat het plan nu meer mogelijk maakt, zodat niet aannemelijk is dat de voorziene parkeerplaats leidt tot een planologisch onaanvaardbare situatie. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet leidt tot een onaanvaardbare aantasting van de privacy en het woongenot van [appellant sub 2].
Het betoog faalt.
Conclusie en proceskosten
12.    Gelet op het voorgaande zijn de beroepen ongegrond.
13.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Zwemstra, griffier.
w.g. Michiels    w.g. Zwemstra
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 18 december 2019
91-877.
BIJLAGE
Planregels bij het bestemmingsplan "Zuiderzeestraatweg Oost 18-20 Oostendorp (Molen De Tijd)", vastgesteld door de raad van de gemeente Elburg bij besluit van 17 december 2018
Artikel 1 Begrippen
In deze regels wordt verstaan onder:
[…]
horecabedrijf
een bedrijf waar bedrijfsmatig dranken en etenswaren voor gebruik ter plaatse worden verstrekt en/of waarin bedrijfsmatig logies worden verstrekt, al dan niet in combinatie met een vermaaksfunctie, met uitzondering van een erotisch getinte vermaaksfunctie, in de vorm van:
[…]
b. horecabedrijf categorie 2: een horecabedrijf dat is gericht op het verstrekken van kleine eetwaren, al dan niet in combinatie met dranken, met inbegrip van een snackbar en een ijssalon;
horecabedrijf categorie 3: een horecabedrijf dat is gericht op gebruik van dranken ten behoeve van het gebruik ter plaatse, zoals een café, bar of nachtclub;
[…]
Artikel 3 Bedrijf - Gemengd
3.1 Bestemmingsomschrijving
De voor 'Bedrijf - Gemengd' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. ambachtelijke bedrijven en bedrijven die zijn genoemd in de VNG Bedrijvenlijst, zoals opgenomen als bijlage bij de regels onder de categorieën 1 en 2;
b. culturele doeleinden, zoals een museum/ruimte voor educatie, workshops, lezingen, demonstraties en tentoonstellingen;
c. het beheer, de instandhouding en de exploitatie van een molenbedrijf op de aangrenzende gronden als bedoeld in artikel 4;
d. een bedrijfswoning, ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning';
e. minimaal 36 parkeerplaatsen ter plaatse van de aanduidingen 'parkeerterrein';
f. een niet zelfstandig, aan het bedrijf gelieerde, horecabedrijf in categorie 2;
g. een terras ter plaatse van de aanduiding 'terras';
h. pick-up-point/afhaalservice;
i. detailhandel in zelf vervaardigde producten;
j. een nutsvoorziening ter plaatse van de aanduiding 'nutsbedrijf';
k. kantoor- en vergaderruimte;
l. kantine met pantry voor medewerkers;
[…]
Artikel 4 Bedrijf - Molen
4.1 Bestemmingsomschrijving
De voor 'Bedrijf - Molen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. het beheer, de instandhouding en de exploitatie van een molenbedrijf met het daarbijbehorende gebouw;
b. kantoor- en vergaderruimte;
c. museum/ruimte voor educatie, workshops, lezingen, demonstraties en tentoonstellingen.
Activiteitenbesluit milieubeheer
Artikel 2.21
1 De waarden bedoeld in de artikelen 2.17, 2.17a, 2.19, 2.19a dan wel 2.20 zijn voor zover de naleving van deze normen redelijkerwijs niet kan worden gevergd, niet van toepassing op dagen of dagdelen in verband met de viering van:
a. festiviteiten die bij of krachtens een gemeentelijke verordening zijn aangewezen, in de gebieden in de gemeente waarvoor de verordening geldt;
b. andere festiviteiten die plaatsvinden in de inrichting, waarbij het aantal bij of krachtens een gemeentelijke verordening aan te wijzen dagen of dagdelen per gebied of categorie van inrichtingen kan verschillen en niet meer mag bedragen dan twaalf per kalenderjaar.
[…]
Algemene plaatselijke verordening gemeente Elburg
Artikel 4:2 Aanwijzing collectieve festiviteiten
1. De geluidsnormen als bedoeld in de artikelen 2.17, 2.19 en 2.20 van het Besluit en artikel 4:5 van deze verordening gelden niet voor door het college per kalenderjaar aan te wijzen collectieve festiviteiten gedurende de daarbij aan te wijzen dagen of dagdelen.
[…]