ECLI:NL:RBZWB:2019:5381
Rechtbank ZWB — Uitspraak 


RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 19/5042 WABOA VV en BRE 19/5043 WABOA, BRE 19/5083 WABOA VV en BRE 19/5065 WABOA
uitspraak van 2 december 2019 van de voorzieningenrechter in de zaken tussen
in de zaken met zaaknummers BRE 19/5042 WABOA VV en BRE 19/5043 WABOA
1.
[naam verzoeker 1] en [naam verzoekster 1] ,
te [woonplaats verzoekers 1] ,
gemachtigde: mr. H. Martens,
en
in de zaken met zaaknummers BRE 19/5083 WABOA VV en BRE 19/5065 WABOA
2.
[naam verzoekster 2] ,
te [woonplaats verzoekster 2] ,
gemachtigde: mr. H.P.J.G. Berkers,
samen te noemen: verzoekers,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, verweerder.
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
[naam vergunninghouder]
(vergunninghoudster), te [vestigingsplaats vergunninghouder] ,
gemachtigde: mr. M.J.E.M. Edelmann.
Procesverloop
Verzoekers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 28 augustus 2019 van het college (bestreden besluit) waarbij het college een omgevingsvergunning heeft verleend om aan de [adres moskee] te [vestigingsplaats moskee] een Turkse moskee te kunnen realiseren. Verzoekers hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 18 november 2019.
Verzoeker [naam verzoeker 1] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. [naam verzoekster 1] is niet verschenen, maar laat zich vertegenwoordigen door haar gemachtigde.
Verzoekster [naam verzoekster 2] is niet verschenen. Namens haar zijn [naam betrokkene] en haar gemachtigde verschenen. Voor het college zijn mr. A. Onderwater, mr. [NAAM]. R. Meeuwis en ir. L.J.M. Dolmans verschenen. Voor vergunninghoudster zijn [naam betrokkene] en de gemachtigde verschenen.
Overwegingen
1.	Vergunninghoudster heeft het pand aan de [adres pand] te [vestigingsplaats pand] in gebruik als gebedsruimte en ontmoetingsruimte.
Vergunninghoudster heeft op 3 november 2015, respectievelijk 1 juni 2018 een omgevingsvergunning aangevraagd om het voormalige politiebureau aan [adres moskee] in [vestigingsplaats moskee] tot een Turks cultureel centrum/moskee te kunnen verbouwen, respectievelijk om naast datzelfde politiebureau een Turkse moskee te kunnen bouwen. Het college heeft de aangevraagde omgevingsvergunningen op 19 juli 2017, respectievelijk 28 september 2018 verleend, maar beide vergunningen zijn vervolgens op verzoek van vergunninghouder weer ingetrokken.
Op 18 februari 2019 heeft vergunninghoudster opnieuw een omgevingsvergunning aangevraagd om naast het voormalige politiebureau een Turkse moskee te kunnen realiseren.
Het college heeft de aanvraag en de ontwerpbeschikking strekkende tot verlening van een vergunning voor de activiteiten ‘het bouwen van een bouwwerk’ en ‘het gebruiken van gronden en bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan’ vervolgens vanaf 25 april 2019 gedurende zes weken ter inzage gelegd.
Onder meer verzoekers hebben hun zienswijze naar voren gebracht op dit voornemen.
De zienswijzen hebben niet geleid tot een wijziging van het eerdere voornemen.
Bij het bestreden besluit heeft het college aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten ‘bouwen’ en ‘het gebruiken in strijd met het bestemmingsplan’. Van het bestreden besluit maakt een ruimtelijke onderbouwing deel uit van 11 april 2019, aangepast 25 juli 2019.
Verzoekers, woonachtig aan [adres verzoekers 1] te [woonplaats verzoekers 1] en [adres verzoekster 2] te [woonplaats verzoekster 2] , hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en hebben de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen.
Gronden
2.1
Verzoekers sub 1 hebben, samengevat, aangevoerd dat niet is onderbouwd waarom er behoefte bestaat aan uitbreiding van de bebouwing. Het bestaande gebouw lijkt groot genoeg te zijn. Verzoekers hebben daarnaast gewezen op parkeeroverlast en de verkeersveiligheid. Tot slot hebben zij gesteld dat het college onvoldoende gewicht heeft toegekend aan het feit dat het groen in de bestemming “Groen” een structurele en waardevolle groenbestemming betreft.
2.2
Verzoekster sub 2 heeft samengevat aangevoerd dat niet is voldaan aan de vereisten van de ladder voor duurzame verstedelijking. Bij de beoordeling is niet uitgegaan van de juiste capaciteit van het bestaande gebouw en de nieuw te bouwen moskee. Daarnaast is niet gebleken dat er behoefte is aan de bouw van een nieuwe moskee en is realisatie van de moskee financieel niet haalbaar. Tot slot is niet genormeerd hoe vaak en in welke gevallen de moskee mag worden gebruikt voor feesten of markten. Op die momenten zijn er onvoldoende parkeerplaatsen voor bezoekers.
2.3
Verzoekers hebben de voorzieningenrechter verzocht het bestreden besluit te schorsen.
Kortsluiten
3. De voorzieningenrechter  is van oordeel dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de hoofdzaak en doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
Wet- en regelgeving
4. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
Beoordeling door de rechter
5. De beslissing om al dan niet een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort tot de bevoegdheid van het college, waarbij het college beleidsvrijheid heeft en de rechter zich moet beperken tot de vraag of het college in redelijkheid tot zijn besluit om omgevingsvergunning te verlenen heeft kunnen komen.
Behoefte aan nieuwe stedelijke ontwikkeling: artikel 3.6.1, tweede lid, van het Bro
6.1
Het college heeft de vergunning voor de activiteit ‘gebruiken in strijd met het bestemmingsplan’ verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid onder a, onder 3º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
Wanneer op die grondslag een omgevingsvergunning wordt verleend, en die omgevingsvergunning een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, moet het besluit een beschrijving bevatten van de behoefte aan die ontwikkeling (artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro).
De reden daarvoor is dat juist als het gaat om een nieuwe stedelijke ontwikkeling die vaak ingrijpende gevolgen zal hebben voor de (wijde) omgeving, het noodzakelijk is dat het bestuursorgaan nadrukkelijk stilstaat bij de vraag of er behoefte is aan de nieuwe stedelijke ontwikkeling. Met de verantwoordingsplicht van artikel 3.6.1, tweede lid, van het Bro is dan ook beoogd om vanuit een oogpunt van ruimtelijke ordening ongewenste leegstand te vermijden en zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren (Nota van Toelichting, Stb. 2012, 388, blz. 34 en 49-50). Inzichtelijk moet zijn gemaakt dat het plan niet tot onnodig nieuw ruimtebeslag leidt en geen zodanige leegstand tot gevolg zal hebben dat dit tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie zal leiden.
6.2
Tussen partijen is niet in geschil dat het bestreden besluit een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, zodat het bestreden besluit gelet op het voorgaande een beschrijving moet bevatten van de behoefte aan die nieuwe stedelijke ontwikkeling.
Volgens verzoekers is de behoefte daaraan niet, althans onvoldoende onderbouwd.
Vast staat dat de aanvraag die aan het bestreden besluit ten grondslag ligt uitsluitend ziet op de realisatie van een nieuwe moskee. De aanvraag ziet niet (ook) op het naastgelegen, bestaande gebouw, dat voorheen als politiebureau werd gebruikt.
Blijkens de ruimtelijke onderbouwing is de moskee feitelijk nog gevestigd aan [adres pand] . Vergunninghoudster heeft “behoefte aan meer ontmoetingsruimtes om flexibeler te kunnen inspelen op vraag en aanbod ten aanzien van cursussen, specifieke lessen (zoals muziek) en cito-begeleiding van kinderen”. Dat is niet te verwezenlijken aan de [adres pand] . Er is gezocht naar een locatie waar dat wel kan en die locatie is gevonden aan [adres moskee] . Daarnaast vermeldt de ruimtelijke onderbouwing dat het hier gaat om “de verplaatsing van een bestaande moskee, niet om de oprichting van een nieuwe moskee”.
Voor zover ter onderbouwing van de behoefte is gewezen op de omstandigheid dat vergunninghoudster behoefte heeft aan meer ontmoetingsruimtes dan in het pand aan [adres pand] aanwezig zijn, valt naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet in te zien op welke wijze die omstandigheid bijdraagt aan de behoefte, bestaande uit de realisatie van een nieuwe moskee. In de nieuwe moskee zullen blijkens de aanvraag geen ontmoetingsruimtes worden gerealiseerd. Het naastgelegen voormalige politiebureau wordt daarvoor gebruikt.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is ook overigens onvoldoende onderbouwd dat er behoefte is aan de realisatie van een nieuwe moskee. De voorzieningenrechter overweegt daartoe als volgt.
Vergunninghoudster heeft naar voren gebracht dat het pand aan [adres pand] is verkocht en dat er dus sprake is van een verplaatsing van de bestaande moskee. Dat het pand is verkocht betekent naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet dat ook moet worden aangenomen dat vast staat dat sprake is van de verplaatsing van de moskee, en niet van de oprichting van een nieuwe moskee. Vast staat dat het pand aan [adres pand] tot op heden - ondanks de verkoop - feitelijk wordt gebruikt als moskee. Ter zitting is gebleken dat het pand is verkocht aan [naam betrokkene] . [naam betrokkene] was ter zitting aanwezig als woordvoerder namens vergunninghoudster. [naam betrokkene] heeft op dat moment weliswaar verklaard dat hij het pand heeft gekocht met de afspraak dat vergunninghoudster nieuwbouw zou realiseren en het pand aan [adres pand] daarna zou verlaten, maar een schriftelijke onderbouwing van die afspraak ontbreekt. Nu beëindiging van het gebruik van het pand aan [adres pand] als moskee niet zeker is, kan niet worden geoordeeld dat de realisatie van de nieuwe moskee de verplaatsing van een bestaande functie en behoefte vormt.
Daar komt nog bij dat de oppervlakte van de gebedsruimte in de nieuw te bouwen moskee (431m²) aanzienlijk groter is dan de oppervlakte van de gebedsruimte in het pand aan [adres pand] (250m²). Voor zover er al sprake is van een verplaatsing van een bestaande functie is niet onderbouwd waarom er behoefte is aan grotere gebedsruimte dan in de moskee aan [adres pand] . Daarbij neemt de voorzieningenrechter in aanmerking dat het aantal bidplaatsen in de nieuw te bouwen moskee (263) juist is afgenomen ten opzichte van het aantal plaatsen in de bestaande moskee (272).
Daarnaast dient op grond van artikel 3.6.1, tweede lid, van het Bro in de beschrijving bij het bestreden besluit tot uitdrukking te komen dat de behoefte is afgewogen tegen het bestaande aanbod. Daarvan blijkt niet uit de ruimtelijke onderbouwing. Dit klemt te meer nu vergunninghoudster heeft erkend dat de nieuwe moskee ook in het voormalige politiebureau zou kunnen worden gehuisvest. Dat het voormalige politiebureau wordt gebruikt als ontmoetingsruimte staat daaraan niet in de weg, nu de ontmoetingsruimtes en de gebedsruimtes volgens vergunninghoudster zelf niet gelijktijdig worden gebruikt. Dat, zoals vergunninghoudster ter zitting heeft aangevoerd, de kosten van nieuwbouw van de moskee (€ 8 à € 9 ton) aanzienlijk lager zijn dan de kosten van verbouwing van het voormalige politiebureau tot moskee (€ 1,6 miljoen) betreft geen (relevant) ruimtelijk aspect en betekent niet dat als gevolg daarvan kan worden afgezien van een inventarisatie van het (overige) bestaande aanbod. Overigens zijn de gestelde kosten van de (ver)bouw(ing) niet onderbouwd, terwijl verzoekster sub 2 heeft betwist dat de kosten van nieuwbouw € 1,6 miljoen bedragen.
Conclusie
7.1
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat in het bestreden besluit niet is voldaan aan de verantwoordingsplicht uit artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Bij gebrek aan onderbouwing van het standpunt dat er behoefte is aan deze nieuwe stedelijke ontwikkeling, kan de voorzieningenrechter niet beoordelen of het college in redelijkheid heeft kunnen komen tot het besluit tot vergunningverlening.
7.2
Het beroep zal daarom gegrond worden verklaard en de voorzieningenrechter zal het bestreden besluit vernietigen. Aan een bespreking van de overige gronden van verzoekers wordt niet toegekomen.
7.3
Gelet op de aard van het gebrek ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand te laten, of zelf in de zaak te voorzien.
7.4
Daarnaast ziet de voorzieningenrechter gelet op de complexiteit van de verantwoordingsplicht van artikel 3.6.1, tweede lid, van het Bro geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen. Niet kan worden uitgesloten dat om een invulling te kunnen geven aan de verantwoordingsplicht nader onderzoek vereist is, zodat de termijn waarbinnen het gebrek eventueel zou kunnen worden hersteld te onzeker is.
7.5
De voorzieningenrechter zal het college daarom opdragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
7.6
Nu het bestreden besluit wordt vernietigd en het college een nieuw besluit op de aanvraag moet nemen, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
Griffierecht en proceskosten
8.1
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, bepaalt de voorzieningenrechter dat het college aan verzoekers het door hen betaalde griffierecht voor het beroep vergoedt. Vanwege de uitkomst van de zaak ziet de voorzieningenrechter ook aanleiding te bepalen dat het college aan verzoekers het door hen betaalde griffierecht voor het verzoek om voorlopige voorziening vergoedt.
8.2
De voorzieningenrechter veroordeelt het college in de door verzoekers gemaakte proceskosten. Vanwege de uitkomst van de zaak heeft die proceskostenveroordeling ook betrekking op het verzoek om voorlopige voorziening. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.536,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het indienen van het verzoekschrift om een voorlopige voorziening, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512, en wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
verklaart de beroepen gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt het college op een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak;
wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af;
draagt het college op het betaalde griffierecht van € 174,- voor het beroep en € 174,- voor het verzoek om voorlopige voorziening, zowel aan verzoekers sub 1 als aan verzoekster sub 2 te vergoeden;
veroordeelt het college in de proceskosten van verzoekers sub 1, respectievelijk verzoekster 2 tot een bedrag van steeds € 1.536,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.A. Karsten-Badal, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. C.F.E.M. Mes, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 december 2019.
griffier	voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
BIJLAGE
Wabo, Bor en Bro
Artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
b. (…),
c. het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
Artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo bepaalt -kort gezegd- dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning wordt geweigerd indien het bouwplan niet voldoet aan: (a) het bouwbesluit, (b) de bouwverordening (c) het bestemmingsplan of (d) de redelijke eisen van welstand.
Op grond van het tweede lid, wordt in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan:
1º met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking,
2º in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3º in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Het derde lid bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld omtrent de inhoud van de ruimtelijke onderbouwing, bedoeld in het eerste lid, onder a, onder 3º.
Deze regels zijn neergelegd in het Besluit omgevingsrecht (Bor).
Artikel 5.20 van het Besluit omgevingsrecht (Bor) bepaalt dat, voor zover de omgevingsvergunning wordt verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3º, van de wet, de artikelen 3.1.2 (eisen met betrekking tot de uitvoerbaarheid), 3.1.6 (eisen met betrekking tot de toelichting bij het besluit) en 3.3.1, eerste lid (aspecten van geluidhinder), van het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) van overeenkomstige toepassing zijn.
Artikel 3.1.6., tweede lid, van het Bro bepaalt dat de toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, een beschrijving bevat van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien.
[naam bestemmingsplan]
Op grond van het geldende bestemmingsplan [naam bestemmingsplan] gelden ter plaatse van de nieuw te bouwen moskee de bestemmingen “Maatschappelijk” en “Groen”.
Op grond van artikel 9.1 van de planregels van het bestemmingsplan zijn de voor “Groen” aangewezen gronden bestemd voor:
a.	groen, zoals bermen, bomen, beplanting, parken en plantsoenen;
b.	water;
c.	geluidbeperkende voorzieningen;
d.	speelvoorzieningen, waaronder kunstgrasvelden;
met daaraan ondergeschikt:
verhardingen;
nutsvoorzieningen.
Op grond van artikel 9.2.1 van de planregels mogen de gronden niet worden bebouwd, met uitzondering van bouwwerken, geen gebouwen zijnde.
Op grond van artikel 9.2.2, aanhef en onder f, van de planregels mag de hoogte van overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, maximaal 3 meter bedragen.
Op grond van artikel 10.1 van de planregels zijn de voor “Maatschappelijk” aangewezen gronden bestemd voor:
a. maatschappelijke voorzieningen;
(…).
Op grond van artikel 10.2.1, aanhef en onder a en c, van de planregels mogen gebouwen uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘bouwvlak’ worden gebouwd en mag de bouwhoogte en het bebouwingspercentage ter plaatse van de aanduiding ‘maximum bouwhoogte (m)’ en ‘maximum bebouwingspercentage %’ niet meer bedragen dan is aangeduid.
Op de verbeelding is ter plaatse een maximale bouwhoogte van 8 meter en een maximum bebouwingspercentage van 50% opgenomen.