ECLI:NL:RBNHO:2019:10652
Rechtbank NHO — Uitspraak 


RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Alkmaar
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 18/3265
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 december 2019 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] eiser,
en
de Staatssecretaris van Financiën, verweerder
(gemachtigde: mr. J. de Vries, mr.drs. R. Steenman en R. van Dalen).
Procesverloop
Bij besluit van 23 februari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers verzoek om een interne memo inzake de sectorpremie laag en hoog percentage op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) vrij te geven afgewezen.
Bij besluit van 2 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij brief van 28 september 2018 heeft verweerder de gevraagde processtukken aan de rechtbank doen toekomen en de rechtbank meegedeeld dat de memo apart zal worden toegezonden.
Ingevolge artikel 2.8, zesde lid, van het Procesreglement bestuursrecht 2017 heeft de rechtbank ten aanzien van de door verweerder overgelegde stukken waarvan verweerder heeft aangegeven dat alleen de rechtbank hiervan kennis mag nemen, gehandeld alsof de rechtbank heeft besloten dat beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.
Eiser heeft de rechtbank op 18 oktober 2018 toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) om kennis te nemen van de geheime stukken.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 oktober 2019. Eiser is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Eiser heeft verweerder op 17 januari 2018 op grond van de Wob verzocht een interne memo van de Belastingdienst inzake de sectorpremie laag- en hoog percentage bij onder andere sector 33 –Horeca Algemeen vrij te geven.
2. Verweerder heeft het verzoek om openbaarmaking primair afgewezen met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob. De interne memo waarvan openbaarmaking wordt verzocht is een groeidocument met het onderwerp: “Casussen met betrekking tot de toepassing van hoge of lage sectorpremie op basis van artikel 2.3 Besluit Wfsv”. Dit document is volgens verweerder opgesteld ten behoeve van intern beraad en bevat persoonlijke beleidsopvattingen. Het oogmerk waarmee de memo is opgesteld is namelijk ondersteuning bij de meningsvorming van individuele inspecteurs zodat deze beter in staat zijn om in concrete zaken hun standpunten te bepalen. Het is een groeidocument dat is opgesteld voor intern gebruik en de memo wordt bijgewerkt naar de stand van zaken van wet- en regelgeving en jurisprudentie. De inhoud wijkt op onderdelen ook af van de actualiteit. Er is dus geen sprake van beleid en zo is de memo ook nooit bedoeld. De schrijvers van de memo hebben dit in de memo ook nadrukkelijk aangegeven met de zinsnede
: “De memo wil een handvat geven voor de beantwoording van deze vragen. Dit is hiermee een meningsvormend stuk en is niet bedoeld als beleid. De memo mag niet extern worden verstrekt, maar kan worden gebruikt bij het vormen van een eigen antwoord.”
Verweerder erkent dat de memo door inspecteurs kan worden gebruikt als hulpmiddel, maar zij zijn er volgens verweerder niet aan gebonden. Een inspecteur is immers bevoegd om af te wijken van de visie van de schrijvers, omdat hij in de hem voorliggende casus zelf een afweging moet maken en op basis van de specifieke feiten en omstandigheden een beslissing dient te nemen en te motiveren. Dat de inspecteur aan de hand van de memo de juiste toepassing van de sectorpremie controleert, zoals eiser suggereert, is dus onjuist. Het gaat bij de boordeling door de inspecteur om veel meer dan de memo. Eiser hecht veel meer waarde aan de memo, dan eraan toegekend kan en mag worden. Verweerder heeft verder toegelicht op welke manier de memo in de beslispraktijk wordt gebruikt. Aangegeven is dat in het geval van bezwaar of beroep (onderdelen uit) de memo aan een belanghebbende kenbaar kunnen worden gemaakt. Dan rust echter de plicht tot geheimhouding op partijen, wat niet het geval is bij openbaarmaking in de zin van de Wob.
Subsidiair beroept verweerder zich op artikel 10, tweede lid, onder e, f en g, van de Wob omdat het belang voor eiser bij openbaarmaking niet opweegt tegen de in deze bepalingen genoemde belangen van verweerder. Het belang om op zorgvuldige wijze, zonder de last van (al dan niet vroegtijdige) publicaties, op zoek te gaan naar de manier waarop het beste invulling gegeven kan worden aan de uitvoering van de niet altijd even duidelijke regelgeving prevaleert boven het belang van openbaarheid voor een ieder. Het openbaar maken van een memo die bedoeld is om gedachtevorming van de verschillende inspecteurs binnen de Belastingdienst te ondersteunen en te stimuleren draagt niet bij aan een goede en democratische bestuursvoering, maar zou dit juist belemmeren doordat het de meningsvorming te sterk beïnvloedt. Verweerder heeft verder aangegeven dat openbaarmaking ook ‘shopgedrag’ in de hand kan werken, in die zin dat de werkgever de lage premie toepast, terwijl daar feitelijk geen grond voor bestaat. Daarmee zijn dus ook de belangen genoemd in artikel 10, tweede lid, letters b en d, van de Wob in het geding. Het financiële en toezichtsbelang van de Staat weegt volgens verweerder eveneens zwaarder dan het algemene openbaarheidsbelang.
3. Eiser is het niet eens met de afwijzing van zijn verzoek om openbaarmaking. Eiser stelt zich daarbij primair op het standpunt dat er helemaal geen sprake is van een document bedoeld voor intern beraad. Het document wordt door de Belastingdienst namelijk gebruikt bij controles op locatie. Aan de hand van dit document wordt ter plekke door de inspecteur bepaald of een belastingplichtige de juiste sectorpremie heeft toegepast. Dit heeft eiser zelf meermalen meegemaakt. Volgens eiser heeft de memo daarom de status van beleid. Eiser is het subsidiair niet eens met de uitkomst van de belangenafweging die is gemaakt in het kader van artikel 10, tweede lid, van de Wob. Voor het midden- en kleinbedrijf (MKB) is het namelijk erg onduidelijk wanneer de lage dan wel hoge premie moet worden toegepast. Vooral de situatie met betrekking tot arbeidscontracten geeft vaak problemen. Zelfs de inspecteur heeft hier moeite mee. Aan de hand van de in de memo genoemde casussen kan de inspecteur echter toch de juiste toepassing bepalen en wordt de ondernemer in voorkomende gevallen verweten niet de juiste premie te hebben toegepast. Door deze informatie niet te delen is dus er geen sprake van equality of arms. Het MKB kan zich immers niet voldoende adequaat verweren, Te minder nu over dit onderwerp erg weinig wetenschappelijke stukken zijn geschreven. Verweerder miskent daarnaast dat het MKB juist graag wil voldoen aan de wet- en regelgeving en om die reden dus een groot belang heeft bij de openbaarmaking van de memo. Publicatie bevordert dus ook de rechtszekerheid en gelijkheid van de belastingplichtigen.
4. De rechtbank overweegt als volgt.
4.1.
Verweerder beroept zich bij zijn weigering de gevraagde memo openbaar maken primair op artikel 11, eerste lid, van de Wob, waaruit volgt dat uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie wordt verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Hierbij is van belang dat in artikel 1 onder f van de Wob persoonlijke beleidsopvattingen staan omschreven als een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten. Verder is van belang dat in artikel 1 onder c van de Wob intern beraad wordt gedefinieerd als het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid.
Zoals eerder in de rechtspraak is overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 21 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3788) volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11, eerste lid, van de Wob dat het doel van de daarin neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen is de bescherming van de vrije meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen "brainstormen" zonder vrees voor gezichtsverlies en het kunnen waarborgen dat bij de primaire vormgeving van het beleid de betrokkenen in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten (Kamerstukken II, 19 859, nr. 3, blz. 14 en 38). Uit de parlementaire geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13) volgt ook dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor hemzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. Ook documenten die afkomstig zijn van externe derden, kunnen worden aangemerkt als documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad indien de documenten met dat oogmerk zijn opgesteld.
4.2.
Na met toepassing van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht kennis te hebben genomen van de memo waarvan openbaarmaking is verzocht acht de rechtbank het, gelet op de aard en inhoud van de memo, niet onjuist dat verweerder deze heeft aangemerkt als een document opgesteld ten behoeve van intern beraad waarin persoonlijke beleidsopvattingen zijn vervat, zodat op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob openbaarmaking achterwege kon worden gelaten. Voor dit oordeel acht de rechtbank redengevend dat uit de memo duidelijk blijkt dat deze door verschillende medewerkers van de Belastingdienst is geschreven met het oog op de interne discussie over een bepaald onderwerp. De memo ziet duidelijk op het aanwakkeren van de discussie over het onderwerp nu hij bestaat uit meningen, opvattingen en aanbevelingen over bepaalde discussiepunten. De opstellers van de memo hebben verder beoogd, en dit in de memo ook expliciet zo aangegeven, dat de uitwisseling van standpunten uitsluitend gebruikt mag worden voor intern gebruik bij verweerder. De rechtbank heeft verder ook geen reden voor twijfel aan het interne oogmerk waarmee de memo is opgesteld. Het enkele feit dat het incidenteel voorkomt dat individuele inspecteurs bij controles op locatie de memo ter hand nemen als hulpmiddel om hun standpunt bepalen, is onvoldoende om hierover tot een ander oordeel te komen. Hiermee is het interne oogmerk waarmee de memo is opgesteld immers niet komen te vervallen. De rechtbank is verder evenmin gebleken dat aan de memo de waarde van beleid dan wel vaste uitvoeringspraktijk die gelijkgesteld moet worden met beleid, moet worden toegekend. Verweerder heeft ter zitting ook toegelicht dat het uitdrukkelijk niet de bedoeling is dat inspecteurs op locatie met de memo in de hand te werk gaan, juist nu geen sprake is van beleid maar van een intern stuk dat enkel is bedoeld als hulpmiddel bij de standpuntbepaling.
Voor zover er tot slot ook feitelijke informatie in de memo is opgenomen, is deze naar het oordeel van de rechtbank zodanig verweven met de persoonlijke beleidsopvattingen, dat artikel 11, eerste lid, van de Wob ook aan openbaarmaking van deze feitelijke informatie in de weg staat. Wanneer de in de memo genoemde jurisprudentie, de geciteerde vakliteratuur en de persoonlijke beleidsopvattingen worden weggestreept, blijft er namelijk geen zelfstandig leesbaar document over.
5. Het hiervoor vermelde leidt tot het oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat op de memo de weigeringsgrond van artikel 11, eerste lid, van de Wob van toepassing is. Reeds gelet hierop heeft verweerder de gevraagde openbaarmaking van de memo kunnen weigeren. Gelet op het vorenstaande behoeven de overige gronden van beroep geen verdere bespreking.
6.
Gelet op het voorgaande verklaart de rechtbank het beroep ongegrond. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling of een vergoeding van het griffierecht.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.D. Gunster, voorzitter, en mr.drs. J.H.A.C. Everaerts en mr. M.H. Affourtit-Kramer, leden, in aanwezigheid van F. Voskamp, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 december 2019.
griffier						rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.