ECLI:NL:RVS:2020:619
Raad van State — Uitspraak 


201901738/1/R3.
Datum uitspraak: 26 februari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1.    [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
en
de raad van de gemeente Raalte,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 29 november 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Raalte, part. herz. nr. 21, woonbestemming 89 recreatiewoningen de Stoevinghe e.o." vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 januari 2020, waar [appellant sub 1], bijgestaan door [gemachtigde], en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. J.J. Hengst, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het plan voorziet in de bestemming "Wonen - 1" voor 89 permanent bewoonde recreatiewoningen in Heino. De recreatiewoningen zijn gelegen in recreatiegebied "de Stoevinghe" en in het gebied dat ten oosten van de Schoolbosweg en ten noorden van de Lemelerveldseweg is gelegen.
2.    Op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied Raalte, 2e correctieve herziening", vastgesteld op 19 februari 2015, waren de 89 percelen waarop het plan betrekking heeft voorzien van de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie - 2" en de aanduiding "specifieke vorm van wonen - permanente bewoning". Op grond van artikel 20, lid 20.4, onder b, van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Raalte, 2e correctieve herziening", was ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van wonen - permanente bewoning" permanente bewoning van een recreatiewoning toegestaan. Met het thans voorliggende plan "Buitengebied Raalte, part. herz. nr. 21, woonbestemming 89 recreatiewoningen de Stoevinghe e.o." is aan de 89 percelen de bestemming "Wonen - 1" toegekend.
3.    [appellant sub 1] is eigenaar van de recreatiewoning op het perceel [locatie 1] te Heino. [appellant sub 2] is eigenaar van de recreatiewoning op het perceel [locatie 2] te Heino. Beide recreatiewoningen zijn gelegen in recreatiegebied de Stoevinghe. Op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied Raalte geconsolideerd" rust op de percelen de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie - 2", waarbij permanente bewoning van de recreatiewoningen niet is toegestaan. De beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] richten zich tegen het niet toekennen van een woonbestemming aan de percelen van hun recreatiewoningen.
Toetsingskader
4.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
"Wonen - 1"
5.    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de raad ten onrechte geen woonbestemming heeft toegekend aan de percelen [locatie 1] en [locatie 2].
[appellant sub 1] betoogt dat zijn woning op het perceel [locatie 1] sinds medio 1998 permanent en onafgebroken wordt bewoond, zodat is voldaan aan de voorwaarden die de gemeente en de provincie hanteren voor het aan het perceel toekennen van een woonbestemming. Voor zover niet aan de voorwaarden voor omzetting naar een woonbestemming is voldaan, betoogt [appellant sub 1] dat tegen de bewoning van de recreatiewoning op het perceel [locatie 1] door de gemeente Raalte nooit handhavend is opgetreden. Voorts wijst hij erop dat de ontsluiting van enkele percelen waaraan in het plan een woonbestemming is toegekend deels plaatsvindt via zijn perceel. Tot slot stelt hij dat het niet toekennen van de bestemming "Wonen - 1" aan zijn perceel in strijd is met het gelijkheidsbeginsel.
[appellant sub 2] betoogt in de eerste plaats dat de raad ten onrechte geen woonbestemming heeft toegekend aan de percelen van alle 106 recreatiewoningen in het recreatiegebied de Stoevinghe, waaronder zijn recreatiewoning op het perceel [locatie 2]. Dit is in strijd met het gelijkheidsbeginsel en het verbod van willekeur, zo stelt hij. De raad heeft volgens hem ten onrechte geen ruimtelijke afweging gemaakt. Daarnaast betoogt [appellant sub 2] dat de vaststelling van het plan afbreuk doet aan het recreatieve karakter van het gebied de Stoevinghe. Ook wijst hij op de omstandigheid dat als gevolg van het vaststellen van het plan elders meer behoefte aan recreatiewoningen zal ontstaan.
5.1.    De raad heeft zich bij de totstandkoming van het bestemmingsplan beperkt tot de 89 percelen waar permanente bewoning bij recht was toegestaan op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied Raalte, 2e correctieve herziening". Ten aanzien van deze percelen geldt volgens de raad dat handhavend optreden niet meer tot de mogelijkheden behoort, omdat er al decennia lang sprake is van legale permanente bewoning en omdat er geen zicht bestaat op een beëindiging van deze permanente bewoning. Dat geldt niet voor de percelen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2], zo stelt de raad. Deze percelen komen niet in aanmerking voor een woonbestemming omdat geen sprake is van permanente bewoning vanaf de peildatum 1 juli 1994, wat is vereist op grond van het gemeentelijk beleid over het permanent bewonen van recreatiewoningen. Verder stelt de raad dat handhavend optreden tegen permanente bewoning op het perceel [locatie 1] in het verleden niet altijd mogelijk was, vanwege persoonsgebonden gedoogbeschikkingen die waren afgegeven aan voormalige bewoners van de recreatiewoning op dit perceel. Over de betogen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] dat het niet toekennen van een woonbestemming aan hun percelen in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, stelt de raad dat permanente bewoning op de 89 percelen op grond van het bestemmingplan "Buitengebied Raalte, 2e correctieve herziening" al was toegestaan. Dit geldt niet voor de percelen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2], zodat van gelijke situaties geen sprake is.
5.2.    Zoals blijkt uit hoofdstuk 2 van de plantoelichting heeft de raad bij de vaststelling van het plan aansluiting gezocht bij de Omgevingsverordening Overijssel 2017 en bij de "beleidsregels permanente bewoning van recreatiewoningen (daaronder begrepen zomerhuizen)", vastgesteld op 30 juni 1994, gewijzigd op 30 januari 1995 en geactualiseerd op 2 november 2004 (hierna: het gemeentelijk beleid).
5.3.    Artikel 2.12.4, eerste lid, van de Omgevingsverordening luidt: "Bestemmingsplannen voorzien niet in wijziging van geldende bestemmingsplannen waarbij aan een recreatiewoning die op dat moment als zodanig is bestemd, een woonbestemming wordt toegekend."
Het tweede lid van dit artikel luidt: "In afwijking van het bepaalde in lid 1 kan aan een recreatiewoning een woonbestemming worden toegekend, indien wordt voldaan aan een van de volgende voorwaarden:
- de recreatiewoning werd vóór of op 31 oktober 2003 permanent bewoond en deze permanente bewoning is sindsdien onafgebroken voortgezet, of
- op de gronden van de recreatiewoning rust krachtens een onherroepelijk bestemmingsplan op 12 april 2017 objectgebonden overgangsrecht op grond waarvan de recreatiewoning voor permanente bewoning mag worden gebruikt; […]."
Zoals blijkt uit de toelichting bij de Omgevingsverordening is de achtergrond van deze regel dat recreatiewoningen die nu als zodanig zijn bestemd, beschikbaar moeten blijven voor een recreatieve functie om te voorkomen dat voor de bouw van nieuwe recreatiewoningen (opnieuw) beslag wordt gelegd op de groene omgeving.
De Afdeling overweegt dat artikel 2.12.4, tweede lid, van de Omgevingsverordening weliswaar de mogelijkheid biedt om recreatiewoningen die vóór 31 oktober 2003 bewoond werden en die sindsdien onafgebroken permanent bewoond zijn een woonbestemming toe te kennen, maar hieruit volgt niet dat de raad is gehouden van deze mogelijkheid gebruik te maken of dat de raad ten opzichte daarvan geen ander of strenger beleid mag hanteren.
5.4.    Omdat de raad ongewenste verdere toename van permanente bewoning van recreatiewoningen wil tegengaan heeft hij aanleiding gezien de peildatum van 1 juli 1994 uit het gemeentelijk beleid te hanteren om in aanmerking te komen voor een woonbestemming.
Het gemeentelijk beleid luidt als volgt:
"1.a. Iedereen die op het adres van een recreatiewoning in het bevolkingsregister van onze gemeente op 1 juli 1994 staat ingeschreven, of; b. iedereen die aantoont de recreatiewoning op 1 juli 1994 daadwerkelijk permanent te bewonen, mag permanent in het zomerhuis blijven wonen.
2. Is dit het geval dan verkrijgt de recreatiewoning van deze eigenaren/gebruikers de status "recreatiewoning waar permanente bewoning is toegestaan". Dit betekent dat ook rechtsopvolgers ten aanzien van de onder 1 genoemde recreatiewoningen, die hetzij door eigendomsoverdracht, hetzij door opvolgende huur de eigendoms- c.q. gebruiksrechten verkrijgen, de recreatiewoning permanent mogen bewonen.
3. Vanaf 1 juli 1994 zullen wij geen nieuwe gevallen van permanente bewoning van recreatiewoningen toestaan. Een eigenaar/gebruiker van een recreatiewoning die zich na 1 juli 1994 inschrijft in ons bevolkingsregister wordt door ons onmiddellijk aangeschreven de recreatiewoning te verlaten en krijgt voor elke dag dat hij/zij langer in de recreatiewoning woont een dwangsom opgelegd.
4. Voor de recreatiewoningen waar permanente bewoning is toegestaan blijven dezelfde bouwtechische en planologische voorschriften voor recreatiewoningen van kracht die ook voor de overige recreatiewoningen van kracht zijn."
In het gemeentelijk beleid staat verder: "Ten slotte willen wij nog eens benadrukken dat de eigenaar/gebruiker van een recreatiewoning dient aan te tonen dat hij/zij de recreatiewoning op 1 juli 1994 permanent bewoont. De bewijslast ligt derhalve bij de eigenaar/gebruiker van een recreatiewoning."
5.5.    De Afdeling ziet in hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben betoogd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het in dit verband hanteren van de peildatum van 1 juli 1994 uit het gemeentelijk beleid kennelijk onredelijk is.
5.6.    Over het perceel [locatie 1] overweegt de Afdeling als volgt. Uit de stukken die [appellant sub 1] heeft overgelegd blijkt dat de bewoningsgeschiedenis van het perceel [locatie 1] begint na de peildatum 1 juli 1994, zodat ten aanzien van dit perceel niet wordt voldaan aan de voorwaarden die zijn opgenomen in het gemeentelijk beleid.
Over de stellingen van [appellant sub 1] dat het college van burgemeester en wethouders geen uitvoering heeft gegeven aan het handhavingsbeleid en dat de ontsluiting van enkele percelen waaraan in het plan een woonbestemming is toegekend deels plaatsvindt via zijn perceel, overweegt de Afdeling dat de raad in deze omstandigheden in redelijkheid geen aanleiding had hoeven te zien om van het gemeentelijk beleid af te wijken, teneinde ook aan zijn perceel een woonbestemming toe te kennen. Overigens heeft [appellant sub 1] ter zitting verklaard dat er voor de ontsluiting van de bedoelde percelen een erfdienstbaarheid is gevestigd in de vorm van een recht van overpad.
5.7.    [appellant sub 1] heeft voor het eerst ter zitting naar voren gebracht dat hij, met bewijsstukken over verleende thuiszorg aan een toenmalige bewoner van de recreatiewoning op het perceel [locatie 1], wellicht alsnog kan aantonen dat wel aan de voorwaarden uit het gemeentelijk beleid wordt voldaan. De Afdeling overweegt hierover als volgt.
Ook na afloop van de beroepstermijn en indien die termijn is gegeven, na afloop van de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), kunnen, gelet op artikel 8:58 van de Awb, nadere stellingen of argumenten, nadere gegevens of nadere stukken, ter onderbouwing van een eerdere beroepsgrond worden ingediend, tenzij dat in strijd is met een goede procesorde. Dat is het geval, indien de nadere stellingen of nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken verwijtbaar zodanig laat worden ingediend, dat de andere partijen worden belemmerd om daarop adequaat te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor anderszins wordt belemmerd.
Niet gebleken is dat [appellant sub 1] zich niet in een eerder stadium op dit nadere standpunt heeft kunnen stellen. In het verweerschrift van 30 april 2019 heeft de raad gereageerd op de door [appellant sub 1] in het beroepschrift aangedragen bewijsmiddelen over de bewoningssituatie van de recreatiewoning. Niet valt in te zien waarom de nadere stelling van [appellant sub 1] - die overigens niet met stukken is onderbouwd - niet ook eerder ingebracht kon worden, zodat de raad met dit standpunt bekend was en hij gelegenheid had hierop te reageren. De Afdeling laat hetgeen [appellant sub 1] hierover ter zitting heeft aangevoerd wegens strijd met een goede procesorde buiten beschouwing.
Gelet op het voorgaande heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid kunnen afzien van het toekennen van een woonbestemming aan het perceel [locatie 1].
5.8.    Over het perceel [locatie 2] overweegt de Afdeling dat niet is gebleken dat de recreatiewoning op dit perceel permanent en onafgebroken wordt bewoond sinds 1 juli 1994. Derhalve is niet voldaan aan de voorwaarden uit het gemeentelijk beleid en heeft de raad in redelijkheid kunnen afzien van het toekennen van een woonbestemming aan het perceel [locatie 2].
In hetgeen [appellant sub 2] verder heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling overweegt hierover als volgt.
In de zienswijzennota heeft de raad toegelicht dat het toekennen van een woonbestemming aan recreatiewoningen in beginsel ongewenst is, onder meer vanwege doorkruising van het huisvestingsbeleid en in verband met de belasting van de lokale voorzieningen en de landschappelijke of natuurlijke waarden van de gebieden waarin recreatiewoningen gelegen zijn. Voorts heeft de raad erop gewezen dat, om ongewenste verdere toename van permanente bewoning van recreatiewoningen tegen te gaan, strikt wordt vastgehouden aan het gemeentelijk beleid. Het plangebied omvat de 89 percelen waarvoor is aangetoond dat aan de voorwaarden uit het gemeentelijk beleid is voldaan. De stellingen van [appellant sub 2] dat de raad de 89 percelen willekeurig heeft gekozen en dat aan de vaststelling van het plan geen ruimtelijke afweging ten grondslag ligt, deelt de Afdeling niet. De raad heeft voor de gemaakte keuze immers aangesloten bij de percelen met recreatiewoningen waar permanente bewoning al bij recht was toegestaan op grond van het bestemmingsplan "Buitengebied Raalte, 2e correctieve herziening".
Voor zover [appellant sub 2] heeft aangevoerd dat als gevolg van de vaststelling van het plan elders meer behoefte zal ontstaan aan recreatiewoningen, overweegt de Afdeling dat [appellant sub 2] zijn stelling niet nader heeft geconcretiseerd en onderbouwd.
Over de stelling dat het toekennen van een woonbestemming aan de 89 percelen afbreuk doet aan het recreatieve karakter van het gebied de Stoevinghe wijst de Afdeling erop dat, zoals eerder overwogen onder 2, het op grond van het plan "Buitengebied Raalte, 2e correctieve herziening" al mogelijk was om op de 89 percelen permanent te wonen. Het voorliggende bestemmingsplan verandert wat betreft het toegestane gebruik niets ten opzichte van het voorheen geldende planologische regime.
6.    In hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd over het gelijkheidsbeginsel ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de situaties op de 89 percelen niet overeenkomen met de thans aan de orde zijnde situaties op hun percelen. Daartoe acht de Afdeling van belang dat de 89 percelen reeds waren voorzien van de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie - 2" en de aanduiding "specifieke vorm van wonen - permanente bewoning". De aanduiding "specifieke vorm van wonen - permanente bewoning" is aan de percelen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] niet toegekend zodat, anders dan voor de 89 recreatiewoningen, van (legale) permanente bewoning van de recreatiewoningen op hun percelen kennelijk geen sprake is.
7.    Voor zover [appellant sub 1] en [appellant sub 2] menen dat als gevolg van de planvaststelling de waarde van hun recreatiewoning vermindert, overweegt de Afdeling dat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] niet aannemelijk hebben gemaakt dat een eventuele nadelige invloed van het plan op hun recreatiewoningen zodanig zal zijn, dat de raad daarom in redelijkheid van vaststelling van het plan had moeten afzien.
8.    De betogen falen.
Conclusie
9.    De beroepen zijn ongegrond.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
w.g. Borman    w.g. Plambeck
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2020
159-933.