ECLI:NL:RVS:2019:3730
Raad van State — Uitspraak 


201809566/1/A1.
Datum uitspraak: 6 november 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het beroep (artikelen 6:19 en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in de zaak van:
[appellant A], wonende te [woonplaats], en [appellant B], wonende te [woonplaats], gemeente Schouwen-Duiveland,
appellanten,
tegen
het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland.
Procesverloop
Bij besluit van 22 mei 2017 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van een winkelpand op het adres [locatie 1] te Zierikzee (hierna: het pand) en voor het gebruiken van dat pand in strijd met de regels van ruimtelijke ordening.
Bij besluit van 11 oktober 2017 heeft het college het daartegen door [appellant A] en [appellant B] gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 22 mei 2017 onder aanvulling van de motivering en toevoeging van voorschriften in stand gelaten.
Bij uitspraak van 17 oktober 2018 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 11 oktober 2017 vernietigd en het college opgedragen om een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[appellant A] en [appellant B] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 19 maart 2019 heeft het college het bezwaar van [appellant A] en [appellant B] opnieuw gegrond verklaard en het besluit van 22 mei 2017 onder aanvulling van de motivering daarvan in stand gelaten.
[appellant A] en [appellant B] hebben daartegen gronden ingediend.
Het college heeft zijn hoger beroep ingetrokken.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 oktober 2019, waar [appellant A] en [appellant B], vertegenwoordigd door mr. P.J. van Goor, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. L.P. Koster-Braad, zijn verschenen. Verder is ter zitting [vergunninghouder] gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het college heeft [vergunninghouder] in het besluit van 22 mei 2017, dat bij besluit van 19 maart 2019 opnieuw in stand is gelaten, een omgevingsvergunning verleend om in het pand een horecagelegenheid voor de verkoop van fish & chips te kunnen vestigen. [appellant A] is eigenaresse van het pand [locatie 2] te Zierikzee. In dat pand exploiteert [appellant B] een kledingwinkel. Zij vrezen dat de verbouwing en de vestiging van de horecagelegenheid leidt tot overlast.
Ten tijde van het nemen van het besluit van 19 maart 2019 was bij de Afdeling het hoger beroep van het college tegen de uitspraak van de rechtbank van 17 oktober 2018 aanhangig. Gelet op artikel 6:19, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 6:24, eerste lid, van de Awb, wordt daarom het besluit van 19 maart 2019 geacht eveneens onderwerp te zijn geworden van het geding in hoger beroep. In dit geding hebben [appellant A] en [appellant B] kenbaar gemaakt zich met het nadere besluit van 19 maart 2019 niet te kunnen verenigen. Nu dit besluit niet aan hun bezwaren tegemoet komt, volgt uit voornoemde bepalingen dat hiertegen van de zijde van [appellant A] en [appellant B] een beroep van rechtswege is ontstaan.
Nu het college zijn hoger beroep heeft ingetrokken, behoeft uitsluitend nog uitspraak te worden gedaan op het beroep van [appellant A] en [appellant B].
2.    Omdat gebruik van het pand als horecagelegenheid in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan heeft het college de omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). Bij gebruikmaking van die bevoegdheid hanteert het college de "Beleidsregels Planologische Afwijkingsmogelijkheden 2016" (hierna: de beleidsregels). Tussen partijen is niet in geschil dat deze beleidsregels bij de beoordeling van het besluit van 19 maart 2019 konden worden toegepast. Zij verschillen van mening over de vraag of is voldaan aan de in de beleidsregels opgenomen voorwaarden om af te wijken van het bestemmingsplan.
Beoordeling van het beroep
3.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat het college in het besluit van 19 maart 2019 ten onrechte het standpunt heeft ingenomen dat is voldaan aan de voorwaarden uit de beleidsregels, omdat de vestiging van een fish & chips restaurant niet past binnen het gemeentelijke beleid dat is neergelegd in de Ontwikkelingsvisie Horeca Schouwen-Duiveland (hierna: de Ontwikkelingsvisie) en de Structuurvisie Zierikzee (hierna: de Structuurvisie). [appellant A] en [appellant B] stellen dat het pand niet ligt in een horecaontwikkelingsgebied als bedoeld in de Ontwikkelingsvisie waar een concentratie van horeca wenselijk is. Volgens hen heeft het college ten onrechte de gevel van het pand die grenst aan de Schuithaven als voorgevel aangemerkt. Niet die gevel, maar de gevel die grenst aan [locatie 1] is de voorgevel, aldus [appellant A] en [appellant B]. Dat blijkt uit de oriëntatie op de Mol van die gevel en de daarop aanwezige reclame-uitingen. Daarnaast bevinden de begane grond en de voordeur van het pand zich op het straatniveau van de Mol, terwijl er aan de Schuithaven een hoogteverschil is dat oploopt van circa 60 cm tot 1 m. Bovendien is het pand vanuit de Schuithaven niet toegankelijk, aldus [appellant A] en [appellant B]. Omdat de Mol niet in een horecaontwikkelingsgebied ligt, past de aanvraag volgens hen niet in het vastgestelde beleid en is niet voldaan aan de beleidsregels.
3.1.    Voor gebruikmaking van de in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo opgenomen bevoegdheid heeft het college de beleidsregels vastgesteld.
In artikel 11 van de beleidsregels is een afwegingskader opgenomen waarin voorwaarden zijn opgenomen waaronder kan worden afgeweken van het bestemmingsplan voor het gebruiken van bouwwerken in het centrumgebied voor horeca. Tussen partijen is niet in geschil dat aan deze voorwaarden niet wordt voldaan. Het college heeft de omgevingsvergunning daarom verleend met toepassing van artikel 15 van de beleidsregels waarin een algemeen afwegingskader is opgenomen dat kan worden gebruikt in gevallen die niet vermeld worden of voldoen aan de beleidsregels of gevallen waarin een nadere afweging moet worden gemaakt.
3.2.    Artikel 15 van de beleidsregels luidt:
"15. Indien een aanvraag om omgevingsvergunning betrekking heeft op een geval dat niet vermeld wordt in of voldoet aan de bovengenoemde specifieke beleidsregels, of voor gevallen die getoetst worden aan bovengenoemde beleidsregels, waarbij een nadere afweging dient te worden gemaakt, dan kunnen burgemeester en wethouders in afwijking van een bestemmingsplan een omgevingsvergunning verlenen nadat getoetst is aan de volgende criteria:
1. […]
2. Bestaand ruimtelijk beleid
De aanvraag om omgevingsvergunning wordt getoetst aan het van toepassing zijnde vastgestelde beleid. Bij strijdigheid met vastgesteld beleid zal in principe géén medewerking worden verleend. Zijn er specifieke omstandigheden die afwijking rechtvaardigen dan geldt bij de besluitvorming een zwaardere motiveringseis, tenzij verwezen kan worden naar in ontwikkeling zijnd beleid dat al op schrift is gesteld en waarvan aannemelijk is dat het zo vastgesteld gaat worden.
3. […]."
3.3.    In de Ontwikkelingsvisie is opgenomen dat in Zierikzee enkele horecaontwikkelingsgebieden kunnen worden onderscheiden waar de concentratie van horeca wenselijk is en waarvan de Schuithaven er één is. De Mol wordt niet genoemd als horecaontwikkelingsgebied en ook niet als gebied waar beperkte horeca-ontwikkeling mogelijk is. Daaruit volgt dat het pand, als dat is gelegen aan de Mol niet in een horecaontwikkelingsgebied ligt en vestiging van een horecagelegenheid dus niet in het bestaande ruimtelijk beleid past. Dat is wel het geval als het pand is gelegen aan de Schuithaven, zij het dat de vestiging van een fastfoodrestaurant ook in dat geval niet zonder meer in het beleid past.
Het college heeft in het besluit van 19 maart 2019 opgenomen dat de ene gevel van het pand grenst aan de Mol en een andere gevel van het pand aan de Schuithaven. Het college stelt dat sprake is van een hoek-situatie, waarbij de voorkant van het pand aan de Schuithaven ligt. Dat blijkt volgens het college wanneer wordt gekeken naar de plaats waar het huisnummer zich bevindt, waar de voordeur of hoofdingang is, waar de brievenbus en waar de hoofdontsluiting van het pand is. Weliswaar is aan de zijde van de Mol een afgifteluik aanwezig, maar dat luik is illegaal aangebracht en daartegen zal handhavend worden opgetreden aldus het college. Vanwege de ligging aan de Schuithaven bevindt het pand zich in een horecaontwikkelingsgebied. Volgens het college is een fastfoodrestaurant daar niet toegestaan, maar omdat elders een snackbar is verdwenen en op die plek niet zonder meer een snackbar kan terugkomen, is er op basis van de Ontwikkelingsvisie ruimte voor het initiatief van [vergunninghouder] in het pand.
3.4.    Het pand grenst met een gevel aan de Schuithaven en een gevel aan de Mol. De voordeur van het pand bevindt zich op de hoek van deze twee straten.
Anders dan het college, is de Afdeling van oordeel dat het pand niet behoort tot het horecaontwikkelingsgebied Schuithaven. Gelet op de situatie ter plaatse die ter zitting van de Afdeling door partijen aan de hand van foto’s is toegelicht, is het pand hoofdzakelijk georiënteerd op de Mol. Niet alleen behoort het pand volgens het adres bij de Mol, maar ook is de begane grond van de winkel gelijk aan het straatniveau van de Mol, terwijl het pand in vergelijking met de Schuithaven hoger ligt. Daardoor kan de toegang van het pand vanuit de Schuithaven alleen kan worden bereikt via een trap. Aan de Schuithaven heeft het pand geen toegang. Ook is het grootste deel van de etalage van het pand gelegen aan de Mol. Gelet hierop is de Afdeling met [appellant A] en [appellant B] van mening dat het pand ligt aan de Mol en niet aan de Schuithaven. De Afdeling volgt niet het standpunt van het college dat de plek van het huisnummer en de brievenbus alsmede de zijde waar zich de hoofdingang bevindt en de plaats waar de hoofdontsluiting is in dit geval voor de oriëntatie beslissend zijn. Omdat de hoofdontsluiting zich op de hoek van de Mol en de Schuithaven bevindt komt aan deze ligging in dit geval geen doorslaggevende betekenis toe. Daarbij komt dat het college niet inzichtelijk maakt waar in dit geval het huisnummer en de brievenbus zijn gesitueerd. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, bevindt de hoofdontsluiting van het pand zich niet op de Schuithaven.
Hieruit volgt dat het pand niet ligt in een horecaontwikkelingsgebied als bedoeld in de Ontwikkelingsvisie en dat de aanvraag dus niet in het bestaande ruimtelijk beleid past, zodat daaraan volgens artikel 15, aanhef en onder twee, van de beleidsregels in principe geen medewerking zal worden verleend. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat zich specifieke omstandigheden als bedoeld in dat artikel voordoen die desondanks rechtvaardigen dat de omgevingsvergunning kan worden verleend.
Het betoog slaagt.
Conclusie
4.    Het beroep is gegrond. Het besluit van 19 maart 2019 dient wegens strijd met 7:12, eerste lid, van de Awb te worden vernietigd. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
Judiciële lus
5.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op het door [appellant A] en [appellant B] gemaakte bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
Proceskosten
6.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. De Afdeling overweegt in dit verband als volgt. Het college heeft zijn hoger beroep ingetrokken nadat [appellant A] en [appellant B] daarover een schriftelijke uiteenzetting hebben gegeven en nadat het besluit van 19 maart 2019 is genomen waarin de verleende omgevingsvergunning opnieuw in stand is gelaten. Het gevolg hiervan is dat de procedure, ondanks de intrekking van het hoger beroep, inhoudelijk is voortgezet. De Afdeling ziet daarom aanleiding om voor het indienen van de zienswijze tegen het besluit van 19 maart 2019 één punt toe te kennen. Voor het verschijnen ter zitting van de Afdeling wordt eveneens één punt toegekend.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het beroep gegrond;
II.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland van 19 maart 2019, kenmerk 34246;
III.    bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Zierikzee te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Duifhuizen, griffier.
w.g. Wortmann    w.g. Duifhuizen
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 november 2019
724.