ECLI:NL:RVS:2019:3896
Raad van State — Uitspraak 


201810116/1/A2.
Datum uitspraak: 20 november 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 2 november 2018 in zaak nr. 17/5159 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 3 maart 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag over 2015 voor [appellante] definitief berekend en vastgesteld op nihil en € 16.269,00 aan teveel ontvangen voorschotten teruggevorderd.
Bij besluit van 18 juli 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 2 november 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 oktober 2019, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken en mr. N. Mhamdi, is verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] heeft over 2015 voorschotten kinderopvangtoeslag ontvangen. Bij het besluit van 3 maart 2017, gehandhaafd bij het besluit van 18 juli 2017, heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag over 2015 voor [appellante] definitief berekend en vastgesteld op nihil en € 16.269,00 aan teveel ontvangen voorschotten teruggevorderd. Aan deze besluitvorming heeft de Belastingdienst/Toeslagen ten grondslag gelegd dat [appellante] en [persoon] toeslagpartners van elkaar zijn, omdat zij in 2015 samen met de minderjarige zoon van [appellante] op hetzelfde adres in de basisregistratie personen (hierna: de brp) ingeschreven hebben gestaan en een persoonsrelatie tussen [appellante] en [persoon] niet kan worden vastgesteld. Verder is er onvoldoende informatie waaruit blijkt dat [persoon] voldoet aan de arbeidseis, zodat geen recht bestaat op kinderopvangtoeslag over 2015, aldus de Belastingdienst/Toeslagen.
Het wettelijk kader
2.    Het wettelijk kader ten tijde van belang is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
De uitspraak van de rechtbank
3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen [persoon] terecht heeft aangemerkt als toeslagpartner van [appellante], omdat zij gedurende het berekeningsjaar 2015 op één adres stonden ingeschreven met een kind dat van één van hen is en [appellante] niet heeft aangetoond dat zij een stief- of pleegkind is van [persoon]. Omdat zij dit niet heeft aangetoond, kan hetgeen [appellante] heeft aangevoerd over de ongelijke behandeling van een pleegkind ten opzichte van een biologisch kind niet slagen.
Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] voor het berekeningsjaar 2015 geen recht heeft op kinderopvangtoeslag, omdat [persoon] toen niet voldeed aan de voorwaarden van artikel 1.6, derde lid, van de Wet op de kinderopvang (hierna: de Wko).
De beroepsgrond van [appellante] dat de Belastingdienst/Toeslagen een incomplete beslissing op bezwaar heeft genomen, omdat in de beslissing op bezwaar niet wordt ingegaan op het verzoek om herziening, slaagt niet. Niet is gebleken dat [appellante] in het bezwaarschrift daadwerkelijk om herziening heeft verzocht, aldus de rechtbank.
Het hoger beroep
4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen [persoon] terecht heeft aangemerkt als haar toeslagpartner. [appellante] voert hiertoe aan dat [persoon] haar pleegmoeder is.
De aansluiting van de uitleg van het begrip pleegkind in de zin van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) bij de fiscale jurisprudentie leidt volgens [appellante] tot een ongerechtvaardigd onderscheid tussen enerzijds inwonende, meerderjarige pleegkinderen die jonger zijn dan 27 jaar en voor wie tot het 18e levensjaar een pleegzorgvergoeding is ontvangen en inwonende, meerderjarige eigen kinderen, stiefkinderen of pleegkinderen die jonger zijn dan 27 jaar en voor wie de ouder tot het 18e levensjaar de kosten van onderhoud en opvoeding heeft gedragen anderzijds. Uit de wetsgeschiedenis blijkt niet dat de wetgever meerderjarige kinderen, jonger dan 27 jaar, voor wie een pleegzorgvergoeding is ontvangen, op een andere wijze heeft willen behandelen dan meerderjarige eigen kinderen, stief- of pleegkinderen voor wie geen pleegzorgvergoeding is ontvangen. Daarom is dit onderscheid volgens [appellante] niet gerechtvaardigd en strijdig met artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: het IVBPR) en artikel 14 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM), gelezen in samenhang met artikel 1 van het Protocol nr. 12.
Verder voert [appellante] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [persoon] niet voldoet aan de arbeidseis. [appellante] wijst er in dit verband op dat [persoon] niet in staat was arbeid te verrichten. De Belastingdienst/Toeslagen heeft dit onvoldoende onderzocht. [appellante] wijst erop dat [persoon] in 2015 een uitkering op grond van de Ziektewet ontving.    Tot slot voert [appellante] aan dat de rechtbank heeft miskend dat zij er vooraf niet op is gewezen dat zij in plaats van kinderopvangtoeslag van een andersoortige regeling gebruik had kunnen maken, aldus [appellante].
4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 6 september 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2397) heeft de wetgever bij de vormgeving van het wettelijk partnerbegrip gekozen voor een regeling waarbij - uit oogpunt van een eenduidige uitvoering van de inkomensafhankelijke regelingen - op grond van objectiveerbare gegevens door de Belastingdienst/Toeslagen kan worden vastgesteld of een belanghebbende een partner heeft. Bij de verwerking van aanvragen om toeslagen betrekt de Belastingdienst/Toeslagen automatisch de beschikbare informatie uit de brp.
4.2.    Niet in geschil is dat [persoon] gedurende het gehele berekeningsjaar 2015 in de brp op hetzelfde woonadres als [appellante] en haar minderjarige kind ingeschreven heeft gestaan. Dit leidt ertoe dat [appellante] en [persoon], gelet op artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir gelezen in samenhang met artikel 5 van de Awir, over geheel 2015 in beginsel als partners worden aangemerkt. In geschil is of [appellante] dient te worden aangemerkt als pleegkind in de zin van artikel 4, eerste lid, van de Awir. Als dat het geval is, zou [persoon] geen partner van [appellante] zijn, op grond van artikel 3, vijfde lid, van de Awir gelezen in samenhang van artikel 4, eerste lid, tweede volzin, van de Awir.
4.3.    Het begrip ‘pleegkind’ is in de Awir niet nader omschreven. In de wetsgeschiedenis is met betrekking tot artikel 4 van de Awir opgemerkt dat onder ‘pleegkind’ zowel naar burgerlijk recht als naar socialezekerheidsrecht wordt verstaan een kind dat wordt opgevoed en onderhouden als een eigen kind en dat deze definitie ook in de fiscale jurisprudentie ingang heeft gevonden. Volgens de wetgever heeft deze jurisprudentie daarmee dus ook betekenis voor de toepassing van inkomensafhankelijke regelingen (Kamerstukken II 2004/05, 29 764, 3, p. 37).
4.4.    [appellante] heeft niet aangetoond dat zij voldoet aan de onderhoudseis die de wetgever heeft gesteld aan het begrip ‘pleegkind’. Dat [appellante] vanaf 2008 bij [persoon] woont omdat haar vader een relatie had met [persoon] is onvoldoende om aan te nemen dat is voldaan aan de onderhoudseis. Voorts heeft [appellante] niet gesteld of aangetoond dat [persoon] tot het 18e levensjaar van [appellante] een pleegzorgvergoeding heeft ontvangen. Het betoog van [appellante] dat de aansluiting van de uitleg van het begrip pleegkind in de zin van de Awir bij de fiscale jurisprudentie zou leiden tot discriminatie van inwonende, meerderjarige pleegkinderen die jonger zijn dan 27 jaar en voor wie tot het 18e levensjaar een pleegzorgvergoeding is ontvangen, wat daar verder ook van zij, treft daarom geen doel.
Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen [persoon] terecht als toeslagpartner heeft  aangemerkt.
4.5.    In artikel 1.6, derde lid, van de Wko, is de arbeidseis vervat waaraan de toeslagpartner van een ouder moet voldoen. Omdat [appellante] de ouder is van het kind en, zoals hiervoor onder 4.4 is overwogen, [persoon] de toeslagpartner is van [appellante], kan [appellante] niet worden gevolgd in haar standpunt dat deze bepaling in dit geval niet van toepassing is omdat [persoon] niet de ouder is van haar kind.
Het betoog faalt.
4.6.    Verder is in geschil of [persoon] in 2015 voldeed aan de eisen van artikel 1.6, derde lid, van de Wko.
4.7.     In de memorie van toelichting bij de Wet basisvoorziening kinderopvang, thans de Wko, is vermeld dat ouders die van kinderopvang gebruikmaken omdat zij arbeid en zorg combineren, aanspraak op een tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang hebben. Het gaat hierbij niet alleen om werknemers of zelfstandigen, maar ook om uitkeringsgerechtigden die van kinderopvang gebruik maken wegens deelname aan toeleidingstrajecten naar betaald werk, of om nieuwkomers die een inburgeringtraject volgen. De aanspraak bestaat niet als de ouder of partner niet deelneemt aan arbeid in deze ruime zin (Kamerstukken II 2001-2002, 28 447, nr. 3, blz. 13). De wetgever heeft verder erkend dat er naast de combinatie van arbeid en zorg andere omstandigheden kunnen zijn die kinderopvang noodzakelijk maken, waaronder een handicap of chronische ziekte van de ouder. De uitvoering van deze kinderopvang op een zogeheten sociaal-medische indicatie is overgelaten aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente (Kamerstukken II 2001-2002, 28 447, nr. 3, blz. 15). In zijn brief van 3 juli 2014 aan de Voorzitter van de Tweede Kamer heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid vermeld dat gemeenten sinds 2005, het jaar van inwerkingtreding van de Wko, verantwoordelijk zijn voor kinderopvang op grond van een sociaal-medische indicatie. Gezinnen die geen recht hebben op kinderopvangtoeslag kunnen hiervoor in aanmerking komen, bijvoorbeeld omdat een van de ouders werkt, terwijl de andere ouder om sociale of gezondheidsredenen tijdelijk niet in staat is voor de kinderen te zorgen. De minister zet in deze brief verder uiteen dat hij kinderopvang voor deze doelgroep beschouwt als een onderdeel van de gemeentelijke uitvoering in het sociale domein, waarvoor het Rijk jaarlijks een bedrag aan de algemene uitkering van het Gemeentefonds toevoegt (Kamerstukken II 2013-2014, 31 322, nr. 245).
4.8.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank op goede gronden overwogen dat de wetgever ervoor heeft gekozen om de situatie van [appellante] niet onder het bereik van de door de Belastingdienst/Toeslagen uit te voeren regeling voor kinderopvangtoeslag te brengen. De door [appellante] geschetste omstandigheden, waarbij [persoon] een uitkering op grond van de Ziektewet ontving en niet tevens een re-integratietraject volgde wegens haar medische situatie, zijn verdisconteerd in artikel 1.6 van de Wko. De rechtbank is terecht tot de conclusie gekomen dat het derde lid van dit artikel geen ruimte laat aan de Belastingdienst/Toeslagen om kinderopvangtoeslag over de in geding zijnde periode toe te kennen.
Dat [appellante] stelt dat zij er niet op is gewezen dat zij in plaats van kinderopvangtoeslag van een andersoortige regeling gebruik had kunnen maken, leidt er niet toe dat de Belastingdienst/Toeslagen met voorbijgaan aan artikel 1.6, derde lid, van de Wko kinderopvangtoeslag had moeten toekennen. De dienst is daartoe niet bevoegd.
Conclusie
5.    Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] geen recht heeft op kinderopvangtoeslag over 2015.
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. H.C.P. Venema en mr.  A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest-Ahlers, griffier.
w.g. Borman    w.g. Van Soest-Ahlers
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 november 2019
343-902.
BIJLAGE
Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
Artikel 3:
1. Partner van de belanghebbende is degene die ingevolge artikel 5a van de Algemene wet inzake rijksbelastingen als partner wordt aangemerkt. […]
2. In aanvulling op het eerste lid wordt voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen onder partner mede verstaan degene die als ingezetene op hetzelfde woonadres is ingeschreven in de basisregistratie personen als de belanghebbende en: […]
e. die evenals de belanghebbende meerderjarig is, waarbij op dat woonadres tevens een minderjarig kind van ten minste een van beiden staat ingeschreven, behoudens ingeval de belanghebbende door middel van een schriftelijke huurovereenkomst, waaraan bij ministeriële regeling nadere voorwaarden kunnen worden gesteld, doet blijken dat een van beiden op zakelijke gronden een gedeelte van de woning huurt van de ander;
[…]
5. In afwijking van artikel 5a van de Algemene wet inzake rijksbelastingen en het tweede lid wordt niet als partner aangemerkt, een bloedverwant in de eerste graad van de belanghebbende, tenzij beiden bij de aanvang van het kalenderjaar de leeftijd van 27 jaar hebben bereikt.
Artikel 4:
1. Kind is de bloedverwant of aanverwant in de neergaande lijn van de belanghebbende of zijn partner, die in belangrijke mate wordt onderhouden door de belanghebbende of zijn partner en als ingezetene op hetzelfde woonadres als de belanghebbende is ingeschreven in de basisregistratie personen. Met een bloedverwant of aanverwant in de neergaande lijn wordt gelijkgesteld een pleegkind.
Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen
Artikel 1.6:
1. Een ouder heeft voor een berekeningsjaar aanspraak op een kinderopvangtoeslag, indien de ouder in dat jaar:
[…]
c. algemene bijstand of een uitkering ontvangt op grond van de Participatiewet, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen of de Algemene nabestaandenwet, en gebruik maakt van een voorziening, gericht op arbeidsinschakeling als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onder a, van de Participatiewet, artikel 34, eerste lid, onder a, van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en artikel 34, eerste lid, onder a, van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen, die de noodzaak tot kinderopvang met zich brengt,
[…]
e. de leeftijd van 18 jaar nog niet heeft bereikt, scholing of een opleiding volgt en met toepassing van artikel 16 of artikel 18, eerste en vierde lid, van de Participatiewet algemene bijstand ontvangt of kan ontvangen,
f. als niet-uitkeringsgerechtigde werkzoekende is geregistreerd bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, genoemd in hoofdstuk 5 van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen, en gebruik maakt van een voorziening gericht op arbeidsinschakeling als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onder a, van de Participatiewet,
g. inburgeringsplichtig is als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, van de Wet inburgering en bij een cursusinstelling een cursus volgt die opleidt tot het examen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdeel a, van die wet of een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c, van die wet, en voldoet aan de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 16, eerste lid, van die wet gegeven regels omtrent het volgen van die cursus bij een cursusinstelling,
h. recht heeft op of een uitkering ontvangt op grond van de Werkloosheidswet en deelneemt aan scholing als bedoeld in artikel 76 van die wet of werkzaamheden verricht als bedoeld in artikel 76a of 77a van die wet met behoud van die uitkering dan wel op andere wijze deelneemt aan een traject gericht op arbeidsinschakeling,
i. recht heeft op een arbeidsongeschiktheidsuitkering op grond van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering, de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten, de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen, arbeidsondersteuning op grond van de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten of een uitkering op grond van hoofdstuk 7 van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen of recht heeft op ziekengeld op grond van de Ziektewet:
1°. ten behoeve van wie het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen werkzaamheden, gericht op de bevordering van de inschakeling in het arbeidsproces als bedoeld in artikel 30a, achtste lid, van de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen laat verrichten,
2°. ten behoeve van wie de eigenrisicodrager, bedoeld in artikel 82 van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen werkzaamheden, gericht op de bevordering van de inschakeling in het arbeidsproces als bedoeld in artikel 42 van die wet laat verrichten, of
3°. werkzaamheden op een proefplaats verricht als bedoeld in artikel 65g van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering, artikel 2:24 of 3:69 van de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jonggehandicapten, artikel 67e van de Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen, artikel 37 van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen of artikel 52e van de Ziektewet,
j. is ingeschreven bij een school of instelling als bedoeld in paragraaf 2.4 van de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdragen en schoolkosten dan wel als bedoeld in de artikelen 2.8 tot en met 2.11 van de Wet studiefinanciering 2000;
[…]
2. Een ouder die niet in Nederland woont, heeft slechts aanspraak op een kinderopvangtoeslag indien hij in een andere lidstaat of Zwitserland woont en, daartoe gerechtigd, in Nederland of op het continentaal plat arbeid verricht of een uitkering ontvangt als bedoeld in het eerste lid, onder c, e, h of i, en gebruik maakt van een in één van die onderdelen bedoelde voorziening gericht op arbeidsinschakeling.
3. Een ouder met een partner heeft slechts aanspraak op een kinderopvangtoeslag, indien de partner in Nederland, een andere lidstaat of Zwitserland woont, en
a. in Nederland of op het continentaal plat, in een andere lidstaat of in Zwitserland arbeid verricht,
b. een uitkering ontvangt als bedoeld in het eerste lid, onder c, e, h of i, en gebruik maakt van een in één van die onderdelen bedoelde voorziening gericht op arbeidsinschakeling of een daarmee vergelijkbare uitkering respectievelijk voorziening, vastgesteld krachtens de wetgeving van een andere lidstaat of Zwitserland,
c. werkloos wordt als bedoeld in het tweede lid en een uitkering ontvangt als bedoeld in het tweede lid, onder a of b, of een daarmee vergelijkbare uitkering, vastgesteld krachtens de wetgeving van een andere lidstaat of Zwitserland, of
d. een persoon is als bedoeld in het eerste lid, onder f, g, j, k of l.