ECLI:NL:RBROT:2019:1673
Rechtbank ROT — Uitspraak 


Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummers: ROT 17/4801 en ROT 17/4802
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 maart 2019 in de zaken tussen
[Naam maatschap], te [Plaats], eiseres,
gemachtigde: mr. J. Zwiers,
en
de Staatssecretaris van Economische Zaken, thans:
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
, verweerder,
gemachtigde: mr. [NAAM]. H.D. Strookman.
Procesverloop
Bij twee besluiten van 29 juni 2017 (de bestreden besluiten 1 en 2) heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen de besluiten van respectievelijk 25 november 2016 en 20 januari 2017, waarbij aan eiseres wegens het niet naleven van artikel 3, aanhef en onder e, en artikel 8, eerste lid, in verbinding met punt 1.8, aanhef en onder d, van hoofdstuk III, van bijlage I van Verordening (EG) nr. 1/2005 twee bestuurlijke boetes zijn opgelegd van elk € 1.500,-, ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten 1 en 2 beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 februari 2019. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Voorts zijn beide vennoten verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Voorts is namens verweerder verschenen drs. R. Visser.
Overwegingen
1. Het regelgevend kader en beleid van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak die daarvan deel uitmaakt.
2. In een op ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport van bevindingen (rapport 1) van een toezichthouder, tevens officiële dierenarts (de officiële dierenarts), van NVWA is – onder meer – het volgende te lezen inzake een op 24 juni 2016 gehouden inspectie met betrekking tot letsel bij geslachte kuikens bij een slachthuis in Kornhorn:
“Tijdens mijn insectie bevond ik mij in de afdeling panklaar (PK) op het keurbordes van lijn 2 voor het uitvoeren van een post-mortem koppelbeoordeling  bij koppel K1617614 afkomstig van [Naam maatschap], stal 1. Tijdens de koppelbeoordeling zag ik dat er veel donkerrode- tot paarsrode bloedingen aanwezig waren, voornamelijk in de vleugels, maar ook ter hoogte van de poten en borst in de liesstreek. Ik ben daarna naar het voorkeurbordes gegaan voor het uitvoeren van een letseltelling zoals beschreven in bijlage 2 van de WLZVL – 030 van de NVWA.
Ik heb in totaal 2 telingen uitgevoerd van koppel K1617614, respectievelijk om 17:22 en 17:45 uur. Uit deze tellingen kwamen scores van 5,6% en 6,8% wat een gemiddelde score geeft van 6,2%. Hieruit bleek mij dat de interventiegrens van 2% die de NVWA hanteert ruimschoots overschreden was.
De letsels bestonden voornamelijk uit grote (>3cm) donkerrode tot donkerpaarse bloedingen ter hoogte van de vleugels. Daarnaast zag ik enkele grote diffuse bloedingen ter hoogte van de poten. Er waren meerdere kuikens met zeer grote donkerrode hematomen ter hoogte van de borststreek, variërend van circa 4 cm tot enkele waarbij meer dan 50% van de borstoppervlakte was bedekt met een onderhuids hematoom. Ik zag ook een kuiken waarbij er een groot hematoom in de liesstreek aanwezig was.
Verder constateerde ik een grote hoeveelheid kleinere (<3 cm) bloedingen, voornamelijk ter hoogte van de vleugels en de borststreek en de rugzijde. Naar schatting kwamen deze bij circa 20% van de kuikens voor, variërend van één tot enkele tot meerdere bloedingen per kuiken. Deze kleinere bloedingen zijn niet meegenomen in de officiële telling.
Ik heb daarnaast nog een extra AM-keuring gedaan van dit koppel waarbij ik gelet heb op mogelijke vangschade. Ik zag bij meerdere kuikens afhangende vleugels wat kan duiden op botbreuken. Ook zag ik meerdere kuikens dood in de containers liggen.
Argumentatie
Naar mijn deskundige mening als dierenarts is het welzijn van de kuikens gecompromitteerd geweest en hebben deze ernstige tot zeer ernstige bloedingen aanleiding gegeven tot ernstige pijngewaarwording en stress bij de kuikens.
Bloedingen van deze aard zijn in de laatste 12 uur voorafgaand aan het doden van de dieren ontstaan. Vanuit mijn professionele ervaring als dierenarts concludeer ik uit bovenstaande feiten dat hier sprake is van ernstig dierenletsel ten gevolge van onaanvaardbaar verwijtbaar handelen tijdens het vangen van de kuikens.
De houder van het pluimvee op de plaats van vertrek heeft er niet voor gezorgd dat de voorschriften met betrekking tot het behandelen van dieren tijdens het vangen zijn nageleefd waardoor de dieren onnodige pijn en ernstig lijden is berokkend.
(…)”
Bij rapport 1 zijn 14 foto’s gevoegd van karkassen van kuikens met verwondingen en/of onderhuidse bloedingen als omschreven in rapport 1. Voorts is een door de officiële dierenarts ingevuld registratieformulier met daarop de in rapport 1 genoemde scores bijgevoegd.
3. In een op ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport van bevindingen (rapport 2) van de officiële dierenarts is – onder meer – het volgende te lezen inzake een op
10 augustus 2016 gehouden inspectie met betrekking tot letsel bij geslachte kuikens bij hetzelfde slachthuis in Kornhorn:
“Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de afdeling panklaar (PK) op het keurbordes van lijn 2 voor het uitvoeren van een post-mortem koppelbeoordeling bij koppel K1622311 afkomstig van [Naam maatschap], stal 2. De identiteit van dit koppel heb ik geverifieerd door het identificatielabel met daarop nr. 11 te vergelijken met de aanvoerplanning van deze slachtdag. Tijdens de koppelbeoordeling zag ik dat er veel bloedingen aanwezig waren op de karkassen. Deze varieerden van rood-roze, donkerrood tot paarsrood. Ik stelde vast dat de meeste bloedingen ter hoogte van de vleugels zaten, maar ook kwamen er bloedingen voor ter hoogte van de poten en borststreek. Ik ben daarom naar het voorkeurbordes gegaan voor het uitvoeren van een letseltelling zoals beschreven in bijlage 2 van de WLZVL – 030 van de NVWA.
Ik heb in totaal 2 telingen uitgevoerd van koppel K1622311, respectievelijk om 18:00 en 18:25 uur. Beide controles duurden 2 minuten. De bandsnelheid tijdens de controles was 125 kuikens per minuut. In totaal heb ik dus 500 kuikens gecontroleerd. Tijdens de eerste controle heb ik 11 letsels geteld, tijdens de tweede controle 16. Uit deze tellingen kwamen scores van 4,4% en 5,4% wat een gemiddelde score geeft van 5,4%. Hieruit bleek mij dat de interventiegrens van 2% die de NVWA hanteert, overschreden was.
De letsels bestonden voornamelijk uit grote (>3cm) rode tot donkerrode bloedingen ter hoogte van de vleugels, ook zag en voelde ik verschillende breuken in de vleugels. Daarnaast zag ik grote tot zeer grote bloedingen op de borststreek bij meerdere kuikens. Ik zag bij één kuiken ter hoogte van de poot een open botbreuk omgeven door een rode bloeding, en bij meerdere kuikens kleinere bloedingen op de poten. Verder constateerde ik een grote hoeveelheid kleinere (<3 cm) bloedingen, voornamelijk ter hoogte van de vleugels en de borst. Naar schatting kwamen deze bij 5 á 10% van de kuikens voor, variërend van één tot enkele tot meerdere bloedingen per kuiken. Deze kleinere bloedingen zijn niet meegenomen in de officiële telling.
Argumentatie
Uit niets is gebleken dat er tijdens het transport en het onderbrengen in het slachthuis een calamiteit is geweest wat letsels van deze aard heeft kunnen doen ontstaan. Naar mijn deskundige mening als dierenarts is het welzijn van de kuikens geschaad tijdens het vangen en hebben deze ernstige tot zeer ernstige bloedingen aanleiding gegeven tot ernstige pijngewaarwording  en stress bij de kuikens tijdens transport en in de tijd erna tot aan het bedwelmen.
De bloedingen van deze aard zijn in de laatste 12 uur voorafgaand aan het doden van de dieren ontstaan door het ruw vangen van de dieren op stal. Vanuit mijn professionele ervaring als dierenarts concludeer ik uit bovenstaande feiten dat hier sprake is van ernstig dierenletsel ten gevolge van onaanvaardbaar verwijtbaar handelen tijdens het vangen van de kuikens.
De houder van het pluimvee op de plaats van vertrek heeft er niet voor gezorgd dat de voorschriften met betrekking tot het behandelen van dieren tijdens het vangen zijn nageleefd waardoor de dieren onnodige pijn en ernstig lijden is berokkend.
(…)”
Bij rapport 2 zijn gevoegd een bewijs van afkeuring met betrekking tot een deel van de kuikens en 13 foto’s van karkassen van kuikens met verwondingen en/of onderhuidse bloedingen als omschreven in rapport 2.
4. De rapporten 1 en 2 hebben verweerder aanleiding gegeven tot de besluiten van
25 november 2016 en 20 januari 2017, die zijn gehandhaafd met de bestreden besluiten. Volgens verweerder heeft eiseres gehandeld in strijd met artikel 3, aanhef en onder e, en artikel 8, eerste lid, in verbinding met punt 1.8, aanhef en onder d, van hoofdstuk III, van bijlage I van de Verordening (EG) nr. 1/2005. Gelet op artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren gelezen in samenhang met de artikelen 6.2 en 8.6 van de Wet dieren is dit een overtreding. Op basis van het Besluit handhaving en overige zaken dieren en de bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken dieren is het boetebedrag bepaald.
5. Voor zover eiseres onder verwijzing naar de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Keus van 12 april 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1034) betoogt dat de waarborgen die gelden bij oplegging van bestuurlijke boetes in deze gevallen met voeten zijn getreden, zal de rechtbank deze beroepsgrond daarlaten, omdat niet is aangegeven welke waarborgen op welke wijze niet zijn nageleefd in de twee voorliggende concrete gevallen. Voor zover eiseres concrete beroepsgronden tegen de bewijslevering van verweerder heeft aangevoerd, zal de rechtbank die hierna bespreken. Voor zover eiseres verzoekt om haar bezwaarschriften als herhaald en ingelast te beschouwen, ziet de rechtbank aanleiding deze mededeling te passeren. Deze algemene mededeling, waarbij is nagelaten aan te geven waarom de reactie van verweerder in de bestreden besluiten volgens eiseres ontoereikend was, is onvoldoende om te spreken van een beroepsgrond waar de rechtbank op dient in te gaan (vgl. ABRvS 17 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3339 en CBb 31 mei 2012, ECLI:NL:CBB:2012:BW7462).
6.1.
Eiseres betoogt dat de overtredingen niet zijn komen vast te staan. Volgens eiseres is op grond van diverse argumenten, waarop de rechtbank hierna zal ingaan, sprake van een onzorgvuldig onderzoek door verweerder. Voorts is volgens eiseres sprake van een omkering van bewijslast, omdat verweerder door uit te gaan van een bewijsvermoeden de last bij eiseres legt om te bewijzen dat de verwondingen niet zijn toegebracht tijdens het vangen. Volgens eiseres is dit laatste in strijd met de rechtszekerheid, de onschuldpresumptie en ook het beginsel van fair play, omdat de mogelijkheid ontbreekt om tegenbewijs te leveren. Volgens eiseres brengt de onschuldpresumptie met zich dat ingeval van twijfel het voordeel aan eiseres dient te worden gegund. Eiseres heeft ter ondersteuning van haar betoog gewezen op het rapport van dr. ir. C.H.A.M. Eilers en anderen, getiteld: “Kip, ik heb je!” Het vangen van vleeskuikens – een economische verkenning van verschillende potentieel dierenwelzijnverbeterende alternatieven (Wetenschapswinkel Wageningen UR, maart 2009) en het proefschrift van E. Nijdam: “The broiler’s last day of life. Influences of feed withdrawal, catching and transport on physiology and losses of broilers” (Universiteit Utrecht, 2006). Eiseres heeft de rechtbank voorts verzocht een deskundige in te schakelen teneinde te laten onderzoeken of de tellingen aan de slachtlijn voldoende wetenschappelijk zijn om vast te stellen of het gemiddeld percentage vangschade (lees: vangletsel) per koppel wordt overschreden en of het door NVWA gehanteerde percentage van 2%, in relatie met andere landen, een reëel percentage is en of dat percentage moet worden verhoogd nu pas aan het einde van het proces wordt gecontroleerd op vangschade. Voorts heeft eiseres verzocht de zaak aan te houden in afwachting van een nieuw rapport van Wageningen Universiteit en Researchcentrum.
6.2.
De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
Op het bestuursorgaan rust de bewijslast dat een beboetbare overtreding is begaan, terwijl de belanghebbende gelet op de in artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) neergelegde onschuldpresumptie het voordeel van de twijfel geniet indien niet buiten twijfel is dat de beboetbare overtreding is begaan (bijv. ABRvS 5 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1818). De onschuldpresumptie staat er evenwel niet aan in de weg dat een overtreding op basis van bewijsvermoedens wordt vastgesteld (bijv. HR 28 juni 2013, ECLI:NL:HR:2013:63; CRvB 1 juni 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1878 en CBb 20 februari 2015, ECLI:NL:CBB:2015:49).
Verder geldt het uitgangspunt dat een bestuursorgaan bij de vaststelling van een overtreding in beginsel mag afgaan op de juistheid van de inhoud van een naar waarheid opgemaakt en ondertekend toezichtrapport en de daarin vermelde bevindingen (bijv. CBb 29 maart 2018, ECLI:NL:CBB:2018:165).
6.3.
In zijn verweerschrift heeft verweerder uiteengezet dat het doel van de Verordening (EG) nr. 1/2005 is het waarborgen van het welzijn van de dieren, in dit geval de slachtkuikens. Het moet steeds gaan om het voorkomen dat bij dieren onnodig pijn en letsel wordt veroorzaak. Daarbij geldt dat deze norm op elk individueel dier van toepassing is. Echter, bij het vangen van het pluimvee hanteert de NVWA sinds jaren de zogenaamde 2%-norm. Deze norm dient ter ondervanging van de omstandigheid dat incidenteel fouten gemaakt kunnen worden. Dit percentage is echter geen wettelijke norm, maar een handhavingsnorm. Dit houdt in dat indien het percentage letsel op of onder de 2%-norm uitkomt, er niet handhavend wordt opgetreden. Deze norm vloeit voort uit het beleid van de NVWA. De rechtbank is van oordeel dat verweerder, door toe te staan dat NVWA een dergelijke handhavingsnorm hanteert, zoals door NVWA onder meer is neergelegd in Bijlage 2 Registratieformulier letseltelling en toelichting (Bijlage 2) bij het Werkvoorschrift Toezicht op welzijn van pluimvee en konijnen (code WLZVL- 030), geen strengere, maar eerdere soepelere, begrenzing aanhoudt dan volgt uit strikte toepassing van artikel 3, aanhef en onder e, en artikel 8, eerste lid, in verbinding met punt 1.8, aanhef en onder d, van hoofdstuk III, van bijlage I van de Verordening (EG) nr. 1/2005. Dat eiseres heeft aangevoerd dat uit de studie van Nijdam uit 2006 volgt dat het gemiddeld aantal bloedingen bij vleugels bij handmatig vangen meer dan 6% bedraagt, betekent niet dat verweerder zich moet neerleggen bij dat percentage en een nog ruimere marge zou moeten aanhouden dan de marge van 2% die hij thans aanhoudt.
6.4.
Naar het oordeel van de rechtbank laten de rapporten 1 en 2 er geen misverstand over bestaan dat de officiële dierenarts heeft vastgesteld dat op een aantal karkassen donkerrode- tot paarsrode bloedingen, meestal ter hoogte van de vleugels zaten, maar ook ter hoogte van de poten en borststreek. Ter zitting heeft de officiële dierenarts de stelling van eiseres overtuigend weerlegd dat de aanduiding van bloedingen ter hoogte van de vleugels onvoldoende specifiek is. De door eiseres ingeschakelde deskundige, een pluimvee-dierenarts, is er namelijk vanuit gegaan dat letsel ontstaat doordat kuikens bij ruw vangen met hun vleugels slaan en daardoor bloedingen op de vleugels kunnen krijgen, terwijl de officiële dierenarts ter zitting onweersproken heeft gesteld dat het letsel veelal ontstaat doordat een deel van de kuikens die bij hun poten zijn vastgepakt, bij het in de kratten werpen tegen de rand van het krat worden geslagen. Dit kan leiden tot bloedingen op verschillende plaatsen, waaronder ter hoogte van de vleugels. Op grond van die bevindingen heeft de officiële dierenarts in beide gevallen tweemaal twee minuten geteld aan de band. Bij die tellingen kwamen steeds percentages letsel naar voren die aanzienlijk hoger zijn dan de door NVWA gehanteerde interventiegrens van 2%, namelijk gemiddeld 6,2% en 5,4%. Hoewel uit rapport 1 niet blijkt hoeveel karkassen tijdens de tellingen zijn beoordeeld op letsel, terwijl uit rapport 2 blijkt dat 500 karkassen zijn geteld en beoordeeld op letsel, is de rechtbank van oordeel dat uit de rapporten 1 en 2 afdoende blijkt dat de ondergrens van 2% bij beide koppels moet zijn overschreden. Bijlage 2 laat de nodige vrijheid aan de dierenarts om naar eigen inzicht het aantal telminuten te bepalen, mits een minimum van tweemaal twee minuten wordt geteld. Aan dat minimum is in dit geval voldaan. De stelling van eiseres dat volgens Bijlage 2 moet worden geteld in de afdeling panklaar op een positie met veel licht waar de karkassen (inclusief vleugels) goed te beoordelen zijn, terwijl de rapporten daarover niets vermelden, brengt naar het oordeel van de rechtbank niet met zich dat de rapporten 1 en 2 niet bruikbaar zijn voor het bewijs van een overtreding. Zonder aanwijzingen voor het tegendeel, mag immers worden aangenomen dat de officiële dierenarts zich houdt aan de werkinstructies. Gelet op de bijgevoegde foto’s is er overigens evenmin aanleiding om te veronderstellen dat bij onvoldoende licht is geteld in de afdeling panklaar.
6.5.
De rechtbank ziet geen aanleiding om voorbij te gaan aan het deskundige oordeel van de officiële dierenarts dat het in aanmerking genomen letsel – waarbij conform Bijlage 2 alleen letsel vanaf 3 centimeter als vangletsel is geteld – voornamelijk vangletsel moet zijn. Hierbij heeft de officiële dierenarts in beide rapporten in aanmerking genomen dat de kleur van de bloedingen en breuken ter hoogte van vleugels erop wijzen dat het gaat om vangletsel. De stelling van eiseres dat donkerrode- tot paarsrode bloedingen onvoldoende aanwijzing vormen dat die bloedingen zijn ontstaan bij het vangen voor het transport volgt de rechtbank niet. In tabel 1 bij de Bijlage is bij de kleur donker rood-paars een tijdspanne van 12 uur vermeld. Naar het oordeel van de rechtbank moet uit die tabel niet worden begrepen dat het gaat om een verkleuring die al binnen enige minuten na de eerste twee minuten ontstaat, maar na een aantal uren. Daar komt bij dat de officiële dierenarts blijkens rapport 1 een ante mortem-keuring heeft gedaan van het koppel waarbij hij of zij heeft gelet op mogelijke vangschade. Hij of zij zag daar bij meerdere kuikens afhangende vleugels, wat kan duiden op botbreuken.
6.6.
Anders dan eiseres stelt, zijn niet enkele foto’s door de officiële dierenarts bij de rapporten zijn gevoegd, maar liefst 14 bij rapport 1 en 13 bij rapport 2. De rechtbank heeft geen aanleiding om eiseres te volgen in haar standpunt dat gelet op het ontbreken van een tijdstip op het fotomateriaal geen enkele bewijskracht van het fotomateriaal uitgaat. De foto’s hebben volgens verweerder geen rol gespeeld bij de besluitvorming om tot het opleggen van bestuurlijke boeten over te gaan, maar zijn hooguit illustratief voor de aard en de ernst van het letsel dat de dieren bij het vangen hebben opgelopen. Het feit dat er geen tijdstip op de bijgevoegde foto’s te zien is, is daarmee niet van belang (zie ook CBb 23 juni 2015, ECLI:NL:CBB:2015:218).
6.7.
Verweerder heeft uiteengezet dat afwijkingen tussen de waarnemingen van de officiële dierenarts in de rapporten 1 en 2 en afkeuringsbewijzen van het slachthuis kunnen worden verklaard door het volgende. De keuring die het slachthuis uitvoert is gericht op de kwaliteit van het vlees van vooral de borst en de poten, terwijl de telling van de officiële dierenarts gericht is op de aanwezigheid van bloeduitstortingen op het gehele dier. Daarbij neemt de officiële dierenarts ook het letsel op de vleugels mee. De officiële dierenarts kijkt dus niet naar de kwaliteit van het vlees, terwijl het slachthuis geen telling van het aantal bloeduitstortingen uitvoert. Eiseres heeft dat niet gemotiveerd betwist en de rechtbank heeft geen reden om te twijfelen aan de verklaring van de officiële dierenarts.
6.8.
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het onderzoek door verweerder in beide zaken zorgvuldig is geweest. De rechtbank is verder met verweerder van oordeel dat er van een omkering van de bewijslast geen sprake is. Op basis van de kleur van de bloeding en de grootte van de bloedingen kan de officiële dierenarts vaststellen hoe oud het letsel op het dier is. Met dit gegeven in de hand, kan gereconstrueerd worden waar de dieren zich bevonden toe het letsel werd veroorzaakt. Daarmee wordt uitgesloten dat het letsel op het slachthuis is ontstaan. Voorts wijst het letsel er volgens de officiële dierenarts op dat het gaat om vangletsel. Hierdoor is sprake van een weerlegbaar vermoeden dat het letsel is ontstaan bij het vangen. Eiseres heeft geen tegenbewijs geleverd, terwijl het naar het oordeel van de rechtbank niet onmogelijk voor haar is geweest om tegenbewijs te leveren. Omdat het vangen van de dieren op haar bedrijf plaats heeft gehad en omdat dit letsel tijdens het vangen van de dieren optreedt, was het voor eiseres mogelijk om dit proces te begeleiden en vast te leggen. Aan de suggestie van eiseres ter zitting dat de officiële dierenarts bij schadevaststelling de leverancier zou kunnen bellen, zodat die dan de mogelijkheid heeft een contraexpertise te laten verrichten, gaat de rechtbank voorbij.
Met verweerder acht de rechtbank een dergelijke eis niet realistisch. Het bij vaststelling van vangletsel stilleggen van het slachtproces gedurende een of meer uren zou voor de voedselindustrie – waarvan eiseres zelf ook deel uitmaakt – onevenredig grote schade opleveren.
6.9.
De rechtbank is in navolging van verweerder van oordeel dat het rapport uit maart 2009 van dr. ir. C.H.A.M. Eilers en anderen en het proefschrift van E. Nijdam uit 2006 niet tot een ander oordeel leiden. Volgens het rapport uit 2009 kan vangletsel pas gemeten worden nadat de dieren in de kratten zijn gestopt. Daarom voert verweerder deze controle op het slachthuis uit, wanneer de dieren zijn geslacht en ontdaan zijn van hun veren. De controle is dan goed uitvoerbaar. Omdat aan de hand van het genezingsproces van de bloeduitstorting vrij gemakkelijk vast te stellen is wanneer het letsel is opgelopen, is dit ook een heel betrouwbare controle. Een controle op het bedrijf op de aanwezigheid van vangletsel is onmogelijk. Door de aanwezigheid van de veren op de dieren is het letsel niet zichtbaar. Een dergelijke steekproef zou alleen uit te voeren zijn wanneer hij de betreffende dieren ter plekke zou doden zodat hij deze van hun veren kan ontdoen. In het proefschrift van Nijdam zijn volgens verweerder de factoren beschreven die het aantal ‘Dead On Arrival’ (DOA) beïnvloeden. Het proefschrift noemt ook dat het vangen van de dieren een invloed daarop heeft, maar het richt zich voornamelijk op het aantal DOA’s en op de factoren die daarbij van invloed zijn. Het proefschrift trekt geen conclusies over het vangletsel en of dit verhinderd kan worden. Daarnaast richt verweerder zich bij zijn controle van het vangletsel uitsluitend op de dieren die zijn geslacht en die dus levend op het slachthuis zijn aangekomen. Het betekent ook dat het proefschrift geen conclusies trekt over vangletsel zoals hier aan de orde is, aldus verweerder. Ter zitting heeft eiseres aangegeven dat er inmiddels een nieuw rapport is gereed gekomen. Omdat eiseres heeft nagelaten dit rapport als processtuk in te brengen en verweerder ter zitting heeft aangegeven nog geen kennis van de inhoud ervan te hebben kunnen nemen, kan de rechtbank dit rapport niet in haar beoordeling betrekken.
7.1.
Eiseres betoogt dat verweerder niet in redelijkheid tot oplegging van de eerste bestuurlijke boete heeft kunnen overgaan, omdat de eerdere beleidswijziging om niet eerst te waarschuwen, maar direct tot boeteoplegging over te gaan, niet van tevoren bekend is gemaakt. Dit betoog slaagt op grond van het volgende.
7.2.
In het verweerschrift heeft verweerder gesteld dat het beleid rond de periode van de overtredingen weliswaar een aantal malen is gewijzigd, maar in hoofdlijnen feitelijk ongewijzigd is gebleven. In dit soort gevallen wordt niet volstaan met een waarschuwing maar wordt direct een boete opgelegd. De rechtbank heeft partijen ter zitting gewezen op de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 22 januari 2019, ECLI:NL:CBB:2019:30. In die zaak had verweerder een waarschuwing gegeven aan een pluimveehouder vanwege overtreding van artikel 8, eerste lid, in verbinding met punt 1.8, aanhef en onder d, van hoofdstuk III, van bijlage I van Verordening (EG) nr. 1/2005. Aan die waarschuwing ligt een rapport van bevindingen van een controle op 13 januari 2017 ten grondslag waarin is vermeld dat bij gemiddeld 4,8% van de geïnspecteerde kuikens sprake is van vangletsel, bestaande uit ernstige tot zeer ernstige bloedingen aan voornamelijk de vleugels, sommige vergezeld met luxaties. Volgens de toezichthouder is het letsel ontstaan tijdens het vangen van de kuikens.
7.3.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de percentages vangletsel in de twee voorliggende zaken wat hoger liggen dan 4,8%, namelijk 6,2% en 5,4%. Voorts heeft hij gesteld dat NVWA de interne richtlijn hanteert dat 5% de grens vormt om al dan niet direct een boete op te leggen. Deze gedragslijn is – anders dan de ondergrens van 2% vangletsel – niet bekend gemaakt. De rechtbank is van oordeel dat verweerder door een voor derden niet bekende grens van 5% vangletsel te hanteren, niet op transparante wijze handelt. Omdat blijkbaar bij een eerste overtreding op een later tijdstip dan de overtredingen van eiseres aan een andere pluimveehouder is volstaan met een waarschuwing op grond van intern beleid, is de rechtbank van oordeel dat eiseres uit een oogpunt van gelijkheid en rechtszekerheid ook bij een vergelijkbare eerste overtreding een waarschuwing gegeven had moet worden. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de door NVWA gehanteerde grens van 5% vangletsel die tot het direct opleggen van een bestuurlijke boete aanleiding heeft gegeven niet zodanig voor zich spreekt dat een pluimveehouder daarmee rekening kan houden zonder kennisname van de interne gedragslijn van verweerder. Het beroep is in zoverre gegrond.
8. Omdat het rapport 1 met betrekking tot de inspectie van 24 juni 2016 aan eiseres is verzonden voorafgaand aan de inspectie van 10 augustus 2016, dat na het rapport 2 heeft geleid tot het besluit van 20 januari 2017, is de rechtbank van oordeel dat eiseres na kennisname van rapport 1 in feite was gewaarschuwd. Indien verweerder of NVWA had volstaan met een waarschuwing, dan had het in de rede gelegen dat die waarschuwing tegelijk met rapport 1 aan eiseres ter kennis zou zijn gebracht. De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder op basis van rapport 2 wel een bestuurlijke boete aan eiseres heeft kunnen opleggen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met betrekking tot die tweede overtreding in redelijkheid gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid eiseres een bestuurlijke boete op te leggen, heeft hij het gefixeerde boetebedrag juist vastgesteld en geen aanleiding hoeven zien tot matiging van het boetebedrag, dit laatste omdat zich geen grond voor matiging voordoet als bedoeld in artikel 2.3. van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren of artikel 5:46, derde lid, van de Awb. In dit verband neemt de rechtbank in aanmerking dat het met de Verordening (EG) nr. 1/2005 gediende doel – de bescherming en het welzijn van dieren – voorop staat bij de belangenafweging of een bestuurlijke sanctie gerechtvaardigd is, terwijl niet is gebleken dat de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor het dierenwelzijn gering zijn of ontbreken. Financiële hardheid is gesteld noch gebleken.
9. Eiseres betoogt ten slotte dat er hangende bezwaar en beroep van invordering dient te worden afgezien. Eiseres beroept zich in dit verband op een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 21 december 2016 (ECLI:NL:RBAMS:2016:9126) en het in die uitspraak genoemde ongevraagde advies van de Afdeling advisering van de Raad van State (Stcrt. 2015, 30280). Anders dan eiseres veronderstelt, kan uit voornoemde uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam geen algemene regel worden afgeleid dat hangende bezwaar en beroep onder alle omstandigheden van invordering moet worden afgezien. Die uitspraak is gebaseerd op de bijzondere omstandigheden die in dat geval aan de orde waren, namelijk dat invordering tot onomkeerbare schade zou kunnen leiden. Dergelijke bijzondere omstandigheden zijn in dit geval niet gesteld. Eiseres heeft ter zitting meegedeeld dat de boetes direct zijn betaald. Het betoog faalt reeds hierom.
10. Uit het voorgaande volgt dat bestreden besluit 1, waarbij het besluit van
25 november 2016 is gehandhaafd, geen stand kan houden. Het beroep daartegen is gegrond. De rechtbank zal het besluit van 25 november 2016 herroepen. Gelet daarop zal verweerder de bij dat besluit opgelegde en door eiseres reeds betaalde boete als zijnde onverschuldigd betaald moeten terugstorten op de rekening van eiseres.
Het beroep tegen bestreden besluit 2 is ongegrond.
11. Omdat de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar in die zaak ROT 17/4802 betaalde griffierecht vergoedt.
12. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten in de zaak ROT 17/4802. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.048,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond;
vernietigt bestreden besluit 1;
herroept het besluit van 25 november 2016;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van bestreden besluit 1;
bepaalt dat verweerder in de zaak ROT 17/4802 aan eiseres het betaalde griffierecht van € 333,- vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.048,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Rop, rechter, in aanwezigheid van mr. R. Stijnen, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 5 maart 2019.
griffier	rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven.
Bijlage
Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG en van Verordening (EG) nr. 1255/97 (Verordening (EG) nr. 1/2005) en de daarbij behorende Bijlage I luiden – voor zover hier van belang – als volgt:
“Artikel 2
Definities
Voor de toepassing van deze verordening gelden de volgende definities:
(…)
w) “vervoer”: de verplaatsing van dieren met behulp van een of meer vervoermiddelen en de daarmee samenhangende activiteiten, zoals laden, lossen, overladen en rusten, tot aan het moment waarop alle dieren op de plaats van bestemming zijn uitgeladen;
(…)
Artikel 3
Algemene voorwaarden voor het vervoer van dieren
Het is verboden dieren te vervoeren of te laten vervoeren op zodanige wijze dat het de dieren waarschijnlijk letsel of onnodig lijden berokkent.
Bovendien moet aan de volgende voorwaarden worden voldaan:
(…)
e) het personeel dat met de dieren omgaat, heeft daarvoor de nodige opleiding of bekwaamheid, naar gelang van het geval, en voert zijn werkzaamheden uit zonder gebruikmaking van geweld of een methode die de dieren onnodig angstig maakt of onnodig letsel of leed toebrengt;
(…)
Artikel 8
Houders
1. De houders van dieren op de plaats van vertrek, overlading of bestemming zorgen ervoor dat de technische voorschriften van bijlage I, hoofdstuk I, en hoofdstuk III, afdeling 1 met betrekking tot het vervoer van dieren nageleefd worden.
(…)
BIJLAGE I
(…)
HOOFDSTUK III
(…)
1.8.
Het is verboden:
(…)
d) de dieren bij kop, oren, horens, poten, staart of vacht op te tillen of voort te trekken, of ze zodanig te behandelen dat het hun onnodige pijn of onnodig lijden berokkent;
(…)”
De Wet Dieren luidt – voor zover hier van belang – als volgt:
“Artikel 6.2. Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen
1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
(…)
Artikel 8.6. Definities
1. In deze paragraaf wordt verstaan onder:
a.  overtreding: gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens:
(…)
2°. een van de bepalingen, bedoeld in onderdeel a, in samenhang met de artikelen 6.2, eerste lid, (…);
(…)
Artikel 8.7. Bevoegdheid
Onze Minister kan een overtreder een bestuurlijke boete opleggen.
Artikel 8.8. Hoogte bestuurlijke boete
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen kan worden opgelegd.
2. De op grond van het eerste lid te bepalen bestuurlijke boete bedraagt ten hoogste het bedrag dat is bepaald voor de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, per overtreding begaan door een natuurlijke persoon, en ten hoogste het bedrag dat is bepaald voor de zesde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht per overtreding, begaan door een rechtspersoon of een vennootschap, of, indien dat meer is, 10 procent van de jaaromzet in het boekjaar voorafgaande aan het boekjaar waarin de boete wordt opgelegd.
(…)”
Het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren luidt – voor zover hier van belang – als volgt:
“Artikel 2.2. Boetecategorieën
1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:
(…)
b. categorie 2: € 1500;
(…)
Artikel 2.3. Gevolgen volksgezondheid, diergezondheid en dierenwelzijn
Indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu:
a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd;
b. ernstig zijn, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, verdubbeld.”
De Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren en de daarbij behorende bijlage luidden – voor zover hier van belang – als volgt:
“Artikel 1.1. Definitiebepaling
In deze regeling wordt verstaan onder besluit: Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren.
Artikel 1.2. Indeling categorieën bestuurlijke boete
De hoogte van de bestuurlijke boete, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, van het besluit, wordt vastgesteld overeenkomstig de bedragen die horen bij de boetecategorieën die in de bijlage bij deze regeling voor desbetreffende overtredingen zijn vastgelegd.
Bijlage als bedoeld in artikel 1.2 van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren
“(…)									Categorie
Regeling houders van dieren
(…)
Artikel 4.8, voor zover dat artikel betrekking heeft op de 			2
artikelen 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 en 12 alsmede Bijlagen I, II en IV,
voor zover genoemd in de genoemde artikelen, van
verordening (EG) nr. 1/2005
(…)”
De Regeling houders van dieren luidt – voor zover hier van belang – als volgt:
“Artikel 4.8. Verbodsbepalingen
Als voorschriften als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet, worden aangewezen de artikelen:
– 3 tot en met 9 (…), van verordening (EG) nr. 1/2005;
(…)”
NVWA heeft het Werkvoorschrift Toezicht op welzijn van pluimvee en konijnen (code WLZVL- 030) vastgesteld. In de daarbij behorende Bijlage 2 Registratieformulier letseltelling en toelichting is – onder meer – het volgende opgenomen:
“2. Algemene informatie
De norm voor vangletsel is 0%, echter er wordt een grenswaarde van 2% gehanteerd voor het handhaven op vangletsel. De grootte en kleur van de bloeding geeft informatie over de ouderdom van de bloeding. Een bloeding van één centimeter of kleiner, die helderrood van kleur is, is minder dan twee minuten oud. Dit betekent dat deze bloeding tijdens het slachtproces en nadat het dier bewusteloos of dood was is ontstaan. Dat noemen we “schade” er is geen lijden. “Letsel” daarentegen ontstaat bij het dier vanaf vangen tot het dier bewusteloos is t.g.v. de bedwelming; er is sprake van lijden.
Bloedingen kunnen grofweg worden geantidateerd op kleur. Vergroening van de plek begint op 12-14 uur na het ontstaan van het letsel.
Tabel 1: Kleurveranderingen van bloedingen bij het levende dier
Geschatte ouderdom van bloedingen
Kleur van de blauwe plek
2 min
Rood
12 h
Donker rood-paars
24 h
Licht groen - paars
36 h
Geel-groen-paars
48 h
Geelgroen
72 h
Geeloranje
96 h
Licht geel
120 h
Normaal
BREMMER, A. en JOHNSTON, M. (1996). ‘Poultry meat hygiene and Inspection.’ W.B. Sounders company Ltd, England, blz 57.
(…)
2.1
Tellingen aan de slachtlijn
De NVWA houdt aan wanneer bij meer dan 2% van de dieren vangletsel wordt vastgesteld bij de PM keuring, dit niet voldoet en wordt vastgelegd op de inspectielijst Vangletstel PLU Inspectie Vangletsel of CL Vangletsel PLU tds Toezicht. Het is van belang dat een eenduidige methode wordt toegepast om vast te kunnen stellen of er wel of niet sprake is van een overschrijding van de grenswaarde. Geteld wordt in de panklaar op een positie met veel licht waar de karkassen (inclusief vleugels) goed te beoordelen zijn. Geteld wordt aan de borstzijde van de karkassen.
2.2.
Aantal minuten tellen aan de slachtlijn
Het is van belang om minimaal 2 minuten achter elkaar te tellen. 2 minuten is gekozen omdat in die tijd een hele container geteld is.
Bij lage bandsnelheid zou je langer dan 2 minuten moeten tellen om deze hele container te kunnen scoren. Dan wordt er naar eigen inzicht 2 keer ….minuten geteld.
Het aantal letsels per telling (in dezelfde koppel) kan variëren. Om een goed beeld te krijgen van het hele koppel is het nodig dat er minimaal 2 keer wordt geteld. Bijvoorbeeld op 1/3 van het koppel en op 2/3 van het koppel. Hieruit wordt een gemiddelde genomen.
2.3.
Letsel dat wordt meegeteld
Omdat kneuzingen, fracturen of luxaties bij het levende dier vrijwel altijd gepaard gaan met bloedingen, worden uitsluitend bloedingen geteld. Let op: slechts 1 letsel tellen per dier.
Gebleken is dat het verplaatsen en/of kantelen in het slachthuis dieren mogelijk klein letsel kan toebrengen. Daarom is ervoor gekozen dat alleen letsel vanaf 3 centimeter meegeteld wordt als vangletsel.
Met behulp van de bandsnelheid van het slachthuis kunnen de tellingen worden omgerekend in percentages. (…)”