ECLI:NL:CBB:2020:160
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2609
uitspraak van de meervoudige kamer van 17 maart 2020 in de zaak tussen
[naam 1] V.O.F., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. R. Verkoijen),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: R. Kuiper en mr. M. Leegsma).
Procesverloop
Bij besluit van 15 juni 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder, op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet (Msw) en naar aanleiding van het verzoek van appellante daartoe, het fosfaatrecht van appellante vastgesteld.
Bij besluit van 11 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Bij besluit van 20 december 2018 (het vervangingsbesluit) heeft verweerder het bestreden besluit ingetrokken en vervangen door het vervangingsbesluit en het bezwaar andermaal ongegrond verklaard.
Appellante heeft een nadere reactie ingediend ten aanzien van het vervangingsbesluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 februari 2020. Namens appellante is verschenen [naam 2] , vennoot, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1.1
Ingevolge artikel 23, derde lid, van de Msw wordt het op het bedrijf rustende
fosfaatrecht per 1 januari 2018 door verweerder vastgesteld en komt dat overeen met de forfaitaire productie van dierlijke meststoffen in een kalenderjaar door melkvee dat op 2 juli 2015 op het bedrijf is gehouden en krachtens de artikelen 4, 96 en 111 van de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren gestelde regels (I&R) is geregistreerd.
1.2
Het begrip “melkvee” is gedefinieerd in artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, van de Msw en omvat
1°. melk- en kalfkoeien, te weten koeien (bos taurus) die ten minste éénmaal hebben gekalfd en die voor de melkproductie of de fokkerij worden gehouden met inbegrip van koeien die drooggezet zijn alsmede koeien die worden vetgemest en in de mesttijd worden gemolken;
2°. jongvee jonger dan 1 jaar voor de melkveehouderij, en vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij tot 1 jaar en
3°. jongvee ouder dan 1 jaar, te weten alle runderen van 1 jaar en ouder inclusief overig vleesvee, maar met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren.
1.3
In tabel I van bijlage D bij de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling), zoals deze luidde ten tijde van belang, zijn de volgende diercategorieën opgenomen:
- melk- en kalfkoeien (alle koeien die ten minste éénmaal hebben gekalfd en die voor de melkproductie of de fokkerij worden gehouden; ook koeien die drooggezet zijn alsmede koeien die worden vetgemest en in de mesttijd worden gemolken), met diernummer 100;
- jongvee jonger dan 1 jaar voor de melkveehouderij, en vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij tot 1 jaar, met diernummer 101;
- jongvee van ouder dan 1 jaar (alle runderen van 1 jaar en ouder inclusief overig vleesvee, maar met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren), met diernummer 102.
1.4
Het recht op eigendom is neergelegd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP). Het verzekert het recht op het ongestoord genot van eigendom, maar tast op geen enkele wijze het recht aan dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang.
Feiten
2.1
Appellante houdt en verzorgt in opdracht van een geneesmiddelenfabrikant (opdrachtgever) tegen een vergoeding rundvee ten behoeve van diergeneeskundig onderzoek –  het testen van vaccins voor melkvee – door de opdrachtgever. Appellante en de opdrachtgever hebben hiertoe sinds 21 jaar een contractuele relatie. De opdrachtgever levert de voor onderzoek benodigde, soms drachtige, dieren aan appellante en bepaalt hoe lang de dieren bij appellante blijven staan. Dat varieert van drie maanden tot tien maanden. De focus van het diergeneeskundig onderzoek varieert en kan zich onder meer richten op volwassen dieren, kalveren of op de melk. Melk van de dieren wordt, behalve voor gebruik voor onderzoeksdoeleinden, weggegooid. Appellante beschikte niet over een melkquotum en houdt geen (melk)productiegegevens van de dieren bij. Wel heeft appellante een mestboekhouding.
2.2
Appellante heeft een stalcapaciteit van 47 melk- en kalfkoeien en 44 stuks jongvee (34 stuks diercategorie 101 en 10 stuks diercategorie 102). De door de opdrachtgever gehanteerde werkwijze leidt ertoe dat het veebestand op het bedrijf van appellante fluctueert. Uit de Gecombineerde opgave 2015 blijkt dat appellante op 1 april 2015 31 melk- en kalfkoeien en 34 stuks jongvee jonger dan 1 jaar hield. Op 2 juli 2015 waren er op het bedrijf van appellante geen dieren aanwezig.
Besluiten van verweerder en omvang van het geschil
3.1
Bij het primaire besluit heeft verweerder het fosfaatrecht van appellante vastgesteld op nul kg. Hij heeft het bezwaar van appellante bij het vervangingsbesluit ongegrond verklaard. Verweerder stelt zich bij het vervangingsbesluit op het standpunt dat appellante op 2 juli 2015 op haar bedrijf geen melkvee heeft gehouden in de zin van artikel 1, eerste lid, onder kk, van de Msw en dat gelet daarop aan appellante geen fosfaatrechten toekomen.
3.2
Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft
het beroep van appellante van rechtswege mede betrekking op het vervangingsbesluit. Nu het
bestreden besluit is ingetrokken en is vervangen door het vervangingsbesluit en gesteld noch
gebleken is dat appellante nog belang heeft bij beoordeling van het beroep tegen het bestreden besluit, zal dat beroep niet-ontvankelijk worden verklaard.
Beroepsgronden
4.1
Appellante wil in aanmerking komen voor fosfaatrechten vanwege het feit dat er in 2015 aantoonbaar melkrundvee op haar bedrijf aanwezig was.
4.2
Volgens appellante moeten de dieren op haar bedrijf als melkvee in de zin van de Msw worden aangemerkt. Zij wijst erop dat de begrippen ‘melkproductie’ en ‘melkveehouderij’ niet zijn gedefinieerd in de Msw. Voor de stelling dat melkproductie uitsluitend ziet op melk geproduceerd voor (menselijke) consumptie of verwerking biedt volgens appellante de Msw dan geen grondslag. Ook de werkwijze van verweerder bij het vaststellen van het fosfaatrecht wijst op een andere uitleg, nu hij ook melk die niet is geleverd aan de melkfabriek, zoals aan kalveren vervoederde melk, meerekent bij het bepalen van de totale melkproductie. Appellante stelt zich op het standpunt dat er op haar bedrijf wel degelijk sprake is van melkproductie, omdat de dieren als melkkoeien op haar bedrijf komen en op het bedrijf melk leveren. De dieren worden juist gemolken om na te gaan wat de effecten van de diergeneesmiddelen zijn op de melkproductie, de kwaliteit van de melk en dergelijke. Dat de geproduceerde melk niet voor menselijke consumptie bestemd is en wordt vernietigd of wegvloeit, doet daaraan volgens appellante niet af. Of de dieren worden gehouden voor het leveren van melk voor de consumptie of voor diergeneesmiddelenonderzoek is volgens appellante dan ook niet relevant. In beide gevallen produceren de dieren fosfaat. Ook het jongvee is melkvee, nu de dieren worden opgefokt en vervolgens worden ingezet voor de melkproductie bij melkveehouderijen. Appellante betoogt bovendien dat het strijdig is met de Nitraatrichtlijn om te stellen dat voor het houden van melkvee ten behoeve van de menselijke consumptie wel fosfaatrechten nodig zijn en voor het houden van melkvee voor overige melkproductie niet. Verder spreekt de Nitraatrichtlijn over ‘vee’ en niet over melkvee ten behoeve van de (menselijke) consumptie.
4.3
Voor zover verweerder appellante tegenwerpt dat zij op 2 juli 2015 geen dieren hield op haar bedrijf, verwijst appellante naar de uitspraak van het College van 15 oktober 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:489). Zij betoogt dat het onverkort vasthouden aan de peildatum
2 juli 2015 voor haar leidt tot een individuele en buitensporige last. Zij verzoekt daarom voor de vaststelling van het fosfaatrecht uit te gaan van de veebezetting op haar bedrijf op
1 maart 2015 (32 melk- en kalfkoeien en 34 stuks jongvee (diercategorie 101)). Daarnaast leidt het in het geheel niet toekennen van fosfaatrechten eveneens tot een individuele en buitensporige last. Voor haar betekent dit namelijk dat zij geen (melk)rundvee op haar bedrijf kan houden anders dan met de huidige bedrijfsvoering, via de contractuele relatie met de opdrachtgever dan wel een andere geneesmiddelenfabrikant. Dat beperkt haar ernstig in haar mogelijkheden over te stappen op een andere bedrijfsvoering. Het voorgaande, in samenhang met het feit dat sprake is van een bijzondere bedrijfsvoering die zich onderscheidt van andere gevallen, had voor verweerder aanleiding moeten zijn ontheffing te verlenen als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Msw.
4.4
Appellante voert tot slot aan dat verweerder ten onrechte niet de kosten die zij in bezwaar heeft gemaakt, heeft vergoed. Zij stelt dat sprake is van het herroepen van het primaire besluit nu het primaire besluit wezenlijk is gewijzigd, en niet alleen sprake is van verbetering van de motivering of het herstellen van een zorgvuldigheidsgebrek.
Standpunt van verweerder
5.	Volgens verweerder kunnen de dieren die appellante in 2015 op haar bedrijf hield niet  worden aangemerkt als melkvee in de zin van de Msw, gelet op de bedrijfsvoering en het doel waarmee appellante de dieren houdt, te weten het doen van onderzoek naar en de ontwikkeling en productie van vaccins. Omdat appellante de dieren niet houdt voor de productie van melk voor consumptie of verwerking, of voor de melkveefokkerij, kunnen zij niet als zodanig worden aangemerkt. Verweerder verwijst daarbij naar de uitspraak van het College van 3 september 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:383). Hij vindt daarvoor steun in het feit dat appellante niet beschikte over een melkquotum en er geen melkproductiecijfers bekend zijn. Uit het door appellante overgelegde MPR-overzicht blijkt voorts dat in de periode van 1 september 2014 tot 31 augustus 2015 slechts éénmaal een melkcontrole heeft plaatsgevonden, terwijl bij melkveebedrijven gebruikelijk is dat elke zes tot acht weken controle plaatsvindt. Daarbij wijst verweerder op het feit dat appellante op 2 juli 2015 geen dieren hield. Dat sprake is van een individuele en buitensporige last is volgens verweerder voorts niet onderbouwd. Nu appellante voor haar bedrijfsvoering geen fosfaatrechten nodig heeft, ziet verweerder geen reden en evenmin mogelijkheid om haar ontheffing als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Msw te verlenen.
Beoordeling
6.1
Tussen partijen is in geschil of de dieren die appellante houdt melkvee zijn in de zin van de Msw voor het houden waarvan fosfaatrechten benodigd zijn. Appellante spitst het geschil toe op de vraag of de door haar gehouden dieren aangemerkt kunnen worden als melk- en kalfkoeien (diercategorie 100) dan wel als jongvee jonger dan 1 jaar (diercategorie 101). Het College is van oordeel dat in dit geval geen sprake is van melkvee in de zin van de Msw. Het College overweegt hiertoe als volgt.
6.2
Het begrip melkvee is – voor zover hier van belang –  gedefinieerd als melk- en kalfkoeien, die ten minste éénmaal hebben gekalfd en die voor de melkproductie of de fokkerij worden gehouden met inbegrip van koeien die drooggezet zijn alsmede koeien die worden vetgemest en in de mesttijd worden gemolken (artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, onder 1, van de Msw), aangeduid als diercategorie 100 en jongvee jonger dan 1 jaar voor de melkveehouderij, en vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij tot 1 jaar (artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, onder 2, van de Msw), aangeduid als diercategorie 101. Artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel kk, is in de Msw opgenomen bij de Wet verantwoorde groei melkveehouderij (Stb. 2014, 560). Voor de reikwijdte van het begrip “melkvee” is blijkens de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2013–2014,
33 979, nr. 3) aansluiting gezocht bij de bestaande diercategorieën in de Meststoffenwet, zoals opgenomen in bijlage D bij de Uitvoeringsregeling. Genoemd worden de dieren die gehouden worden voor de productie van melk (diercategorie 100 uit bijlage D) en de dieren die gehouden worden ter vervanging van “melk- en kalfkoeien”. Dit zijn de diercategorieën 101 en 102 van de Uitvoeringsregeling. Zoals blijkt uit onder meer de uitspraak van het College van 25 juni 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:244, onder 6.3) is de bestemming van een dier (op de peildatum) bepalend voor de vraag of het dier moet worden aangemerkt als melkvee en bijgevolg moet worden betrokken bij de vaststelling van het fosfaatrecht. In beginsel geldt daarbij de I & R registratie van het dier op de peildatum als uitgangspunt.
6.3
De bedrijfsvoering van appellante is gericht op het houden van dieren ten behoeve van diergeneeskundig onderzoek onder de voorwaarden en omstandigheden zoals bepaald door de opdrachtgever. De samenstelling van de veebezetting varieert, maar ook het type onderzoek dat op de dieren wordt gedaan en derhalve ook de effecten daarvan op de (verschillende) dieren. Dit resulteert daarin dat soms dieren door appellante worden afgevoerd naar de slacht en dat soms dieren (volwassen koeien die hebben gekalfd, dan wel jongvee) worden doorverkocht aan melkveehouderijen. Daarmee ligt naar het oordeel van het College het zwaartepunt van de bedrijfsvoering onmiskenbaar op het geneesmiddelenonderzoek en houdt appellante dientengevolge haar dieren exclusief voor dat onderzoek en niet voor de melkproductie of fokkerij. Een redelijke wetsuitleg brengt met zich dat deze dieren niet worden aangemerkt als melkvee in de zin van de Msw. Dat soms dieren worden doorverkocht aan een melkveehouderij maakt dat niet anders. Indien een dier uiteindelijk belandt op een melkveehouderij verandert daarmee de bestemming van dat dier en wordt het vanaf dat moment aangemerkt als melkvee. Dat verweerder bij het vaststellen van het fosfaatrecht in voorkomende gevallen ook melk die niet is geleverd aan de melkfabriek, zoals aan kalveren vervoederde melk, meerekent bij het bepalen van de totale melkproductie, maakt dat evenmin anders, omdat in die gevallen, anders dan bij appellante, de dieren worden gehouden voor de melkproductie of fokkerij. Dat ook appellante melk van volwassen dieren vervoedert aan op het bedrijf geboren kalveren neemt niet weg dat appellante die dieren niet houdt met het oog op de melkproductie of fokkerij, maar met het oog op het geneesmiddelenonderzoek. Van strijd met de Nitraatrichtlijn is geen sprake, nu deze de lidstaten in algemene zin ertoe verplicht nitraatverontreiniging van grond- en oppervlaktewater uit agrarische bronnen (‘vee’) terug te brengen tot aanvaardbare niveaus en verdere verontreiniging te voorkomen. Nederland heeft aan deze verplichting invulling gegeven door het fosfaatrechtenstelsel in te voeren voor in het bijzonder melkvee. Het betoog van appellante treft geen doel.
6.4
Het betoog van appellante dat voor de vaststelling van het fosfaatrecht in haar situatie moet worden uitgegaan van de veebezetting op een andere peildatum dan 2 juli 2015 behoeft, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, geen bespreking meer.
6.5
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat verweerder de wet juist heeft toegepast en appellante terecht geen fosfaatrecht heeft toegekend omdat zij gelet op haar bedrijfsvoering niet valt onder het fosfaatrechtenstelsel. Die bedrijfsvoering wordt dus door het fosfaatrechtenstelsel niet geraakt en laat daarmee het eigendomsrecht van appellante in zoverre onaangetast. De enkele omstandigheid dat appellante – zoals zij stelt – in de toekomst mogelijk haar bedrijfsvoering zou willen aanpassen maakt dat niet anders. Zij onderscheidt zich in zoverre niet van andere landbouwers die na 2 juli 2015 willen omschakelen of willen starten met een melkveehouderij. Ook overigens heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat zij wordt geraakt door het vervangingsbesluit. Verweerder heeft gelet op het voorgaande in redelijkheid geen ontheffing verleend op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw.
6.6
Voor vergoeding van de kosten in bezwaar is geen ruimte, nu geen sprake is van herroeping van het primaire besluit.
Slotsom
7.1
Het beroep tegen het vervangingsbesluit is ongegrond.
7.2
Gelet op het feit dat verweerder het bestreden besluit heeft ingetrokken en heeft vervangen door het vervangingsbesluit, ziet het College aanleiding te bepalen dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht vergoedt en verweerder te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep.
7.3
De proceskosten in beroep worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.050,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1). De door verweerder aan appellante te vergoeden reiskosten voor het bijwonen van de zitting door de vennoot worden vastgesteld op € 52,12, gebaseerd op de reiskosten per openbaar vervoer. Over de door appellante gevraagde vergoeding van verletkosten van de vennoot overweegt het College dat zes uren voor vergoeding in aanmerking komen tegen een uurtarief van € 29,16 (exclusief BTW) zoals door appelante is gespecificeerd. In totaal dient verweerder derhalve een bedrag van € 1.277,08 (€ 1.050,- + € 52,12 + € 174,96) aan proceskosten in beroep te vergoeden aan appellante.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen het vervangingsbesluit ongegrond;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 338,- aan appellante dient te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van in totaal € 1.277,08.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. R.C. Stam en mr. I.M. Ludwig, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 maart 2020.
w.g. A. Venekamp	w.g. Y.R. Boonstra-van Herwijnen