ECLI:NL:RVS:2019:4064
Raad van State — Uitspraak 


201900486/1/R1.
Datum uitspraak: 4 december 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Wenum-Wiesel, gemeente Apeldoorn,
en
de raad van de gemeente Apeldoorn,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 22 november 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie 1] Wenum Wiesel" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 oktober 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.A. Oosterveer, advocaat [NAAM], en de raad, vertegenwoordigd door mr. J. Tol, zijn verschenen. Voorts is ter zitting gehoord [belanghebbende], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. A.A. Robbers, rechtsbijstandverlener te Ugchelen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het plan voorziet in de realisatie van twee woningen op het perceel [locatie 1]. Verder is een voormalige bedrijfswoning ter plaatse bestemd als burgerwoning. Daartoe is aan een deel van de gronden de bestemming "Wonen - 2" toegekend. Aan het grootste deel van de gronden is de bestemming "Agrarisch" toegekend. In het vorige plan "Wenum Wiesel en buitengebied", vastgesteld op 3 oktober 2013, was aan het plangebied de bestemming "Bedrijf" toegekend. Aan deze ontwikkeling heeft de raad het functieveranderingsbeleid "Waar de stallen verdwijnen: Oude erven, nieuwe functies, Beleidskader functieverandering van vrijkomende agrarische gebouwen" van 15 juli 2008 (hierna: het functieveranderingsbeleid) en de aanvullende beleidsnotitie "Wonen in het landelijk gebied" ten grondslag gelegd. Het voormalige tuincentrum zal ten behoeve van de twee beoogde woningen worden gesloopt.
2.    [appellant] woont aan de [locatie 2] en verzet zich tegen de realisatie van de twee voorziene woningen. Hij vreest voor aantasting van zijn woon- en leefklimaat door belemmering van zijn uitzicht en gevolgen voor de landschappelijke waarden van het gebied.
3.    [belanghebbende] is initiatiefnemer van het plan.
Toetsingskader
4.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Gemeentelijk en regionaal beleid
5.    [appellant] betoogt dat het plan in strijd is met het gemeentelijk beleid zoals neergelegd in de "Kaderstellende notitie nieuwbouw van woningen in Wenum Wiesel", vastgesteld op 31 mei 2018 (hierna: de Kaderstellende notitie). Hij voert primair aan dat het perceel [locatie 1] ten onrechte is uitgezonderd in dat beleid en dat het plan in strijd is met de daarin neergelegde uitgangspunten. In dat kader voert hij aan dat de raad zonder motivering is afgeweken van het uitgangspunt dat geen medewerking wordt verleend aan nieuwbouw van woningen op gronden waar geen bouwmogelijkheden zijn opgenomen. Dat met de initiatiefnemer een anterieure overeenkomst is gesloten, maakt het voorgaande niet anders, aldus [appellant]. Volgens hem komt aan de in de Kaderstellende notitie opgenomen overgangsregeling derhalve geen bindende kracht toe. [appellant] betoogt subsidiair dat nieuwbouw op deze locatie in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, omdat de beoogde woningen de kenmerkende waarden van het gebied aantasten. In dat verband voert hij aan dat in het gebied sprake is van een afwisseling van bebouwing en open ruimtes van weides.
5.1.    De overgangsregeling in de Kaderstellende notitie luidt: "Deze ruimtelijke kaderstelling voor Wenum-Wiesel geldt voor alle nieuwe initiatieven […]. Uitgesloten van deze kaderstelling zijn de volgende dossiers:
[…];
- [locatie 1] (functieverandering 2 woningen aan de Bentweideweg naast [locatie 2])
De motivatie voor deze uitzondering is dat het college van burgemeester en wethouders vanwege reeds gesloten contracten voor deze initiatieven een inspanningsplicht jegens deze initiatiefnemers heeft. […] Het college kan daarom niet anders dan deze dossiers uitzonderen van deze kaderstelling. De gemeenteraad zal op basis van een goede ruimtelijke ordening besluiten over de vaststelling van deze dossiers, op basis van de op dat moment geldende regelgeving en beleid."
5.2.    In de Kaderstellende notitie is vermeld dat op grond van het oude beleid de mogelijkheid bestond om agrarische percelen in Wenum-Wiesel om te zetten in woonbestemmingen. Mede vanwege de landschappelijke waarden van het gebied door afwisseling van openheid en bebouwing is het beleid aangescherpt. De Kaderstellende notitie stelt, behoudens enkele uitzonderingen, als uitgangspunt dat geen medewerking wordt verleend aan nieuwbouw op gronden waar geen bouwmogelijkheden zijn opgenomen. Voor bestaande initiatieven, waaronder de woningen in het voorliggende plan, is in de Kaderstellende notitie een overgangsregeling opgenomen. De raad heeft toegelicht dat niet alle bestaande initiatieven zijn uitgezonderd, maar dat per situatie gekeken is of dit in overeenstemming is met de uitgangspunten zoals neergelegd in dat beleid. In haar uitspraak van 12 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1873, heeft de Afdeling deze beleidskeuze niet onredelijk geacht. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant] aanvoert geen grond om in het voorliggende geval anders te oordelen.
Het betoog faalt in zoverre.
5.3.    Artikel 10, lid 10.1, van de planregels luidt: "Ter plaatse van de aanduiding 'overige zone - voorwaardelijke verplichting' is gebruik van de gronden en bouwwerken en het oprichten van bebouwing ten behoeve van de functies als bedoeld in artikel 3 lid 3.1 en artikel 5 lid 5.1 uitsluitend toegestaan indien:
a. de gronden zijn ingericht en in stand worden gehouden overeenkomstig de in Bijlage 3 van de Bijlagen bij de regels voorgeschreven landschappelijke inpassing, én;
b. de in bijlage 4 van de Bijlagen bij de regels in rood aangegeven te slopen bebouwing volledig is gesloopt.
[...]."
5.4.    Over het betoog dat de nieuwbouw leidt tot een aantasting van de landschappelijke waarden van het gebied heeft de raad toegelicht dat in beginsel vanwege de overgangsregeling medewerking wordt verleend aan het initiatief, maar dat bij de vaststelling van het plan is beoordeeld of de voorziene woningen ter plaatse ruimtelijk aanvaardbaar zijn. Met het plan is de aan de gronden toegekende bedrijfsbestemming omgezet naar een woonbestemming. Volgens de raad is het plan landschappelijk en stedenbouwkundig aanvaardbaar. De raad heeft toegelicht dat de bouwvlakken zodanig zijn gesitueerd dat het doorzicht vanaf de openbare weg richting het perceel behouden blijft. Volgens de raad is daarbij met de belangen van [appellant] voldoende rekening gehouden, omdat het dichtstbijzijnde bouwvlak op een afstand van ongeveer 23 m van zijn perceel is gesitueerd. Verder heeft de raad toegelicht dat het plan weliswaar nieuwbouw van woningen mogelijk maakt, maar dat de functieverandering een verbetering van de landschappelijke kwaliteit op het perceel oplevert. Daartoe heeft de raad toegelicht dat binnen het plangebied ongeveer 1.700 m² aan bebouwing wordt gesloopt en dat maximaal 50% hiervan mag worden teruggebouwd. Voorts heeft de raad toegelicht dat in het plan een voorwaardelijke verplichting is opgenomen voor het slopen van bebouwing en de landschappelijke inpassing van de ontwikkeling. Volgens de raad doet het plan derhalve geen afbreuk aan de landschappelijke waarden van het gebied. Gelet hierop en gegeven artikel 10, lid 10.1, van de planregels heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de beoogde nieuwbouw de landschappelijke waarden van het gebied niet aantast.
Het betoog faalt.
6.    [appellant] betoogt daarnaast dat het plan ten onrechte is gebaseerd op het functieveranderingsbeleid, omdat in de voorliggende situatie geen sprake is van vrijgekomen agrarische bebouwing. Hij voert aan dat op het perceel geen agrarisch bedrijf is gevestigd. In dat verband wijst hij op de in het vorige plan opgenomen bedrijfsbestemming. Evenmin is sprake van bedrijfsbeëindiging, nu het bedrijf nog steeds in gebruik is, aldus [appellant].
6.1.    In het vorige plan was aan het plangebied de bestemming "Bedrijf" toegekend. In het functieveranderingsbeleid is vermeld waar en onder welke voorwaarden vrijgekomen agrarische bedrijfsbebouwing kan worden omgezet naar een woonfunctie. In zoverre stelt [appellant] terecht dat dit beleid ziet op agrarische bebouwing en dat daarvan in het voorliggende geval geen sprake is. In de plantoelichting is echter opgenomen dat de gemeente Apeldoorn het functieveranderingsbeleid heeft geëvalueerd en dat de raad dit beleid op 13 februari 2014 heeft aangevuld met de beleidsnotitie "Wonen in het landelijk gebied". In de beleidsnotitie "Wonen in het landelijk gebied" is onder meer vermeld dat voor een functieverandering van niet-agrarische bedrijfsgebouwen naar wonen dezelfde beleidslijn wordt gehanteerd. De raad heeft toegelicht dat het plan is getoetst aan het actuele beleid en dat de beoogde ontwikkeling past binnen de gestelde voorwaarden. [appellant] heeft dit standpunt niet bestreden. Gelet op de in de planregels opgenomen voorwaardelijke verplichting ziet de Afdeling verder geen grond om eraan te twijfelen dat de bedrijfsvoering wordt beëindigd. Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in zoverre in strijd is met het geldende functieveranderingsbeleid.
Het betoog faalt.
Woon- en leefklimaat
7.    [appellant] betoogt dat de voorziene woningen aan de oostzijde van zijn perceel leiden tot een onaanvaardbare aantasting van zijn woon- en leefklimaat, nu dicht bij zijn perceel twee woningen kunnen worden gerealiseerd. De bebouwing leidt tot een aantasting van zijn uitzicht, aldus [appellant]. Verder voert hij aan dat de in het plan toegestane oppervlakte aan bebouwing te groot is.
7.1.    Blijkens de verbeelding is aan de gronden ten oosten van het perceel van [appellant] de bestemming "Wonen - 2" en zijn aan die gronden twee bouwvlakken toegekend. De afstand tussen het perceel van [appellant] en het plangebied bedraagt weliswaar ongeveer 2,5 m, maar het dichtstbijzijnde bouwvlak is gesitueerd op een afstand van ongeveer 23 m. Gelet op deze afstanden hebben de voorziene woningen geen onaanvaardbare gevolgen voor het woon- en leefklimaat van [appellant], aldus de raad. In de plantoelichting is opgenomen dat op de nieuwbouwlocatie bouwregels van toepassing zijn zoals die in het algemeen gelden in het buitengebied. De Afdeling stelt vast dat in het plan "Wenum Wiesel en buitengebied" aan het perceel van [appellant] een goothoogte van 4 m is toegekend en dat ter plaatse geen maximale bouwhoogte is opgenomen. Dit geldt ook voor de overige woningen in de omgeving van het plangebied. Derhalve heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de voorziene nieuwbouw in zoverre passend is in de omgeving. Verder heeft de raad in de belangenafweging betrokken dat het uitzicht van [appellant] reeds wordt beperkt door de aanwezige begroeiing met een hoogte van 1,5 m als terreinafscheiding aan de oostzijde van zijn perceel, zodat van een onaanvaardbare aantasting van het uitzicht geen sprake is.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de situering van de bouwvlakken tot een zodanige aantasting van het woon- en leefklimaat van [appellant] leidt dat de raad deze niet in redelijkheid heeft kunnen vaststellen. Voor haar oordeel acht de Afdeling mede van betekenis dat geen recht op blijvend ongestoord uitzicht bestaat.
Het betoog faalt.
Alternatieve situering
8.    [appellant] betoogt dat de raad ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de door hem voorgestelde alternatieve situering van de woningen. Hij heeft voorgesteld om de bouwvlakken zodanig op te schuiven naar de oostkant van het plangebied dat overlast op zijn perceel wordt voorkomen. Volgens [appellant] wordt met de alternatieve situering de doorkijk naar de achterliggende weide vergroot en wordt de openheid van het gebied minder aangetast. Op geen enkele wijze is gebleken waarom de raad niet voor dit voorstel heeft gekozen, aldus [appellant].
8.1.    De Afdeling overweegt dat de raad bij de keuze van een bestemming een afweging dient te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen. De raad heeft onder meer in de nota van zienswijzen toegelicht dat de alternatieve situering in beschouwing is genomen, maar dat het voorstel minder geschikt is dan de situering van de bouwvlakken in het plan. Daartoe heeft de raad toegelicht dat een alternatieve situering ten koste gaat van de landschappelijke waarden van het gebied. Het doorzicht vanaf de openbare weg richting dit perceel dient volgens de raad behouden te blijven. In dat kader wijst de raad ook op de in de Kaderstellende notitie opgenomen uitgangspunten. Het alternatief is derhalve in planologisch opzicht niet gewenst, aldus de raad. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de voor- en nadelen van alternatieven onvoldoende in zijn besluitvorming heeft betrokken.
Het betoog faalt.
Conclusie
9.    Het beroep is ongegrond.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, griffier.
w.g. Van Ravels
lid van de enkelvoudige kamer    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 4 december 2019
191-909.