ECLI:NL:RVS:2019:4185
Raad van State — Uitspraak 


201810338/1/A2.
Datum uitspraak: 11 december 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Empathon B.V. (hierna: Empathon), gevestigd te Hellevoetsluis,
appellante,
en
de minister voor Medische Zorg (hierna: de minister),
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 4 september 2018 heeft de minister aan Empathon een last onder dwangsom opgelegd.
Bij besluit van 7 december 2018 heeft de minister het door Empathon hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Tegen dit besluit heeft Empathon beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 oktober 2019, waar Empathon, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.G.E. Grijsbach en mr. E.D. Nienhuis, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Bij brief van 10 juli 2018 heeft de minister het voornemen geuit Empathon een last onder dwangsom op te leggen, omdat zij niet tijdig, te weten vóór 1 juni 2018, de Jaarverantwoording Zorg over het verslagjaar 2017 heeft verstrekt en daarmee niet heeft voldaan aan de verplichtingen als opgenomen in de artikelen 15 en 16 van de Wet toelating zorginstellingen (WTZi) en artikel 9, eerste lid, van de Regeling verslaglegging WTZi (hierna: de Regeling).
Bij mailbericht van 30 juli 2018 heeft Empathon haar zienswijze kenbaar gemaakt. Zij heeft te kennen gegeven dat zij grote vertraging heeft opgelopen bij het aanleveren van de jaarverantwoording over 2017 door het onverwacht uittreden van een vennoot en het overlijden van een andere vennoot in 2017. Empathon heeft hierbij verzocht om drie maanden uitstel.
Bij besluit van 4 september 2018, als gehandhaafd bij besluit van 7 december 2018, heeft de minister een last onder dwangsom aan Empathon opgelegd op grond van artikel 37 van de WTZi gelezen in samenhang met artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht, Empathon een begunstigingstermijn van vier weken geboden om alsnog aan haar wettelijke verplichtingen te voldoen en aan de last een dwangsom van € 1000,00 per week verbonden.
Het bestreden besluit
2.    De minister heeft het bezwaar van Empathon ongegrond verklaard. Daartoe heeft de minister van belang geacht dat zorginstellingen verplicht zijn om de Jaarverantwoording Zorg 2017 vóór 1 juni 2018 in te dienen. Op grond van artikel 9, tweede lid, van de Regeling kan uitstel van deze verplichting worden verleend indien de instelling daartoe een gemotiveerd verzoek doet. Een dergelijk verzoek had op grond van de Regeling acht weken vóór 1 juni, te weten 6 april 2018, moeten worden ingediend. Empathon heeft dit verzoek op 30 juli 2018 ingediend en was daarom te laat. Verzoeken die binnenkomen na deze datum kunnen in beginsel niet in behandeling worden genomen tenzij er sprake is van overmacht. De minister komt tot het oordeel dat er geen sprake is van overmacht. Ondanks de personele verschuivingen is het de verantwoordelijkheid van de bestuurder om de Jaarverantwoording Zorg op tijd in te leveren dan wel deze plicht over te dragen aan één van de medewerkers. Het is daarbij niet van belang of de medewerkers van Empathon in voltijd of in deeltijd werken of wat hun functie is. Voor zover de medewerkers van Empathon niet over de juiste kennis beschikten, hadden zij geïnstrueerd kunnen worden, aldus de minister.
Beroep
3.    Empathon is het met het besluit van de minister niet eens en stelt zich op het standpunt dat sprake is van overmacht. Empathon voert aan dat zij drie bestuurders had, onder wie [bestuurder], totdat één van de andere bestuurders, de zoon van [bestuurder], ongeneeslijk ziek werd en de derde bestuurder vertrok, waardoor het bestuur volledig en alleen op [bestuurder] kwam te rusten. Nadat zijn zoon in juni 2017 is overleden, werd [bestuurder] voor de gehele administratieve afwikkeling van Empathon, maar ook voor die van de nalatenschap van zijn zoon verantwoordelijk. Daardoor was hij niet in staat aan alle verplichtingen tijdig te voldoen, aldus [bestuurder].
3.1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
3.2.    Op grond van artikel 9, eerste lid, van de Regeling, zoals die ten tijde van belang luidde, moest Empathon de Jaarverantwoording Zorg 2017, vóór 1 juni 2018 aanleveren. Op grond van het tweede lid kon Empathon vóór 6 april 2018, door middel van een gemotiveerd verzoek, om uitstel vragen. Niet in geschil is dat Empathon de Jaarverantwoording Zorg 2017 niet voor 1 juni 2018 heeft aangeleverd. Evenmin is in geschil is dat Empathon niet tijdig om uitstel van deze verplichting heeft verzocht.
3.3.    Uit het besluit op bezwaar, als toegelicht ter zitting, begrijpt de Afdeling dat de minister verzoeken om uitstel die na 6 april binnenkomen niet meer in behandeling neemt, tenzij sprake is van overmacht. Die wordt aangenomen als het voor de zorginstelling feitelijk onmogelijk is om aan de wettelijke verplichtingen te voldoen en dit de zorginstelling niet valt toe te rekenen. Ter beoordeling ligt als eerste voor of de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake was van overmacht.
3.4.    Hoewel de Afdeling aannemelijk acht dat de omstandigheden die door Empathon zijn aangevoerd een rol hebben gespeeld bij het niet voldoen aan de verplichtingen als hierboven genoemd, geven deze geen grond voor het oordeel dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van overmacht.
Hiertoe is allereerst van belang dat van een zorginstelling mag worden verwacht dat deze in geval van langere afwezigheid of verhindering van haar bestuurder ervoor zorgdraagt dat diens taken worden overgenomen (vergelijk de uitspraak van 26 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1126). Dat Empathon van drie bestuurders is teruggegaan naar één bestuurder ligt in de risicosfeer van Empathon als zorginstelling. Het had op de weg van Empathon gelegen om hierop te anticiperen, bijvoorbeeld door het aanstellen van andere bestuurders. Voor zover dit niet mogelijk was en ook het personeel niet in staat zou zijn geweest om bijstand te verlenen, had Empathon zich kunnen wenden tot externe personen, zoals een boekhouder of accountant. De minister heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat niet is gebleken dat het voor Empathon feitelijk onmogelijk was om aan de wettelijke verplichtingen te voldoen, mede gezien het tijdstip waarop de door Empathon ingeroepen omstandigheden zich hebben voorgedaan.
3.5.    Uit het voorgaande volgt dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat Empathon in strijd met de verplichtingen die voortvloeien uit de artikelen 15 en 16 van de WTZi en artikel 9 van de Regeling heeft gehandeld.
3.6.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen.
3.7.    Op grond van het vorenoverwogene zijn in hetgeen Empathon naar voren heeft gebracht evenmin bijzondere omstandigheden gelegen op grond waarvan de minister in redelijkheid van het opleggen van een last onder dwangsom had moeten afzien.
3.8.    Het betoog faalt.
Conclusie
4.    Het beroep is ongegrond.
5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. van Dokkum, griffier.
w.g. Hagen    w.g. Van Dokkum
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2019
480-921.
Bijlage
Wet toelating zorginstellingen
Artikel 15
Het bestuur van een instelling stelt overeenkomstig door Onze Minister, voor zoveel nodig in overeenstemming met Onze Ministers die het mede aangaat, te stellen regelen de begroting, de balans en de resultatenrekening alsmede de daarbij behorende toelichting met betrekking tot de instelling vast en legt volledige afschriften daarvan ter inzage voor een ieder ter plaatse, door Onze Minister te bepalen.
Artikel 16
Het bestuur van een instelling, behorende tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie, verstrekt aan Onze Minister of aan een bij die maatregel aangewezen bestuursorgaan de bij of krachtens die maatregel omschreven gegevens betreffende de exploitatie van de instelling.
Artikel 37
Onze Minister is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van artikel 5, eerste lid, van de bij of krachtens artikel 13 aan een toelating verbonden voorschriften, alsmede van de artikelen 15 en 16. Het College sanering is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 17, eerste en achtste lid, en 18, eerste en tweede lid.
Regeling verslaggeving WTZi
Artikel 9
1.  Bij het Centraal Informatiepunt Beroepen Gezondheidszorg worden vóór 1 juni van het jaar volgend op het verslagjaar ingediend:
a.  de jaarverslaggeving in elektronische vorm;
b.  het jaardocument in elektronische vorm.
2.  De minister kan het bestuur van een zorginstelling uitstel van indiening verlenen op een gemotiveerd verzoek, dat uiterlijk acht weken vóór het verstrijken van de in het eerste lid genoemde termijn moet zijn ingediend.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:32
1.    Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
2.    Voor een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.