ECLI:NL:RVS:2019:3736
Raad van State — Uitspraak 


201807636/1/R1.
Datum uitspraak: 6 november 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Biddinghuizen, gemeente Dronten,
en
de raad van de gemeente Dronten,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 28 juni 2018 heeft de raad de bestemmingsplannen "De Boschberg en de Bremerberg (8068)" en "Partiële herziening bestemmingsplan Randmeerzone (8067)" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 augustus 2019, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door mr. A.M. Hegger, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    De raad heeft bij besluit van 24 november 2011 het plan "Randmeerzone (8060)" vastgesteld. Dat plan betreft de kustzone van de gemeente Dronten. Het gebied bestaat voornamelijk uit agrarische gronden en natuur- en recreatiegebieden. De recreatieparken "De Boschberg" en "De Bremerberg" zijn gelegen aan de Bijsselseweg, vlakbij het Veluwemeer. Het bestaande recreatieve gebruik van de recreatiewoningen was als zodanig bestemd door aan de percelen ter plaatse van het recreatiepark De Boschberg de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie 3" en aan de percelen ter plaatse van het recreatiepark De Bremerberg de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie 6" toe te kennen. Op beide recreatieparken komt permanente bewoning van een aantal recreatiewoningen voor. Het gebruik voor permanente bewoning was - voor de bewoners van de recreatiewoningen die op het moment van de terinzagelegging van het ontwerpplan volgens de Gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens als woonachtig in de recreatiewoningen stonden ingeschreven - onder het persoonsgebonden overgangsrecht gebracht.
1.1.    Bij uitspraak van 15 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA0162, heeft de Afdeling, voor zover hier van belang, het besluit van 24 november 2011 vernietigd, voor zover het betreft de plandelen met de bestemmingen "Recreatie - Verblijfsrecreatie 3" en "Recreatie - Verblijfsrecreatie 6" voor de recreatiewoningen op de lijst bij artikel 42, lid 42.3, van de planregels. Daartoe heeft de Afdeling overwogen dat de raad niet inzichtelijk heeft gemaakt of voor de desbetreffende recreatiewoningen het gebruik voor permanente bewoning als zodanig zou kunnen worden bestemd dan wel een zogenoemde uitsterfregeling had kunnen worden opgenomen.
1.2.    Ter uitvoering van de uitspraak heeft de raad het plan "De Boschberg en de Bremerberg (8068)" (hierna: het plan 8068) vastgesteld. Het plangebied betreft de recreatiewoningen waar sprake is van permanente bewoning. Aan de percelen zijn de bestemmingen "Recreatie - Verblijfsrecreatie 3" en "Recreatie - Verblijfsrecreatie 6" en de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - permanente bewoning toegestaan" toegekend, zodat de recreatiewoningen zowel recreatief als permanent mogen worden bewoond. Voor de permanente bewoning van de recreatiewoningen voorziet dit plan in een uitsterfregeling.
1.3.    Het plan "Partiële herziening bestemmingsplan Randmeerzone (8067)" (hierna: het plan 8067) betreft een herziening van het bestemmingsplan "Randmeerzone (8060)" van 24 november 2011, in die zin dat nu alleen het aantal niet permanent bewoonde recreatiewoningen wordt geregeld. Het plan 8067 moet worden gelezen in samenhang met het oorspronkelijke bestemmingsplan. Aan de planregels van de bestreden plannen is voorts een nieuwe definitie toegevoegd van het begrip "permanente bewoning".
2.    [appellant] woont op het perceel [locatie 1] en kan zich niet verenigen met het plan 8068, voor zover daarin is voorzien in een uitsterfregeling voor zijn perceel. Blijkens het verhandelde ter zitting is [appellant] voorts eigenaar van het perceel [locatie 2] dat valt onder het plan 8067. Hij kan zich niet verenigen met het plan 8067, voor zover daarin permanente bewoning van de recreatiewoning aan de [locatie 2] niet is toegestaan. Daarnaast verzet [appellant] zich tegen de nieuwe definitie van het begrip "permanente bewoning".
3.    De Afdeling zal het beroep tegen beide plannen gezamenlijk bespreken.
Toetsingskader
4.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Gewenste woonbestemming en dubbelbestemming
5.    [appellant] betoogt primair dat aan zijn percelen [locatie 1] en [locatie 2] ten onrechte geen woonbestemming is toegekend. Hij voert aan dat hij de recreatiewoning op het perceel met nummer [locatie 1] reeds jaren permanent bewoont en dat de raad het bestaande gebruik ten onrechte niet als zodanig heeft bestemd. Over het perceel [locatie 2] heeft [appellant] ter zitting toegelicht dat hij de recreatiewoning op dit perceel permanent wenst te bewonen in plaats van de recreatiewoning op het perceel met nummer [locatie 1]. [appellant] wenst subsidiair dat aan de percelen een dubbelbestemming wordt toegekend in die zin dat zowel recreatie als permanente bewoning van de recreatiewoningen mogelijk wordt gemaakt.
Eigenaren kunnen dan zelf bepalen of de recreatiewoningen permanent of recreatief worden bewoond, aldus [appellant].
5.1.    Over het betoog dat aan het perceel met nummer [locatie 1] ten onrechte geen woonbestemming is toegekend, overweegt de Afdeling als volgt. Met het plan 8068 heeft de raad de keuze gemaakt om voor de recreatiewoningen op de recreatieparken De Boschberg en De Bremerberg die permanent worden bewoond een uitsterfregeling op te nemen. Aan dit plan heeft de raad het uitgangspunt ten grondslag gelegd dat het permanent bewonen van deze recreatiewoningen vanuit ruimtelijk oogpunt onwenselijk is, omdat beide recreatieparken in een gebied liggen dat deel uitmaakt van de Veluwemeer kustzone tussen de voormalige Hardersluis en de Elburgerbrug. In de plantoelichting van het plan 8068 is vermeld dat deze zone een intensieve recreatiezone vormt voor verblijfsrecreatie en intensieve dagrecreatie en het gebied niet is bedoeld voor wonen. Ook heeft een reguliere woonwijk een andere ruimtelijke uitstraling en inrichting, aldus de raad. De raad heeft toegelicht dat het beleid sinds het jaar 2000 derhalve is gericht op de scheiding van reguliere en recreatieve woonvormen en het beëindigen van permanente bewoning van recreatiewoningen. In dat kader wijst de raad op de "Nota beëindiging permanente bewoning van recreatieverblijven" van 2002 en de "Notitie permanente bewoning" van 2004. Het doel van beide beleidsstukken is het afbouwen van de bestaande permanente bewoning van recreatiewoningen. De Afdeling acht dit, gelet op de daarvoor gegeven argumenten en gegeven haar onder 4 vermelde toetsingskader, niet onredelijk. Gelet hierop heeft de raad in redelijkheid de gewenste woonbestemming niet in het plan 8068 hoeven opnemen.
Het betoog faalt.
5.2.    Aan het perceel met nummer [locatie 2] is de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie 3" toegekend. Wat betreft het betoog dat aan dit perceel ten onrechte geen woonbestemming is toegekend, overweegt de Afdeling dat [appellant] dit verzoek eerst ter zitting kenbaar heeft gemaakt. Nu niet is gebleken dat voor de vaststelling van het plan een concreet voornemen hiertoe is ingediend, heeft de raad bij de vaststelling van het plan hier geen rekening mee kunnen houden.
Het betoog faalt.
5.3.    Gelet op het voorgaande heeft de raad de door [appellant] gewenste dubbelbestemming evenmin in redelijkheid in de plannen hoeven opnemen.
Het betoog faalt.
Beleid permanente bewoning
6.    [appellant] betoogt dat het plan 8068 - in het bijzonder het hanteren van het beleid omtrent permanente bewoning - leidt tot verpaupering van het gebied en sociaal-maatschappelijke problemen. Hij voert onder meer aan dat de lokale woningbouwvereniging en de gemeentelijke sociale dienst gebruikmaken van de verhuurbaarheid van de recreatiewoningen en dat de raad niet inzichtelijk heeft gemaakt op welke wijze in de behoefte aan woonruimte wordt voorzien, indien het recht om de recreatiewoningen permanent te bewonen komt te vervallen. Verder wijst [appellant] op permanente bewoning door huurders en tijdelijke verhuur van de recreatiewoningen.
6.1.    De raad stelt dat de recreatiewoningen in de recreatieparken De Boschberg en De Bremerberg elk een eigenaar hebben en dat geen sprake is van leegstand. Voor de door [appellant] genoemde ongewenste gevolgen hoeft niet te worden gevreesd, aldus de raad. De Afdeling ziet in het betoog van [appellant] dat behoefte bestaat aan woonruimte en dat het plan mogelijk leidt tot verpaupering van het gebied of andere ongewenste gevolgen geen grond voor het oordeel dat de raad het plan 8068 in zoverre niet in redelijkheid heeft kunnen vaststellen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat voor zover behoefte bestaat aan woonruimte, daarmee niet is gegeven dat die ook op beide parken zou moeten worden gerealiseerd. Verder is het mogelijk om verpaupering of andere ongewenste gevolgen, als die zich al voordoen, effectief te bestrijden. Ter zitting heeft de raad overigens verklaard dat in voorkomende gevallen daadwerkelijk handhavend zal worden opgetreden.
Het betoog faalt.
Uitsterfregeling
7.    [appellant] betoogt dat voor zijn perceel met nummer [locatie 1] ten onrechte een uitsterfregeling is opgenomen. Hij voert aan dat de gebruiksregels niet handhaafbaar zijn, omdat de definitie van het begrip "permanente bewoning" ruim is geformuleerd. Verder voert hij aan dat de raad ten onrechte geen zorgvuldige inventarisatie van de feitelijke situatie ter plaatse van de recreatiewoningen heeft uitgevoerd en dat het plan 8068 niet voor alle permanent bewoonde recreatiewoningen voorziet in een regeling.
7.1.    Artikel 3, lid 3.1, van de planregels van het plan 8068 luidt: "De voor 'Recreatie - Verblijfsrecreatie 3' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. recreatiewoningen;
b. recreatiewoningen waar tevens permanent mag worden gewoond, ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - permanente bewoning toegestaan';
[…]."
Artikel 3, lid 3.4, luidt: "Tot een strijdig gebruik van gronden en bouwwerken, wordt in ieder geval gerekend:
a. het gebruik van gebouwen voor permanente bewoning, met uitzondering van de recreatiewoningen ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - permanente bewoning toegestaan', in welk geval permanente bewoning is toegestaan, met dien verstande dat zodra het gebruik ten behoeve van permanente bewoning is beëindigd, permanente bewoning niet langer is toegestaan;
[…]."
Artikel 3, lid 3.5, luidt: "Burgemeester en Wethouders kunnen het plan wijzigen in die zin dat de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - permanente bewoning toegestaan' wordt verwijderd, mits wordt voldaan aan minimaal één van de volgende voorwaarden:
a. er is na verkoop van de betreffende recreatiewoning daadwerkelijk sprake van ingebruikname van de recreatiewoning voor verblijfsrecreatie;
b. de recreatiewoning dient gedurende ten minste zes aaneengesloten maanden niet als hoofdverblijf te zijn gebruikt."
Ingevolge artikel 1, lid 1.21, van de planregels wordt onder permanente bewoning verstaan: "bewoning in eenzelfde verblijf door eenzelfde persoon of dezelfde personen gedurende meer dan de helft van een jaar, in combinatie met de omstandigheid dat de plaats van het verblijf fungeert als centrum van de sociale, maatschappelijke en financiële activiteiten van de betrokkene(n)"
7.2.    Aan het perceel van [appellant] met nummer [locatie 1] is de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie 3" met de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - permanente bewoning toegestaan" toegekend. Hiermee is het bestaande gebruik van zijn recreatiewoning voor permanente bewoning als zodanig bestemd, zodat deze permanent en recreatief mag worden bewoond. De raad heeft toegelicht dat het op basis van het beleid weliswaar niet wenselijk is om permanente bewoning van recreatiewoningen toe te staan, maar dat met het oog op de gevestigde rechten en belangen voor de recreatiewoningen in het plan 8068, waaronder deze recreatiewoning van [appellant], een uitsterfregeling is opgenomen. Dat betekent dat permanente bewoning kan worden voortgezet, maar dat die mogelijkheid vervalt als dit gebruik eindigt. Voor de ruimtelijke onderbouwing hiervan verwijst de Afdeling naar hetgeen onder 5.1 is overwogen. Verder is in de planregels een wijzigingsbevoegdheid opgenomen waardoor de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - permanente bewoning toegestaan" - na beëindiging van het gebruik van de recreatiewoningen voor permanente bewoning - uit het plan kan worden verwijderd. Volgens de raad is hiermee voorzien in een passende regeling voor het gebruik van recreatiewoningen voor permanente bewoning. Ook is voldoende rekening gehouden met de belangen van de permanente bewoners, nu zij de permanente bewoning kunnen voortzetten en hun woning kunnen verkopen als een recreatiewoning die permanent mag worden bewoond, aldus de raad. De Afdeling acht dit standpunt van de raad niet onredelijk. Gelet hierop heeft de raad in zoverre in redelijkheid voor een uitsterfregeling kunnen kiezen.
Het betoog faalt.
7.3.    Ook het betoog dat geen zorgvuldige inventarisatie van de feitelijke situatie heeft plaatsgevonden, volgt de Afdeling niet. De raad heeft toegelicht dat het plan 8068 betrekking heeft op de bestemmingen "Recreatie - Verblijfsrecreatie 3" en "Recreatie - Verblijfsrecreatie 6" voor de percelen die door de Afdeling zijn vernietigd bij uitspraak van 15 mei 2013. In die uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat niet aannemelijk is gemaakt dat andere recreatiewoningen dan de recreatiewoningen op de lijst onder artikel 42, lid 42.3, van de planregels werden gebruikt voor permanente bewoning. Ook in het voorliggende geval heeft [appellant] niet geconcretiseerd welke andere recreatiewoningen dit zouden zijn. Overigens heeft de raad nog toegelicht dat voorafgaand aan de vaststelling van het plan 8068 de basisregistratie personen is geraadpleegd om te bezien of de desbetreffende recreatiewoningen reeds permanent worden bewoond.
Het betoog faalt.
7.4.    Over de nieuwe definitiebepaling heeft de raad toegelicht dat het begrip "permanente bewoning" in het plan "Randmeerzone (8060)" was gedefinieerd als "bewoning binnen de vaste woonplaats" en dat deze definitie moeilijk hanteerbaar was. Derhalve is de definitie van het begrip aangepast, aldus de raad. Indien een recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan permanent wordt bewoond, kan de gemeente handhavend optreden. In dat kader heeft de raad toegelicht dat inschrijving in de basisregistratie personen op het adres van de recreatiewoning vermoeden van bewoning oplevert en dat andere omstandigheden daarbij een rol kunnen spelen. Verder is in de definitiebepaling een tijdsduur opgenomen. Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] aanvoert geen grond voor het oordeel dat de nieuwe definitiebepaling te ruim is geformuleerd en in het verlengde daarvan dat de gebruiksregels in het plan niet handhaafbaar zijn.
Het betoog faalt.
Gelijkheidsbeginsel
8.    [appellant] betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Daartoe voert hij aan dat de bestreden plannen leiden tot ongelijkheid in behandeling van de eigenaren van de recreatiewoningen, omdat voor de twee recreatieparken meerdere bestemmingsplannen gelden. Volgens hem is onduidelijk hoe de gemeente tot het onderscheid tussen het al dan niet toestaan van permanente bewoning is gekomen. Verder betoogt hij, onder verwijzing naar het project "Zuiderzee op Zuid", dat het beleid omtrent permanente bewoning niet consistent wordt toegepast, nu het project "Zuiderzee op Zuid" op korte afstand van de recreatieparken mogelijk wordt gemaakt en permanente bewoning van deze recreatiewoningen is toegestaan. Ter zitting heeft [appellant] voorts gewezen op de ontwikkeling van het recreatiegebied Ketelhaven en de locatie Flevostrand.
8.1.    De Afdeling stelt vast dat in het besluit van 24 november 2011 is ingegaan op het onderscheid tussen de recreatiewoningen op de recreatieparken De Boschberg en De Bremerberg die wel en die niet permanent worden bewoond. De raad heeft toegelicht dat in het plan 8068 de recreatiewoningen op de recreatieparken De Boschberg en De Bremerberg zijn opgenomen die permanent worden bewoond, terwijl het plan 8067 betrekking heeft op recreatiewoningen die niet permanent worden bewoond. [appellant] heeft dit standpunt van de raad niet bestreden. Verder heeft de raad toegelicht dat het laatstgenoemde plan is vastgesteld ter herziening van het plan "Randmeerzone (8060)", omdat het aantal recreatiewoningen in het plan niet meer correspondeerde met de actuele situatie. Gelet hierop heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat het geen gelijke gevallen betreft die ongelijk worden behandeld.
Het betoog faalt.
8.2.    Wat betreft het appartementencomplex "Zuiderzee op Zuid" heeft de raad toegelicht dat die situatie niet vergelijkbaar is met de situatie in het voorliggende geval. Daartoe heeft de raad, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 12 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1887, toegelicht dat er weinig vraag is naar dergelijke recreatieve appartementen, zodat het appartementencomplex lange tijd leeg heeft gestaan. Om verdere leegstand en verpaupering van het gebied te voorkomen is permanente bewoning van het complex toegestaan, aldus de raad. Verder heeft de raad toegelicht dat ter plaatse van de recreatieparken De Boschberg en De Bremerberg - in tegenstelling tot het appartementencomplex "Zuiderzee op Zuid" - geen sprake is van leegstand. Dit standpunt van de raad is door [appellant] niet bestreden. Over het recreatiegebied Ketelhaven heeft de raad toegelicht dat Ketelhaven als vierde kern binnen de gemeente Dronten wordt gekwalificeerd, omdat dit onderdeel uitmaakt van het bestaand stedelijk gebied en wordt gekenmerkt als een kleine woonkern. Volgens de raad vallen de recreatieparken Boschberg en De Bremerberg, anders dan het recreatiegebied Ketelhaven, buiten stedelijk gebied. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat geen sprake is van soortgelijke situaties. Verder acht de Afdeling, gelet op de gegeven toelichting ter zitting, niet aannemelijk dat de gemeente - behoudens enkele uitzonderingen - permanente bewoning van recreatiewoningen wil toestaan.
Het betoog faalt.
Uitvoerbaarheid
9.    [appellant] betoogt dat het plan 8068 in strijd met artikel 3.1.6, eerste lid, aanhef en onder f, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) onvoldoende inzicht geeft in de financiële uitvoerbaarheid. Verder is onduidelijk op welke manier rekening is gehouden met planschade, aldus [appellant].
9.1.    Artikel 3.1.6, eerste lid, onder f, van het Bro luidt:
"1. Een bestemmingsplan alsmede een ontwerp hiervoor gaan vergezeld van een toelichting, waarin zijn neergelegd:
[…];
f. de inzichten over de uitvoerbaarheid van het plan."
9.2.    Met het plan 8068 is het gebruik van de recreatiewoningen voor permanente bewoning als zodanig bestemd en is voorzien in een uitsterfregeling. In de plantoelichting is met juistheid opgenomen dat het aspect financiële haalbaarheid, gelet op de aard van de regeling, niet aan de orde is. Verder kunnen eventueel te betalen tegemoetkomingen in planschade een rol spelen bij de financiële uitvoerbaarheid van een plan. De Afdeling acht het niet aannemelijk dat eventuele aanspraken op planschade zodanig hoog zullen zijn dat de gemeente deze kosten niet kan dragen. Gelet hierop ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het plan 8068 in strijd met artikel 3.1.6, eerste lid, aanhef en onder f, van het Bro is vastgesteld. Evenmin ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat de raad op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het plan financieel niet uitvoerbaar is.
Het betoog faalt.
Relativiteitsvereiste
10.    In deze uitspraak is niet op de toepassing van het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht ingegaan. Daarmee heeft de Afdeling zich niet uitgesproken over de vraag of dat artikel van toepassing is.
Conclusie
11.    Het beroep is ongegrond.
12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
w.g. Minderhoud
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 6 november 2019
195-909.