ECLI:NL:RVS:2019:3247
Raad van State — Uitspraak 


201802010/1/A1.
Datum uitspraak: 25 september 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
1. Hexion B.V., gevestigd te Pernis, gemeente Rotterdam,
2. het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 29 januari 2018 in zaak nr. 17/331 in het geding tussen:
Hexion
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland.
Procesverloop
Bij besluit van 24 november 2016 heeft het college ambtshalve de voorschriften, behorende bij de op 11 juni 2009 aan Hexion verleende revisievergunning (thans: omgevingsvergunning voor de activiteit milieu) voor haar inrichting aan de Vondelingenweg 601 te Vondelingenplaat Rotterdam (hierna: het perceel), gewijzigd.
Bij uitspraak van 29 januari 2018 heeft de rechtbank het door Hexion daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 24 november 2016 vernietigd voor zover het ziet op verschillende vergunningvoorschriften en bepaald dat de vernietigde vergunningvoorschriften gedeeltelijk anders komen te luiden. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Hexion hoger beroep ingesteld. Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college en Hexion hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Hexion heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 mei 2019, waar Hexion, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. A.H. Gaastra, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. S. Eekhout-Glas en ing. B.Z. Romijn, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Hexion (voorheen opererend onder de naam Momentive; hierna steeds aangeduid als Hexion) exploiteert op het perceel een inrichting voor de productie van kunstharsen (epikotes), synthetische carbonzuren en de grondstoffen epichloorhydrine en diphenylolpropaan. Deze inrichting is in de jaren '60 van de vorige eeuw opgericht door Shell. Hexion beschikt over een op 11 juni 2009 verleende revisievergunning. Bij het stellen van de aan deze vergunning verbonden voorschriften heeft het college destijds de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 29 "Richtlijn voor bovengrondse opslag van brandbare vloeistoffen in verticale cilindrische tanks" uit 2008 (hierna: PGS 29:2008) als uitgangspunt genomen. PGS 29:2008 was in de vroegere Regeling aanwijzing BBT-documenten, en vanaf 1 oktober 2010 in bijlage 1 van de Regeling omgevingsrecht, aangewezen als informatiedocument over beste beschikbare technieken (hierna: BBT). Met dergelijke documenten dient het bevoegd gezag rekening te houden bij het bepalen van de voor de inrichting in aanmerking komende BBT. De PGS 29:2008 bevatte onder meer veiligheidsmaatregelen die een zogeheten "Buncefield-scenario" moeten voorkomen. Deze term verwijst naar een incident dat zich in 2005 heeft voorgedaan op de olieterminal van Buncefield in Groot-Brittannië. Daar getroffen veiligheidsmaatregelen voorkwamen niet dat een van de tanks na overvulling overstroomde, waarbij een grote hoeveelheid benzine naar de voet van de tank lekte. Door klimatologische omstandigheden bleven benzinedampen daar hangen. Deze kwamen vervolgens tot ontsteking en dat leidde tot een zware explosie en een omvangrijke brand.
Implementatie van de in PGS 29:2008 opgenomen maatregelen stuitte bij bestaande installaties in de praktijk op verschillende problemen. Dit heeft geleid tot de voorbereiding van een actualisatie van PGS 29:2008. Vanaf 1 oktober 2017 is de gewijzigde PGS 29 uit 2016, versie 1.1 (hierna: PGS 29:2016) in de Regeling omgevingsrecht aangewezen als informatiedocument over BBT. Daarop vooruitlopend heeft de toenmalige staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu bij brief van 15 februari 2016 aan de branche en betrokken overheden kennis gegeven van het door hem bij de bewuste inrichtingen noodzakelijk geachte maatregelniveau. Daarbij stond het voorkomen van een Buncefield-scenario en het beheersen van veiligheidsrisico's voorop. Van deze brief maakt de "tabel erkende maatregelen vergunningverlening voorschriften PGS 29 versie 2008" (hierna: de tabel) deel uit. Daarin staat dat, vooruitlopend op de herziene PGS 29:2016, bij vergunningverlening gebruik kan worden gemaakt van deze tabel.
Het college heeft in deze brief aanleiding gevonden om voor de inrichting van Hexion nieuwe BBT vast te stellen en de voorschriften die zijn verbonden aan de vergunning voor Hexion met toepassing van de artikelen 2.30, eerste lid, en 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) bij besluit van 24 november 2016 te wijzigen. De gewijzigde vergunningvoorschriften zien onder meer op brandpreventie en brandbestrijding en (brand)veiligheid van niet gekoelde atmosferische opslag van vloeistoffen in tanks. Hexion kan zich met verschillende van de gewijzigde vergunningvoorschriften niet verenigen.
Uniforme openbare voorbereidingsprocedure
2.    Hexion betoogt dat de vergunningvoorschriften zoals die na de aangevallen uitspraak luiden niet tot stand zijn gekomen volgens de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, nu de vergunningvoorschriften in vergelijking met het ontwerpbesluit deels door het college en deels door de rechtbank zijn gewijzigd. Zij stelt dat haar rechtsbeschermingsmogelijkheden hierdoor zijn aangetast.
2.1.    Het college heeft het besluit van 24 november 2016 voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure als bedoeld in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Deze procedure voorziet in de mogelijkheid voor belanghebbenden om zienswijzen over een ontwerpbesluit naar voren te brengen. Aan deze procedure is inherent dat het college in deze zienswijzen aanleiding kan vinden om in het definitieve besluit af te wijken van het ontwerpbesluit. Afdeling 3.4 van de Awb verplicht het college er niet toe om belanghebbenden in dat geval opnieuw in de gelegenheid te stellen zienswijzen naar voren te brengen. Een dergelijke verplichting geldt evenmin in een geval als dit, waarin de rechtbank overeenkomstig artikel 8:72 van de Awb een beroep tegen het definitieve besluit gegrond verklaart, dat besluit gedeeltelijk vernietigt en zelf in de zaak voorziet door te bepalen hoe de vernietigde vergunningvoorschriften komen te luiden. De rechtbank heeft hierbij het standpunt van Hexion zoals zij dat zij in beroep naar voren heeft gebracht, betrokken.
Het betoog faalt.
Wijziging vergunningvoorschriften
3.    Hexion betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 24 november 2016 niet zorgvuldig is voorbereid. Volgens haar heeft het college onvoldoende onderzoek gedaan en onvoldoende overleg met Hexion gevoerd om te kunnen concluderen dat de voor Hexion voorheen geldende vergunningvoorschriften niet langer toereikend waren en dat de gewijzigde vergunningvoorschriften geschikt en passend zijn voor de installatie in de inrichting van Hexion. Volgens haar heeft het college hierbij bovendien ten onrechte aangenomen dat het noodzakelijk was om met toepassing van artikel 2.31a van de Wabo voorschriften te stellen die strekken tot toepassing van andere technieken dan die waaromtrent bij de aanvraag om de vergunning gegevens en bescheiden zijn verstrekt. Hexion betoogt dat haar installatie veilig is en dat de verschillende installatiedelen zijn ontworpen volgens andere, destijds geldende standaarden dan die waarop het college de nieuwe vergunningvoorschriften heeft gebaseerd. De voorgeschreven veranderingen zijn daardoor niet passend voor deze installatiedelen en niet uitvoerbaar zonder uitvoerig voorafgaand onderzoek naar de gevolgen voor de werking en de veiligheid van de installatiedelen. Het college heeft ten onrechte nagelaten om zelf een voorafgaande integrale beoordeling van deze gevolgen te maken en om te beoordelen in hoeverre met de bestaande installatiedelen niet al een gelijkwaardig resultaat is bereikt. Hier komt bij dat het college in verschillende vergunningvoorschriften ten onrechte ongespecificeerde verwijzingen naar complete normdocumenten met technische standaarden heeft opgenomen, zoals die van de National Fire Protection Association (NFPA). Omdat deze normdocumenten in het Engels zijn gesteld, zeer omvangrijk zijn en op zichzelf weer verwijzingen kennen naar andere normdocumenten, terwijl de installatiedelen van Hexion niet volgens deze normdocumenten zijn ontworpen, zijn de vergunningvoorschriften te onbepaald en onwerkbaar voor Hexion. Bovendien leidt dit ertoe dat de gestelde termijnen waarbinnen aan de vergunningvoorschriften moet zijn voldaan onredelijk kort zijn, aldus Hexion. Zij voegt hieraan toe dat deze knelpunten niet zijn weggenomen met het deskundigenbericht dat de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening in beroep heeft uitgebracht en de wijziging van verschillende vergunningvoorschriften door de rechtbank in de aangevallen uitspraak. Hexion onderbouwt haar betogen nader door voor verschillende concrete vergunningvoorschriften, waaronder enkele door de rechtbank gewijzigde, voorbeelden te geven van de problemen waarvoor zij zich gesteld ziet.
3.1.    Artikel 2.30, eerste lid, van de Wabo luidt:
"Voor zover de omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit met betrekking tot een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, beziet het bevoegd gezag regelmatig of de voorschriften die aan een omgevingsvergunning zijn verbonden, nog toereikend zijn gezien de ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu en de ontwikkelingen met betrekking tot de kwaliteit van het milieu. Onder ontwikkelingen op het gebied van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu wordt mede verstaan de vaststelling van nieuwe of herziene conclusies over beste beschikbare technieken, overeenkomstig artikel 13, vijfde en zevende lid, van richtlijn nr. 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (PbEU L 334)."
Artikel 2.31, eerste lid, luidt:
"Het bevoegd gezag wijzigt voorschriften van de omgevingsvergunning:
[…]
b. indien door toepassing van artikel 2.30, eerste lid, blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu, verder kunnen, of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt;
[…]."
Artikel 2.31a, eerste lid, luidt:
"Indien toepassing wordt gegeven aan artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, verbindt het bevoegd gezag voor zover nodig voorschriften aan de omgevingsvergunning die strekken tot toepassing van andere technieken dan die waaromtrent ingevolge artikel 2.8, eerste lid, tweede volzin, in of bij de aanvraag om de vergunning gegevens of bescheiden zijn verstrekt."
Artikel 5.4 van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) luidt:
"1. Het bevoegd gezag houdt bij de bepaling van de voor een inrichting of met betrekking tot een lozing in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening met BBT-conclusies en bij ministeriële regeling aangewezen informatiedocumenten over beste beschikbare technieken.
[…]
3. Bij het vaststellen van de beste beschikbare technieken houdt het bevoegd gezag in ieder geval rekening met:
[…]
e. de vooruitgang van de techniek en de ontwikkeling van de wetenschappelijke kennis;
[…]
g. de data waarop de installaties in de inrichting in gebruik zijn of worden genomen;
h. de tijd die nodig is om een betere techniek toe te gaan passen;
[…]
k. de noodzaak ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor het milieu te beperken.
[…]"
Artikel 5.10, derde lid, luidt:
"Het bevoegd gezag geeft voorts in ieder geval toepassing aan het bepaalde in artikel 2.30, eerste lid, en artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de wet indien:
[…]
c. de noodzaak om ongevallen te voorkomen en de gevolgen daarvan voor het milieu te beperken de toepassing van andere technieken vereist;
[…]."
3.2.    De Afdeling stelt vast dat de onderzoeks- en actualiseringsplicht, neergelegd in onder meer de artikelen 2.30, eerste lid, en 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo, het college ertoe verplicht om de voorschriften van een vergunning te wijzigen indien technische ontwikkelingen of ontwikkelingen van de kwaliteit van het milieu daartoe aanleiding geven. Daarbij gaat het om ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan na vergunningverlening. Aan deze regeling is inherent dat de voorschriften er mede toe kunnen strekken dat de bestaande en vergunde installatie van een inrichting op onderdelen moet worden gewijzigd, ook als de installatie in overeenstemming was met eerder geldende normen en - door een ander bevoegd gezag zoals de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond - was goedgekeurd.
Uit artikel 5.4 van het Bor volgt dat het college hierbij rekening dient te houden met BBT-conclusies en informatiedocumenten. Bij het bepalen van BBT met toepassing dit artikel komt het college een zekere beoordelingsruimte toe. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 7 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:400), betekent 'rekening houden met' dat het niet is uitgesloten dat het college ook andere technieken dan degene die in een aangewezen informatiedocument over BBT zijn beschreven, als BBT aanmerkt. Het college mag daarbij betrekken dat een toepasselijk informatiedocument, gelet op nieuwe ontwikkelingen, niet meer op alle punten actueel is.
3.3.    Omdat ten tijde van het besluit van 24 november 2016 werd gewerkt aan actualisatie van het als informatiedocument over BBT aangewezen PGS 29:2008 en de staatssecretaris de tabel had opgesteld met het doel dat bevoegde gezagen daaraan het voor bestaande installaties noodzakelijk geachte maatregelniveau konden ontlenen, mocht het college naar het oordeel van de Afdeling bij het bepalen van BBT rekening houden met PGS 29:2008 en aansluiting zoeken bij de tabel. Omdat de voorschriften, verbonden aan de revisievergunning van Hexion hiermee niet in overeenstemming waren, mocht het college ervan uitgaan dat die vergunningvoorschriften niet langer toereikend waren. Het mocht hierin aanleiding vinden om de vergunningvoorschriften met toepassing van artikel 2.31, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo te wijzigen.
3.4.    Bij het bepalen welke gewijzigde vergunningvoorschriften in het geval van Hexion dienden te worden gesteld, heeft het college zich mede gebaseerd op het document "Geactualiseerd plan van aanpak PGS29 Momentive Specialty Chemicals, Pernis" van 31 december 2013, aangevuld met twee uitvoeringsplannen van 2 februari 2015 en 31 maart 2015 (hierna: het plan van aanpak). Hexion heeft dit plan van aanpak ter goedkeuring bij het college ingediend, mede gelet op een daartoe strekkend vergunningvoorschrift dat was verbonden aan de revisievergunning van 11 juni 2009. In het plan van aanpak zijn de resultaten van een uitgevoerde gap-analyse weergegeven, waarbij Hexion de bestaande situatie voor wat betreft de relevante opslagtanks en tankputten heeft vergeleken met de in de revisievergunning voorgeschreven onderdelen van PGS 29:2008. Voor zover daaraan niet was voldaan, heeft Hexion streefdata aangegeven om alsnog aan deze onderdelen te voldoen of heeft zij verzocht om goedkeuring voor de toepassing van andere systemen, methoden of instrumenten die als gelijkwaardig kunnen worden beschouwd. Het college heeft zich voorts gebaseerd op de aanvraag die ten grondslag lag aan de revisievergunning en op de zienswijzen die Hexion over het ontwerpbesluit tot wijziging van de vergunningvoorschriften naar voren heeft gebracht.
De Afdeling is van oordeel dat het college aan deze informatie in beginsel voldoende kennis kon ontlenen over de installatie van Hexion die nodig was om gewijzigde vergunningvoorschriften te kunnen stellen. Het college mocht als uitgangspunt nemen dat al bij het verlenen van de revisievergunning voor het bepalen van BBT aansluiting was gezocht bij PGS 29:2008. Niet in geschil is dat de maatregelen in de tabel niet zijn gebaseerd op volledig nieuwe uitgangspunten, maar aanpassingen van PGS 29:2008 behelzen in verband met gebleken knelpunten bij de uitvoering, vooruitlopend op PGS 29:2016. Voor zover, zoals Hexion betoogt, de verschillende installatiedelen zijn ontworpen volgens andere, destijds geldende standaarden en de voorgeschreven veranderingen niet uitvoerbaar zijn zonder uitvoerig onderzoek naar de gevolgen voor de werking en de veiligheid van de installatiedelen, deed die situatie zich reeds onder de werking van de revisievergunning voor en is dat niet het directe gevolg van de thans aan de orde zijnde wijziging van vergunningvoorschriften. Gelet hierop bestaat ook geen aanleiding voor twijfel aan de juistheid van de stelling van het college dat het, anders dan Hexion veronderstelt, niet is uitgegaan van andere technieken dan waarvan in de aanvraag om revisievergunning is uitgegaan en dus geen toepassing heeft gegeven aan artikel 2.31a, eerste lid, van de Wabo.
Hexion heeft mogelijke knelpunten bij de uitvoering van de voorschriften, verbonden aan de revisievergunning, in het plan van aanpak met de gap-analyse kunnen weergeven. Dat, zoals Hexion heeft aangevoerd, het college deze gap-analyse niet heeft goedgekeurd, betekent niet dat het college deze ook niet mocht betrekken bij het bepalen van BBT. Ook heeft Hexion reeds onder de werking van de revisievergunning kunnen aangeven in hoeverre met die installatiedelen, die niet overeenkomstig de voorgeschreven standaarden zijn of kunnen worden gerealiseerd, een gelijkwaardig resultaat wordt bereikt. Bovendien heeft Hexion haar standpunt hieromtrent naar voren kunnen brengen in een zienswijze over het ontwerpbesluit van het college. Dat geldt ook voor installatiedelen die buiten het plan van aanpak en de gap-analyse waren gelaten. Verder staat het Hexion ook onder de werking van de gewijzigde vergunningvoorschriften vrij om bij het college te verzoeken om afwijking van de voor een zeker installatiedeel voorgeschreven standaarden toe te staan, wanneer zij meent dat met het bestaande installatiedeel een gelijkwaardig resultaat wordt bereikt. Gelet hierop was het niet aan het college om voorafgaand aan het stellen van gewijzigde vergunningvoorschriften nader onderzoek te doen naar de geschiktheid daarvan voor de installatie van Hexion. Het hoefde geen integrale inventarisatie te maken van de gevolgen van naleving van de vergunningvoorschriften voor de verschillende installatiedelen van Hexion.
3.5.    Hexion kan evenmin worden gevolgd in haar betoog dat de gewijzigde vergunningvoorschriften met ongespecificeerde verwijzingen naar complete normdocumenten met technische standaarden redelijkerwijs niet uitvoerbaar zijn. Hierbij neemt de Afdeling allereerst in aanmerking dat dergelijke verwijzingen niet ongebruikelijk zijn en ook in de revisievergunning van Hexion al waren opgenomen. Zo bevatte de revisievergunning van 11 juni 2009 bijvoorbeeld al voorschriften over brandpreventie en brandbestrijding met verwijzingen naar de normdocumenten NFC 11, NFC 15 en NFC 25. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, moet Hexion geacht worden over voldoende expertise te beschikken of - zo nodig door het inschakelen van externe deskundigen - te kunnen beschikken om met dergelijke normdocumenten uit de voeten te kunnen. Daarbij mag van Hexion worden verwacht dat zij in staat is om zelf te kunnen bepalen welke onderdelen van de bewuste normdocumenten van toepassing zijn. Zoals het college ter zitting onbetwist heeft gesteld, en zoals ook uit het deskundigenbericht kan worden afgeleid, bevatten de bewuste normdocumenten, zoals die van de NFPA, veelal afzonderlijke normen voor verschillende mogelijke uitvoeringen van zekere installatiedelen. De vraag welke onderdelen van die normdocumenten van toepassing zijn, hangt dus mede af van de keuzes die Hexion binnen de kaders van de aan haar verleende vergunning maakt of in het verleden heeft gemaakt. Daarbij moet Hexion verondersteld worden te beschikken over voldoende kennis van de eigen installatiedelen en de totstandkoming daarvan in het verleden. Hier komt bij dat onbetwist is dat de normdocumenten waarnaar het college in de vergunningvoorschriften heeft verwezen in de regel eigen gelijkwaardigheidsbepalingen kennen waarop Hexion, afhankelijk van de keuzes die zij maakt, desgewenst een beroep kan doen. Het is in dat geval aan Hexion om gelijkwaardigheid te onderbouwen en niet aan het college om op voorhand te beoordelen in hoeverre met de bestaande installatiedelen een gelijkwaardig resultaat wordt bereikt en de vergunningvoorschriften daaraan aan te passen. Gelet hierop mag het college in de regel volstaan met verwijzingen naar de normdocumenten. Het hoefde niet steeds in de vergunningvoorschriften nader te specificeren welke onderdelen van de genoemde normdocumenten Hexion diende na te leven.
3.6.    Indien aan vergunningvoorschriften, met toepassing van artikel 5.4, derde lid, aanhef en onder h, van het Bor, termijnen ter uitvoering zijn gesteld waarmee de vergunninghouder zich niet kan verenigen, is het aan hem om aannemelijk te maken dat het redelijkerwijs niet mogelijk is om binnen de gestelde termijnen aan de vergunningvoorschriften te voldoen. Voor zover Hexion in algemene zin heeft betoogd dat de gestelde termijnen onredelijk kort zijn en dat intussen is gebleken dat zij voor een rapportage ter uitvoering van verschillende vergunningvoorschriften langere tijd nodig heeft gehad, is dat onvoldoende om de gestelde termijnen onredelijk kort te achten.
3.7.    Voor zover Hexion haar betogen heeft onderbouwd door voor verschillende concrete vergunningvoorschriften voorbeelden te geven van de problemen waarvoor zij zich gesteld ziet, ziet de Afdeling geen aanleiding om daar afzonderlijk op in te gaan. De Afdeling is niet gebleken dat de rechtbank bij de beoordeling van deze vergunningvoorschriften - en in enkele gevallen de wijziging daarvan -, mede aan de hand van het deskundigenbericht, van uitgangspunten is uitgegaan die zich niet verdragen met het hiervoor overwogene. Slechts voor zover Hexion tegen deze vergunningvoorschriften tevens gronden heeft aangevoerd die niet zijn terug te voeren op de onder overweging 3 weergegeven gronden, ziet de Afdeling aanleiding daarop afzonderlijk in te gaan.
3.8.    De betogen falen.
Vergunningvoorschrift 15.18.1
4.    Hexion betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat bij het stellen van vergunningvoorschrift 15.18.1, zoals dat met de aangevallen uitspraak is komen te luiden, aansluiting had moeten worden gezocht bij NFPA 30. Daaruit blijkt volgens Hexion dat stationaire blusvoorzieningen die voldoen aan NFPA 11, zoals in het vergunningvoorschrift voorgeschreven, niet voor alle in dat vergunningvoorschrift bedoelde tanks zijn vereist. NFPA 11 is slechts bedoeld voor tanks met een inhoud van meer dan 190 m3, waarin "Class I"-vloeistoffen worden opgeslagen, in een omgeving waar sprake is van een ongebruikelijk blootstellingsgevaar in de directe omgeving van de tank.
4.1.    Hexion heeft deze grond, waarbij zij zich beroept op NFPA 30, voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. De grond heeft geen betrekking op de wijziging die de rechtbank aan het vergunningvoorschrift heeft aangebracht, die uitsluitend betrekking had op de in het vergunningvoorschrift opgenomen termijn. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom het betoog niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en Hexion dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven. Ten overvloede overweegt de Afdeling dat uit de gestelde samenhang tussen NFPA 30 en NFPA 11 nog niet volgt dat het college NFPA 11 uitsluitend voor in NFPA 30 bedoelde tanks had mogen voorschrijven. Uit het deskundigenbericht blijkt verder dat het voorschrift is ontleend aan de tabel van erkende maatregelen en dat een soortgelijk voorschrift uiteindelijk in PGS 29:2016 is opgenomen. Het college heeft er overigens ook nog terecht op gewezen dat Hexion in een eigen beoordeling van 23 oktober 2010 heeft aangegeven dat het bluswatersysteem voldoet aan onder meer NFPA 11.
Het betoog faalt.
Vergunningvoorschrift 15.18.2
5.    Hexion betoogt dat vergunningvoorschrift 15.18.2, zoals dat met de aangevallen uitspraak is komen te luiden, onduidelijk is. Uit de tekst van dat vergunningvoorschrift blijkt onvoldoende of het mede van toepassing is op tankputten waarin ook andere stoffen dan klasse 1 en/of 2 worden opgeslagen. Verder keert Hexion tegen de verwijzing naar Annex F van normdocument API 2000, nu de inhoud van Annex F niet als normatief maar als informatief is bedoeld. Tot slot betoogt Hexion dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten te vermelden wat het volgens haar vergelijkbare voorschrift, behorende bij de revisievergunning van 11 juni 2009, is.
5.1.     Vergunningvoorschrift 15.18.2, zoals gewijzigd bij de aangevallen uitspraak, luidt:
"Tanks met een vast dak in een tankput voor de opslag van klasse 1 en/of 2  moeten zijn voorzien van een stationaire blusvoorziening die voldoet aan NFPA 11.
Opslagtanks voorzien van een vast dak met inwendig drijvend dak, een inertgasdeken en detectie op de werking van de inertgasdeken hoeven niet te zijn voorzien van een stationair blussysteem. Een inert gasdeken (bijvoorbeeld stikstof) moet ontworpen zijn conform NFPA 69 in combinatie met API 2000, appendix F, en onafhankelijke detectie te hebben op de concentratie inert gas of zuurstof. De inrichting moet binnen vier maanden na in werking treden van dit voorschrift voldoen aan de hierin gestelde eisen."
5.2.    Het vergunningvoorschrift is van toepassing op tanks met een vast dak in een tankput voor de opslag van - lees: stoffen van - klasse 1 en/of klasse 2. Uit deze formulering blijkt genoegzaam dat het vergunningvoorschrift niet uitsluitend van toepassing is op tanks voor stoffen van klasse 1 en/of klasse 2, maar ook op tanks voor andere stoffen die zich in dezelfde tankput bevinden als tanks voor stoffen van klasse 1 en/of klasse 2. Het college heeft in zijn schriftelijke reactie bevestigd dat het vergunningvoorschrift zo moet worden begrepen.
5.3.    Voor zover, zoals Hexion stelt, de inhoud van appendix F van API 2000 waarnaar het vergunningvoorschrift verwijst informatief en niet normatief is bedoeld, betekent dat nog niet dat het bevoegd gezag daaraan geen BBT zou mogen ontlenen. Hexion heeft verder niet betwist dat de verwijzing naar appendix F op voorstel van Hexion in het vergunningvoorschrift is opgenomen, zoals in rechtsoverweging 21.3.2 van de aangevallen uitspraak staat. Aangezien het college hiermee kon instemmen, heeft de rechtbank terecht in het door Hexion gestelde geen aanleiding gevonden om af te zien van een verwijzing naar appendix F.
5.4.    De grond dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten te vermelden wat het volgens haar vergelijkbare vergunningvoorschrift, behorende bij de revisievergunning uit 2009 is, berust op een onjuiste lezing van de aangevallen uitspraak. In rechtsoverweging 21.4.4 staat dat de rechtbank constateert dat de revisievergunning van 11 juni 2009 geen soortgelijk voorschrift bevat.
Het betoog faalt.
Vergunningvoorschrift 15.18.4
6.    Hexion betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat vergunningvoorschrift 15.18.4, dat uitzonderingen formuleert op het vergunningvoorschrift om te voorzien in stationaire blusinstallaties, niet overeenstemt met NFPA 11. Volgens Hexion volgt al uit NFPA 11 dat bij tanks met een diameter tot 18 m geen stationaire blusinstallatie nodig is. Verder betoogt Hexion dat de rechtbank heeft miskend dat uit de formulering van dit vergunningvoorschrift ten onrechte volgt dat Hexion weliswaar zes maanden de tijd krijgt om een operationeel plan in te dienen, maar dat zij in de tussentijd toch wordt verplicht stationaire blusinstallaties aan te brengen.
6.1.    Vergunningvoorschrift 15.18.4 luidt:
"Aan opslagtanks met een diameter kleiner dan 19 meter mag de stationaire blusinstallatie achterwege worden gelaten, indien:
- een kwantitatieve beschrijving is gemaakt van de maximale tankbrandscenario's en de daarbij behorende warmtestralingsbelasting (maximaal 10 kW/m2);
- er een door het bevoegd gezag goedgekeurd operationeel plan is (al dan niet als onderdeel van het bedrijfsbrandweerrapport) en de inrichting conform dit plan in werking is voor de blussing van de opslagtank(s) met mobiele middelen, inclusief een overzicht van benodigde middelen, de grafische weergave van de positionering van de middelen en de verdeling van de taken tussen bedrijfsbrandweer en brandweer. Dit operationele plan moet binnen 6 maanden na in werking treden van de vergunning aan ons ter goedkeuring worden aangeboden."
6.2.    Hexion heeft de grond dat vergunningvoorschrift 15.18.4 niet overeenstemt met NFPA 11 voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Nu er ook wat betreft dit betoog geen reden is waarom het niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, dient ook dit betoog buiten beschouwing te blijven. Ten overvloede overweegt de Afdeling dat het betoog faalt om vergelijkbare redenen als hiervoor onder 4.1 uiteengezet.
6.3.    Een redelijke uitleg van vergunningvoorschrift 15.18.4 brengt met zich, dat indien Hexion na inwerkingtreding van dit vergunningvoorschrift aan het college te kennen geeft voornemens te zijn een operationeel plan in te dienen, het college haar er niet toe kan houden om tussentijds de voorgeschreven stationaire blusinstallaties aan te brengen. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gevonden voor een ander oordeel. Overigens is niet gebleken dat het college van een andere uitleg uitgaat.
Het betoog faalt.
Vergunningvoorschrift 15.22.1
7.    Hexion betoogt dat vergunningvoorschrift 15.22.1 onduidelijk is geformuleerd. Volgens haar is daaruit niet op te maken of de verwijzing naar de hoofdstukken 11 en 12 alleen betrekking heeft op NFPA 11 of ook op NFPA 25.
7.1.    Vergunningvoorschrift 15.22.1 luidt:
"De repressieve brandbeheers- en bestrijdingsmiddelen en voorzieningen moeten in een onderhoud- en beheersysteem zijn opgenomen. De frequenties en verrichtingen inzake inspectie, testen en onderhoud moeten vastgesteld en uitgevoerd worden conform de hoofdstukken 11 en 12 van de NFPA 25. […]."
7.2.    Vergunningvoorschrift 15.22.1 bevat geen verwijzing naar NFPA 11. Uit het vergunningvoorschrift blijkt genoegzaam dat de verwijzing naar hoofdstukken 11 en 12 uitsluitend betrekking heeft op NFPA 25.
Het betoog faalt.
Gronden tegen de vergunningvoorschriften 15.16.2, 15.5.1 en 15.5.2
8.    Hexion kan zich in het bijzonder niet verenigen met de vergunningvoorschriften 15.16.2, 15.5.1 en 15.5.2, en heeft daartegen afzonderlijke en van het onder overweging 3 weergegeven betoog losstaande gronden aangevoerd.
Vergunningvoorschrift 15.16.2 (overvulbeveiliging)
9.    Hexion betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college vergunningvoorschrift 15.16.2 ten onrechte heeft gesteld. Met dit vergunningvoorschrift heeft het college willen voorkomen dat zich bij Hexion een Buncefield-scenario kan voordoen, maar daarbij is het niet uitgegaan van juiste feiten en omstandigheden. De omschrijving van "Buncefield-scenario" in het vergunningvoorschrift strookt niet met hetgeen op de olieterminal van Buncefield werkelijk is voorgevallen. Onder verwijzing naar het in beroep ingebrachte rapport "Mogelijkheid van Buncefield-scenarios op de tankopslag in Pernis, Hexion B.V." van het bureau Gexcon van 16 oktober 2017 betoogt Hexion dat een dergelijk scenario zich bij haar inrichting niet zal kunnen voordoen. De onjuiste omschrijving belemmert Hexion in haar mogelijkheden om zich te beroepen op de in het vergunningvoorschrift opgenomen mogelijkheid om aan te tonen dat zich bij haar geen Buncefield-scenario zal kunnen voordoen. Ook de verwijzing in het vergunningvoorschrift naar hoofdstuk 11, appendix 1: "Vapour Cloud Analysis Method" van het rapport "Vapour cloud formation, experiments and modelling" van de Health and Safety Executive uit 2012 verhoudt zich niet met de omschrijving omdat dit hoofdstuk geen betrekking heeft op de mogelijkheid van het ontstaan van een explosieve dampwolk buiten een tankput, maar binnen een tankput aan de voet van de tank. Bovendien is dit document niet bedoeld om te kunnen bepalen of maatregelen tegen het ontstaan van een explosieve dampwolk zijn vereist.
Verder betoogt Hexion dat de rechtbank heeft miskend dat met een menselijke operator een adequate overvulbeveiliging kan worden bereikt, zodat deze vorm van overvulbeveiliging niet slechts als tijdelijke oplossing aanvaardbaar is.
Hexion keert zich voorts zich tegen de gestelde termijn waarbinnen de voorgeschreven overvulbeveiliging moet zijn gerealiseerd. De rechtbank heeft deze termijn zelf voorziend verlengd tot 1 juli 2019, maar die datum is willekeurig gekozen. Deze verlenging is nog altijd onvoldoende om te voorkomen dat Hexion, ter uitvoering van dit vergunningvoorschrift, onevenredig hoge kosten moet maken doordat het voor het aanbrengen van overvulbeveiligingen zal moeten vooruitlopen op het reguliere inspectie- en onderhoudsprogramma, aldus Hexion. Gelet op het ook volgens het deskundigenbericht zeer geringe risico op een overvulincident acht zij de gestelde termijn dan ook onevenredig kort.
9.1.    Vergunningvoorschrift 15.16.2, zoals gewijzigd bij de aangevallen uitspraak, luidt:
"Tanks met klasse 1 producten of toxische producten (gevaarszinnen H330 en H 331) moeten uiterlijk 1 juli 2019 zijn uitgevoerd met een fysiek onafhankelijke instrumentele overvulbeveiliging die bij het bereiken van het hoogst toelaatbare vloeistofniveau in de tank de toevoer naar de tank doet stoppen.
Tanks met klasse 2 en 3 producten met een opslagtemperatuur groter dan het vlamput + ((T vlampunt - 30) / 2,33) moeten uiterlijk 1 juli 2019 zijn uitgevoerd met een fysiek onafhankelijke instrumentele overvulbeveiliging die bij het bereiken van het hoogst toelaatbare vloeistofniveau in de tank de toevoer naar de tank doet stoppen.
Er moet een methodiek worden gehanteerd die de samenhang tussen de risico’s, vastgesteld middels veiligheidsstudies, en (de betrouwbaarheid van de) instrumentatie en bijbehorende maatregelen aantoont en documenteert. De betrouwbaarheid van de instrumentatie en bijbehorende maatregelen moet in relatie staan tot het veiligheidsrisico. De methodiek behoort te worden toegepast alleen met het doel om de benodigde betrouwbaarheid van de maatregelen (waaronder de fysiek onafhankelijke instrumentele overvulbeveiliging) af te stemmen op het risico.
Een fysiek onafhankelijke instrumentele overvulbeveiliging mag voor de klasse 1, 2 en 3 producten achterwege blijven indien wordt aangetoond dat er zich geen Buncefield-scenario kan voordoen. Hiervoor kan vergunninghouder schriftelijk een gemotiveerd verzoek indienen bij het bevoegd gezag binnen een termijn van zes maanden na het in werking treden van deze vergunning. Er mag pas gebruik worden gemaakt van de ontheffing na het verkrijgen van de schriftelijke goedkeuring.
Onder een Buncefield-scenario wordt verstaan het ontstaan van een dampwolk met een concentratie > 100 % LEL buiten de tankput. Dit moet worden aangetoond op basis van hoofdstuk 11, appendix 1: Vapour Cloud Analyses Method van het rapport Vapour cloud formation, experiments and modelling, uitgebracht door de Health and Safety Executive in 2012. Hierbij moet in de berekening worden uitgegaan van een buitentemperatuur van 12°C en een relatieve vochtigheid van 83%.
Opslagtanks moeten gedurende de periode dat deze fysiek onafhankelijke instrumentele overvulbeveiliging ontbreekt een overvulbeveiliging hebben, waarvan de betrouwbaarheid van de instrumentatie en bijbehorende maatregelen in relatie staan tot het veiligheidsrisico en waarbij de tussenkomst van een operator als een "independent protection layer (IPL)" tijdelijk is toegestaan.
Onder fysiek onafhankelijke wordt verstaan:
- Los van niveaumeting;
- Apart stuursignaal.
Onder overvulbeveiliging wordt verstaan:
- Elk systeem dat de toevoer tot de tank automatisch doet stoppen zonder tussenkomst van een operator."
9.2.    Het college heeft toegelicht dat het incident dat zich op de olieterminal van Buncefield heeft voorgedaan weliswaar de aanleiding heeft gevormd voor het stellen van vergunningvoorschrift 15.16.2, maar dat met dat vergunningvoorschrift niet is beoogd om uitsluitend een dergelijk incident te voorkomen. Zoals het college in zijn incidenteel hoger beroep naar voren heeft gebracht, is het doel van het vergunningvoorschrift om het ontstaan van toxische dampwolken en brandbare en explosieve dampwolken als gevolg van overvulling van tanks te voorkomen door voor tanks die zijn bestemd voor zekere stoffen een fysiek onafhankelijke overvulbeveiliging voor te schrijven. De Afdeling acht aannemelijk dat het ontstaan van een explosieve dampwolk met een concentratie van meer dan 100% LEL (lower explosion limit) buiten de tankput niet uitsluitend onder de omstandigheden zoals aan de orde bij het incident op de olieterminal van Buncefield tot veiligheidsrisico's leidt. Uit hetgeen Hexion naar voren heeft gebracht, mede onder verwijzing naar het rapport van Gexcon, is de Afdeling niet gebleken dat het risico op het ontstaan van een toxische of brandbare en explosieve dampwolk als gevolg van overvulling van tanks op zichzelf bij de inrichting van Hexion niet te verwachten is. De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college geen vergunningvoorschriften ter voorkoming daarvan mocht stellen.
Dit betekent voorts dat de door Hexion gestelde omstandigheid dat de omschrijving van Buncefield-scenario in het vergunningvoorschrift niet strookt met het incident dat zich op de olieterminal van Buncefield heeft voorgedaan, er niet toe leidt dat het college het vergunningvoorschrift niet had mogen stellen. Daarbij ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat Hexion als gevolg van de omschrijving wordt belemmerd in haar mogelijkheden om zich te beroepen op de in het vergunningvoorschrift vervatte uitzonderingsbepaling. Ook voor zover de omschrijving afwijkt van wat zich op de olieterminal van Buncefield heeft voorgedaan, is de omschrijving op zichzelf niet onduidelijk. De verwijzing naar hoofdstuk 11, appendix 1, van het rapport van de Health and Safety Executive uit 2012 leidt niet tot een ander oordeel. Deze appendix bevat onder meer een beschrijving van een stap in de rekenmethodiek die is aangeduid als "Volume flow rate and concentration of the cloud leaving the bund". Hexion stelt dan ook ten onrechte dat deze appendix uitsluitend ziet op dampwolken binnen de tankput aan de voet van de tank.
9.3.    Het college heeft verder toegelicht dat het heeft bepaald dat de te realiseren permanente overvulbeveiliging niet afhankelijk mag zijn van een operator, oftewel van menselijk ingrijpen, omdat de betrouwbaarheid van een operator volgens hem geringer is dan die van een automatisch systeem. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het college op deze wijze de grenzen van zijn beslissingsruimte heeft overschreden. In het in beroep uitgebrachte deskundigenbericht staat dat de maatregel is gebaseerd op een breed gedragen consensus onder deskundigen en in de literatuur dat de betrouwbaarheid van een instrumentele maatregel in de regel hoger is dan die van een operator als "line of defence". Hexion heeft geen omstandigheden aangevoerd die aanleiding geven om niettemin te twijfelen aan de juistheid van het standpunt van het college.
9.4.    De rechtbank heeft zelf in de zaak voorzien door de aan het vergunningvoorschrift verbonden termijn, die door het college was gesteld op 1 januari 2018 voor tanks met klasse 1-producten of toxische producten en 1 januari 2019 voor tanks met klasse 2 en 3-producten, te wijzigen in 1 juli 2019.
Onder verwijzing naar hetgeen hiervoor onder 3.6 is overwogen, overweegt de Afdeling dat het aan Hexion is om aannemelijk te maken dat het redelijkerwijs niet mogelijk is om binnen de gestelde termijn aan het vergunningvoorschrift te voldoen. In hetgeen Hexion heeft aangevoerd heeft de rechtbank terecht geen reden gevonden om een langere termijn te stellen die Hexion de gelegenheid bood om het aanbrengen van overvulbeveiligingen te combineren met het reguliere inspectie- en onderhoudsprogramma. De rechtbank heeft in de bespreking in het deskundigenbericht van hetgeen Hexion naar voren heeft gebracht terecht geen aanleiding voor een dergelijk oordeel gevonden. In het deskundigenbericht staat dat met de bestaande maatregelen met betrekking tot het voorkomen van overvullen wordt voldaan aan het vergunningvoorschrift en dat deze maatregelen dus voor een beperkte tussenperiode voor de betreffende tanks te beschouwen zijn als BBT vanwege de naar verwachting geringe kans dat een overvulincident zich daadwerkelijk in de tussenliggende periode zal voordoen. Hieruit volgt niet dat de kans op een overvulincident op zichzelf als zodanig laag wordt ingeschat, dat het onevenredig moet worden geacht om geen langere termijn te gunnen. Verder heeft Hexion niet aannemelijk gemaakt dat het binnen de termijn voldoen aan dit vergunningvoorschrift, zo nodig met afwijking van het reguliere inspectie- en onderhoudsprogramma, zodanig hoge kosten met zich brengt, dat om die reden een langere termijn had moeten worden gegund. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat niet in geschil is dat het aantal tanks dat op grond van het vergunningvoorschrift van een overvulbeveiliging moet worden voorzien en waarbij Hexion niet met succes zal kunnen aantonen dat zich geen Buncefield-scenario in de zin van het vergunningvoorschrift zal kunnen voordoen, beperkt is. Hexion heeft niet inzichtelijk gemaakt dat het inspectie- en onderhoudsprogramma, voor zover nodig, niet hieraan zou kunnen worden aangepast. Hierbij heeft de rechtbank terecht niet van belang geacht dat Hexion uit eigen beweging bij het inspectie- en onderhoudsprogramma ook andere tanks van een overvulbeveiliging wil voorzien. De Afdeling neemt tot slot in aanmerking dat het college in zijn schriftelijke reactie onbetwist heeft gesteld dat Hexion op basis van het vergunningvoorschrift kan kiezen voor een vorm van overvulbeveiliging die kan worden gerealiseerd zonder dat de tank daarvoor buiten gebruik moet worden gesteld.
9.5.    De betogen tegen vergunningvoorschrift 15.16.2 falen.
Vergunningvoorschriften 15.5.1 en 15.5.2 (opvangvolume tankputten)
10.    Ter zitting heeft Hexion de hogerberoepsgrond dat niet alle in de vergunningvoorschriften 15.5.1 en 15.5.2 genoemde tankputten tot de inrichting van Hexion behoren, ingetrokken.
11.    Hexion betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de vergunningvoorschriften 15.5.1 en 15.5.2 strengere eisen stellen dan voorheen, toen bij de opvangcapaciteit nog geen rekening hoefde te worden gehouden met een blusschuimlaag. Dit maakt een kostbare reconstructie van de tankputten noodzakelijk om een marginale extra capaciteit te realiseren, terwijl onduidelijk is op grond waarvan het college dit noodzakelijk acht. Dit geldt te meer nu volgens Hexion bij haar geen tankputbrand en dus ook geen blusschuim in de tankput is te verwachten, gelet op de eigenschappen van de vloeistoffen die Hexion opslaat. Verder heeft de rechtbank volgens haar miskend dat de in de vergunningvoorschriften gebruikte term "bluswater" onduidelijk is. Ook voert Hexion aan dat de vergunningvoorschriften ten onrechte uitgaan van een volume bluswater dat in een uur in de tankput kan worden gebracht, nu op grond van NFPA 11 en het bedrijfsbrandweerrapport van Hexion van een blustijd van 20 tot 30 minuten kan worden uitgegaan. Tot slot acht Hexion de in vergunningvoorschrift 15.5.2 gegunde termijn van zes maanden onredelijk kort.
11.1.    Vergunningvoorschrift 15.5.1 luidt na de aangevallen uitspraak:
"Uiterlijk 6 maanden na in werking treden van de vergunning moeten de tankputten D10, E11, U900, E3 Noord en U1100 Oost elk 100% van het grootste werkvolume van een tank in betreffende tankput kunnen bevatten aangevuld met het volume van de schuimlaag om uitdamping en ontbranding van stoffen te voorkomen.
De opvangcapaciteit van de tankputten E1 Noord, E2 Noord, E8/E9, E10, E13, E17 en U1100 West moet elk ten minste gelijk zijn aan de inhoud van de grootste tank vermeerderd met de grootste van de volgende twee volumina:
- 10% van het volume van de overige tanks (inclusief tanks kleiner dan 150 m3 en tanks met niet verwarmde klasse 4 en/of niet brandbare vloeistoffen) in die tankput;
- het volume bluswater dat volgens de in de vergunning vereiste capaciteit in één uur in de tankput kan worden gebracht.
Bij de bepaling van de opvangcapaciteit moet rekening worden gehouden met het volume dat wordt ingenomen door andere elementen in de tankput zoals terpen, fundaties en andere opslagvoorzieningen. Het werkvolume wordt bepaald door het niveau waarbij de hoogteniveau-alarmering wordt geactiveerd. De dikte van de schuimlaag is afhankelijk van het type schuim en moet door het bedrijf worden onderbouwd op basis van een erkende norm zoals NFPA 11."
Vergunningvoorschrift 15.5.2 luidt:
"In verband met mogelijk optredende golfslag door wind, moet rekening worden gehouden met additionele dijkhoogte. Hiertoe moet binnen 6 maanden na in werking treden van de vergunning de hoogte van de tankputdijk, zoals deze volgt uit voorschrift 15.5.1, zijn verhoogd met 15 cm, tenzij kan worden aangetoond met een numeriek golfmodel dat dit niet nodig is."
11.2.    Zoals het college ter zitting naar voren heeft gebracht, heeft het bij het stellen van deze vergunningvoorschriften aansluiting gezocht bij voorbeeldvoorschrift 5.3 in de tabel. Daarbij heeft het beoogd maatwerk te leveren door alleen voor enkele gespecificeerde tankputten een opvangcapaciteit voor te schrijven. Het belang van dit voorschrift is volgens het college gelegen in het voorkomen dat vloeistoffen bij een calamiteit uit de tankput kunnen stromen. Volgens hem is een tankputbrand bij Hexion niet uit te sluiten en zijn de vergunningvoorschriften bovendien van belang om uitdamping van stoffen te voorkomen, zoals ook in vergunningvoorschrift 15.5.1 is vermeld. Met de vergunningvoorschriften is beoogd te waarborgen dat ook blusschuim niet uit de tankput kan stromen, omdat het in dat geval niet langer effectief de vloeistof in de put zal afdekken. Onder de term "bluswater" moet dan ook mede blusschuim worden begrepen.
Hetgeen Hexion heeft gesteld biedt geen aanleiding om te twijfelen aan de toelichting door het college. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het college deze vergunningvoorschriften in redelijkheid heeft mogen stellen. In de omstandigheid dat de vergunningvoorschriften slechts strekken tot het realiseren van een geringe toename van de opvangcapaciteit heeft het college geen reden hoeven te vinden om af te zien van deze vergunningvoorschriften, aangezien een volledig toereikende opvangcapaciteit van essentieel belang is om overstroming van vloeistoffen of blusschuim bij calamiteiten te voorkomen. Daarbij heeft het college erop gewezen dat Hexion aan de vergunningvoorschriften niet alleen kan voldoen door de tankputwand op te hogen, maar ook door het werkvolume van in de betreffende tankput aanwezige tanks terug te brengen. Gelet hierop valt niet in te zien dat de gestelde termijn van zes maanden onredelijk kort is.
Voor zover Hexion betoogt dat de vergunningvoorschriften ten onrechte uitgaan van een volume bluswater dat in een uur in de tankput kan worden gebracht, heeft zij deze grond voor het eerst in hoger beroep aangevoerd, overigens zonder deze nader met stukken te onderbouwen. Nu er ook wat betreft dit betoog geen reden is waarom het niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, dient ook dit betoog buiten beschouwing te blijven.
11.3.    De betogen tegen de vergunningvoorschriften 15.5.1 en 15.5.2 falen.
Het incidenteel hoger beroep van het college
Vergunningvoorschrift 11.66
12.    Het college betoogt dat de rechtbank, zelf voorziend, vergunningvoorschrift 11.66 op onjuiste wijze heeft gewijzigd. De passage "klassen 1 en 2" had volgens hem moeten luiden: "klassen 1 en/of 2".
12.1.    Vergunningvoorschrift 11.66 luidt na de aangevallen uitspraak:
"Op locaties waar overeenkomstig het (goedgekeurde) brandveiligheidsplan verhoogde brandrisico’s met stoffen van de klassen 1 en 2 aanwezig zijn (zoals pompputten/-plaatsen en verladingsplaatsen) moeten stationaire voorzieningen aanwezig zijn om brandoverslag te voorkomen. Voorzieningen die bestemd zijn voor schuimsuppletie moeten voldoende capaciteit hebben om de gehele oppervlakte (of compartiment geschikt voor de opvang van het scenario) te voorzien van een schuimlaag conform NFPA 11.
Brandbestrijdingsvoorzieningen anders dan stationaire voorzieningen zoals bijvoorbeeld mobiele bestrijding met de bedrijfsbrandweer zijn ook mogelijk indien deze aanpak is beschreven in het goedgekeurde brandveiligheidsplan."
12.2.    Het betoog slaagt. De Afdeling ziet geen aanleiding voor twijfel dat de rechtbank heeft beoogd het vergunningvoorschrift van toepassing te laten zijn op locaties waar verhoogde brandrisico's met stoffen van klassen 1 en/of 2 aanwezig zijn, zoals dat ook in andere vergunningvoorschriften is geformuleerd. Hexion heeft zich ook niet verzet tegen het betoog van het college. De Afdeling zal de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij is bepaald hoe de tekst van vergunningvoorschrift 11.66 komt te luiden, vernietigen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling bepalen dat de tekst van vergunningvoorschrift 11.66 komt te luiden zoals in het dictum weergegeven.
Vergunningvoorschrift 15.12.2
13.    Het college betoogt dat vergunningvoorschrift 15.12.2, zoals dat na de uitspraak luidt, ten onrechte nog een verwijzing bevat naar vergunningvoorschrift 2.6, dat met de uitspraak is komen te vervallen.
13.1.    Vergunningvoorschrift 15.12.2 luidt na de aangevallen uitspraak:
"Tanks met een vast dak moeten uiterlijk 01-01-2021 zodanig zijn geconstrueerd dat bij overdruk de verbinding tussen de wand en de bodem van de tank niet kan bezwijken en dat tevens de tankwand intact blijft.
De constructie moet zodanig zijn dat overdruk in de dampruimte buiten de ontwerpspecificaties wordt voorkomen en af kan worden gevoerd. Dit betreft een beveiliging op de volgende twee aspecten:
- Overdruk als gevolg van aanstraling van buitenaf, lekkage van een stoomspiraal etc. zoals beschreven in API 2000 versie 2000, sectie 4.3.3.2 of in NEN-EN-ISO 28300:2008;
- Overdruk als gevolg van een explosieve verbranding van damp in de tank. Voor explosieve verbranding van damp in de tank geldt dat de tank hiervoor constructief moet voldoen aan API 650, appendix F, NEN EN 14015, appendix K, en BS 2654, appendix F.
- Voor tanks met een diameter kleiner dan 12,5 meter die niet constructief beveiligd zijn ("frangible joint") moet een risicostudie worden uitgevoerd en indien noodzakelijk moeten maatregelen genomen worden in overeenstemming met de EEMUA 180 benadering.
De uitkomst van de in voorschrift 2.6 bedoelde studie moet in acht worden genomen bij de Programmering van het realiseren van benodigde voorzieningen."
13.2.    Ook dit betoog slaagt. De rechtbank heeft vergunningvoorschrift 2.6 vernietigd, zodat de verwijzing naar dat vergunningvoorschrift en de op basis daarvan aanvankelijk uit te voeren studie had moeten worden geschrapt. De Afdeling zal de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij is bepaald hoe de tekst van vergunningvoorschrift 15.12.2 komt te luiden, vernietigen. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling bepalen dat de tekst van vergunningvoorschrift 15.12.2 komt te luiden zoals in het dictum weergegeven.
Slotoverwegingen
14.    Het hoger beroep van Hexion is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij is bepaald hoe de tekst van de vergunningvoorschriften 11.66 en 15.12.2 komt te luiden. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
15.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep van Hexion B.V. ongegrond;
II.    verklaart het incidenteel hoger beroep van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland gegrond;
III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 29 januari 2018 in zaak nr. 17/331, voor zover daarbij is bepaald hoe de tekst van de vergunningvoorschriften 11.66 en 15.12.2 komt te luiden;
IV.    bepaalt dat de tekst van de vergunningvoorschriften 11.66 en 15.12.2 als volgt komt te luiden:
Vergunningvoorschrift 11.66:
"Op locaties waar overeenkomstig het (goedgekeurde) brandveiligheidsplan verhoogde brandrisico’s met stoffen van de klassen 1 en/of 2 aanwezig zijn (zoals pompputten/-plaatsen en verladingsplaatsen) moeten stationaire voorzieningen aanwezig zijn om brandoverslag te voorkomen. Voorzieningen die bestemd zijn voor schuimsuppletie moeten voldoende capaciteit hebben om de gehele oppervlakte (of compartiment geschikt voor de opvang van het scenario) te voorzien van een schuimlaag conform NFPA 11.
Brandbestrijdingsvoorzieningen anders dan stationaire voorzieningen zoals bijvoorbeeld mobiele bestrijding met de bedrijfsbrandweer zijn ook mogelijk indien deze aanpak is beschreven in het goedgekeurde brandveiligheidsplan."
Vergunningvoorschrift 15.12.2:
"Tanks met een vast dak moeten uiterlijk 01-01-2021 zodanig zijn geconstrueerd dat bij overdruk de verbinding tussen de wand en de bodem van de tank niet kan bezwijken en dat tevens de tankwand intact blijft.
De constructie moet zodanig zijn dat overdruk in de dampruimte buiten de ontwerpspecificaties wordt voorkomen en af kan worden gevoerd. Dit betreft een beveiliging op de volgende twee aspecten:
- Overdruk als gevolg van aanstraling van buitenaf, lekkage van een stoomspiraal etc. zoals beschreven in API 2000 versie 2000, sectie 4.3.3.2 of in NEN-EN-ISO 28300:2008;
- Overdruk als gevolg van een explosieve verbranding van damp in de tank. Voor explosieve verbranding van damp in de tank geldt dat de tank hiervoor constructief moet voldoen aan API 650, appendix F, NEN EN 14015, appendix K, en BS 2654, appendix F.
- Voor tanks met een diameter kleiner dan 12,5 meter die niet constructief beveiligd zijn ("frangible joint") moet een risicostudie worden uitgevoerd en indien noodzakelijk moeten maatregelen genomen worden in overeenstemming met de EEMUA 180 benadering."
V.    bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VI.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. D.A.C. Slump, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Witsen
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 september 2019
727.