ECLI:NL:RVS:2020:97
Raad van State — Uitspraak 


201900626/1/A2.
Datum uitspraak: 15 januari 2020
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 4 januari 2019 in zaken nrs. 18/1546 en 18/1547 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 10 november 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de zorg- en huurtoeslag van [appellante] over het berekeningsjaar 2016 definitief vastgesteld op nihil.
Bij besluit van 21 november 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten zorg- en huurtoeslag over het berekeningsjaar 2017 vastgesteld op € 178,00 respectievelijk € 665,00.
Bij onderscheiden besluiten van 19 februari 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] tegen de besluiten van 10 november 2017 en 21 november 2017 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 januari 2019 heeft de rechtbank de door [appellante] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 november 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J. Eliya, advocaat [NAAM](Ov), en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken en mr. M. Remers, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Aan [appellante] is met ingang van 14 maart 2014 een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd verleend. Deze verblijfsvergunning is bij besluit van 7 maart 2016 met ingang van de datum van verlening ingetrokken. Bij dat besluit is aan [appellante] ook een inreisverbod voor de duur van twee jaar uitgevaardigd. Op 23 oktober 2017 heeft zij een herhaalde asielaanvraag ingediend.
1.1.    Deze zaak gaat met name over de vraag of zij door het instellen van beroep tegen het besluit van 7 maart 2016 en het instellen van hoger beroep, rechtmatig verblijf had tot 23 oktober 2017 en daarom tot deze datum recht heeft op zorg- en huurtoeslag.
Besluitvorming
2.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft bij besluit van 10 november 2017 de zorg- en huurtoeslag van [appellante] over 2016 definitief vastgesteld op nihil. Bij besluit van 21 november 2017 heeft de dienst de voorschotten zorg- en huurtoeslag over 2017 vastgesteld op € 178,00 respectievelijk € 665,00. Bij besluiten van 19 februari 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het tegen de besluiten van 10 en 21 november 2017 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. De dienst heeft aan de besluiten ten grondslag gelegd dat uit gegevens van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) blijkt dat aan [appellante] voor de periode van 1 januari 2016 tot 23 oktober 2017 de verblijfscode 98 is toegekend, wat betekent dat zij geen rechtmatig verblijf heeft gehad in die periode. Voor de periode 23 oktober 2017 tot en met 31 december 2017 is haar verblijfscode 32, wat betekent dat zij in procedure is voor een asielvergunning voor bepaalde tijd. Daarom heeft zij volgens de Belastingdienst/Toeslagen in deze periode wel recht op zorg- en huurtoeslag.
Oordeel van de rechtbank
3.    De rechtbank heeft overwogen dat uit de door de Belastingdienst/Toeslagen overgelegde van de IND afkomstige stukken in samenhang met hetgeen door de dienst ter zitting is toegelicht, blijkt dat aan [appellante] in het tijdvak van 1 januari 2016 tot en met 22 oktober 2017 in de basisregistratie personen de verblijfsrechtelijke code 98 (geen verblijfstitel) was toegekend en aansluitend tot en met 31 december 2017 de code 32 (in procedure voor vergunning bepaalde tijd asiel). Anders dan [appellante] heeft betoogd, impliceren deze codes geen rechtmatig verblijf in Nederland op grond waarvan aanspraak kan worden gemaakt op toeslagen. Nu zij haar stelling dat zij rechtmatig verblijf heeft, niet verder heeft onderbouwd en uit de stukken van de IND het tegendeel blijkt, kan zij niet worden gevolgd in het standpunt dat aanspraak kan worden gemaakt op toeslagen.
Wettelijk kader
4.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Hoger beroep en beoordeling ervan
5.    [appellante] betoogt in hoger beroep dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Belastingdienst/Toeslagen zich ten onrechte heeft gebaseerd op de door de IND verstrekte verblijfscode 98 voor de periode van 1 januari 2016 tot 23 oktober 2017. Zij voert aan dat zij tegen het asielbesluit van 7 maart 2016 beroep en vervolgens hoger beroep heeft ingesteld. In het besluit van 7 maart 2016 is vermeld dat het instellen van beroep opschortende werking heeft ten aanzien van de gevolgen en de inhoud van het besluit. Daarnaast heeft zij op 23 oktober 2017 een herhaalde asielaanvraag ingediend. Zij had dan ook in 2016 en in 2017 rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8 van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000). Gelet op artikel 9, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) heeft zij dientengevolge recht op zorg- en huurtoeslag over de jaren 2016 en 2017. [appellante] verwijst daarbij naar de uitspraak van de Afdeling van 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:929.
Verder voert zij, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:828, aan dat de Belastingdienst/Toeslagen artikel 9, eerste lid, van de Awir verkeerd heeft uitgelegd. De strekking van dat artikel is dat vreemdelingen die rechtmatig verblijf hebben gehad in Nederland lopende de procedures over hun voortgezette verblijfsrecht aanspraak behouden op dezelfde voorzieningen als waarop zij aanspraak konden maken tijdens hun rechtmatig verblijf. Een andere lezing, waarvoor [appellante] geen steun vindt in de wetsgeschiedenis, leidt ertoe dat rechtsbescherming geen nuttig effect heeft en voorzieningen op eigen risico worden ontvangen. De door de Belastingdienst/Toeslagen gegeven uitleg van artikel 9, eerste lid, van de Awir is niet verenigbaar met het Unierecht. [appellante] voert in dit verband aan dat in de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof van Justitie) is uitgemaakt dat er aanspraak op voorzieningen blijft bestaan lopende de procedures over het verblijfsrecht. Steun voor dit standpunt vindt zij in de arresten van het Hof van Justitie van 18 december 2014, Moussa Abdida, ECLI:EU:C:2014:2435, punt 57, en 24 juni 2015, H.T., ECLI:EU:C:2015:413, punt 98. Uit deze jurisprudentie leidt [appellante] af dat zij recht heeft op zorg- en huurtoeslag over de berekeningsjaren 2016 en 2017. De jurisprudentie van het Hof van Justitie rechtvaardigt volgens haar het standpunt dat de effectieve rechtsbescherming vereist dat beroep tegen het besluit van 7 maart 2016 automatisch schorsende werking heeft. Ter zitting heeft [appellante] toegelicht dat zij ook rechtmatig verblijf had vóór 7 maart 2016, omdat het (afwijzende) asielbesluit nog niet in rechte vaststond.
5.1.    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling mag de Belastingdienst/Toeslagen zich in beginsel baseren op de verblijfscodes die door de IND zijn verstrekt (vergelijk de uitspraken van 21 oktober 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BK0811, onder rechtsoverweging 2.3.2, waar de rechtbank terecht naar heeft verwezen, en 19 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1087, onder rechtsoverweging 7). Indien een vreemdeling concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid van de aan hem toegekende verblijfstitelcode naar voren heeft gebracht, dient de Belastingdienst/Toeslagen nader onderzoek te doen naar de juistheid van die verblijfscode.
5.2.    Gelet op artikel 82, eerste lid, van de Vw 2000 schort het instellen van beroep tegen het asielbesluit van 7 maart 2016 de rechtsgevolgen van dat besluit op. Dit is ook vermeld in dat besluit, maar dit betekent niet dat [appellante] rechtmatig verblijf had. Bij dat besluit is immers tegen haar ook een inreisverbod uitgevaardigd. Gelet op het bepaalde in artikel 66a, zesde lid, van de Vw 2000 had zij daarom geen rechtmatig verblijf. De door [appellante]  ter zitting aangevoerde omstandigheden dat het besluit van 7 maart 2016 nog niet in rechte vaststond en dat zij ook tegen het inreisverbod beroep heeft ingesteld, leiden niet tot het oordeel dat zij anders dan voortvloeit uit artikel 66a, zesde lid, rechtmatig verblijf had. Zie in dit verband onder meer de uitspraken van de Afdeling van 6 april 2016, onder rechtsoverweging 3.3.1, ECLI:NL:RVS:2016:929, en 8 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:613, onder rechtsoverweging 4.1. Verder heeft het instellen van hoger beroep in asielzaken geen automatisch schorsende werking (zie de uitspraken van de Afdeling van 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:457 en ECLI:NL:RVS:2019:505).
5.3.    [appellante] voert dus ten onrechte aan dat zij door het instellen van beroep tegen het besluit van 7 maart 2016 en het instellen van hoger beroep rechtmatig verblijf had tot 23 oktober 2017. De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich voor die periode dan ook terecht gebaseerd op de door de IND verstrekte verblijfscode 98.
Het betoog faalt.
6.    [appellante] betoogt in hoger beroep dat zij ten onrechte niet is gehoord in de bezwaarfase. Bij brief van 15 januari 2018 heeft de dienst haar laten weten dat zij de gelegenheid heeft om haar bezwaar mondeling  toe te lichten. Op 6 februari 2018 heeft zij telefonisch contact gehad met een medewerker van de Belastingdienst/Toeslagen. Hij vertelde [appellante] dat er te laat bezwaar is ingediend en als dat bezwaar tijdig ingediend was, het niet gericht was tegen een besluit maar tegen een aanmaning. Ook vertelde hij haar dat het bezwaarschrift van 18 december 2017 niet was ontvangen. [appellante] heeft gevraagd om toezending van het bezwaarschrift dat de Belastingdienst/Toeslagen wel heeft ontvangen. De medewerker van de dienst beloofde dat hij haar een kopie ervan zou sturen en dat er een nieuwe afspraak zou worden gemaakt om haar te horen. Tot grote verbazing van [appellante] werd zij, zonder nader te zijn gehoord, verrast door de twee besluiten op bezwaar van 19 februari 2018. In deze besluiten werd ook met geen woord gerept over voorgaande communicatie en de telefonisch gemaakte afspraken. Deze besluiten kunnen volgens [appellante] dan ook wegens strijdigheid met het beginsel van hoor en wederhoor en met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, niet in stand blijven. Ter zitting heeft zij toegelicht dat de inhoud van het telefoongesprek niet overeenkomt met wat in de brief van 15 januari 2018 is vermeld en dat het voor haar niet duidelijk was dat zij had moeten reageren op die brief.
6.1.    Gelet op artikel 7:3, aanhef en onder d, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) mag de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellante] vragen om binnen een gestelde termijn aan te geven of zij wil worden gehoord. Bij brief van 15 januari 2018 heeft de dienst dat gedaan. [appellante] is verzocht om vóór 31 januari 2018 door middel van een bijgevoegd formulier te laten weten of zij wil worden gehoord. In de brief staat dat als voor die datum geen reactie is ontvangen, de dienst ervan uitgaat dat zij haar bezwaar niet mondeling wil toelichten. [appellante] heeft niet door middel van het formulier laten weten of zij wil worden gehoord. Verder heeft het telefoongesprek, waarnaar zij heeft verwezen, naar eigen zeggen plaatsgevonden op 6 februari 2018 en dus na 31 januari 2018. Daarnaast heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat de medewerker van de Belastingdienst/Toeslagen telefonisch heeft toegezegd dat er een nieuwe afspraak zou worden gemaakt om haar te horen, of dat de inhoud van het gesprek niet overeenkomt met wat er in de brief van 15 januari 2018 staat. Dat het voor haar niet duidelijk was dat zij had moeten reageren op die brief en anders niet zou worden gehoord, kan, gelet op de inhoud van die brief, niet worden gevolgd. Gelet op het voorgaande heeft de Belastingdienst/Toeslagen in dit geval van het horen mogen afzien.
Het betoog faalt.
7.    [appellante] betoogt verder dat de Belastingdienst/Toeslagen ten onrechte de door haar aangevoerde bijzondere omstandigheden niet in zijn afweging heeft betrokken en geen aanleiding heeft gezien om artikel 9, eerste lid, van de Awir buiten toepassing te laten. De weigering van de voortzetting van de zorg- en huurtoeslag is in strijd met artikel 8 en 14 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Ter zitting heeft [appellante] toegelicht dat de omstandigheden dat zij een alleenstaande vrouw is uit Irak en dat zij bij terugkeer een onmenselijke behandeling kan verwachten, ten onrechte niet in de overwegingen zijn betrokken. Dit geldt ook voor haar medische situatie.
7.1.    Zoals volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer voormelde uitspraak van 29 maart 2017, onder rechtsoverweging 21) kan de onthouding van voorzieningen aan een vreemdeling onder zeer bijzondere omstandigheden in een concreet geval in strijd zijn met artikel 14 van het EVRM, gelezen in verbinding met artikel 8 van dat verdrag, in welk geval artikel 9, eerste lid, van de Awir, gelet op artikel 94 van de Grondwet, buiten toepassing moet worden gelaten.
7.2.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat in wat [appellante] heeft aangevoerd geen zeer bijzondere omstandigheden zijn gelegen die ertoe leiden dat de besluiten op bezwaar van 19 februari 2018 moeten worden aangemerkt als strijdig met artikel 14 van het EVRM, gelezen in samenhang met artikel 8 van dat verdrag. De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat artikel 9, eerste lid, van de Awir in dit geval niet buiten toepassing hoefde te worden gelaten.
Het betoog faalt.
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.S. Sanchit-Premchand, griffier.
w.g. Borman    w.g. Sanchit-Premchand
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 januari 2020
691.
BIJLAGE - Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 7:3
Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien:
[…]
d. de belanghebbende niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn verklaart dat hij gebruik wil maken van het recht te worden gehoord […]
[…]
Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
Artikel 9
1. Indien aan een vreemdeling tijdens een rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8, onderdelen a tot en met e, en l, van de Vreemdelingenwet 2000 een tegemoetkoming is toegekend, heeft de omstandigheid dat hij aansluitend aan dit verblijf rechtmatig houdt in de zin van artikel 8, onderdeel g of h, van die wet niet tot gevolg dat hij daardoor zijn aanspraak verliest op eenzelfde tegemoetkoming gedurende de periode van laatstgenoemd verblijf.
[…]
Vreemdelingenwet 2000
Artikel 8
De vreemdeling heeft in Nederland uitsluitend rechtmatig verblijf:
[…]
c. op grond van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 28;
[…]
h. in afwachting van de beslissing op een bezwaarschrift of een beroepschrift, terwijl bij of krachtens deze wet of op grond van een rechterlijke beslissing uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven totdat op het bezwaarschrift of het beroepschrift is beslist;
[…]
j. indien tegen de uitzetting beletselen bestaan als bedoeld in artikel 64;
[…]
Artikel 10
1. De vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft, kan geen aanspraak maken op toekenning van verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen bij wege van een beschikking van een bestuursorgaan. […]
[…]
Artikel 45
1. De beschikking waarbij een aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, als bedoeld in artikel 28, of voor onbepaalde tijd, bedoeld in artikel 33, wordt afgewezen, geldt als terugkeerbesluit, tenzij reeds eerder een terugkeerbesluit tegen de vreemdeling is uitgevaardigd en aan de daaruit voortvloeiende terugkeerverplichting niet is voldaan, en heeft van rechtswege tot gevolg dat:
a. de vreemdeling niet langer rechtmatig in Nederland verblijft tenzij een andere rechtsgrond voor rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8 van toepassing is;
b. de vreemdeling Nederland uit eigen beweging dient te verlaten binnen de in artikel 62 gestelde termijn, bij gebreke waarvan de vreemdeling kan worden uitgezet;
c. de verstrekkingen voorzien bij of krachtens de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers of een ander wettelijk voorschrift dat soortgelijke verstrekkingen regelt worden beëindigd op de bij of krachtens die wet of dat wettelijk voorschrift voorziene wijze en binnen de daartoe gestelde termijn;
d. de ambtenaren belast met het toezicht op vreemdelingen ommekomst van de termijn waarbinnen de vreemdeling Nederland uit eigen beweging dient te verlaten, bevoegd zijn elke plaats te betreden, daaronder begrepen een woning zonder toestemming van de bewoner, teneinde de vreemdeling uit te zetten;
e. de ambtenaren belast met het toezicht op vreemdelingen bevoegd zijn na ommekomst van de termijn als bedoeld in onderdeel c een onroerende zaak gedwongen te ontruimen teneinde het onderdak of het verblijf in de woonruimte als verstrekking geboden, bedoeld in onderdeel c, te beëindigen.
2. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing indien:
[…]
b. een verblijfsvergunning is ingetrokken of niet verlengd.
3. De in het eerste lid bedoelde gevolgen van de beschikking treden niet in zolang het beroep van de vreemdeling de werking van de beschikking opschort.
[…]
8. De beschikking, bedoeld in het eerste lid, kan tevens een inreisverbod inhouden.
[…]
Artikel 66a
[…]
6. In afwijking van artikel 8 kan de vreemdeling jegens wie een inreisverbod geldt of die is gesignaleerd ter fine van weigering van de toegang geen rechtmatig verblijf hebben, met uitzondering van het rechtmatig verblijf:
a. van de vreemdeling die een eerste aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 28 heeft ingediend, zolang op die aanvraag nog niet is beslist;
b. bedoeld in artikel 8, onder j, en
c. van de vreemdeling wiens uitzetting op grond van een rechterlijke beslissing achterwege dient te blijven totdat op het bezwaarschrift of beroepschrift is beslist.
[…]
Artikel 82
1. De werking van het besluit omtrent een verblijfsvergunning wordt opgeschort totdat de beroepstermijn is verstreken of, indien beroep is ingesteld, op het beroep is beslist.
[…]
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 8. Recht op eerbiediging van privé, familie- en gezinsleven
1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
Artikel 14. Verbod van discriminatie
Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.