ECLI:NL:RVS:2019:2831
Raad van State — Uitspraak 


201808396/1/A1.
Datum uitspraak: 21 augustus 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Den Haag,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 4 september 2018 in zaak nr. 18/2238 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
Procesverloop
Bij besluit van 2 november 2017 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het inpandig veranderen van de eengezinswoning aan de [locatie] te Den Haag (hierna: het perceel) tot vier appartementen.
Bij besluit van 13 februari 2018 heeft het college het door de Stichting Bewonersorganisatie Archipel & Willemspark daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 2 november 2017 herroepen en alsnog een omgevingsvergunning geweigerd.
Bij uitspraak van 4 september 2018 heeft de rechtbank het door
[appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 augustus 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. [NAAM]. P.M. Waszink en mr. H.Z. Butt, beiden advocaat [NAAM]n Haag, en [gemachtigde A], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.J.F.P. Larive-Bonsen, zijn verschenen. Voorts is ter zitting als partij gehoord Stichting Bewonersorganisatie Archipel & Willemspark, vertegenwoordigd door [gemachtigde B].
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] is eigenaar van de eengezinswoning op het perceel. De eengezinswoning bestaat uit een begane grond en drie verdiepingen. Hij heeft een omgevingsvergunning aangevraagd om de eengezinswoning te splitsen in vier appartementen, waarbij een appartement is voorzien op de begane grond en op elk van de drie verdiepingen. Nadat het college aanvankelijk een omgevingsvergunning had verleend voor het bouwplan, heeft het college de omgevingsvergunning bij het besluit op bezwaar alsnog geweigerd. Het college heeft aan de weigering ten grondslag gelegd dat het beoogde gebruik van het appartement op de bovenste verdieping niet voldoet aan het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Archipelbuurt e.o." (hierna: het bestemmingsplan), omdat ingevolge de planregels van de ter plaatse geldende bestemming "Gemengd - 4" een woning minimaal één bouwlaag dient te beslaan. Omdat de bovenste verdieping volgens het college een kap is en daardoor geen bouwlaag als bedoeld in het bestemmingsplan, is het bouwplan in strijd met dat plan. Omdat het college geen medewerking wil verlenen aan afwijking van dit onderdeel van het bestemmingsplan, heeft het de omgevingsvergunning geweigerd. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning op goede gronden heeft geweigerd. Hiertegen is door [appellant] hoger beroep ingesteld.
Is de bovenste verdieping aan te merken als kap of bouwlaag?
2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de omgevingsvergunning op goede gronden heeft geweigerd. Daartoe voert hij aan dat het bouwplan niet in strijd is met artikel 7.5, onder b, van de planregels, omdat de bovenste verdieping geen kap is. De rechtbank heeft ten onrechte uitsluitend gekeken naar de aan de buitenkant gemeten hellingshoek, terwijl volgens hem zowel de inwendige als uitwendige hellingshoek van belang is bij beantwoording van de vraag of sprake is van een kap. Volgens hem is de gemiddelde hellingshoek tussen de hellingshoek aan de buitenkant en de hellingshoek aan de binnenkant bepalend. Verder voert hij aan dat de rechtbank ten onrechte geen gewicht heeft toegekend aan de omstandigheid dat slechts een klein deel van de dakconstructie aan de achterzijde een hellingshoek van 75˚ heeft, terwijl een groot deel van de dakconstructie aan de achterzijde een hellingshoek van 90˚ heeft. Bovendien zijn deze delen niet bedoeld om het gebouw aan de bovenzijde af te dekken. Omdat de hellingshoeken van de dakconstructie variëren stelt hij onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 28 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1054, dat hierin een reden is gelegen om uit te gaan van de gemiddelde hellingshoek.
2.1.    Artikel 7.5, onder b, van de planregels luidt:
"bij gebruik voor wonen dient een woning minimaal een bouwlaag te beslaan, tenzij ten tijde van de vaststelling van dit plan meer woningen per bouwlaag aanwezig waren, dan wel vergund zijn. Deze meerdere woningen blijven in dat geval toegestaan;"
In artikel 1.26 is het begrip "bouwlaag" als volgt gedefinieerd:
"een doorlopend gedeelte van een gebouw, dat door op gelijke of nagenoeg gelijke hoogte liggende vloeren of balklagen is begrensd, zulks met uitsluiting van een onderbouw, kap of kapverdieping."
In artikel 1.62 is het begrip "kap" als volgt gedefinieerd:
"een bouwkundige constructie, uitwendig bestaande uit twee of meer hellende dakschilden onder een hellingshoek van elk tenminste 15o en ten hoogste 75o  ten opzichte van het horizontale vlak, bedoeld om een gebouw aan de bovenzijde af te dekken."
2.2.    In hoger beroep is niet meer in geschil dat de hellingshoek aan de buitenkant van een deel van de dakconstructie 75˚ is.
2.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat de hellingshoek van de buitenkant van de dakconstructie bepalend is voor de vraag of sprake is van een kap als bedoeld in artikel 1.62 van de planregels. Weliswaar volgt uit het woord uitwendig in de tekst van artikel 1.62 op zich nog niet direct dat uitsluitend de uitwendige hellingshoek bepalend is voor de vraag of sprake is van een kap, maar aangezien in dat artikel wordt verwezen naar de uitwendige constructie, is dat wel een logische uitleg van dat artikel. Verder heeft de rechtbank daarbij terecht van belang geacht dat een binnenmuur zodanig kan zijn of worden aangepast door plaatsing van extra wanden of stucwerk, dat de binnenkant geen reëel beeld geeft van de uitwendige dakconstructie. Weliswaar bestaat in theorie ook de mogelijkheid om een hellingshoek aan de buitenkant te wijzigen, maar dat is voor onderhavige situatie niet relevant, aangezien moet worden uitgegaan van de situatie zoals die is aangevraagd en vaststaat dat de hellingshoek van de hellende dakschilden in dit geval 75˚ is. Voor de stelling van [appellant] dat uitgegaan moet worden van de gemiddelde hellingshoek tussen de hellingshoek van de buitenkant en de hellingshoek van de binnenkant van de dakconstructie ziet de Afdeling in de planregels geen aanknopingspunten.
Evenmin ziet de Afdeling in het door [appellant] aangevoerde een reden om uit te gaan van de gemiddelde hellingshoek vanwege het feit dat de geveldelen van de woning aan de buitenkant verschillende hellingshoeken hebben. De tekst van artikel 1.62 van de planregels geeft daarvoor op zichzelf geen aanleiding. Uit de tekst van artikel 1.62 van de planregels volgt, zoals het college ter zitting ook heeft toegelicht, dat als een  bouwkundige constructie uitwendig uit twee of meer hellende dakschilden met een hellingshoek van tenminste 15o en ten hoogste 75o bestaat, er sprake is van een kap, ongeacht de grootte van de dakschilden. De definitie van kap geeft ook geen grond voor het oordeel dat daarvan pas sprake is als het dominante of grootste deel van de constructie bestaat uit dakschilden met een dergelijke hellingshoek. Anders dan in de uitspraak van de Afdeling van 28 maart 2018 het geval was, is hier voorts geen sprake van een gebogen kap waarbij de hellingshoek niet op alle punten dezelfde is. In dit geval verschillen de dakdelen weliswaar van elkaar, maar zijn de dakdelen geen gebogen constructie. De dakdelen hebben een rechte constructie, zodat de hellingshoek goed meetbaar is, hetgeen ook in het in opdracht van [appellant] opgestelde deskundigenrapport is gebeurd.
De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat de omstandigheden dat een gedeelte van de achtergevel niet bedoeld is om het gebouw af te dekken en dat de twee hellende gedeeltes van de achtergevel elk slechts ongeveer 0,50 m zijn van de totale breedte van de achtergevel, niet maken dat de dakconstructie niet onder de definitie van artikel 1.62 van de planregels valt. Bij de vraag of sprake is van een bouwlaag als bedoeld in artikel 1.26 van de planregels dient het gehele appartement op de derde verdieping en alle dakdelen in aanmerking te worden genomen. Aangezien het appartement twee hellende dakschilden heeft met aan de buitenkant een hellingshoek van 75˚ heeft de rechtbank in de omstandigheid dat een deel van de gevel aan de achterzijde een hellingshoek heeft van meer dan 75˚ terecht geen aanleiding gezien het geheel niet als kap in de zin van artikel 1.62 van de planregels aan te merken.
Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat het appartement op de bovenste verdieping is gelegen in een kap. Er is daarom geen sprake van een bouwlaag als bedoeld in artikel 1.26 van de planregels. Dit betekent dat het bouwplan in strijd is met artikel 7.5, onder b, van de planregels.
Het betoog faalt.
Is de weigering van de omgevingsvergunning onredelijk en onevenredig?
3.    [appellant] betoogt dat indien de bovenste verdieping wel aangemerkt zou moeten worden als kap, het onredelijk en onevenredig is dat het college heeft geweigerd omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan. Daartoe voert hij aan dat de hellingshoek maar voor een deel van de dakconstructie op 1˚ niet voldoet aan het bestemmingsplan en dat het appartement een hoog afwerkingsniveau heeft. Door het hoge afwerkingsniveau voldoet het bouwplan aan het doel van artikel 7.5, onder b, van de planregels, namelijk het waarborgen dat sprake is van een volwaardige woning.
3.1.    De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort in dit geval tot de bevoegdheid van het college, waarbij het college beleidsruimte heeft. De rechter toetst of het college in redelijkheid tot zijn besluit om omgevingsvergunning te weigeren heeft kunnen komen.
3.2.    Het college heeft zich in het besluit van 13 februari 2018 op het standpunt gesteld dat artikel 7.5, onder b, van de planregels een wezenlijk onderdeel vormt van het bestemmingsplan en dat het daarom geen medewerking wil verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan. Ter zitting heeft het college daarover toegelicht dat het bepaalde in artikel 7.5, onder b, van de planregels van het bestemmingsplan tot stand is gekomen na uitgebreid overleg met de Stichting Bewonersorganisatie Archipel & Willemspark en dat het veel waarde hecht aan het behoud van grote, zelfstandige woningen in de Archipelbuurt. Ten aanzien van de door [appellant] gewenste splitsing van de eengezinswoning wil het college daarom strikt vasthouden aan de in artikel 7.5, onder b, van de planregels neergelegde regel dat een woning minimaal een bouwlaag dient te beslaan. Bovendien vreest het college ongewenste precedentwerking als in dit geval van de grens van 75o wordt afgeweken.
Gelet op de door het college gegeven toelichting waarom het niet wenst mee te werken aan afwijking van artikel 7.5, onder b, van de planregels van het bestemmingsplan heeft het college in redelijkheid kunnen weigeren om de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen.
Het betoog faalt.
Gelijkheidsbeginsel
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren, aangezien er 14 gelijke gevallen zijn waarin sprake is van woningen met een schuine afdekking en een hellingshoek van vermoedelijk 75˚ of minder die in het bestemmingsplan zijn gelegen.
4.1.    Dit betoog faalt. Het college heeft ter zitting overtuigend toegelicht dat de door [appellant] genoemde gevallen geen gelijke gevallen zijn. Het college heeft daarbij aangegeven dat in het geval van Balistraat 46B weliswaar omgevingsvergunning is verleend voor een vergelijkbare situatie, maar dat deze omgevingsvergunning onterecht is verleend. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:320) strekt het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet zo ver dat het college een gemaakte fout moet herhalen. Wat betreft het geval van Riouwstraat 191 heeft het college aangegeven dat er in de kap al een woning aanwezig was, zodat dit op grond van artikel 7.5, onder b, van de planregels was toegestaan en ten aanzien van Javastraat 142-2 heeft het college aangegeven dat dit pand in 2010 was gekocht, zodat de splitsing van dit pand binnen een andere categorie van de beleidsregels valt. Wat betreft het geval Balistraat 105 heeft het college toegelicht dat op die aanvraag niet het huidige, maar het vorige bestemmingsplan van toepassing was. De Afdeling stelt vast dat deze gevallen geen met onderhavig geval gelijke gevallen zijn. Ook in de overige door [appellant] genoemde gevallen is niet gebleken van een gelijk geval waarbij het college in afwijking van artikel 7.5, onder b, van de planregels een omgevingsvergunning heeft verleend.
Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college door het weigeren van de omgevingsvergunning in dit geval het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden.
Het betoog faalt.
Conclusie
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
w.g. Michiels
lid van de enkelvoudige kamer
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2019
457-855.