ECLI:NL:RVS:2019:3474
Raad van State — Uitspraak 


201809283/1/V6.
Datum uitspraak: 16 oktober 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 25 oktober 2018 in zaak nr. 18/2224 in het geding tussen:
[wederpartij]
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 7 september 2017 heeft de minister [wederpartij] een boete opgelegd van € 1.250,00 wegens het niet naleven van artikel 7, eerste lid, van de Wet inburgering (hierna: de Wi). Bij aanvulling van 17 november 2017 heeft de minister bepaald dat [wederpartij] moet beginnen met het terugbetalen van de lening voor het volgen van een inburgeringscursus.
Bij besluit van 13 februari 2018 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover het de hoogte van de boete betreft en deze vastgesteld op € 250,00.
Bij uitspraak van 25 oktober 2018 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 13 februari 2018 vernietigd en het besluit van 7 september 2017 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 september 2019, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. E.H.A. van den Berg, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. E.C. Gelok, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2.    Bij brief van 2 juni 2014 heeft de minister [wederpartij] meegedeeld dat hij inburgeringsplichtig is, dat zijn inburgeringstermijn op 4 april 2014 is gestart en dat hij voor 3 april 2017 aan deze plicht moet hebben voldaan. De minister heeft de inburgeringstermijn ambtshalve met 12 weken verlengd tot 26 juni 2017, omdat [wederpartij] langere tijd in een asielzoekerscentrum heeft verbleven. Aangezien [wederpartij] niet voor die datum aan de inburgeringsplicht heeft voldaan, heeft de minister hem bij besluit van 7 september 2017 een boete opgelegd van € 1.250,00. Omdat [wederpartij] niet op tijd is ingeburgerd, moet hij ook de lening van € 7.452,80 die hij bij Dienst Uitvoering Onderwijs heeft afgesloten terugbetalen. Bij besluit van 13 februari 2018 heeft de minister de boete gematigd tot € 250,00, omdat [wederpartij] alle inburgeringsexamens één keer binnen de inburgeringstermijn heeft gedaan en omdat hij meer dan 300 lesuren aan de inburgering heeft besteed. De minister heeft de terugbetalingsplicht van de lening gehandhaafd.
De uitspraak van de rechtbank
3.    De rechtbank heeft het beroep van [wederpartij] gegrond verklaard. De opgelopen vertraging van vier maanden is weliswaar mede het gevolg van beslissingen die [wederpartij] zelf heeft genomen, maar gelet op de volgende omstandigheden treft [wederpartij] volgens de rechtbank geen verwijt en had de minister de inburgeringstermijn met toepassing van artikel 7b, derde lid, aanhef en onder a, van de Wi (ambtshalve) moeten verlengen. Zo heeft [wederpartij] nadat hij inburgeringsplichtig was geworden, 18 weken en 3 dagen in een asielzoekerscentrum verbleven. De minister heeft de inburgeringstermijn slechts met 12 weken verlengd. Verder hoefde [wederpartij] slechts in te burgeren op taalniveau A2, maar heeft hij gekozen voor de cursus op niveau NT2 bij de Vrij Universiteit (hierna: de VU), zodat hij de studie economie aan de VU zou kunnen volgen. [wederpartij] kon pas in februari 2015 beginnen aan de cursus NT2 bij de VU. Vervolgens heeft [wederpartij] een aantal lessen aan de VU gevolgd en is hij ook voor een deel van deze cursus geslaagd. Uiteindelijk is [wederpartij] gestopt met zijn poging bij de VU niveau NT2 te halen en is hij overgestapt naar een andere aanbieder van inburgeringscursussen, waarna hij in april 2017 het staatsexamen NT2 heeft gedaan. Voor de onderdelen lezen, schrijven en spreken was [wederpartij] geslaagd, voor het onderdeel luisteren niet. De minister heeft niet weersproken dat [wederpartij] op de eerst mogelijke datum, 12 september 2017, herexamen heeft gedaan. Op 17 oktober 2017 heeft hij vernomen dat hij hiervoor is geslaagd, zodat de inburgeringstermijn met 4 maanden is overschreden. Met het slagen voor het staatsexamen NT2 heeft [wederpartij] een hoger niveau behaald dan bij het inburgeringsexamen wordt geëist. De minister heeft voorts niet weersproken dat indien [wederpartij] ervoor had gekozen om het inburgeringsexamen op het lagere niveau A2 te behalen, hij niet langer aanspraak zou maken op een lening om een cursus op hoger niveau te volgen. Verder heeft [wederpartij] geen begeleiding bij de inburgering gekregen. Tot slot verwijst de rechtbank naar een brief van de minister van 2 juli 2018 (Kamerstukken II 2017/2018, 32 824, nr. 223), waarin onder meer is opgenomen dat veel inburgeraars onvoldoende in staat zijn om aan alle verwachtingen en eisen die aan hen worden gesteld met betrekking tot het organiseren van hun inburgering te voldoen. Onder deze omstandigheden heeft de minister volgens de rechtbank de boete ten onrechte opgelegd en ten onrechte bepaald dat [wederpartij] de lening voor het volgen van een inburgeringscursus moet terugbetalen.
Ontvankelijkheid van het hoger beroep
4.    [wederpartij] betoogt dat het hoger beroep is ingesteld door de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Deze minister is geen partij in het geschil, waardoor het hoger beroep niet-ontvankelijk dient te worden verklaard, aldus [wederpartij].
4.1.    De regeling met betrekking tot de beroepstermijn, neergelegd in artikel 8:1, gelezen in samenhang met de artikelen 6:7 en 6:11 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), brengt met zich dat de identiteit van degene namens wie hoger beroep wordt ingesteld, voor afloop van de hogerberoepstermijn kenbaar moet zijn. Aan dat vereiste is in dit geval voldaan, omdat het hogerberoepschrift namens de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is ondertekend. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 21 november 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3819). Dat in de aanhef van het hoger beroep de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap is vermeld moet worden aangemerkt als een kennelijke verschrijving.
Het betoog faalt.
Het hoger beroep van de minister
5.    De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij de inburgeringstermijn met toepassing van artikel 7b, derde lid, aanhef en onder a, van de Wi zodanig had moeten verlengen dat [wederpartij] met die verlengde termijn tijdig had voldaan aan zijn inburgeringsplicht. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [wederpartij] geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig behalen van het inburgeringsexamen, omdat de vertraging van 4 maanden mede het gevolg is van beslissingen die [wederpartij] zelf heeft genomen.
5.1.    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wi (Kamerstukken II 2011/12, 33 086, nr. 3, blz. 3) volgt dat de verantwoordelijkheid voor inburgering bij de inburgeringsplichtige wordt gelegd. Dit betekent dat het tot de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeringsplichtige behoort om te bepalen hoe hij aan zijn inburgeringsplicht voldoet en dat hij daarvoor zelf de kosten draagt. De lening moet, behoudens uitzonderingen, in zijn geheel worden terugbetaald.
5.2.    Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 7, eerste lid, van de Wi om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Awb, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de minister bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
5.3.    In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor indien de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij al wat redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen.
5.4.    De minister heeft ter zitting van de Afdeling verklaard dat hij er nu van uitgaat dat [wederpartij] voor 11 augustus 2017 aan zijn inburgeringsplicht had moeten voldoen, omdat [wederpartij] 18 weken en 3 dagen in een asielzoekerscentrum heeft verbleven. De minister voert namelijk tegenwoordig het beleid waarbij voor asielmigranten bij een langdurig verblijf in een asielzoekerscentrum de inburgeringstermijn wordt verlengd met een periode die gelijk is aan de duur van de periode gelegen tussen de datum van bekendmaking van het verblijfsrecht en de datum van ingang van het adres in de basisregistratie personen.
[wederpartij] heeft zich op 6 oktober 2014 aangemeld voor de cursus NT2 aan de VU. [wederpartij] kon pas op 16 februari 2015 aan deze cursus beginnen. De minister heeft zich in beginsel terecht op het standpunt gesteld dat het op de weg van [wederpartij] lag om een cursus te zoeken met een kortere wachttijd, maar vervolgens heeft de minister het standpunt dat [wederpartij] eerder aan een dergelijke cursus had kunnen beginnen, zowel in de besluitvormingsfase, de beroepsfase als desgevraagd ter zitting niet onderbouwd. Verder heeft de minister het ter zitting ook niet onaannemelijk geacht dat [wederpartij] alleen in februari en september kon beginnen met de cursus NT2 aan de VU, terwijl hij evenmin aannemelijk heeft gemaakt dat [wederpartij] al in september 2014 kon starten met deze cursus.
Gelet op het voorgaande heeft [wederpartij] aannemelijk gemaakt dat de in 2014 en 2015 opgelopen vertraging niet aan hem is toe te rekenen. In zoverre heeft de rechtbank terecht overwogen dat de minister de inburgeringstermijn met toepassing van artikel 7b, tweede en derde lid, van de Wi (ambtshalve) had moeten verlengen. Hij heeft als gevolg van deze vertraging feitelijk minder dan drie jaar de tijd gehad om aan zijn inburgeringsplicht te voldoen, terwijl een inburgeringsplichtige ingevolge artikel 7b, eerste lid, van de Wi hiervoor drie jaar de tijd zou moeten krijgen. Gelet hierop valt het [wederpartij] niet te verwijten dat hij niet voor 11 augustus 2017 aan zijn inburgeringsplicht heeft voldaan. Daar komt bij dat [wederpartij] op 17 oktober 2017, dus binnen drie jaar na de start van de cursus NT2 aan de VU in februari 2015, het inburgeringsexamen heeft gehaald. Gelet op dit samenstel van feiten en omstandigheden heeft de rechtbank terecht, zij het op andere gronden, overwogen dat de minister de boete ten onrechte heeft opgelegd en dat de minister ten onrechte heeft bepaald dat [wederpartij] de lening voor het volgen van de inburgeringscursus moet terugbetalen. De overige omstandigheden die de rechtbank zoals weergegeven onder 3 bij haar oordeel heeft betrokken, wat daar ook van zij, kunnen hieraan niet afdoen.
Het betoog faalt.
Conclusie
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd, zij het met verbetering van de gronden waarop deze rust. De minister moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizend vierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III.    bepaalt dat van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een griffierecht van € 508,00 (zegge: vijfhonderdacht euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, griffier.
w.g. Troostwijk    w.g. Groenendijk
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2019
164-876.
BIJLAGE
Wet inburgering
Artikel 7
1. De inburgeringsplichtige behaalt:
a. het inburgeringsexamen, of
b. een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c.
[…].
Artikel 7b
1. De inburgeringsplichtige behaalt binnen drie jaar de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c.
[…]
3. Onze Minister verlengt de termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid: a. indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig behalen van deze onderdelen van het inburgeringsexamen,
[…].
Artikel 31
1. Onze Minister legt een bestuurlijke boete op aan de inburgeringsplichtige die de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, niet binnen de in artikel 7b, eerste lid, genoemde termijn, of de met toepassing van artikel 7b, derde lid, of van de krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels verlengde termijn, heeft behaald.
[…].
Besluit inburgering
Artikel 4.13
[…]
3. Aan vreemdelingen als bedoeld in artikel 4.1a, derde lid, die op of na 1 januari 2013 inburgeringsplichtig zijn geworden, wordt volledige kwijtschelding van de schuld ambtshalve verleend indien:
a. het participatieverklaringstraject, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdeel a, van de wet, is afgerond en de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, van de wet, zijn behaald;
b. een vrijstelling van de inburgeringsplicht van toepassing is op grond van artikel 5 van de wet; of
c. ontheffing is verleend van de inburgeringsplicht als bedoeld in artikel 6, eerste tot en met derde lid, van de wet.
4. De kwijtschelding, bedoeld in het derde lid, wordt slechts verleend indien de omstandigheid, bedoeld in onderdeel a, b of c, zich heeft voorgedaan binnen de termijn, genoemd in artikel 7a, eerste lid, van de wet respectievelijk de termijn, genoemd in artikel 7b, eerste lid, van de wet of de met toepassing van artikel 7a, derde lid, van de wet respectievelijk artikel 7b, derde lid, van de wet of de bij of krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de wet verlengde termijn.