ECLI:NL:RVS:2019:2888
Raad van State — Uitspraak 


201806453/1/A3.
Datum uitspraak: 28 augustus 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Rederij Lovers B.V., gevestigd te Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 22 juni 2018 in zaak nr. 17/1312 in het geding tussen:
Rederij Lovers
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 1 juli 2016 heeft het college Rederij Lovers een ligplaatsvergunning verleend om met het bedrijfsvaartuig Hollands Glorie tot 1 januari 2020 ligplaats in te nemen in de Westkom van het Open Havenfront aan de Prins Hendrikkade 20B te Amsterdam.
Bij besluit van 17 januari 2017 heeft het college het door Rederij Lovers daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 juni 2018 heeft de rechtbank het door Rederij Lovers daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Rederij Lovers hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 mei 2019, waar Rederij Lovers, vertegenwoordigd door mr. L.W. Tellegen en mr. S. Levelt, beiden advocaat [NAAM], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. E.G. Blees, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Rederij Lovers heeft een ligplaats voor de Hollands Glorie in de Westkom van het Open Havenfront. Het innemen van die ligplaats is voor 18 december 1996 aangevangen. Rederij Lovers zet samen met het bedrijf DHL de Hollands Glorie in voor het leveren van post. Nadat post is overgeladen op de Hollands Glorie halen fietskoeriers van DHL de post op om te bezorgen in het centrum van Amsterdam. Op 29 januari 2016 is aan Rederij Lovers een exploitatievergunning voor de Hollands Glorie verleend, die op 15 juni 2016 is omgezet in een exploitatievergunning voor onbepaalde tijd.
Op 6 november 2014 heeft Rederij Lovers een aanvraag ingediend om een ligplaatsvergunning voor het innemen van een ligplaats met de Hollands Glorie in de Westkom van het Open Havenfront. Bij besluit van 12 augustus 2015 heeft het college een ligplaatsvergunning geweigerd. Bij het besluit van 1 juli 2016 is het besluit van 12 augustus 2015 ingetrokken en is op grond van artikel 2.4.1 van de Verordening op het binnenwater 2010 (hierna: de Vob) een ligplaatsvergunning voor bepaalde tijd, tot 1 januari 2020, verleend.
Bij het besluit van 17 januari 2017 heeft het college, onder overneming van het advies van de gemeentelijke bezwaarschriftencommissie van 12 januari 2017, het besluit van 1 juli 2016 gehandhaafd. Het college is van mening dat de aangevraagde ligplaatsvergunning een schaarse vergunning is. Omdat de vraag naar ligplaatsvergunningen groter is dan het aanbod is er sprake van fysieke schaarste. Daarnaast is in het besluit "Instelling beëindiging vergunningverlening bedrijfsvaartuigen binnenstad en havenatlasgebied" van het college van 17 december 1996 (hierna: het Instellingsbesluit) een plafond neergelegd voor het aantal te verlenen ligplaatsvergunningen. Omdat een ligplaatsvergunning een schaarse vergunning is, dient die volgens het college voor bepaalde tijd te worden verleend. De ligplaatsvergunning is verleend tot 1 januari 2020, omdat de gemeente Amsterdam voornemens is om zogeheten a-locaties, zoals het Open Havenfront, met ingang van die datum vrij te maken en opnieuw te verdelen. Daarmee wil de gemeente onder meer nieuwkomers op de markt meer ruimte bieden en een nieuw zogeheten beprijzingssysteem introduceren. Rederij Lovers beoogt met de voorliggende procedure een ligplaatsvergunning voor onbepaalde tijd te krijgen.
Aangevallen uitspraak
2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de aangevraagde vergunning een schaarse vergunning is. Er zijn 123 ligplaatsvergunningen verleend voor passagiers- en bedrijfsvaartuigen in het gebied Stadsdeel Centrum en het Open Havenfront. Deze gebieden komen nagenoeg overeen met het vergunningengebied, het zogeheten vergunningengebied I, waar 309 exploitatievergunningen zijn verleend voor passagiers- en bedrijfsvaartuigen. Aannemelijk is dat een groot deel van de houders van een exploitatievergunning bij voorkeur een ligplaatsvergunning wil voor vergunningengebied I. Indien een ligplaats vrijkomt, zal naar verwachting een groot deel van de houders van een exploitatievergunning een ligplaatsvergunning aanvragen. Omdat het aanbod aan ligplaatsvergunningen minder is dan de vraag, zal er fysieke schaarste zijn. Daarnaast is niet van belang dat het innemen van een ligplaats geen economische activiteit is, zoals Rederij Lovers stelt, omdat schaarse vergunningen voor zowel economische als niet-economische activiteiten kunnen worden verleend. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het college de ligplaatsvergunning in redelijkheid tot 1 januari 2020 heeft kunnen verlenen. Daarbij is van belang dat een schaarse vergunning in beginsel niet voor onbepaalde tijd kan worden verleend. Het college heeft bij het vaststellen van de duur van de ligplaatsvergunning in aanmerking mogen nemen dat medio 2019 nieuw beleid zal zijn ontwikkeld over ligplaatsen, waarbij meer prioriteit wordt gegeven aan passagiersvaartuigen, aldus de rechtbank.
Wettelijk kader
3.    Artikel 1.2.6, eerste lid, van de Vob luidt: "Een vergunning of ontheffing kan voor bepaalde of onbepaalde tijd worden verleend."
Artikel 2.4.1, eerste lid, luidt: "Het is verboden, zonder of in afwijking van vergunning van het college met een bedrijfsvaartuig ligplaats in te nemen. De vergunning is persoons-, ligplaats-, bedrijfs- en vaartuiggebonden."
Hoger beroep
4.    Rederij Lovers betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de aangevraagde ligplaatsvergunning een schaarse vergunning is, omdat er fysieke schaarste is aan ligplaatsvergunningen. Daartoe voert zij aan dat het voor de vraag of er sprake is van fysieke schaarste niet van belang is of het aantal verleende exploitatievergunningen groter is dan het aantal verleende ligplaatsvergunningen. Bovendien zal het aantal aanvragen om een ligplaatsvergunning naar verwachting niet groter zijn dan het verleende aantal exploitatievergunningen. In de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal van 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1847, is vermeld dat de schaarste van het aantal vergunningen noodzakelijkerwijs moet voortvloeien uit de schaarste van de hulpbron. Het college heeft de omvang van de hulpbron onjuist vastgesteld, omdat het gehele binnenwater van de gemeente de hulpbron is en niet alleen het water in het Stadsdeel Centrum en het Open Havenfront. Daarnaast zijn ligplaatsvergunningen volgens Rederij Lovers ook niet beleidsmatig schaars. In het Instellingsbesluit of de Vob is geen plafond vastgesteld voor het aantal te verlenen ligplaatsvergunningen. Verder heeft de rechtbank niet onderkend dat een ligplaatsvergunning geen vergunning is voor een economische activiteit. Het innemen van een ligplaats is geen economische activiteit. Indien er geen economische activiteiten worden verricht, is vergunningverlening voor onbepaalde tijd mogelijk en dient daarbij aan het belang van rechtszekerheid overwegende betekenis te worden toegekend. Daarbij wijst Rederij Lovers erop dat de Hollands Glorie reeds vanaf 1996 ligplaats inneemt in het Open Havenfront. Ook heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het college de ligplaatsvergunning tot 1 januari 2020 heeft mogen verlenen. Het a-locatiebeleid, dat niet is neergelegd in een beleidsregel, is niet voldoende concreet en aan dat beleid wordt ook geen uitvoering gegeven. Het innemen van een ligplaats aan de Prins Hendrikkade 20B, ter hoogte van een fietsbrug, staat verder niet in de weg aan het a-locatiebeleid. Het college wil met dat beleid alleen de steigers op a-locatie vrijmaken en verdelen en ter plaatse van de fietsbrug wordt in de regel niet op- of afgestapt. Voorts kan een andere houder van een ligplaatsvergunning geen gebruik maken van de ligplaats, zolang Rederij Lovers privaatrechtelijk gerechtigd is daarvan gebruik te maken. Tot slot verdraagt een ligplaatsvergunning voor bepaalde tijd zich niet met recente besluiten om ligplaatsvergunningen voor tien jaar te verlenen, aldus Rederij Lovers.
4.1.    In de uitspraak van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2927, heeft de Afdeling overwogen dat zij de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal deelt dat in het Nederlands recht een rechtsnorm geldt die ertoe strekt dat bij de verdeling van schaarse vergunningen door het bestuur op enigerlei wijze aan potentiële gegadigden ruimte moet worden geboden om naar de beschikbare vergunningen mee te dingen. Uit deze rechtsnorm vloeit voort dat schaarse vergunningen in beginsel niet voor onbepaalde tijd, maar alleen tijdelijk kunnen worden verleend. In de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal van 25 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1421, die in die zaak is verzocht, wordt onder schaarse vergunningen het volgende verstaan:
"Schaarse vergunningen zijn een species van het genus schaarse publieke rechten. Tot de groep van schaarse publieke rechten behoren behalve vergunningen, andere schaarse overheidstoestemmingen, zoals concessies, ontheffingen of vrijstellingen, schaarse verhandelbare publieke rechten, zoals emissierechten of quota, en schaarse subsidies of andere financiële aanspraken. […]
Volgens een algemeen (en ook door mij) gehanteerde definitie is sprake van schaarse publieke rechten "als de som van de omvang van de aanvragen het aantal beschikbare publieke rechten overtreft". […] Deze definitie impliceert dat het aantal beschikbare publieke rechten beperkt is en dat voor wat betreft het aantal te verlenen rechten een maximum of plafond bestaat. Dat plafond kan voortvloeien uit de schaarste aan beschikbare natuurlijke hulpbronnen (fysieke schaarste) of aan bruikbare technische mogelijkheden (technische schaarste), maar kan ook om beleidsmatige redenen worden vastgesteld."
Bij het Instellingsbesluit heeft het college besloten dat aanvragen om een ligplaatsvergunning voor nieuwe bedrijfsvaartuigen die ingediend zijn na 18 december 1996 worden afgewezen. In het Instellingsbesluit staat dat het college bezig is nieuw beleid te ontwikkelen omtrent vergunningverlening voor bedrijfsvaartuigen. In dit verband acht het college noodzakelijk dat eerst wordt overgegaan tot eventuele legalisering van aanwezige bedrijfsvaartuigen en tot beoordeling van reeds ingediende aanvragen. Pas na de ordening op het water kan worden bezien in hoeverre uitbreiding van ligplaatsen voor bedrijfs- en woonfuncties op het water te realiseren is. Om duidelijkheid te verschaffen worden nieuwe aanvragen voorlopig afgewezen, aldus het Instellingsbesluit. Rederij Lovers stelt dat ligplaatsvergunningen voor nieuwe bedrijfsvaartuigen nog steeds worden verleend. Uit het Instellingsbesluit volgt volgens haar alleen dat aanvragers aan de voorwaarden van dit besluit dienen te voldoen om in aanmerking te komen voor een ligplaatsvergunning. Die stelling van Rederij Lovers is niet juist. Uit het Instellingsbesluit volgt dat alleen aanvragen om ligplaatsvergunningen die voor 18 december 1996 waren ingediend voor bedrijfsvaartuigen die op deze datum ligplaats hadden in de binnenstad of het Havenatlasgebied in beginsel kunnen worden toegewezen. Omdat uit het Instellingsbesluit volgt dat voor het aantal te verlenen ligplaatsvergunningen een plafond bestaat, is de Afdeling van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de aangevraagde ligplaatsvergunning een schaarse vergunning is. Of er sprake is van fysieke schaarste omdat de vraag naar ligplaatsvergunningen groter is dan het aanbod, kan daarom buiten bespreking blijven.
4.2.    Zoals in de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal van 25 mei 2016 staat, bestaat er voor de tijdelijkheid van een vergunning principieel minder reden indien een vergunning geen betrekking heeft op een economische activiteit, omdat van een onevenredige bevoordeling van gegadigden in economische zin geen sprake is. Ingevolge artikel 2.4.1, eerste lid, van de Vob is het verboden, zonder of in afwijking van een vergunning van het college met een bedrijfsvaartuig ligplaats in te nemen. De vergunning is persoons-, ligplaats-, bedrijfs- en vaartuiggebonden. In de toelichting op artikel 2.4.1 van de Vob staat dat bedrijfsvaartuigen gericht moeten zijn op het uitoefenen van watergebonden activiteiten of de aan- of afvoer van materialen over water om voor vergunning in aanmerking te komen. Vaststaat dat de Hollands Glorie wordt ingezet voor post- en pakketbezorging door DHL en dat dit vaartuig voor een economische activiteit wordt gebruikt. Bovendien is een ligplaats voor de Hollands Glorie een noodzakelijke voorziening, omdat het overladen van post niet binnen een kort tijdsbestek kan plaatsvinden. Omdat uit de toelichting op artikel 2.4.1 van de Vob volgt dat een ligplaatsvergunning alleen voor een economische activiteit wordt verleend en met de Hollands Glorie economische activiteiten worden verricht, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de ligplaatsvergunning voor de Hollands Glorie een vergunning is voor een economische activiteit.
4.3.    Omdat de aangevraagde ligplaatsvergunning een schaarse vergunning is voor een economische activiteit heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat die in beginsel niet voor onbepaalde duur kan worden verleend. De Afdeling komt vervolgens toe aan de vraag of het college de duur van de vergunning mocht beperken tot 1 januari 2020.
4.4.    In de Nota Varen in Amsterdam uit 2013 (hierna: de Nota Varen) staat dat de gemeente Amsterdam ernaar streeft om het gebruik van het binnenwater van Amsterdam voor een veelheid aan dynamische functies te versterken. Het doel is te komen tot een optimaal nautisch gebruik van het binnenwater, waarbij er evenwicht is tussen de belangen van de bewoners, de ondernemers en de bezoekers van de stad. Het gaat om een aanpak waarin kwaliteit, toegankelijkheid, veiligheid, duurzaamheid en beperking van overlast de kern zijn, aldus de Nota Varen. Het Programmaplan Varen - Passagiersvaart 2015-2018 (hierna: het Programmaplan) bevat maatregelen om het beleid, zoals neergelegd in de Nota Varen, op korte termijn verder te kunnen uitwerken en uitvoeren. In het Programmaplan staat dat de bestaande situatie van exclusief gebruik door reders van op- en afstaplocaties op de populairste locaties in het centrum van Amsterdam wordt gewijzigd. Na inventarisatie van de eigendomssituatie worden deze
a-locaties zoveel mogelijk vrijgemaakt, beprijsd en opnieuw uitgegeven. De a-locaties worden onderverdeeld in (semi-)exclusieve en openbare op- en afstapvoorzieningen. Zo krijgen ook nieuwe reders de gelegenheid om passagiers in en uit te laten stappen op deze a-locaties, aldus het Programmaplan. Het college stelt dat a-locaties vanaf 1 januari 2020 worden vrijgemaakt, beprijsd en opnieuw uitgegeven.
De Afdeling acht de keuze om de ligplaatsvergunning tot 1 januari 2020 te verlenen niet onredelijk. Daarbij heeft het college in aanmerking mogen nemen dat Rederij Lovers vanaf het besluit van 17 januari 2017 zonodig kon anticiperen op de nieuwe situatie. Anders dan Lovers betoogt, waren bovenstaande beleidsvoornemens ten tijde van de besluitvorming voldoende concreet. Dat aan deze beleidsvoornemens nog geen uitvoering is gegeven doet daaraan niet af. Daarbij heeft het college gesteld dat naar verwachting in 2019 nieuw beleid over het verlenen van ligplaatsvergunningen zal zijn ontwikkeld. De Afdeling volgt niet het betoog van Rederij Lovers dat het innemen van een ligplaats niet in de weg staat aan de uitvoering van het beleid voor a-locaties. De aanvraag om een ligplaatsvergunning ziet op een locatie aan de Prins Hendrikkade 20B. Die locatie is niet alleen beperkt tot de huidige ligplaats ter hoogte van de fietsbrug die naast het Open Havenfront ligt. Verder heeft het college in zijn afweging niet van overwegende betekenis hoeven te achten dat Rederij Lovers met de Hollands Glorie in ieder geval reeds vanaf december 1996 ligplaats inneemt in het Open Havenfront. Dat Rederij Lovers op 1 januari 2020 nog privaatrechtelijk gerechtigd zal zijn om de ligplaatsen aan de Prins Hendrikkade 20B te gebruiken, wat daarvan ook zij, betekent voorts niet dat het college gehouden was de ligplaatsvergunning voor onbepaalde tijd te verlenen. Voor zover Rederij Lovers ten slotte betoogt dat het college gelijke gevallen ongelijk heeft behandeld door ligplaatsvergunningen voor passagiersvaartuigen voor een periode van tien jaar tijd te verlenen, heeft het college gesteld dat er op grond van het nieuwe beleid prioriteit zal worden gegeven aan ligplaatsen voor passagiersvaartuigen. Voor het oordeel dat sprake is van ongelijke behandeling van gelijke gevallen ziet de Afdeling geen grond.
4.5.    Het betoog faalt.
Slotsom
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
w.g. Sevenster    w.g. Man
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2019
629.