ECLI:NL:RVS:2019:2611
Raad van State — Uitspraak 


201805470/1/A3.
Datum uitspraak: 31 juli 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de burgemeester van 's-Hertogenbosch,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 1 juni 2018 in zaak nr. 17/2169_1 in het geding tussen:
[wederpartij], gevestigd te ’s-Hertogenbosch,
en
de burgemeester.
Procesverloop
Bij besluit van 23 maart 2017 heeft de burgemeester zijn beslissing om op 22 maart 2017 spoedeisende bestuursdwang toe te passen voor het sluiten van het pand op de [locatie] te ’s-Hertogenbosch voor de duur van twaalf maanden, op schrift gesteld.
Bij besluit van 30 juni 2017 heeft de burgemeester het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij tussenuitspraak van 22 december 2017 heeft de rechtbank, naar aanleiding van het door [wederpartij] tegen het besluit van 30 juni 2017 ingestelde beroep, de burgemeester in de gelegenheid gesteld om binnen zes weken na de verzending van de uitspraak het geconstateerde gebrek in dat besluit te herstellen met inachtneming van deze tussenuitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij brief van 7 februari 2018 heeft de burgemeester het besluit van 30 juni 2017 nader gemotiveerd.
Bij uitspraak van 1 juni 2018 heeft de rechtbank het door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 30 juni 2017 vernietigd en de burgemeester opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[wederpartij] heeft een als incidenteel hoger beroep aangeduid stuk ingediend.
De burgemeester heeft een nader stuk ingediend.
[wederpartij] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 april 2019, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. E.B.A.M. Gerritse, mr. P.W.G.M. Christophe en H.A.H.W. van Gijn, is verschenen.
Overwegingen
Besluiten van de burgemeester
1.    [wederpartij] is eigenaar van het pand. Het pand werd met ingang van 15 juni 2010 verhuurd aan [bedrijf A], later bekend als [bedrijf B], een groothandel in gebruiksartikelen voor land- en tuinbouw. Uit een op ambtsbelofte opgemaakte bestuurlijke rapportage van 23 maart 2017 van de politie volgt: "Uit het onderzoek is gebleken dat in de periode december 2016 tot en met heden, in ieder geval één keer, een grote hoeveelheden hennep in betreffend pand is geweest. Dit betroffen in totaal 200 planten. Dit betroffen zogenaamde hennepstekken." De burgemeester heeft hierin aanleiding gezien om het pand op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet te sluiten voor de duur van twaalf maanden. Op grond van die bepaling is de burgemeester bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is. Bij besluit op bezwaar heeft de burgemeester het besluit van 23 maart 2017 onder verbetering en aanvulling van de motivering gehandhaafd. Anders dan in het besluit van 23 maart 2017 is vermeld, is de hennep niet ten tijde van de inval op 22 maart 2017 aangetroffen, maar al op 20 januari 2017. Bovendien blijkt uit een aanvullende, op ambtseed opgemaakte, bestuurlijke rapportage van de politie van 15 juni 2017 dat op 20 januari 2017 in totaal 210 hennepplanten in het pand zijn aangetroffen en werden verkocht. Volgens de burgemeester laat het enkele tijdsverloop van twee maanden onverlet dat hij op grond van artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet tot sluiting van het pand mocht overgaan.
De tussenuitspraak van 22 december 2017
2.    De rechtbank heeft in haar tussenuitspraak geoordeeld dat de burgemeester gelet op de hoeveelheid aangetroffen drugs in het pand bevoegd was tot oplegging van een last tot sluiting. Zij heeft evenwel geoordeeld dat de burgemeester onvoldoende heeft gemotiveerd waarom in dit geval niet met een kortere sluitingsduur kon worden volstaan. Daartoe heeft zij overwogen dat vaststond dat als gevolg van de huurbeëindigingsovereenkomst van 31 januari 2017 de huur uiterlijk op 1 juli 2017 zou eindigen. Daarbij heeft [wederpartij] onweersproken aangevoerd dat ten tijde van de sluiting de onderhandelingen met een nieuwe huurder uit een andere branche, te weten een groothandel in snow- en wakeboards, in een vergevorderd stadium waren. Ook heeft de burgemeester niet betwist dat bij de inval op 22 maart 2017 geen drugs zijn aangetroffen. Gelet hierop valt volgens de rechtbank, zonder nadere motivering van de burgemeester, niet in te zien dat het vanaf 1 juli 2017 voor het wederkeren van de rust in de directe omgeving, de verstoring van de openbare orde en de aantasting van het woon- en leefklimaat noodzakelijk was het pand nog ruim acht en een halve maand te sluiten. De rechtbank heeft op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) de burgemeester in de gelegenheid gesteld dit gebrek te herstellen.
Nadere motivering van de sluiting door de burgemeester
3.    In zijn brief van 7 februari 2018 heeft de burgemeester zijn besluit om het pand voor de duur van twaalf maanden te sluiten, nader gemotiveerd. In dit kader heeft hij uiteengezet dat handel, productie, teelt en andere illegale activiteiten rondom zowel hard- als softdrugs een ondermijnend en potentieel ontwrichtend effect hebben op de samenleving door de verwevenheid van onder- en bovenwereld, corruptie en de innesteling in lokale gemeenschappen en maatschappelijke sectoren. Volgens de burgemeester is het pand blijkens de bestuurlijke rapportages van de politie in ieder geval gedurende één jaar in gebruik geweest als growshop waarbij eveneens is vastgesteld dat ter plaatse ook hennepplanten werden verkocht en geleverd. Door de zichtbare sluiting van dit pand is niet alleen deze situatie beëindigd, maar is ook een locatie weggenomen waar criminele activiteiten plaatsvonden. Volgens hem deden zich in dit geval geen bijzondere omstandigheden voor die hadden moeten leiden tot afwijking van zijn beleid.
De einduitspraak van 1 juni 2018
4.    De rechtbank heeft in haar einduitspraak geoordeeld dat de burgemeester het gebrek bij brief van 7 februari 2018 niet heeft hersteld. Daartoe heeft zij overwogen dat de burgemeester zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het pand gedurende een jaar als growshop in gebruik is geweest. Volgens de rechtbank volgt dit niet uit de drie bestuurlijke rapportages die deel uitmaken van de stukken. Daar komt bij dat  geen aanleiding bestaat te veronderstellen dat [wederpartij] ten tijde van de huuropzegging van 31 januari 2017 al bekend was met de constatering van de politie dat op 20 januari 2017 hennepplanten in het pand aanwezig waren. Nu er verder geen aanwijzingen van overlast zijn, heeft de burgemeester onvoldoende gemotiveerd waarom hij in dit geval geen gebruik heeft gemaakt van zijn afwijkingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb.
Beoordeling van het hoger beroep
Gronden
5.    De burgemeester kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank in de tussenuitspraak en de einduitspraak dat hij onvoldoende heeft gemotiveerd waarom een sluiting voor de duur van twaalf maanden noodzakelijk en evenredig was. In dit verband voert hij aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat uit de stukken niet blijkt dat in het pand een growshop aanwezig was. Hij verwijst daartoe naar de bestuurlijke rapportage van 15 juni 2017. Ook voert hij aan dat hij in de afwezigheid van aantoonbare overlast en in de omstandigheid dat [wederpartij] ten tijde van de huuropzegging niet bekend was met de constatering van de politie dat op 20 januari 2017 een handelshoeveelheid hennep in het pand aanwezig was, geen bijzondere omstandigheden heeft hoeven zien die maken dat de sluiting voor de duur van twaalf maanden onredelijk was. Deze sluitingsduur was noodzakelijk om herhaling van verstoring van de openbare orde te voorkomen, aldus de burgemeester.
De omvang van het geschil
5.1.     In hoger beroep wordt als uitgangspunt genomen dat de burgemeester gelet op de hoeveelheid aangetroffen drugs in het pand bevoegd was om met toepassing van artikel 13b van de Opiumwet sluiting van het pand te gelasten. [wederpartij] en de burgemeester hebben immers de desbetreffende overweging uit de tussenuitspraak niet bestreden. Het geschil in hoger beroep gaat over de vraag of de rechtbank terecht heeft overwogen dat het besluit van 30 juni 2017 een motiveringsgebrek bevat ten aanzien van de duur van de sluiting.
Het beoordelingskader
5.2.    De burgemeester heeft ter uitvoering van de in artikel 13b, eerste lid, van de Opiumwet neergelegde bevoegdheid het Beleid inzake bestuurlijke handhaving van artikel 13b Opiumwet gemeente ’s-Hertogenbosch 2008 opgesteld. Volgens dit beleid wordt een al dan niet voor het publiek toegankelijk lokaal - niet zijnde coffeeshop - voor de duur van twaalf maanden gesloten indien er sprake is van handel in softdrugs. Het besluit tot sluiting van het pand van [wederpartij] voor twaalf maanden is hiermee in overeenstemming. Dit betekent echter niet zonder meer dat de burgemeester in redelijkheid tot sluiting heeft kunnen besluiten. Op grond van artikel 4:84 van de Awb handelt het bestuursorgaan overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840, dient de burgemeester alle omstandigheden van het geval te betrekken in zijn beoordeling en te bezien of deze op zichzelf dan wel tezamen met andere omstandigheden, moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen overeenkomstig het beleid gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen.
De evenredigheid van de sluiting
5.3.    Uit de bestuurlijke rapportage van 23 maart 2017 volgt dat bij de inval op 22 maart 2017 een growshop in het pand aanwezig was, waar benodigdheden voor het kweken van hennep werden verkocht. In de bestuurlijke rapportage van 23 maart 2017 staat vermeld: "De begane grond is volledig ingericht als zijnde winkelruimte, met daarin een balie, kantoor en schappen met daarin diverse producten, als zijnde die verkocht mogen worden in een "growshop". (…) Uit het onderzoek is gebleken dat in de periode december 2016 tot en met heden, in ieder geval één keer, een grote hoeveelheden hennep in betreffend pand is geweest." In de aanvullende rapportage van 15 juni 2017 staat hierover verder vermeld: "Uit strafrechtelijk onderzoek verricht (...) in de periode juni 2016 tot maart 2017 is gebleken dat in en vanuit het bedrijf [bedrijf B] (...) handel heeft plaatsgevonden in goederen bestemd voor het vervaardigen van hennep en tevens in hennepplanten". Tijdens dit onderzoek heeft de politie een geslaagde pseudokoopactie voor 210 hennepplanten opgezet. In de aanvullende, op ambtseed opgemaakte, rapportage van 23 mei 2017 is over deze pseudokoop vermeld: "In de periode april 2016 tot en met maart 2017 werd door de politie (...) onderzoek verricht (...). Gedurende dit onderzoek werd vastgesteld dat in de maand januari 2017 in het loods gedeelte 210 hennepstekken aanwezig waren. (…) De aankoop van de hennepstekken zoals voornoemd heeft plaatsgevonden in het winkelgedeelte van het pand." In de aanvullende rapportage van 15 juni 2017 staat verder over deze pseudokoop vermeld: "Op 20 januari 2017 is door medewerkers van politie in het betreffende pand waargenomen dat 210 hennepplanten fysiek aanwezig waren en verkocht werden. Bij verkopende partij, respectievelijk vertegenwoordiging van het gevestigde bedrijf [bedrijf B], was bekend dat de hennepplanten bestemd waren voor het vervaardigen van softdrugs. Zij werden in samenhang geleverd met materialen bestemd voor de teelt van hennep."
Gelet op de omvang van de overtreding, het professionele karakter van de verkopende partij bij de pseudoverkoop en de toen nog actueel te achten link met het criminele circuit, is de Afdeling, anders dan de rechtbank, van oordeel dat de burgemeester voldoende heeft gemotiveerd dat een sluiting van het pand voor de duur van twaalf maanden noodzakelijk en evenredig was. De omstandigheden dat bij de inval op 22 maart 2017 geen drugs zijn aangetroffen, er geen meldingen waren van overlast en dat niet is komen vast te staan dat gedurende een jaar een growshop in het pand aanwezig was, nemen niet weg dat aannemelijk was dat in het pand in grote hoeveelheden softdrugs werd gehandeld, gelet op de gang van zaken op 20 januari 2017. Deze omstandigheden hoefde de burgemeester dan ook niet zwaarder te laten wegen dan het belang van een sluiting voor twaalf maanden. Ook het feit dat [wederpartij] de huur al had opgezegd, hoefde de burgemeester niet zwaarder te laten wegen dan het belang van een sluiting voor twaalf maanden. Het sluiten van een pand op grond van artikel 13b van de Opiumwet heeft namelijk tot doel de bekendheid van het pand als drugspand in het criminele circuit teniet te doen en herhaling van de handel in drugs in of vanuit het pand te voorkomen, hetgeen niet zonder meer wordt bereikt met beëindiging van de huurovereenkomst (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 24 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3450). Dat [wederpartij] als gevolg van de sluiting financieel nadeel heeft geleden, maakt, gezien de ernst van de overtreding, de sluiting evenmin onevenredig.
Het betoog slaagt.
Geen incidenteel hoger beroep van [wederpartij]
6.    [wederpartij] heeft in een brief van 31 juli 2018 te kennen gegeven incidenteel hoger beroep te willen instellen. In deze brief voert [wederpartij] geen gronden aan die zich richten tegen de rechtbankuitspraken, maar wordt uitsluitend een verzoek om schadevergoeding gedaan. Dit stuk is aldus geen incidenteel hogerberoepschrift in de zin van artikel 8:110, eerste lid, van de Awb, maar moet worden aangemerkt als een verzoek om schadevergoeding. De Afdeling zal het stuk dan ook als verzoek om schadevergoeding behandelen.
6.1.    Gelet op hetgeen hiervoor onder 5.3 overwogen, bestaat geen aanleiding om de burgemeester te veroordelen tot het betalen van schadevergoeding. Het verzoek van [wederpartij] om schadevergoeding zal daarom worden afgewezen.
Conclusie
7.     Het hoger beroep van de burgemeester is gegrond. De aangevallen tussenuitspraak en einduitspraak dienen te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 30 juni 2017 alsnog ongegrond verklaren. Het verzoek van [wederpartij] om schadevergoeding moet worden afgewezen.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraken van de rechtbank Oost-Brabant van 22 december 2017 in zaak nr. 17/2169 en 1 juni 2018 in zaak nr. 17/2169_1;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV.    wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
w.g. Slump    w.g. De Vries
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2019
582-859.