ECLI:NL:RVS:2019:3111
Raad van State — Uitspraak 


201809514/1/A3.
Datum uitspraak: 11 september 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
appellant,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) van 23 oktober 2018 in zaak nrs. 18/5358 en 18/5681 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te Almere,
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 13 december 2017 heeft het college de marktlijstnummers van [wederpartij] voor de markten Ganzenhoef en Reigersbos doorgehaald en de vergunningen voor vaste plaatsen op die markten ingetrokken.
Bij besluit van 25 juli 2018 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 oktober 2018 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 25 juli 2018 vernietigd, het college opgedragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen en het besluit van 13 december 2017 geschorst tot zes weken na bekendmaking van het nieuw te nemen besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juli 2019, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M.F.W. Boermans en V.S. Toufik, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. W. Hoebba, advocaat [NAAM], en [gemachtigde], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [wederpartij] beschikte over vaste standplaatsen op de Amsterdamse markten Ganzenhoef en Reigersbos. Zij nam die standplaatsen in samen met haar echtgenoot en haar zoon. Het college heeft de marktlijstnummers doorgehaald en de vergunningen ingetrokken omdat [wederpartij] tijdens het marktjaar 2016-2017 maar 9% van het aantal dagen persoonlijk de standplaats heeft ingenomen.
2.    De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage is bij de uitspraak gevoegd en maakt hiervan deel uit.
De uitspraak van de rechtbank
3.    De rechtbank heeft overwogen dat het college ter zitting heeft toegelicht dat sprake is van het persoonlijk een marktplaats innemen zoals bedoeld in de Marktverordening, als de vergunninghouder de hele dag op de marktplaats aanwezig is. Op het moment dat de marktmeester de marktkraam bezoekt voor registratie moet het pasje van de vergunninghouder worden geregistreerd volgens het college. De wijze waarop het college de Marktverordening uitlegt volgt volgens de rechtbank niet zonder meer uit artikel 3.6, aanhef en onder g, en artikel 3.18 van de Marktverordening. Deze bepalingen en de toelichting sluiten niet uit dat ook aan de normen wordt voldaan als de vergunninghouder een deel van de dag persoonlijk de marktplaats inneemt en zich voor het overige laat vervangen door een houder van een vervangerskaart, zoals de echtgenoot of de zoon van [wederpartij]. Omdat de Marktverordening daarover geen duidelijkheid biedt, mocht de aanwezigheidsnorm niet aan [wederpartij] worden tegengeworpen, aldus de rechtbank.
Het hoger beroep van het college
4.    Het college betoogt dat de uitleg van de rechtbank in strijd is met de tekst van artikel 3.6, aanhef en onder g, van de Marktverordening. Het is de bedoeling van die bepaling dat als een persoon een plaats inneemt op de markt, hij dat ook de hele dag doet en niet 50% van de totale tijd per jaar. Voorts is de wijze waarop de rechtbank het artikel uitlegt niet goed te handhaven, zonder bij iedere marktkraam een toezichthouder te plaatsen. De marktondernemer is het gezicht van zijn marktkraam, daarom wordt van de ondernemer verwacht dat hij ten minste 50% van de marktdagen aanwezig is. Door die aanwezigheid wordt het karakter en de kracht van de markt bepaald, aldus het college.
Hoe moet artikel 3.18 van de Marktverordening worden uitgelegd?
5.    In artikel 3.18 van de Marktverordening staat dat de vergunninghouder de marktplaats persoonlijk inneemt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3730), kan dit niet anders worden uitgelegd dan dat de vergunninghouder persoonlijk op de standplaats aanwezig moet zijn tijdens de openingsuren. Deze lezing wordt bevestigd door artikel 3.6, onder g, van de Marktverordening, waarin staat dat een vergunninghouder niet hoeft te voldoen aan de aanwezigheidsplicht uit dat artikel als ontheffing is verleend wegens ziekte of bijzondere omstandigheden op grond van artikel 3.20, tweede lid, onder a. Een dergelijke ontheffingsmogelijkheid zou niet nodig zijn geweest indien het zou zijn toegestaan dat de vergunninghouder niet persoonlijk op de standplaats aanwezig is, maar zich laat vervangen. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte overwogen dat de aanwezigheidseis niet aan [wederpartij] kan worden tegengeworpen omdat de Marktverordening onvoldoende duidelijk is. Het betoog van het college slaagt.
6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling alsnog de overige beroepsgronden van [wederpartij] beoordelen.
De beroepsgronden van [wederpartij]
7.    [wederpartij] betoogt dat het college bij het bestreden besluit onvoldoende rekening heeft gehouden met haar belang bij het behoud van haar marktplaatsen. Als [wederpartij] zelf niet op de markt was, waren haar echtgenoot en zoon daar namens haar. Zij hebben vervangerskaarten en die werden bij inname van de standplaats altijd geaccepteerd. Volgens [wederpartij] is zij door de marktmeester verkeerd voorgelicht over de mogelijkheden voor vervanging bij afwezigheid. Daarnaast is het percentage aanwezigheid verkeerd berekend omdat de marktplaats niet elke week hoeft te worden ingenomen en zijn er voldoende plaatsen beschikbaar op de markten waardoor er geen noodzaak is om haar vergunning in te trekken, aldus [wederpartij].
Heeft het college de marktlijstnummers kunnen doorhalen en de vergunningen kunnen intrekken?
8.    Uit de tekst van artikel 3.6, onder g, van de Markverordening blijkt duidelijk dat het bij het persoonlijk innemen van de marktplaats gaat om het aantal dagen per jaar dat er door of namens de vergunninghouder marktplaats is ingenomen. Daarbij is niet van belang hoeveel dagen per jaar de vergunninghouder de marktplaats minimaal moet innemen. Het college is bij de berekening die ten grondslag ligt aan de besluiten daarom terecht uitgegaan van het aantal dagen dat feitelijk door of namens [wederpartij] standplaats is ingenomen. Het college heeft verder onbetwist gesteld dat voor de marktondernemers regelmatig voorlichtingsavonden worden gehouden over de geldende regels en dat onder meer in de nieuwsbrieven van juli 2016 en juli 2017 aandacht is besteed aan de geldende regels omtrent afwezigheid bij ziekte en de aanwezigheidsplicht. Ter zitting heeft [wederpartij] een nadere toelichting gegeven over de inhoud van de gesprekken die zij heeft gevoerd met de marktmeester en de marktbeheerder van het Marktbureau. Daarbij is komen vast te staan dat in die gesprekken is gesproken over de mogelijkheid dat de marktplaats incidenteel door een vervanger kon worden ingenomen bij afwezigheid door ziekte van [wederpartij]. In die gesprekken is niet ter sprake gekomen dat [wederpartij] feitelijk geen enkele dag de gehele dag zelf aanwezig kan zijn. Het advies dat [wederpartij] heeft gekregen om vervangerskaarten aan te vragen sluit daarmee aan bij de informatie die zij heeft gegeven. De omstandigheid dat niet duidelijk is geworden dat een ontheffing van de aanwezigheidsplicht waarschijnlijk een meer geschikte oplossing was geweest, is daarom niet toe te rekenen aan het college. Verder heeft het college ter zitting toegelicht dat er inderdaad voldoende vrije plekken zijn op de desbetreffende markten en dat dat betekent dat [wederpartij] zich kan aanmelden als sollicitant en dan direct weer een plaats toegewezen zal krijgen. Hoewel de locatie van een eventuele andere standplaats mogelijk niet even gunstig zal zijn als de huidige, is de Afdeling van oordeel dat het college deze omstandigheden heeft mogen betrekken bij de belangenafweging in het kader van de besluitvorming. Het college heeft hiermee voldoende gewicht toegekend aan het persoonlijke belang van [wederpartij] bij het behoud van haar inkomsten. De conclusie is dat het college in redelijkheid de marktlijstnummers heeft mogen doorhalen en de vergunningen heeft mogen intrekken.
Slotconclusie en proceskosten
9.    Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] ongegrond verklaren.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 23 oktober 2018 in zaak nrs. 18/5358 en 18/5681;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van drs. M.H. Kuggeleijn-Jansen, griffier.
w.g. Van Ravels    w.g. Kuggeleijn-Jansen
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 11 september 2019
545.
BIJLAGE
Marktverordening
Artikel 3.6 Doorhalen plaats marktlijst
Het college haalt de plaats op de marktlijst van een markt door:
a. tot en met f. […]
g. indien de ingeschrevene als houder van een vaste of tijdelijke vaste marktplaats gedurende een jaar, gerekend van 1 oktober tot en met 30 september, minder dan 50% van het aantal dagen dat er door of namens hem marktplaats is ingenomen, die plaats persoonlijk heeft ingenomen. Het voorgaande geldt niet indien ontheffing is verleend op grond van artikel 3.20, tweede lid, onder a;
h. tot en met j. […].
Artikel 3.18 Persoonlijk innemen marktplaats
1.    De vergunninghouder neemt de marktplaats persoonlijk in.
2.    Het voorgaande lid is niet van toepassing indien de marktplaats wordt ingenomen door de houder van een vervangerskaart, onverminderd artikel 3.6 onder g.
Artikel 3.19 Frequentie innemen marktplaats
1.    De houder van een vergunning voor een vaste marktplaats of een tijdelijke vaste marktplaats neemt zijn plaats in:
a.    […]
b.    op een weekmarkt ten minste tien weken per kwartaal;
c.    […]
2.    Het college kan van het voorgaande lid ontheffing verlenen:
a.    in geval van ziekte of bijzondere omstandigheden: voor een maximale duur van twee jaar;
b.    […].
3.    [..]
Artikel 3.20 Vervangen
1.    Het is de vergunninghouder verboden zich op de marktplaats te laten vervangen door een persoon die niet over een vervangerskaart op grond van artikel 2.5 beschikt.
2.    Het college kan van het verbod ontheffing verlenen:
a.    in geval van ziekte of bijzondere omstandigheden: voor een maximale duur van twee jaar;
b.    […]
3.    […]