ECLI:NL:RBDHA:2019:5425
Rechtbank DHA — Uitspraak 


RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 17/5629
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 mei 2019 in de zaak tussen
[eiseres], te [plaats], eiseres
(gemachtigde: mr. [NAAM]. Lagerweij-Duits),
en
het college van burgemeester en wethouders van Katwijk, verweerder
(gemachtigden: mr. F.P. van Galen en mr. P.H. de Lange).
Procesverloop
Bij besluit van 14 februari 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een vergoeding van nadeelcompensatie toegekend van € 19.596,-, vermeerderd met de wettelijke rente.
Bij besluit van 6 juli 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
De rechtbank heeft mr. D.R. van der Meer en mr. F.X. Cozijn benoemd tot rechter-commissarissen en hen opgedragen een regiezitting te houden. De regiezitting heeft plaatsgevonden op 12 februari 2019.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 maart 2019. De zaak is gevoegd behandeld met de zaken met zaaknummers SGR 17/4682, SGR 17/4705, SGR 18/1706, SGR 18/2431 en SGR 18/4826. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Namens eiseres was voorts aanwezig [A]. Voor eiseres was ook aanwezig [B ], adviseur ([B ]). Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Ook waren namens verweerder aanwezig
[C] en [D]. Verweerder heeft zich ten slotte doen vergezellen door [E] ([E]), de voorzitter van de Adviescommissie Nadeelcompensatie Hoogheemraadschap van Rijnland en de gemeente Katwijk.
Overwegingen
1.1.
De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Katwijk was een van de zwakke schakels van de Nederlandse kust. De primaire waterkering in Katwijk liep dwars door het centrum en voldeed niet meer aan de veiligheidsnormen van de Waterwet. Bij besluit van 27 februari 2013 heeft de verenigde vergadering van het Hoogheemraadschap van Rijnland (Rijnland) het projectplan ‘Kustversterking Katwijk’ vastgesteld. Dit projectplan voorzag in een wijziging van de primaire waterkering bestaande uit de aanleg van een dijk-in-duinconstructie evenwijdig aan de kust. Hiertoe diende de bestaande duinenrij verbreed te worden en is in de duinen een dijk aangelegd. De hoogte van de dijk-in-duinconstructie langs de Boulevard varieert. De kruinhoogte van de dijk is gelegen op NAP + 7,5 meter (m). Het duin dat over de dijk heen ligt, volgt de hoogte van het bestaande duin, variërend van NAP + 8 m ter hoogte van het centrum tot NAP +11 m à +12 m ter hoogte van het noordelijk en zuidelijke gedeelte van de Boulevard. De kruinbreedte is 11 m. Bij besluit van 2 mei 2013 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland beslist over de goedkeuring van het kustversterkingsplan. Bij uitspraak van 4 december 2013 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) het tegen het besluit omtrent goedkeuring ingestelde beroep ongegrond verklaard. Daarmee is vorenbedoeld projectplan rechtens onaantastbaar geworden.
1.2.
Aangezien kustversterking ten koste zou gaan van de bestaande parkeervoorzieningen aan zee, bestond bij de gemeente Katwijk de wens om een ondergrondse parkeergarage in de dijk-in-duinconstructie in te passen door deze tussen de dijk en de Boulevard aan te leggen. Het kustversterkingsplan en de parkeergarage pasten niet binnen het op dat moment geldende planologische regime. Bij besluit van
19 februari 2013, verzonden op 6 maart 2013, heeft Katwijk vooruitlopend op het bestemmingsplan ‘Kustwerk Katwijk’ en in afwijking van de toen nog vigerende bestemmingsplannen, een omgevingsvergunning verleend voor het maken van een dijk-in-duinconstructie en het verlengen van het uitwateringskanaal ten behoeve van de kustversterking te Katwijk. De inwerkingtreding van dit afwijkingsbesluit vond plaats na afloop van de bezwaartermijn van zes weken. Het bestemmingsplan ‘Kustwerk Katwijk’ is op 4 april 2013 door de raad van de gemeente Katwijk vastgesteld. Bij uitspraak van 27 november 2013 heeft de Afdeling de daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Daarmee is dat bestemmingsplan onherroepelijk geworden.
1.3.
Tussen oktober 2013 en februari 2015 is het project Kustwerk Katwijk uitgevoerd, bestaande uit de kustversterking en de bouw van de parkeergarage. De kustversterking is daarbij in opdracht van Rijnland uitgevoerd, de realisatie van de ondergrondse parkeergarage door verweerder.
2. Sinds 31 mei 2005 exploiteert eiseres twee mobiele [KIOSKEN] aan de boulevard van Katwijk. Eiseres heeft op 23 oktober 2013 een aanvraag ingediend voor een (semipermanente) standplaatsvergunning voor de verkoop van [X] op de boulevard ter hoogte van de [adres] in Katwijk. Bij besluit van 17 december 2013 heeft verweerder de gevraagde standplaatsvergunning verleend voor de periode van 1 maart 2014 tot en met
31 oktober 2014, van 11:00 uur tot 00:00 uur. In het verleningsbesluit is vermeld dat eiseres gedurende de tijd dat zij de standplaats inneemt enige hinder kan ondervinden van werkzaamheden aan de kuststrook. Daarnaast heeft eiseres op 23 oktober 2013 een aanvraag ingediend voor een (semipermanente) standplaatsvergunning voor de verkoop van [X] op de boulevard ter hoogte van ’[ADRES] in Katwijk. Omdat de standplaatsvergunning voor die locatie niet kon worden verleend in verband met het project Kustwerk Katwijk, heeft op
23 januari 2014 overleg plaatsgevonden tussen verweerder en eiseres over een alternatieve locatie. Uiteindelijk is overeenstemming bereikt over een nieuwe locatie, ter hoogte van
Boulevard 73. Vervolgens heeft verweerder bij besluit van 21 maart 2014 een standplaatsvergunning verleend voor de locatie ter hoogte van Boulevard 73 voor de periode van 21 maart 2014 tot en met 31 oktober 2014, van 11:00 uur tot 00:00 uur. In dit verleningsbesluit is eveneens vermeld dat eiseres enige hinder kan ondervinden van de werkzaamheden aan de kuststrook gedurende de tijd dat zij de standplaats inneemt.
3. Bij brief van 6 oktober 2015 heeft eiseres verzocht om toekenning van nadeelcompensatie ter zake van inkomensschade die zij heeft geleden als gevolg van de uitvoering van het project Kustwerk Katwijk. Eiseres claimt schade te hebben geleden in het kalenderjaar 2014, omdat zij geen gebruik kon maken van haar gebruikelijke standplaats aan ’[ADRES] en een vervangende, minder gunstige, standplaats aan de overzijde van de boulevard moest innemen. Ook heeft zij schade geleden door de hinder en de overlast die zij heeft ondervonden van de bouwwerkzaamheden van de ondergrondse parkeergarage. Eiseres begroot haar schade op € 73.951,-.
4.1.
Vervolgens is de aanvraag doorgestuurd naar de adviescommissie nadeelcompensatie Hoogheemraadschap van Rijnland en de gemeente Katwijk (de schadeadviescommissie) met het verzoek verweerder te adviseren over de aanvraag.
Op 1 november 2016 heeft de schadeadviescommissie een conceptadvies uitgebracht. Eiseres, Rijnland en verweerder hebben hierop hun zienswijzen kenbaar gemaakt. Het definitieve rapport van de schadeadviescommissie dateert van 30 januari 2017. Verweerder heeft het advies van de schadeadviescommissie aan het primaire besluit ten grondslag gelegd. Het verzoek om nadeelcompensatie is toegewezen en aan eiseres is een vergoeding van € 19.596,-, € 20.125,92 inclusief wettelijke rente, toegekend.
4.2.
Het tegen het primaire besluit ingediende bezwaarschrift is ter advies aan de Commissie bezwaarschriften van de gemeente Katwijk (bezwaarschriftencommissie) voorgelegd. Op 17 mei 2017 heeft de bezwaarschriftencommissie een hoorzitting gehouden. Op 29 mei 2017 heeft zij haar advies uitgebracht. Volgens de bezwaarschriftencommissie kan het primaire besluit in stand blijven. Op verzoek van (de gemachtigde van) eiseres heeft de bezwaarschriftencommissie op 22 juni 2017 een aanvullend advies uitgebracht met betrekking tot het verzoek van (de gemachtigde van) eiseres om de in de primaire fase gemaakte deskundigenkosten te vergoeden. De bezwaarschriftencommissie adviseert verweerder om het verzoek van eiseres ten aanzien van de deskundigenkosten af te wijzen.
4.3.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit, onder verwijzing naar de adviezen van de bezwaarschriftencommissie, gehandhaafd, het verzoek om vergoeding van de gemaakte deskundigenkosten afgewezen en het bezwaar ongegrond verklaard.
Nadeelcompensatie juridisch kader
5.1.
Op grond van artikel 1, eerste lid, van de Beleidsregels nadeelcompensatie Kustwerk gemeente Katwijk (de Beleidsregels) kent het college van burgemeester en wethouders degene die als gevolg van de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheden of taken in het kader van het project Kustwerk Katwijk, bijvoorbeeld door te besluiten of tot het geven van opdracht voor uitvoeringswerkzaamheden, schade lijdt of zal lijden op zijn aanvraag een vergoeding toe, voor zover de schade redelijkerwijze niet, of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet voldoende anderszins is verzekerd.
Op grond van artikel 1, tweede lid, van de Beleidsregels past het college van burgemeester en wethouders de Verordening Schadevergoeding Rijnland 2012 en de Verordening Nadeelcompensatie Rijnland toe, met dien verstande dat waar in de verordeningen wordt gesproken over Rijnland, gelezen moet worden “gemeente Katwijk” en daar waar wordt gesproken over het college, gelezen moet worden “het college van burgemeester en wethouders van Katwijk”.
Op grond van artikel 2, vierde lid, van de Beleidsregels worden verzoeken die vóór 12 februari 2016 zijn ingediend, zoals dat van eiseres, afgehandeld volgens de procedurebepalingen van de Verordening Schadevergoeding Rijnland 2012.
5.2.
Op grond van artikel 3 van de Verordening Schadevergoeding Rijnland 2012 (de Verordening) komt schade die moet worden beschouwd als het gevolg van een normale maatschappelijke ontwikkeling of binnen het normale maatschappelijk risico of het normale ondernemersrisico vallende schade niet voor vergoeding in aanmerking.
Op grond van artikel 4 van de Verordening komt schade als gevolg van een schadeoorzaak als bedoeld in artikel 2, eerste lid, alleen voor vergoeding in aanmerking wanneer deze in belangrijke mate afwijkt van de schade die dientengevolge op een ieder drukt, dan wel wanneer deze schade op een naar verhouding gering aantal natuurlijke- of rechtspersonen die in vergelijkbare positie verkeren drukt.
Uit artikel 10 van de Verordening volgt dat indien bij de indiening en de behandeling van de aanvraag zowel de hulp van rechts- dan wel andere deskundigenbijstand is ingeroepen, deze kosten voor vergoeding in aanmerking kunnen komen als de kosten daarvan redelijk zijn te achten.
Op grond van artikel 11 van de Verordening kan een vergoeding van wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 van het Burgerlijk Wetboek deel uitmaken van de toe te kennen vergoeding. Het tijdstip waarop de wettelijke rente ingaat, wordt gesteld op de datum van ontvangst van de aanvraag door het college.
Schadeoorzaken
6.1.
In haar advies heeft de schadeadviescommissie de feitelijke werkzaamheden in het kader van het project Kustwerk Katwijk uiteengezet. Daarbij heeft de schadeadviescommissie aangegeven of het nadeel dat eiseres heeft ondervonden als gevolg van die werkzaamheden is toe te rekenen aan Rijnland of aan verweerder.
In de periode tot en met april 2014 is de kustversterking gerealiseerd, waarbij de werkzaamheden op 1 april 2014 nagenoeg waren afgerond en het strand per die datum weer werd opengesteld. Volgens de schadeadviescommissie is de overlast die eiseres in deze periode heeft ondervonden toe te rekenen aan Rijnland.
In de periode van eind maart 2014 tot en met medio april 2014 zijn in opdracht van Katwijk voorbereidende werkzaamheden ten behoeve van de bouw van de ondergrondse parkeergarage uitgevoerd. De feitelijke ontgraving ten behoeve van de parkeergarage is op 28 maart 2014 gestart. De voorbereidende werkzaamheden die in maart hebben plaatsgevonden, waren zeer gering naar aard en intensiteit en niet of nauwelijks te relateren aan de overlast die eiseres heeft ondervonden bij de exploitatie van de [KIOSKEN]. Gelet op de overwegende invloed, aard en omvang van de werkzaamheden is het in de maand maart 2014 ondervonden nadeel toe te rekenen aan Rijnland. In de periode van medio april 2014 tot en met eind december 2014 is de parkeergarage gerealiseerd. In de periode september en oktober 2014 zijn er werkzaamheden verricht voor de ruimtelijke inrichting van het gebied. Hieronder vielen het maken van een boardwalk, verlichting en het aanbrengen van helmgras op het duin. Deze werkzaamheden waren zodanig gering van aard dat deze volgens de schadeadviescommissie geen invloed hebben gehad op de exploitatie van eiseres.
6.2.
Verweerder heeft, in navolging van de schadeadviescommissie, als uitgangspunt genomen dat het nadeel dat eiseres als gevolg van het project Kustwerk Katwijk heeft ondervonden in de periode van 1 maart 2014 tot en met 9 april 2014 is toe te rekenen aan de werkzaamheden ten behoeve van de kustversterking en in de periode vanaf 10 april 2014 tot 1 november 2014 is toe te rekenen aan de werkzaamheden ten behoeve van de aanleg van de ondergrondse parkeergarage. De rechtbank volgt dit uitgangspunt. Tussen partijen is immers niet in geschil welke schadeoorzaken in het kader van de uitvoering van het project Kustwerk Katwijk kunnen worden onderscheiden en aan wie deze schadeoorzaken moeten worden toegerekend.
Berekening van de schade
7.1.
In haar advies heeft de schadeadviescommissie de omvang van de inkomensschade over de schadeperiode berekend. De totale normomzet over het jaar 2014 heeft zij berekend op € 364.968,-. De aan eiseres toe te kennen nadeelcompensatie heeft de schadeadviescommissie, rekening houdend met een drempel in de vorm van een normaal ondernemersrisico van 30% van de omzet op jaarbasis, berekend op € 19.596,-.
7.2.
Verweerder heeft het advies van de schadeadviescommissie, waaronder de berekening van de inkomensschade, overgenomen.
7.3.
Eiseres stelt dat de schadeadviescommissie de geleden inkomensschade niet juist heeft berekend en te laag heeft vastgesteld.
7.4.1.
De rechtbank stelt vast dat de schadeadviescommissie de schade heeft begroot op basis van de omzetbenadering. Bij deze benadering wordt de omzetdaling als gevolg van de schadeveroorzakende ingreep geïdentificeerd. Hiertoe dient de normomzet te worden bepaald, te weten de omzet die naar redelijke verwachting zou zijn behaald in de schadeperiode, de schade-ingreep weggedacht. De normomzet wordt berekend door een referentieperiode vast te stellen en de in die referentieperiode behaalde omzetten te corrigeren voor inflatie naar een peildatum voorafgaand aan het schadejaar. Daarna wordt van deze gecorrigeerde omzetten het gemiddelde genomen en ten slotte wordt op dit gemiddelde een branchecorrectie toegepast. Op basis van de omzetdaling wordt vervolgens de gederfde brutowinst berekend. Op de gederfde brutowinst worden de kostenbesparingen in mindering gebracht die verondersteld zijn als schadebeperkende maatregelen te zijn doorgevoerd. Het resultaat van de omzetbenadering, de brutowinst minus de bespaarde kosten, is dan de gederfde winst.
7.4.2.
De door de schadeadviescommissie toegepaste wijze van berekenen is, zo is door de Afdeling meerdere malen overwogen, binnen het stelsel van nadeelcompensatie een gangbare en geaccepteerde methode om de schade te berekenen. De rechtbank verwijst als voorbeeld naar de uitspraak van de Afdeling van 15 juni 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:1650). Het feit dat [B ] een ander model hanteert en dat daar misschien ook voordelen aan kleven, betekent niet dat de door de schadeadviescommissie gehanteerde methode daarom al onjuist of ondeugdelijk zou zijn of dat het advies van de schadeadviescommissie op dit punt onzorgvuldig tot stand is gekomen. Bij het begroten van schades moeten altijd keuzes worden gemaakt. Het gaat erom dat die keuzes redelijk en aanvaardbaar zijn. In dit verband wijst de rechtbank naar de uitspraak van de Afdeling van 16 december 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3819). De door de schadeadviescommissie gehanteerde berekeningsmethode acht de rechtbank, in navolging van de Afdeling, op zichzelf dus redelijk en aanvaardbaar. Eiseres zal concrete feiten en omstandigheden moeten aandragen waarom toch getwijfeld kan worden aan de berekening van de schadeadviescommissie.
7.5.1.
Eiseres stelt dat de schadeadviescommissie de gederfde omzet verkeerd heeft berekend en te laag heeft vastgesteld. Volgens eiseres geeft de schadeadviescommissie in haar advies zelf aan dat de gederfde omzet wordt berekend door de gerealiseerde omzet van de normomzet af te trekken. In dit geval heeft de schadeadviescommissie echter direct een aftrek van 30%, zijnde de gehanteerde omzetdrempel, toegepast op de normomzet op jaarbasis. Dat is onjuist en komt bovendien niet overeen met de wijze waarop de schadeadviescommissie in de zaken met zaaknummers SGR 17/4682, SGR 17/4705,
SGR 18/1706 en SGR 18/2431 de gederfde omzet berekend heeft. De drempel dient niet over de normomzet te worden toegepast, maar over de gederfde omzet. Volgens eiseres had de gederfde omzet bepaald moeten worden op € 137.875,- in plaats van op € 28.385,-.
7.5.2.
Ter zitting heeft [E] namens de schadeadviescommissie toegelicht dat de gederfde omzet in alle zaken op dezelfde wijze is berekend. Hoewel de volgorde van de kolommen in tabel 6 op pagina 24 van het schadeadvies anders is dan in de andere zaken en het dikgedrukte kopje ‘gederfde omzet’ onjuist is, leidt dit volgens [E] niet tot een ander resultaat, aangezien de berekening van de omvang van de inkomensschade op zichzelf wel juist is. Verweerder heeft zich bij deze toelichting aangesloten.
7.5.3.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat de gederfde omzet niet juist is berekend. Niet in geschil is dat de normomzet € 364.968,- bedraagt en de behaalde omzet
€ 227.093,-. Dit betekent dat de gederfde omzet, zoals eiseres stelt, € 137.875,- bedraagt. In tegenstelling tot wat eiseres beweert, gaat de schadeadviescommissie ook uit van een gederfde omzet van € 137.875,-. Het in tabel 6 onder het kopje ‘gederfde omzet’ opgenomen bedrag is namelijk niet het gehele bedrag aan gederfde omzet, maar het bedrag aan gederfde omzet dat boven de gehanteerde omzetdrempel uitkomt. Zoals uit de tabel blijkt is 30% van de normomzet op jaarbasis gelijk aan € 109.490,-. De gederfde omzet,
€ 137.875,- minus de gehanteerde omzetdrempel, € 109.490,-, is € 28.385,-. De gederfde omzet is dan ook niet verkeerd berekend. Het betoog faalt.
7.6.
De rechtbank concludeert dat hetgeen eiseres heeft aangevoerd onvoldoende reden vormt om aan de berekening van de schadeadviescommissie te twijfelen. Gelet hierop ziet de rechtbank ook geen aanleiding een financieel deskundige te benoemen om de schade definitief voor haar te berekenen.
Normaal (maatschappelijk) ondernemersrisico
8.1.
De rechtbank dient zich vervolgens te buigen over de vraag voor wiens rekening de berekende schade dient te komen.
8.2.
Uit het definitieve advies van 30 januari 2017 volgt dat de schadeadviescommissie, gelet op de aard en de duur van de werkzaamheden, de omvang van de geleden schade en de onzekere aard van de rechtsverhouding, een ondergrens in de vorm van het normale ondernemersrisico heeft gehanteerd van 30% van de omzet op jaarbasis. Verweerder heeft dit percentage overgenomen.
8.3.
De vraag of schade tot het normale maatschappelijke risico (lees: het normale ondernemersrisico) behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Daarbij is onder meer van belang of de overheidshandeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in de zin dat de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. Verder zijn onder meer de aard en de duur van de overheidshandeling en de aard en de omvang van de toegebrachte schade van belang. De rechtbank wijst bij wijze van voorbeeld naar de uitspraak van de Afdeling van 23 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3986.
8.4.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 9 april 2014; ECLI:NL:RVS:2014:1198), is de vaststelling van de omvang van het normaal maatschappelijk risico of normaal ondernemersrisico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan. Deze komt daarbij beoordelingsruimte toe. Het bestuursorgaan zal zijn vaststelling naar behoren moeten onderbouwen. De bestuursrechter toetst de besluitvorming op rechtmatigheid en daarmee dus ook aan het égalitébeginsel.
8.5.
Blijkens haar (definitieve) advies heeft de schadeadviescommissie zich op het standpunt gesteld dat ingrepen in de infrastructuur, waaronder verkeersmaatregelen en de gevolgen daarvan voor de ondernemingen en bewoners in de omgeving van de locatie waar deze ingreep plaatsvindt, beschouwd worden als normaal maatschappelijke ontwikkelingen en in beginsel behoren tot het normaal maatschappelijk risico.
8.6.
Verweerder heeft zich, in navolging van de schadeadviescommissie, op het standpunt gesteld dat het bouwen van een parkeergarage, waarvan de ruwbouw 4,5 maand en de totale bouw 10 maanden heeft geduurd, in een gebied met een voorheen bestaand groot parkeerprobleem, over welk project jarenlange besluitvorming heeft plaatsgevonden en uitvoerig met de betrokkenen is gecommuniceerd, moet worden aangemerkt als een normale maatschappelijke ontwikkeling.
8.7.1.
Eiseres stelt zich primair op het standpunt dat ten onrechte een drempel is gehanteerd. Daartoe stelt zij dat de schade het gevolg is van een zeer uitzonderlijke situatie, die niet is aan te merken als een normale maatschappelijke ontwikkeling. Het betreft een uniek project. De bouw van de ondergrondse parkeergarage is niet aan te merken als een infrastructurele maatregel. De bouw ervan is vertraagd uitgevoerd, waardoor de werkzaamheden in de zomer hebben plaatsgevonden en niet in de winter. Daarnaast is sprake van een verlate vergunningaanvraag voor de bouw van de parkeergarage waardoor de daarmee samenhangende herinrichting vertraging heeft opgelopen. Verder was de toegankelijkheid van de boulevard en de [KIOSKEN] van eiseres ten tijde van de bouw van de parkeergarage zeer slecht. Ten slotte was de bovenmatige hinder en overlast gedurende het gehele recreatieseizoen funest voor eiseres, nu zij in een relatief korte periode haar inkomsten moet generen.
8.7.2.
Anders dan eiseres betoogt, is de bouw van de parkeergarage aan te merken als een infrastructurele ingreep, nu deze een onderdeel vormt van het totaal van onroerende voorzieningen die het verkeer regelen. Deze ingreep was niet ingegeven door een calamiteit of onvoorziene omstandigheid. Dat het parkeerprobleem in Katwijk moest worden opgelost was al langer bekend en lag in de lijn der verwachting. De door eiseres genoemde omstandigheden geven geen aanleiding voor het oordeel dat de bouw van de parkeergarage niet is aan te merken als een normale maatschappelijke ontwikkeling. In tegenstelling tot wat eiseres stelt, blijkt uit de gedingstukken niet dat gegarandeerd is dat de bouw van de parkeergarage uitsluitend in de winter zou plaatsvinden. De duur van de werkzaamheden is ook niet abnormaal lang geweest en van vertraging in de uitvoering, als gevolg van een verlate vergunningaanvraag, is niet gebleken. Eén van de [KIOSKEN] heeft weliswaar op een alternatieve standplaats moeten staan, echter beide [KIOSKEN] waren bereikbaar en operationeel. Wel heeft eiseres hinder ondervonden van de werkzaamheden. Dit wordt door verweerder ook niet ontkend. Het bestaan van overlast maakt evenwel niet dat het aanleggen van de parkeergarage niet als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden aangemerkt. Het betoog faalt.
8.8.1.
Eiseres stelt subsidiair dat verweerder ten onrechte heeft gekozen voor verdiscontering van het normaal maatschappelijk risico (lees: normaal ondernemersrisico) in de vorm van een drempel in plaats van een korting. Ter onderbouwing van haar standpunt stelt eiseres dat de drempelmethode volgens vaste rechtspraak uitsluitend is bedoeld voor reguliere infrastructurele werkzaamheden. Daarvan is in dit geval geen sprake. Kustwerk Katwijk is een uniek project waarbij buitengewone omstandigheden spelen die zij onder het primaire standpunt reeds uiteen heeft gezet. Het toepassen van een korting van 15% acht eiseres redelijk.
8.8.2.
De rechtbank is niet gebleken van vaste jurisprudentie op grond waarvan alleen een drempel mag worden toegepast bij reguliere infrastructurele maatregelen. Door de Afdeling is het toepassen van een drempel ook bij niet gebruikelijke infrastructurele werkzaamheden aanvaard. De rechtbank wijst bij wijze van voorbeeld op de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:127). In deze uitspraak werd overigens niet alleen een drempel, maar ook een korting toegepast. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dan ook, in navolging, van de schadeadviescommissie, een drempel mogen hanteren.
8.9.
In geschil is ten slotte de hoogte van de gehanteerde drempel.
8.10.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte een drempel van 30% heeft gehanteerd in plaats van een bij deze situatie passende drempel. Een drempel van 30% is ongebruikelijk hoog en is in de rechtspraak nog niet eerder toegepast. Een drempel van 15% wordt reeds ernstig bekritiseerd in de literatuur. Deze kritiek was voor de Afdeling de aanleiding voor het oordeel dat overheden een drempel van 15% niet meer standaard mogen gebruiken. In de Handleiding nadeelcompensatie bij infrastructurele maatregelen wordt ook uitgegaan van een maximale drempel van 13% bij een reguliere infrastructurele maatregel. Gelet op het voorgaande heeft verweerder ten onrechte een dubbel zo hoge drempel toegepast. De drempel van 30% is gebaseerd op een klaarblijkelijke denkfout en mist een juridische grondslag. Volgens vaste rechtspraak zijn de omvang van de werkzaamheden, de duur, de bereikbaarheid en toegankelijkheid van de desbetreffende onderneming tijdens de werkzaamheden en het tijdstip van de uitvoering van belang. De rechtspositie van eiseres doet in dit kader niet ter zake. In de rechtspraak zijn namelijk geen voorbeelden te vinden van een verhoging van de drempel, omdat de onderneming in kwestie in het bezit is van een standplaatsvergunning voor een jaar. Volgens eiseres ligt een drempel van 8% meer in de rede. Een drempel van 8% sluit ook aan bij de ontwikkelingen in de praktijk.
8.11.
In het definitieve advies van 30 januari 2017 geeft de schadeadviescommissie aan dat sommige bestuursorganen een normaal ondernemersrisico van 15% van de omzet op jaarbasis hanteren ter zake van tijdelijke omzetderving als gevolg van de uitvoering van infrastructurele werken. Factoren die hierbij een rol spelen zijn de duur van de werkzaamheden, de bereikbaarheid van de desbetreffende onderneming en of het gemiddeld geleden omzetverlies al dan niet als onevenredig dient te worden aangemerkt. Volgens de schadeadviescommissie heeft de Afdeling deze benadering als rechtens aanvaardbaar gekwalificeerd. Blijkens de rechtspraak staat het bestuursorganen vrij een dergelijke drempel te hanteren, ook wanneer dit niet van tevoren schriftelijk is bekendgemaakt. Gelet op het voorgaande gaat de schadeadviescommissie ervan uit dat verweerder aansluiting wenst te zoeken bij deze drempel. In dit geval acht de schadeadviescommissie het hanteren van een drempel van 30% redelijk, gelet op de tijdelijke aard en duur van de werkzaamheden, het feit dat eiseres haar [KIOSKEN] gedurende de schadeperiode heeft kunnen exploiteren en de onzekere aard van de rechtsverhouding. Verweerder heeft de hoogte van de drempel en de motivering van de schadeadviescommissie overgenomen.
8.12.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de keuze voor een drempel van 30% van de omzet op jaarbasis onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank overweegt daartoe als volgt. Dat verscheidende bestuursorganen een drempel van 15% hanteren en dat de Afdeling het hanteren van een dergelijke drempel als rechtens aanvaardbaar heeft gekwalificeerd, betekent niet zonder meer dat een drempel van 15% als uitgangspunt dient te worden genomen. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 4 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1205) dat zwaardere eisen aan de motivering worden gesteld naarmate een bestuursorgaan een hoger percentage als drempel hanteert. In dit geval is aan die zwaardere motiveringseisen naar het oordeel van de rechtbank niet voldaan. De door verweerder overgenomen motivering van de schadeadviescommissie is namelijk, afgezien van de genoemde onzekere rechtsverhouding en het feit dat eiseres bij verlening van de standplaatsvergunning reeds op de hoogte was gesteld van de geplande werkzaamheden, algemeen van aard en niet toegespitst op de omstandigheden van het geval, de aard van de onderneming van eiseres en de kostenstructuur van die onderneming. Enkel wordt aangegeven dat een drempel van 30%, gelet op, onder andere, de aard en de duur van de werkzaamheden redelijk wordt geacht, waarbij als aanname geldt dat verweerder aansluiting wenst te zoeken bij de door sommige bestuursorganen gehanteerde drempel van 15%. Vervolgens wordt echter niet gemotiveerd wat de invloed van de aard en duur van de werkzaamheden op de hoogte van de drempel is, terwijl evenmin is komen vast te staan dat verweerder een vaste uitvoeringspraktijk kent, waarbij een omzetdrempel voor het normaal ondernemersrisico van 15% in een kalenderjaar hanteert.
8.13.
Gelet op hetgeen onder 9.12. is overwogen is het bestreden besluit in strijd met het in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde zorgvuldigheidsvereiste en het in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb neergelegde vereiste van een deugdelijke motivering tot stand gekomen. De rechtbank zal het beroep daarom gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien in die zin dat de hoogte van de drempel (opnieuw) wordt vastgesteld.
8.14.
De rechtbank ziet aanleiding om voor de beoordeling van de vergoedbaarheid van de schade een ondergrens van 8% van de omzet op jaarbasis te hanteren. Daarbij volgt de rechtbank het voorstel van eiseres, nu verweerder dit voorstel onvoldoende heeft bestreden. Niettemin acht de rechtbank het redelijk om in de onderhavige zaak een hogere drempel te hanteren vanwege de onzekere rechtsverhouding. Het risico dat een jaarlijks aan te vragen standplaatsvergunning een keer niet verleend zal worden, mag naar het oordeel van de rechtbank in de hoogte van de drempel worden meegenomen. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat één van de aangevraagde standplaatsvergunningen, namelijk de aangevraagde vergunning voor een standplaats ter hoogte van ’[ADRES], geweigerd is vanwege de werkzaamheden in verband met het project Kustwerk Katwijk. Verder neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres bij zowel het verleningsbesluit van 17 december 2013, betreffende de standplaats ter hoogte van de [adres], als het verleningsbesluit van
21 maart 2014, op de hoogte is gesteld van het feit dat zij enige hinder zou kunnen ondervinden van de werkzaamheden in het kader van het project Kustwerk Katwijk. Om genoemde redenen acht de rechtbank ter finale beslechting van het geschil een drempel van 20% van de omzet op jaarbasis in dit geval passend.
8.15.
Nu de drempel naar beneden is bijgesteld, rijst de vraag of eiseres alsnog in aanmerking komt voor een vergoeding aan nadeelcompensatie. Zoals in rechtsoverweging 7.6. reeds is overwogen ziet de rechtbank geen aanleiding om aan de berekening van de schadeadviescommissie te twijfelen en neemt de rechtbank deze berekening over. De drempel is vastgesteld op 20% van de omzet op jaarbasis. Uitgaande van een (norm)omzet op jaarbasis van € 364.968,- komt dit overeen met een bedrag van € 72.993,60. De door eiseres gederfde omzet, zijnde € 137.875,- overstijgt dit bedrag. Eiseres komt dan ook in aanmerking voor een vergoeding van nadeelcompensatie ter hoogte van het gedeelte aan gederfde omzet dat de in aanmerking te nemen drempel overstijgt. De gederfde omzet,
€ 137.875,-, minus de drempel van 20% van de omzet op jaarbasis, zijnde € 72.993,60, is gelijk aan een bedrag van € 64.881,40. Gelet op het voorgaande bepaalt de rechtbank dat verweerder een bedrag van € 64.881,40, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf
6 oktober 2015, de dag waarop de aanvraag van eiseres door verweerder in ontvangen, tot aan de dag van algehele voldoening, aan nadeelcompensatie aan eiseres vergoedt.
Conclusie
9. Nu eiseres, na bijstelling van de drempel, alsnog in aanmerking komt voor een vergoeding van nadeelcompensatie, herroept de rechtbank het primaire besluit. Daarnaast bepaalt de rechtbank dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
11. Ten slotte veroordeelt de rechtbank verweerder in de door eiseres redelijkerwijs gemaakte proceskosten in de bezwaar- en beroepsfase. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.304,- (één punt voor het indienen van een bezwaarschrift, één punt van het indienen van een beroepschrift, één punt voor het verschijnen ter zitting in de bezwaarfase, 0,5 punt voor het verschijnen ter (inlichtingen)comparitie/verschijnen ter regiezitting en één punt voor het verschijnen ter zitting in de beroepsfase, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
12. Voorts heeft eiseres verzocht om vergoeding van de door haar in de bezwaar- en beroepsfase gemaakte deskundigenkosten. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 18 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2162) komen de kosten van een deskundige op de voet van artikel 8:75 van de Awb voor vergoeding in aanmerking als het inroepen van die deskundige redelijk was en de deskundigenkosten zelf redelijk zijn. In dit geval acht de rechtbank een tijdsbesteding van 10 uur, namelijk 2 uur voor de zitting en 8 uur voor het opstellen van deskundigenberichten, tegen een forfaitair tarief van € 75,- per uur voor het verlenen van niet-juridische bijstand inzake de schadeberekening redelijk. De rechtbank sluit daarbij aan bij de uitspraak van de Afdeling van 15 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1650. De rechtbank ziet derhalve aanleiding om verweerder te veroordelen tot vergoeding van € 750,- (10 X € 75,-) aan deskundigenkosten.
13. De totale vergoeding van proceskosten bedraagt derhalve € 3.054,- (€ 2.304,- +
€ 750,-).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit;
bepaalt dat verweerder aan eiseres een bedrag van € 64.881,40 aan nadeelcompensatie betaalt, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag vanaf 6 oktober 2015 tot aan de dag van algehele voldoening;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,- aan eiseres te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 3.054,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.R. van der Meer, voorzitter, en mr. F.X. Cozijn en mr. M. Rigter, leden, in aanwezigheid van mr. R.A.E. Bach en mr. L.F.A. Bouwens-Bos, griffiers. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 mei 2019.
griffier						voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.