ECLI:NL:RVS:2019:2753
Raad van State — Uitspraak 


201703454/1/A1.
Datum uitspraak: 14 augustus 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 16 maart 2017 in zaak nr. 16/5374 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Barneveld.
Procesverloop
Bij besluit van 14 januari 2015 heeft het college het verzoek van [belanghebbende] om handhavend op te treden tegen het gebruik van de percelen bij [locatie 1] te Garderen, kadastraal bekend als Garderen, sectie […], nrs. […], […], […], […] en […] (hierna: de percelen) en de op de percelen aanwezige bouwwerken afgewezen.
Bij besluit van 20 juli 2016 heeft het college het door [belanghebbende] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard en het besluit van 14 januari 2015 herroepen.
Bij besluit van 28 juli 2016 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om alle bouwwerken, behalve de omheining/afrastering aan de buitengrenzen van deze percelen, vóór 1 november 2017 te verwijderen en na de genoemde datum ook verwijderd te houden.
Bij uitspraak van 16 maart 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 juli 2016 vernietigd voor zover deze ziet op de speeltoestellen die niet hoger zijn dan 2,5 m en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit voor zover dit bij deze uitspraak is vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[belanghebbende] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 april 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.W. Verhoeven, advocaat [NAAM], is verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door mr. E. Lems, advocaat [NAAM], als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] is de eigenaar en gebruiker van de percelen. [belanghebbende] is sinds 2009 eigenaar van het naastgelegen perceel [locatie 2] te Garderen. Bij brief van 23 juli 2014 heeft [belanghebbende] het college verzocht te onderzoeken of voor de bouwwerken op de percelen en het gebruik van de percelen een vergunning is verleend. Het college heeft zijn brief opgevat als een verzoek tot handhaving en bij het besluit van 28 juli 2016 aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Het college stelt zich in dat besluit op het standpunt dat voor het realiseren van de op de percelen aanwezige bouwwerken een omgevingsvergunning is vereist als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Nu deze niet is verleend, wordt volgens het college gehandeld in strijd met dat artikellid, gelezen in samenhang met artikel 2.3a, van de Wabo. Het college acht zich bevoegd om handhavend op te treden. Dat de bouwwerken onder het bouwovergangsrecht vallen zoals neergelegd in het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2012" (hierna: het bestemmingsplan), doet daar volgens het college niet aan af. Het college heeft voorts besloten om van die bevoegdheid gebruik te maken omdat zich geen bijzondere omstandigheid voordoet op grond waarvan het van handhaving had moeten afzien. Het college acht zich niet bevoegd om tegen het gebruik handhavend op te treden.
De aangevallen uitspraak
2.    Bij uitspraak van 16 maart 2017 heeft de rechtbank overwogen dat het college ten onrechte handhavend heeft opgetreden ten aanzien van de op de percelen aanwezige speeltoestellen die niet hoger zijn dan 2,5 m en die functioneren met behulp van de zwaartekracht of fysieke kracht van de mens, omdat voor het bouwen daarvan geen omgevingsvergunning is vereist. Voor het bouwen van de overige bouwwerken is volgens de rechtbank wel een omgevingsvergunning vereist. Nu deze niet is verleend, is het college volgens de rechtbank bevoegd om daartegen handhavend op te treden. Het college heeft volgens de rechtbank in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik kunnen maken nu zich geen bijzondere omstandigheid voordoet op grond waarvan het college van handhaving had moeten afzien.
Het hoger beroep
3.    Tussen partijen is niet meer in geschil dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden tegen de op het perceel aanwezige speeltoestellen die niet hoger zijn dan 2,5 m en die functioneren met behulp van de zwaartekracht of fysieke kracht van de mens. Tussen partijen is in de onderhavige procedure alleen in geschil of het college bevoegd was om handhavend op te treden tegen de overige op het perceel aanwezige bouwwerken en of het college van die bevoegdheid gebruik mocht maken.
4.    Ten aanzien van het verzoek van [appellant] om zijn perceel te bezoeken alvorens uitspraak te doen overweegt de Afdeling dat zij zich voldoende voorgelicht acht over de feitelijke situatie. Zij ziet daarom geen aanleiding voor een onderzoek ter plaatse op grond van artikel 8:50, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
5.    [appellant] betoogt tevergeefs dat artikel 8:69a van de Awb aan [belanghebbende] kan worden tegengeworpen. Ingevolge artikel 8:69a van de Awb vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Deze bepaling heeft betrekking op de situatie dat de bestuursrechter een besluit zou moeten vernietigen op grond van een door [belanghebbende] in (hoger) beroep ingeroepen rechtsregel of rechtsbeginsel. Die situatie doet zich in de onderhavige zaak echter niet voor.
6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd is om handhavend op te treden tegen de op de percelen aanwezige bouwwerken. Daartoe voert hij aan dat de gedoogbeslissingen van 12 februari 2009 en 17 maart 2009 gelijk zijn te stellen met een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Hij voert voorts aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de bouwwerken onder de beschermende werking van het bouwovergangsrecht vallen zoals neergelegd in het bestemmingsplan.
6.1.    Voor het realiseren van de op de percelen aanwezige bouwwerken waartegen het college handhavend optreedt is met uitzondering van de speeltoestellen een omgevingsvergunning vereist als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, hetgeen tussen partijen niet in geschil is. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:114, verschaft een met succes gedaan beroep op het overgangsrecht voor een bouwwerk geen bouwvergunning vervangende titel en wordt het bouwwerk daardoor evenmin anderszins gelegaliseerd. Ook al zou worden aangenomen dat het bouwovergangsrecht in het bestemmingsplan op de bouwwerken van toepassing is, blijft een omgevingsvergunning vereist. Vast staat dat er geen omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is verleend. Anders dan [appellant] stelt, kan een gedoogbeslissing niet daarmee gelijk worden gesteld nu een gedoogbeslissing zoals de rechtbank terecht heeft overwogen evenmin leidt tot een bouwvergunning vervangende titel.
Nu een omgevingsvergunning is vereist en deze niet is verleend, is het college bevoegd om op grond van artikel 2.1 eerste lid, aanhef en onder a, gelezen in verbinding met artikel 2.3a van de Wabo, handhavend op te treden.
Het betoog faalt.
7.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
8.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. Daartoe voert hij aan dat hij aan de gedoogbeslissingen van 12 februari 2009 en 17 maart 2009 het gerechtvaardigd vertrouwen mocht ontlenen dat het college niet handhavend zou optreden tegen de daarin genoemde bouwwerken. In dit verband merkt hij op dat de beschikkingen nog geldig zijn, omdat niet is voldaan aan de twee limitatieve voorwaarden voor de intrekking daarvan. Een handhavingsverzoek van een derde is geen voorwaarde als hiervoor bedoeld. Indien dat wel het geval zou zijn, zou volgens [appellant] pas reden zijn om de gedoogbeslissingen in te trekken indien de derde, anders dan hier het geval is, overlast zou ondervinden van de bouwwerken.
8.1.    De Afdeling overweegt met inachtneming van de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694 en het daarin weergegeven stappenplan, dat, om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk dient te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. Niet is gebleken dat aan [appellant] een dergelijke toezegging is gedaan waaraan hij redelijkerwijs het vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat het college niet handhavend zou optreden tegen de aanwezige bouwwerken op zijn perceel. Van een dergelijke toezegging is zoals de rechtbank terecht heeft overwogen geen sprake. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat het college in de gedoogbeslissingen een voorbehoud heeft gemaakt. In de gedoogbeslissingen heeft het college te kennen gegeven dat het onder bepaalde voorwaarden afziet van handhavend optreden. In beide brieven heeft het college twee voorwaarden aan de gedoogbeslissingen verbonden. Het college heeft tevens in beide brieven uiteengezet dat reacties van derden aanleiding zouden kunnen geven om alsnog handhavend op te treden. Dit maakt dat geen sprake is van een toezegging als hiervoor bedoeld. Het college heeft voorts bij het gemaakte voorbehoud niet de eis gesteld dat derden daadwerkelijke overlast ondervinden, zodat de stelling van [appellant] dat [belanghebbende] geen overlast van de bouwwerken zou ondervinden, in dit verband niet relevant is. Concreet betekent dit dat [appellant] er rekening mee had moeten houden dat het college naar aanleiding van een handhavingsverzoek handhavend zou optreden. Het enkele feit dat dit niet onder het kopje "voorwaarde" is geformuleerd maakt het voorgaande niet anders. In dit geval is van belang dat het voorbehoud onderdeel uitmaakt van de gedoogbeslissing.
Het betoog faalt.
9.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de gevolgen van het besluit niet zodanig onevenredig zijn dat het college om die reden van handhaving had moeten afzien. Daartoe voert hij aan dat aan hem een gedoogbeslissing was afgegeven op grond waarvan hij mocht vertrouwen dat er niet handhavend zou worden opgetreden. Voorts voert hij aan dat de activiteiten geen tot weinig ruimtelijke uitstraling hebben en goed aansluiten op de gebruiksmogelijkheden van het gebied. In dit verband merkt hij op dat [belanghebbende] geen belang heeft bij de verwijdering van de bouwwerken. Hij voert verder aan dat de percelen emotionele waarde voor hem hebben.
9.1.    In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden behoort te worden afgezien. Dat het perceel emotionele waarde heeft voor [appellant] is geen reden om van handhavend optreden af te zien. Ten aanzien van de gedoogbeslissing overweegt de Afdeling onder verwijzing naar overweging 9.1. dat [appellant] daaraan redelijkerwijs niet het vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat het college niet handhavend zou optreden. Anders dan [appellant] stelt, heeft [belanghebbende] wel belang bij de verwijdering van de bouwwerken reeds omdat hij stelt daarvan last te ondervinden.
Het betoog faalt.
10.    [appellant] betoogt voorts tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de last duidelijk is. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen is de door het college in het besluit gegeven algemene omschrijving, te weten dat alle bouwwerken moeten worden verwijderd, niet onduidelijk. De last heeft gelet op de tekst betrekking op alle bouwwerken op het perceel, met uitzondering van de omheining/afrastering. Niet is vereist dat het college een limitatieve opsomming geeft van de aanwezige bouwwerken. Voor beantwoording van de vraag of de last duidelijk is, is van belang of [appellant] op grond van het besluit weet wat hij moet doen om te voorkomen dat hij dwangsommen zal verbeuren, hetgeen hier het geval is.
11.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de dwangsom niet te hoog is. Daartoe voert hij aan dat de dwangsom niet in verhouding staat met de voordelen die [appellant] heeft uit de niet-naleving van de voorschriften. In dit verband merkt hij op dat hij geen inkomsten genereert met de percelen. Bovendien heeft het college eerder een lagere dwangsom opgelegd. Voorts voert hij aan dat hij de bouwwerken tijdig zal verwijderen indien hij geen gelijk krijgt. Hij voert verder aan dat hij de dwangsom van € 50.000,00 ook verbeurt indien hij niet geheel aan de last voldoet.
11.1.    De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang heeft kunnen achten. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat het hier gaat om meerdere bouwwerken en dat van de dwangsom een zodanige prikkel moet uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Dat [appellant] voornemens is om geen dwangsommen te verbeuren en het college eerder een lagere dwangsom heeft opgelegd maakt dat niet anders. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat een dwangsom in verhouding moet staan met de voordelen die [appellant] heeft uit niet-naleving van de voorschriften. Het college mag dit bij zijn besluit betrekken maar is daartoe niet verplicht. Ten aanzien van het in een keer verbeuren van de dwangsom overweegt de Afdeling dat het college niet verplicht is om de dwangsom per bouwwerk vast te stellen.
Het betoog faalt.
Conclusie
12.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient voor zover aangevallen te worden bevestigd.
13.    Het voorgaande betekent dat het college terecht handhavend is opgetreden tegen de op de percelen aanwezige bouwwerken met uitzondering van de omheining/afrastering alsmede de speeltoestellen die niet hoger zijn dan 2,5 m en die functioneren met behulp van de zwaartekracht of fysieke kracht van de mens.
14.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen
voorzitter    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 14 augustus 2019
270-842.