ECLI:NL:RVS:2019:2314
Raad van State — Uitspraak 


201801627/4/A1.
Datum uitspraak: 10 juli 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Heerjansdam, gemeente Zwijndrecht,
en
het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht,
verweerder.
Procesverloop
Bij tussenuitspraak van 3 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1026, heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen zes weken na de verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen de gebreken in het besluit van 8 januari 2018 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Bij brief van 14 mei 2019 heeft het college het besluit van 8 januari 2018 nader gemotiveerd.
Daartoe in de gelegenheid gesteld hebben [belanghebbende] en [appellant] hun zienswijzen over de wijze waarop het college gevolg heeft gegeven aan de tussenuitspraak naar voren gebracht.
Met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), heeft de Afdeling bepaald dat een tweede onderzoek ter zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
Overwegingen
De tussenuitspraak van 3 april 2019
1.    Bij besluit van 25 oktober 2013 heeft het college aan [belanghebbende] omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een garage/berging met overkapping (hierna: de garage) en een prieel op het perceel [locatie 1] te Heerjansdam (hierna: het perceel). In de tussenuitspraak van 3 april 2019 stond alleen nog de vraag ter discussie of de garage voldoet aan redelijke eisen van welstand. Hieraan is de uitspraak van de Afdeling van 13 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2464, vooraf gegaan waarin is overwogen dat - in dit geval - toetsing aan gebiedsgerichte criteria dient plaats te vinden. Wanneer het bouwplan daarmee niet in overeenstemming is, bestaat de mogelijkheid om het bouwplan in plaats daarvan te toetsen aan de algemene welstandscriteria uit hoofdstuk 7 van de welstandsnota. In dat geval zal de bijzondere architectonische kwaliteit van het bouwplan met deze criteria overtuigend moeten kunnen worden aangetoond.
Bij besluit van 8 januari 2018 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan in overeenstemming is met redelijke eisen van welstand. Het college heeft aan dit besluit een nader welstandsadvies van de welstandscommissie van 25 oktober 2017 ten grondslag gelegd, waarin de welstandscommissie het bouwplan heeft getoetst aan de algemene welstandscriteria, zoals neergelegd in de welstandsnota.
In de tussenuitspraak van 3 april 2019 heeft de Afdeling overwogen dat met het welstandsadvies van 25 oktober 2017 niet is aangetoond dat de garage van bijzondere architectonische kwaliteit is, zodat het bouwplan voor de garage niet voldeed aan de voorwaarde om aan de algemene welstandscriteria te kunnen toetsen. Verder stond al vast dat het bouwplan niet in overeenstemming was met de gebiedsgerichte welstandscriteria, omdat een kap ontbreekt. Gelet hierop heeft de Afdeling overwogen dat het welstandsadvies niet toereikend is om te kunnen aannemen dat het bouwplan in overeenstemming is met redelijke eisen van welstand en dat het college het welstandsadvies ten onrechte heeft overgenomen. De Afdeling heeft overwogen dat het besluit van 8 januari 2018, gelet hierop, is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb en het college opgedragen om dit gebrek te herstellen. Nu het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand, diende het college op grond van artikel 2.10, eerste lid, aanhef onder d, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) te motiveren of en waarom de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend. Indien het college tot de conclusie komt dat daarvoor geen aanleiding bestaat, diende het de gevraagde vergunning alsnog te weigeren.
Einduitspraak en beoordeling herstel gebrek
2.    Ter uitvoering van de tussenuitspraak van 3 april 2019 heeft het college bij brief van 14 mei 2019 het besluit van 8 januari 2018 nader gemotiveerd en aangegeven dat het de omgevingsvergunning van 25 oktober 2013 in stand heeft gelaten. Daarbij heeft het zich op het standpunt gesteld dat de garage weliswaar niet voldoet aan redelijke eisen van welstand, maar dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend. Het college is van oordeel dat de garage passend is in de omgeving. Daartoe heeft het van belang geacht dat de garage is gelegen in het achtererfgebied van het perceel op de grens met het perceel [locatie 2] en dat de garage aan de andere zijde grenst aan de Grote Kreeklaan, waar seriematige woningbouw staat. Verder heeft het college bij de beslissing om de omgevingsvergunning ondanks strijd met redelijke eisen van welstand niettemin te verlenen in aanmerking genomen dat de garage uitsluitend vanwege het ontbreken van een kap niet voldoet aan de gebiedsgerichte welstandscriteria. Door de eenvoudige en neutrale hoofdvorm, platte afdekking en gedekte kleur sluit de garage volgens het college goed aan op de bestaande karakteristiek, omdat er zich vergelijkbare bijbehorende bouwwerken bij woningen aan de Grote Kreeklaan bevinden. In plat afgedekte vorm maakt de garage geen wezenlijke inbreuk op de situatie ter plaatse, terwijl daarentegen het toepassen van een kap redelijkerwijze niet bijdraagt aan de beeldkwaliteit ter plaatse. Tot slot zou het eisen van een kap aanzienlijke kosten voor [belanghebbende] met zich brengen.
3.    [appellant] heeft in de door haar naar voren gebrachte zienswijze betoogd dat het college ten onrechte de omgevingsvergunning van 25 oktober 2013 in stand heeft gelaten. Zij voert daartoe aan dat dit in strijd is met de welstandsnota Zwijndrecht 2013 (hierna: de welstandsnota) en het gewijzigde "Afwijkingenbeleid Zwijndrecht", zoals vastgesteld op 17 maart 2015 (hierna: het Afwijkingenbeleid (2015)), omdat de garage de karakteristiek van de omgeving, het dijklint, aantast. Ook voert [appellant] aan dat het college er ten onrechte vanuit is gegaan dat aan slechts één  welstandscriterium niet wordt voldaan. Door de positie en niet-rechthoekige vorm van de garage wordt aan meer criteria niet voldaan. Verder voert zij aan dat het college ten onrechte de omstandigheid dat het aanbrengen van een kap kosten voor [belanghebbende] met zich brengt heeft meegewogen, omdat [belanghebbende] op eigen risico een garage zonder kap heeft gebouwd. Tot slot voert zij aan dat het college ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat de garage bovenop de riolering is gebouwd en dat de garage in strijd met de op 25 oktober 2013 verleende omgevingsvergunning is gebouwd.
3.1.    Wat de door [appellant] gestelde strijd met het Afwijkingenbeleid (2015) betreft heeft de Afdeling in overweging 16.1 van de tussenuitspraak van 8 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:308, al overwogen dat het college door het verlenen van de omgevingsvergunning niet in afwijking van het Afwijkingenbeleid (2015) heeft gehandeld. Daartoe heeft de Afdeling overwogen dat geen grond bestaat voor het oordeel dat het college de vergunning niet in redelijkheid heeft kunnen verlenen vanwege een onaanvaardbare aantasting van de ruimtelijke kwaliteit van het gebied, omdat het college in redelijkheid heeft kunnen stellen dat de garage in de bebouwingsstructuur een ondergeschikt bouwwerk is en de invloed ervan op de kwaliteit en de beleving van het straatbeeld gering is. De Afdeling ziet in het door [appellant] aangevoerde geen aanleiding voor een ander oordeel.
3.2.    Wat betreft het door [appellant] aangevoerde over de situering en vorm van de garage waardoor het bouwplan met meer welstandscriteria in strijd is, heeft de Afdeling in de tussenuitspraak van 3 april 2019 overwogen dat dit aspecten zijn die de welstandscommissie niet in haar advies mag betrekken. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 14 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1565), toetst de welstandscommissie het bouwplan aan de hand van criteria in de welstandsnota aan redelijke eisen van welstand en heeft zij zich daarbij in beginsel te richten naar de bouwmogelijkheden die het geldende bestemmingsplan biedt, dan wel, indien het bouwplan daarvan afwijkt, die waaraan het college planologische medewerking wenst te verlenen. Het college heeft voor de garage de omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan verleend.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 5 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:922), kan de Afdeling behoudens zeer uitzonderlijke gevallen niet terugkomen van een in de tussenuitspraak gegeven oordeel. [appellant] heeft geen feiten of omstandigheden aangevoerd die nopen tot het terugkomen van het in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Dit betekent dat de situering en vorm van de garage geen aspecten zijn die het college terecht niet in de nadere motivering van 14 mei 2019 heeft betrokken.
Wat [appellant] verder aanvoert over strijd met de welstandsnota is in deze procedure niet meer aan de orde, omdat al vaststaat dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand beoordeeld naar de criteria in de welstandsnota.
3.3.    Wat betreft hetgeen [appellant] heeft aangevoerd over de plaatsing van de garage bovenop de riolering, overweegt de Afdeling dat dit in deze procedure buiten beschouwing dient te blijven. [appellant] heeft deze grond eerst in haar zienswijze op de brief van 14 mei 2019 aangevoerd, bovendien heeft dit geen betrekking op de herstelopdracht die het college bij de tussenuitspraak van 3 april 2019 van de Afdeling heeft gekregen.
Voor zover [appellant] aanvoert dat in afwijking van de vergunning is gebouwd, is dat een kwestie van handhaving.
3.4.    In deze procedure is uitsluitend nog de vraag aan de orde of het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat, ondanks dat het bouwplan in strijd is met redelijke eisen van welstand, niettemin omgevingsvergunning moest worden verleend. Zoals de Afdeling heeft overwogen (zie uitspraak van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1247), behoort de beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen voor een bouwwerk dat in strijd is met redelijke eisen van welstand tot de bevoegdheid van het college, waarbij het college beoordelingsruimte heeft. De rechter toetst of het college in redelijkheid tot zijn beslissing heeft kunnen komen.
3.5.    De Afdeling is van oordeel dat het college met de nadere motivering van 14 mei 2019, zoals hiervoor weergegeven, zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de omgevingsvergunning ondanks strijd met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria neergelegd in de welstandsnota, niettemin moet worden verleend. Gelet op de ligging van de garage aan de Grote Kreeklaan, heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de garage passend is in die omgeving. Verder heeft het college in dat verband in aanmerking mogen nemen dat de garage uitsluitend vanwege het ontbreken van een kap niet voldoet aan de gebiedsgerichte welstandscriteria. De door [appellant] gestelde omstandigheid dat in tegenstelling tot de garages bij de woningen aan de Grote Kreeklaan 1 en 2 de garage op het perceel niet is vervaardigd in identiek materiaal aan de woning, maakt niet dat het college in dit geval niet in redelijkheid heeft kunnen stellen dat de garage op het perceel gelet op de eenvoudige en neutrale hoofdvorm, platte afdekking en gedekte kleur goed aansluit op de bestaande karakteristiek van de omgeving. De garage is anders dan genoemde garages niet aan de woning gebouwd. Ook heeft het college deugdelijk gemotiveerd dat het aanbrengen van een kap, waarmee de garage zou voldoen aan de gebiedsgerichte welstandscriteria, in dit geval niet bijdraagt aan de beeldkwaliteit ter plaatse. De Afdeling betrekt hier voorts bij  dat aan de overkant van de weg een garage zonder kap staat.
Weliswaar betoogt [appellant] terecht dat het bouwen van de garage voordat de vergunning onherroepelijk is geworden voor rekening en risico komt voor [belanghebbende], maar dat doet niet af aan de omstandigheid dat het college met de nadere motivering van 14 mei 2019 goed heeft gemotiveerd waarom het de garage passend vindt in de omgeving. Bovendien begrijpt de Afdeling uit de door het college gegeven motivering dat het financiële belang van [belanghebbende] in de door het college gemaakte belangenafweging niet van doorslaggevende betekenis is geweest bij de beslissing om de omgevingsvergunning in stand te laten.
Het betoog faalt.
Conclusie
4.    Omdat de Afdeling in de tussenuitspraak heeft overwogen dat het besluit van 8 januari 2018 is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, is het beroep van [appellant] gegrond en dient het besluit te worden vernietigd. Het college heeft met de nadere motivering van 14 mei 2019 voldaan aan de in de tussenuitspraak opgenomen opdracht het gebrek in het besluit van 8 januari 2018 te herstellen. Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit van 8 januari 2018 met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb in stand te laten. Dit betekent dat de omgevingsvergunning voor het bouwen van de garage in stand blijft.
5.    In de tussenuitspraak is onder 9 overwogen dat in de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het door [appellant] betaalde griffierecht, alsmede over haar verzoek om schadevergoeding. De Afdeling stelt echter vast dat de door haar gevraagde vergoeding geen betrekking heeft op geleden schade, maar alleen op gemaakte proceskosten. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Deze bestaan uit gemaakte reiskosten voor [appellant] en ir. Schut en verletkosten van ir. Schut voor het bijwonen van de zitting van 11 februari 2019 en kosten voor het opstellen van het als deskundigenrapport aan te merken tegenadvies van ir. Schut van 16 februari 2018. De Afdeling overweegt dat het inroepen van een deskundige in dit geval redelijk is.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het beroep gegrond;
II.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht van 8 januari 2018, kenmerk 1968576;
III.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven;
IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 448,80 (zegge: vierhonderd achtenveertig euro en tachtig cent), met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
V.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 170,00 (zegge: honderdzeventig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. J. Kramer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
w.g. Kramer    w.g. Soede
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2019
270-855.