ECLI:NL:RVS:2019:2784
Raad van State — Uitspraak 


201904151/1/A2 en 201904151/2/A2.
Datum uitspraak: 19 augustus 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op de verzoeken van het college van burgemeester en wethouders van Noardeast-Fryslân, en de Fietsersbond, gevestigd te Utrecht, om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
het college,
appellant,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Nederland (hierna: de rechtbank) van 19 april 2019 in zaken nrs. 19/736 en 19/862 in het geding tussen:
de Fietsersbond
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 26 juni 2018 heeft het college besloten de Reigersbrug te Dokkum af te waarderen van fietsers-/voetgangersbrug naar voetgangersbrug.
Bij besluit van 18 december 2018 heeft het college het door de Fietsersbond daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 april 2019 heeft de rechtbank het door de Fietsersbond daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 18 december 2018 vernietigd, het college opgedragen om met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op de bezwaren van de Fietsersbond te beslissen en het besluit van 26 juni 2018 geschorst tot twee weken na de beslissing op bezwaar. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
Het college heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Bij besluit van 25 juni 2019 heeft het college het door de Fietsersbond tegen het besluit van 26 juni 2018 gemaakte bezwaar, onder aanvulling van de motivering, opnieuw ongegrond verklaard en het besluit van 26 juni 2018 in stand gelaten.
De Fietsersbond heeft daartegen gronden ingediend.
De Fietsersbond heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzieningenrechter heeft de verzoeken ter zitting behandeld op 1 augustus 2019, waar het college, vertegenwoordigd door mr. E.F. van der Goot, advocaat [NAAM]D. Keegstra, en de Fietsersbond, vertegenwoordigd door mr. A. van der Luit, [gemachtigden], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
1.1.    Het college heeft verzocht een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende dat wordt bepaald dat het in afwachting van de uitspraak op het door hem ingestelde hoger beroep geen gevolg behoeft te geven aan de in hoger beroep bestreden uitspraak. Het heeft bij besluit van 25 juni 2019 onder aanvulling van de motivering een besluit genomen waarvan de conclusie gelijkluidend is aan het door de rechtbank vernietigde besluit.
Dit besluit van 25 juni 2019 wordt ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van het geding. Dit wil zeggen dat van de zijde van de Fietsersbond van rechtswege een beroep tegen dit besluit is ontstaan, nu daarbij aan haar bezwaren niet is tegemoet gekomen.
1.2.    De aanleiding voor het verkeersbesluit vormt het uitvoeringsprogramma Súd Ie en Wetterfront Dokkum (hierna: ‘het Súd le-project). Het Súd le-project is gericht op het krachtig positioneren van watersportstad Dokkum. Een belangrijk onderdeel hiervan is dat de Súd Ie (ook wel: Suderie) tussen Ezumazijl en Dokkum bevaarbaar wordt gemaakt voor middelgrote motorboten in de zogenaamde Dm-klasse. Dit zijn motorbootroutes voor vaartuigen met een hoogte tot 2,4 meter en een diepgang tot 1,1 meter. Dankzij het Súd le-project worden de noordelijke stadsgrachten van Dokkum weer per boot bereikbaar.
De Reigersbrug verbindt De Schans met de zuidelijk gelegen Reigerstraat, deel van de wijk Fûgellân te Dokkum. Het is geen deel van een toeristische fietsroute, maar de Reigersbrug wordt vrijwel uitsluitend gebruikt door wijkbewoners.
1.3.    Initieel wilde het college de Reigersbrug laten vervallen, omdat andere bruggen er niet ver vandaan liggen. Het college is na uitgebreid overleg met de bewoners van De Schans/het Fûgellân tegemoet gekomen aan hun wens om de Reigersbrug te behouden. Het college heeft gekozen voor een brug van het type ‘hooghout’. Dit is een brug met een trap en een steilere helling (20%). Een ‘hooghout-variant’ past volgens het college bij het dagelijks gebruik van de Reigersbrug door wandelaars. Fietsers kunnen hun fiets aan de hand meenemen door gebruik te maken van de fietsgoot die zal worden gerealiseerd. De nieuwe brug wordt verhoogd tot 2,5 meter.
Wettelijk kader
2.    Artikel 2 van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994) luidt:
"1. De krachtens deze wet vastgestelde regels kunnen strekken tot:
a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
(…)."
De uitspraak van de rechtbank
3.    De rechtbank heeft overwogen dat tussen partijen over de verhoging van de brug met 1 dan wel 1,5 meter onduidelijkheid bestaat. Nu het college verder geen inzicht heeft verkregen in het aantal verkeersbewegingen, is het besluit naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende zorgvuldig voorbereid.
Ter zitting bij de rechtbank is voorts gebleken dat een verlenging van de op-/afrit aan de kant van de Schans niet op ruimtelijke bezwaren zal stuiten. De rechtbank constateert dat het realiseren van een op-/afrit van ongeveer 10 meter lengte aan de zijde van de Reigersstraat niet op voorhand onmogelijk lijkt te zijn en wellicht met een andere inpassing van de Reigersbrug in het kanaal en een lichte aanpassing van de Reigerstraat ook een iets langere op-/afrit tot de mogelijkheden kan behoren. De rechtbank acht onvoldoende gemotiveerd dat een brug met een stijgingspercentage van ongeveer 10% en een afrit van ongeveer 10 meter tot een zoveel onveiliger situatie zou leiden dan de bestaande situatie dat het afwaarderen van de Reigersbrug daartoe noodzakelijk zou zijn.
Ook acht de rechtbank van belang dat het college in het Gemeentelijk Verkeer en VervoerPlan Dongeradeel (hierna: GVVP) een fijnmazig netwerk van fietsroutes voorstaat. Een verkeersbesluit waarmee een fietsroute voor een grote groep gebruikers wordt afgewaardeerd dient gelet op dit beleid gedegen gemotiveerd te worden. Ten slotte neemt de rechtbank in aanmerking dat de Fietsersbond betoogt dat juist het op- en afstappen van fietsers waartoe de hooghoutbrug noodzaakt tot onveilige situaties leidt. Dit betoog wordt onderbouwd met het door de Fietsersbond overgelegde rapport van Veilig Verkeer Nederland van 11 januari 2017.
Nu er zowel onduidelijkheid is over de feitelijke situatie van het gebruik van de brug, de totale verhoging van de brug ten opzichte van beide aansluitende wegen en de nodige vragen rijzen omtrent de verkeersveiligheid in deze heeft de rechtbank aanleiding gezien het beroep gegrond te verklaren en het bestreden besluit te vernietigen.
Het hoger beroep
4.    De kern van het betoog van het college vormt zijn stelling dat de rechtbank een onjuist toetsingskader heeft toegepast. Aan het college komen beoordelings- en beleidsruimte toe. Dat impliceert dat de bestuursrechter zich dient te beperken tot de vraag of het college in redelijkheid gebruik heeft mogen maken van zijn bevoegdheid en of de gevolgen van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de doelen die ermee zijn gediend. De uitspraak geeft er geen blijk van dat de rechtbank zich tot dit toetsingskader heeft beperkt. Zij heeft het besluit op bezwaar en het verkeersbesluit volgens het college integraal beoordeeld op al zijn merites, onder meer door in haar beoordeling te veel te betrekken of alternatieven al dan niet mogelijk en veilig zijn. Dit betreft eerst en vooral een bestuurlijke keuze, aldus het college.
4.1.    Het verkeersbesluit is genomen uit het oogpunt van de veiligheid op de weg en het beschermen van de weggebruikers en passagiers. Er is dus aangegeven welke van de in artikel 2, eerste lid van de Wvw 1994 genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit. Het belang van het gebruik van de Reigersbrug door fietsers en invaliden en de belangen die zijn gediend met het verkeersbesluit zijn vervolgens door het college tegen elkaar afgewogen. Pas wanneer naar het oordeel van de bestuursrechter de nadelige gevolgen onevenredig zijn in verhouding tot de met het verkeersbesluit te dienen doelen, is ruimte voor rechterlijk ingrijpen. Die ruimte ontbreekt hier volgens het college.
4.2.     De belangen die met het verkeersbesluit zijn gediend, zijn groot. Door de vervanging van de Reigersbrug en de daarmee gepaard gaande afwaardering qua verkeersfuncties  kan het Súd le-project worden vervolmaakt, in die zin dat de Súd Ie bevaarbaar is voor middelgrote motorboten in de zogenaamde Dm-klasse, waarmee doelen in het gebied gerealiseerd worden zoals versterking van de lokale economie, te weten recreatie en toerisme, die extra belangrijk zijn ten behoeve van het verbeteren van de leefbaarheid in een krimpgebied. Ter zitting heeft het college hieraan toegevoegd dat andere bruggen over deze vaarroute inmiddels al zijn verhoogd en een minimale doorvaarthoogte van 2,5 meter hebben. De Reigersbrug is de laatste brug die nog niet deze doorvaarthoogte heeft.
4.3.    Aanvullend heeft het college opgemerkt dat ook los van de moeilijke ruimtelijke inpasbaarheid van een nieuwe fietsersbrug, een dergelijk alternatief aanzienlijk kostbaarder is. Vervanging van de Reigersbrug door een variant met dezelfde verkeersfunctie, zou ongeveer twee tot drie keer zoveel kosten. Daarom heeft het college ook de kosten meegewogen.
4.4.     Het college heeft de belangen van de fietsers ook meegewogen. Uit het aanvullend onderzoek naar het aantal verkeersbewegingen van 29 mei 2019 blijkt dat er op een werkdag 383 aan (brom)fietsbewegingen is en twee verkeersbewegingen van mindervaliden en op een zaterdag 288 (brom)fietsbewegingen en 0 verkeersbewegingen van mindervaliden. Voor hen zijn echter twee dichtbij gelegen alternatieven: de Ryslânsbrêge en de brug over de Dongeradyk. Bovendien zou gebruik kunnen worden gemaakt van de fietsgoot op de nieuwe Reigersbrug, dus geenszins kan worden gesteld dat deze aantallen verkeersbewegingen tot het nulpunt zullen gaan dalen. Door, in plaats van de Reigersbrug te laten vervallen, samen met de bewoners op zoek te gaan naar een oplossing die voor die bewoners ook aanvaardbaar is, heeft het college in redelijkheid tot het verkeersbesluit kunnen komen, aldus het college.
Beoordeling van het hoger beroep van het college
5.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1431, komt een bestuursorgaan bij het nemen van een verkeersbesluit beoordelingsruimte toe bij de uitleg van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw 1994 genoemde begrippen. De rechter toetst of het bestuursorgaan geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van die beoordelingsruimte. Nadat het bestuursorgaan heeft vastgesteld welke verkeersbelangen in welke mate naar zijn oordeel bij het besluit dienen te worden betrokken, dient het die belangen tegen elkaar af te wegen. Daarbij komt het bestuursorgaan beleidsruimte toe. De bestuursrechter toetst of de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
5.1.    Voor het oordeel dat de rechtbank is uitgegaan van een onjuist toetsingskader, bestaat geen grond. De rechtbank heeft aanleiding gezien het beroep gegrond te verklaren, omdat er zowel onduidelijkheid is over de feitelijke situatie van het gebruik van de brug, de totale verhoging van de brug ten opzichte van beide aansluitende wegen en de nodige vragen rijzen omtrent de verkeersveiligheid. De rechtbank heeft in de beoordeling mogen betrekken of alternatieven al dan niet mogelijk en veilig zijn. De rechtbank is daarmee niet getreden in de beoordelings- en beleidsruimte van het college.
Dit betoog van het college faalt.
5.2.    Het college kan wel worden gevolgd in zijn standpunt dat het, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, geen onderzoek hoefde te doen naar het exacte aantal fietsers dat dagelijks van de brug gebruik maakt. Toch heeft het college naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank aanvullend onderzoek gedaan naar het aantal verkeersbewegingen. De Fietsersbond heeft erop gewezen dat het aantal verkeersbewegingen dat in de verkeerstellingen is vastgelegd overeen komt met het aantal van 375 fietsbewegingen per dag, dat zij op grond van eigen waarnemingen steeds heeft gesteld. Het college heeft zich op het standpunt mogen stellen dat fietsers gebruik kunnen maken van de fietsgoot op de nieuwe Reigersbrug, zodat niet kan worden gesteld dat de waargenomen aantallen verkeersbewegingen tot het nulpunt zullen dalen.
Ook heeft het college duidelijkheid verschaft over de hoogte van de brug. Het hoogteverschil tussen de bovenkant van het nieuwe brugdek en het maaiveld bedraagt 1,6 meter.
Het college heeft er verder op gewezen dat de lengte van de brug nu, met een hellingspercentage van 20, ongeveer 5 meter is. Bij een theoretische helling van 10% zou volgens het college al sprake moeten zijn van een hellingbaan van 16 meter. De hellingbaan zal bij een fietsbrug echter zeer fors langer moeten zijn, gelet op de richtlijnen van het CROW die voor fietsverkeer een helling van 4% voorschrijven. Dit hellingspercentage zou volgens het college ook voor de Reigersbrug dienen te worden aangehouden indien deze door fietsverkeer zou worden gebruikt. Dat, zoals de Fietsersbond ter zitting heeft gesteld, de CROW-richtlijnen ruimte geven en naar mate het hoogteverschil minder is het stijgingspercentage hoger kan zijn, vormt geen grond voor het oordeel dat het college niet aan de richtlijnen van de CROW heeft mogen vasthouden. Naar het college ter zitting heeft gesteld, is een hellingspercentage van 4 heel gangbaar in de gemeente. De voorzieningenrechter deelt dan ook het standpunt van het college dat de rechtbank door rekening te houden met een hellingspercentage van ongeveer 10 en een afrit van ongeveer 10 meter van onjuiste feiten is uitgegaan.
Bij de belangenafweging van het college heeft mogen meespelen dat een langere hellingbaan zou zorgen voor inkijk in (de tuin van) de hoekwoning aan de Reigerstraat en dat door de veel langere hellingbaan ook over een langere lengte dan enkel vanaf de brug zelf inkijk zal zijn in de tuinen van twee vrijstaande woningen aan de Schans.
5.3.    Het college heeft zich terecht, onder verwijzing naar een advies van de korpschef van de politie Noord-Nederland van 1 mei 2018, op het standpunt gesteld dat een lange helling aan de zijde van de Reigerstraat tot verkeersonveilige situaties kan leiden. Blijkens dit advies bestaat de kans dat bij het verlengen van de hellingbanen de snelheid van met name. bromfietsers, fietsers en andere gebruikers op wielen zoals skaters en skeelers en dergelijke. omhoog gaat. Met deze verhoogde snelheid komt men dan uit op de Schans en de Súd Ie/Reigerstraat alwaar tevens vermenging met het overige verkeer plaatsvindt. Dit kan een verhoogd risico met zich brengen op ongevallen, aldus dit advies. De voorzieningenrechter deelt het standpunt van het college dat het oordeel van de rechtbank dat van een steilere brug een snelheidsremmende werking zou uitgaan, niet kan worden gevolgd. Zoals het college terecht heeft gesteld, is dit brug opwaarts voorstelbaar, maar maakt de fietser brug afwaarts vanaf een steilere brug juist meer snelheid dan vanaf een minder steile brug. Het college betwist niet dat steilere hellingen minder veilig zijn omdat met name oudere fietsers bij het op- en afstappen kunnen vallen, maar deze kunnen, zoals het college terecht heeft gesteld, gebruik maken van de twee nabijgelegen veilige alternatieven.
5.4.    Het college bestrijdt verder terecht het oordeel van de rechtbank dat, gelet op de omstandigheid dat het GVVP een fijnmazig netwerk van fietsroutes voorstaat, het verkeersbesluit onvoldoende gedegen gemotiveerd is. Het college heeft daarbij terecht van belang geacht dat de Reigersbrug volgens het GVVP geen fietssnelweg, geen hoofdfietsroute, geen belangrijke schoolroute en geen fietsknooppuntennetwerk is.
5.5.    Dat wellicht alternatieve oplossingen mogelijk zijn voor de bouw en ruimtelijke inpassing van een brug die als fietspad wordt gebruikt, maakt niet dat het verkeersbesluit niet ten behoeve van de in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder a en b, van de Wvw 1994 genoemde belangen is genomen. Voor zover bij de voorbereiding van het verkeersbesluit een variant met dezelfde verkeersfunctie als de huidige Reigersbrug in de communicatie met omwonenden aan de orde is gekomen, heeft het college in verband met bezwaren van een groep omwonenden van dit alternatief mogen afzien. Het college heeft dit alternatief niet minder bezwarend geacht. In die afweging heeft het college ook mogen betrekken dat die variant ongeveer twee tot drie keer zoveel zou kosten. Het was aan het college om de keuze voor de nieuwe brug te maken.
Het college heeft daarbij de belangen van de fietsers meegewogen. Het heeft er terecht op gewezen dat er voor hen twee dichtbij gelegen volwaardige alternatieve bruggen zijn en dat zij gebruik zouden kunnen maken van de fietsgoot op de nieuwe Reigersbrug.
5.6.    Gezien het vorenstaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat de nadelige gevolgen van het verkeersbesluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. De rechtbank is ten onrechte tot een andere conclusie gekomen.
5.7.    Het betoog van het college slaagt.
6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de voorzieningenrechter het door de Fietsenbond bij de rechtbank ingestelde beroep alsnog ongegrond verklaren.
Het besluit van 25 juni 2019
7.    Uit het voorgaande volgt dat aan het besluit van 25 juni 2019, dat naar aanleiding van de aangevallen uitspraak is genomen, de grondslag is komen te ontvallen. Dit besluit is immers van dezelfde strekking als het verkeersbesluit van 26 juni 2018. Om deze reden zal de voorzieningenrechter dat besluit vernietigen. Het beroep tegen het besluit van 25 juni 2019 behoeft daarom geen bespreking meer.
8.    Gelet op het vorenstaande bestaat aanleiding de verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 19 april 2019 in zaken nrs. 19/736 en 19/862;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Noardeast-Fryslân van 25 juni 2019;
V.    wijst de verzoeken af.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Van Zanten
voorzieningenrechter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2019
97.