ECLI:NL:RVS:2019:2345
Raad van State — Uitspraak 


201807113/1/A1.
Datum uitspraak: 10 juli 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 17 juli 2018 in zaak nr. 17/4306 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Schiermonnikoog.
Procesverloop
Bij besluit van 6 juni 2017 heeft het college een omgevingsvergunning voor het bouwen van een berging op het perceel [locatie 1] (hierna: het perceel) te Schiermonnikoog geweigerd.
Bij besluit van 2 november 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 17 juli 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 2 november 2017 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college en [belanghebbenden] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 juni 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. A.A. Westers, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. A.C. Baarda, zijn verschenen. Voorts zijn [belanghebbenden] ter zitting gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] is eigenaar van een recreatiewoning op het perceel. [appellant] heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het legaliseren van een al gebouwde berging op het perceel.
Het college heeft aan de weigering om omgevingsvergunning te verlenen ten grondslag gelegd dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan "Schiermonnikoog Dorp". Omdat volgens het college op het perceel al een ander bijgebouw staat, zal niet worden voldaan aan de in het bestemmingsplan voorgeschreven eis dat bij recreatiewoningen maar één bijgebouw is toegestaan.
De rechtbank heeft het besluit van 2 november 2017 vernietigd omdat daarin niet nader is gemotiveerd waarom het college geen gebruik wenst te maken van zijn bevoegdheid om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en eerste lid, aanhef en onder a van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) af te wijken van het bestemmingsplan. Gelet op het verweerschrift van 22 februari 2018 en de ter zitting gegeven motivering heeft de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten.
2.    De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage van deze uitspraak.
Belanghebbendheid [belanghebbenden]
3.    [appellant] heeft ter zitting van de Afdeling betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat [belanghebbenden] niet kunnen worden aangemerkt als belanghebbende in deze procedure. Door de door hem aangebrachte haag tussen hun percelen hebben [belanghebbenden] geen rechtstreeks zicht op de berging.
3.1.    [belanghebbenden] zijn eigenaar van het aangrenzende perceel  aan het [locatie 2]. Alleen al hierom hebben zij een rechtstreeks betrokken belang in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb en zijn zij belanghebbende in de procedure.
Het betoog faalt.
Het bestemmingsplan
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan. Hij voert aan dat de aangevraagde berging het enige bijgebouw is op het perceel. De in 1984 vergunde en aan het hoofdgebouw gebouwde berging is geen bijgebouw en dient daarom niet mee te tellen als bijgebouw in de zin van artikel 20.2.2 van de planvoorschriften, aldus [appellant].
4.1.    Ingevolge de in artikel 1.16 van de planvoorschriften opgenomen definitie is een bijgebouw zowel functioneel als qua afmetingen ondergeschikt aan het hoofdgebouw.
Niet in geschil is dat de toenmalige eigenaar van het perceel in 1984 een vergunning heeft gekregen voor het bouwen van een berging aan de al bestaande recreatiewoning. [appellant] gebruikt de berging, die geen directe verbinding heeft met de recreatiewoning, als fietsenstalling en hobbyruimte voor het restaureren van meubels. Deze functies zijn ondergeschikt aan de functie van de recreatiewoning. De betreffende berging heeft een oppervlakte van ongeveer 10 m² en bestaat uit één bouwlaag van 3,12 m hoogte. De recreatiewoning heeft daarentegen een oppervlakte van ongeveer 100 m² en bestaat uit twee bouwlagen met daarop een uitstekende kap. Ter plaatse van de kap bedraagt de hoogte van de recreatiewoning ongeveer 6 m. De berging is derhalve ook wat afmetingen betreft ondergeschikt aan de recreatiewoning. De rechtbank heeft, gelet op de omschrijving van het begrip bijgebouw in artikel 1.16 van de planvoorschriften, dan ook terecht overwogen dat de berging aangemerkt moet worden als een bijgebouw als bedoeld in het bestemmingsplan. Dat betekent dat de rechtbank eveneens terecht heeft geoordeeld dat het bouwplan in strijd is met artikel 20.2.2, aanhef en onder a, van de planvoorschriften, dat per recreatiewoning één bijgebouw op het perceel toestaat.
Het betoog faalt.
Afwijking
5.     [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren om omgevingsvergunning te verlenen. Hiertoe voert hij aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat sprake is van beleid om bij recreatiewoningen nooit meer dan één bijgebouw toe te staan. Bovendien heeft er op de aangevraagde locatie van het perceel altijd een vrijstaande berging gestaan. Van een negatieve ruimtelijke uitstraling van de berging op de omgeving is bovendien geen sprake, aldus [appellant]. De rechtbank heeft daarom ten onrechte aanleiding gezien de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 2 november 2017 in stand te laten. Tot slot stelt hij bereid te zijn de berging na 10 jaar te verwijderen. De rechtbank is daarop ten onrechte niet ingegaan.
5.1.    Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om voor afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe. Dat betekent in dit geval dat het college de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken. De bestuursrechter toetst of het college in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen de gevraagde omgevingsvergunning al dan niet te verlenen.
5.2.    Anders dan [appellant] betoogt, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen geen medewerking te willen verlenen aan het bouwplan. Het college dient bij de beslissing omtrent een omgevingsvergunning te beoordelen of het bouwplan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, waarbij ook het in de toelichting van het bestemmingsplan weergegeven beleidskader voor recreatiewoningen van belang kan zijn.  Door realisering van een tweede bijgebouw op het perceel zou het in de toelichting van het bestemmingsplan neergelegde ruimtelijk beleid met betrekking tot de als "Recreatie-Recreatiewoningen 4" bestemde recreatiewoning van [appellant] worden doorkruist. Volgens de toelichting komen deze recreatiewoningen niet in aanmerking voor extra uitbreidingsmogelijkheden en is ter plaatse maximaal één bijgebouw toegestaan. Het college heeft ter zitting nader toegelicht dat in het kader van zuinig ruimtegebruik en beheer van het eiland als Nationaal Park in beginsel niet wordt afgeweken van dit uitgangspunt voor recreatiewoningen. Recreatiewoningen zijn te gast in het landschap, aldus het college. De Afdeling acht dit uitgangspunt niet onredelijk.  In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de gegeven motivering de weigering om omgevingsvergunning te verlenen niet kan dragen.
De rechtbank heeft voorts terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat van bijzondere omstandigheden om van dit beleid af te wijken, niet is gebleken. Het college heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat het bouwen van een berging in de open ruimte tussen de bestaande recreatiewoningen afbreuk doet aan de ruimtelijke kwaliteit van de omgeving. Het door [appellant] ter zitting gedane beroep op de uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:515, maakt dit niet anders. In die uitspraak ging het om beleid dat beperkt ruimte liet voor afwijking ten behoeve van de gevraagde functie. Daarvan is hier geen sprake. Het beleid sluit de toevoeging van een tweede bijgebouw bij een recreatiewoning uit. De stelling van [appellant] dat de berging is gerealiseerd op dezelfde plek als een door de vorige eigenaar gerealiseerd bouwwerk leidt, wat daar verder van zij, niet tot een ander oordeel. Het college heeft onweersproken gesteld dat de vroegere eigenaar het zonder omgevingsvergunning gebouwde bouwwerk al jaren geleden, voordat [appellant] het perceel in eigendom verkreeg, heeft afgebroken. Aan dit bouwwerk heeft [appellant] dan ook geen verwachtingen kunnen ontlenen dat het college een omgevingsvergunning zou verlenen voor de bouw in afwijking van het bestemmingsplan.
[appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet is ingegaan op zijn voorstel de berging na 10 jaar te verwijderen. De rechtbank heeft in een overweging ten overvloede wel het standpunt van het college betrokken dat, gelet op het gevoerde beleid, ook geen medewerking zal worden verleend aan een eventueel in te dienen aanvraag om een tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan. Omdat [appellant] een omgevingsvergunning voor onbepaalde tijd heeft aangevraagd en de aanvraag tussentijds niet is gewijzigd, was het college bovendien gehouden te beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend.
Hetgeen [appellant] in hoger beroep heeft aangevoerd biedt geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat  het college in redelijkheid de gevraagde vergunning heeft kunnen weigeren of dat het college zijn besluit onvoldoende heeft gemotiveerd. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit daarom terecht in stand gelaten.
Het betoog faalt.
Conclusie
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, griffier.
w.g. Drop    w.g. Soede
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2019
270-908.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:2
1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
[…]
Artikel 8:72
[…]
3. De bestuursrechter kan bepalen dat:
a. de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan geheel of gedeeltelijk in stand blijven, […].
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
b. […];
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […].
Artikel 2.10
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
[…]
[…]
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan […];
2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
[…]
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen,
[…]
Bijlage II behorende bij het Besluit omgevingsrecht
Artikel 1
1.    In deze bijlage wordt verstaan onder:
[…]
bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
[…]
hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is."
Artikel 4
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 5 m, tenzij sprake is van een kas of bedrijfsgebouw van lichte constructie ten dienste van een agrarisch bedrijf,
b. de oppervlakte niet meer dan 150 m2;
[…]
Bestemmingsplan "Schiermonnikoog-Dorp"
Artikel 1 Begrippen
3.      aanbouw:
een gebouw dat als afzonderlijke ruimte is gebouwd aan een hoofdgebouw waarmee het in directe verbinding staat, welk gebouw onderscheiden kan worden van het hoofdgebouw en dat in architectonisch opzicht ondergeschikt is aan het hoofdgebouw;
16.    bijgebouw:
een gebouw, behorende bij een op hetzelfde bouwperceel gelegen (hoofd)gebouw dan wel een gebouw in een overtuin behorend bij een (hoofd)gebouw op een aangrenzend bouwperceel dat zowel functioneel als qua afmetingen ondergeschikt is aan dat (hoofd)gebouw;
68.     uitbouw:
een gebouw dat als vergroting van een bestaande ruimte is gebouwd aan een hoofdgebouw, welk gebouw door de vorm onderscheiden kan worden van het hoofdgebouw en dat in architectonisch opzicht ondergeschikt is aan het hoofdgebouw;
Artikel 20 Recreatie - Recreatiewoningen 4
20.1. Bestemmingsomschrijving
De voor "Recreatie - Recreatiewoningen 4" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a.   recreatiewoningen;
b.   bijgebouwen bij een recreatiewoning;
[…]
20.2.2. Voor het bouwen van bijgebouwen bij een recreatiewoning gelden de volgende regels:
a.   per recreatiewoning mag ten hoogste één bijgebouw worden gebouwd;
b.   de oppervlakte van een bijgebouw mag ten hoogste 10 m² bedragen;
c.   de bouwhoogte van een bijgebouw mag ten hoogste 3,00 m bedragen.