ECLI:NL:RVS:2019:2430
Raad van State — Uitspraak 


201806776/1/A1.
Datum uitspraak: 17 juli 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Winschoten, gemeente Oldambt,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 6 juli 2018 in zaak nr. 17/3080 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Oldambt.
Procesverloop
Bij besluit van 26 januari 2017 heeft het college aan [appellant] een preventieve last onder dwangsom opgelegd om te voorkomen dat de voorgevel van de in aanbouw zijnde woning aan de [locatie] te Winschoten (hierna: de woning) niet wordt uitgevoerd overeenkomstig de verleende omgevingsvergunning.
Bij besluit van 20 juli 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 6 juli 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 april 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. F. Postma, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door M. Beute en M. Alberts, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    Bij besluit van 19 december 2013 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van de woning, met in de voorgevel vijf kozijnen. Op 20 oktober 2016 is het college akkoord gegaan met de gewijzigde uitvoering van de voorgevel volgens het voorstel zoals weergegeven op de bouwtekening van 7 oktober 2016 van Bouwadvies en Ontwerpadvies M. Dijkhuis.
Bij besluit van 26 januari 2017, in stand gelaten bij besluit op bezwaar van 20 juli 2017, heeft het college aan [appellant] een preventieve last onder dwangsom opgelegd om te voorkomen dat de twee kozijnen op de begane grond en de twee kozijnen op de eerste verdieping in de voorgevel van de woning niet worden uitgevoerd volgens de bouwtekening van 7 oktober 2016. De voorgevel mag volgens dat besluit ook worden uitgevoerd in overeenstemming met de tekening BT-001 van Osicom, behorende bij de omgevingsvergunning van 19 december 2013.
Het college heeft de preventieve last onder dwangsom opgelegd nadat [appellant] te kennen had gegeven dat hij niet van plan is de voorgevel uit te voeren volgens de hem verstrekte omgevingsvergunning of de bouwtekening van 7 oktober 2016. Volgens [appellant] was het college immers bij brief van 9 november 2015 ook akkoord gegaan met het gewijzigd uitvoeren van de voorgevel volgens de op 15 oktober 2015 door hem naar aanleiding van een op 1 september 2015 opgelegde bouwstop (hierna: de bouwstop) ingediende bouwtekening van 15 oktober 2015 (gewijzigd 25 oktober 2015; hierna: de bouwtekening van 15 oktober 2015) en bovendien had [appellant] de desbetreffende kozijnen al besteld en waren deze klaar voor levering. Het college stelt zich echter op het standpunt dat de bouwstop alleen zag op een gewijzigd uitgevoerde trapconstructie en de gewijzigde indeling (plattegrond) van de woning en dat de bij brief van 9 november 2015 verleende goedkeuring alleen zag op de gewijzigde constructieve tekeningen en berekeningen die [appellant] in verband daarmee moest indienen. [appellant] heeft er volgens het college ook nooit op gewezen dat in de bouwtekening van 15 oktober 2015 ook een wijziging van de voorgevel was doorgevoerd. Uit de brief van 9 november 2015 heeft [appellant] volgens het college dan ook niet kunnen afleiden dat de voorgevel gewijzigd mocht worden uitgevoerd.
2.    De Afdeling stelt vast dat het college de preventieve last onder dwangsom heeft opgelegd om te voorkomen dat [appellant], in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), kozijnen in de voorgevel van de woning zou plaatsen in afwijking van de hem verleende omgevingsvergunning en dus zonder omgevingsvergunning.
3.    De rechtbank heeft overwogen dat de stelling van [appellant] dat het college bij brief van 9 november 2015 de bouwtekening van 15 oktober 2015 waarmee hij een wijziging van de voorgevel heeft aangevraagd heeft geaccordeerd, niet slaagt. Volgens de rechtbank heeft het college [appellant] in het kader van de bouwstop alleen om nieuwe constructieve berekeningen en bouwtekeningen voor de trapconstructie en de indeling van de woning gevraagd. Het was geen algemeen verzoek om nieuwe bouwtekeningen. [appellant] heeft bij het overleggen van de bouwtekening van 15 oktober 2015 ook niet toegelicht dat hij daarmee ook een wijziging van de voorgevel beoogde en hij heeft daarvoor ook geen nieuwe aanvraag ingediend. Uit de brief van 9 november 2015 had [appellant] daarom niet mogen afleiden dat het college ook akkoord was met de gewijzigde voorgevel, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft daarom het beroep op het rechtszekerheidsbeginsel verworpen. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het college het vertrouwensbeginsel niet heeft geschonden omdat, gelet op het voorgaande, van een aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete ondubbelzinnige toezegging, gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend geen sprake was. Tot slot heeft het college niet het fair play beginsel geschonden door handhavend op te treden naar aanleiding van een klacht van een omwonende, aldus de rechtbank.
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank bij haar oordeel dat geen sprake is van schending van het rechtszekerheidsbeginsel niet heeft onderkend dat de bouwstop voor de hele woning, inclusief de voorgevel, is opgelegd en dat hij met de bouwtekening van 15 oktober 2015 wel degelijk wijziging van de kozijnen in de voorgevel heeft beoogd. Volgens [appellant] kon hij hiervoor volstaan met het indienen van deze bouwtekening en heeft hij er op basis van de brief van 9 november 2015 van mogen uitgaan dat het college akkoord was met de gewijzigde voorgevel.
Ook betoogt [appellant] dat de rechtbank, gelet op de brief van 9 november 2015, ten onrechte heeft overwogen dat hij geen geslaagd beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel.
4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4168, kan, indien sprake is van een onaantastbare omgevingsvergunning, een wijziging van de bouwaanvraag niet meer aan de orde zijn. Ten tijde van het indienen van de gewijzigde bouwtekening van 15 oktober 2015 was de op 19 december 2013 verleende omgevingsvergunning onaantastbaar. De aanvraag om deze omgevingsvergunning kon dan ook niet meer gewijzigd worden.
4.2.    Verder bestaat geen grond voor het oordeel dat het college de gewijzigde bouwtekening van 15 oktober 2015 wat betreft de voorgevel had moeten aanmerken als een nieuwe aanvraag om een omgevingsvergunning.
Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:829 is de gebruikelijke weg om een aanvraag om een omgevingsvergunning in te dienen langs elektronische weg als bedoeld in artikel 4.3, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht via het Omgevingsloket online of met gebruikmaking van het formulier als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van dat besluit. Een aanvraag kan ook worden gedaan op andere wijze, maar is alleen dan een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, als voor het bestuursorgaan meteen duidelijk is of kan zijn dat een aanvraag is gedaan. Het dient daarbij altijd te gaan om een zelfstandig stuk.
[appellant] heeft de gewijzigde tekening van de voorgevel ingediend als onderdeel van de bouwtekening van 15 oktober 2015. Die bouwtekening heeft hij ingediend in verband met de bouwstop. Dit is dus geen zelfstandig stuk. Daarnaast kan een bouwtekening, zonder dat daarbij wordt toegelicht wat concreet wordt aangevraagd, bijvoorbeeld wat is gewijzigd ten opzichte van een eerder verleende omgevingsvergunning, niet worden aangemerkt als een stuk waaruit voor het college meteen duidelijk is of kan zijn dat het om een aanvraag gaat. Gelet daarop heeft [appellant] met het indienen van de bouwtekening van 15 oktober 2015 geen nieuwe aanvraag gedaan voor een andere voorgevel dan die was vergund bij de omgevingsvergunning van 19 december 2013.
4.3.    Uit het voorgaande volgt dat de bouwtekening van 15 oktober 2015 niet kan worden aangemerkt als (gewijzigde) aanvraag tot wijziging van de voorgevel. Alleen al daarom is de brief van 9 november 2015 geen besluit op een aanvraag. Daarnaast zag de akkoordverklaring in de brief van 9 november 2015, zoals ook volgt uit de e-mail van de toezichthouder bouw van de gemeente Oldambt van 10 november 2015 waarin deze aan [appellant] heeft laten weten dat de bouwstop is opgeheven, alleen op de tekeningen en berekeningen voor de trapconstructie en de indeling van de woning die het college had opgevraagd bij de bouwstop. Dat het college ook akkoord was met de gewijzigde voorgevel kan daaruit niet worden afgeleid.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat het beroep van [appellant] op het rechtszekerheidsbeginsel omdat het college met het opleggen van de preventieve last onder dwangsom zou zijn teruggekomen van het akkoord met de gewijzigde voorgevel in de brief van 9 november 2015, niet slaagt.
4.4.    Uit het voorgaande volgt ook dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het vertrouwensbeginsel niet is geschonden. De brief van 9 november 2015 is wat betreft de gewijzigde voorgevel immers geen aan het college toe te rekenen concrete ondubbelzinnige toezegging waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend (vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1778).
4.5.    Het betoog faalt.
5.    Het betoog dat de rechtbank heeft miskend dat handhavend optreden disproportioneel is omdat het college niet heeft onderzocht of de wijziging in de voorgevel alsnog gelegaliseerd had kunnen worden, de afwijkende gevelopeningen bij een eerdere controle op 25 mei 2016 aanwezig waren en het college had kunnen volstaan met een reguliere bouwstop, heeft [appellant] voor het eerst in hoger beroep naar voren gebracht. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank, niet is gebleken van een reden waarom deze gronden niet reeds bij de rechtbank hadden kunnen worden aangevoerd, en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dienen deze gronden buiten beschouwing te blijven.
6.    Het voorgaande betekent dat hetgeen [appellant] heeft aangevoerd niet leidt tot het oordeel dat het college de preventieve last onder dwangsom wegens strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo niet mocht opleggen.
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Dijken, griffier.
w.g. Steendijk    w.g. Van Dijken
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2019
374-595.