ECLI:NL:RVS:2019:2539
Raad van State — Uitspraak 


201807513/1/A3.
Datum uitspraak: 24 juli 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 2 augustus 2018 in zaak nr. 18/1659 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister voor Rechtsbescherming.
Procesverloop
Bij besluit van 22 november 2017 heeft de minister het verzoek van [appellant] om afgifte van een Verklaring Omtrent het Gedrag (hierna: VOG) afgewezen.
Bij besluit van 7 februari 2018 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 2 augustus 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 maart 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. J.J.E. Stout, advocaat [NAAM], en de minister, vertegenwoordigd door mr. S. Azarkani, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] heeft verzocht om afgifte van een VOG voor een chauffeurskaart als taxichauffeur.
Bij zijn beoordeling heeft de minister gebruikgemaakt van de Beleidsregels VOG-NP-RP 2018 (hierna: de Beleidsregels). Indien de aanvrager voorkomt in het Justitieel Documentatie Systeem (hierna: JDS), bekijkt de minister aan de hand van een objectief en een subjectief criterium of de afgifte van een VOG gerechtvaardigd is. Bij het objectieve criterium bekijkt de minister of de in het JDS opgenomen feiten, indien herhaald en gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie, taak of bezigheid waarvoor de VOG is aangevraagd. Bij het subjectieve criterium beoordeelt de minister of, indien is voldaan aan het objectieve criterium, omstandigheden van het geval ertoe moeten leiden dat een VOG toch moet worden afgegeven.
De minister heeft in het kader van het objectieve criterium aan de afwijzing van het verzoek van [appellant] ten grondslag gelegd dat binnen de terugkijktermijn van vijf jaar in het JDS op naam van [appellant] relevante strafbare feiten zijn geregistreerd, namelijk:
- een veroordeling op 29 augustus 2017 wegens medeplichtigheid aan oplichting tot een taakstraf van dertig uur subsidiair vijftien dagen hechtenis;
- een veroordeling op 10 mei 2017 wegens overschrijding van de maximumsnelheid tot een geldboete van € 360,00 subsidiair zeven dagen hechtenis;
- een bij strafbeschikking van 25 september 2015 opgelegde geldboete van € 200,00 wegens gevaarlijk rijgedrag.
Volgens de minister gaf een belangenafweging in het kader van het subjectieve criterium geen aanleiding om ondanks de strafbare feiten tot afgifte van een VOG aan [appellant] over te gaan.
Wet- en regelgeving
2.    De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
Hoger beroep
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zijn aanvraag om een VOG mocht worden afgewezen. Zoals hij ter zitting heeft toegelicht, betwist hij niet dat reeds met de twee verkeersdelicten aan het objectieve criterium is voldaan. Hij voert aan dat de minister in het kader van het subjectieve criterium zijn belang bij afgifte van een VOG zwaarder had moeten laten wegen dan het belang van bescherming van de samenleving. Gezien de opgelegde straffen, zijn de drie in het JDS vermelde delicten hem niet zwaar aangerekend. Hij ontkent medeplichtig te zijn geweest aan oplichting en heeft dan ook hoger beroep ingesteld tegen de desbetreffende veroordeling. Bij arrest van 30 januari 2019 heeft het gerechtshof Den Haag de veroordeling vernietigd en hem alsnog vrijgesproken. Wat de verkeersdelicten betreft, is van belang dat hij inmiddels een cursus heeft gevolgd bij het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen. Mede daarom is de kans op recidive zeer laag. Verder dient rekening te worden gehouden met zijn jeugdige leeftijd, thans 25, en met het feit dat hij zonder VOG niet kan werken, aldus [appellant].
Oordeel Afdeling
Beoordelingskader
4.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:486) kan, indien een bestuursorgaan vooruitlopend op het oordeel van de strafrechter feiten uit een strafdossier aan een besluit ten grondslag legt, de uitkomst van de strafzaak nader licht werpen op die feiten en om die reden bij de beoordeling van het besluit worden betrokken. Anders dan uit eerdere uitspraken van de Afdeling kan worden afgeleid (bijvoorbeeld de uitspraak van 12 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2966), is de Afdeling thans van oordeel dat dit ook geldt voor besluiten over de afgifte van een VOG. Daaraan doet niet af dat de minister ingevolge artikel 35, eerste lid, van de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens zijn besluit op een aanvraag om afgifte van een VOG moet baseren op de in het JDS vermelde gegevens. Indien de minister zijn besluit baseert op een in het JDS op naam van de aanvrager vermeld strafbaar feit, houdt dat een aanname in dat de aanvrager een strafbaar feit heeft gepleegd of vermoedelijk heeft gepleegd. Een latere uitspraak van de strafrechter over dat feit is dan ook een bewijsstuk met betrekking tot het feitencomplex waarop het besluit is gebaseerd (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 13 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1523).
Het voorgaande neemt niet weg dat de minister in beginsel uit mag gaan van hetgeen in het JDS is vermeld. Daarbij is van belang dat de weigering om een VOG af te geven een bestuursrechtelijk instrument is dat een preventief doel dient en geen oplegging van een sanctie inhoudt, zodat de weigering van een VOG op de enkele verdenking van een strafbaar feit mag worden gebaseerd (zie de uitspraak van de Afdeling van 9 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY8010). Indien echter de betrokkene een in het JDS opgenomen vermelding gemotiveerd betwist, bijvoorbeeld door te wijzen op een in beroep of hoger beroep gegeven vrijspraak, zal de minister nader moeten motiveren waarom desondanks sprake was van een redelijke verdenking van een strafbaar feit. Dit kan hij doen aan de hand van stukken uit het strafdossier. Een vrijspraak hoeft daar niet altijd aan af te doen, bijvoorbeeld als de vrijspraak ongemotiveerd is (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 1 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:527). Dat een vermelding in het JDS achteraf onvoldoende kan blijken te zijn om aan de weigering van een VOG ten grondslag te leggen, is een omstandigheid die voor risico van de minister behoort te komen. De minister kan bijvoorbeeld door middel van continue screening, zoals nu voor enkele beroepsgroepen is geregeld in paragraaf 2.2 van de Beleidsregels, naar aanleiding van nieuwe ontwikkelingen in een strafzaak, zoals een definitieve veroordeling, terugkomen van de eerdere afgifte van een VOG.
Beoordeling van deze zaak
4.1.    De minister heeft aan de weigering van een VOG onder meer ten grondslag gelegd dat [appellant] in verband staat tot medeplichtigheid aan oplichting. De minister heeft dat verband uitsluitend gebaseerd op het feit dat in het JDS vermeld stond dat [appellant] veroordeeld was wegens medeplichtigheid aan oplichting. Aangezien inmiddels die veroordeling is vernietigd en [appellant] is vrijgesproken van medeplichtigheid aan oplichting, mocht, achteraf bezien, zonder nadere motivering dat delict niet bij de beoordeling worden betrokken. De minister heeft geen nadere motivering gegeven.
De weigering van een VOG is ook gebaseerd op de veroordeling en strafbeschikking wegens verkeersdelicten, welke maatregelen onherroepelijk zijn. Desgevraagd heeft de minister ter zitting niet willen zeggen of deze verkeersdelicten op zichzelf de weigering van een VOG kunnen dragen.
Uit het voorgaande volgt dat het besluit van 7 februari 2018 in strijd met artikel 7:12 van de Awb niet deugdelijk is gemotiveerd.
Opdracht
5.    In het belang van een spoedige beëindiging van het geschil ziet de Afdeling aanleiding de minister op grond van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het gebrek in het besluit van 7 februari 2018 te herstellen binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak. In dat kader dient de minister het besluit alsnog toereikend te motiveren dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen. Ingeval een nieuw besluit wordt genomen, dient dat op de wettelijk voorgeschreven wijze te worden bekendgemaakt.
Proceskosten en griffierecht
6.    In de einduitspraak zal worden beslist over de vergoeding van proceskosten en griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de minister voor Rechtsbescherming op om binnen zes weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen zijn besluit van 7 februari 2018, kenmerk 59901201709250031, alsnog toereikend te motiveren dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen, de Afdeling de uitkomst mede te delen en een eventueel nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
w.g. Hoogvliet    w.g. De Vries
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2019
582.
BIJLAGE
Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens
Artikel 35
1. Onze Minister weigert de afgifte van een verklaring omtrent het gedrag, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan het doel waarvoor de verklaring omtrent het gedrag wordt gevraagd, in de weg zal staan.
[…]
3. Onze Minister betrekt niet in zijn oordeel de justitiële gegevens met betrekking tot de strafbare feiten die zijn afgedaan met een onherroepelijke vrijspraak.
Beleidsregels VOG-NP-RP 2018
Paragraaf 2.2
Ten aanzien van taxikaarthouders en van personen werkzaam in de kinderopvang of in peuterspeelzalen kan het COVOG een continue screening uitvoeren […]. Het COVOG beoordeelt bij continue screening, naar aanleiding van signalen van JustID, de betrouwbaarheid van de personen binnen de desbetreffende beroepsgroep. De signalen bestaan uit mutaties in het [JDS], waarop JustID doorlopend controleert. Het COVOG beoordeelt de signalen van JustID aan de hand van het objectieve en het subjectieve criterium. Indien het COVOG op basis van deze beoordeling tot het voorlopig oordeel komt dat een belemmering bestaat voor een behoorlijke uitoefening van de functie informeert het COVOG de desbetreffende toezichthouder daarover. De toezichthouder besluit vervolgens of hij de betrokkene verzoekt om een nieuwe VOG aan te vragen. Voor wat betreft het beoordelingskader […] wordt de continue screening gelijkgesteld met reguliere VOG-aanvragen.
Paragraaf 3
[…] Aan de aanvrager die niet voorkomt in het JDS, wordt zonder meer een VOG afgegeven.
Wanneer de aanvrager voorkomt in het JDS wordt de vraag of een VOG kan worden afgegeven beoordeeld aan de hand van een objectief criterium en een subjectief criterium (zie hieronder paragraaf 3.2 en 3.3).
Paragraaf 3.2
De afgifte van de VOG wordt in beginsel geweigerd indien wordt voldaan aan het objectieve criterium. Het objectieve criterium betreft de beoordeling of de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager zijn aangetroffen, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid waarvoor de VOG is aangevraagd.
[…]
Paragraaf 3.2.2
Het COVOG toetst of het justitiële gegeven, op zichzelf en afgezien van de persoon van de aanvrager, indien herhaald, een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid zou verhinderen, omdat daarbij een risico voor de samenleving ontstaat.
[…]
Paragraaf 3.2.3
Bij de vaststelling van het risico voor de samenleving wordt een onderverdeling gemaakt in risico’s voor informatie, geld, goederen, diensten, zakelijke transacties, proces, aansturen organisatie en personen. Met behulp van een algemeen screeningsprofiel en een aantal specifieke screeningsprofielen worden de risico’s nader uitgewerkt. Op basis hiervan kan worden beoordeeld of een justitieel gegeven als relevant moet worden beschouwd voor het doel van de aanvraag.
Paragraaf 3.3
Op grond van het subjectieve criterium kan worden geoordeeld dat het belang dat een aanvrager heeft bij het verstrekken van de VOG zwaarder weegt dan het belang van de samenleving bij bescherming tegen het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico voor de samenleving. In dat geval wordt de VOG afgegeven ondanks dat wordt voldaan aan het objectieve criterium.
[…]
Paragraaf 3.3.1
Het subjectieve criterium ziet op de omstandigheden van het geval die ertoe kunnen leiden dat de objectieve vaststelling van een risico voor de samenleving ten aanzien van deze aanvrager niet zou moeten leiden tot een weigering van de afgifte van de VOG.
Omstandigheden van het geval die altijd in de beoordeling worden betrokken zijn:
-    de afdoening van de strafzaak;
-    het tijdsverloop;
-    de hoeveelheid antecedenten.
[…]
Screeningsprofielen VOG NP
Taxibranche; chauffeurskaart
Dit screeningsprofiel heeft betrekking op aanvragen ten behoeve van het verkrijgen van een chauffeurskaart bij KIWA. […] Bij de toets aan dit screeningsprofiel geldt een terugkijktermijn van vijf jaren.
De houder van de chauffeurskaart is verantwoordelijk voor het welzijn en de veiligheid van de passagiers. Eén van de risico’s is dat de veiligheid van de passagiers en de medeweggebruikers in gevaar wordt gebracht. Dit risico kan veroorzaakt worden door rijden onder invloed, overschrijding van de maximumsnelheid, gevaarlijk rijgedrag en/of agressief gedrag.
Als er een één op één relatie is, kunnen de passagiers in een tijdelijke afhankelijkheidspositie verkeren ten opzichte van de houder van de chauffeurskaart. Het risico bestaat van geweld- en zedendelicten, afpersing, chantage (afdreiging), diefstal, verduistering of vervalsing van bijvoorbeeld de chauffeurskaart. De houder van de chauffeurskaart is verantwoordelijk voor de veiligheid van goederen van de passagiers. Deze houders kunnen ook omgaan met contact en giraal geld. Het risico van diefstal en verduistering is aanwezig.
[…]
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 7:12
1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. […]
[…]
Artikel 8:51d
Indien de bestuursrechter in hoogste aanleg uitspraak doet, kan hij het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. […]