ECLI:NL:RVS:2019:2329
Raad van State — Uitspraak 


201810048/1/R1.
Datum uitspraak: 10 juli 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A] en [appellante B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Hattem, en [appellante C], gevestigd te Hattem,
en
de raad van de gemeente Hattem,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 17 september 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Bedrijvenpark H2O" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant] en de maatschap beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 mei 2019, waar [appellant] en de maatschap, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], en de raad, vertegenwoordigd door mr. J. Poelstra, J.G. Immerzeel en M.A. Schipper, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Ontwikkelingsmaatschappij Hattemerbroek B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde B], gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    De gemeenten Hattem, Heerde en Oldebroek (hierna: H2O-gemeenten) werken aan de ontwikkeling van een gezamenlijk bedrijventerrein: het Bedrijvenpark H2O. Het Bedrijvenpark H2O ligt op het grondgebied van de gemeenten Oldebroek en Hattem. Het plan dat in deze procedure aan de orde is, heeft alleen betrekking op het deel van het bedrijventerrein dat is gelegen op het grondgebied van de gemeente Hattem. Het plangebied ligt aan de zuidkant van de A28 ter hoogte van het knooppunt Hattemerbroek en aan de oostkant van de A50.
2.    [appellant] woont aan de [locatie] en vreest voor een toename van de verkeersintensiteit op de Zuiderzeestraatweg als gevolg van de ontsluiting van het plangebied. [appellant] is ook maat van de maatschap. De maatschap exploiteert een biologisch melkveebedrijf. De stallen van het biologisch melkveebedrijf liggen op ongeveer 1 km afstand van het plangebied aan de [locatie]. De gronden tussen het melkveebedrijf, waar koeien grazen, en het plangebied zijn eveneens eigendom van de maatschap. De kortste afstand tussen deze gronden en het plangebied bedraagt ongeveer 20 m. De maatschap vreest onder meer voor nadelige gevolgen voor haar bedrijfsvoering als gevolg van het plan.
Toetsingskader
3.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Ladder voor duurzame verstedelijking
4.    [appellant] en de maatschap betogen dat het plan in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro). Volgens hen is de behoefte aan het bedrijventerrein niet aangetoond. In dat verband wijzen [appellant] en de maatschap erop dat de gebruikte cijfers ter onderbouwing van het aantal ha niet controleerbaar zijn en dat voor het plangebied een zogenoemde ijskastregeling in de vorm van een fasering van de uitgifte wordt toegepast, wat inhoudt dat binnen drie jaar nadat het onderhavige plan onherroepelijk is geworden de H2O-gemeenten op basis van concrete uitgiften moeten aantonen dat vanuit de markt behoefte is aan de bedrijfskavels. Volgens [appellant] en de maatschap is in de regio, op de bedrijventerreinen Hessenpoort en Zuiderzeehaven in onderscheidenlijk Zwolle en Kampen, voldoende ruimte beschikbaar voor de voorziene ontwikkeling. De raad heeft volgens hen niet inzichtelijk gemaakt wat met de locaties van bedrijven gebeurt die zich willen vestigen op het Bedrijvenpark H2O. Ter zitting hebben zij in dat verband toegelicht dat de locaties waar bedrijven hun onderneming staken, moeten worden meegenomen bij de bepaling van de behoefte.
4.1.    Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro luidt:
"De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
Bij deze behoefte gaat het, blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling, niet alleen om de kwantitatieve behoefte. Het kan ook gaan om de kwalitatieve behoefte, zijnde de behoefte aan het specifieke karakter van de voorziene stedelijke ontwikkeling (uitspraak van 11 november 2015: ECLI:NL:RVS:2015:3444 (Rozendaal)).
4.2.    Het plan voorziet in een bedrijventerrein van ongeveer 17 ha netto. Niet in geschil is dat het plan in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro voorziet.
4.3.    De raad heeft zich blijkens de plantoelichting bij de beoordeling van de vraag of met het bedrijventerrein wordt voorzien in een behoefte, gebaseerd op het "Regionaal Programma Bedrijventerreinen Noord-Veluwe" (hierna: RPB) van 6 juni 2011 dat voor de regio Noord-Veluwe is opgesteld en op het marktonderzoek dat het adviesbureau Buck Consultants International (hierna: BCI) in 2015 heeft verricht om te bezien wat de kansen zijn van en voor het Bedrijvenpark H2O. Uit het RPB volgt volgens de plantoelichting dat de vraag naar bedrijventerreinen in de regio Noord-Veluwe is berekend en vastgesteld op 108,5 ha netto over de periode 2018-2025. Volgens het marktonderzoek van BCI zal meer dan de helft van de 108,5 ha ingevuld worden door logistieke bedrijven, aldus de plantoelichting.
Verder staat in de plantoelichting dat in de regio Noord-Veluwe sprake is van een overaanbod aan regulier gemengde bedrijventerreinen en een tekort aan regionale bedrijventerreinen voor logistieke bedrijven en bedrijven in hogere milieucategorieën. Omdat het Bedrijvenpark H2O nu is aangemerkt als een regionaal bedrijventerrein, wordt het geschikt voor het huisvesten van logistieke bedrijven en bedrijven in hogere milieucategorieën, zodat geen sprake meer is van een tekort hieraan. Uit de plantoelichting volgt verder dat het aanbod aan bedrijventerreinen tot 2025 daarmee ongeveer 115,4 ha bedraagt. Ter zitting heeft de raad desgevraagd te kennen gegeven dat het Hattemse deel van het Bedrijvenpark H2O van ongeveer 17 ha netto in dit aanbod is inbegrepen. Er blijft een klein overschot over van ongeveer 7 ha aan bedrijventerreinen voor logistieke bedrijven en bedrijven in hogere milieucategorieën, aldus de raad.
4.4.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen onder meer in haar uitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, betekent de omstandigheid dat een ruimtelijke ontwikkeling zal leiden tot een overaanbod in een bepaalde branche, nog niet dat niet is voldaan aan het bepaalde in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. De raad heeft toegelicht dat een kwalitatieve behoefte bestaat aan het Bedrijvenpark H2O. Door te voorzien in het Bedrijvenpark H2O is volgens de raad geen sprake meer van een tekort aan bedrijventerreinen voor logistieke bedrijven en bedrijven in hogere milieucategorieën in de regio Noord-Veluwe. Daarnaast is het Bedrijvenpark H2O volgens de raad ook geschikt voor bedrijven in andere sectoren, gelet op het gewijzigde karakter van het Bedrijvenpark H2O als regionaal bedrijventerrein. De raad heeft verder toegelicht dat voor grootschalige logistieke bedrijven (meer dan 3 ha) de bedrijventerreinen Hessenpoort in Zwolle en Zuiderzeehaven in Kampen de aangewezen vestigingslocaties zijn, waarbij Zuiderzeehaven zich in het bijzonder richt op watergebonden bedrijven. Voor kleinschalige en middelgrote logistieke bedrijven (0,5 tot 3 ha) is het Bedrijvenpark H2O de aangewezen locatie. De Afdeling is - in het licht van de door de raad genoemde omstandigheden - van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat ondanks het overschot van ongeveer 7 ha, behoefte bestaat aan het in het plan voorziene bedrijventerrein. Voor zover [appellant] en de maatschap hebben gewezen op de ijskastregeling, overweegt de Afdeling dat de raad ter zitting heeft toegelicht dat het opnemen van een dergelijke regeling niet betekent dat er geen behoefte is aan het Bedrijvenpark H2O. Er is toegelicht dat naar aanleiding van de ingediende zienswijzen op het bestemmingsplan de H2O-gemeenten in overleg zijn gegaan met de provincies Gelderland en Overijssel en de gemeenten Kampen en Zwolle. Tijdens de bespreking kwam naar voren dat bij de provincie Overijssel ook een dergelijke ijskastregeling is toegepast. Uit een oogpunt van het belang van een "level playing field" hebben de H2O-gemeenten ervoor gekozen ook een dergelijke ijskastregeling toe te passen, aldus de raad. [appellant] en de maatschap hebben deze toelichting niet weersproken. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van deze toelichting van de raad.
Voorts heeft de raad toegelicht dat bedrijven in Hattem die niet kunnen groeien op de huidige locatie en die vanwege omgevingsaspecten, zoals geluid, geur of verkeersaantrekkende werking, overlast in de omgeving veroorzaken, kunnen verplaatsen naar het Bedrijvenpark H2O. De bedrijven kunnen zich daar verder ontwikkelen en milieuknelpunten op de oude locaties kunnen worden opgelost. Voor elke locatie in de omgeving die vrijkomt nadat het betreffende bedrijf wordt verplaatst naar Bedrijvenpark H20 wordt naar een passende invulling gezocht, aldus de raad. Als voorbeeld heeft de raad het bedrijf Consmema genoemd. Dit bedrijf was gevestigd op bedrijventerrein ‘t Veen in Hattem en is inmiddels verplaatst naar Bedrijvenpark H2O, plandeel Oldebroek. Het bedrijventerrein 't Veen zal de raad benutten als kwalitatief hoogwaardig gemengd woongebied voor de toekomst. Gezien het aangevoerde mocht de raad in redelijkheid ervan uitgaan dat het plan niet zal leiden tot een leegstand die uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbaar is. Gelet op het vorenstaande is het plan niet in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro vastgesteld.
Het betoog faalt.
Zware bedrijvigheid
5.    De maatschap betoogt dat het plan door het toestaan van zware bedrijvigheid nadelige gevolgen heeft voor haar bedrijfsvoering. In dat verband wijst zij op de Certificatiegrondslagen van de Skal - de onafhankelijke instantie voor het toezicht op de biologische productie in Nederland - waarin is bepaald dat vruchtbaarheid en biologische activiteit van de bodem moet worden gehandhaafd en verbeterd. Verder stelt de maatschap dat het plan leidt tot een beperking van haar bedrijfsvoering, omdat ze nu geen biologische bijen meer kan houden. In dat verband wijst zij op de Skal-Certificatiegrondslagen, waarin is bepaald dat biologische bijen niet binnen 5 km van een vuilverbrandingsinstallatie mogen worden gehouden. Volgens de maatschap is ten onrechte geen rekening gehouden met haar belangen. In dat verband wijst zij op de "Reactienota zienswijzen bestemmingsplan Bedrijvenpark H2O (plandeel Hattem)" (hierna: zienswijzennota), waarin is opgenomen dat nabij het plangebied geen biologisch bedrijf is gevestigd.
5.1.    Op de verbeelding is aan het plangebied de bestemming "Bedrijventerrein" toegekend. Aan het meest noordelijke deel van het plangebied dat grenst aan de A28 en de Hanzelijn is de functieaanduiding "bedrijf tot en met categorie 5.1" toegekend. Aan een ander deel van het plangebied zijn de functieaanduidingen "bedrijf tot en met categorie 4.1" en "bedrijf tot en met categorie 4.2" toegekend. De kortste afstand tussen het plangebied en de gronden van de maatschap bedraagt ongeveer 20 m. Het bedrijventerrein wordt van de gronden van de maatschap gescheiden door een weg.
5.2.    Artikel 3, lid 3.1, van de planregels luidt:
"De voor 'Bedrijventerrein' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
[…]
c. bedrijven die zijn genoemd in Bijlage 1 onder de categorieën 1, 2, 3.1, 3.2 en 4.1, ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf tot en met categorie 4.1';
d. bedrijven die zijn genoemd in Bijlage 1 onder de categorieën 1, 2, 3.1, 3.2, 4.1 en 4,2, ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf tot en met categorie 4.2';
e. bedrijven die zijn genoemd in Bijlage 1 onder de categorieën 1, 2, 3.1, 3.2, 4.1, 4,2 en 5.1, ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf tot en met categorie 5.1'. De 5.1-bedrijven die zijn genoemd in Bijlage 1 en zijn voorzien van een blauwe arcering zijn niet toegestaan.
[…]"
5.3.    De Afdeling stelt voorop dat zij in het aangevoerde geen grond ziet voor het oordeel dat ter plaatse geen melkveebedrijf meer kan worden uitgeoefend. Voor zover de maatschap vreest dat zij niet meer kan voldoen aan de eisen voor de Skal-certificering voor een biologisch melkveebedrijf, overweegt de Afdeling als volgt. De raad heeft toegelicht dat bij het bepalen van de milieuzonering van het Bedrijvenpark H2O ermee rekening is gehouden dat bedrijven met een milieucategorie van 4.1 tot en met 5.1 zich meer in het noorden van het plangebied kunnen vestigen. Op deze manier is volgens de raad ermee rekening gehouden dat bestaande bedrijven in de omgeving, waaronder het bedrijf van de maatschap, niet in hun functioneren worden belemmerd. De Afdeling stelt vast dat de gronden in het noorden van het plangebied op grotere afstand van de gronden van de maatschap zijn gelegen dan de gronden in het zuiden van het plangebied. Verder heeft de raad toegelicht dat in de Skal-Certificatiegrondslagen voor biologische bedrijven geen eisen aan de luchtkwaliteit of de directe omgeving zijn opgenomen. De Skal stelt voor certificering alleen eisen aan de eigen bedrijfsvoering en niet aan de gronden van de eigenaren in de omgeving daarvan, aldus de raad. De maatschap heeft dit ter zitting niet betwist. De Afdeling acht niet aannemelijk dat de maatschap als gevolg van het plan niet meer kan voldoen aan de eisen voor Skal-certificering wat betreft de vruchtbaarheid en biologische activiteit van de bodem. Daarbij tekent de Afdeling aan dat de maatschap de door haar gevreesde risico’s voor haar gronden als gevolg van het plan niet heeft onderbouwd. De enkele stelling dat stoffen, afkomstig van de uitstoot van bedrijven die zich in het Bedrijvenpark H2O kunnen vestigen, op haar gronden terecht komen, is daarvoor onvoldoende. In dat verband is van belang dat de gronden van de maatschap aan de A28 grenzen en dat niet is uitgesloten dat uitstoot van het verkeer op deze weg ook van invloed is op de gronden van de maatschap.
De Afdeling ziet gelet op de toelichting van de raad over de milieuzonering geen aanleiding voor het oordeel dat geen rekening is gehouden met de belangen van de maatschap. De stelling van de maatschap dat in de zienswijzennota is opgenomen dat nabij het plangebied geen biologisch bedrijf is gevestigd, maakt dit niet anders. Daarbij acht de Afdeling van belang dat de maatschap heeft ingesproken tijdens de raadsvergadering en dat de raad ervan op de hoogte was dat ter plaatse een biologisch melkveebedrijf wordt geëxploiteerd, aangezien, zoals de raad heeft toegelicht, tijdens de raadsvergadering expliciet is benoemd dat wat daarover in de zienswijzennota is opgenomen, een omissie is.
Wat betreft het betoog van de maatschap over het houden van biologische bijen, overweegt de Afdeling dat ter zitting is gebleken dat de maatschap nog geen bijen houdt, maar dat zij deze mogelijkheid open wil houden. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad de wens van de maatschap om bijen te houden niet van doorslaggevende betekenis hoeven te achten bij de afweging van de belangen. Overigens merkt de Afdeling op dat de raad te kennen heeft gegeven dat de maatschap in de huidige situatie al te maken heeft met een planologische mogelijkheid van een vuilverbrandingsinstallatie op het bedrijventerrein Netelhorst op minder dan
5 km afstand van de gronden van de maatschap, zodat het onderhavige plan niet meer belemmering voor de maatschap oplevert.
Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het mogelijk maken van zware bedrijvigheid niet leidt tot een onevenredige belemmering van de bedrijfsvoering van de maatschap.
Het betoog faalt.
Toename verkeersintensiteit door ontsluiting
6.    [appellant] vreest een toename van de verkeersintensiteit op de Zuiderzeestraatweg. Hij voert aan dat het Hattemse deel van het Bedrijvenpark H2O weinig zal profiteren van de nieuwe ontsluiting op de A28. Volgens hem zal (vracht)verkeer over de Zuiderzeestraatweg via Zwolle de snelweg oprijden en zal er sluipverkeer via de Zuiderzeestraatweg richting Zwolle ontstaan. Daarnaast vreest [appellant] dat de nieuwe aansluiting op de A28 niet zal worden gerealiseerd.
6.1.    In de plantoelichting is vermeld dat het Bedrijvenpark H2O op dit moment wordt ontsloten door de Zuiderzeestraatweg, de Voskuilerdijk, de Middeldijk en de Oostersedijk. Er bestaat geen rechtstreekse ontsluiting op de rijkswegen A28 en A50. De ontsluiting op de A28 vindt momenteel plaats via de op- en afrit bij Wezep. Om het Bedrijvenpark H2O goed te ontsluiten zal de huidige op- en afrit bij Wezep worden verplaatst. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat het Hattemse deel van het Bedrijvenpark H2O een eigen ontsluiting krijgt. Verder is in de plantoelichting vermeld dat met de realisatie van het Bedrijvenpark H2O de verkeersintensiteiten in en rond het plangebied verder toenemen, maar dat ook sprake is van een verbeterde verkeersstructuur.
6.2.    Ten behoeve van de vaststelling van het plan is door Rho adviseurs voor leefruimte het rapport "Gemeente Oldebroek/Hattem plan-/projectMER Bedrijventerrein H2O en aansluiting A28" van 27 september 2016 (hierna: MER) opgesteld. Hierin is voor de beoordeling van de verkeersafwikkeling een verkeersanalyse uitgevoerd. Volgens het MER gaat het lokale wegennet door de verschoven aansluiting op de A28 beter functioneren. Er vindt een verschuiving plaats van verkeer dat met de bestaande wegenstructuur via de Zuiderzeestraatweg naar Zwolle reed en nu via de Duurzaamheidstraat en de Rondweg naar de nieuwe aansluiting op de A28 gaat rijden. Verder zal een deel van het (vracht)verkeer uit het Hattemse deel van het Bedrijvenpark H2O via de Zuiderzeestraatweg en de Duurzaamheidstraat naar de A28 rijden, aldus het MER. Verder daalt volgens het MER de verkeersintensiteit op de Zuiderzeestraatweg ter hoogte van het Hattemse deel van het Bedrijvenpark H2O door de verschoven aansluiting op de A28. Ter zitting heeft de Ontwikkelingsmaatschappij Hattemerbroek B.V. toegelicht dat het verkeer eerder gebruik zal maken van de nieuwe aansluiting op de A28, aangezien dat de kortste en snelste route naar de snelweg is. De andere route naar de snelweg via Zwolle zal minder aantrekkelijk zijn, omdat het verkeer daar via de bebouwde kom zal moeten rijden, aldus Ontwikkelingsmaatschappij Hattemerbroek B.V. De raad heeft ter zitting toegelicht dat er aanvullende maatregelen genomen zullen worden ten behoeve van de verkeersveiligheid en doorstroming op de Zuiderzeestraatweg. Volgens de raad zal in het najaar van 2019 de Zuiderzeestraatweg worden heringericht. Op het kruispunt van de Oostersedijk, de Hilsdijk en de Zuiderzeestraatweg komt een rotonde om het extra verkeer van het Hattemse deel van het Bedrijvenpark H2O te verwerken. Verder heeft de raad ter zitting toegelicht dat de maximumsnelheid zal worden teruggebracht naar 60 km/u. De raad heeft ter zitting desgevraagd te kennen gegeven dat indien de verkeerssituatie in de praktijk anders zou zijn dan in het MER is voorzien, de gemeente verkeersmaatregelen kan treffen. De raad heeft erop gewezen dat kan worden voorzien in een verkeerssysteem waarbij met borden het verkeer naar de nieuwe aansluiting wordt geleid. Daarnaast kan op de Zuiderzeestraatweg ter hoogte van het Hattemse deel van het Bedrijvenpark H2O zo nodig een vrachtwagenverbod worden ingesteld, aldus de raad.
Gelet op de resultaten van het MER en de hiervoor weergegeven toelichting van de raad, heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan geen onaanvaardbare gevolgen heeft voor de verkeerssituatie op de Zuiderzeestraatweg. [appellant] heeft geen concrete feiten en omstandigheden aangevoerd op basis waarvan aan de juistheid of de volledigheid van het MER kan worden getwijfeld. Voorts merkt de Afdeling op dat de raad heeft toegelicht dat er altijd een nauwe samenhang is geweest tussen het Bedrijvenpark H2O en de aansluiting op de A28 en dat de bestemmingsplannen, die daarin voorzien vrijwel gelijktijdig zijn vastgesteld. Verder heeft de raad ter zitting te kennen gegeven dat de afspraken over de financiering van de aansluiting zijn vastgelegd in een samenwerkingsovereenkomst tussen het Rijk, de provincie Gelderland, de H2O-gemeenten en de Ontwikkelingsmaatschappij Hattemerbroek BV. Ondertekening van deze samenwerkingsovereenkomst heeft in maart 2019 plaatsgevonden. Het standpunt van de raad dat de aansluiting zal worden gerealiseerd acht de Afdeling, gelet op het vergevorderde stadium van de plannen voor de realisering hiervan, aannemelijk. Ten overvloede merkt de Afdeling op dat het plan, waarin wordt voorzien in de nieuwe aansluiting op de A28, inmiddels in rechte onaantastbaar is.
Het betoog faalt.
Conclusie
7.    Het beroep is ongegrond.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
w.g. Hoekstra    w.g. Van Loo
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2019
418-877.