ECLI:NL:RVS:2019:2934
Raad van State — Uitspraak 


201900077/1/A3.
Datum uitspraak: 28 augustus 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Veere,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 9 november 2018 in zaken nrs. 17/6064 en 18/3147 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Veere.
Procesverloop
Bij besluit van 27 februari 2017 heeft het college aan [vergunninghouder] vergunning verleend voor het innemen van een standplaats op het Oranjeplein te Veere van 1 mei tot en met 31 oktober 2017.
Bij besluit van 18 juli 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 12 maart 2018 heeft het college aan [vergunninghouder] vergunning verleend voor het innemen van een standplaats op het Oranjeplein te Veere van 1 mei tot en met 31 oktober 2018.
Bij brief van 24 april 2018 heeft [appellant] hiertegen bezwaar gemaakt en het college verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
Het college heeft met dat verzoek ingestemd en het bezwaarschrift met toepassing van artikel 7:1a, vijfde lid, van de Awb doorgezonden naar de rechtbank.
Bij uitspraak van 9 november 2018 heeft de rechtbank de door
[appellant] ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 augustus 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. Ossewaarde, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.H.P Hofs en H. Davidse, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [vergunninghouder] staat sinds 1978 met een viskraam op de markt aan het Oranjeplein te Veere. Het college heeft aan hem periodiek een standplaatsvergunning verleend. Volgens de in 1984 verleende vergunning was het destijds uitsluitend toegestaan vis en visproducten te verkopen. Met de vergunning van 11 augustus 1995 is aan [vergunninghouder] ook vergund om ijs en limonade te verkopen. Sinds de vergunning van 16 juni 2004 is de verkoop van frites toegestaan. In deze vergunning is ook vermeld dat [vergunninghouder] op drukke dagen buiten de verkoopwagen een vriezer met ijs mag plaatsen en een terras mag exploiteren. Het voorschrift dat verkoop op zondagen niet is toegestaan, is niet langer opgenomen. [vergunninghouder] exploiteert ook vis- en frituurbedrijf [bedrijf A] op de Veersedam te Vrouwenpolder. In 2009 heeft [vergunninghouder] het college verzocht de standplaatsvergunning over te dragen aan [bedrijf B]. Dat verzoek is bij besluit van 16 oktober 2009 afgewezen.
[appellant] huurt sinds 2011 een ruimte aan het Oranjeplein ten behoeve van de exploitatie van een vaste friteskraam.
Besluitvorming
- Vergunning 2017
2.    Op 22 december 2016 heeft [vergunninghouder] een aanvraag ingediend voor een standplaatsvergunning voor 2017. Het college heeft de gevraagde vergunning verleend voor de periode van 1 mei tot en met 31 oktober 2017. Het is [vergunninghouder] in die periode toegestaan dagelijks standplaats in te nemen en vanuit zijn kraam niet alleen vis en ijs te verkopen, maar ook frisdranken en friet. Aan de vergunning is onder meer het voorschrift verbonden dat de vergunning kan worden ingetrokken als er zonder geldige reden driemaal achtereenvolgens of zesmaal per jaar geen gebruik van wordt gemaakt. Verder is aan [vergunninghouder] meegedeeld dat hij bij brief van 12 januari 2015 reeds is geïnformeerd over de toekomstvisie Veere Anno en de gevolgen daarvan voor zijn standplaats. In die brief was vermeld dat hij vanaf 2017 geen standplaats op het Oranjeplein meer kon innemen in verband met de herontwikkeling van het plein. Nu er in 2017 echter nog geen werkzaamheden aan het Oranjeplein worden uitgevoerd, kan hij dat jaar toch nog een standplaats innemen. Naar verwachting zal het Oranjeplein in 2018 op de schop gaan, hetgeen voor [vergunninghouder] concreet betekent dat hij vanaf 2018 geen standplaats op het Oranjeplein meer kan innemen. Tot slot wordt vermeld dat hem al vanaf 2009 is meegedeeld dat de standplaats tijdelijk is en zal eindigen. In het besluit op bezwaar van 18 juli 2017 is de vergunningverlening in zoverre gehandhaafd.
- Vergunning 2018
3.    Op 3 januari 2018 heeft [vergunninghouder] een aanvraag ingediend voor een standplaatsvergunning voor 2018. Het college heeft de gevraagde vergunning verleend voor de periode van 1 mei tot en met 31 oktober 2018. Het is [vergunninghouder] in die periode toegestaan dagelijks standplaats in te nemen en vanuit zijn kraam niet alleen vis en ijs te verkopen, maar ook frisdranken en friet. Aan deze vergunning zijn dezelfde voorschriften verbonden als aan de vergunning voor 2017. Ook wordt hij weer gewezen op de inhoud van de brief van 12 januari 2015. Naar verwachting zal het Oranjeplein in 2019 op de schop gaan.
4.    Op verzoek van [appellant] en met instemming van het college heeft de rechtbank met toepassing van artikel 7:1a van de Awb het bezwaarschrift van [appellant] tegen deze standplaatsvergunning aangemerkt als een beroepschrift.
Relevante regelgeving
- Algemene plaatselijke verordening Veere 2018 (hierna: Apv)
5.    Artikel 1:5 bepaalt:
"Elke vergunning of ontheffing is persoonsgebonden, tenzij bij of krachtens deze verordening anders is bepaald of de aard van de vergunning zich daartegen verzet."
Artikel 1:8, eerste lid, bepaalt:
"De vergunning of ontheffing kan door het bevoegd gezag of het bevoegde bestuursorgaan worden geweigerd in het belang van:
a. de openbare orde;
b. de openbare veiligheid;
c. de volksgezondheid;
d. de bescherming van het milieu."
Artikel 5:18, eerste lid, bepaalt:
"Het is verboden zonder vergunning van het college een standplaats te hebben of in te nemen."
- Nota standplaatsbeleid gemeente Veere 2010 (hierna: beleidsnota)
6.    In de beleidsnota is het beleid vastgelegd dat geldt voor de verlening van de in artikel 5:18, eerste lid, van de Apv bedoelde vergunningen. Uit Bijlage 1 volgt dat in de gemeente Veere per februari 1998 alleen op woensdag op het Oranjeplein een kraam met aardappelen, groente en fruit (agf) mag staan en een kraam met vis en ijs. Uit bijlage 5 volgt dat op woensdag op het Oranjeplein in totaal 2 kramen zijn toegestaan. Verder volgt uit Bijlage 4 dat aan een standplaatsvergunning onder meer het voorschrift wordt verbonden dat de standplaats door de vergunninghouder persoonlijk dient te worden ingenomen.
Standpunt college in beroep
7.    Ter zitting bij de rechtbank heeft het college toegelicht dat voor wat betreft het voorschrift dat de standplaats door de vergunninghouder persoonlijk dient te worden ingenomen, is afgeweken van de beleidsnota. Dit voorschrift is niet aan de vergunningen verbonden, omdat [vergunninghouder] onder het overgangsrecht valt. Het college heeft voorts toegelicht dat het om dezelfde reden is afgeweken van de beleidsregel dat er alleen op woensdag op het Oranjeplein een kraam met aardappelen, groente en fruit mag staan en een kraam met vis en ijs.
Aangevallen uitspraak
8.    De rechtbank heeft onbetreden overwogen dat er geen overgangsrecht geldt. De rechtbank heeft verder overwogen dat zij begrijpt dat de verwijzing van het college naar de sinds 1978 jaarlijks aan [vergunninghouder] verleende vergunning moet worden opgevat als een bijzondere omstandigheid die afwijking van de beleidsnota in dit geval rechtvaardigt.
De Bezwaarschriftencommissie heeft in dit verband gewezen op de in de beleidsnota opgenomen mogelijkheid om in bijzondere gevallen rekening te houden met plaatselijke omstandigheden. De rechtbank acht aannemelijk dat het [vergunninghouder] ook na de inwerkingtreding van de beleidsnota in 2010 jaarlijks is toegestaan om niet persoonlijk de standplaats in te nemen, om niet alleen vis en ijs te verkopen maar ook frisdranken en friet en om niet alleen op woensdag maar dagelijks standplaats in te nemen. [appellant] exploiteert zijn vaste friteskraam sinds 2011 en heeft voor het eerst tegen de vergunning voor 2017 bezwaar gemaakt. Onder deze omstandigheden kan naar het oordeel van de rechtbank niet gezegd worden dat het college niet in redelijkheid ook in de vergunningen voor 2017 en 2018 ten gunste van vergunninghouder heeft kunnen afwijken van de beleidsnota.
De rechtbank is verder van oordeel dat uit het door [appellant] bedoelde e-mailbericht van 1 juli 2015, waarin is vermeld dat [vergunninghouder] zijn standplaats in 2016 voor de laatste keer mag innemen, niet afgeleid kan worden dat in 2017 absoluut geen standplaatsvergunning voor het Oranjeplein meer afgegeven zou worden. Aangezien de werkzaamheden op het Oranjeplein ook niet vóór 31 oktober 2018 zouden starten heeft het college volgens de rechtbank in redelijkheid ook nog voor die periode een vergunning kunnen verlenen.
Hoger beroep
Procesbelang
9.    De in geding zijnde vergunningen voor 2017 en 2018 zijn al uitgewerkt en voor 2019 is geen vergunning meer verleend, maar [appellant] heeft tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat hij als concurrent schade heeft geleden door gederfde omzet. Daarom heeft hij procesbelang bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de vergunningen.
Gronden
10.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de vergunningen geweigerd hadden moeten worden wegens strijd met de beleidsnota, omdat die alleen verkoop van vis en ijs op woensdag toestaat. Daarnaast is toegezegd dat de vergunning na 2016 niet meer verleend zou worden. [appellant] voert aan dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die afwijken van de beleidsnota rechtvaardigen. Al vanaf 2009 is aan [vergunninghouder] meegedeeld dat zijn vergunning eindig en tijdelijk is. Niet valt in te zien dat toepassing van de beleidsnota leidt tot onevenredige gevolgen voor [vergunninghouder]. Daarbij is volgens [appellant] van belang dat [vergunninghouder] inkomsten genereert met vis- en frituurbedrijf [bedrijf A]. Ook het feit dat vanaf 2012 [bedrijf C] en niet [vergunninghouder] zelf de standplaats inneemt, staat in de weg aan bijzondere omstandigheden vanwege verworven rechten. Het college heeft in 2009 overigens geweigerd de vergunning van [vergunninghouder] over te dragen aan [bedrijf B], een van de vennoten van Frituur Geelhoed. Dat gebeurt nu indirect toch.
Beoordeling
10.1.    Wegens de toekomstvisie Veere Anno en de in dat kader voorgenomen herontwikkeling van het Oranjeplein heeft het college in een e-mailbericht van 1 juli 2015 aan [appellant] toegezegd dat vanaf 2017 geen standplaatsvergunning meer zou worden verleend voor het Oranjeplein. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het duidelijk is dat deze toezegging gekoppeld was aan de voorziene herontwikkeling en de daarmee gepaard gaande onmogelijkheid om ter plaatse een standplaats in te nemen. Het college is op deze toezegging teruggekomen omdat er voor november 2018 nog geen werkzaamheden op het Oranjeplein worden uitgevoerd. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat uit het e-mailbericht niet afgeleid kan worden dat in 2017 absoluut geen standplaatsvergunning voor het Oranjeplein meer afgegeven zou worden.
10.2.    Dat [vergunninghouder] de standplaats niet persoonlijk inneemt maar [bedrijf C], betekent niet dat [vergunninghouder] geen gebruik maakt van zijn recht op de standplaats. Zoals het college heeft toegelicht gold voor de jaren 2017 en 2018 dat voldoende is aangetoond dat [vergunninghouder] zelf verantwoordelijk was voor de frietkraam en daaruit inkomsten genereerde. Dat hij de standplaats persoonlijk moet innemen, is niet als voorwaarde aan zijn vergunningen verbonden. Het argument dat anderen bij de exploitatie van de frietkraam waren betrokken, treft om die reden evenmin doel.
10.3.    Niet in geschil is dat het [vergunninghouder] in strijd met de beleidsnota is toegestaan niet alleen op woensdag maar dagelijks standplaats in te nemen op het Oranjeplein. Evenmin is in geschil dat hij in strijd met de beleidsnota vanuit zijn kraam niet alleen vis en ijs mag verkopen, maar ook frisdranken en friet en dat niet het voorschrift aan de vergunningen is verbonden dat hij de standplaats persoonlijk dient in te nemen. Van overgangsrecht is voor zover van belang geen sprake.
In geschil is of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college in dit geval met toepassing van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wegens bijzondere omstandigheden van de hiervoor in de beleidsnota opgenomen beleidsregels mocht afwijken ten gunste van [vergunninghouder].
10.4.    Anders dan de rechtbank de Afdeling deze vraag ontkennend. Zij overweegt daartoe als volgt. Het college acht de jaarlijks verleende vergunning een bijzondere omstandigheid die afwijking van de beleidsnota in dit geval rechtvaardigt. Het college heeft in dat verband ter zitting van de Afdeling toegelicht dat in 2010 is afgesproken om de plaatselijke situatie te respecteren. Hiermee is [vergunninghouder] in een uitzonderingspositie geplaatst. Dit is naar het oordeel van de Afdeling evenwel onvoldoende om de conclusie dat het college in redelijkheid ook in de vergunningen voor 2017 en 2018 ten gunste van [vergunninghouder] van de beleidsnota heeft kunnen afwijken te rechtvaardigen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de beleidsnota naast het regelen van de ambulante handel ook bedoeld is om bescherming te bieden aan de plaatselijke middenstand. Om die reden dient in ieder geval ook het belang van [appellant] te worden meegewogen. Uit de besluitvorming blijkt niet dat een afweging van zijn belangen heeft plaatsgevonden. Voorts is niet gebleken dat [vergunninghouder] door toepassing van de beleidsnota zodanig onevenredig wordt benadeeld dat dit rechtvaardigt dat hij de vergunningen over 2017 en 2018 nog moest krijgen. Daarbij is van belang dat hij al sinds 2009 weet dat de vergunning tijdelijk en eindig is. Hij heeft dan ook jaren de tijd gehad om maatregelen te treffen om op andere wijze in zijn inkomen te voorzien, zoals bijvoorbeeld met vis- en frituurbedrijf [bedrijf A]. Uit het dossier volgt bovendien dat [appellant] weliswaar eerst tegen de vergunning van 2017 bezwaar heeft gemaakt, maar dat hij eerder wel hierover met bij de gemeente heeft geklaagd.
10.5.    Onder deze omstandigheden is de enkele omstandigheid dat aan [vergunninghouder] al jaren vergunning wordt verleend onvoldoende om hem nog langer in strijd met de beleidsnota toe te staan om niet persoonlijk de standplaats in te nemen, om niet alleen vis en ijs te verkopen maar ook frisdranken en friet en om niet alleen op woensdag maar dagelijks standplaats in te nemen.
Hetgeen het college ter zitting nog heeft aangevoerd, namelijk dat [appellant] al bekend was met de situatie van [vergunninghouder] toen hij in 2011 een ruimte ging huren aan het Oranjeplein ten behoeve van een vaste frietkraam en [vergunninghouder] alleen vergunning heeft voor de periode van 1 mei tot 1 oktober, maakt het vorenstaande niet anders. Aan de besluiten van 18 juli 2017 en 12 maart 2018 kleeft in strijd met artikel 7:12 van de Awb een motiveringsgebrek.
Het betoog slaagt.
11.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepen tegen de besluiten van 18 juli 2017 en 12 maart 2018 alsnog gegrond verklaren. Deze besluiten zijn genomen in strijd met artikel 7:12 van de Awb en dienen te worden vernietigd. Het college moet nieuwe besluiten nemen. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb het college op te dragen om binnen zes weken nieuwe besluiten te nemen.
Judiciële lus.
12.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de nieuwe besluiten, indien daartegen met toepassing van artikel 7:1a van de Awb rechtstreeks beroep kan worden ingesteld, dan wel, indien niet van artikel 7:1 van de Awb wordt afgeweken, tegen een daaropvolgend besluit op bezwaar, slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
Proceskosten
13.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 9 november 2018 in zaken nrs. 17/6064 en 18/3147;
III.    verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond;
IV.    vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Veere van 18 juli 2017, kenmerk 17U.02686, en 12 maart 2018, kenmerk 17I.00461/18U.00958;
V.    draagt het college van burgemeester en wethouders van Veere op om binnen een termijn van zes weken na de verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen en deze zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
VI.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit op aanvraag, indien daartegen met toepassing van artikel 7:1a van de Awb rechtstreeks beroep kan worden ingesteld, dan wel, indien niet van artikel 7:1 van de Awb wordt afgeweken, tegen een daaropvolgend besluit op bezwaar, slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Veere tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.611,30 (zegge: tweeduizend zeshonderdelf euro en dertig cent), waarvan € 2.560,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Veere aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 597,00 (zegge: vijfhonderdzevenennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Ley-Nell, griffier
w.g. Troostwijk    w.g. Ley-Nell
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2019
597.