ECLI:NL:RVS:2019:3572
Raad van State — Uitspraak 


201901945/1/A2.
Datum uitspraak: 23 oktober 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 februari 2019 in zaak nr. 18/237 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 2 juni 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot zorgtoeslag over 2016 en het voorschot kindgebonden budget over 2016 aan [appellante] op nihil gesteld.
Bij besluit van 4 december 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij besluit van 18 december 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek van [appellante] om een vergoeding van in bezwaar gemaakte proceskosten, afgewezen.
Bij uitspraak van 22 februari 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 september 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    De Belastingdienst heeft voorschotten zorgtoeslag en kindgebonden budget over 2016 en een voorschot kindgebonden budget over 2017 aan [appellante] toegekend. Bij besluit van 22 mei 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot kindgebonden budget over 2017 opnieuw berekend en vastgesteld op € 450,00. Bij besluit van 2 juni 2017 heeft de dienst de voorschotten zorgtoeslag en kindgebonden budget over 2016 opnieuw berekend en vastgesteld op nihil. [appellante] heeft bij brief van 28 september 2017 bezwaar gemaakt tegen beide besluiten. Het bezwaar tegen het besluit van 2 juni 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen bij besluit van 4 december 2017 niet-ontvankelijk verklaard, omdat dat bezwaar volgens de dienst te laat is ingediend. Bij besluit van 11 december 2017 is de dienst volledig tegemoet gekomen aan het bezwaar tegen het besluit van 22 mei 2017. Vervolgens heeft de Belastingdienst/Toeslagen op 18 december 2017 een aanvullend besluit op bezwaar genomen. Daarin staat dat [appellante] heeft gevraagd om een vergoeding van de kosten die zij voor haar bezwaar tegen het kindgebonden budget 2017 heeft gemaakt en dat de dienst op 4 december 2017 een beslissing heeft genomen op haar bezwaar, maar toen geen beslissing heeft genomen over de vergoeding van haar kosten. Verder staat in het besluit van 18 december 2017 dat [appellante] geen recht heeft op een kostenvergoeding, omdat haar bezwaar niet-ontvankelijk is. Hiertegen heeft [appellante] beroep ingesteld.
1.1.    In beroep heeft [appellante] aangevoerd dat bij het besluit van 18 december 2017 haar verzoek om vergoeding van de gemaakte kosten in bezwaar tegen het besluit van 22 mei 2017 over het kindgebonden budget over 2017, ten onrechte is afgewezen. Zij heeft zich subsidiair op het standpunt gesteld dat als het besluit van 18 december 2017 gaat over de afwijzing van haar verzoek om vergoeding van de gemaakte kosten in bezwaar tegen het besluit van 2 juni 2017, dat bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. Dat bezwaar had gegrond moeten worden verklaard en daarom had haar verzoek om vergoeding van de gemaakte kosten in bezwaar moeten worden toegewezen.
1.2.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft in beroep naar voren gebracht dat naar aanleiding van het besluit van 11 december 2017 waarbij het bezwaar tegen het besluit van 22 mei 2017 over het kindgebonden budget over 2017 gegrond is verklaard, aan [appellante] al een bedrag is uitbetaald voor de kosten van bijstand in de bezwaarfase. In het besluit van 18 december 2017 is volgens de dienst sprake van een kennelijke verschrijving. Daarin is het berekeningsjaar 2017 vermeld, maar dat had 2016 moeten zijn. Verder is het bezwaar tegen het besluit van 2 juni 2017 volgens de Belastingdienst/Toeslagen terecht niet-ontvankelijk verklaard, zodat het verzoek om vergoeding van in bezwaar gemaakte kosten terecht is afgewezen.
Oordeel van de rechtbank
2.    De rechtbank heeft overwogen dat voldoende is komen vast te staan dat daadwerkelijk sprake is van een kennelijke verschrijving. In het besluit van 18 december 2017 wordt immers verwezen naar het bezwaarschrift van [appellante] van 28 september 2017 en de beslissing op bezwaar van 4 december 2017. Zowel voornoemd bezwaarschrift als de beslissing op bezwaar van 4 december 2017 zien op (onder meer) het kindgebonden budget 2016 en niet op het kindgebonden budget 2017. Voorts is in het besluit van 18 december 2017 vermeld dat [appellante] geen recht heeft op een kostenvergoeding, omdat haar bezwaar niet-ontvankelijk is. Het bezwaar van [appellante] tegen het kindgebonden budget 2017 is bij beslissing op bezwaar van 11 december 2017 juist gegrond verklaard. Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het ook voor [appellante] redelijkerwijs duidelijk moet zijn geweest dat sprake was van een kennelijke verschrijving en dat het besluit van 18 december 2017 betrekking heeft op het kindgebonden budget 2016.
2.1.    Verder heeft de rechtbank overwogen dat [appellante] desgevraagd ter zitting heeft verklaard dat haar beroep zich richt tegen het besluit van 18 december 2017 en niet (ook) tegen het besluit van 4 december 2017. Omdat is vastgesteld dat het beroep zich enkel richt tegen het besluit van 18 december 2017 en dit besluit zich beperkt tot de uit het besluit van 4 december 2017 voortvloeiende beslissing over de proceskosten, heeft wat [appellante] subsidiair heeft aangevoerd feitelijk geen betrekking op de inhoud van het besluit van 18 december 2017. Ook die beroepsgrond kan derhalve niet slagen.
Wettelijk kader
3.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Hoger beroep en beoordeling ervan
4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het besluit van 18 december 2017 betrekking heeft op het kindgebonden budget 2016 en dat sprake is van een kennelijke verschrijving. Voor haar was dat helemaal niet duidelijk. Ter zitting heeft zij toegelicht dat haar dus niet kan worden verweten dat zij bezwaar heeft gemaakt en beroep heeft ingesteld. Verder heeft [appellante] aangevoerd dat het bezwaarschrift van 28 september 2017 zowel gaat over het kindgebonden budget over 2016 als over het kindgebonden budget over 2017. Zij heeft telefonisch contact gehad met de behandelaar van haar bezwaarschrift. Hij heeft toen niet verteld dat het gaat om een kennelijke verschrijving. Hij vertelde slechts dat er geen recht is op een kostenvergoeding, omdat het bezwaar te laat is ingediend. Ook vertelde hij dat het gaat om een oude beschikking, waarvoor de termijn om bezwaar te maken is verstreken. Voor de Belastingdienst/Toeslagen was het zelf ook niet duidelijk dat het ging om een kennelijke verschrijving. Aangezien geen sprake is van een kennelijke verschrijving, heeft de dienst bij de voorbereiding en het nemen van het besluit het zorgvuldigheidsbeginsel geschonden, aldus [appellante].
4.1.    Bij brief van 28 september 2017 heeft [appellante] inderdaad bezwaar gemaakt tegen zowel het besluit van 22 mei 2017 over het voorschot kindgebonden budget over 2017 als tegen het besluit van 2 juni 2017 over de voorschotten zorgtoeslag en kindgebonden budget over 2016. In het besluit van 18 december 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen echter niet alleen verwezen naar het bezwaarschrift van 28 september 2017, maar ook naar het besluit van 4 december 2017. Verder is in het besluit van 18 december 2017 vermeld dat [appellante] geen recht heeft op een kostenvergoeding, omdat haar bezwaar niet-ontvankelijk is. Bij het besluit van 4 december 2017 is haar bezwaar tegen het besluit van 2 juni 2017 over de voorschotten zorgtoeslag en kindgebonden budget over 2016 ook niet-ontvankelijk verklaard, terwijl de Belastingdienst/Toeslagen juist tegemoet is gekomen aan het bezwaar tegen het besluit van 22 mei 2017 over het voorschot kindgebonden budget over 2017. Daarnaast heeft de behandelaar van het bezwaarschrift weliswaar niet verteld dat in het besluit van 18 december 2017 sprake is van een kennelijke verschrijving, maar, zoals [appellante] zelf naar voren heeft gebracht, heeft hij haar wel verteld dat zij geen recht heeft op een kostenvergoeding, omdat het bezwaar te laat is ingediend. Dit komt overeen met de inhoud van het besluit van 4 december 2017, waarbij het bezwaar tegen het besluit van 2 juni 2017 niet-ontvankelijk is verklaard, omdat dat bezwaar te laat is ingediend. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat in het besluit van 18 december 2017 sprake is van een kennelijke verschrijving, dat dit ook voor [appellante] redelijkerwijs duidelijk moet zijn geweest en dat dat besluit  gaat over de afwijzing van het verzoek om vergoeding van de in bezwaar tegen het besluit van 2 juni 2017 gemaakte kosten. Nu sprake is van een kennelijke verschrijving, bestaat geen grond voor het oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen het zorgvuldigheidsbeginsel heeft geschonden.
Het betoog faalt.
5.    [appellante] voert verder terecht aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat haar beroep zich alleen richt tegen het besluit van 18 december 2017. Uit de gronden van beroep van 9 februari 2018, de aanvulling op die gronden van 20 februari 2018 en de aantekeningen van de zitting bij de rechtbank blijkt dat [appellante] heeft aangevoerd dat als wordt geoordeeld dat wel sprake is van een kennelijke verschrijving, zij zich op het standpunt stelt dat het bezwaar tegen het besluit van 2 juni 2017 ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. De rechtbank is ten onrechte niet ingegaan op dit subsidiaire betoog.
6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, overweegt de Afdeling als volgt.
Beroep en beoordeling ervan
7.    [appellante] betoogt dat het bezwaar tegen het besluit van 2 juni 2017 ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard wegens termijnoverschrijding. Zij voert hiertoe aan dat het besluit van 2 juni 2017 niet op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt. Volgens [appellante] heeft de dienst dat besluit ten onrechte alleen digitaal verzonden naar haar berichtenbox van MijnOverheid. Zij verwijst naar een uitspraak van de rechtbank Den Haag van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RBDHA:2018:10132. Verder voert zij aan dat bij de adressering van het besluit van 2 juni 2017 de naam [ex-partner] is gebruikt. [ex-partner] is de naam van haar ex-man. [appellante] is al in 2011 gescheiden van hem en draagt sindsdien zijn naam niet meer. Ook door deze onjuiste tenaamstelling is het besluit niet op de voorgeschreven wijze bekendgemaakt. Ter onderbouwing hiervan heeft zij uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 26 juli 2018 in zaak nr. 18/1923 en van 19 oktober 2018 in zaak nr. 18/1626 (beide niet gepubliceerd) overgelegd. Nu het besluit niet op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt, is de bezwaartermijn niet aangevangen en is het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard wegens termijnoverschrijding. Verder is haar bij besluit van 16 februari 2018 alsnog zorgtoeslag en kindgebonden budget over 2016 toegekend. Daaruit blijkt dat haar bezwaar tegen het besluit van 2 juni 2017 gegrond is en dat haar een vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten moet worden toegekend.
7.1.    Niet in geschil is dat de Belastingdienst/Toeslagen het besluit van 2 juni 2017 uitsluitend digitaal heeft verzonden naar de berichtenbox van [appellante] van MijnOverheid.
7.2.    Uit artikel 13, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) volgt dat het uitgangspunt is dat in het verkeer tussen belanghebbenden en de Belastingdienst/Toeslagen een bericht uitsluitend elektronisch wordt verzonden. In artikel 13, tweede lid, van de Awir is de grondslag gegeven om bij ministeriële regeling te bepalen op welke wijze het elektronische berichtenverkeer plaatsvindt. Daarnaast is in het derde lid de grondslag gegeven om bij ministeriële regeling berichten aan te wijzen waarvoor het berichtenverkeer kan plaatsvinden anders dan elektronische weg. Op grond van het tweede en derde lid is de Regeling elektronisch berichtenverkeer Belastingdienst vastgesteld. In artikel 3, eerste lid, van deze Regeling is bepaald dat de wijze waarop het elektronische berichtenverkeer plaatsvindt en de berichten waarvoor het berichtenverkeer anders dan elektronische weg kan plaatsvinden, zijn opgenomen in de bij deze Regeling behorende bijlage. In deze bijlage is, voor zover hier van belang, een onderscheid aangebracht tussen de berichten die niet uitsluitend digitaal en berichten die wel uitsluitend digitaal worden verzonden. Uit deze bijlage volgt dat het berichtenverkeer voor wat betreft beschikkingen als bedoeld in artikel 16 van de Awir over de verlening van een voorschot op een tegemoetkoming vanaf berekeningsjaar 2012, voor zover gegeven na 20 november 2015, uitsluitend digitaal plaatsvindt en dat het berichtenverkeer met betrekking tot  alle overige berichten in verband met de toekenning, herziening, verrekening, uitbetaling en terugvordering van een tegemoetkoming of van een voorschot op de tegemoetkoming, niet uitsluitend digitaal plaatsvindt.
Het besluit van 2 juni 2017 over de nihilstelling betreft een herziening van een voorschot op de tegemoetkoming. Dat betekent dat de verzending van dat besluit niet uitsluitend digitaal moet plaatsvinden. Het besluit had ook per post moeten worden verzonden. Vergelijk - voor een geval waarin verzending van een uitspraak op bezwaar in het kader van toepassing van de Algemene wet inzake rijksbelastingen aan de orde was - het arrest van de Hoge Raad van 25 mei 2018, ECLI:NL:HR:2018:758, r.o. 2.3.5. Omdat de Belastingdienst/Toeslagen het besluit van 2 juni 2017 ten onrechte niet ook per post heeft verzonden, is dat besluit niet op de voorgeschreven wijze bekend gemaakt. Daardoor is het besluit niet in werking getreden en is de bezwaartermijn niet aangevangen. Dit betekent dat de Belastingdienst/Toeslagen bij besluit van 4 december 2017 het door [appellante] tegen het besluit van 2 juni 2017 gemaakte bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard wegens termijnoverschrijding. Het besluit van 4 december 2017 moet daarom worden vernietigd.
7.3.    Verder is bij het besluit van 16 februari 2018 alsnog zorgtoeslag en kindgebonden budget over 2016 aan [appellante] toegekend. De Belastingdienst/Toeslagen heeft daarom ter zitting naar voren gebracht dat als de Afdeling tot de conclusie komt dat het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard, er geen reden is om nog inhoudelijk te beslissen. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat bij het besluit van 18 december 2017 het verzoek van [appellante] om een vergoeding van in bezwaar gemaakte proceskosten ten onrechte is afgewezen, dat dat besluit dus ook moet worden vernietigd, het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 2 juni 2017 gegrond moet worden verklaard, het besluit van 2 juni 2017 moet worden herroepen en [appellante] een vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten moet worden toegekend.
7.4.    Het betoog slaagt.
8.    Het beroep is gegrond. Het besluit op bezwaar van 4 december 2017 en het aanvullend besluit op bezwaar van 18 december 2017 moeten worden vernietigd. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit van 2 juni 2017 te herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten.
9.    De Belastingdienst/Toeslagen dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 februari 2019 in zaak nr. 18/237;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt de besluiten van de Belastingdienst/Toeslagen van 18 december 2017, kenmerk BOB AVK, en 4 december 2017, kenmerk BOB NO TL AH;
V.    herroept het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 2 juni 2017, kenmerk […];
VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
VII.    veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar, beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.560,00 (zegge: tweeduizendvijfhonderdzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII.    gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 174,00 (zegge: honderdvierenzeventig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.S. Sanchit-Premchand, griffier.
w.g. Helder    w.g. Sanchit-Premchand
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 oktober 2019
691.
BIJLAGE - Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 2:14
1. Een bestuursorgaan kan een bericht dat tot een of meer geadresseerden is gericht, elektronisch verzenden voor zover de geadresseerde kenbaar heeft gemaakt dat hij langs deze weg voldoende bereikbaar is.
2. Tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, geschiedt de verzending van berichten die niet tot een of meer geadresseerden zijn gericht, niet uitsluitend elektronisch.
3. Indien een bestuursorgaan een bericht elektronisch verzendt, geschiedt dit op een voldoende betrouwbare en vertrouwelijke manier, gelet op de aard en inhoud van het bericht en het doel waarvoor het wordt gebruikt.
Artikel 3:40
Een besluit treedt niet in werking voordat het is bekendgemaakt.
Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
Artikel 13
1. In afwijking van artikel 2:14, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt in het verkeer tussen belanghebbenden en de Belastingdienst/Toeslagen een bericht uitsluitend elektronisch verzonden.
2. Bij ministeriele regeling wordt bepaald op welke wijze het elektronische berichtenverkeer plaatsvindt.
3. Bij ministeriele regeling kunnen berichten en groepen van belanghebbenden worden aangewezen waarvoor, alsmede omstandigheden worden aangewezen waaronder, het berichtenverkeer kan plaatsvinden ander dan langs elektronische weg.
Regeling elektronisch berichtenverkeer Belastingdienst
Artikel 3. De wijze waarop elektronisch berichtenverkeer plaatsvindt en van verplichting tot verzending langs elektronische weg uitgezonderde berichten
1. De wijze waarop het elektronisch berichtenverkeer plaatsvindt en de berichten waarvoor het berichtenverkeer anders dan langs elektronische weg kan plaatsvinden zijn opgenomen in de bij deze regeling behorende bijlage.
[…]
Bijlage behorende bij de Regeling elektronisch berichtenverkeer Belastingdienst