ECLI:NL:RVS:2019:2615
Raad van State — Uitspraak 


201809275/1/A2.
Datum uitspraak: 31 juli 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 10 oktober 2018 in zaak nr. 17/5734 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 6 oktober 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de zorgtoeslag respectievelijk het kindgebonden budget over 2015 voor [appellante] definitief berekend op € 78,00 en € 1.014,00 en de teveel ontvangen voorschotten teruggevorderd.
Bij besluit van 27 november 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 oktober 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 juni 2019, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door mr. [NAAM]. H.R. Grootenhuis, is verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] heeft met haar twee minderjarige kinderen van 13 juli 2015 tot 25 november 2015 op hetzelfde adres te Purmerend als [persoon A] in de basisregistatie personen (hierna: de brp) ingeschreven gestaan. Dit betreft een opvangwoning van de Stichting Algemeen Opvangcentrum Purmerend (hierna: SAOP). [appellante] heeft in 2015 voorschotten zorgtoeslag en kindgebonden budget ontvangen.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft aan het besluit op bezwaar ten grondslag gelegd dat de ex-partner van [appellante], [persoon B], vanaf begin 2015 tot en met 31 juli 2015 de toeslagpartner was van [appellante]. De Belastingdienst/Toeslagen heeft in verweer bij de rechtbank overwogen dat [persoon A] in de periode van 1 augustus 2015 tot en met 30 november 2015 de toeslagpartner van [appellante] was. Daarom had [appellante] in deze periodes geen recht op zorgtoeslag en kindgebonden budget als alleenstaande, aldus de Belastingdienst/Toeslagen.
De uitspraak van de rechtbank
2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellante] in de periode van 1 augustus 2015 tot en met 31 december 2015 teveel voorschotten zorgtoeslag tot een bedrag van € 404,00 inclusief rente heeft ontvangen.
Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat [appellante] in de periode van 1 augustus 2015 tot en met 30 november 2015 teveel voorschotten kindgebonden budget tot een bedrag van € 816,00 inclusief rente heeft ontvangen. [appellante] had in deze periode een toeslagpartner, [persoon A], en was dus niet alleenstaand. Daarom had zij volgens de rechtbank geen recht op een verhoging van het kindgebonden budget (de ALO-kop).
Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen de teveel betaalde voorschotten zorgtoeslag en kindgebonden budget terecht heeft teruggevorderd omdat zij per 1 augustus 2015 zorgtoeslag en het kindgebonden budget heeft aangevraagd en zij de voorschotten ook op haar bankrekening heeft ontvangen. De Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) biedt geen ruimte om, eventueel gedeeltelijk, van terugvordering af te zien, aldus de rechtbank.
Het hoger beroep
3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij teveel voorschotten zorgtoeslag en kindgebonden budget heeft ontvangen in de periode van 1 augustus tot en met 31 december 2015. [appellante] voert hiertoe aan dat zij in deze periode geen toeslagpartner had. Zij wijst er in dit verband op dat zij destijds met haar twee kinderen in een woning van de SAOP woonde. Deze woning is opgedeeld in zelfstandige woonunits, waardoor meer mensen op één adres wonen. De SAOP heeft de Belastingdienst/Toeslagen op 16 juni 2016 zowel telefonisch als schriftelijk op de hoogte gesteld van haar woonsituatie, waarbij de SAOP heeft aangegeven dat hierdoor geen sprake is van toeslagpartnerschap.
Verder wijst [appellante] erop dat uit de besluiten van 6 oktober 2017 en 27 november 2017 niet blijkt dat [persoon A] voor de periode van 1 augustus tot en met 31 december 2015 is aangemerkt als haar toeslagpartner. Zij heeft hier dan ook niet eerder een standpunt over kunnen innemen, aldus [appellante].
3.1.    Artikel 3 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) luidt:
"1. Partner van de belanghebbende is degene die ingevolge artikel 5a van de Algemene wet inzake rijksbelastingen als partner wordt aangemerkt.
Artikel 2, zesde lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen is van overeenkomstige toepassing.
2. In aanvulling op het eerste lid wordt voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen onder partner mede verstaan degene die als ingezetene op hetzelfde woonadres is ingeschreven in de basisregistratie personen als de belanghebbende en:
[…]
e. die evenals de belanghebbende meerderjarig is, waarbij op dat woonadres tevens een minderjarig kind van ten minste een van beiden staat ingeschreven, behoudens ingeval de belanghebbende door middel van een schriftelijke huurovereenkomst, waaraan bij ministeriële regeling nadere voorwaarden kunnen worden gesteld, doet blijken dat een van beiden op zakelijke gronden een gedeelte van de woning huurt van de ander;
[…]."
3.2.    Vooruitlopend op het zevende lid van deze bepaling, dat op 1 januari 2016 van kracht is geworden, heeft de staatssecretaris van Financiën bij besluit van 27 mei 2015 (Scr. 2015,14899) goedgekeurd dat in situaties vanaf 1 januari 2015, waarin twee personen die met een kind van één van beiden wonen in een opvangwoning, geen sprake is van partnerschap in de zin van deze bepaling. Uit dit besluit volgt dat hiervoor de volgende voorwaarden gelden:
a. Er is sprake van partnerschap als gevolg van artikel 1.2, eerste lid, onderdeel e, van de Wet IB 2001 en artikel 3, tweede lid, onderdeel e van de Awir;
b. De personen wonen in een opvangwoning;
c. De belastingplichtigen of belanghebbenden verzoeken gezamenlijk om in de periode waarin zij in 2015 in een opvangwoning wonen, te worden uitgezonderd van de onder a bedoelde kwalificatie als partner;
d. Belastingplichtigen of belanghebbenden voegen bij het schriftelijk verzoek een afschrift van de beschikkingen, bedoeld in artikel 2.3.5, tweede lid, van de Wmo 2015 waaruit blijkt dat door de gemeente voor beide personen afzonderlijk een maatwerkvoorziening ten behoeve van beschermd wonen en opvang is getroffen;
e. Het verzoek wordt uiterlijk 1 maart 2016 gedaan;
[…].
3.3.    In geschil is of [persoon A] en [appellante] voor het recht op zorgtoeslag en kindgebonden budget in de periode van 1 augustus tot en met 30 november 2015 moeten worden aangemerkt als toeslagpartners.
3.4.    Voor zover [appellante]’s betoog dient te worden opgevat als een klacht dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 27 november 2017 op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen, overweegt de Afdeling het volgende.
Vaststaat dat het adres waarop [appellante] met haar minderjarige kinderen in voornoemde periode in de brp stond ingeschreven, een opvangwoning van de SOAP is. De Belastingdienst/Toeslagen heeft niet weersproken dat hij kennis heeft genomen van de inhoud van de brief van 16 juni 2016 van de SAOP en ook op deze dag telefonisch contact heeft gehad met de SAOP over de feitelijke woonsituatie van [appellante]. Uit de stukken blijkt verder dat [persoon C] aanvankelijk is aangemerkt als toeslagpartner van [appellante] voor de maand december 2015. Bij de definitieve vaststelling van zorgtoeslag voor 2015 is [persoon C] niet meer aangemerkt als toeslagpartner, omdat volgens de Belastingdienst/Toeslagen sprake was van twee aparte wooneenheden op hetzelfde adres, zo blijkt uit het verweerschrift en het verhandelde ter zitting in beroep. Nu [persoon A] van 7 juli 2015 tot 25 november 2015 op hetzelfde adres als [appellante] in de brp stond ingeschreven en [persoon C] vanaf 19 november 2015 tot 27 september 2016 op dit adres stond ingeschreven, is het, anders dan de Belastingdienst/Toeslagen ter zitting heeft gesteld, aannemelijk dat zij niet met zijn drieën tegelijkertijd de woning deelden, maar dat [persoon C] [persoon A] heeft opgevolgd als bewoner op dit adres. Daarvan uitgaande valt niet in te zien dat de feitelijke woonsituatie ertoe zou moeten leiden dat [persoon C] niet, maar [persoon A] wel als toeslagpartner van [appellante] moet worden aangemerkt. Uit al het voorgaande volgt dat de Belastingdienst/Toeslagen onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de feitelijke woonsituatie van [appellante] bij de voorbereiding van het besluit van 27 november 2017. Dit is ter zitting ook erkend door de vertegenwoordiger van de Belastingdienst/Toeslagen.
3.5.    Uit het besluit van 6 oktober 2017 blijkt niet dat [persoon A] voor de zorgtoeslag is aangemerkt als toeslagpartner van [appellante]. Verder is in het besluit van 27 november 2017 niets vermeld over de periode van 1 augustus 2015 tot en met 30 november 2015 of over het toeslagpartnerschap met [persoon A]. Dit betekent dat de motivering van deze besluiten niet kenbaar en onvolledig is. Daarom kon het [appellante] niet duidelijk zijn dat [persoon A] als haar toeslagpartner was aangemerkt. Het bij de rechtbank ingediende beroepschrift van [appellante] geeft daar ook blijk van. Omdat [appellante] ook niet bij de zitting van de rechtbank aanwezig kon zijn om haar situatie toe te lichten, heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat niet in geschil is dat [persoon A] in de periode 1 augustus 2015 tot en met 30 november 2015 de toeslagpartner van [appellante] was.
Uit het voorgaande volgt dat aan het besluit van 27 november 2017, waarbij dat van 6 oktober 2017 is gehandhaafd, een motiveringsgebrek kleeft.
3.6.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft er in de schriftelijke uiteenzetting op gewezen dat niet is voldaan aan de in het besluit van de staatssecretaris van Financiën van 27 mei 2015 gestelde voorwaarden. Blijkens het verhandelde ter zitting had [appellante] bepaalde bewijsstukken moeten overleggen om een uitzondering te kunnen maken op het toeslagpartnerschap. Het besluit van de staatssecretaris ligt echter niet aan de besluitvorming ten grondslag, zodat [appellante] ook daarover geen standpunt heeft kunnen innemen. Nu de SAOP contact heeft opgenomen met de Belastingdienst/Toeslagen over de feitelijke woonsituatie van [appellante], had het op de weg van de Belastingdienst/Toeslagen gelegen om [appellante] er bij die gelegenheid van op de hoogte te stellen welke bewijsstukken in dit kader van haar werden verlangd. Het gaat bovendien om een beleidsregel waaraan de Belastingdienst/Toeslagen in dit geval niet onverkort hoeft vast te houden.
3.7.    Het betoog slaagt.
4.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellante] tegen het besluit van 27 november 2017 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor vernietiging in aanmerking. De Belastingdienst/Toeslagen dient binnen een termijn van zes weken een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door de Belastingdienst/Toeslagen te nemen nieuwe besluit op het bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
5.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 10 oktober 2018 in zaak nr. 17/5734;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van 27 november 2017 met kenmerk […];
V.    draagt de Belastingdienst/Toeslagen op om binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen;
VI.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII.    gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 216,00 (zegge: tweehonderdzestien) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, voorzitter, en mr. H.C.P. Venema en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
w.g. Hoogvliet    w.g. Van Zanten
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2019
97-902.