ECLI:NL:RBNNE:2019:3138
Rechtbank NNE — Uitspraak 


RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 18/2855
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 juli 2019 in de zaak tussen
[eiser] te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: I.G. Bakker LL.B),
en
het college van burgemeester en wethouders van Groningen, verweerder
(gemachtigde: mr. L.N. Hoekstra ).
Procesverloop
Bij besluit van 17 januari 2018 (het primaire besluit 1) heeft verweerder eiser met onmiddellijke ingang de toegang tot alle gemeentelijke gebouwen ontzegd.
Bij besluit van 10 april 2018 (het primaire besluit 2) heeft verweerder eiser de disciplinaire straf van ongevraagd ontslag opgelegd, met onmiddellijke tenuitvoerlegging.
Bij besluit van 31 juli 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen de primaire besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 maart 2019. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Voor verweerder zijn verschenen mevrouw
mr. L.N. Hoekstra , HRM expert juridisch (hierna: Hoekstra ), mevrouw N. [naam directeur] , directeur van de [naam schouwburg] (hierna: [naam directeur] ) en de heer
J.P. [naam teamleider] , teamleider publieke zaken van de [naam locatie]
Overwegingen
1.	De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Sinds 1 september 2000 werkte eiser bij de gemeente Groningen als medewerker horeca
bij de [naam schouwburg] . Hij werkte in restaurant [naam restaurant] (hierna: het restaurant) en achter de bar van de [naam locatie]
1.2.
Begin januari 2018 heeft een klant bij het restaurant melding gemaakt van het volgende.
De klant heeft de bon voor door hem en een andere persoon op 16 december 2017 genuttigde drankjes en gerechten aan zijn accountant gegeven. Het is de accountant opgevallen dat op de eindbon een per pin betaald bedrag van € 85,- staat, terwijl het op de eindbon vermelde totaalbedrag € 71,30 is. Met die constatering is de klant naar het restaurant gegaan en heeft hij aangegeven dat hij op 16 december 2017, naar aanleiding van een hem op die dag getoonde tussenbon ad € 80,80, heeft gezegd dat de daarop vermelde drankjes en gerechten correct waren en dat hij een fooi van € 4,20 zou geven. Volgens de eindbon echter, opgemaakt aan de kassa, zou het totaalbedrag € 71,30 zijn en zou hij dus een fooi van € 13,70 hebben gegeven en dat klopt niet, zo heeft de klant meegedeeld. De klant heeft meegedeeld dat hij zeker weet dat hij alle consumpties heeft genuttigd en dat hij heeft gezien dat eiser diverse handelingen op de kassa heeft verricht.
1.3.
Naar aanleiding van die melding is door de gemeente een onderzoek ingesteld naar de
gegevens in het kassasysteem. Uit dat onderzoek is gebleken dat de klant die de melding heeft gedaan, is geholpen door eiser en dat het verschil tussen het totaalbedrag € 80,80 op de tussenbon en het bedrag € 71,30 op de eindbon het resultaat is van het in het kassasysteem wissen van genuttigde consumpties. Uit het onderzoek zijn meer onregelmatigheden gebleken.
1.4.
Op 16 januari 2018 heeft een gesprek plaatsgevonden tussen eiser, [naam directeur] ,
J. [naam leidinggevende] , leidinggevende (hierna: [naam leidinggevende] ), en E. [naam HRM managementadviseur] HRM managementadviseur. In dit gesprek zijn eiser mutatieoverzichten uit het kassasysteem van het voorgaande jaar voorgehouden. Het gaat om verschillen tussen de (aan tafel getoonde) tussenbon en de (aan de kassa opgemaakte) eindbon en gewiste consumpties door middel van een mutatie.
1.5.
Bij het primaire besluit 1 heeft verweerder op grond van artikel 15:1:19 van de
Arbeidsvoorwaardenregeling gemeente Groningen (ARG) eiser met onmiddellijke ingang de toegang tot alle gemeentelijke gebouwen ontzegd, vanwege vermoedens van een (ernstige) integriteitsschending door eiser.
1.6.
Bij brief van 30 januari 2018 heeft verweerder eiser buitengewoon verlof verleend met
behoud van salaris, gedurende het onderzoek. Bij deze brief zijn het verslag van het op
16 januari 2018 gevoerde gesprek en de uit het kassasysteem gehaalde overzichten gevoegd.
1.7.
Op 2 februari 2018 heeft weer een gesprek met eiser plaatsgevonden. Aanwezig waren
[naam directeur] , [naam leidinggevende] en Hoekstra . Tijdens dat gesprek is eiser meegedeeld dat naar aanleiding van het eerdere gesprek nader onderzoek is verricht en dat daaruit een aantal zaken naar voren is gekomen, die tijdens dat gesprek aan de orde zullen komen. In het gesprek is gedetailleerd ingegaan op diverse bonnen uit het kassasysteem.
1.8.
Bij brief van 28 februari 2018, met bijlagen, heeft verweerder eiser meegedeeld
voornemens te zijn om hem de disciplinaire maatregel van ongevraagd ontslag op te leggen, onder opgave van redenen daarvoor.
1.9.
Eiser is op 12 maart 2018 in de gelegenheid gesteld zich mondeling te verantwoorden in
de zin van artikel 16:1:3 van de ARG, ten overstaan van concerndirecteur K. [naam concerndirecteur] (hierna: [naam concerndirecteur] ), over hetgeen in de brief van 28 februari 2018, met bijlagen, staat. Bij het gesprek waren verder aanwezig [naam directeur] , [naam leidinggevende] en Hoekstra . Van hetgeen op
12 maart 2018 is besproken, is op 12 maart 2018 proces-verbaal opgemaakt, door eiser voorzien van handgeschreven opmerkingen en ondertekend.
1.10.
Bij het primaire besluit 2 heeft verweerder op grond van artikel 8:13 van de ARG
en met toepassing van artikel 16:1:5 van de ARG, eiser de disciplinaire straf van ongevraagd ontslag opgelegd, met onmiddellijke tenuitvoerlegging.
1.11.
Het bezwaar van eiser is behandeld op de hoorzitting van 26 juni 2018 van de
commissie voor bezwaarschriften in Algemene Rechtspositionele Aangelegenheden (commissie ARA).
1.12.
De commissie ARA heeft verweerder op 12 juli 2018 geadviseerd het bezwaar
tegen de primaire besluiten 1 en 2 ongegrond te verklaren.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het advies van de commissie ARA
overgenomen en heeft hij het bezwaar tegen de primaire besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard.
3. Eiser kan zich met het bestreden besluit niet verenigen. Op hetgeen hij in dat verband
heeft aangevoerd, zal de rechtbank in het navolgende ingaan.
4. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
Toepasselijke regelgeving
4.1.
Op grond van artikel 15:1:19 van de ARG kan aan de ambtenaar door of namens het
college de toegang tot de kantoren, werkplaatsen of andere arbeidsterreinen, dan wel het verblijf aldaar worden ontzegd.
In artikel 8:13 van de ARG is bepaald dat als disciplinaire straf aan de ambtenaar ongevraagd ontslag verleend kan worden.
In artikel 16:1:5 van de ARG is bepaald dat de straf, behalve die van schriftelijke berisping, niet ten uitvoer wordt gelegd zolang zij niet onherroepelijk is geworden, tenzij bij de strafoplegging onmiddellijke tenuitvoerlegging is bevolen.
Ontzegging van de toegang tot gemeentelijke gebouwen
4.2.
De ontzegging van de toegang tot alle gemeentelijke gebouwen is een ordemaatregel en
betreft een bevoegdheid van discretionaire aard van verweerder. Het toepassen van die bevoegdheid dient door de bestuursrechter terughoudend te worden getoetst. Voor zover het bestreden besluit ziet op het primaire besluit 1 heeft eiser geen beroepsgronden aangevoerd, hetgeen hij ter zitting desgevraagd heeft bevestigd. Daarbij heeft eiser ter zitting aangegeven dat in het geval het strafontslag geen stand houdt, ook de ontzegging van de toegang tot de gemeentelijke gebouwen geen stand kan houden. Echter, anders dan eiser meent, dient de ontzegging van de toegang tot alle gemeentelijke gebouwen op zich te worden beoordeeld. Nu daartegen geen beroepsgronden zijn aangevoerd, kan het beroep tegen de ontzegging van de toegang tot de gemeentelijke gebouwen niet tot resultaat leiden.
Strafontslag
4.3.
Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB), bijvoorbeeld de
uitspraak van 20 december 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:4179, is voor de constatering van plichtsverzuim dat tot het opleggen van een disciplinaire maatregel aanleiding kan geven noodzakelijk dat op basis van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedragingen heeft begaan. Voorts moet het plichtsverzuim aan de ambtenaar zijn toe te rekenen en dient de genomen straf in verhouding te staan tot het plichtsverzuim.
4.4.
In het bestreden besluit, waar het advies van de commissie ARA deel van uitmaakt,
heeft verweerder het ontslag gebaseerd op het volgende. Uit het onderzoek is gebleken dat drie tot vier onregelmatigheden rechtstreeks aan eiser zijn toe te rekenen, waaronder de transactie van 16 december 2017 als vermeld onder 1.2. Bij die onregelmatigheden was eiser als enige werkzaam in het restaurant, zodat meer dan aannemelijk is dat eiser daarvoor verantwoordelijk is. Eiser heeft hiermee handelingen verricht waarmee hij zich méér fooi heeft toegeëigend dan waar hij recht op had. Daarmee is sprake van diefstal. Van de andere onregelmatigheden is vastgesteld dat eiser toen ook werkzaam was. Omdat bij andere collega’s geen onregelmatigheden zijn vastgesteld, is het volgens verweerder aannemelijk dat de handelingen aan eiser zijn toe te rekenen. De opgelegde straf is, aldus ook verweerder, proportioneel aan het gemaakte verwijt.
4.5.
Naar het oordeel van de rechtbank is, anders dan eiser heeft aangevoerd, geen sprake
van een gebrekkig onderzoek door verweerder. Het onderzoek in het kassasysteem naar mogelijke onregelmatigheden is zorgvuldig uitgevoerd. Het gaat in dit onderzoek niet om een door verweerder opgesteld overzicht, maar om een uitdraai van gegevens uit het kassasysteem, zoals verweerder ter zitting heeft benadrukt. Bovenaan de uitdraai staat “ [naam restaurant] mutatie overzicht 2017” en in dat overzicht zijn de gegevens van de aangeslagen consumpties, de mutaties, de tussenbon en de eindbon tijdens diensten van eiser in de periode van 26 mei 2017 tot en met 8 januari 2018 opgenomen. Verweerder heeft op basis van deze gegevens geconstateerd dat eiser stelselmatig mutaties in het systeem aanbrengt, door het wissen van consumpties. Er bestaan daardoor verschillen in de totaalbedragen op de tussenbonnen en de eindbonnen. Alleen bij eiser komt het voor dat fooien erg hoog zijn. Tijdens de hoorzitting heeft verweerder desgevraagd aangegeven dat al een paar jaar met het kassasysteem gewerkt wordt.
4.6.
Aan het eind van het op 16 januari 2018 gevoerde gesprek, waarin eiser zijn
mutatieoverzicht over de aan de orde zijnde periode is voorgelegd en met hem is besproken, heeft eiser meegedeeld dat hij zichzelf dan toch onterecht meer fooi heeft toegeëigend. Aan het begin van het op 2 februari 2018 gevoerde gesprek heeft eiser desgevraagd verklaard dat hij het verslag van het op 16 januari 2018 gevoerde gesprek en de overzichten uit het kassasysteem heeft ontvangen en gelezen, dat hij daarover geen vragen of opmerkingen heeft, dat in het verslag hetgeen besproken is, juist is weergegeven en dat hij akkoord is met het verslag.
4.7.
Tijdens het op 12 maart 2018 gevoerde gesprek heeft eiser, in reactie op de vaststelling
door [naam concerndirecteur] dat eiser op 16 januari 2018 heeft bekend dat hij zich ten onrechte fooien heeft toegeëigend, gezegd dat hij die verklaring heeft ingetrokken.
4.8.
Eisers onder 4.6 weergegeven verklaring van 16 januari 2018 wordt niet in
overwegende mate anders door de onder 4.7 weergegeven intrekking van die verklaring. Eiser heeft immers op 2 februari 2018 verklaard dat het verslag van het gesprek op
16 januari 2018 juist is. Daarmee heeft eiser met zoveel woorden voor de tweede keer verklaard dat hij zich ten onrechte fooien heeft toegeëigend. Nu na de verklaring op
16 januari 2018 en de bevestiging daarvan op 2 februari 2018 eiser die verklaring eerst op 12 maart 2018 heeft ingetrokken, kan alleen al vanwege het tijdsverloop van 2 februari 2018 tot 12 maart 2018 aan de intrekking van de verklaring geen doorslaggevende waarde worden toegekend. Dat betekent dat de verklaring van 16 januari 2018, in samenhang met de bevestiging daarvan op 2 februari 2018, onverminderd geldt.
4.9.
Het voorgaande wordt niet anders door de beroepsgrond dat uit het bezwaarschrift blijkt
dat eiser zijn verklaring van 16 januari 2018 heeft ingetrokken. Uit het bezwaarschrift blijkt dat namelijk niet: daarin staat eiser zich tijdens het gesprek verleid heeft gevoeld om zich te beroepen op verzachtende omstandigheden, maar dat hij daarvan is teruggekomen. Over zijn verklaring op 16 januari 2018 dat hij zich dan toch onterecht fooien heeft toegeëigend, zegt eiser niets in het bezwaarschrift.
4.10.
Met zijn verklaring op 16 januari 2018 heeft eiser dus erkend dat hij zich onterecht
fooien heeft toegeëigend. Eiser is door verweerder meerdere keren in de gelegenheid gesteld argumenten tegen diens bevindingen in te brengen en zijn visie op die bevindingen te geven. In essentie heeft eiser volstaan met de mededeling dat hij niet kan verklaren hoe de mutaties dan wel de uit het overzicht blijkende fouten konden ontstaan en verder dat hij fouten maakt, maar dat anderen ook fouten maken.
4.11.
De rechtbank heeft op grond van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens
de overtuiging verkregen dat eiser inzake de bonnen met de nummers 8 (6144), 11 (6124), 13 (6120) en 43 (5261) de hem verweten gedragingen heeft begaan. Door het wissen van consumpties heeft eiser de bedragen van de fooien opgehoogd.
4.12.
De bon met nummer 8 (6144) ziet op het voorval als weergegeven onder 1.2.
Eiser heeft aangevoerd dat dit voorval niet aan hem kan worden toegeschreven. De rechtbank ziet geen reden hem daarin te volgen en overweegt daartoe als volgt. Verweerder heeft dit voorval op verschillende momenten in de procedure uitgebreid beschreven. Vast staat dat er een aanzienlijk verschil bestaat tussen het totaalbedrag van € 80,80 op de tussenbon, het totaalbedrag van € 71,30 op de eindbon en het betaalde bedrag van € 85,-. Als gevolg hiervan heeft de klant niet de door hem beoogde fooi van € 4,20 gegeven, maar een fooi van € 13,70. Dit alles is de reden waarom de klant melding heeft gemaakt van de gang van zaken. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat dit niet anders verklaard kan worden dan door bewust uitgevoerde handelingen in het kassasysteem. Er is geen reden om die handelingen niet aan eiser toe te schrijven. De enkele beroepsgrond dat eiser niet verantwoordelijk is voor de tussenbon en dat hij alleen de eindbon heeft afgerekend, kan niet slagen. Vast staat dat eiser die avond was ingeroosterd. Verweerder heeft in het verweerschrift meegedeeld dat iedere medewerker een “wijk” in het restaurant voor zijn rekening neemt, zodat het opnemen van de bestelling, de bediening en de afrekening door dezelfde medewerker gedaan worden. Alleen als het rustig is in het restaurant kan het voorkomen dat één van de collega’s alvast andere werkzaamheden buiten het restaurant verricht en bediening en afrekening niet door dezelfde persoon worden uitgevoerd. Dat is echter niet de regel en het komt niet of nauwelijks voor dat de tussen- en eindbon door verschillende medewerkers gemaakt worden, aldus verweerder in het verweerschrift. Daarmee, zo stelt de rechtbank vast, houdt de beroepsgrond dat eiser op 16 december 2017 niet verantwoordelijk was voor de tussenbon, in dat die avond sprake is geweest van een van de norm afwijkende regel. Nu deze beroepsgrond niet nader is gemotiveerd, kan die niet slagen. Van doorslaggevend belang acht de rechtbank dat de klant onweersproken heeft meegedeeld dat hij bij eiser aan de kassa heeft afgerekend en dat hij eiser diverse handelingen op de kassa heeft zien verrichten.
4.13.
Over de bon met het nummer 11 (6124) van 14 december 2017 overweegt de
rechtbank dat zij zich kan vinden in hetgeen verweerder in het verweerschrift in beroep over die bon heeft geschreven. Op deze bon staat dat drie consumpties ten bedrage van € 9,60 zijn gewist. Als dat bedrag bij het op de tussenbon vermelde bedrag € 49,- wordt opgeteld, komt het totaalbedrag op € 58,60. Door de klant is betaald € 65,-. Een bedrag aan fooi van
€ 6,40 is aannemelijk, maar een fooi van € 16,- op een totaalbedrag van € 49,- is dat niet. De beroepsgrond dat eiser op 14 december 2017 niet alleen in het restaurant werkte is, onder verwijzing naar hetgeen onder 4.12 is aangehaald uit het verweerschrift in beroep, onvoldoende om niet aannemelijk te achten dat eiser op 14 december 2017 de consumpties heeft gewist en de tussen- en eindbon heeft opgemaakt. Met verweerder acht de rechtbank het opmerkelijk dat eiser, waar hij eerder heeft verteld zich deze transactie niet te kunnen herinneren, in beroep stelt dat hij in ieder geval niet met de desbetreffende klant heeft afgerekend.
4.14.1
Inzake de op 13 december 2017 opgemaakte bon met het nummer 13 (6120) is van
belang dat eiser in eerste instantie heeft aangegeven dat niet hij, maar zijn collega consumpties op die bon zou kunnen hebben gewist. In het voornemen en in het verweerschrift in bezwaar staat echter dat uit navraag bij die collega is gebleken dat zij die avond niet in het restaurant heeft gewerkt en dat eiser daarom de mutaties moet hebben uitgevoerd. Dat heeft eiser later niet bestreden. Daarmee staat vast dat eiser de mutaties in het kassasysteem heeft opgenomen.
4.14.2
Eiser heeft over deze bon verder aangevoerd dat op die bon staat dat twee wijn verwijderd zijn en dat daarvoor in de plaats twee bier zijn aangeslagen. Het is volgens hem niet zo vreemd dat de gasten gedurende ongeveer één uur maar één drankje hebben genuttigd. Anders dan verweerder acht eiser zijn verklaring voor de mutaties wel geloofwaardig en een fooi van € 10,- is inderdaad hoog, maar niet onmogelijk. In het verweerschrift in beroep heeft verweerder daarover aangegeven dat de verklaring van eiser niet aannemelijk is als de tijdstippen waarop de handelingen hebben plaatsgevonden in aanmerking worden genomen. De gewiste wijn is namelijk tegelijk met de hoofdgerechten om 19:30 uur besteld en om 20:23 zijn twee bier aangeslagen. Verweerder acht het niet geloofwaardig dat twee bier in de plaats van twee wijn is gekomen. Zoals de rechtbank al heeft vastgesteld, heeft eiser de mutaties in het kassasysteem aangebracht. Met verweerder acht de rechtbank de door eiser gegeven verklaring voor de mutaties niet geloofwaardig. Dat betekent dat het voldoende aannemelijk is dat eiser door de aangebrachte mutaties bewust de fooi heeft verhoogd, zonder dat de klant dat heeft beoogd.
4.15.
Over de op 21 september 2017 opgemaakte bon met het nummer 43 (5261) volstaat de
rechtbank met de vaststelling dat voldoende aannemelijk is dat eiser de op die bon vermelde consumpties heeft gewist. Dat heeft geleid tot een fooi van € 31,30 op een totaalbedrag van € 212,50, omdat de tussenbon op € 181,20 uitkwam. Daarmee is ook deze bon een bevestiging van het standpunt van verweerder dat eiser door het aanbrengen van mutaties het bedrag aan fooi verhoogt.
5. Reeds op grond van hetgeen is overwogen onder 4.12, 4.13, 4.14 en 4.15 kan het
bestreden besluit stand houden. Aan bespreking van de overige beroepsgronden komt de rechtbank daarom niet toe. Met de handelingen van eiser is sprake van plichtsverzuim. Het plichtsverzuim is hem toe te rekenen. Dat leidt tot de conclusie dat verweerder bevoegd was om eiser disciplinair te straffen. De opgelegde straf van disciplinair ontslag is naar het oordeel van de rechtbank niet onevenredig aan de aard en ernst van het gepleegde plichtsverzuim. Eiser ontving in zijn functie veelvuldig geldbedragen van klanten en had hierbij een grote mate van zelfstandigheid en vrijheid. Juist dit maakte dat verweerder erop moest kunnen vertrouwen dat van deze vrijheid geen misbruik zou worden gemaakt, zoals wel is gebeurd. De eisen die betrouwbaarheid en integriteit stellen wegen dan ook zwaar. De duur van eisers dienstverband, 19 jaar, is in de gegeven omstandigheden van onvoldoende gewicht om anders te oordelen.
6. Het beroep is ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
-	verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.G. Wijtsma, voorzitter, en mr. S. Dijkstra en
mr. R. Herregodts, leden, in aanwezigheid van H.M. Eleveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 juli 2019.
griffier											voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.