ECLI:NL:RBNHO:2018:6312
Rechtbank NHO — Uitspraak 


RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 18/2764
uitspraak van de voorzieningenrechter van 6 juli 2018 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
1.
de besloten vennootschap [naam 1] B.V.
, te [plaats 1]
2.
de besloten vennootschap [naam 2] B.V
., te [plaats 2]
3.
[naam 3]
, te [plaats 3]
verzoekers
(gemachtigde: mr. M.L.M. Frantzen)
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bloemendaal,
en
de burgemeester van de gemeente Bloemendaal,
samen verweerders (gemachtigde: mr. H.J.M. Besselink)
Procesverloop
Bij besluit van 12 maart 2018 (het primaire besluit) heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bloemendaal (B&W) verzoekers de last opgelegd om
- het houden van de voorgenomen evenementen op 17, 18 en 31 maart 2018 zonder de vereiste evenementenvergunning na te laten, op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 50.000,- per overtreding/evenement met een maximum van € 150.000,-;
- het gebruiken van het perceel/strandpaviljoen voor het houden van (een) evenement(en) zonder ontheffing van het bestemmingsplan voor incidenteel gebruik van het strandpaviljoen als evenementenlocatie op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) na te laten, op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 50.000,- per overtreding met een maximum van € 150.000,-.
Bij uitspraak van 16 maart 2018 (ECLI:NL:RBNHO:2018:2255) heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het besluit van 12 maart 2018 geschorst tot en met zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar.
Bij besluit van 30 april 2018 (het gewijzigde besluit) hebben verweerders het besluit van 12 maart 2018 gewijzigd en verzoekers gelast na te laten:
- het (laten) houden van evenementen in het strandpaviljoen [naam 4] zonder de vereiste evenementenvergunning op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 50.000,- per overtreding/evenement met een maximum van € 150.000,- ;
- het (laten) houden van evenementen in het strandpaviljoen [naam 4] zonder de vereiste omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 50.000,- per overtreding met een maximum van € 150.000,-.
Bij uitspraak van 4 mei 2018 van de voorzieningenrechter van deze rechtbank (ECLI:NL:RBNHO:2018:3848) is het verzoek van verweerder tot opheffing dan wel wijziging van de bij uitspraak van 16 maart 2018 getroffen voorlopige voorziening afgewezen en is het besluit van 30 april 2018 geschorst tot en met 1 juli 2018 voor zover verzoekers daarbij zijn gelast het (laten) houden van evenementen in het strandpaviljoen [naam 4] zonder de vereiste evenementenvergunning na te laten op straffe van verbeurte van een dwangsom.
Bij besluit van 28 juni 2018 (het bestreden besluit) is het bezwaar van verzoekers ongegrond verklaard en het gewijzigde besluit in stand gelaten, met aanpassing van de begunstigingstermijn tot en met 1 juli 2018.
Verzoekers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Tevens hebben zij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juli 2018. Namens verzoekers zijn verschenen [naam 5] , [naam 6] en mr. [naam 7] , bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder is vertegenwoordigd door E. van Bennekom en J. van Hooft, bijgestaan door hun gemachtigde, vergezeld door mr. [naam 8] .
Overwegingen
1. Partijen hebben ter zitting laten weten dat wat hun betreft ook op het beroep kan worden beslist. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat
nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
2. Verzoekers exploiteren een strandpaviljoen onder de naam [naam 1] op het strand van Bloemendaal (het strandpaviljoen). Daarvoor beschikken verzoekers over verschillende vergunningen waaronder een omgevingsvergunning en een horeca exploitatievergunning. Verzoekers organiseren dit jaar vanaf maart 2018 met bijna wekelijkse regelmaat feesten. Daaronder zijn ook feesten voor een publiek van rond de tweeduizend personen. Voor deze feesten worden toegangskaarten verkocht. Verweerders willen het organiseren van feesten op het Bloemendalerstrand kunnen reguleren. Zij willen het aantal feesten per jaar in een omgevingsvergunning kunnen beperken en in een evenementenvergunning eisen kunnen stellen met het oog op een ordelijk verloop van de feesten.
3. Tussen partijen is in geschil of het houden van openbaar toegankelijke feesten in het strandpaviljoen in strijd is met het bestemmingsplan en of daarvoor een evenementen-
vergunning benodigd is.
4.1
Verzoekers betogen dat voor het houden van openbaar toegankelijke feesten in een strandpaviljoen geen evenementenvergunning benodigd is. Zij voeren hiertoe aan dat deze activiteiten vallen onder activiteiten die in een inrichting in de zin van de Drank- en Horecawet gebruikelijk zijn en daarmee onder de uitzondering van artikel 2.24, eerste lid aanhef en sub g, van de Algemene plaatselijke Verordening Bloemendaal 2017 (APV). Verweerder komt geen bevoegdheid toe voor het vaststellen van de Beleidsregels over de uitleg van deze uitzondering op het begrip ‘evenement’. Bovendien is verweerder bij het vaststellen van de Beleidsregels voorbij gegaan aan de belangen van verzoekers.
4.2
Op grond van artikel 2.24, eerste lid, van de APV wordt onder evenement verstaan elke voor publiek toegankelijke verrichting van vermaak, met uitzondering van - voor zover van belang - g. activiteiten die in een inrichting in de zin van de Drank- en Horecawet gebruikelijk zijn.
4.3
Op grond van artikel 3 van de Beleidsregels wordt met activiteiten die gebruikelijk zijn in een inrichting in de zin van de Drank- en Horecawet, zoals bedoeld in artikel 2.24, eerste lid, onder g, van de APV in ieder geval niet bedoeld het houden van openbaar toegankelijke feesten in strandpaviljoens. Artikel 1, eerste lid aanhef en onder h, van de Beleidsregels geeft als definitie van openbaar toegankelijk feest: “Van een openbaar toegankelijk feest is in ieder geval sprake wanneer er meer dan 800 bezoekers verwacht worden en/of aanwezig zijn in de horeca-inrichting, in combinatie met: het verkopen of weggeven van toegangskaarten voor feesten, en/of; het maken van publiciteit voor het feest, bijvoorbeeld op internet, sociale media, tv, radio of print, en/of; het strandpaviljoen exploiteren op een wijze dat een openbaar toegankelijk feest ontstaat.”
4.4
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter betreft de in artikel 2.24, eerste lid, onder g, van de APV gebruikte term activiteiten die in de horeca inrichting “gebruikelijk” zijn een vage term, waaraan middels beleidsregels uitleg mag worden gegeven. De uitleg die daaraan in de Beleidsregels is gegeven, is niet onredelijk. Verzoekers hebben er nog op gewezen dat het op grond van de (gemeentelijke) horeca exploitatievergunning is toegestaan dat er 2500 bezoekers in het strandpaviljoen aanwezig mogen zijn, terwijl de Beleidsregels de grens voor een vergunningplichtig evenement reeds trekken bij 800 bezoekers. Uit de Beleidsregels volgt echter dat voor een openbaar toegankelijk evenement niet alleen het aantal bezoekers telt maar ook het karakter van het feest dat wordt bepaald door het gebruik van toegangskaarten of het geven van publiciteit in de media. Ook anderszins komen de Beleidsregels de voorzieningenrechter niet als onredelijk voor. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat er voor de strandpaviljoens ruime mogelijkheden blijven voor het organiseren van feesten. Volgens de Beleidsregels bedraagt het aantal individuele openbaar toegankelijke feesten per strandpaviljoen maximaal 10 feesten per jaar en het aantal collectieve openbaar toegankelijke feesten op het strand maximaal 6 feesten per jaar. Dit komt, gelet op het aantal van zeven strandpaviljoens dat is gevestigd op het strand van Bloemendaal, neer op 76 openbaar toegankelijke feesten per jaar. Hiermee worden de strandpaviljoens voldoende in de gelegenheid gesteld om nog openbaar toegankelijke feesten te houden. Verder is nog van belang dat uit de Beleidsregels volgt dat strandpaviljoens ook zonder over een evenementenvergunning te hoeven beschikken feesten kunnen organiseren met meer dan 800 bezoekers indien dat gebeurt zonder toegangskaarten, zonder publiciteit of op een andere wijze zonder dat een openbaar toegankelijk feest ontstaat of het een besloten feest betreft. Anders dan verzoekers hebben gesteld wijken de Beleidsregels ook niet af van de door verzoekers aangehaalde passages uit de Structuurvisie en de Strandnota van de raad van de gemeente Bloemendaal. Het houden van openbaar toegankelijke feesten blijft immers mogelijk, zij het niet meer ongelimiteerd.
Dat betekent dat als verzoekers in het strandpaviljoen een openbaar toegankelijk feest als bedoeld in de Beleidsregels willen houden, zij over een evenementenvergunning dienen te beschikken.
5.1
Verzoekers betogen dat het gebruik van het strandpaviljoen voor het houden van openbaar toegankelijke feesten niet in strijd is met de regels van het vigerende bestemmingsplan “Bloemendaal aan Zee 2013” (het bestemmingsplan).
5.2
Op de betreffende gronden rust de bestemming “Recreatie” en de aanduiding
“specifieke vorm van recreatie – strandpaviljoens”.
Op grond van artikel 8.1, aanhef onder e, van de planregels zijn de voor “Recreatie” aangewezen gronden bestemd voor seizoensgebonden strandpaviljoens inclusief paalfundering, ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - strandpaviljoens' met bijbehorende voorzieningen zoals terrassen, in de periode van 15 februari tot en met 15 oktober.
Op grond van artikel 1.51 van de planregels wordt onder “strandpaviljoen” verstaan een seizoensgebonden horecabedrijf op het strand ten behoeve van lichte horeca in de vorm niet-permanente bebouwing met daarbij behorende gronden en voorzieningen zoals terrassen, waar als hoofdfunctie bedrijfsmatig dranken en/of etenswaren voor gebruik ter plaatse worden verstrekt, al dan niet op palen gebouwd.
5.3
De voorzieningenrechter is met het college van B&W van oordeel dat het gebruik van het strandpaviljoen voor het houden van openbaar toegankelijke feesten in strijd is met
artikel 8.1, aanhef onder, e van de planregels gelezen in combinatie met artikel 1.51 van de planregels. Een dergelijk gebruik kan niet aangemerkt worden als gebruik ten behoeve van lichte horeca. Uit “Bijlage I Staat van Horeca-activiteiten” behorende bij het bestemmingsplan volgt dat het gebruik van het strandpaviljoen voor het houden van (grootschalige)
openbaar toegankelijke feesten eerder behoort tot de categorie middelzware of zware horeca. Ook het feit dat verzoekers in het kader van de openbare orde en veiligheid regelmatig in overleg treden met de politie over de door hen te houden openbaar toegankelijke feesten en het feit dat tijdens deze feesten beveiliging aanwezig is, maakt dat dan niet meer gesproken kan worden van gebruik ten behoeve van lichte horeca.
6.1
Verzoekers betogen dat indien al sprake is van een met het bestemmingsplan strijdig
gebruik, dat gebruik onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan valt. Het houden van openbaar toegankelijke feesten was immers toegestaan onder het voorgaande
bestemmingsplan “Bloemendaal aan Zee 1977”.
6.2
Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft overwogen in de uitspraak van 21 april 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AO7994, komt aan het overgangsrecht geen betekenis meer toe als na de inwerkingtreding van een bestemmingsplan een omgevingsvergunning is verleend voor een geheel nieuw bouwwerk waarvan het beoogde gebruik van dat bouwwerk in overeenstemming is met de op het perceel rustende
bestemming. In een zodanig geval is het overgangsrecht, gelet op de aard en de strekking daarvan, uitgewerkt.
6.3
De voorzieningenrechter is van oordeel dat het overgangsrecht niet van toepassing is op het met het bestemmingsplan strijdige gebruik. Op 5 maart 2018 is aan verzoekers een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een seizoensgebonden strandpaviljoen. Het beoogde gebruik van dat strandpaviljoen is volgens de op 20 februari 2018
ingediende aanvraag in overeenstemming is met de op het perceel rustende bestemming
“Recreatie” en de aanduiding “specifieke vorm van recreatie – strandpaviljoens”. Met de
verlening van de omgevingsvergunning naar aanleiding van deze aanvraag op 5 maart 2018 is het overgangsrecht uitgewerkt.
7.1
Verzoekers betogen dat verweerder zich altijd op het standpunt heeft gesteld dat het gebruik en de exploitatie van een strandpaviljoen voor openbaar toegankelijke feesten niet in strijd is met zowel het vigerende als het voorgaande bestemmingsplan. Dit volgt ook uit
diverse beleidsstukken van verweerder en de toelichting op het vigerende bestemmingsplan. Voorts heeft verweerder nooit te kennen gegeven dat voor het houden van openbaar
toegankelijke geesten in het strandpaviljoen een evenementenvergunning nodig is.
Verweerder kan niet zomaar op deze standpunten terugkomen.
7.2
De voorzieningenrechter stelt vast dat verweerders van standpunt zijn gewijzigd ten aanzien van het toegestane gebruik van de strandpaviljoens en in 2017 een beleidswijziging hebben doorgevoerd om het aantal openbaar toegankelijke feesten in strandpaviljoens op het strand van Bloemendaal te kunnen beperken. De uitleg die verweerders daarbij geven aan de van toepassing zijnde bepalingen in de APV en het bestemmingsplan, is juist. Het staat verweerders dan vrij om een dergelijke beleidswijziging door te voeren zij het dat die vrijheid haar begrenzing vindt in de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De voorzieningenrechter ziet in wat verzoekers hebben betoogd echter geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van schending van die beginselen. Hierbij neemt de voorzieningenrechter in overweging dat verweerders verzoekers sinds eind 2017 van de beleidswijziging op de hoogte hebben gesteld en aan hen kenbaar hebben gemaakt dat voor het houden van openbaar
toegankelijke feesten in het seizoen 2018 zowel een evenementenvergunning als een
omgevingsvergunning benodigd is. In de brief van 24 januari 2018 hebben verweerders dit nog eens duidelijk op een rijtje gezet. Verzoekers hebben, gelet op het moment van de start van het seizoen 2018, voldoende gelegenheid gekregen om hun exploitatie aan deze beleidswijziging aan te passen. Dat verzoekers onvoldoende gelegenheid hebben gehad zich daarop in te stellen, hebben zij niet aannemelijk gemaakt. Verzoekers hebben er nog op gewezen dat zij bij het sluiten van de nieuwe huurovereenkomst voor het strandpaviljoen met de gemeente medio 2017 er niet op zijn gewezen dat aan het houden van openbaar toegankelijke feesten beperkingen zouden worden gesteld. Ter zitting kon hierover geen duidelijkheid worden
verkregen, omdat partijen van mening verschilden over wat nu precies op welk moment was gezegd. Voor de onderhavige zaak is dat echter niet van belang. Ook als het juist zou zijn dat verzoekers bij het sluiten van een nieuwe huurovereenkomst met de gemeente niet zijn
geïnformeerd over de nieuwe koers van verweerders dan maakt dat nog niet dat verweerders bij het nemen van het bestreden besluit zich niet mochten baseren op het gewijzigde beleid.
8.1
Verzoekers betogen dat met de verlening van de gevraagde omgevingsvergunning vaststaat dat de reguliere horeca-exploitatie van een beachclub als hoofdfunctie past binnen het geldende bestemmingsplan, of althans dat verweerder impliciet gebruik heeft gemaakt van zijn bevoegdheid om van het bestemmingsplan af te wijken, en dat de horeca-activiteiten van een beachclub onder de uitzondering zoals bedoeld in artikel 2.24, eerste lid, aanhef en onder g, van de APV vallen.
8.2
Zoals reeds onder 6.3 is overwogen ziet de op 5 maart 2018 verleende omgevingsvergunning op het bouwen van een seizoensgebonden strandpaviljoen waarvan het beoogde
gebruik van dat strandpaviljoen in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Dat wil zeggen voor gebruik als ‘lichte horeca’ waaronder het houden van openbaar toegankelijke feesten niet is begrepen. Uit de omgevingsvergunning van 5 maart 2018 valt niet op te
maken dat daarbij een andere omgevingsvergunning voor strijdig gebruik is verleend dan voor de afwijking van tijdvak van het strandseizoen. De voorzieningenrechter kan het betoog van verzoekers dan ook niet volgen.
9.1
Verzoekers betogen dat de gegeven begunstigingstermijn in strijd met het advies van de commissie bezwaarschriften tot stand is gekomen en kennelijk onredelijk is.
9.2
De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor het oordeel dat gehanteerde
begunstigingstermijn kennelijk onredelijk is. Verzoekers hebben er sinds eind 2017 rekening mee kunnen houden dat voor het houden van openbaar toegankelijke feesten in het strandpaviljoen zowel een evenementenvergunning als een omgevingsvergunning benodigd is. Bij brief van 24 januari 2018 zijn verzoekers daarover nog eens duidelijk geïnformeerd.
Vervolgens zijn verzoekers tot 1 juli 2018 in de gelegenheid gesteld om de benodigde
vergunningen aan te vragen. Bovendien hadden verzoekers er rekening mee moeten houden dat verweerder geen evenementenvergunning zou verlenen, omdat verzoekers reeds 10
individuele openbaar toegankelijke feesten in het strandpaviljoen hebben gehouden.
Verzoekers hebben niet onderbouwd dat het voor hen niet mogelijk was de lasten binnen de begunstigingstermijn na te leven of dat dit voor hen een onevenredig nadeel oplevert.
Evenmin hebben zij onderbouwd dat het afgelasten van de reeds geagendeerde feesten
problemen zal opleveren voor de openbare orde en veiligheid.
10.1
Verzoekers betogen dat in het bestreden besluit een onderbouwing van de hoogte van de dwangsom ontbreekt.
10.2
De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder de hoogte van de dwangsom voldoende heeft gemotiveerd door te verwijzen naar het “Protocol Handhaving”. Daarbij wordt tevens in aanmerking genomen dat verweerders op de hoorzitting in bezwaar hebben laten weten dat de hoogte van de dwangsom is gebaseerd op wat wordt verdiend op een avond en dat hoogte van de dwangsom moet worden gezien als een sterke prikkel om de strijdige activiteiten te doen stoppen. Verzoekers hebben hier onvoldoende tegen ingebracht.
11. Het beroep is ongegrond.
12. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.A.M. van Brussel, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M. van Excel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 juli 2018.
griffier							voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.