ECLI:NL:CBB:2019:272
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 18/90, 18/404, 18/721 en 18/1261
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 juli 2019 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: ir. S. Boonstra),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Wullink).
Procesverloop
Appellante heeft beroep ingesteld tegen vier besluiten van verweerder in het kader van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Uitvoeringsregeling).
Ten eerste heeft appellante beroep ingesteld tegen het besluit van 29 november 2017, waarbij verweerder naar aanleiding van de bezwaren van appellante tegen het besluit van 31 december 2016 de basis- en vergroeningsbetaling voor 2016 heeft vastgesteld op € 36.042,68. Voor deze betaling heeft verweerder niet de totale subsidiabele oppervlakte van 131,08 hectare (ha) bepalend geacht, maar het aantal betalingsrechten waarover appellante op 15 mei 2016 beschikte, namelijk 117,83. De bij het primaire besluit van 31 december 2016 toegepaste korting van € 9.122,61 op de basisbetaling vanwege het verschil tussen de aangevraagde en geconstateerde oppervlakte heeft verweerder herroepen. Dit beroep is bij het College geregistreerd met zaaknummer 18/90.
Ten tweede heeft appellante beroep ingesteld tegen het besluit van 8 maart 2018, waarbij de bezwaren van appellante tegen het besluit van 16 december 2017 ongegrond zijn verklaard. Bij dat besluit heeft verweerder de basis- en vergroeningsbetaling voor 2017 vastgesteld op
€ 39.453,95, uitgaande van 117,83 betalingsrechten en een geconstateerde oppervlakte van 117,83 ha. Verweerder heeft geen korting op de basisbetaling toegepast vanwege een afwijking in de aangevraagde en geconstateerde oppervlakte. Dit beroep is bij het College geregistreerd met zaaknummer 18/404.
Ten derde heeft appellante beroep ingesteld tegen het besluit van 3 april 2018, waarbij verweerder haar bezwaarschrift tegen de brief van 7 oktober 2017 kennelijk niet-ontvankelijk heeft verklaard. Dit beroep is bij het College geregistreerd met zaaknummer 18/721.
Ten vierde heeft appellante beroep ingesteld tegen het besluit van 24 mei 2018, waarbij verweerder de bezwaren van appellante tegen het besluit van 9 februari 2018 ongegrond heeft verklaard. Bij laatstgenoemd besluit heeft verweerder aan appellante meegedeeld dat haar verzoek om herziening van de besluiten van 21 september 2016 en 8 november 2016 wordt afgewezen. Dit beroep is bij het College geregistreerd met zaaknummer 18/1261.
Verweerder heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 juni 2019. Namens appellante zijn verschenen [naam 2] , [naam 3] en haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Naar aanleiding van de ingediende Gecombineerde opgave 2015 heeft verweerder bij besluit van 31 maart 2016 aan appellante 117,82 betalingsrechten toegewezen en bij besluit van 27 mei 2016 de basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2015 vastgesteld op
€ 26.703,15. Op de basisbetaling heeft verweerder een korting van € 5.408,58 toegepast vanwege een afwijking in de aangevraagde oppervlakte (131,80 ha) en de geconstateerde oppervlakte (117,82 ha).
Naar aanleiding van de bezwaren van appellante heeft verweerder bij besluit van
21 september 2016 het aantal betalingsrechten – op grond van een marginale aanpassing van de subsidiabele oppervlakte van twee percelen – vastgesteld op 117,83. Drie percelen (40, 43 en 45) heeft verweerder gelet op artikel 2.10, tweede lid onder a, van de Uitvoeringsregeling niet subsidiabel geacht, omdat sprake is van areaal met een natuurbeheertype genoemd in bijlage 1 van de Uitvoeringsregeling. Volgens het provinciale natuurbeheerplan heeft perceel 40 het natuurbeheertype N12.04, te weten zilt- en overstromingsgrasland, en de percelen 43 en 45 natuurbeheertype N05.01.
Bij besluit van 8 november 2016 heeft verweerder naar aanleiding van de bezwaren van appellante tegen het besluit van 27 mei 2016 de basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2015 vastgesteld op € 28.029,27 (met toepassing van een korting van € 4.053,11 op de basisbetaling).
Tegen de besluiten van 21 september 2016 en 8 november 2016 heeft appellante geen beroep ingesteld.
2. Bij uitspraak van 11 juli 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:212) heeft het College geoordeeld dat de subsidiabiliteit van areaal niet op artikel 2.10, tweede lid onder a, van de Uitvoeringsregeling kan worden gebaseerd. De typering die provincies vaststellen in hun natuurbeheerplan en die ten grondslag ligt aan bijlage 1 bij artikel 2.10, tweede lid onder a, van de Uitvoeringsregeling, vormt volgens het College een ongeschikt middel om te bepalen of landbouwareaal overwegend voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt. Aldus worden landbouwers die, gezien het uitgangspunt van Verordening 1307/2013 in aanmerking moeten kunnen komen voor steun, daarvan uitgesloten. Naar het oordeel van het College kan artikel 2.10, tweede lid onder a, van de Uitvoeringsregeling de toets aan het verbod van willekeur niet doorstaan en moet om die reden onverbindend worden geacht.
3. Bij brief van 7 oktober 2017 heeft verweerder appellante geïnformeerd dat hij naar aanleiding van de uitspraak van het College op een nieuwe beoordelingswijze voor percelen met een N-code is overgegaan. De beoordeling of een perceel met een natuurbeheertype (N-code) subsidiabele landbouwgrond is, vindt nu plaats op basis van de feitelijke situatie, onder meer aan de hand van lucht- en satellietfoto’s en controles ter plaatse. Bij de beoordeling volgt verweerder de Europese definitie van landbouwgrond. Voor zover hier van belang heeft verweerder het volgende meegedeeld:
“Wat betekent dit voor u?
In de brief die u op 8 april van ons heeft ontvangen [brief ‘Herberekening toekenning betalingsrechten vanwege ten onrechte aanmerken van natuurgrond als subsidiabele landbouwgrond’; CBb], stond dat wij uw toekenning van betalingsrechten gaan herberekenen. U zou dan minder betalingsrechten toegekend krijgen omdat er minder hectares als subsidiabele landbouwgrond meetelden in 2015. Echter, zijn de percelen die u in 2015 heeft opgegeven toen al volgens de reguliere werkwijze beoordeeld. Hieruit bleek dat de grond die u had opgegeven subsidiabel was. Er hoeft hierdoor geen herberekening gedaan te worden. Er vindt dus geen wijziging plaats in de aan u toegekende betalingsrechten 2015.
In de brief die u op 31 mei van ons heeft ontvangen [brief ‘Natuurgrond ten onrechte voorgesteld als subsidiabele landbouwgrond in de Gecombineerde opgave 2017’; CBb], stond dat u in de Gecombineerde opgave 2017 voor een of meer percelen met een niet-subsidiabele N-code uitbetaling van betalingsrechten, vergroeningsbetaling en eventueel extra betaling jonge landbouwers (Basisbetalingsregeling) heeft aangevraagd. Omdat deze percelen volgens de toen geldende regelgeving niet-subsidiabel waren, hebben wij toen uitgelegd hoe u aan kunt geven dat u deze percelen niet meer op wilt geven voor uitbetaling van betalingsrechten. Echter, naar aanleiding van de uitspraak van het CBb worden de percelen waarvoor uitbetaling van de Basisbetalingsregeling is aangevraagd in de Gecombineerde opgave 2017, beoordeeld volgens de nieuwe werkwijze. Hierdoor kan het zo zijn dat een of meer van uw percelen die genoemd zijn in de brief van 31 mei, na beoordeling toch subsidiabel blijken te zijn.
Gecombineerde opgave 2017
Heeft u in de Gecombineerde opgave 2017 percelen opgegeven voor uitbetaling van de Basisbetalingsregeling? Dan handelen wij deze aanvraag af met de nieuwe werkwijze voor het bepalen van landbouwgrond en natuurgrond. Heeft u in de Gecombineerde opgave 2017 voor bepaalde percelen geen uitbetaling van de Basisbetalingsregeling aangevraagd? Dan kunt u helaas ook geen uitbetaling krijgen op deze percelen. Volgens de Europese regelgeving mag u na 15 mei uw aanvraag namelijk niet uitbreiden. Wij mogen dat ook niet voor u doen. U kunt in 2018 weer uitbetaling aanvragen op deze percelen onder voorwaarde dat de gronden feitelijk voldoen aan de Europese definitie van landbouwgrond.
Bezwaar of beroep
Heeft u een bezwaar of beroep lopen dat gericht is tegen de afwijzing van percelen omdat deze volgens de natuurbeheertypenkaart van de provincie zijn aangemerkt als natuurgrond? Dan handelen we deze af op basis van de nieuwe werkwijze voor het bepalen van subsidiabele landbouwgrond en natuurgrond.”
Naar aanleiding hiervan heeft appellante bij brief van 16 november 2017 aan verweerder meegedeeld dat zij bezwaar maakt tegen de mededeling in de brief van 7 oktober 2017 dat  geen wijziging plaatsvindt van de aan haar toegekende betalingsrechten 2015.
4.	Zaaknummer 18/1261
4.1
Bij besluit van 24 mei 2018 heeft verweerder de afwijzing gehandhaafd van het verzoek van appellante bij brief van 16 november 2017 om herziening van de besluiten van
21 september 2016 en 8 november 2016, omdat naar zijn mening geen sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden als bedoeld in artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) die rechtvaardigen dat van het oorspronkelijke besluit wordt teruggekomen.
4.2
Appellante stelt dat verweerder haar verzoek om van de vastgestelde betalingsrechten 2015 terug te komen ten onrechte heeft afgewezen. De bij de Gecombineerde opgave 2015 opgegeven percelen 40, 43 en 45 zijn ten onrechte buiten de toekenning van betalingsrechten gelaten en bovendien is een oppervlaktekorting opgelegd. Tegenover het feit dat appellante tegen de besluiten van 21 september 2016 en 8 november 2016 geen beroep heeft ingesteld, staat dat verweerder tot de bekendmaking van de uitspraak van het College van 11 juli 2017 heeft uitgedragen dat de provinciale natuurbeheerplannen leidend zijn en dat gronden met een uitgesloten N-type, onder oplegging van een oppervlaktesanctie, niet voor toekenning van betalingsrechten in aanmerking komen. Volgens appellante komen de afgewezen subsidiabele percelen voor een herbeoordeling in aanmerking. Aan de onterechte afwijzing had zij part noch deel, terwijl zij wel het financiële nadeel daarvan moet dragen.
Het bevreemdt appellante dat verweerder eraan vasthoudt dat de uitspraak van 11 juli 2017 pas na het rechtens onaantastbaar worden van de besluiten van 21 september 2016 en
8 november 2016 is gedaan en dat nieuwe jurisprudentie niet als een nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid wordt aangemerkt. Duidelijk is dat verweerder tot die uitspraak onjuiste informatie heeft verstrekt en over 2015 onjuiste beslissingen heeft genomen. Appellante stelt er alles aan te hebben gedaan om de voorliggende kwestie en de gevolgen daarvan onder verweerders aandacht te brengen. Antwoorden en/of oplossingen zijn echter uitgebleven. De oplossing om een aanvraag voor 2018 te doen voor gronden waarop nog geen betaalrechten zijn toegekend, lost niet op dat betalingsrechten al in 2015 hadden moeten zijn toegekend.
Het loslaten door verweerder van de systematiek op basis van N-typeringen binnen de provinciale natuurbeheerplannen kwalificeert volgens appellante als nieuw feit. Ook het feit dat de provincies in IPO-verband hier begin 2017 richting verweerder en het College (in de vorm van verklaringen) nogal wat druk op hebben gelegd, beschouwt appellante als een nieuw feit of veranderde omstandigheid. Anders dan verweerder, is appellante van mening dat het evident onredelijk is dat een hoge oppervlaktesanctie wordt opgelegd, terwijl nu is gebleken dat appellante niets fout heeft gedaan. Verweerder heeft de bij het besluit betrokken belangen niet zorgvuldig gewogen. Zijn besluit is niet deugdelijk en zorgvuldig gemotiveerd en hij handelt bovendien in strijd met het vertrouwensbeginsel.
4.3
Verweerder wijst erop dat de besluiten van 21 september 2016 en 8 november 2016 formele rechtskracht hebben gekregen doordat appellante daartegen geen beroep heeft ingesteld. Bij een verzoek om herziening van een rechtens onaantastbaar geworden besluit toetst verweerder of sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden die rechtvaardigen dat van het oorspronkelijke besluit wordt teruggekomen. Nieuwe rechtspraak wordt volgens vaste jurisprudentie niet aangemerkt als een nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid, aangezien dit afbreuk zou doen aan het wettelijk systeem waarin – uit oogpunt van rechtszekerheid en doelmatig bestuur – het instellen van rechtsmiddelen tegen besluiten van het bestuur binnen vaste termijnen moet geschieden (zie onder andere de uitspraak van het College van 15 februari 2013, ECLI:NL:CBB:2013:BZ4423). De door appellante genoemde uitspraken van 11 juli 2017 en 12 maart 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:94) dateren van na de besluiten waarvan zij herziening heeft gevraagd. Verweerder ziet geen aanleiding deze besluiten te herzien en acht het niet evident onredelijk aan deze vaste uitvoeringspraktijk vast te houden. Voor zover appellante stelt dat het loslaten van de N-typeringen binnen de provinciale natuurbeheerplannen als een nieuw feit moet worden aangemerkt, wijst verweerder erop dat dit het gevolg is van genoemde uitspraak van het College en ziet op de nieuwe werkwijze voor besluiten die rechtens nog niet onaantastbaar zijn geworden. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de gewijzigde werkwijze ten aanzien van de N-typeringen niet als nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid moet worden aangemerkt waardoor de bestreden besluiten moeten worden herzien.
4.4
Ter beoordeling staat of verweerder bij besluit van 24 mei 2018 terecht de afwijzing heeft gehandhaafd van het verzoek van appellante om herziening van de besluiten van
21 september 2016 en 8 november 2016.
4.5
In artikel 4:6 van de Awb is bepaald dat indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, de aanvrager gehouden is nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden. Wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, kan het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 de aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.
4.6
Vaststaat dat appellante tegen het besluit van 21 september 2016, waarbij aan haar 117,83 betalingsrechten zijn toegekend, en tegen het besluit van 8 november 2016, waarbij op basis van dat aantal betalingsrechten de basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2015 is bepaald, geen beroep heeft ingesteld. Deze besluiten zijn rechtens onaantastbaar geworden.
4.7
In zijn uitspraak van 24 mei 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:190) heeft het College de toetsing door de bestuursrechter van een besluit inzake een herhaalde aanvraag of een verzoek om terug te komen van een besluit uiteengezet. In een geval als hier aan de orde, waarin is verzocht om terug te komen van de in rechte vaststaande besluiten van 21 september 2016 en 8 november 2016, leidt dat tot het volgende. Uitgangspunt is dat een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd is om een verzoek om terug te komen van een besluit inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Het bestuursorgaan kan zo’n aanvraag inwilligen of afwijzen. Een bestuursorgaan mag dit ook als de rechtzoekende aan zijn verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd. Het bestuursorgaan kan ingevolge artikel 4:6, tweede lid, van de Awb ook nog steeds ervoor kiezen om, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, het verzoek om terug te komen van een besluit af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit. Als het bestuursorgaan – overeenkomstige – toepassing geeft aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb, dan toetst de bestuursrechter aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden en eventueel door het bestuursorgaan gevoerd beleid, of het bestuursorgaan zich terecht, en zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Als de bestuursrechter tot het oordeel komt dat het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, dan kan dat de afwijzing van het verzoek om terug te komen van een besluit in beginsel dragen. De bestuursrechter kan aan de hand van wat de rechtzoekende heeft aangevoerd evenwel tot het oordeel komen dat het besluit op het verzoek om terug te komen van een besluit evident onredelijk is.
4.8
Het College stelt vast dat verweerder in deze zaak in overeenstemming met zijn bestuurspraktijk toepassing heeft gegeven aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. Uit vaste jurisprudentie volgt dat een uitspraak van een rechterlijke instantie geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid is als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb. De uitspraak van het College van 11 juli 2017 is daarom – zoals verweerder terecht heeft gesteld – geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid in die zin.
4.9
Voor zover appellante betoogt dat dit uitgangspunt in dit geval ten aanzien van de uitspraak van het College van 11 juli 2017 uitzondering dient te lijden, overweegt het College als volgt. Verweerder heeft drie van de door appellante in de Gecombineerde opgave 2015 opgegeven percelen (40, 43 en 45), met een totale oppervlakte van 13,68 ha, onder verwijzing naar artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling, afgekeurd en deze percelen komen daardoor niet voor toewijzing van betalingsrechten en uitbetaling (van de basis- en vergroeningsbetaling) in aanmerking. In de uitspraak van 11 juli 2017 heeft het College overwogen dat genoemde bepaling onverbindend is, omdat zij de toets aan het verbod van willekeur niet kan doorstaan. Landbouwers zijn uitgesloten van steun terwijl zij daarvoor in aanmerking moeten kunnen komen, gezien het uitgangspunt van Verordening 1307/2013, dat ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit voor de basisbetaling in aanmerking komt en dat landbouwareaal van een bedrijf dat ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt als subsidiabel wordt beschouwd, op voorwaarde dat het overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt. De onverbindendheid van artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Uitvoeringsregeling betekent evenwel niet dat verweerder, hoewel daartoe bevoegd, gehouden is om de reeds in rechte onaantastbaar geworden besluiten tot toewijzing van betalingsrechten en tot uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2015 te heroverwegen. Het College vindt steun voor deze opvatting in de uitspraak van de Afdeling van 25 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2870). De Afdeling heeft in dit verband gewezen op het arrest van de Hoge Raad van 16 oktober 1992 (ECLI:NL:HR:1992:ZC0718), waarin de Hoge Raad heeft geoordeeld dat aan de formele rechtskracht van een beschikking waartegen een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang heeft opengestaan en deze rechtsgang niet is gebruikt, niet wordt afgedaan in het geval de regeling waarop het besluit is gebaseerd, onverbindend is verklaard.
4.10
De wijziging van de beoordelingswijze voor percelen met een N-code, waarover verweerder appellante in de brief van 7 oktober 2017 heeft geïnformeerd, vormt evenmin een relevante wijziging van het recht die in de weg stond aan toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb door verweerder. Niet alleen vloeit de wijziging rechtstreeks voort uit de uitspraak van 11 juli 2017, maar bovendien ziet deze niet op besluiten die, zoals in het geval van appellante, reeds in rechte onaantastbaar zijn.
4.11
Dit betekent dat het standpunt van verweerder dat appellante aan haar verzoek geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden ten grondslag heeft gelegd, juist is. Dit kan, gelet op het in 4.7 weergegeven toetsingskader, de afwijzing van het verzoek om terug te komen van de besluiten van 21 september 2016 en 8 november 2016 in beginsel dragen. Dat is slechts anders indien het besluit om niet terug te komen van die eerdere besluiten evident onredelijk is. Daarover overweegt het College als volgt.
4.12
De omstandigheid dat het besluit tot toewijzing van betalingsrechten en het besluit tot uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2015 niet in stand kunnen blijven als de door verweerder afgekeurde percelen op basis van de feitelijke situatie opnieuw worden beoordeeld, is naar het oordeel van het College op zichzelf onvoldoende zwaarwegend voor het oordeel dat het besluit van verweerder om voornoemde besluiten niet te herzien evident onredelijk is. Daarbij is van belang dat appellante de mogelijkheid heeft gehad om tegen deze besluiten rechtsmiddelen aan te wenden, waarvan zij nadat op haar bezwaren was beslist heeft afgezien. Appellante heeft geen bijzondere feiten of omstandigheden gesteld die zouden kunnen leiden tot het oordeel dat verweerder in dit geval minder belang moet toekennen aan de rechtszekerheid dan aan het (financiële) belang van appellante bij heroverweging van de besluiten van 21 september 2016 en 8 november 2016. Het enkele feit dat andere landbouwers in min of meer gelijke omstandigheden wel hebben (door)geprocedeerd, hetgeen ertoe heeft geleid dat sommige van die landbouwers in het gelijk zijn gesteld en alsnog een hoger bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling hebben ontvangen, kan niet leiden tot een ander oordeel. Daarbij zij benadrukt dat een beslissing die niet is aangevochten – en dus definitief is geworden – haar rechtskracht behoudt, ook indien die beslissing achteraf gezien wellicht niet juist was. Van strijd met het gelijkheidsbeginsel is geen sprake, nu het feit dat andere landbouwers wel rechtsmiddelen hebben ingesteld en appellante niet, in het licht van het wettelijke systeem een relevant en doorslaggevend onderscheid vormt tussen de rechtsposities van die landbouwers en van appellante (vergelijk de uitspraak van het College van 2 maart 2011, ECLI:NL:CBB:2011:BP6988). Het feit dat appellante met RVO in gesprek was om de afgewezen percelen alsnog voor subsidie in aanmerking te krijgen, doet er niet aan af dat van haar als ondernemer verwacht mag worden dat zij in ieder geval haar rechten zeker stelt.
4.13
De conclusie is dat verweerder zijn besluiten niet hoefde te herzien en dat verweerders besluit om het daartoe strekkende verzoek van appellante af te wijzen in rechte stand kan houden. Het beroep van appellante in zaaknummer 18/1261 is ongegrond.
5.	Zaaknummer 18/721
5.1
Bij besluit van 3 april 2018 heeft verweerder het tegen de brief van 7 oktober 2017 gerichte bezwaar van appellante kennelijk niet-ontvankelijk verklaard, omdat de mededeling in deze brief geen handeling betreft waarmee een rechtsgevolg is beoogd. De brief is volgens verweerder geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, zodat daartegen geen bezwaar kan worden gemaakt.
5.2
Appellante voert aan dat verweerder haar bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. De brief van 7 oktober 2017 is volgens haar op rechtsgevolg gericht en dus een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. In deze aan haar gerichte brief heeft verweerder immers klip en klaar gesteld dat een gewijzigd beoordelingskader ‘landbouw en natuurgrond’ er in haar geval niet toe leidt dat een herbeoordeling hoeft te worden gedaan en dat de aan haar toegekende betalingsrechten over 2015 niet worden gewijzigd. Anders dan verweerder in de brief stelt, zijn de eerder niet subsidiabel geachte percelen 40, 43 en 45 wel degelijk volgens de oude, door het College ontoereikend bevonden, werkwijze beoordeeld.
5.3
Verweerder betoogt dat de brief van 7 oktober 2017 een informatief karakter heeft. Middels deze brief heeft hij appellante enkel op de hoogte willen brengen van de als gevolg van uitspraken van het College gewijzigde beoordelingswijze ten aanzien van percelen met een zogenaamde N-code. In diezelfde brief heeft hij aan appellante te kennen gegeven dat dit voor haar geen gevolgen heeft, omdat haar percelen al op de nieuwe wijze zijn beoordeeld. Anders dan appellante stelt, is de brief geen beslissing om al dan niet een herbeoordeling te doen. De brief bevat slechts een mededeling omtrent de beoordelingswijze en brengt op geen enkele manier een wijziging in de rechtspositie van appellante. Het aantal toegekende betalingsrechten is voor appellante al vastgesteld in het besluit op bezwaar van 21 september 2016. De brief van 7 oktober 2017 kan niet worden aangemerkt als een besluit, omdat deze geen wijziging brengt in de rechtspositie van appellante die was ontstaan na het besluit van
21 september 2016 over de toekenning van betalingsrechten 2015 en de brief ook voor het overige niet op zelfstandig rechtsgevolg is gericht.
5.4
Ter beoordeling staat of verweerder in het besluit van 3 april 2018 het bezwaar van appellante terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
5.5
In artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is bepaald dat in die wet onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een rechtshandeling is een handeling gericht op rechtsgevolg, dat wil zeggen op het vaststellen, wijzigen of opheffen van een rechtsverhouding.
5.6
Het College is van oordeel dat de brief van 7 oktober 2017 geen besluit is in de zin van de Awb. De brief beoogt niet meer dan betrokkenen, waartoe appellante behoort, in algemene zin te informeren over de gevolgen van de uitspraak van het College van 11 juli 2017 voor de manier waarop percelen met een N-code worden beoordeeld. Deze informatie houdt, samengevat, in dat de eerder aangekondigde herbeoordeling van bij de vaststelling van de betalingsrechten 2015 meegerekende percelen met een N-code niet doorgaat, dat bij de Gecombineerde opgave 2017 opgegeven percelen met een N-code volgens de nieuwe werkwijze worden beoordeeld, mits tijdig opgave is gedaan, en dat vanwege deze provinciale typering als niet subsidiabel aangemerkte percelen waarover een bezwaar- of beroepsprocedure loopt ook op basis van de nieuwe werkwijze worden afgehandeld. Deze mededelingen van verweerder hebben slechts een informatief karakter en zijn niet gericht op het vaststellen, wijzigen of opheffen van een rechtsverhouding.
5.7
De veronderstelling van appellante dat de brief de beslissing inhield op het overleg met medewerkers van RVO over de bij de vaststelling van de betalingsrechten 2015 niet meegerekende percelen met een N-code berust op een onjuiste lezing van de brief. De mededeling dat geen wijziging plaatsvindt van de toegekende betalingsrechten 2015 gaat niet over deze buiten beschouwing gelaten percelen, maar over de percelen met een N-code die toen (op basis van de feitelijke situatie) wél waren meegerekend. De communicatievorm doet niet af aan het algemene karakter van de verstrekte informatie.
5.8
Aangezien de brief van 7 oktober 2017 niet als besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb kwalificeert, heeft verweerder het daartegen gerichte bezwaar van appellante terecht om die reden niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep van appellante in zaaknummer 18/721 is ongegrond.
6.	Zaaknummers 18/90 en 18/404
6.1
Uit hetgeen hierboven is overwogen, volgt dat de beroepen van appellante tegen de besluiten van 29 november 2017 en 8 maart 2018 ten aanzien van de verzoeken om uitbetaling van de betalingsrechten in de Gecombineerde opgaven 2016 en 2017 evenmin slagen voor zover haar betoog ertoe strekt dat verweerder bij die besluiten niet van 117,83 betalingsrechten had mogen uitgaan. Van de onherroepelijk geworden besluiten van
21 september 2016 en 8 november 2016 hoefde verweerder niet terug te komen.
6.2
Voorts is het College van oordeel dat appellante, voor zover zij in deze beroepen de vaststelling van de subsidiabele oppervlakte bestrijdt, geen belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van de besluiten van 29 november 2017 en 8 maart 2018. Die discussie gaat over de vraag of verweerder 13,68 ha meer subsidiabele oppervlakte in aanmerking had moeten nemen dan het aantal van 117,83 ha op basis waarvan hij de basis- en vergroeningsbetalingen over de jaren 2016 en 2017 heeft vastgesteld. Met een oordeel van het College over het aantal subsidiabele hectares kan appellante echter niet bereiken dat aan haar meer basis- en vergroeningsbetaling wordt uitbetaald dan het aantal van 117,83 betalingsrechten waarover zij op de peildatums 15 mei 2016 en 15 mei 2017 beschikte. Bovendien heeft verweerder in ieder geval voor de hier aan de orde zijnde jaren 2016 en 2017 geen korting toegepast.
De beroepen van appellante in zaaknummers 18/90 en 18/404 zijn derhalve ongegrond.
7. De slotsom is dat de beroepen van appellante ongegrond zijn.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart de beroepen van appellante ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. C.G.M. van Ede, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 juli 2019.
w.g. T. Pavićević			w.g. C.G.M. van Ede