ECLI:NL:RVS:2019:2205
Raad van State — Uitspraak 


201803318/1/R3.
Datum uitspraak: 3 juli 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Valthermond, gemeente Borger-Odoorn,
appellant,
en
de raad van de gemeente Borger-Odoorn,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 8 maart 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Valthermond" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 mei 2019, waar [appellant] en de raad, vertegenwoordigd door P. Smit, zijn verschenen.
Buiten bezwaar van [appellant] heeft de raad ter zitting nog stukken in het geding gebracht.
Overwegingen
Inleiding
1.    Met dit plan beoogt de raad te voorzien in een herziening van de bestemmingsplannen die betrekking hebben op het dorp Valthermond. Het plan ziet op de bestaande bebouwde kom van Valthermond en daarnaast is aan de zuidzijde van het lintvormige dorp een deel van het buitengebied meegenomen in het plan. Met dit plan worden grotendeels de geldende bestemmingsplannen geactualiseerd. Ook wordt er op een aantal locaties nieuwe woningbouw toegestaan.
2.    [appellant] kan zich niet vinden in de bestemming "Wonen" voor zover die aan een gedeelte van zijn perceel is toegekend. [appellant] wil graag dat aan het betreffende deel van zijn perceel de bestemming "Gemengd" of "Detailhandel" wordt toegekend.
Toetsingskader
3.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Bestemming "Wonen"
4.     [appellant] betoogt dat de raad met het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan ten onrechte de bestemming "Wonen" heeft toegekend aan een deel van zijn perceel [locatie A], waarop een winkel met magazijn staat. [appellant] heeft zijn winkel in 1988 bij zijn woning laten bouwen. Daartoe wijst hij op een bouwvergunning van 31 mei 1988 op grond waarvan een bouwwerk mocht worden opgericht ten behoeve van een winkel met magazijn. [appellant] betoogt dat aan de betreffende gronden de bestemming "Detailhandel" of "Gemengd" had moeten worden toegekend.
Voor zover de raad zich op het standpunt stelt dat de winkel en het magazijn binnen de woonbestemming kunnen vallen onder de noemer ‘aan woning gebonden beroep of bedrijf’, betoogt [appellant] dat uit de definitie daarvan in artikel 1, lid 1.3, van de planregels volgt dat zijn activiteiten daar niet onder vallen.
4.1.    De raad heeft zich in de nota van zienswijzen op het standpunt gesteld dat de systematiek voor het maken van bestemmingsplannen sinds 1989 behoorlijk is veranderd. Nu wordt gewerkt met gebiedsbestemmingen waarbij vormen van bedrijvigheid in diverse gradaties voorkomen. De lichtere vormen zijn volgens de raad samen te vatten onder de term ‘aan huis gebonden beroepen en bedrijven’ die bij recht mogen worden uitgeoefend binnen de bestemming "Wonen". De activiteit die [appellant] op zijn perceel uitvoert valt volgens de raad onder een van deze vormen, namelijk internetverkoop. Deze activiteit rechtvaardigt geen aparte bedrijfsbestemming en kan evenmin worden aangemerkt als detailhandel. Wel kan deze activiteit heel goed worden uitgevoerd binnen de bestemming "Wonen". Hiertoe wijst de raad erop dat het om een kleinschalige vorm van internetverkoop gaat die weinig ruimtelijke uitstraling heeft. Ook is er volgens de raad geen sprake van detailhandel omdat het element ‘uitstalling ter verkoop’ ontbreekt.
4.2.    Artikel 1, aanhef en lid 1.3, van de planregels luidt:" In deze regels wordt verstaan onder:
1.3 aan woning gebonden beroep of bedrijf:
het uitoefenen van een beroep of het verlenen van diensten op juridisch, medisch, therapeutisch, administratief, kunstzinnig of daaraan verwant gebied, als ondergeschikt onderdeel in een woning, waarbij de woonfunctie centraal staat. Commerciële dienstverlening als bankfilialen, uitzendbureaus, makelaardij en reisbureaus, alsmede detailhandel en horeca worden niet begrepen onder een aan een woning gebonden beroep of bedrijf."
Artikel 21, lid 21.1, van de planregels luidt: "De voor "Wonen" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. wonen;
[…]"
Lid 21.3 van dit artikel luidt: "Bij een omgevingsvergunning kan, mits geen onevenredige aantasting plaatsvindt van:
• de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gebouwen;
• het straat- en bebouwingsbeeld;
• de verkeersveiligheid;
• natuur en landschap,
worden afgeweken van het bepaalde in:
a. lid 21.1 en lid 21.2.2, onder c voor een aan een woning gebonden beroep of bedrijf tot een oppervlakte van maximaal 100 m². Hierbij dienen de volgende voorwaarden in acht te worden genomen:
1. de woonfunctie van de woning dient in overwegende mate te worden gehandhaafd;
2. er mogen geen verkeersaantrekkende activiteiten ontstaan, waardoor extra verkeersmaatregelen nodig zouden zijn;
3. detailhandel is uitsluitend aanvaardbaar, voor zover dit in rechtstreekse relatie staat tot het aan de woning gebonden beroep of bedrijf;
4. het parkeren dient op eigen erf plaats te vinden."
4.3.    De Afdeling overweegt dat de raad in het voorheen geldende bestemmingsplan "Valthermond Lint" aan een gedeelte van het perceel [locatie A] de bestemming "doeleinden, van handel en bedrijf I, kategorie MA" had toegekend. Ter zitting heeft [appellant] aangegeven dat hij vanaf 1989 een winkel exploiteerde waar grondstoffen en andere producten voor de productie van etenswaren en dranken werden verkocht, maar dat hij die exploitatie in 2011 tijdelijk heeft gestaakt. De raad heeft desgevraagd aangegeven dat dit gebruik paste onder de voorheen aan het perceel toegekende bestemming.
4.4.    Met het voorliggende plan is aan het perceel [locatie A] de bestemming "Wonen" toegekend. [appellant] heeft aangegeven dat hij als gevolg hiervan vreest dat zijn bedrijfsactiviteiten niet langer zijn toegestaan. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat hij het bestaande legale gebruik van het perceel [locatie A] voor de verkoop van goederen met dit plan niet onmogelijk heeft gemaakt en dat [appellant] dat gebruik binnen de bestemming "Wonen" kan uitvoeren.
Op grond van artikel 21, lid 21.3, onder a, van de planregels is een omgevingsvergunning vereist voor het uitoefenen van een aan de woning gebonden beroep of bedrijf, zodat de daaronder vallende activiteiten niet bij recht zijn toegestaan. Verder laat de definitie die het bestreden plan verbindt aan ‘aan woning gebonden beroep of bedrijf’, geen ruimte voor het bestaande legale gebruik van [appellant], namelijk de verkoop van goederen. Anders dan de raad aanvankelijk heeft betoogd, is dit gebruik bij dit plan dan ook niet bij recht toegestaan. De raad heeft ter zitting erkend dat het plan in zoverre een omissie bevat.
Nu de raad zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit wat betreft het plandeel met de bestemming "Wonen" voor het perceel [locatie A] niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid. Het betoog slaagt.
4.5.    Voor zover [appellant] heeft betoogd dat de raad ten onrechte niet de bestemming "Gemengd" of "Detailhandel" aan een gedeelte van zijn perceel heeft toegekend, overweegt de Afdeling dat het aan de raad is om te beoordelen in hoeverre de activiteiten van [appellant] een andere bestemming  dan de bestemming "Wonen" rechtvaardigen of dat een andere oplossing wordt voorgestaan om de activiteiten van [appellant] als zodanig te bestemmen. Het is aan de raad om te kiezen voor een bestemming welke volgens hem in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Bij deze keuze heeft de raad beleidsruimte. Tegen het besluit van de raad staat beroep open.
Conclusie
5.    In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit voor zover dat ziet op de vaststelling van het plandeel met de bestemming "Wonen" voor het perceel [locatie A] is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
6.    De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb de raad op te dragen om voor het vernietigde plandeel met inachtneming van deze uitspraak een nieuw plan vast te stellen en zal daartoe een termijn stellen. Het door de raad te nemen nieuwe besluit behoeft niet overeenkomstig afdeling 3.4 van de Awb te worden voorbereid.
Proceskosten
7.    Voor zover [appellant] heeft verzocht om vergoeding van de door hem gemaakte kosten in verband met het door een juridisch adviesbureau laten opstellen van een pleitnota die hij ter zitting zelf heeft voorgedragen, wordt overwogen dat deze kosten gelet op het Besluit proceskosten bestuursrecht niet voor vergoeding in aanmerking komen.
Voor zover [appellant] in het kader van zijn reiskosten heeft verzocht om een kilometervergoeding, wordt overwogen dat niet is gebleken dat gebruikmaking van het openbaar vervoer door [appellant] niet of niet voldoende mogelijk is. Ook de door hem aangevoerde omstandigheid dat aan het reizen per openbaar vervoer een erg lange reistijd is verbonden en dat daardoor het risico op vertraging groot is, geeft - gelet op het geplande tijdstip van de zitting en de duur van de reis - geen aanleiding voor het oordeel dat reizen per openbaar vervoer niet of niet voldoende mogelijk is.
7.1.    De raad dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het beroep gegrond;
II.    vernietigt het besluit van 8 maart 2018 van de raad van de gemeente Borger-Odoorn tot vaststelling van het bestemmingsplan "Valthermond", voor zover het betreft de vaststelling van het plandeel met de bestemming "Wonen" voor het perceel [locatie A];
III.    draagt de raad van de gemeente Borger-Odoorn op om binnen 16 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit voor het onder II. genoemde plandeel te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze en binnen de daarvoor geldende termijn bekend te maken en mede te delen;
IV.    veroordeelt de raad van de gemeente Borger-Odoorn tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 59,08 (zegge: negenenvijftig euro en acht cent);
V.    gelast dat de raad van de gemeente Borger-Odoorn aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 170,00 (zegge: honderdzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. F.D. van Heijningen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
w.g. Van Heijningen    w.g. Lap
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2019
288-901.