ECLI:NL:RVS:2019:3251
Raad van State — Uitspraak 


201806020/1/A1.
Datum uitspraak: 25 september 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Stichting Landgoed Windesheim (hierna: Windesheim), gevestigd te Zwolle,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 12 juni 2018 in zaak nrs. 17/4843 en 17/4852 in het geding tussen:
Windesheim
en
het college van burgemeester en wethouders van Heerde.
Procesverloop
Bij besluit van 12 november 2015 heeft het college het verzoek van Windesheim om handhavend op te treden tegen camping 't Kromholt (hierna: de camping) op het perceel Het Oever 7 te Wapenveld (hierna: het perceel) toegewezen wat betreft het bouwen zonder omgevingsvergunning en afgewezen wat betreft het gebruiken in strijd met het bestemmingsplan "Uiterwaarden" (hierna: het bestemmingsplan) en strijd met milieuregelgeving.
Windesheim heeft daartegen bij brief van 20 november 2015 bezwaar gemaakt. Windesheim heeft ingestemd met de opschorting van de behandeling van dit bezwaarschrift in afwachting van verdere ontwikkelingen.
Bij brief van 23 januari 2017 heeft het college aan [exploitant] van de camping, meegedeeld dat het gebruik van gronden van de camping met de bestemming "Verblijfsrecreatieve doeleinden" in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Volgens het college zijn echter alle bouwwerken die na de inwerkingtreding op 1 juli 1985 van de 6e partiële herziening van het bestemmingsplan "Bos- en natuurgebied" zijn geplaatst op gronden met de bestemmingen "Agrarische doeleinden met landschappelijke en natuurwetenschappelijke waarde" en "Bos/beplantingsstrook" in strijd met het bestemmingsplan. Deze moeten daarom voor 1 mei 2017 worden verwijderd en verwijderd blijven. Ook heeft het college meegedeeld dat indien deze bouwwerken niet of niet voldoende zijn verwijderd, het voornemen bestaat een last onder dwangsom van € 25.000,00 ineens op te leggen.
Bij besluit van 6 maart 2017 heeft het college aan [exploitant] te kennen gegeven dat het college op korte termijn niet handhavend zal optreden tegen de in de brief van 23 januari 2017 vermelde overtredingen omdat deze voor het grootste deel al ongedaan gemaakt zijn en het volgens het college, gelet op de welwillende houding van [exploitant], gerechtvaardigd is om in onderling overleg tot een eindoplossing te komen.
Windesheim heeft daartegen bij brief van 13 maart 2017 (aanvullend) bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 7 augustus 2017 heeft het college de door Windesheim tegen de besluiten van 12 november 2015 en 6 maart 2017 gemaakte bezwaren (gedeeltelijk) gegrond verklaard en deze besluiten herroepen. Het college heeft in dit besluit verder te kennen gegeven dat het niet handhavend zal optreden tegen de aanwezigheid en het gebruik van caravans op gronden met de bestemming "Verblijfsrecreatieve doeleinden" omdat het gebruik van deze gronden voor caravans past binnen het bestemmingsplan en caravans bovendien vergunningvrije bouwwerken zijn. Wel zal het college alsnog handhavend optreden tegen het gebruik van de gronden met de bestemmingen "Agrarische doeleinden met landschappelijke en natuurwetenschappelijke waarde" en "Bos/beplantingsstrook" omdat het gebruik daarvan voor caravans met bijbehorende bouwwerken in strijd is met het bestemmingsplan en [exploitant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij een gerechtvaardigd beroep kan doen op het overgangsrecht van de 6e partiële herziening van het bestemmingsplan "Bos- en natuurgebied".
Bij dit besluit is een besluit van dezelfde datum gevoegd waarin het college [exploitant] onder oplegging van een dwangsom heeft gelast om uiterlijk op 1 januari 2018 alle bouwwerken die worden gebruikt voor bedrijfsmatig geëxploiteerde verblijfsrecreatieve voorzieningen en die zijn gelegen op de percelen kadastraal bekend gemeente Veessen, sectie A, nummers 1182, 844, 845 en 866, voor zover (delen van) die percelen op grond van het bestemmingsplan bestemd zijn voor "Agrarische doeleinden met landschappelijke en natuurwetenschappelijke waarden" en voor "Bos/beplantingsstrook", te verwijderen en verwijderd te houden omdat dat gebruik in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) en met artikel 4:18 van de Algemene plaatselijke verordening gemeente Heerde 2016 (hierna: Apv).
Bij uitspraak van 12 juni 2018 heeft de rechtbank het door Windesheim tegen de besluiten van 7 augustus 2017 ingestelde beroep gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en het college opgedragen om met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op de bezwaren van Windesheim te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Windesheim hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 27 september 2018 heeft het college, opnieuw beslissend op de bezwaren van Windesheim tegen de besluiten van 12 november 2015 en 6 maart 2017, deze bezwaren ongegrond verklaard en geweigerd om handhavend op te treden tegen de stacaravans en bergingen op gronden met de bestemming "Verblijfsrecreatieve doeleinden".
Windesheim heeft tegen het besluit van 27 september 2018 beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven inzake het hoger beroep en een verweerschrift ingediend inzake het beroep.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 april 2019, waar Windesheim, vertegenwoordigd door haar rentmeester ing. G.A. Luchtenbelt, bijgestaan door mr. R.S. Wertheim, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door T.R.F. Asbreuk, bijgestaan door mr. D.S.P. Roelands-Fransen en mr. T.E.F. Reijnders, beiden advocaat [NAAM]n Haag, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [exploitant] als belanghebbende gehoord.
Overwegingen
1.    Windesheim is eigenaresse van het perceel. Zij heeft dit verpacht aan [exploitant], die hierop de camping exploiteert. Windesheim heeft het college bij brief van 4 juni 2015 verzocht om handhavend op te treden tegen op het perceel aanwezige stacaravans en bijbehorende bergingen omdat deze volgens Windesheim onder meer in strijd zijn met het bestemmingsplan en illegaal aanwezig zijn en worden gebruikt. Het college heeft het verzoek ingewilligd wat betreft het gebruik van stacaravans en bergingen op de gronden van de camping met de bestemmingen "Agrarische doeleinden met landschappelijke en natuurwetenschappelijke waarden" en "Bos/beplantingsstrook" omdat dat gebruik in strijd is met de Apv en het bestemmingsplan en [exploitant] geen succesvol beroep kan doen op overgangsrecht. Voor de gronden van de camping met de bestemming "Verblijfsrecreatieve doeleinden" heeft het college het verzoek om handhaving wat betreft de aanwezigheid en het gebruik van stacaravans afgewezen omdat het bestemmingsplan het gebruik van deze gronden voor stacaravans toelaat en de stacaravans zelf vergunningvrije bouwwerken zijn. Alleen tegen een aantal stacaravans die niet aan de in de planvoorschriften gestelde voorschriften voldeden heeft het college handhavend opgetreden. Naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank van 12 juni 2018 heeft het college voor de gronden met de bestemming "Verblijfsrecreatieve doeleinden" het verzoek om handhaving van Windesheim opnieuw afgewezen. Volgens het college zijn de nog aanwezige caravans niet (meer) in strijd met de bestemming en zijn de bijbehorende bergingen weliswaar zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning opgericht, maar bestaat er concreet zicht op legalisering nu het voornemen bestaat de alsnog door [exploitant] ingediende aanvraag om een omgevingsvergunning in te willigen. Volgens het college is er ook geen aanleiding om handhavend op te treden wegens strijd met de dubbelbestemming "Waterstaatsdoeleinden" omdat Rijkswaterstaat geen bezwaar heeft tegen de camping. Tot slot dwingt volgens het college ook de belangenafweging niet tot handhavend optreden.
Windesheim is het niet eens met de wijze waarop het college haar verzoek heeft afgedaan. Zij meent dat het college tegen alle stacaravans en bergingen moet optreden en dat de opgelegde dwangsom te laag is en de begunstigingstermijn te lang.
Hoger beroep
2.    Windesheim betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het beroep alleen betrekking heeft op het bouwen en gebruiken op gronden van de camping met de bestemming "Verblijfsrecreatieve doeleinden". Ook heeft de rechtbank volgens Windesheim de besluiten van 7 augustus 2017 ten onrechte in hun geheel vernietigd, waardoor de daarin opgelegde last onder dwangsom voor het gebruik van de gronden met de bestemmingen "Agrarische doeleinden met landschappelijke en natuurwetenschappelijke waarde" en "Bos/beplantingsstrook" ook is vernietigd.
2.1.    Het college heeft onder meer in zijn schriftelijke uiteenzetting van 18 oktober 2018 vermeld dat op 8 januari 2018 bij een controle op de camping door gemeenteambtenaren is gebleken dat [exploitant] heeft voldaan aan de haar bij besluit van 7 augustus 2017 opgelegde last onder dwangsom om alle bouwwerken die gebruikt werden voor bedrijfsmatig geëxploiteerde verblijfsrecreatieve voorzieningen op de gronden die volgens het bestemmingsplan zijn bestemd voor agrarische doeleinden of bos te verwijderen en verwijderd te houden. Van overtredingen op deze gronden is volgens het college dan ook geen sprake meer. In haar reactie van 20 november 2018 op deze schriftelijke uiteenzetting heeft Windesheim deze bevindingen van het college bevestigd. Dit betekent dat in zoverre het door Windesheim met het handhavingsverzoek gewenste resultaat is bereikt. De overtredingen op gronden van de camping die zijn bestemd voor agrarische doeleinden en bos zijn immers beëindigd. Gelet hierop heeft Windesheim nu in zoverre geen belang meer bij een beoordeling van haar hoger beroep.
3.    Ook wat betreft de bij de stacaravans behorende bergingen op gronden met de bestemming "Verblijfsrecreatieve doeleinden" heeft Windesheim geen belang meer bij een beoordeling van haar hoger beroep. Ook in zoverre is immers het door haar met het handhavingsverzoek gewenste resultaat bereikt. Ter zitting van de Afdeling hebben het college en [exploitant] desgevraagd verklaard dat de desbetreffende bergingen inmiddels allemaal zijn verwijderd. Windesheim heeft dit niet bestreden.
4.    Artikel 8.1 van de regels van het bestemmingsplan (Bestemmingsplanomschrijving) luidt:
"De op de plankaart voor verblijfsrecreatieve doeleinden aangewezen gronden zijn bestemd voor bedrijfsmatig geëxploiteerde verblijfsrecreatieve voorzieningen met (zomer-)seizoensgebonden recreatief verblijf in kampeermiddelen, stacaravans en/of groepsaccomodaties, met de daarbij behorende voorzieningen - waaronder begrepen sanitaire voorzieningen en voorzieningen ten behoeve van het onderhoud en beheer - en met de daarbij behorende gebouwen, andere bouwwerken en terreinen."
Artikel 8.2 luidt:
"Op de tot verblijfsrecreatieve doeleinden bestemde gronden mogen, met inachtneming van het bepaalde in artikel 19 (bebouwingsgrenzen) uitsluitende worden gebouwd bouwwerken ten dienste van de bestemming, met dien verstande dat:
8.2.1    voor gebouwen de volgende bepalingen gelden:
a. de gezamenlijke oppervlakte aan gebouwen mag niet meer bedragen dan op de plankaart is aangeduid;
b. de goothoogte mag niet meer dan 6 m bedragen;
c. de hoogte mag niet meer dan 10 m bedragen;
(…)
8.2.3    voor stacaravans de volgende bepalingen gelden:
a. het aantal stacaravans per bestemmingsvlak mag niet meer bedragen dan op de plankaart de aanduiding "maximaal aantal eenheden" is aangegeven;
b. de oppervlakte, inclusief berging, mag niet meer dan 40 m2 bedragen;
c. De hoogte mag niet meer dan 3 m bedragen;
d. per stacaravan is ten hoogste 1 inpandige danwel aangebouwde berging toegestaan, waarvoor geldt dat de hoogte niet meer dan 3 m mag bedragen en de oppervlakte niet meer dan 6 m2; (…)."
5.    Windesheim betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het aantal stacaravans op de gronden van de camping met de bestemming "Verblijfsrecreatieve doeleinden" in het bestemmingsplan niet is begrensd. Zij voert hiertoe aan dat op de plankaart niet is vermeld wat op deze gronden het toegestane maximaal aantal eenheden voor stacaravans is en dat daaruit, in combinatie met artikel 8.2.3, onder a, van de planvoorschriften, volgt dat op de desbetreffende gronden geen stacaravans zijn toegestaan. Volgens Windesheim volgt dat ook uit de toelichting bij het bestemmingplan, waarin volgens haar staat dat als er geen aanduiding is het desbetreffende gebruik niet is toegestaan en bovendien met zoveel woorden is vermeld dat stacaravans niet zijn toegestaan. Ter onderbouwing van haar standpunt verwijst Windesheim tot slot nog naar de uitspraak van de Afdeling van 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2816.
5.1.    De op de plankaart aangeduide bestemming en de daarbij behorende planvoorschriften zijn bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan of gebruik in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft alleen in zoverre betekenis dat deze meer inzicht kan geven over de bedoeling van de planwetgever, indien de bestemming en de daarbij behorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf of in onderlinge samenhang niet duidelijk zijn.
5.2.    Uit artikel 8.1 van de planvoorschriften blijkt dat op gronden die zijn bestemd voor "Verblijfsrecreatieve doeleinden" stacaravans zijn toegestaan. Daarbij geldt volgens artikel 8.2.3, aanhef en onder a, dat er niet meer stacaravans per bestemmingsvlak mogen staan dan is aangeduid op de plankaart. Vaststaat dat op de plankaart geen maximum aantal stacaravans is opgenomen. Anders dan Windesheim betoogt, volgt daaruit dat het aantal stacaravans dat op de gronden van de camping met de bestemming "Verblijfsrecreatieve doeleinden" mag worden geplaatst niet is begrensd. Nu de bestemming en de daarbij behorende voorschriften op zichzelf en in onderlinge samenhang duidelijk zijn, komt aan de door Windesheim ingeroepen toelichting geen betekenis toe.
5.3.    De door Windesheim ingeroepen uitspraak van de Afdeling van 18 oktober 2017 leidt niet tot een ander oordeel. Die uitspraak ging over planvoorschriften waarin was vermeld dat gronden met een bepaalde bestemming zijn bestemd voor een bepaald gebruik, maar ook dat dat gebruik alleen was toegestaan op de daarvoor op de plankaart aangeduide locatie. De Afdeling heeft geoordeeld dat wanneer een dergelijke aanduiding op de plankaart ontbreekt, het desbetreffende gebruik niet is toegestaan.
De planvoorschriften in de uitspraak van 18 oktober 2017 zijn van een andere aard dan de in deze zaak voorliggende planvoorschriften. In dit geval kan het college worden gevolgd in diens uitleg van de planvoorschriften dat stacaravans zonder meer zijn toegestaan, maar dat het maximum aantal stacaravans kan worden beperkt met een aanduiding op de plankaart. Van een voorschrift dat stacaravans alleen zijn toegestaan voor zover dat op de plankaart expliciet is aangeduid, is geen sprake.
5.4.    Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat op grond van het bestemmingsplan op de gronden van de camping met de bestemming "Verblijfsrecreatieve doeleinden" stacaravans zijn toegestaan en dat het aantal stacaravans niet is begrensd. Het betoog faalt.
6.    Volgens artikel 1 van de planvoorschriften is elk bouwwerk dat een voor mensen toegankelijke overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt, een "gebouw". De overweging van de rechtbank dat een stacaravan onder deze definitie valt, is in hoger beroep niet bestreden. Dat een stacaravan een gebouw is, betekent volgens de rechtbank niet dat in artikel 8.2.1 van de planvoorschriften neerlegde maximale oppervlakte aan gebouwen ook geldt voor stacaravans. De rechtbank leidt dit af uit de systematiek van de planvoorschriften, waarbij aparte artikelen zijn opgenomen voor "gebouwen" (artikel 8.2.1) en voor "stacaravans" (artikel 8.2.3). Uit de toelichting bij het bestemmingsplan volgt volgens de rechtbank ook dat de maximale oppervlakte aan gebouwen uit artikel 8.2.1 ziet op bedrijfsgebouwen en niet op stacaravan. Een andere uitleg zou inhouden dat met het bestemmingsplan een groot deel van de bouwmogelijkheden voor stacaravans zou zijn wegbestemd, aldus de rechtbank.
6.1.    Windesheim betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat uit de planvoorschriften duidelijk blijkt dat de maximum gezamenlijke oppervlakte voor gebouwen van artikel 8.2.1 ook geldt voor stacaravans en daarom de planvoorschriften leidend zijn. De toelichting en de omstandigheid dat een andere dan de door de rechtbank gegeven uitleg zou betekenen dat stacaravans in het bestemmingplan zouden zijn wegbestemd, zijn in dit geval niet relevant voor de uitleg van de planvoorschriften, aldus Windesheim.
Het voorgaande betekent volgens Windesheim ook dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, stacaravans die groter zijn dan 40 m2 niet alleen in strijd zijn met artikel 8.2.3, maar ook met artikel 8.2.1 van de planvoorschriften.
6.2.    In artikel 8.2 van de planvoorschriften zijn per soort bouwwerk eigen bouwvoorschriften opgenomen. Zo zijn onder artikel 8.2.1 bouwvoorschriften opgenomen die gelden voor "gebouwen" en bevat artikel 8.2.3 bouwvoorschriften specifiek voor "stacaravans". Hoewel niet in geschil is dat een stacaravan volgens de planvoorschriften ook een "gebouw" is, vloeit uit deze systematiek voort dat voor stacaravans de bouwvoorschriften uit artikel 8.2.3 gelden en niet ook die uit artikel 8.2.1. Deze planvoorschriften zijn op zichzelf duidelijk. Alleen al daarom heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat de volgens de planvoorschriften en de plankaart voor "gebouwen" geldende maximale oppervlakte van 0 m2 niet van toepassing is op stacaravans.
Het betoog faalt.
7.    Voor zover Windesheim betoogt dat de rechtbank in overweging 7.3 van haar uitspraak ten onrechte heeft overwogen dat op gronden met de dubbelbestemming "Waterstaatsdoeleinden" alleen bouwwerken mogen worden gebouwd die voldoen aan de in artikel 13.2.1 van de planvoorschriften vermelde voorwaarden of waarvoor vrijstelling is verleend op grond van artikel 13.3.1 en 13.3.2 van de planvoorschriften of die onder het overgangsrecht vallen, kan dit niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. De rechtbank heeft overwogen dat caravans niet ten dienste staan van de waterbergende functie van het gebied. In zoverre bestrijdt Windesheim deze overweging niet. Vervolgens heeft de rechtbank uiteengezet onder welke omstandigheden het bouwen van stacaravans gronden met de dubbelbestemming "Waterstaatsdoeleinden" niettemin is toegestaan. Een oordeel of in dit geval aan die omstandigheden is voldaan heeft de rechtbank in deze overweging niet gegeven.
Conclusie hoger beroep
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
Het beroep tegen het besluit van 27 september 2018
9.    Bij besluit van 27 september 2018 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op de door Windesheim gemaakte bezwaren. Het college heeft in het besluit het bezwaar van Windesheim tegen de afwijzing van haar handhavingsverzoek over de stacaravans en bergingen op gronden met de bestemming "Verblijfsrecreatieve doeleinden" opnieuw ongegrond verklaard. Dit besluit is, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:24 van die wet, ook onderwerp van dit geding.
10.    Onder verwijzing naar hetgeen hiervoor onder 3 is overwogen heeft Windesheim geen belang meer bij een beoordeling van de beroepsgrond dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat voor de bergingen op gronden met de bestemming "Verblijfsrecreatieve doeleinden" concreet zicht op legalisering bestaat.
11.    Artikel 13 "Waterstaatsdoeleinden (dubbelbestemming)" van de planvoorschriften luidt:
"13.1     Bestemmingsomschrijving
De op de plankaart voor waterstaatsdoeleinden (dubbelbestemming) aangewezen gronden zijn, naast de andere voor die gronden aangewezen bestemmingen (basisbestemmingen) tevens bestemd voor de (hoofd-)waterkering, de afvoer van oppervlaktewater en voor de waterhuishouding, met de daarbij behorende andere bouwwerken en voorzieningen.
13.2 Bouwvoorschriften
13.2.1 Op de tot waterstaatsdoeleinden (dubbelbestemming bestemde gronden mogen uitsluitend worden gebouwd andere bouwwerken ten dienste van waterstaatsdoeleinden, met dien verstande dat de hoogte:
a    van scheepvaarttekens niet meer mag bedragen dan 15 m;
b    van overige andere bouwwerken niet meer mag bedragen dan 2,50 m.
13.3    Vrijstelling
13.3.1    Burgemeester en wethouders kunnen vrijstelling verlenen van het bepaalde in 13.2.1 en toestaan dat wordt gebouwd ten dienste van en conform de basisbestemming.
13.3.2    De in 13.3.1 genoemde vrijstelling wordt slechts verleend:
a    indien daartegen uit hoofde van de waterstaatsbelangen geen bezwaar bestaat;
b    nadat het waterstaatsgezag daaromtrent is gehoord.
(…)."
12.    Het college heeft zich in het besluit van 27 september 2018 op het standpunt gesteld dat geen aanleiding bestaat om handhavend op te treden op grond van artikel 13 van de planvoorschriften tegen de stacaravans. Het college heeft hiertoe redengevend geacht dat Rijkswaterstaat in een e-mailbericht van 5 juli 2018 te kennen heeft gegeven geen bezwaar te hebben tegen aanwezigheid van bouwwerken op de camping en dat dit standpunt via een formele adviesaanvraag zal worden vastgelegd in het kader van een ingediende aanvraag om een omgevingsvergunning. Het college heeft er ook op gewezen dat het ontbreken van bezwaar bij Rijkswaterstaat ook blijkt uit de op 1 oktober 1993 verleende vergunning voor het maken en behouden van werken op de gronden van de camping.
Volgens Windesheim heeft het college hiermee miskend dat [exploitant] geen omgevingsvergunning heeft aangevraagd voor het legaliseren van de stacaravans en dat er alleen al daarom geen concreet zicht op legalisering is. Daarnaast kan volgens Windesheim ook uit het e-mailbericht van Rijkswaterstaat niet worden afgeleid dat concreet zicht op legalisering bestaat.
12.1.    Niet meer in geschil is dat de stacaravans op de gronden van de camping met de enkelbestemming "Verblijfsrecreatieve doeleinden" en de dubbelbestemming "Waterstaatsdoeleinden" met die dubbelbestemming in strijd zijn en dat daarom sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Alleen al hierom is het college bevoegd om handhavend op te treden tegen deze stacaravans.
12.2.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
12.3.    [exploitant] heeft op 21 augustus 2018 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het legaliseren van de op de camping aanwezige bergingen. Daargelaten dat [exploitant] die aanvraag bij e-mailbericht van 25 oktober 2018 heeft ingetrokken, zag die aanvraag niet mede op de stacaravans waar het hier om gaat. Voor de legalisering daarvan heeft [exploitant] geen aanvraag om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan ingediend. Ten tijde van het besluit van 27 september 2018 bestond alleen al daarom geen concreet zicht op legalisering van de stacaravans. Dat uit dat besluit blijkt dat het college bereid is om vrijstelling te verlenen van de bouwvoorschriften van artikel 13.2.1. van de planvoorschriften omdat ook Rijkswaterstaat geen bezwaren heeft tegen de stacaravans is daartoe onder deze omstandigheden onvoldoende.
12.4.    Het betoog slaagt.
13.    Windesheim betoogt dat het college ten onrechte bij de belangenafweging haar belang bij handhaving tegen de geconstateerde overtredingen minder zwaar heeft laten wegen dat de belangen van [exploitant] bij het voortbestaan van de camping in haar huidige vorm. Windesheim wijst erop dat haar belang er onder meer in is gelegen dat zij eigenaar is van het perceel en dat de rommelige staat van de camping van negatieve invloed is op de waarde van het perceel.
13.1.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat door het niet handhavend optreden het algemeen belang niet wordt geschaad omdat de camping in haar huidige vorm en omvang binnen het bestemmingplan past en dat in zoverre geen aanleiding bestaat om handhavend op te treden. Welk belang van Windesheim door de aanwezigheid van de camping wordt geschonden is volgens het college niet duidelijk. Voor zover het Windesheim gaat om een mooi ogende camping is dit volgens het college van minder gewicht dan het belang van [exploitant] bij het voortbestaan van de camping. Daarbij merkt het college op dat het bestemmingsplan niet is gericht op ontmanteling van de camping en dat [exploitant] steeds in staat en bereid is gebleken om mee te werken aan het terugbrengen van de schaal van de camping tot wat binnen het bestemmingsplan is toegestaan.
13.2.    Het college heeft hiermee onvoldoende gemotiveerd dat in dit geval bijzondere omstandigheden bestaan op grond waarvan kon worden afgezien van handhaving. Anders dan het college meent, is het algemeen belang in dit geval wel gediend bij handhaving omdat het gebruik van de gronden met de dubbelbestemming "Waterstaatsdoeleinden" voor stacaravans in strijd is met het bestemmingsplan. Om dezelfde reden - en daargelaten de vraag of Windesheim bijvoorbeeld ook financiële schade leidt als gevolg van het gebruik van de gronden voor stacaravans - is ook het belang van Windesheim als eigenaar van de gronden bij handhaving gediend. Aan de omstandigheid dat handhaving financiële gevolgen kan hebben voor [exploitant], terwijl dat zij steeds bereid is gebleken om mee te werken aan het terugbrengen van de schaal van de camping tot wat is toegestaan, komt in dit geval geen doorslaggevend gewicht toe.
Het betoog slaagt.
Conclusie beroep
14.    Het beroep is gegrond. Voor zover het college bij het besluit van 27 september 2018 heeft geweigerd om handhavend op te treden tegen het gebruiken van gronden van de camping met de dubbelbestemming "Waterstaatsdoeleinden,", is dit besluit genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. In zoverre moet dit besluit daarom worden vernietigd.
Het college moet in zoverre een nieuw besluit op bezwaar nemen met inachtneming van deze uitspraak. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
Proceskosten
15.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    verklaart het beroep van Stichting Landgoed Windesheim tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heerde van 27 september 2018, kenmerk 410026/411920, gegrond;
III.    vernietigt dat besluit, voor zover daarbij is geweigerd om handhavend op te treden tegen het gebruiken van gronden van de camping met de dubbelbestemming "Waterstaatsdoeleinden";
IV.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Heerde tot vergoeding van bij Stichting Landgoed Windesheim in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 768,00 (zegge: zevenhonderdachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Heerde aan Stichting Landgoed Windesheim het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 508,00 (zegge: vijfhonderdacht euro) voor de behandeling van het beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Dijken, griffier.
w.g. Steendijk    w.g. Van Dijken
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 september 2019
595.