ECLI:NL:RBROT:2018:9465
Rechtbank ROT — Uitspraak 


Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 2
zaaknummer: ROT 18/2380
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer als bedoeld in artikel 8:80a van de Algemene wet bestuursrecht van 19 november 2018 in de zaak tussen
[eiseres] en [eiser] , te [woonplaats eisers] , eisers,
gemachtigde: mr. G.E. van der Pols,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam
, verweerder,
gemachtigde: mr. J.M. Tang.
Procesverloop
Bij besluit van 30 november 2017 (het primaire besluit 1) heeft verweerder de uitkering van eisers op grond van de Participatiewet (Pw) inclusief vakantietoeslag verlaagd met 100% gedurende een maand met ingang van 1 december 2017.
Bij besluit van 27 december 2017 (het primaire besluit 2) heeft verweerder de uitkering van eisers op grond van de Pw inclusief vakantietoeslag verlaagd met 100% gedurende drie maanden met ingang van 1 januari 2018.
Bij besluit van 5 maart 2018 heeft verweerder de bij het primaire besluit 2 opgelegde maatregel gematigd tot 50% gedurende drie maanden.
Bij besluit van 27 maart 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 oktober 2018. Eisers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1
Eisers ontvangen sinds 2011 een bijstandsuitkering op grond van de Pw. Verweerder heeft eiser uitgenodigd voor een kennismakingsgesprek met een matchmaker op 8 november 2017. Eiser is op dit gesprek niet verschenen. Op 21 november 2017 zou met eiser een gesprek plaatsvinden over verweerders voornemen om eisers uitkering te korten en over diens motivatie en arbeidsmogelijkheden. Vlak voordat dit gesprek zou plaatsvinden heeft eiseres gebeld naar verweerder met de mededeling dat eiser een half uur later zou komen. Daarop heeft verweerder aangegeven dat hij niet langer dan 10 minuten zou wachten. Eiser is op deze afspraak niet verschenen.
Vervolgens heeft verweerder het primaire besluit 1 genomen, met als redenen dat eiser niet is verschenen op een afspraak voor een onderzoek naar zijn mogelijkheden om te gaan werken en ook niets heeft laten horen. Verweerder heeft het percentage van de maatregel verhoogd van 30 naar 100 omdat eiser zich binnen 12 maanden opnieuw verwijtbaar heeft gedragen. Verweerder ziet geen dringende redenen om van deze maatregel af te zien.
1.2
Bij aangetekende brief van 29 november 2017 heeft verweerder eiser uitgenodigd voor een groepsvoorlichting op 8 december 2017. Blijkens de gegevens uit de verzendregistratie van PostNL is deze brief op 1 december 2017 bezorgd op het adres van eisers. Eiser is zonder bericht niet op deze afspraak verschenen.
Vervolgens heeft verweerder het primaire besluit 2 genomen, met als redenen dat eiser niet is verschenen op een afspraak voor een onderzoek naar zijn mogelijkheden om te gaan werken en ook niets heeft laten horen. Verweerder heeft de duur van de maatregel verlengd van 1 maand naar 3 maanden omdat eiser zich binnen 12 maanden opnieuw verwijtbaar heeft gedragen. Verweerder heeft deze maatregel nadien gematigd in verband met persoonlijke omstandigheden.
2. Verweerder overweegt in het bestreden besluit dat het primaire besluit 1 betrekking heeft op de afspraak van 21 november 2017 en dat het primaire besluit 2 betrekking heeft op de afspraak van 8 december 2017. Het niet verschijnen op deze afspraken komt volgens verweerder voor rekening en risico van eisers.
3. Eisers voeren in beroep aan dat het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd is. Het is onduidelijk op welke afspraken de primaire besluiten zijn gebaseerd. Het primaire besluit 1 had volgens eisers aanvankelijk betrekking op het niet verschijnen op 8 november 2017. Pas in het bestreden besluit heeft verweerder gesteld dat het ging om het niet verschijnen op 21 november 2017. Eisers vinden dit niet zorgvuldig en in strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur. Voor wat betreft het primaire besluit 2 voeren eisers aan dat zij de uitnodiging voor de afspraak van 8 december 2017 niet hebben ontvangen.
4. De bij de beoordeling van het beroep in het bijzonder van belang zijnde bepalingen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
5. Ten aanzien van het primaire besluit 1 overweegt de rechtbank als volgt.
5.1
De rechtbank stelt voorop dat in dit besluit niet de datum staat waarop de maatregelwaardige gedraging zou hebben plaatsgevonden waarop dit besluit betrekking had.
5.2
Uit het dossier blijkt het volgende. In het interne overdrachtsdocument van
21 november 2017 (gedingstuk 34 e.v.) staat achter “omschrijving maatregelwaardig gedrag” beschreven dat eiser zonder bericht niet is verschenen op een kennismakingsgesprek op 8 november 2017. Uit verweerders brief aan eiser van 10 november 2017 blijkt dat het gesprek van 21 november 2017 onder andere zou gaan over verweerders voornemen om eisers uitkering te verlagen omdat eiser zich niet aan de afspraken had gehouden. Verweerder noemt dit gesprek in een e-mail aan eiser van
20 november 2017 “het hoor- en wederhoorgesprek”. Tot slot stelt de rechtbank vast dat eiser (althans eiseres), anders dan in het primaire besluit 1 is vermeld, ten aanzien van de afspraak van 21 november 2017 wel iets aan verweerder heeft laten horen, namelijk dat hij een half uur later zou komen. Uit deze feiten en omstandigheden leidt de rechtbank af dat de maatregel van het primaire besluit 1 is opgelegd wegens het niet verschijnen van eiser op de afspraak van 8 november 2017 en dat de afspraak van 21 november 2017 in de eerste plaats was bedoeld om eiser hoor- en wederhoor te bieden ten aanzien van die, op dat moment voorgenomen, maatregel.
5.3
Ter zitting heeft verweerder desgevraagd bevestigd dat het primaire besluit 1 is gebaseerd op het niet verschijnen op de afspraak van 8 november 2017 en dat verweerder dit bij het bestreden besluit heeft vervangen door het niet verschijnen op de afspraak van 21 november 2017. Als reden hiervoor gaf verweerder ter zitting dat hij niet kon aantonen dat eisers de uitnodiging voor de afspraak van 8 november 2017 tijdig hadden ontvangen. Het niet verschijnen op die afspraak kon verweerder daarom niet als maatregelwaardig aanmerken.
5.4
Volgens vaste rechtspraak van onder meer de Centrale Raad van Beroep (de Raad) (bijvoorbeeld de uitspraak van de Raad van 22 november 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY4338), is de beslissing in bezwaar niet meer te beschouwen als het resultaat van de heroverweging van het primaire besluit, als aan eiser in de beslissing in bezwaar een gedraging wordt verweten die niet aan het primaire besluit ten grondslag lag. Naar het oordeel van de rechtbank is dat laatste in deze zaak het geval. Verweerder heeft in het bestreden besluit immers aan eiser verweten dat hij niet is verschenen op een afspraak op 21 november 2017, terwijl het in het primaire besluit 1 nog ging om het niet verschijnen op een afspraak op 8 november 2017. Hiermee heeft verweerder de grenzen van de heroverweging in bezwaar, als bedoeld in artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) overschreden. De hierop betrekking hebbende beroepsgrond, die de rechtbank met toepassing van artikel 8:69, tweede lid, van de Awb mede opvat als een beroep op artikel 7:11, eerste lid, van deze wet, slaagt dan ook. Dit levert een gebrek aan het bestreden besluit op dat naar zijn aard niet te herstellen is, ook nu verweerder zich op het standpunt stelt dat aan eiser geen maatregel kan worden opgelegd wegens het niet verschijnen op 8 november 2017. De rechtbank zal het beroep dan ook gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen voor zover daarbij het primaire besluit 1 is gehandhaafd en het primaire besluit 1 herroepen.
6.	Ten aanzien van het primaire besluit 2 overweegt de rechtbank als volgt.
6.1
Niet in geding is dat de afspraak van 8 december 2017 zou gaan over de arbeidsinschakeling van eiser en dat eiser op deze afspraak niet is verschenen. Op grond van de Verordening maatregelen en handhaving Participatiewet, IOAW en IOAZ (de Verordening) levert het niet verschijnen op deze afspraak in beginsel een maatregelwaardige gedraging op, tenzij bij eiser elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
6.2
Verweerder heeft eiser voor deze afspraak bij aangetekende brief uitgenodigd. Uit de verzendregistratie van PostNL blijkt dat deze brief is bezorgd op het adres van eisers en dat daarbij is getekend voor ontvangst.
6.3
Eisers hebben de ontvangst van deze brief ontkend. Volgens vaste rechtspraak dient, indien de verzender een document dat rechtens van belang is per aangetekende post heeft verzonden en de belanghebbende de ontvangst ervan ontkent, te worden onderzocht of het stuk op regelmatige wijze aan het adres van de belanghebbende is aangeboden (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Raad van 28 augustus 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:2657). De rechtbank stelt vast dat, gelet op de verzendregistratie van PostNL, de uitnodiging voor deze afspraak op regelmatige wijze aan het adres van eisers is aangeboden. Het ligt vervolgens op de weg van eisers om feiten en omstandigheden aan te dragen op grond waarvan hieraan redelijkerwijs kan worden getwijfeld. Eisers hebben in dit verband aangevoerd dat de handtekening op de ontvangstbevestiging van PostNL niet van hen afkomstig is en ook niet lijkt op de handtekening van eiser of eiseres. Eisers hebben naar aanleiding hiervan een klacht ingediend bij PostNL. Ter zitting heeft de gemachtigde van eisers verklaard dat eisers hierop nog geen reactie hebben ontvangen. Verder zou er in het appartementencomplex waar eisers wonen vaker post zoek raken. Eisers hebben dit verder niet onderbouwd.
6.4
De rechtbank ziet in wat eisers hebben aangevoerd geen grond voor twijfel aan de regelmatige aanbieding door PostNL. Ook als zou worden aangenomen dat iemand anders de brief in ontvangst heeft genomen en daarvoor heeft getekend, geldt dat verweerder met de overgelegde stukken aannemelijk heeft gemaakt dat deze brief op het adres van eisers is bezorgd. Het komt voor rekening en risico van eisers als degene die de brief in ontvangst heeft genomen deze niet aan eisers heeft overhandigd of als eisers deze brief niet hebben gelezen. Gelet hierop komt het voor rekening en risico van eisers dat zij naar gesteld niet op de hoogte waren van de uitnodiging voor deze afspraak en dat eiser als gevolg daarvan daar niet aanwezig was. Dit maakt dat deze beroepsgrond wordt verworpen.
6.5
Verweerder heeft bij het primaire besluit 2 de recidiveregeling van artikel 11, tweede lid, aanhef en onder b van de Verordening toegepast en daarbij rekening gehouden met het primaire besluit 1. Op grond hiervan heeft verweerder de duur van de maatregel verlengd van 1 maand naar 3 maanden. Nu de rechtbank het bestreden besluit zal vernietigen voor zover daarbij het primaire besluit 1 is gehandhaafd, komt de grondslag voor de toepassing van deze recidiveregeling te vervallen. Het bestreden besluit is voor zover daarbij het primaire besluit 2 is gehandhaafd dan ook in strijd met artikel 11 van de Verordening. Nu dit een gebrek oplevert dat naar zijn aard kan worden hersteld, zal de rechtbank toepassing geven aan artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb en verweerder in de gelegenheid stellen het gebrek te herstellen. Verweerder zal, als hij van deze gelegenheid gebruik maakt, de hoogte en/of duur van de bij het primaire besluit 2 opgelegde maatregel opnieuw vast moeten stellen. De rechtbank zal verweerder daarvoor een termijn van vier weken na verzending van deze tussenuitspraak stellen.
7. Als verweerder geen gebruik maakt van de gelegenheid het gebrek met betrekking tot het primaire besluit 2 te herstellen, moet hij dat op grond van artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb en om nodeloze vertraging te voorkomen zo spoedig mogelijk meedelen aan de rechtbank. Als verweerder wel gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van verweerder. In beide gevallen en in de situatie dat verweerder de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank in beginsel zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
8. De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
stelt verweerder in de gelegenheid om binnen 4 weken na verzending van deze tussenuitspraak het onder 6.5 bedoelde gebrek in het bestreden besluit te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak,
houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. Kroon, rechter, in aanwezigheid van mr. G.T. Molleman, griffier. De uitspraak is in het openbaar geschied op 19 november 2018.
De griffier is verhinderd		rechter
deze uitspraak te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
BIJLAGE: WETTELIJKE BEPALINGEN
Op grond van artikel 9, eerste lid, aanhef en onder b, van de Pw, voor zover hier van belang, is de belanghebbende verplicht gebruik te maken van een door het college aangeboden voorziening, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling, alsmede mee te werken aan een onderzoek naar zijn mogelijkheden tot arbeidsinschakeling.
Op grond van artikel 18, tweede lid, van de Pw, voor zover hier van belang, verlaagt het college de bijstand overeenkomstig de verordening, bedoeld in artikel 8, eerste lid, onderdeel a, ter zake van het niet nakomen door de belanghebbende van de verplichtingen voortvloeiende uit deze wet.
Op grond van artikel 18, negende lid, van de Pw ziet het college af van het opleggen van een maatregel, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
Op grond van artikel 18, tiende lid, van de Pw stemt het college een op te leggen maatregel of een opgelegde maatregel af op de omstandigheden van de belanghebbende en diens mogelijkheden om middelen te verwerven, indien naar zijn oordeel, gelet op bijzondere omstandigheden, dringende redenen daartoe noodzaken.
Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Verordening maatregelen en handhaving Participatiewet, IOAW en IOAZ (de Verordening), voor zover hier van belang, legt het college in overeenstemming met deze verordening een maatregel op in de gevallen bedoeld in artikel 18, tweede lid, van de Pw.
Op grond van artikel 5, tweede lid, aanhef en onder b, onder 4, van de Verordening is het verschijnen op een oproep in verband met de arbeidsinschakeling dan wel tegenprestatie een verplichting van de tweede categorie.
Op grond van artikel 7, tweede lid, aanhef en onder a, van de Verordening wordt de maatregel, bij gedragingen als bedoeld in de artikelen 5, tweede lid, onder b en c, en 6, tweede lid, onder b en c, vastgesteld op 30% van de bijstandsnorm of grondslag gedurende één maand bij gedragingen van de tweede categorie.
Op grond van artikel 11, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verordening legt het college, als een belanghebbende zich binnen twaalf maanden na bekendmaking van een besluit waarbij een waarschuwing dan wel een maatregel is toegepast vanwege een gedraging als bedoeld in de artikelen 5, 6, 9, eerste lid en 10 van deze verordening opnieuw schuldig maakt aan eenzelfde verwijtbare gedraging, een maatregel op van 100% gedurende één maand in plaats van 30% gedurende één maand.
Op grond van artikel 11, tweede lid, aanhef en onder b, van de Verordening legt het college, als een belanghebbende zich binnen twaalf maanden na bekendmaking van een besluit waarbij een verlaging is toegepast op grond van het eerste lid, opnieuw schuldig maakt aan eenzelfde verwijtbare gedraging, een maatregel op van 100% gedurende drie maanden in plaats van 100% gedurende één maand.
Op grond van artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht vindt, indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.