ECLI:NL:RVS:2019:2853
Raad van State — Uitspraak 


201807915/1/A1.
Datum uitspraak: 28 augustus 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Oldenzaal,
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 21 augustus 2018 in zaak nr. 18/427 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Oldenzaal.
Procesverloop
Bij besluit van 8 augustus 2017 heeft het college het verzoek om handhaving van [appellant] tegen verschillende activiteiten bij [restaurant] op het perceel [locatie] te Oldenzaal (hierna: het perceel) afgewezen.
Bij besluit van 16 januari 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 augustus 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college en [belanghebbende] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak gevoegd met zaak nr. 201807707/1/A1 (ECLI:NL:RVS:2019:2852) ter zitting behandeld op 11 april 2019, waar [appellant], vergezeld door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. M.J.M.G. van Gerwen, advocaat [NAAM]'s-Hertogenbosch, en het college, vertegenwoordigd door S.A Vrielink, vergezeld door M. Oude Elferink en J. Dalenoord, zijn verschenen. Voorts is daar [belanghebbende], bijgestaan door mr. J.D. Onland, advocaat [NAAM], gehoord. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
Inleiding
1.    [belanghebbende] exploiteert op het perceel [restaurant]. Bij het restaurant behoren onder meer een terras en een dierenweide. [appellant] heeft bij brief van 16 juni 2017, aangevuld bij brief van 29 juni 2017, bij het college een verzoek om handhaving ingediend met betrekking tot verschillende activiteiten en bouwwerken op het perceel. Zoals blijkt uit die brieven heeft [appellant] daarin samengevat gesteld dat het restaurant en het terras in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Terrein Hogt" worden geëxploiteerd, onder meer omdat het restaurant als feestzaal wordt gebruikt en er op het terras barbecues plaatsvinden.
Volgens [appellant] zijn verder in de dierenweide bouwwerken opgericht zonder vergunning en is ook het gebruik van de dierenweide als zodanig niet in overeenstemming met het bestemmingplan.
2.    Het college heeft zich naar aanleiding van het verzoek ter zake van het gebruik van het restaurant en het terras op het standpunt gesteld dat uit controles ter plaatse is gebleken dat zich geen overtredingen voordoen, behoudens dat door het restaurant afhaalmaaltijden worden aangeboden. Volgens het besluit zal [belanghebbende] daarover worden aangeschreven. Verder stelt het college zich wat het gebruik van de dierenweide betreft op het standpunt dat dit gebruik, voor zover het gaat om een strook grond die grenst aan de woningen aan de Schipleidelaan en een diepte van 30 meter heeft (hierna: de 30 meter-strook), wordt beschermd door het gebruiksovergangsrecht van het op 27 juni 2016 gewijzigd vastgestelde bestemmingsplan
"Terrein Hogt".
Wel is geconstateerd dat zonder vergunning verschillende bouwwerken in de dierenweide zijn opgericht. [belanghebbende] zal daarvoor volgens het besluit een voornemen tot handhavend optreden ontvangen. Voor het overige heeft het college het verzoek afgewezen.
Het oordeel van de rechtbank
3.    De rechtbank heeft met betrekking tot de afbakening van het geschil overwogen dat wat de bouwwerken betreft het college daarvoor op 1 november 2017 een omgevingsvergunning heeft verleend. Verder heeft zij geoordeeld dat voor zover [appellant] in dit geschil beroepsgronden naar voren heeft gebracht tegen het in bezwaar handhaven van die vergunning, die gronden in dit geding niet aan de orde kunnen komen.
Wat de aspecten ‘gebruik van het restaurant en terras’ en ‘gebruik van de dierenweide’ betreft heeft de rechtbank het college gevolgd in het standpunt dat zich te dien aanzien geen overtredingen voordoen. Over de dierenweide heeft zij geoordeeld dat het gebruik wat betreft de zogenoemde 30 meter-strook, onder het gebruiksovergangsrecht in artikel 13.2 van de regels van het bestemmingsplan valt.
De gronden van het hoger beroep
Ten aanzien van de bouwwerken
4.    [appellant] heeft in hoger beroep gronden aangevoerd tegen de in bezwaar gehandhaafde omgevingsvergunning van 1 november 2017 voor verschillende in de dierenweide opgerichte bouwwerken, waarop zijn verzoek om handhaving mede betrekking had.
De Afdeling volgt het oordeel van de rechtbank dat op die gronden in deze procedure niet kan worden ingegaan. De verleende omgevingsvergunning is onderwerp van de samenhangende procedure, waarin heden eveneens uitspraak is gedaan (ECLI:NL:RVS:2019:2852). Hetgeen [appellant] hierover in deze procedure tegen de uitspraak van de rechtbank heeft aangevoerd, treft daarom geen doel.
Nu ten tijde van het besluit van 16 januari 2018 een omgevings-vergunning was verleend voor de bouwwerken waarop het verzoek van [appellant] mede betrekking had, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het besluit om het handhavingsverzoek ten aanzien van die bouwwerken af te wijzen, niet in stand kan blijven.
Het betoog faalt.
Ten aanzien van het gebruik van het restaurant en het terras
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het gebruik van het restaurant en het terras in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Zij heeft volgens hem miskend dat het binnen de omschrijving van het begrip ‘restaurant’ in de planregels niet is toegestaan om op het terras barbecues te houden. Volgens die omschrijving mag het restaurant alleen maaltijden serveren die in de bedrijfskeuken van het restaurant zijn bereid. Dit klemt volgens [appellant] temeer, nu het rechtbankoordeel er volgens hem toe leidt dat het restaurant bij deze barbecues een capaciteit heeft van 150 bezoekers méér, dan het aantal van maximaal 250 waarvan bij de totstandkoming van het bestemmingsplan is uitgegaan. Dit heeft tot gevolg dat het aantal benodigde parkeerplaatsen bij het bestemmingsplan niet juist is vastgesteld.
[appellant] betoogt verder dat de rechtbank het college ten onrechte heeft gevolgd in het standpunt dat geen feesten en partijen in het restaurant plaatsvinden. Deze vinden volgens hem wel plaats en gaan tot laat in de avond door.
5.1.    De rechtbank heeft terecht vastgesteld dat het restaurant en het terras zijn gelegen binnen de bestemming "Horeca - Restaurant" en dat deze gronden volgens de bestemmingsomschrijving zijn bestemd voor één restaurant met daarbij behorende gebouwen, andere bouwwerken, tuinen, erven, terrassen, terreinen, parkeervoorzieningen en water en groenvoorzieningen. Zij heeft vervolgens terecht geoordeeld dat uit deze bestemmingsomschrijving, gelezen in verbinding met de omschrijving van het begrip ‘restaurant’ in de planregels, niet volgt dat het bereiden van maaltijden uitsluitend binnen in het restaurant, in de van het bedrijf deel uitmakende bedrijfskeuken moet plaatsvinden. De aanwezigheid van een buitenkeuken of barbecue maakt niet dat niet meer kan worden gesproken van één horecabedrijf zoals genoemd in de omschrijving van ‘restaurant’. Dat volgens artikel 1.36 van de planregels ‘in dat bedrijf volledig bereide maaltijden’ worden verstrekt, betekent niet dat die maaltijden niet op het terras mogen worden bereid, aangezien het terras ook tot het horecabedrijf behoort. De bepaling dat ‘een volwaardige bedrijfskeuken deel uitmaakt van de vestiging’ betekent ook niet dat daarnaast niet nog een barbecue of een buitenkeuken aanwezig mag zijn.
Het betoog van [appellant] dat de planregels anders uitgelegd moeten worden, namelijk dat de omschrijving van ‘restaurant’ uitsluitend het bereiden van maaltijden in de inpandige bedrijfskeuken toestaat, en daarvoor aansluiting moet worden gezocht bij de plantoelichting en bij hetgeen in het normale spraakgebruik onder ‘restaurant’ wordt verstaan, slaagt niet. Aan de bedoeling van de planwetgever, die kan blijken uit de toelichting bij een bestemmingsplan, wordt alleen toegekomen als de bestemming en de bijbehorende planregels waaraan moet worden getoetst, alleen of in samenhang, onduidelijk zijn. De rechtbank heeft hier terecht op gewezen en geoordeeld dat de bestemmingsomschrijving en de relevante planregel duidelijk zijn en leiden tot de hiervoor vermelde conclusie dat het gebruik van een buitenkeuken of barbecue niet in strijd is met het bestemmingsplan.
Gelet daarop, heeft de rechtbank eveneens terecht geoordeeld dat het door [appellant] in verband hiermee ter discussie gestelde aantal te realiseren parkeerplaatsen bij het restaurant, niet meer in rechte kan worden aangevochten.
5.2.    Uit de omschrijving van de bestemming "Horeca - Restaurant", gelezen in verbinding met de omschrijving van ‘restaurant’ in artikel 1.36 van de planregels, volgt waarvoor het betrokken gedeelte van het perceel mag worden gebruikt. Volgens deze regeling is de formule van het horecabedrijf op het perceel een restaurant, waar tussen 10.00 uur en 24.00 uur volledig bereide maaltijden mogen worden verstrekt, alsmede alcoholvrije en alcoholhoudende dranken, uitsluitend in combinatie met die maaltijden.
Het college stelt zich op het standpunt dat het restaurant niet wordt gebruikt voor activiteiten die niet binnen die bestemming passen. Het restaurant biedt geen zalenaccommodatie voor feesten en partijen, behoudens voor feestjes in de zin van gezamenlijke etentjes. Het college heeft van 30 juni tot 10 juli 2017 enkele malen gecontroleerd in het restaurant, waarbij niet is gebleken dat het restaurant als zalenaccomodatie, discotheek, trouwlocatie of anderszins in strijd met het bestemmingsplan werd gebruikt. Volgens het college is wel geconstateerd dat ook grotere groepen mensen maaltijden met elkaar nuttigen in het restaurant.
De rechtbank heeft het college terecht gevolgd in het standpunt dat laatstgenoemd gebruik niet in strijd is met het bestemmingsplan. Zij heeft eveneens terecht overwogen dat het college eerst bevoegd is om handhavend op te treden indien van een overtreding gebleken is, dan wel die klaarblijkelijk dreigt. In hetgeen [appellant] naar voren heeft gebracht heeft zij geen aanleiding hoeven zien voor het oordeel dat hiervan sprake is. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat, anders dan het college heeft geconstateerd, in het restaurant feesten en andere bijeenkomsten plaatsvinden die zich niet verhouden tot de voor het restaurant geldende bestemming.
Het betoog faalt.
Ten aanzien van het gebruik van de dierenweide
6.        [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het gebruik van de dierenweide voor zover het gaat om de zogenoemde 30 meter-strook, wordt beschermd door het overgangsrecht met betrekking tot gebruik in het bestemmingsplan. Hij voert daartoe aan dat door het college en [belanghebbende] niet aannemelijk is gemaakt dat het gebruik van deze strook als dierenweide op de peildatum van het overgangsrecht reeds plaatsvond. Een beroep op het gebruiksovergangsrecht kan daarom niet slagen, aldus [appellant].
6.1.        Het bestemmingsplan "Terrein Hogt" is op 27 juni 2016 gewijzigd vastgesteld naar aanleiding van de tussenuitspraak van de Afdeling van 6 april 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:915). Bij deze gewijzigde vaststelling is de dierenweide nader geclausuleerd ten opzichte van het oorspronkelijk op 28 april 2015 vastgestelde bestemmingsplan "Terrein Hogt", in die zin dat het mogen houden van dieren op de dierenweide 30 meter in zuidelijke richting is opgeschoven. De Afdeling heeft in de einduitspraak van 14 december 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3309) de motivering van de in het gewijzigd vastgestelde bestemmingsplan gehanteerde afstanden van de dierenweide ten opzichte van de woningen aan de Schipleidelaan, waaronder die van [appellant], niet onredelijk geacht.
Niet in geschil is dat de dierenweide is aangelegd en in gebruik is tot aan de grens met de gronden die de aanduiding "groenvoorzieningen met een visueel afschermende functie, zoals hagen en gebiedseigen bomen ter plaatse van de aanduiding 'houtsingel" hebben. Dat wil zeggen dat de 30 meter strook niet in acht wordt genomen waar het gaat om het gebruik van de dierenweide. De rechtbank heeft het standpunt van het college gevolgd dat dit gebruik wordt beschermd door het overgangsrecht in artikel 13.2 van de planregels.
6.2.    Omdat [appellant] zich in hoger beroep heeft beroepen op het gebruiksovergangsrecht zoals neergelegd in artikel 13.2 van de planregels, toetst de Afdeling aan deze gehele bepaling. Nu [appellant] het gebruik op de peildatum, naar niet in geschil is 24 augustus 2016, ter discussie heeft gesteld, wordt derhalve ook getoetst of de situatie op die peildatum voor de toepassing van het overgangsrecht wel relevant is.
Artikel 13.2, aanhef en onder d, van de planregels bepaalt dat het overgangsrecht, zoals neergelegd onder a, niet van toepassing is op gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan. Het college en in navolging daarvan de rechtbank, hebben geconcludeerd dat dit niet het geval is. Daarbij hebben zij als ‘het voorheen geldende bestemmingsplan’ het op 28 april 2015 vastgestelde bestemmingsplan "Terrein Hogt" aangemerkt.
De uitleg die het college en de rechtbank aan ‘het voorheen geldende bestemmingsplan’ hebben gegeven volgt de Afdeling niet. Het voorheen geldende bestemmingsplan is in dit geval niet het op 28 april 2015 vastgestelde bestemmingsplan "Terrein Hogt", maar het daaraan voorafgegane bestemmingsplan "Het Hulsbeek, partiële herziening 2001". Het vaststellingsbesluit van het op 28 april 2015 vastgestelde bestemmingsplan "Terrein Hogt" is bij de uitspraak van de Afdeling van 14 december 2016 vernietigd, zodat dit plan niet onherroepelijk is geworden.
De omstandigheid dat dit bestemmingsplan enige tijd gelding heeft gehad, maakt niet dat daardoor aanspraak kan worden gemaakt op het gebruiksovergangsrecht in het op 27 juni 2016 gewijzigd vastgestelde bestemmingsplan "Terrein Hogt". Deze omstandigheid maakt wel dat het gebruik overeenkomstig dat in werking getreden plan door de latere vernietiging niet illegaal wordt in de periode tussen de inwerkingtreding en de vernietiging van dat plan. Dat laat echter onverlet dat na de vernietiging tegen het alsdan ontstane illegale gebruik weer kan worden opgetreden. In deze benadering, die afwijkt van die van het college en de rechtbank, krijgt de uitkomst van de bestemmingsplanprocedure daadwerkelijk betekenis.
Het betoog van het college dat [appellant], om te voorkomen dat het op 28 april 2015 vastgestelde bestemmingsplan "Terrein Hogt" aanspraken op het overgangsrecht zou doen ontstaan, om een voorlopige voorziening tegen het vaststellingsbesluit had moeten verzoeken, wordt dus niet gevolgd. Dit geldt ook voor het beroep van het college op de uitspraak van de Afdeling van 28 november 2001 (ECLI:NL:RVS:2001:AD7067), waarin de Afdeling heeft overwogen dat een herziening van het bestemmingsplan wat betreft uitsluitend de planregels, ook relevant is voor de datum van het van kracht worden van het bestemmingsplan, ook waar het gaat om het overgangsrecht. Ook daaruit kan niet worden afgeleid dat in dit geval het op 28 april 2015 vastgestelde bestemmingsplan "Terrein Hogt" moet worden aangemerkt als ‘het voorheen geldende bestemmingsplan’ in artikel 13.2, aanhef en onder d, van de planregels.
Het bestemmingsplan "Het Hulsbeek, partiële herziening 2001" stond voor het gedeelte van het perceel waar thans de dierenweide is gesitueerd toe dat ten hoogste 70 recreatiewoningen en een dienstwoning werden gerealiseerd. Ten tijde van de vaststelling van dat bestemmingsplan in april 2002, bestond ter plaatse geen dierenweide zoals die thans aanwezig is. Het gebruik als dierenweide van de eerdergenoemde 30 meterstrook is derhalve in strijd met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan. Dat gebruik wordt daarom niet beschermd door het overgangsrecht in artikel 13.2, aanhef en onder a, van de planregels.
Het betoog slaagt.
Conclusie
7.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarbij het beroep met betrekking tot het gebruik van de dierenweide op de zogenoemde 30 meterstrook ongegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep in zoverre gegrond verklaren en het besluit van 16 januari 2018 vernietigen, voor zover het college daarbij de weigering om handhavend op te treden tegen het vorengenoemde gebruik van de dierenweide, heeft gehandhaafd. Het college dient ter zake een nieuw besluit te nemen op het bezwaar, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
8.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
9.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 21 augustus 2018 in zaak nr. 18/427, voor zover daarbij het beroep met betrekking tot het geweigerde handhavend optreden tegen het gebruik van de dierenweide op de zogenoemde 30 meterstrook ongegrond is verklaard;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Oldenzaal van 16 januari 2018, kenmerk 7179-2017, voor zover het college daarbij de weigering om handhavend op te treden tegen het gebruik van de dierenweide op de zogenoemde 30 meterstrook heeft gehandhaafd;
V.    bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Oldenzaal nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Oldenzaal tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.048,00 (zegge: tweeduizend achtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Oldenzaal aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 423,00 (zegge: vierhonderddrieëntwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
w.g. Slump    w.g. Bolleboom
Voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2019
641.
BIJLAGE
Bestemmingsplan "Terrein Hogt"
Artikel 1.36:
restaurant: één horecabedrijf, waarin in dat bedrijf volledig bereide maaltijden, alsmede alcoholvrije of alcoholhoudende dranken uitsluitend in combinatie met die maaltijden worden verstrekt voor gebruik ter plaatse tussen 10.00 uur en 24.00 uur; een volwaardige bedrijfskeuken maakt deel uit van de vestiging. Het bedrijfsmatig verschaffen van logies en/of het exploiteren van een zaalaccommodatie of discotheek zijn uitgesloten.
Artikel 3.1:
De voor 'Groen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. groenvoorzieningen, bermen en beplanting;
b. parken en plantsoenen;
c. informeel parkeren langs de ontsluitingsweg;
d. speelvoorzieningen, uitgezonderd mechanische speelvoorzieningen, behorende bij en ondergeschikt aan de bestemming Horeca - Restaurant, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'speelvoorzieningen';
e. water en voorzieningen voor de waterhuishouding;
f. groenvoorzieningen met een visueel afschermende functie, zoals hagen en gebiedseigen bomen ter plaatse van de aanduiding 'houtsingel';
g. een dierenweide, behorende bij en ondergeschikt aan de bestemming 'Horeca-Restaurant', uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van groen - dierenweide'.
met bijbehorende gebouwen, bouwwerken, geen gebouwen zijnde, wegen en verhardingen.
Artikel 4.1:
De voor "Horeca - Restaurant" aangewezen gronden zijn bestemd voor één restaurant met daarbij behorende gebouwen andere-bouwwerken, tuinen, erven, terrassen, terreinen, parkeervoorzieningen en water en groenvoorzieningen.
Artikel 13.2 (Overgangsrecht gebruik):
Voor gebruik luidt het overgangsrecht als volgt:
a. het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet;
b. (…);
c. (…);
d. dit lid onder a is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.