ECLI:NL:RVS:2019:2712
Raad van State — Uitspraak 


201808321/1/A2.
Datum uitspraak: 7 augustus 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank Gelderland van 27 juni 2018 en 21 september 2018 in zaak nr. 18/339 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister voor Medische Zorg.
Procesverloop
Bij besluit van 21 maart 2017 heeft de minister een verzoek van [appellant] om registratie als tandarts in het BIG-register afgewezen.
Bij besluit van 20 december 2017 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij tussenuitspraak van 27 juni 2018 heeft de rechtbank de minister in de gelegenheid gesteld om het geconstateerde gebrek in het besluit van 20 december 2017 te herstellen.
Bij brief van 1 augustus 2018 heeft de minister van die gelegenheid gebruik gemaakt.
Bij uitspraak van 21 september 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 20 december 2017 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 juli 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.C. Meijroos, advocaat [NAAM]n Haag, en de minister, vertegenwoordigd door mr. A.F. Bosma, vergezeld door mr. S.M. Goedemans, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] is in 1978 afgestudeerd aan de faculteit tandheelkunde van de universiteit van Sofia (Bulgarije). Aansluitend heeft zij in Bulgarije 12 jaar als tandarts gewerkt. In 1996 ontving [appellant] het Nederlanderschap. Sinds 2004 is zij werkzaam in de tandartspraktijk van haar echtgenoot, waar zij handelingen verricht middels de zogenaamde verlengde arm-constructie, neergelegd in de artikelen 35, 36 en 38 van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (hierna: Wet BIG). Die constructie houdt in dat voorbehouden handelingen worden verricht onder supervisie van een bevoegde beroepsbeoefenaar.
[appellant] heeft de minister verzocht om haar zelfstandig als tandarts in te schrijven in het BIG-register, op grond van de automatische erkenning van het door haar in 1978 in Sofia behaalde getuigschrift. Automatische erkenning betekent dat het getuigschrift niet inhoudelijk wordt beoordeeld, maar wordt uitgegaan van de betekenis die het heeft in het land waarin het is behaald. De minister heeft de aanvraag afgewezen omdat het getuigschrift van [appellant] niet in aanmerking komt voor automatische erkenning en zij daardoor niet voldoet aan de voorwaarden voor inschrijving in het BIG-register.
Standpunt minister
2.    In de besluiten is vermeld dat de automatische erkenning van een buitenlands getuigschrift uitsluitend mogelijk is op de drie gronden die zijn aangegeven in artikel 8, eerste, tweede en derde lid van de Regeling aanwijzing buitenlandse diploma’s volksgezondheid (hierna: de Regeling). De Regeling vormt de implementatie van Richtlijn nr. 2005/36/EG van 7 september 2005 betreffende de erkenning van beroepskwalificaties (hierna: de Richtlijn). De in de artikel 8 van de Regeling vermelde gronden zijn om de navolgende redenen niet van toepassing.
Artikel 8, eerste lid, van de Regeling regelt de erkenning van de getuigschriften vermeld in bijlage V, onder 5.3.2, van de Richtlijn en bijlage 2 van de Regeling, voor zover het getuigschrift is gehaald als gevolg van een opleiding die is begonnen na de daarbij genoemde referentiedatum. De referentiedatum is voor Bulgarije bepaald op 1 januari 2007. [appellant] haalde haar getuigschrift in 1978 en dus ver vóór de referentiedatum.
Artikel 8, tweede lid, regelt dat de bezitter van een getuigschrift van een opleiding die vóór de referentiedatum is begonnen, alsnog voor automatische erkenning van het getuigschrift in aanmerking komt indien de bevoegde autoriteit in het land van diplomering een zogenaamde 3-uit-5 verklaring geeft. Die verklaring houdt in dat de bezitter van het getuigschrift van de laatste vijf jaren voor de aanvraag om de BIG-registratie ten minste drie aangesloten jaren de werkzaamheden van tandarts daadwerkelijk en op wettige wijze heeft uitgevoerd. [appellant] is de laatste vijf jaren echter niet als tandarts werkzaam geweest in Bulgarije.
Artikel 8, derde lid, regelt dat een getuigschrift dat niet voorkomt in de vermelde bijlagen, desondanks volstaat, als de bevoegde autoriteit in het land van diplomering een zogenoemde conformiteitsverklaring afgeeft. Die verklaring houdt in dat het getuigschrift gelijkgesteld wordt met een getuigschrift dat wel in de bijlage is vermeld. [appellant] heeft wel een verklaring overgelegd van het Bulgaarse Ministerie van Gezondheidszorg, maar daaruit volgt niet dat dit ministerie het behaalde getuigschrift gelijkstelt met een getuigschrift dat is genoemd in de vermelde bijlagen.
Nu automatische erkenning van het getuigschrift niet mogelijk is, kan [appellant] een aanvraag doen voor erkenning van haar beroepskwalificatie via het algemeen stelsel. Daarbij wordt beoordeeld of het getuigschrift naar de inhoud van de opleiding voldoet aan de in Nederland geldende kwaliteitseisen. Als dat het geval is, en [appellant] voldoet aan de andere vereisten, kan zij alsnog worden ingeschreven in het BIG-register.
Beroep
3.    De rechtbank heeft in haar tussenuitspraak van 27 juni 2018 geoordeeld dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 8, eerste lid, van de Regeling, omdat haar getuigschrift niet is vermeld in de bijlagen en zij bovendien niet aan de opleiding is begonnen na de voor Bulgarije geldende referentiedatum. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister zich evenzeer terecht op het standpunt gesteld dat [appellant] niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 8, derde lid, van de Regeling, omdat zij niet de vereiste verklaring van de Bulgaarse autoriteiten heeft overgelegd over de gelijkstelling van haar getuigschrift met een getuigschrift dat wel is vermeld in de bijlagen. [appellant] heeft wel een verklaring van de Bulgaarse autoriteiten overgelegd, maar die wijst op het algemeen stelsel van erkenning (titel III, hoofdstuk I, van de Richtlijn) en niet op de automatische erkenning van het getuigschrift (titel III, hoofdstuk III, van de Richtlijn).
De minister heeft volgens de rechtbank echter niet deugdelijk gemotiveerd waarom artikel 8, tweede lid, van de Regeling niet tot automatische erkenning van het getuigschrift kan leiden. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de term ‘op wettige wijze’ betekent dat [appellant] als tandarts in het BIG-register had moeten zijn geregistreerd. Volgens [appellant] voldoet zij met de verlengde arm-constructie ook aan de term ‘op wettige wijze’. De minister heeft onvoldoende onderbouwd waarom zijn standpunt juist is en dat van [appellant] niet. De rechtbank heeft de minister daarom in de gelegenheid gesteld het motiveringsgebrek te herstellen.
4.    Bij brief van 1 augustus 2018 heeft de minister een nadere toelichting op zijn standpunt gegeven. De minister heeft toegelicht voor welke situatie de in artikel 8, tweede lid, van de Regeling bedoelde 3-uit-5 verklaring is bedoeld. Daarbij heeft hij bij wijze van voorbeeld gewezen op een Bulgaarse tandarts die zijn diploma heeft behaald vóór de referentiedatum, zich in het Bulgaarse register heeft laten inschrijven als tandarts en in de laatste vijf jaren ten minste drie jaren als zodanig werkzaam is geweest. Als hij besluit om zich in Nederland te vestigen, vraagt hij aan de bevoegde instantie in Bulgarije om een 3-uit-5 verklaring, waarbij hij het getuigschrift en bewijsmiddelen van zijn in Bulgarije verrichte werkzaamheden overlegt. Als de Bulgaarse instantie de gevraagde verklaring afgeeft, en de tandarts deze vervolgens aan de minister overlegt, komt zijn getuigschrift voor automatische erkenning in aanmerking en wordt hij, mits hij voldoet aan de overige voorwaarden voor inschrijving, in het BIG-register ingeschreven. Dit volgt uit het principe van wederzijdse erkenning van verworven vakbekwaamheid.
De minister heeft vooropgesteld dat [appellant] niet de vereiste 3-uit-5 verklaring van de Bulgaarse autoriteiten heeft overgelegd. Evenmin kan de minister die verklaring verstrekken voor de in de praktijk van haar echtgenoot verrichte werkzaamheden, zoals zij stelt. [appellant] heeft in Nederland niet daadwerkelijk en geoorloofd de werkzaamheden van tandarts uitgeoefend, maar heeft handelingen verricht op grond van de verlengde arm-constructie. Deze handelingen worden verricht onder supervisie en verantwoordelijkheid van een tandarts. De supervisor dient op grond van artikel 35, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 38 van de Wet BIG te zorgen voor toezicht en tussenkomst. Werkzaamheden die in opdracht worden verricht, worden niet op hetzelfde niveau gewaardeerd, omdat deze niet zelfstandig worden uitgevoerd. Een andere uitleg zou ertoe leiden dat de tandarts onder wiens verantwoordelijkheid de handelingen worden verricht, feitelijk beoordeelt of de persoon die onder zijn supervisie werkt over de vereiste vakbekwaamheid beschikt. Als hij iemand met een verouderd diploma drie jaren achtereen onder zijn supervisie laat werken, zou automatisch zijn voldaan aan de voorwaarde in artikel 8, tweede lid, van de Regeling. Daardoor beslist niet de bevoegde autoriteit van een lidstaat, maar de supervisor over de verworven rechten van iemand met een verouderd diploma. Het BIG-register strekt er juist toe om op objectieve wijze te bepalen welke beroepsbeoefenaren zodanig vakbekwaam zijn dat zij voorbehouden handelingen mogen verrichten.
5.    De rechtbank heeft in de uitspraak van 21 september 2018 geoordeeld dat de minister met de nadere toelichting alsnog deugdelijk heeft gemotiveerd waarom [appellant] niet op grond van artikel 8, tweede lid, van de Regeling in aanmerking komt voor automatische erkenning van haar diploma. Niet in geschil is dat [appellant] geen 3-uit-5 verklaring heeft overgelegd en de minister heeft in haar werkervaring geen aanleiding hoeven zien om deze verklaring ambtshalve te verstrekken of desondanks over te gaan tot registratie. De rechtbank heeft het besluit van 20 december 2017 wegens het motiveringsgebrek vernietigd, maar heeft de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten.
Hoger beroep
6.    [appellant] heeft eerst ter zitting in hoger beroep betoogd dat de minister aanleiding had moeten zien om met toepassing van artikel 41 van de Wet BIG tot inschrijving in het BIG-register over te gaan. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom het betoog niet al bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.
7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij niet in aanmerking komt voor automatische erkenning van haar diploma. Daartoe voert [appellant] aan dat de uitleg van de minister over de 3-uit-5 verklaring onjuist is. De minister kan haar een verklaring verstrekken omdat zij de werkzaamheden als tandarts heeft uitgeoefend middels de lange arm-constructie, die is neergelegd in de Wet BIG, en dus op wettige wijze. Bovendien is de uitleg van de minister van het begrip ‘op wettige wijze’ een cirkelredenering, omdat voor inschrijving in het BIG-register kennelijk een inschrijving in het BIG-register is vereist. Verder stelt [appellant] dat de minister haar ten onrechte tegenwerpt dat zij geen conformiteitsverklaring heeft overgelegd. Daarmee miskent de minister de betekenis van de verklaring van 17 september 2016, aldus [appellant].
3-uit-5 verklaring (artikel 8, tweede lid, van de Regeling)
7.1.    Uit artikel 8, tweede lid, van de Regeling volgt dat de 3-uit-5 verklaring dient in te houden dat de bezitter van het getuigschrift minstens drie van de laatste vijf jaren de werkzaamheden van tandarts daadwerkelijk en wettig heeft uitgevoerd. De verklaring moet zijn afgegeven door de bevoegde autoriteit van de lidstaat waarin het getuigschrift is behaald of een andere overeenkomstsluitende staat.
7.2.    Ten aanzien van de werkzaamheden die [appellant] heeft verricht in de tandartspraktijk van haar echtgenoot, heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat deze niet de daadwerkelijke en wettige uitoefening van de werkzaamheden als tandarts betreffen. Zoals de minister naar voren heeft gebracht, wordt niet voldaan aan het wettigheidsvereiste omdat [appellant] niet als tandarts in het BIG-register is ingeschreven. Anders dan [appellant] betoogt, is het werken met toepassing van de lange arm-constructie niet de daadwerkelijke en wettige uitoefening van de werkzaamheden als tandarts. De minister heeft er terecht op gewezen dat niet [appellant], maar de supervisor bepaalt welke handelingen worden uitgevoerd en de supervisor draagt daarvoor - ook tuchtrechtelijk - de verantwoordelijkheid.
7.3.    Het betoog van [appellant] dat sprake is van een cirkelredenering, omdat de minister voor inschrijving in het BIG-register inschrijving in het BIG-register vereist, volgt de Afdeling niet. Artikel 8, tweede lid, van de Regeling is bedoeld voor de situatie dat een beroepsbeoefenaar die is gevestigd en praktiseert in een andere lidstaat van de Europese Unie, zijn beroep in Nederland wil uitoefenen. De door [appellant] gestelde cirkelredenering is het gevolg van de door haar gewenste toepassing van een bepaling die niet voor haar situatie is bedoeld.
7.4.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het getuigschrift van [appellant] niet op grond van artikel 8, tweede lid, van de Regeling voor automatische erkenning in aanmerking komt.
Conformiteitsverklaring (artikel 8, derde lid, van de Regeling)
7.5.    In de verklaring van 17 september 2016 waarop [appellant] wijst, is vermeld over welk diploma [appellant] beschikt en dat ter erkenning van de verworven beroepskwalificatie, hoofdstuk I, deel III, van Richtlijn 2005/36/EG dient te worden toegepast. Verder is vermeld dat het diploma [appellant] het recht geeft om het beroep van tandarts uit te oefenen op het grondgebied van Bulgarije. Tot 1 augustus 1990 zijn haar geen strafmaatregelen opgelegd inzake de beroepsuitoefening en na die datum heeft zij het beroep niet in Bulgarije uitgeoefend.
7.6.    De minister heeft vanwege de opmerking in de verklaring dat [appellant] het recht heeft om het beroep van tandarts uit te oefenen op het grondgebied van Bulgarije, navraag gedaan bij de Bulgaarse autoriteiten. In antwoord daarop hebben de autoriteiten er opnieuw op gewezen dat voor de erkenning van de beroepskwalificatie de bepalingen van hoofdstuk I, deel III, van de Richtlijn moeten worden toegepast.
7.7.    De verklaring vermeldt aldus niet dat het door [appellant] behaalde getuigschrift naar het oordeel van de Bulgaarse autoriteiten moet worden gelijkgesteld met een getuigschrift vermeld in de desbetreffende bijlagen van de Richtlijn of de Regeling. In de verklaring - en de reactie op de navraag daarover - is juist met zoveel woorden vermeld dat voor de erkenning van de beroepskwalificatie hoofdstuk I, deel III, van de Richtlijn moet worden toegepast, waarin het algemeen stelsel is geregeld. De verklaring is dan ook niet de voor toepassing van artikel 8, derde lid, van de Regeling vereiste conformiteitsverklaring. Dat in de verklaring is vermeld dat het getuigschrift [appellant] het recht geeft om in Bulgarije te praktiseren als tandarts, is daarbij niet van belang. Dit heeft immers geen betrekking op de vergelijkbaarheid van diploma’s.
7.8.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het getuigschrift van [appellant] niet op grond van artikel 8, derde lid, van de Regeling voor automatische erkenning in aanmerking komt.
Conclusie
7.9.    De rechtbank heeft op goede gronden geoordeeld dat de minister de aanvraag van [appellant] om registratie in het BIG-register terecht heeft afgewezen. Zij kan evenwel opnieuw om registratie in het BIG-register verzoeken door haar beroepskwalificatie te laten toetsen met toepassing van het algemeen stelsel.
Het betoog faalt.
Slotsom
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Baart, griffier.
w.g. Slump    w.g. Baart
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 augustus 2019
799.
BIJLAGE
Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg
Artikel 3
1. Er worden registers ingesteld, waarin degenen die aan de daarvoor bij en krachtens deze wet gestelde voorwaarden voldoen, op hun aanvrage worden ingeschreven, onderscheidenlijk als: […] tandarts […].
Artikel 6
De inschrijving wordt geweigerd:
a. indien de aanvrager niet voldoet aan de in hoofdstuk III bedoelde opleidingseisen;
[…]
Artikel 20
Om in het desbetreffende register als tandarts te kunnen worden ingeschreven, wordt vereist het bezit van een getuigschrift waaruit blijkt dat de betrokkene voldoet aan de daartoe bij algemene maatregel van bestuur gestelde opleidingseisen.
Regeling aanwijzing buitenlandse diploma’s volksgezondheid
Artikel 8
1. Als bewijs van een verworven vakbekwaamheid die geacht kan worden gelijkwaardig te zijn aan de krachtens artikel 20 van de wet gestelde opleidingseisen met betrekking tot de tandarts, gelden de getuigschriften die in bijlage V, onder 5.3.2. van de richtlijn worden genoemd en de getuigschriften die in de bijlage 2 van deze regeling worden genoemd, voor zover de getuigschriften zijn behaald als gevolg van een opleiding die is begonnen ná de desbetreffende daarbij genoemde referentiedatum en indien zij zijn afgegeven door de bevoegde opleidingsinstelling.
2. Indien het in het eerste lid bedoelde getuigschrift is behaald als gevolg van een opleiding die vóór de in de bijlagen genoemde referentiedatum is begonnen, geldt dit getuigschrift als bewijs van een verworven vakbekwaamheid indien het vergezeld gaat van een verklaring van de daartoe bevoegde autoriteit van de desbetreffende lidstaat of andere overeenkomstsluitende staat waarin wordt bevestigd dat de bezitter van het getuigschrift de werkzaamheden van tandarts gedurende tenminste drie jaren achtereen tijdens de vijf jaren voorafgaande aan de afgifte van de verklaring daadwerkelijk en op wettige wijze heeft uitgeoefend.
3. Indien het getuigschrift niet betrekking heeft op een titel die in een van de bijlagen als aangegeven in het eerste lid, genoemd wordt, is met betrekking tot dit getuigschrift het eerste lid onverminderd van toepassing, indien dit getuigschrift vergezeld gaat van een verklaring van de daartoe bevoegde autoriteit waarin staat dat het wordt gelijkgesteld met het getuigschrift waarvan de benaming wel voorkomt in de desbetreffende bijlage.