ECLI:NL:RVS:2019:3038
Raad van State — Uitspraak 


201809143/1/A3.
Datum uitspraak: 4 september 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellanten], wonend te [woonplaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 15 oktober 2018 in zaken nrs. 17/6524, 17/6525 en 18/1951 in het geding tussen:
[appellanten]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluiten van 16 en 19 mei 2017 heeft het college aan [appellant A] en aan [appellant B] een bestuurlijke boete opgelegd van € 13.500,00.
Bij besluiten van 16 en 18 mei 2017 heeft het college aan [appellant A] en aan [appellant B] een last onder bestuursdwang opgelegd.
Bij besluiten van 2 en 3 oktober 2017 heeft het college de door [appellanten] tegen de besluiten van 16 en 19 mei 2017 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij besluit van 23 januari 2018 heeft het college de door [appellanten] tegen de besluiten van 16 en 18 mei 2017 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 oktober 2018 heeft de rechtbank het door [appellanten] ingestelde beroep tegen de besluiten van 2 en 3 oktober 2017 en 23 januari 2018 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 juli 2019, waar [appellanten], bijgestaan door drs. J.H.M. Demmer, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Brandenburg, zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Inleiding
2.    [appellanten] zijn eigenaar van het pand aan de [locatie A] te Amsterdam, waaronder de woning op de eerste verdieping (hierna: de woning). [appellant B] woont zelf op de [locatie B] en [appellant A] op de [locatie C]. [appellanten] hebben de woning sinds 2015 verhuurd aan [huurder]. Hij woont afwisselend in Hong Kong en Amsterdam. In het huurcontract is opgenomen dat [huurder] de woning niet aan derden mag verhuren.
3.    Uit een administratief onderzoek van het college blijkt dat volgens de Basis Registratie Personen (hierna: BRP) niemand op het adres van de woning staat ingeschreven. Op 19 april 2017 hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam de woning bezocht. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouders in de woning Amerikaanse toeristen met een kind hebben aangetroffen. Zij verklaarden de woning voor vijf nachten te hebben geboekt via Airbnb. Zij hebben de toegangscode van een sleutelkluis gekregen. Uit de boekingsbevestiging van de toeristen blijkt dat iemand onder de naam Anna op Airbnb de aanbieder was van de woning. Het college heeft op Airbnb meerdere recensies voor Anna gevonden over de periode van juni 2016 tot en met april 2017.
Besluitvorming
4.    Bij afzonderlijke brieven van 20 april 2017 heeft het college aan [appellanten] het voornemen gestuurd hun wegens overtreding van de Huisvestingswet 2014 (hierna: Hw 2014) een boete van € 13.500,00 op te leggen. Op 24 april 2017 heeft het college aan [appellanten] een voornemen gestuurd voor het opleggen van een last onder bestuursdwang tot het staken, laten staken en gestaakt houden van het hotelmatig gebruik van de woning in strijd met het bestemmingsplan. [appellant B] heeft tegen beide voornemens op 3 en 4 mei 2017 zijn zienswijze kenbaar gemaakt.
Bij de besluiten van 16 en 19 mei 2017 heeft het college aan zowel [appellant A] als aan [appellant B] een bestuurlijke boete opgelegd van € 13.500,00. Deze besluiten heeft het college bij de besluiten van 2 en 3 oktober 2017 gehandhaafd. Het heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de woning zonder vergunning aan de bestemming tot bewoning is onttrokken en dat niet wordt voldaan aan de voorwaarden van vakantieverhuur. De overtreding is aan [appellanten] als eigenaars toe te rekenen omdat niet aannemelijk is gemaakt dat zij niet wisten of konden weten dat de woning op hotelmatige wijze werd geëxploiteerd.
Bij de besluiten van 16 en 18 mei 2017 heeft het college aan zowel [appellant A] als aan [appellant B] een last onder bestuursdwang opgelegd. Deze besluiten heeft het college bij het besluit van 23 januari 2018 gehandhaafd. Het heeft hieraan ten grondslag gelegd dat de gronden aan de [locatie] in het bestemmingsplan zijn bestemd voor wonen en detailhandel. Omdat geen sprake was van permanente bewoning, maar toeristen in de woning zijn aangetroffen, werd de woning niet gebruikt voor wonen, maar voor verhuur aan toeristen. Dat is in strijd met het bestemmingsplan. [appellanten] hadden geen omgevingsvergunning voor het met het bestemmingsplan strijdig gebruik. Volgens het college is dat een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). [appellanten] zijn als eigenaren aan te merken als overtreder.
Aangevallen uitspraak
5.    De rechtbank heeft overwogen dat sprake was van een overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw 2014, dat het college [appellanten] terecht als overtreders heeft aangemerkt en dat het derhalve bevoegd was een boete op te leggen.
[appellanten] hebben niet aannemelijk gemaakt dat zij niet wisten dat de woning aan toeristen werd verhuurd.
De rechtbank heeft voorts overwogen dat sprake was van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo en dat het college [appellanten] terecht als overtreders heeft aangemerkt. Het college heeft in redelijkheid handhavend kunnen optreden. [appellanten] hebben geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan het college geen gebruik had mogen maken van deze bevoegdheid.
De rechtbank heeft verder overwogen dat het college zowel de boetes als de lasten onder bestuursdwang aan [appellanten] heeft mogen opleggen. Dit is geen ongeoorloofde cumulatie, omdat de besluiten overtredingen van verschillende voorschriften betreffen.
Volgens de rechtbank is geen sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Het college heeft verder terecht aan zowel [appellant A] als aan [appellant B] een boete opgelegd. De norm van artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw 2014 is in dit geval door beide eigenaren overtreden. Zij hebben er zelf voor gekozen het pand in gezamenlijk eigendom te houden, dat betekent dat zij ook allebei de verantwoordelijkheden hebben die een eigenaar heeft. De onttrekking van de woonruimte kan aan elk van hen afzonderlijk worden toegerekend en beiden hadden de onttrekking los van elkaar moeten voorkomen. De rechtbank ziet in de aangevoerde omstandigheden geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college de boetes had moeten matigen.
Hoger beroep
Overtreding
6.    [appellanten] betogen allereerst dat de rechtbank heeft miskend dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat sprake was van een overtreding van de Hw 2014. Zij voeren hiertoe aan dat het pand niet is opgedeeld in appartementsrechten, [appellanten] beiden eigenaar zijn van het gehele pand en derhalve sprake is van een "bed & breakfast" waarvoor in Amsterdam geen regels gelden.
6.1.    Dit betoog van [appellanten] richt zich tegen de overweging van de rechtbank dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een overtreding van de Hw 2014. Dat het college zich volgens de rechtbank eveneens terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake was van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo wordt door hen in hoger beroep niet bestreden.
Artikel 3.1.2, vierde lid, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: Hvv 2016) bepaalt dat voor het gedeeltelijk onttrekken van een woning aan de woningvoorraad ten behoeve van een bed & breakfast geen vergunning nodig is, mits en zolang aan de daarin vermelde voorwaarden wordt voldaan. Aan een bed & breakfast worden in Amsterdam derhalve wel degelijk voorwaarden gesteld. [appellanten] hebben echter niet aan de voorwaarden voor het verhuren van de woning als bed & breakfast voldaan. Hierbij is van belang dat [appellanten] ter zitting hebben erkend dat geen melding is gedaan, als bedoeld in artikel 3.1.2, vierde lid, aanhef en onder d, van de Hvv 2016.
Het betoog faalt.
Overtreders
7.    [appellanten] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college hen terecht heeft aangemerkt als overtreders van artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw 2014 en artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Zij voeren hiertoe aan dat [huurder] huurder en hoofdbewoner was van de woning. Zij hebben nooit iets gemerkt van de verhuur aan toeristen. Beiden verblijven ook vaak in het buitenland en [appellant B] deelt niet dezelfde voordeur of hetzelfde trappenhuis. Bovendien is het sociale contact tussen bewoners beperkt, hetgeen niet ongebruikelijk is in de hoofdstad. De kans is groot dat de woning werd verhuurd in vakantieperiodes en dat zowel [appellant A] als [appellant B] in het buitenland verbleven. Hoewel de woning volgens de rechtbank in een periode van minder dan een jaar tenminste 50 keer aan toeristen verhuurd moet zijn geweest, wordt hiermee niets gezegd over de duur van de verhuur. Dat kan dus ook 50 keer 1 nacht zijn geweest, aldus [appellanten].
7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:288), is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, doch aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt. De rechtbank heeft terecht verwezen naar jurisprudentie van de Afdeling waaruit volgt dat van de eigenaar van een pand die dat verhuurt, mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand dient de eigenaar aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand aldus werd gebruikt.
[appellanten] hebben niet aannemelijk gemaakt dat zij niet wisten en niet konden weten dat de woning in hun pand onrechtmatig werd gebruikt. Zoals de rechtbank heeft overwogen wonen [appellanten] direct onder en boven de woning en deelt [appellant A] de voordeur en het trappenhuis met de woning. Met de rechtbank acht de Afdeling het onder die omstandigheden niet aannemelijk dat zij niet hebben gemerkt dat er in een periode van minder dan een jaar regelmatig toeristen in de woning hebben verbleven. Het verschil tussen een zelden bewoonde woning en een woning die regelmatig door toeristen werd bewoond, moet voor de onder- en bovenburen merkbaar zijn geweest. Zoals de rechtbank heeft overwogen is niet aannemelijk dat [appellanten] niets hebben gemerkt van alle toeristen die met hun koffers de trap op- en afliepen. Eveneens acht de Afdeling het niet aannemelijk dat, al zou de woning steeds voor 1 nacht zijn verhuurd, [appellanten] al die keren zelf niet in het pand aanwezig waren. Dat [appellanten] weinig contact hebben met buurtbewoners doet er niet aan af dat het hen als eigenaren niettemin op had moeten vallen dat [huurder] zelf niet vaak in de woning aanwezig was. [appellanten] hebben in dit kader nog opgemerkt dat het getal van 50 keer verhuur een aanname is, die is gebaseerd op het aantal recensies van de verhuur en bovendien niets zegt over het aantal nachten dat de woning is verhuurd. Het aantal keer en het aantal nachten dat de woning is verhuurd kan volgens hen dus ook veel lager zijn. Volgens het college is deze extrapolatie op grond van algemene ervaring gerechtvaardigd. De Afdeling ziet geen aanleiding daaraan in dit geval te twijfelen. De rechtbank heeft derhalve terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college [appellanten] ten onrechte heeft aangemerkt als overtreders van artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw 2014 en artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
Het betoog faalt.
Boete
8.    [appellanten] betogen verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college terecht geen aanleiding heeft gezien de boete te matigen. Zij voeren hiertoe aan dat zij beiden een beperkte financiële draagkracht hebben. Zij verwijzen hiertoe naar hun verzamelinkomen, zoals dat volgens hen volgt uit de aanslagen inkomstenbelasting 2017, dat onderscheidenlijk € 2.506,00 en € 3.130,00 bedraagt. Bovendien is sprake van onterechte cumulatie van sancties en is ten onrechte aan allebei een boete opgelegd, aldus [appellanten].
8.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat geen sprake is van ongeoorloofde cumulatie van boetes. De boetes zijn opgelegd vanwege het zonder vergunning onttrekken van de woning. Deze overtreding is zowel door [appellant A] als [appellant B], als eigenaar van de woning, begaan. Omdat sprake is van verschillende overtreders, is geen sprake van cumulatie van sancties.
8.2.    De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat het college aan zowel [appellant A] als aan [appellant B] een boete heeft mogen opleggen. Hierbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat zij er zelf voor hebben gekozen het pand in gezamenlijke eigendom te houden. Dit betekent dat zij allebei de verantwoordelijkheden hebben die een eigenaar heeft, zoals vermeld onder 7.1.
8.3.    Ingevolge artikel 5:46, derde lid, van de Awb legt het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien om de boete te matigen. [appellanten] hebben weliswaar gesteld dat zij een beperkte draagkracht hebben, maar zij hebben hun inkomen en draagkracht niet gestaafd met bewijs. Het lag op hun weg om aannemelijk te maken dat het gelet op de hoogte van de boetes voor hen onevenredig bezwarend is de boetes te betalen. Het benoemen van hun verzamelinkomen voor de aanslagen inkomstenbelasting is daarvoor onvoldoende.
8.4.    Het betoog faalt.
Slotsom
9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Veenboer, griffier.
w.g. Van Ettekoven    w.g. Veenboer
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 september 2019
730.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:46
1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
4. Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
Huisvestingswet 2014
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
[…].
Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
AFDELING I ONTTREKKING WOONRUIMTE
Paragraaf 1 Werkingsgebied
Artikel 3.1.1
1. Als woonruimte behorend tot een gebouw als bedoeld in artikel 21 van de wet wordt aangewezen:
a. alle zelfstandige woonruimte met een met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens;
b. alle zelfstandige woonruimte tot en met 200 huurpunten;
c. alle zelfstandige woonruimte met meer dan 200 huurpunten;
d. alle onzelfstandige woonruimte tot 750 huurpunten.
2. Complexen opgenomen in bijlage 1 worden niet als woonruimte in de zin van artikel 2 van de wet aangewezen.
Artikel 3.1.2 Reikwijdte vergunningplicht
1. De in artikel 3.1.1 aangewezen woonruimten mogen niet zonder vergunning als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder d van de wet:
a. anders dan ten behoeve van bewoning of het gedeeltelijk gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning worden onttrokken; of
b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk met andere woonruimte worden samengevoegd, mits en zolang de bestemming tot bewoning overheersend blijft.
[…]
4. Voor het gedeeltelijk onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van bed & breakfast is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet noodzakelijk mitsen zolang:
a. de hoofdbewoner de woning als hoofdverblijf heeft en deze bewoner ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven;
b. de bestemming tot bewoning overheersend blijft;
c. aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend; en
d. de hoofdbewoner, voordat het gebruik ten behoeve van bed & breakfast start, het gebruik heeft gemeld bij burgemeester en wethouders.
Artikel 4.2.2 Bestuurlijke boete
1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8 en artikel 21 van de wet of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 van de wet.
2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
[…];
b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
[...].