ECLI:NL:RVS:2019:2877
Raad van State — Uitspraak 


201808623/1/A1.
Datum uitspraak: 4 september 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], beiden wonend te [woonplaats] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant])
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 14 september 2018 in zaak nr. 17/2921 in het geding tussen:
[partij]
en
het college van burgemeester en wethouders van Goirle.
Procesverloop
Bij besluit van 15 juni 2016 heeft het college van burgemeester en wethouders van Tilburg, thans gemeente Goirle (hierna beide: het college) [partij] onder aanzegging van bestuursdwang gelast om de in bijlage I bij het besluit vermelde bouwwerken, genummerd 1 tot en met 8, af te breken en te verwijderen van het perceel [locatie] te Goirle, thans kadastraal bekend gemeente Goirle, sectie A5068 en de aldaar aanwezige verharding te verwijderen voor zover die meer bedraagt dan 100 m².
Bij besluit van 6 maart 2017 heeft het college het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 september 2018 heeft de rechtbank het door [partij] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [partij] hoger beroep ingesteld. [appellant] heeft als rechtsopvolger onder bijzondere titel van [partij] de procedure voortgezet.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak, samen met zaak nr. 201808624/1/A1 ter zitting behandeld op 16 juli 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. [NAAM].J.H.M. Linssen, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door drs. M. van der Meer, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Op 22 mei 2013 heeft een grootschalige controle plaats gevonden in het gebied "Bakertand" voor een inventarisatie ten behoeve van het nieuwe ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bakertand Oost 2010". Bij deze controle hebben toezichthouders van de gemeente geconstateerd dat op het perceel meerdere bouwwerken zijn gebouwd zonder een daarvoor benodigde omgevingsververgunning. Het gaat om een kantine/werkplaats, een kippenhok, een stal met afdak, een voor bewoning ingerichte woonwagen, een opslag, (paarden)stal en een hondenhok. De opgelegde last strekt tot afbreken en verwijdering van deze bouwwerken, alsmede tot verwijdering van aanwezige verharding.
Niet in geschil is dat voor de gebouwde bouwwerken geen omgevingsvergunning is verleend en dat de bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan zijn, omdat de bouwwerken niet ten dienste staan van de op het perceel rustende agrarische bestemming. In geschil is evenmin dat het college bevoegd is om hiertegen handhavend op te treden.
[appellant] verzet zich tegen de opgelegde last tot verwijdering van de illegale bouwwerken, die volgens hem verspreid in de tijd vanaf 1998 zijn gebouwd ten behoeve van de toen op het perceel gevestigde paardenclub. Hij is van mening dat zich bijzondere omstandigheden voordoen waarin het college reden had moeten zien om af te zien van handhavend optreden.
De rechtbank heeft overwogen dat het college terecht geen bijzondere omstandigheden heeft gezien die nopen tot het afzien van handhaving.
Toezegging
2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college had behoren af te zien van handhavend optreden omdat van de zijde van het college gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat van handhavend optreden zou worden afgezien. [appellant] voert daartoe primair aan dat de destijds verantwoordelijk wethouder [persoon A] tijdens een inspraakavond in 1998 met [partij] over de zonder vergunning gebouwde bouwwerken op het perceel heeft gesproken en dat de wethouder bij die gelegenheid aan [partij] heeft toegezegd dat niet handhavend zou worden opgetreden tegen de aanwezige bebouwing. [appellant] heeft in hoger beroep een op 5 juli 2019 opgemaakte schriftelijke verklaring van [persoon A] overgelegd, waarin hij verklaart deze uitlatingen te hebben gedaan rond 1998.
2.1.    Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, dient degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren of andere overheidsfunctionarissen die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694. Daarvan is in dit geval niet gebleken.
In de bezwaarprocedure heeft [partij] aangevoerd dat toenmalig wethouder [persoon B] op een informatieavond van de gemeente Hilvarenbeek in 1999 heeft toegezegd dat, als het enigszins mogelijk is, illegale gebouwen gelegaliseerd worden. Ter onderbouwing hiervan heeft hij in bezwaar een door aanwezigen van die informatieavond ondertekende ongedateerde verklaring overgelegd, waarin zij bevestigen dat de wethouder deze toezegging heeft gedaan.
In de in hoger beroep overgelegde verklaring van 5 juli 2019 heeft [persoon A] te kennen gegeven dat hij tijdens een inspraakavond rond 1998 als wethouder van de gemeente Hilvarenbeek aan onder meer [partij] heeft toegezegd dat niet zou worden opgetreden tegen de op zijn perceel aanwezige zonder vergunning gebouwde bouwwerken.
Mede in het licht van de eerder in bezwaar overgelegde verklaring en de omstandigheid dat [persoon A] in de relevante periode na 1 januari 1997 geen wethouder van Hilvarenbeek was, zoals het college ter zitting van de Afdeling onweersproken heeft verklaard, heeft [partij] met overlegging van enkel de twintig jaar later op schrift gestelde verklaring van [persoon A] niet aannemelijk gemaakt dat en door wie een in rechte te honoreren toezegging is gedaan aan [partij].
Het betoog faalt in zoverre.
Handhavingsnota 2004
3.    [appellant] betoogt subsidiair dat de rechtbank heeft miskend dat op grond van de bij besluit van 8 juni 2004 door het college vastgestelde Handhavingsnota een beroep op het vertrouwensbeginsel moet worden gehonoreerd. Volgens [appellant] heeft de rechtbank een te restrictieve uitleg gegeven aan het zesde criterium van de Handhavingsnota door te overwegen dat aan ten minste drie van de daarin genoemde zes kenmerken moet zijn voldaan. Met verwijzing naar twee uitspraken van de Afdeling van 13 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ4017 en ECLI:NL:RVS:2013:BZ4015, voert hij aan dat een restrictieve uitleg niet aansluit bij hetgeen met het zesde criterium wordt beoogd, te weten voorkomen dat het college niet meer kan handhaven tegen illegale bebouwing waarvan het geen kennis had. Daarvan is volgens [appellant] in dit geval evident geen sprake, omdat het college in ieder geval al vanaf de uitgevoerde handhavingsacties in november 2000 op de hoogte was van de illegale bebouwing, zodat zonder meer is voldaan aan het zesde criterium dat het college redelijkerwijs minstens vijf jaar van de bebouwing op de hoogte had kunnen zijn.
Indien wordt geoordeeld dat de rechtbank een juiste uitleg heeft gegeven aan het zesde criterium van de Handhavingsnota, voert [appellant] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet is voldaan aan de hierin opgenomen kenmerken b en e. Volgens [appellant] moet kenmerk b niet letterlijk, maar naar de bedoeling ervan worden uitgelegd. Wat betreft kenmerk e wijst [appellant] er op dat het huisnummer voor het perceel ruimschoots voor het handhavingsbesluit is toegekend.
3.1.    Bij besluit van 8 juni 2004 heeft het college ter uitwerking van het bij besluit van 4 maart 2002 vastgestelde handhavingsbeleid voor het buitengebied de beleidsregel Handhavingsnota 2004 vastgesteld. In de Handhavingsnota zijn criteria opgenomen om te bepalen wanneer het belang van de eigenaar/gebruiker zwaarder weegt dan het algemeen belang bij handhaving van de wet. Vermeld is dat lange tijd van niet optreden onder omstandigheden kan leiden tot gedogen. Volgens de Handhavingsnota kan een vertrouwen dat de gemeente ten aanzien van illegale bouw niet meer handhavend zal optreden gehonoreerd worden als zich de volgende situatie voordoet:
1. het gaat om een illegale situatie die al meer dan 10 jaar bestaat (de bewijslast ligt bij de overtreder/eigenaar, hij moet immers aantonen dat bij hem verwachtingen zijn gewekt) en
2. de gemeente heeft al 10 jaar geen correspondentie gevoerd over de illegale situatie en
3. de bouw is constructief aanvaardbaar (wordt bepaald door de afdeling Handhaving) en
4. de bouw is niet in ernstige mate in strijd met redelijke eisen van welstand (de afdeling Handhaving bepaalt welke bouw eventueel in aanmerking komt voor die kwalificatie en legt de zaak dan voor aan de Welstandscommissie; de Welstandscommissie bepaalt of inderdaad sprake is van ernstige strijd met redelijke eisen van welstand; dit oordeel wordt dan overgenomen) en
5. de eigenaar/gebruiker heeft een duidelijk belang: het bouwwerk is permanent in gebruik en
6. de gemeente had redelijkerwijs al minstens 5 jaar van de situatie op de hoogte kunnen zijn doordat minstens 3 van de volgende 6 kenmerken aanwezig zijn:
a. zichtbaarheid vanaf de openbare weg;
b. aanduiding als 'bestaande situatie' op bouwtekening (eventueel op situatieschets op bouwtekening) waarvoor bouwvergunning is verleend;
c. aanduiding op plankaart als 'bestaande situatie' van bestemmingsplan (zonder dat het gebouwde een positieve bestemming heeft gekregen);
d. betaling van gemeentelijke Onroerend Zaak Belasting voor het illegaal gebouwde;
e. toekenning van een huisnummer aan het illegaal gebouwde;
f. in de milieubundel is de illegale bouwkundige situatie opgenomen.
Geen van deze 6 kenmerken zijn doorslaggevend voor een conclusie dat sprake is van een gerechtvaardigd vertrouwen dat gehonoreerd moet worden. De kenmerken duiden immers niet op een toezegging dat de gemeente nimmer zal optreden regen de illegale situatie.
In de handhavingsnota is verder vermeld dat gesteld kan worden dat bij de belangenafweging het belang van de eigenaar/gebruiker zwaarder weegt dan het belang van de handhaving van wetgeving wanneer aan deze criteria voldaan wordt. Dan kan het college besluiten om de illegale situatie verder te gedogen.
3.2.    Niet in geschil is dat wordt voldaan aan de eerste vijf criteria van de Handhavingsnota. In geschil is of wordt voldaan aan het zesde criterium, waarin is bepaald dat sprake dient te zijn van de situatie dat het college redelijkerwijs al minstens vijf jaar van de situatie op de hoogte had kunnen zijn doordat aan drie van de zes vermelde kenmerken is voldaan. Met de criteria in de Handhavingsnota is beoogd om op objectief meetbare wijze te kunnen vaststellen wanneer een uitzondering op de algemene beginselplicht tot handhaving kan worden gemaakt. Ter zitting van de Afdeling heeft het college toegelicht dat volgens het zesde criterium pas kan worden aangenomen dat de organisatie op de hoogte had moeten zijn van de illegale situatie als zich een cumulatie van meerdere factoren voordoet.
3.3.    Uit de door het college overgelegde nadere stukken blijkt dat het college in het kader van het Projekt Handhaving Buitengebied tijdens een handhavingsactie op 23 en 24 november 2000 de op het perceel aanwezige bebouwing heeft geïnventariseerd en in beeld heeft gebracht. Voorts blijkt uit de stukken dat [partij] in 2004 een ontwerpbouwplan voor het bouwen van een veldschuur, paardenstal en een kantine met zadelopslag bij het college heeft ingediend, dat was voorzien van bouwtekeningen en een toelichting dat het om reeds gerealiseerde bouwwerken op het perceel gaat. Hieruit moet worden afgeleid dat de met handhaving en vergunningverlening belaste afdelingen van de gemeente minstens vijf jaar op de hoogte waren van de illegale bebouwing op het perceel. Nu vast staat dat de voor handhaving verantwoordelijke afdeling van de gemeente op de hoogte was van de illegale bebouwing op het perceel, is gelet op de strekking van het zesde criterium niet in te zien dat in aanvulling daarop ook minstens drie kenmerken aanwezig moeten zijn om aan dit criterium te voldoen. Ook zonder aanwezigheid van de kenmerken is aan het zesde criterium voldaan.
Dat ook aan het zesde criterium is voldaan, betekent in dit geval evenwel niet dat het college volgens de Handhavingsnota gehouden is om de illegale bouwwerken te gedogen. Uit de handhavingsnota volgt niet dat het college de illegale situatie zonder meer dient te gedogen indien aan de zes gestelde criteria wordt voldaan. Gedogen kan volgens de Handhavingsnota aan de orde zijn als door de lange duur van niet optreden bij de burger de verwachting is gewekt dat de gemeente niet zou optreden tegen de illegale situatie. Daarvan is geen sprake. Gelet op de signalen die [partij] van de zijde van het gemeentebestuur heeft gekregen, had [partij] er redelijkerwijs rekening mee moeten houden dat het college alsnog tot handhaving zou kunnen overgaan. Van belang daarbij is de aan [partij] gerichte brief van het college van 2 september 2004, waarin het hem naar aanleiding van het hiervoor reeds vermelde ontwerpbouwplan heeft laten weten dat de desbetreffende bebouwing in strijd met het bestemmingsplan is en dat hiervoor geen vrijstelling kan worden verleend. In de brief is ook vermeld dat het college [partij] te zijner tijd zal informeren of en op welke wijze het college het gebruik van het perceel in overeenstemming zal laten brengen met de geldende planvoorschriften. Bij het besluit van 16 april 2012 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Bakertand Oost 2010" zijn de bestaande bouwwerken op het perceel vervolgens niet gelegaliseerd. [partij] is niet opgekomen in de bestemmingsplanprocedure. Met de vaststelling van het bestemmingsplan was voor [partij] duidelijk geworden dat de gemeenteraad de bestaande situatie op het perceel planologisch niet aanvaardbaar achtte. [partij] heeft niet aangevoerd dat er na vaststelling van het bestemmingsplan aanwijzingen waren op grond waarvan hij kon aannemen dat de illegale bouwwerken op zijn perceel in weerwil van dit nieuwe bestemmingsplan ongemoeid zouden worden gelaten.
Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, heeft de rechtbank, zij het op andere gronden, terecht overwogen dat het college het beroep op een gerechtvaardigd vertrouwen op grond van de Handhavingsnota 2004 terecht niet heeft gehonoreerd.
Aan bespreking van het door [appellant] aangevoerde betoog dat wel is voldaan aan de bij het zesde criterium behorende kenmerken b en e, wordt niet meer toegekomen.
Het betoog faalt.
4.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
w.g. Jurgens    w.g. Deen
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 september 2019
604.