ECLI:NL:RVS:2019:2825
Raad van State — Uitspraak 


201809433/1/A1.
Datum uitspraak: 21 augustus 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd in [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 15 oktober 2018 in zaak nr. 18/660 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Horst aan de Maas.
Procesverloop
Bij besluit van 5 september 2017 heeft het college onder meer geweigerd om aan [appellante] een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een supermarkt en het wijzigen van de in- en uitrit op het perceel aan de [locatie] in Hegelsom (hierna: het perceel).
Bij besluit van 23 februari 2018 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 5 september 2017 onder aanvulling van de motivering ervan in stand gelaten.
Bij uitspraak van 15 oktober 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college en [belanghebbende] en anderen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 juli 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J.A. Mohuddy, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.H.P. Bullens, advocaat [NAAM], en mr. S. Philipsen, zijn verschenen. Verder zijn ter zitting [belanghebbende] en anderen, vertegenwoordigd door mr. M.B.Ph. Geeraedts en mr. F. Khalil, beiden advocaat [NAAM]n Bosch, gehoord.
Overwegingen
1.    De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2.    [appellante] heeft een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) gevraagd voor het bouwen van een supermarkt en het wijzigen van de bestaande in- en uitritten op het perceel. Bij besluit van 5 september 2017, gehandhaafd bij besluit van 23 februari 2018, heeft het college geweigerd de gevraagde vergunning te verlenen, omdat naar zijn oordeel het bouwplan in strijd is met artikel 2.5.30 van de Bouwverordening Horst aan de Maas (hierna: de bouwverordening) en de bouw van een supermarkt op het perceel in strijd is met het destijds geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2009 deel 2" (hierna: het bestemmingsplan).
3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college heeft mogen weigeren om de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Volgens de rechtbank is [appellante] niet opgekomen tegen het standpunt van het college dat het bouwplan in strijd is met de bouwverordening. Er is daarom vast komen te staan dat er een weigeringsgrond als bedoeld in artikel 2.10 van de Wabo is. Het college moest reeds daarom de vergunning weigeren, aldus de rechtbank. Om die reden is het volgens de rechtbank niet nodig om te beoordelen of het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Aangezien [appellante] geen belang heeft bij een omgevingsvergunning voor het wijzigen van een in- en uitrit van het perceel als de supermarkt niet mag worden gebouwd, heeft het college naar het oordeel van de rechtbank ook mogen weigeren om deze omgevingsvergunning te verlenen.
4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de gevraagde omgevingsvergunning van rechtswege is gegeven. Zij voert aan dat de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing was omdat het bouwplan in overeenstemming is met het bestemmingsplan en dat het college het besluit op de aanvraag om de omgevingsvergunning te laat heeft genomen.
4.1.    [appellante] heeft deze grond voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Omdat echter het antwoord op de vraag of een vergunning van rechtswege is verleend, bepalend is voor de bevoegdheid van het college om de gevraagde omgevingsvergunning te mogen weigeren, zal de Afdeling toch op deze grond ingaan.
Een omgevingsvergunning is op grond van artikel 3.9, derde lid, van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 4:20b, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), van rechtswege verleend, indien de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is en het bestuursorgaan niet binnen de wettelijk gestelde termijn een besluit op de aanvraag heeft genomen. De Afdeling ziet aanleiding om eerst de vraag te beantwoorden of het college binnen de voor de reguliere voorbereidingsprocedure geldende beslistermijn een besluit heeft genomen. Als dat het geval is, is de gevraagde omgevingsvergunning niet van rechtswege verleend, ongeacht de omstandigheid of het bouwen van een supermarkt in overeenstemming is met het bestemmingsplan.
4.2.    Ingevolge artikel 3.9, eerste lid, van de Wabo beslist het bevoegd gezag op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag. Die beslistermijn wordt overeenkomstig artikel 4:15, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb opgeschort gedurende de periode dat het bevoegd gezag om aanvulling van de aanvraag heeft verzocht en die opschorting loopt door tot de dag waarop de aanvraag is aangevuld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. Ingevolge artikel 3.9,  tweede lid, van de Wabo kan het bevoegd gezag de in het eerste lid bedoelde termijn eenmaal met ten hoogste zes weken verlengen. Dit kan alleen binnen de in het eerste lid van dat artikel bedoelde termijn. Anders dan [appellante] aanvoert, betekent dat niet dat die beslistermijn alleen verlengd kan worden binnen acht weken na indiening van de aanvraag, maar wel dat die verlenging plaats moet vinden binnen de voor het college geldende beslistermijn. Dit betekent dat daarbij ook rekening wordt gehouden met een eventuele opschorting van de termijn om te beslissen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:812). Dat de wetgever in artikel 3.9, tweede lid, van de Wabo niet expliciet heeft verwezen naar artikel 4:15 van de Awb, betekent niet dat een eventuele opschorting geen rol speelt bij het bepalen van de beslistermijn. De Afdeling volgt [appellante] dan ook niet in haar betoog dat een eventuele opschorting niet van belang is omdat anders de in artikel 3.9, tweede lid, opgenomen zin "Het maakt zijn besluit daartoe bekend binnen de eerstbedoelde termijn." zinledig zou zijn. Met deze zin wordt  verduidelijkt dat een eenmaal verstreken beslistermijn, inclusief een opschorting ervan, niet naderhand nog met terugwerkende kracht kan worden verlengd.
4.3.    De beslistermijn van acht weken is ingegaan op 25 mei 2017, de dag na ontvangst van de aanvraag op 24 mei 2017. De oorspronkelijke beslistermijn liep daarom tot en met 19 juli 2017. Deze termijn is overeenkomstig artikel 4:15, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb opgeschort met ingang van de dag na die waarop het college [appellante] krachtens artikel 4:5 van de Awb heeft uitgenodigd de aanvraag aan te vullen. De betreffende brief is gedateerd op 4 juli 2017 en er staat een stempel op met als datum 6 juli 2017. Omdat tussen partijen in geschil is welke van deze twee data de verzenddatum is en dit voor de Afdeling niet duidelijk is, ziet de Afdeling aanleiding om uit te gaan van de voor [appellante] meest gunstige verzenddatum, namelijk 6 juli 2017. Dit maakt, zoals hieronder zal blijken, geen verschil voor het antwoord op de vraag of het college binnen de beslistermijn een besluit heeft genomen. Het voorgaande leidt ertoe dat de termijn is opgeschort geweest vanaf 7 juli 2017. Op 13 juli 2017 heeft [appellante] de aanvraag aangevuld. Op grond van artikel 4:15, eerste lid, onder a, van de Awb is de beslistermijn op die dag weer gaan lopen. Die termijn is aldus zes dagen opgeschort geweest en liep daardoor door tot en met 25 juli 2017.
Op 24 juli 2017 is de beslistermijn op grond van artikel 3.9, tweede lid, van de Wabo met zes weken verlengd tot en met 5 september 2017. Vervolgens is op 8 augustus 2017 opnieuw door het college aan [appellante] verzocht om de aanvraag aan te vullen. Op 21 augustus 2017 heeft zij daaraan gehoor gegeven. Dit betekent dat de termijn opnieuw opgeschort is geweest, ditmaal voor twaalf dagen. Anders dan [appellante] heeft aangevoerd, bestaat er geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet om deze laatste aanvulling heeft kunnen verzoeken. Het college heeft verzocht om een nadere onderbouwing van het soort detailhandel dat [appellante] op het perceel wil exploiteren, opdat aldus beoordeeld kon worden of wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid. Aangezien het bouwplan mogelijkerwijs zou kunnen voorzien in minder parkeerplaatsen dan voor de aan de orde zijnde soort(en) detailhandel nodig is, was de gevraagde nadere precisering noodzakelijk om de aanvraag te kunnen beoordelen.
Rekening houdende met de twee opschortingen en de verlenging van zes weken, liep de beslistermijn aldus door tot en met 17 september 2017. Het besluit op de aanvraag is genomen op 5 september 2017 en verzonden op 7 september 2017. Dit betekent dat het besluit binnen de beslistermijn is genomen. Dit is ook het geval indien ervan moet worden uitgegaan dat het eerste verzoek om aanvulling van de aanvraag zou zijn verzonden op 4 juli 2017 in plaats van 6 juli 2017, want dan zou de beslistermijn zijn doorgelopen tot en met 19 september 2017.
4.4.    Aangezien het college binnen de voor de reguliere voorbereidingsprocedure geldende beslistermijn een besluit op de aanvraag heeft genomen, is reeds daarom geen omgevingsvergunning van rechtswege verleend.
4.5.    Het betoog faalt.
5.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet had mogen weigeren om de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen. Zij voert aan dat het bouwplan niet in strijd is met het bestemmingsplan en ook niet met artikel 2.5.30 van de bouwverordening. De rechtbank heeft volgens haar niet onderkend dat haar betoog tegen de geweigerde omgevingsvergunning voor het wijzigen van een in- en uitrit ook gericht was tegen de vermeende strijd met de bouwverordening, omdat aan deze weigering dezelfde motivering ten grondslag is gelegd als aan het standpunt dat het bouwplan in strijd is met artikel 2.5.30 van de bouwverordening.
5.1.    Een omgevingsvergunning voor bouwen moet worden geweigerd als wordt voldaan aan ten minste één van de weigeringsgronden als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo. Het college heeft aan het besluit op bezwaar van 23 februari 2018 ten grondslag gelegd dat zich twee weigeringsgronden voordoen, namelijk strijd met de bouwverordening en strijd met het bestemmingsplan.
5.2.    In het besluit van 5 september 2017, zoals gehandhaafd bij het besluit op bezwaar, staat dat het college zich om meerdere redenen op het standpunt stelt dat het bouwplan in strijd is met artikel 2.5.30 van de bouwverordening. Aangezien de in- en uitritvergunning niet wordt verleend, acht het college niet aannemelijk dat de laad- en losplaats en het parkeerterrein voldoende toegankelijk zullen zijn. In zoverre is aan de weigering om een omgevingsvergunning voor bouwen te verlenen vanwege strijd met de bouwverordening dezelfde motivering ten grondslag gelegd als aan de weigering een omgevingsvergunning te verlenen voor het wijzigen van een in- en uitrit. Het college heeft echter daarnaast aan het besluit ten grondslag gelegd het standpunt dat niet aannemelijk is dat wordt voorzien in voldoende laad- en losruimte op het terrein, omdat niet is gebleken dat aldaar voldoende manoeuvreerruimte voor vrachtwagens aanwezig is. Dit standpunt houdt geen verband met de geweigerde omgevingsvergunning voor het wijzigen van de in- en uitrit en hiertegen is [appellante] dan ook in ieder geval niet opgekomen. Ook als het betoog van [appellante] dat de omgevingsvergunning voor het wijzigen van een in- en uitrit ten onrechte is geweigerd, door de rechtbank had moeten worden aangemerkt als mede gericht tegen het standpunt van het college dat sprake is van strijd met artikel 2.5.30 van de bouwverordening, daargelaten of dat zo is, dan staat nog steeds in rechte vast dat het bouwplan met dit artikel in strijd is vanwege een omstandigheid die met de geweigerde omgevingsvergunning voor het wijzigen van een in- en uitrit niets van doen heeft. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat het college reeds vanwege de strijdigheid van het bouwplan met de bouwverordening de gevraagde omgevingsvergunning heeft mogen weigeren. Of het bouwplan al dan niet in strijd is met het bestemmingsplan, maakt voor die conclusie dan verder ook niet uit.
Het betoog faalt.
6.    Gelet op hetgeen onder 4.4 en 5.2 is overwogen, is voor beantwoording van de vraag of de gevraagde omgevingsvergunning van rechtswege is verleend en of het college heeft mogen weigeren om deze omgevingsvergunning te verlenen, niet van belang of het bouwplan al dan niet in strijd is met het bestemmingsplan. Anders dan [appellante] aanvoert, is dit ook niet relevant met het oog op de beoordeling van een in te dienen nieuwe aanvraag om een omgevingsvergunning, omdat ter plaatse van het perceel inmiddels een nieuw bestemmingsplan geldt. De Afdeling komt reeds daarom niet toe aan beantwoording van de vraag of het college zich al dan niet terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan.
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. H. Bolt, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
w.g. Polak
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2019
374-811.
Bijlage
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, luidt:
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
Artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, luidt:
Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om een uitweg te maken, te hebben of te veranderen of het gebruik daarvan te veranderen.
Artikel 2.10, eerste lid, luidt:
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
[…]
b. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden     het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken     dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking     heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de     bouwverordening […];
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan […];
[…].
Artikel 3.9 luidt:
1. Het bevoegd gezag beslist op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag. […]
2. Het bevoegd gezag kan de in het eerste lid bedoelde termijn eenmaal met ten hoogste zes weken verlengen. Het maakt zijn besluit daartoe bekend binnen de eerstbedoelde termijn. […]
3.  Paragraaf. 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht is, met uitzondering van de artikelen 4:20b, derde lid, en 4:20f, van toepassing op de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag. […]
[…]
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:5, eerste lid, luidt:
Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:
a. de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift     voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of
b. de aanvraag geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van     artikel 2:15, of
c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de     beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de     beschikking,
mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
Artikel 4:15, eerste lid, aanhef en onder a, luidt:
De termijn voor het geven van een beschikking wordt opgeschort met ingang van de dag na die waarop het bestuursorgaan de aanvrager krachtens artikel 4:5 uitnodigt de aanvraag aan te vullen, tot de dag waarop de aanvraag is aangevuld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.
Artikel 4:20b, eerste lid, luidt:
Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven.
Bouwverordening Horst aan de Maas 2012
Artikel 2.5.30, derde lid, luidt:
Indien de bestemming van een gebouw aanleiding geeft tot een te verwachten behoefte aan ruimte voor het laden of lossen van goederen, moet in deze behoefte in voldoende mate zijn voorzien aan, in of onder dat gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort.