ECLI:NL:RVS:2019:2455
Raad van State — Uitspraak 


201807148/1/A3.
Datum uitspraak: 17 juli 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Haarlem,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 19 juli 2018 in zaak nr. 16/2696 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Defensie.
Procesverloop
Bij besluit van 13 november 2015 heeft de minister de ten behoeve van [appellant] afgegeven verklaring van geen bezwaar ingetrokken.
Bij besluit van 19 mei 2016 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij tussenuitspraak van 13 december 2017 heeft de rechtbank de minister in de gelegenheid gesteld het in die tussenuitspraak geconstateerde gebrek te herstellen. De tussenuitspraak is aangehecht.
Bij brief van 23 januari 2018 heeft de minister het besluit van 19 mei 2016 van een nadere motivering voorzien.
Bij uitspraak van 19 juli 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] ingestelde beroep tegen het besluit van 19 mei 2016 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, en bepaald dat de rechtsgevolgen daarvan geheel in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraken heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 mei 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. M.P.K. Ruperti, advocaat [NAAM], en de minister, vertegenwoordigd door mr. L. Beening en mr. L.D. de Groot, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] was ten tijde van het besluit van 13 november 2015 werkzaam als militair ambtenaar bij Defensie. [appellant] beschikte over een verklaring van geen bezwaar voor een vertrouwensfunctie op veiligheidsniveau B. Ten tijde van de besluitvorming oefende [appellant] de functie van groepscommandant uit.
1.1.    Uit hernieuwd veiligheidsonderzoek is het volgende gebleken. [appellant] is wegens rijden onder invloed bij strafbeschikking van 28 januari 2011 veroordeeld tot een boete van € 600,00, subsidiair 13 dagen hechtenis en zes maanden ontzegging van zijn rijbevoegdheid, waarvan twee maanden voorwaardelijk met een proeftijd van twee jaren. Bij uitspraak van 30 januari 2014 is [appellant] wegens het verlaten van de plaats na aanrijding waarbij materiele schade aan een ander het gevolg is geweest en het besturen van een voertuig zonder rijbewijs veroordeeld tot 80 uur werkstraf subsidiair 40 dagen hechtenis, een boete van € 1000,00 subsidiair 20 dagen hechtenis en een jaar ontzegging van de rijbevoegdheid waarvan zes maanden voorwaardelijk met een proeftijd van drie jaren. Deze strafbare feiten heeft [appellant] op 31 augustus 2012 gepleegd. Toen gold nog een proeftijd die bij strafbeschikking van 28 januari 2011 aan [appellant] is opgelegd.
Vervolgens heeft de minister op grond van artikel 10 van de Wet veiligheidsonderzoeken (hierna: de Wvo) de verklaring van geen bezwaar ingetrokken. [appellant] kan zich hierin niet vinden.
Tussen- en einduitspraak van de rechtbank
2.    De rechtbank heeft in de tussenuitspraak geoordeeld dat het beroep van [appellant] op het vertrouwensbeginsel niet slaagt, omdat niet namens of door de minister toezeggingen zijn gedaan dat zijn veroordeling niet zal leiden tot het intrekken van de verklaring van geen bezwaar. Verder heeft de rechtbank aanleiding gezien om met toepassing van artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht een bestuurlijke lus toe te passen. Volgens de rechtbank heeft de minister het besluit van 19 mei 2016 onvoldoende gemotiveerd, omdat hij onvoldoende rekening heeft gehouden met de zienswijze van de commandant van [appellant] van 16 juni 2015.
2.1.    In de einduitspraak heeft de rechtbank overwogen dat de minister met de brief van 23 januari 2018 de zienswijze van de commandant kenbaar heeft betrokken in zijn afweging. De minister heeft zich gemotiveerd en in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de door [appellant] gepleegde strafbare feiten, anders dan zijn commandant stelt, wel dusdanig ernstig zijn dat er onvoldoende waarborgen zijn dat [appellant] de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten onder alle omstandigheden getrouwelijk zal volbrengen. Gelet op de aanvullende motivering die de minister bij brief van 23 januari 2018 heeft gegeven, kan de intrekking van de verklaring van geen bezwaar in stand blijven, aldus de rechtbank.
Hogerberoepsgronden
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister heeft mogen overgaan tot het intrekken van zijn verklaring van geen bezwaar.
Hij voert aan dat de rechtbank aan de zienswijze van de commandant een zwaarder gewicht had moeten toekennen dan aan zijn veroordeling voor de door hem gepleegde strafbare feiten. Een commandant kan volgens [appellant] als direct leidinggevende over de gehele terugkijktermijn van acht jaar beoordelen of hij zijn vertrouwensfunctie nog kan uitoefenen.  [appellant] stelt dat de rechtbank heeft miskend dat de commandant zich niet alleen heeft uitgelaten over zijn goede functioneren en dat de zienswijze van zijn commandant niet alleen in het kader van een rechtspositionele aangelegenheid moet worden beschouwd. De rechtbank heeft volgens [appellant] in haar uitspraken ook onvoldoende betrokken dat hij ten tijde van het besluit van 19 mei 2016 gedurende de terugkijktermijn van acht jaar van onbesproken gedrag is geweest en dat hij over een langere periode er blijk van heeft gegeven dat hij de uit zijn vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten zal volbrengen. Daarnaast stelt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat de intrekking van zijn verklaring van geen bezwaar is gebaseerd op één geïsoleerd incident buiten diensttijd. Tot slot voert [appellant] aan dat de rechtbank ten onrechte zijn beroep op het vertrouwensbeginsel niet heeft gehonoreerd.
Wettelijk kader
4.    Artikel 10, eerste lid, van de Wvo luidt: "Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties is bevoegd tot het intrekken van de verklaring, indien hem blijkt dat onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat de betrokkene onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen of indien een nieuw veiligheidsonderzoek onvoldoende gegevens heeft kunnen opleveren om vast te stellen dat voldoende waarborgen aanwezig zijn."
Artikel 2 van de Beleidsregel veiligheidsonderzoeken Defensie luidde ten tijde van belang:
"1. Het […] intrekken van een verklaring als bedoeld in artikel 10 van de wet vindt in de regel plaats indien het naar betrokkene ingestelde veiligheidsonderzoek gegevens heeft opgeleverd betreffende het feit dat betrokkene is veroordeeld voor het plegen van, dan wel deelnemen aan, dan wel een transactie heeft aanvaard dan wel jegens hem/haar een strafbeschikking is opgelegd voor:
[…]
3.  Bij de beoordeling van de in het eerste lid genoemde strafbare feiten wordt rekening gehouden met:
a. de aard van het gegeven;
b. de pleegdatum van het strafbare feit;
c. de zwaarte van de opgelegde straf of maatregel;
d. de leeftijd van betrokkene ten tijde van de pleegdatum van het strafbare feit.
4. Indien het ingestelde veiligheidsonderzoek andere justitiële gegevens van betrokkene heeft opgeleverd dan genoemd in het eerste lid, wordt bij de beoordeling of een verklaring moet worden geweigerd of ingetrokken rekening gehouden met:
a. de in het derde lid genoemde factoren;
b. de relatie van de justitiële en strafvorderlijke gegevens tot de specifieke (te vervullen) vertrouwensfunctie(s);
c. de zienswijze van de commandant, in het geval betrokkene reeds een functie bij het Ministerie van Defensie vervult.
[…]"
Beoordeling
5.    Anders dan [appellant] betoogt, heeft de rechtbank in de tussenuitspraak overwogen dat de minister niet kan worden gevolgd in zijn standpunt dat de zienswijze van de commandant slechts een rechtspositionele aangelegenheid is. De rechtbank heeft immers overwogen dat de minister rekening had moeten houden met de zienswijze van de commandant, dat de minister daarom het besluit van 19 mei 2016 in zoverre onvoldoende heeft gemotiveerd en de minister de gelegenheid geboden om dit gebrek te herstellen. Van die gelegenheid heeft de minister met de brief van 23 januari 2018 gebruik gemaakt. Gelet hierop berust het betoog van [appellant] op een onjuiste lezing van de tussen- en einduitspraak van de rechtbank.
Het betoog slaagt niet.
5.1.    De minister heeft zich in het besluit van 19 mei 2016, aangevuld met de brief van 23 januari 2018, op het standpunt gesteld dat er onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat [appellant] onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen en dat de zienswijze van de commandant daaraan niet afdoet, gelet op het navolgende.
5.2.    De zienswijze van de commandant gaat voornamelijk over het beroepsmatig functioneren van [appellant] en de waardering voor hem als persoon en collega. Dat betekent niet dat er geen veiligheidsrisico is, zoals is vastgesteld. Daarbij is van belang dat [appellant], gelet op de zienswijze van de commandant, ook in de periode voor de op 31 augustus 2012 gepleegde strafbare feiten goed functioneerde, maar desondanks deze strafbare feiten heeft gepleegd. Deze strafbare feiten moeten volgens de minister als ernstig worden aangemerkt. Daarnaast wijst de minister erop dat van een groepscommandant, gelet op de opleidingstaken en verantwoordelijkheden die bij deze functie passen, mag worden verwacht dat hij de regels naleeft. [appellant] heeft een misdrijf gepleegd, terwijl aan hem een proeftijd was opgelegd wegens een eerder gepleegd verkeersdelict. [appellant] heeft dus meer dan eens de regels niet nageleefd, wat onverenigbaar is met het vervullen van een vertrouwensfunctie als groepscommandant. Dat [appellant] niet de functie van chauffeur uitoefende, maakt de door hem gepleegde strafbare feiten dan ook niet minder ernstig. Op dit punt wordt ook van inzicht verschild met de commandant, aldus de minister.
5.3.    Verder stelt de minister dat hij, anders dan de commandant, er wel van overtuigd is dat [appellant] heeft gemerkt dat hij op 31 augustus 2012 een motorrijder heeft aangereden. In de eerste plaats is van doorslaggevende betekenis dat de strafrechter wettig en overtuigend bewezen heeft geacht dat [appellant] is doorgereden na een aanrijding. De strafrechter heeft daarbij meegenomen dat er een heldere aangifte voorhanden was die steun vond in ander bewijs, namelijk het verkeersongevallenanalyse-rapport. Volgens de strafrechter had [appellant] daarnaast, gezien de schade aan de betreffende voertuigen, moeten merken dat hij het slachtoffer had aangereden. De minister heeft ter zitting bij de Afdeling toegelicht dat in de zienswijze van de commandant wordt uitgegaan van een ander feitenrelaas en dat hij daaruit heeft geconcludeerd dat [appellant] niet de waarheid heeft gesproken tegenover de commandant.
5.4.    Ook wegen de omstandigheden waaronder [appellant] de strafbare feiten op 31 augustus 2012 heeft gepleegd zwaar. Ten eerste is [appellant] eerder veroordeeld voor rijden onder invloed. Ten tweede heeft [appellant] bewust een door de militaire politierechter opgelegde maatregel genegeerd. Dit strookt niet met de integriteit die van een vertrouwensfunctionaris mag worden verwacht. Een militair moet zich bewust zijn van zijn verantwoordelijkheid voor zijn houding, voorkomen en gedrag. Dat [appellant] is gaan rijden zonder rijbewijs en is doorgereden na een aanrijding is op geen enkele wijze in overeenstemming te brengen met het gedrag dat van een militair mag worden verwacht. Juist van een militair wordt verwacht dat hij na een aanrijding zijn verantwoordelijkheid neemt, stopt en hulp biedt aan eventuele slachtoffers, aldus de minister.
5.5.    De minister heeft ter zitting bij de Afdeling benadrukt dat het handelen van [appellant] niet integer is geweest en dat het aan voldoende plichtsbesef ontbrak. Voor de minister weegt zwaar dat [appellant] meer dan eens niet de regels heeft nageleefd, dat hij geen hulp heeft verleend nadat hij een motorrijder had aangereden, terwijl dit bij uitstek van een militair mag worden verwacht, en dat hij niet de waarheid over de toedracht van de aanrijding heeft gesproken tegenover zijn commandant.
5.6.    Gelet op de onder 5.1. tot en met 5.5. weergegeven motivering van de minister, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de minister rekening heeft gehouden met de zienswijze van de commandant. Verder volgt hieruit dat de minister, zoals ook de rechtbank heeft overwogen, deugdelijk heeft gemotiveerd dat er onvoldoende waarborgen aanwezig zijn dat [appellant] onder alle omstandigheden de uit de vertrouwensfunctie voortvloeiende plichten getrouwelijk zal volbrengen. Dat de commandant meer of beter dan de minister in staat is om te beoordelen of iemand zijn vertrouwensfunctie kan volbrengen, wat daar ook van zij, doet er niet aan af dat het volgens artikel 10 van de Wvo aan de minister is om dat te beoordelen. Verder kan [appellant] niet worden gevolgd in zijn stelling dat de strafbare feiten die hij op 31 augustus 2012 heeft gepleegd een geïsoleerd incident zijn. [appellant] was immers eerder veroordeeld voor het rijden onder invloed. Evenmin kan [appellant], daargelaten dat hij dit eerst in hoger beroep aanvoert, worden gevolgd in zijn standpunt dat hij ten tijde van het besluit van 19 mei 2016 gedurende acht jaar veelal van onbesproken gedrag is geweest. Tussen het door [appellant] op 31 augustus 2012 gepleegde strafbare feit en het besluit van 19 mei 2016 zit slechts drie jaar en negen maanden.
Het betoog slaagt niet.
5.7.    Verder heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het beroep van [appellant] op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 30 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:860) volgt dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig is dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Zoals de rechtbank onbestreden uiteen heeft gezet, heeft de minister dergelijke toezeggingen niet gedaan.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
6.    De minister heeft mogen overgaan tot het intrekken van de aan [appellant] verleende verklaring van geen bezwaar.
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraken moeten worden bevestigd, voor zover aangevallen.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraken van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.J.L. Crombach, griffier.
w.g. Sevenster    w.g. Crombach
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2019
689.