ECLI:NL:RVS:2019:3047
Raad van State — Uitspraak 


201808692/1/A3.
Datum uitspraak: 4 september 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 17 september 2018 in zaak nr. 17/4004 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Buitenlandse Zaken.
Procesverloop
Bij besluit van 27 april 2017 heeft de minister een verzoek van [appellant] om hem op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) en de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: de Wbp) informatie te verstrekken, deels afgewezen.
Bij besluit van 10 oktober 2017 heeft de minister naar aanleiding van het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar enige alsnog aangetroffen documenten met toepassing van de Wob deels openbaar gemaakt, en het besluit van 27 april 2017 voor het overige gehandhaafd.
Bij uitspraak van 17 september 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Stichting Free Press Unlimited (hierna: FPU) heeft, als derdebelanghebbende, een schriftelijke reactie ingediend.
[appellant] en FPU hebben de Afdeling toestemming verleend, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juni 2019, waar [appellant], en de minister, vertegenwoordigd door mr. D.N. Stolwijk, zijn verschenen. Tevens is FPU, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. E. Bakhuis, advocaat [NAAM], ter zitting gehoord.
Overwegingen
Juridisch toetsingskader
1.    Het juridisch toetsingskader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2.    De Afdeling gaat uit van de volgende feiten.
FPU, althans haar rechtsvoorganger Press Now, is een Nederlandse non-gouvernementele organisatie die zich ten doel stelt de vrije nieuwsvoorziening in ontwikkelingslanden te bevorderen. In dat kader heeft zij in 2008 Radio Dabanga opgericht. Dit radiostation verzorgt uitzendingen vanuit Nederland, gericht op Soedan.
Op 31 oktober 2010 heeft de inlichtingen- en veiligheidsdienst van de Soedanese regering een inval gedaan in het kantoor van Human Rights and Advocacy Network for Democracy (hierna: HAND) in Khartoum.
De inval heeft geleid tot de arrestatie van diverse personen, die vervolgens zijn aangeklaagd wegens misdrijven tegen de Staat.
[appellant], die op dat moment radioreportages voor Radio Dabanga maakte, is na de inval naar Nederland gekomen.
3.    [appellant] heeft met een beroep op de Wob verzocht om verstrekking van de volgende stukken.
1. afschrift uit het visumsysteem, waaruit blijkt van de omstandigheden en de aanleiding tot het verlenen van het visum met nummer 010506238 op 31 januari 2011 door de Nederlandse ambassade te Caïro aan [appellant] en alle gegevens die betrekking hebben op de visumaanvraag van 19 januari 2011. [appellant] heeft in dit verband ook een beroep op artikel 35 van de Wbp gedaan;
2. alle berichten van de Nederlandse ambassade te Khartoum over de inval op 31 oktober 2010;
3. afschrift van een verzoek van de Soedanese overheid tot het stopzetten van Radio Dabanga;
4. afschrift van alle correspondentie tussen FPU, het Ministerie van Buitenlandse Zaken en de ambassades in Soedan, Egypte en Oeganda in het tijdvak oktober 2010 tot en met februari 2011 over de na de inval op 31 oktober 2010 gearresteerde en gevluchte journalisten;
5. overzicht van de in 2010 en 2011 aan Radio Dabanga verstrekte subsidie;
6. verklaringen en/of ambtsberichten van het Ministerie van Buitenlandse Zaken over de inval op 31 oktober 2010.
De minister heeft, voor zover thans van belang, het verzoek om verstrekking van de onder punt 2 tot en met 6 vermelde stukken geheel of gedeeltelijk afgewezen op grond van de weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, en artikel 11, eerste lid, van de Wob.
De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob zich tegen (volledige) openbaarmaking van deze documenten verzet.
Hoger beroep
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij geen ander belang heeft bij zijn verzoek om informatie dan het vergaren van bewijsstukken ten behoeve van de civiele procedure die hij tegen FPU heeft aangespannen of in de toekomst mogelijk zal aanspannen.
4.1.    Dit betoog mist feitelijke grondslag. De overwegingen in de aangevallen uitspraak over het belang van [appellant] bij zijn verzoek om informatie betreffen niet het oordeel van de rechtbank, maar de weergave van het betoog van de minister. De rechtbank heeft geoordeeld dat dit betoog geen doel treft en dat de enkele omstandigheid dat [appellant] de verzochte informatie voor een civiele procedure tegen FPU wenst te gebruiken niet aan toepassing van de Wob in de weg staat, zodat [appellant] in zijn beroep kan worden ontvangen. De rechtbank heeft aldus de ontvankelijkheidsvraag in het voordeel van [appellant] beantwoord.
Daarom gaat de Afdeling voorbij aan [appellant]s betoog gericht tegen het standpunt van de minister dat [appellant] op grond van het burgerlijk recht een verzoek om stukken kan doen.
5.    [appellant] betoogt dat de minister en de rechtbank niet hebben onderkend wat het werkelijke belang van FPU bij geheimhouding van de gevraagde stukken is. Volgens [appellant] is dit belang erin gelegen te voorkomen dat met de stukken wordt aangetoond dat FPU in strijd met eerder gemaakte veiligheidsafspraken en zonder [appellant] daarvan op de hoogte te stellen ten behoeve van Radio Dabanga een (radio)studio had ingericht in het kantoor van HAND in Khartoum toen daar op 31 oktober 2010 de inval door de inlichtingen- en veiligheidsdienst van de Soedanese regering plaatsvond. Als gevolg van die inval heeft [appellant] moeten vluchten.
Hij heeft daardoor schade geleden. FPU tracht te voorkomen dat zij voor deze schade verantwoordelijk kan worden gesteld, aldus [appellant].
Hij betoogt dat hij in zijn belangen is geschaad doordat de minister hem niet in kennis heeft gesteld van de door FPU gegeven zienswijze op het verzoek om informatie. Voorts heeft de minister in strijd met het vertrouwensbeginsel gehandeld door FPU als belanghebbende aan te merken met betrekking tot zijn bezwaren tegen het besluit op het verzoek op grond van de Wob.
Dit terwijl met hem was afgesproken dat FPU uitsluitend als belanghebbende zou worden aangemerkt met betrekking tot het bezwaar tegen de weigering tot openbaarmaking van informatie over de aan FPU verleende subsidie, aldus [appellant].
5.1.    Het bestuursorgaan vergaart in het kader van een zorgvuldige voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en af te wegen belangen. Gelet hierop was de minister gehouden te onderzoeken in hoeverre de door [appellant] verzochte openbaarmaking van de onder de minister berustende documenten onevenredige benadeling van FPU zou kunnen veroorzaken, dan wel de persoonlijke levenssfeer van bij FPU betrokken personen zou kunnen raken. De minister heeft dan ook terecht FPU in de gelegenheid gesteld hierover een zienswijze naar voren te brengen. Deze zienswijze is in de beroepsprocedure aan [appellant] toegezonden en hij is de gelegenheid gesteld daarop inhoudelijk te reageren. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat [appellant] als gevolg van het eerst in de beroepsprocedure ontvangen van de zienswijze van FPU in deze procedure in zijn belangen is geschaad.
Voorts heeft de minister FPU terecht als belanghebbende in de zin van artikel 7:2 van de Awb aangemerkt ter zake van [appellant]s bezwaar tegen het besluit op zijn verzoek op grond van de Wob, nu het besluit op dat bezwaar FPU in haar belangen zou kunnen raken. Hoewel [appellant] met juistheid stelt dat de minister in de bezwaarprocedure aanvankelijk heeft meegedeeld dat zijn bezwaarschrift slechts aan FPU zou worden verstrekt voor zover dat ziet op de weigering tot openbaarmaking van informatie over de aan FPU verleende subsidie, is tijdens de hoorzitting in bezwaar aan [appellant] meegedeeld dat FPU belanghebbende is bij het bezwaarschrift voor zover dat op het besluit op het Wob-verzoek ziet. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de aanvankelijke mededeling van de minister niet diende te leiden tot het, in strijd met de wet, weren van FPU als belanghebbende in de bezwaarprocedure.
Het betoog faalt.
6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat uit de door hem in beroep overgelegde stukken volgt dat de mededeling van de minister, dat onder hem niet meer stukken berusten dan de deels openbaar gemaakte documenten en de documenten waarvan openbaarmaking is geweigerd, niet geloofwaardig is. De door [appellant] ingebrachte stukken heeft hij van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: de IND) ontvangen. Onder de stukken bevindt zich onder meer een schrijven van de minister aan de IND. Indien de stukken niet onder de minister berusten, heeft deze ten onrechte nagelaten het verzoek om die reden naar de IND door te zenden, aldus [appellant].
6.1.    Wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, is het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust.
6.2.    De rechtbank heeft in de verstrekking door de IND aan [appellant] van enkele stukken terecht geen aanleiding gezien om te twijfelen aan de geloofwaardigheid van de mededeling van de minister dat onder hem geen andere informatie berust dan de openbaar gemaakte en geheimgehouden stukken. De Afdeling acht de mededeling van de minister, dat hij ten tijde van belang niet (meer) beschikte over de door de IND aan [appellant] verstrekte stukken, niet ongeloofwaardig. Geen grond bestaat om aan te nemen dat de minister wist of diende te weten dat de stukken bij de IND aanwezig waren en daarom aanleiding had moeten zien om [appellant]s verzoek om informatie door te zenden.
Het betoog faalt.
7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij als gevolg van de weigering van de minister om de gevraagde stukken geheel te verstrekken in strijd met artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) wordt beperkt in het recht op toegang tot een rechter. Hij heeft de stukken nodig om een civiele procedure te kunnen instellen waarmee hij een herroeping wil bewerkstelligen van het arrest van de Hoge Raad van 2 juni 2017 in zaak nr. 16/01874 in het geding tussen hem en FPU.
7.1.    De minister heeft beslist op het verzoek om verstrekking van onder hem berustende documenten met gebruikmaking van de door de wetgever in de Wob en de Wbp neergelegde weigeringsgronden. De omstandigheid dat [appellant] een civiele schadeprocedure tegen FPU aanhangig heeft gemaakt, dan wel wil maken, betekent niet dat het toepassen van deze weigeringsgronden door de minister ingevolge artikel 6 van het EVRM ongeoorloofd is. Of en in hoeverre niet-openbaar gemaakte gegevens met het oog op de civiele procedure of enige andere procedure van wezenlijk belang zijn om voor [appellant] een eerlijke procesvoering te garanderen, staat in een dergelijke procedure, maar niet thans ter beoordeling.
Evenmin betekent het feit van een andere aanhangige of aanhangig te maken procedure dat het belang van [appellant] bij openbaarmaking zwaarder dient te wegen dan het belang van een willekeurig andere verzoeker om informatie op grond van de Wob. Deze wet veronderstelt immers het publieke belang van openbaarheid, zodat de bijzondere belangen van [appellant] geen belangen zijn die in de te verrichten belangenafweging kunnen worden betrokken.
Het betoog faalt.
8.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte zijn verzoek om sanctionering van de minister voor het niet tijdig nemen van de besluiten op het verzoek om informatie en op het bezwaar heeft gepasseerd.
8.1.    [appellant] heeft geen gebruik gemaakt van de mogelijkheden tot ingebrekestelling en het instellen van beroep bij de rechtbank tegen het uitblijven van een besluit. Reeds daarom heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de minister aan [appellant] een vergoeding wegens het niet tijdig nemen van een besluit is verschuldigd.
Het betoog faalt.
9.    [appellant] betoogt dat de minister niet, zoals de rechtbank heeft overwogen, van elke geweigerde passage uit de documenten heeft aangegeven welke specifieke weigeringsgronden, bedoeld in artikel 10 en 11 van de Wob, zich tegen openbaarmaking verzetten en waarom die weigeringsgronden zich voordoen.
9.1.    In de met het besluit op bezwaar alsnog deels openbaar gemaakte documenten is per gemaskeerde passage vermeld op welke grond openbaarmaking daarvan wordt geweigerd. In het besluit is per grond toegelicht waarom deze van toepassing is geacht.
De minister heeft dit echter nagelaten te doen met betrekking tot de bij het besluit van 27 april 2017 deels openbaargemaakte subsidieaanvraag van FPU van 10 mei 2011 inzake Radio Dabanga.
In het besluit is uiteengezet dat en waarom de weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e of g, van de Wob volgens de minister in de weg staan aan openbaarmaking van bepaalde gegevens uit de subsidieaanvraag. De minister heeft echter nagelaten per niet-openbaar gemaakt deel van de aanvraag te vermelden welke weigeringsgrond daarop van toepassing is geacht.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 28 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:666), kan, hoewel in beginsel per document of onderdeel daarvan moet worden gemotiveerd op welke grond openbaarmaking daarvan achterwege wordt gelaten, daarvan worden afgezien als dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen. Indien meer dan één weigeringsgrond van toepassing is geacht op een document dat uit verschillende onderdelen bestaat, kan deze uitzondering zich slechts voordoen indien voldoende kenbaar is van welke weigeringsgrond voor welk onderdeel wordt uitgegaan.
Voor [appellant] is niet kenbaar welke weigeringsgronden volgens de minister aan de openbaarmaking van de verschillende weggelakte delen uit de subsidieaanvraag van 10 mei 2011 in de weg staan.
Het betoog slaagt.
Conclusie
10.    Gelet op hetgeen onder 9.1 is overwogen, is het besluit van 10 oktober 2017 genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, voor zover de minister bij dat besluit heeft nagelaten om alsnog met betrekking tot de subsidieaanvraag van FPU van 10 mei 2011 inzake Radio Dabanga per gemaskeerde passage te vermelden op welke grond openbaarmaking daarvan wordt geweigerd.
11.    De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding om de minister op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het gebrek in het bestreden besluit te herstellen.
Daartoe zal de Afdeling een termijn van acht weken stellen.
12.    In de einduitspraak zal worden geoordeeld of de minister terecht heeft geweigerd de gevraagde informatie ten dele openbaar te maken.
Ook zal in die uitspraak worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het door [appellant] betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de minister van Buitenlandse Zaken op om binnen acht weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen hierin is overwogen het gebrek in het besluit van 10 oktober 2017, kenmerk MinBuza-2017/112472, te herstellen door een nieuw besluit te nemen, dat op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en aan de Afdeling mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.C.J. de Wilde, griffier.
w.g. Hagen    w.g. De Wilde
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 september 2019
598.
BIJLAGE
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 6
1. Bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging heeft een ieder recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.
[-]
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 7:2
1. Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
2. Het bestuursorgaan stelt daarvan in ieder geval de indiener van het bezwaarschrift op de hoogte alsmede de belanghebbenden die bij de voorbereiding van het besluit hun zienswijze naar voren hebben gebracht.
Artikel 8:51d
Indien de bestuursrechter in hoogste aanleg uitspraak doet, kan hij het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. De artikelen 8:51a, eerste lid, tweede volzin, en tweede lid, 8:51b, tweede en derde lid, en 8:51c, aanhef en onderdelen b tot en met d, zijn van toepassing.
Wet openbaarheid van bestuur
Artikel 10
[-]
2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
[-]
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
[-]
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
[-]
Artikel 11
1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
[-]