ECLI:NL:RVS:2019:2186
Raad van State — Uitspraak 


201609291/1/A2.
Datum uitspraak: 3 juli 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Venlo,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 1 november 2016 in zaak nr. 15/257 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Infrastructuur en Milieu (thans: de minister van Infrastructuur en Waterstaat).
Procesverloop
Bij besluit van 19 januari 2015 heeft de minister een verzoek van [appellant] om schadevergoeding afgewezen.
Bij besluit van 21 april 2015 heeft de minister het besluit van 19 januari 2015 ingetrokken en het verzoek om schadevergoeding opnieuw afgewezen.
Bij besluit van 9 juli 2015, gewijzigd bij besluit van 21 december 2015, heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 1 november 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een nader stuk ingediend.
[appellant] heeft een reactie ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 mei 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. R.A.M. Verkoijen, advocaat [NAAM], en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.P. Gerits en ir. P.S.J. Flapper, zijn verschenen.
Overwegingen
verzoek om schadevergoeding
1. [appellant] is eigenaar van de in de nabijheid van de A73-Zuid gelegen vrijstaande woning aan de [locatie A] te Venlo (hierna: de woning). Hij heeft de minister verzocht om schadevergoeding krachtens artikel 22 van de Tracéwet in verband met de aanleg van de A74 en de aanpassingen van de A73-Zuid conform het Tracébesluit Rijksweg A74 (hierna: het Tracébesluit). Het Tracébesluit is op 16 augustus 2010 bekend gemaakt en heeft de aanleg van de A74 tussen de A73-Zuid en de Duitse grens en de aanpassingen aan de A73 tussen de aansluiting Maasbree tot aan de verdiepte ligging ter hoogte van de Kaldenkerkerweg te Tegelen mogelijk gemaakt.
2. [appellant] heeft aan het verzoek ten grondslag gelegd dat hij als gevolg van het Tracébesluit schade in de vorm van een vermindering van de waarde van de woning heeft geleden. In dit verband heeft hij onder meer gesteld dat de toename van het verkeer na de openstelling van de A74 tot meer geluidoverlast, trillingen en fijnstof en uitlaatgassen heeft geleid.
bevoegdheid van de Afdeling
3. De Afdeling overweegt ambtshalve dat de wetgever in artikel 8:6, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 2 van bijlage 2 van de Awb, de bevoegdheid van de rechtbank om in eerste aanleg te oordelen over een beroep tegen een besluit dat betrekking heeft op de Tracéwet uitdrukkelijk heeft uitgesloten.
De rechtbank had zich derhalve onbevoegd moeten verklaren om van het door [appellant] tegen het besluit van 9 juli 2015 ingestelde beroep kennis te nemen en het beroepschrift ter behandeling moeten doorsturen aan de Afdeling.
beroep van [appellant]
4. Aan de in bezwaar gehandhaafde afwijzing van het verzoek om schadevergoeding heeft de minister adviezen van de Schadecommissie Rijkswaterstaat (hierna: schadecommissie) van 14 april 2015, 30 juni 2015 en 16 december 2015 ten grondslag gelegd. Niet in geschil is dat in deze adviezen geen juiste vergelijking is gemaakt tussen de voor [appellant] relevante mogelijkheden van het Tracébesluit en het daaraan voorafgaande planologische regime van het bestemmingsplan Tracé Rijksweg A73 - deelplan II van 18 februari 1998 (hierna: het bestemmingsplan) en dat de schadetaxatie op ondeugdelijke uitgangspunten berust.
nader standpunt van de minister
5. De minister heeft bij brief van 31 oktober 2018 een aanvullend advies van de schadecommissie van 3 oktober 2018 overgelegd. Uit de brief volgt dat de minister vasthoudt aan de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding. In het advies is, samengevat weergegeven, onder meer het volgende uiteengezet.
Onder het oude planologische regime was op de A73-Zuid ter hoogte van de woning voor het zichtjaar 2025 een autonome verkeerstoename - de redelijkerwijs te verwachten groei van het verkeer zonder de nieuwe ontwikkelingen - tot ongeveer 59.200 motorvoertuigen per etmaal te verwachten en was het toegestaan langs de A73-Zuid geluidschermen tot een hoogte van 15 m op te richten. Als gevolg van het Tracébesluit neemt het aantal verkeersbewegingen in het zichtjaar toe tot 93.200 motorvoertuigen per etmaal. Verder is ter hoogte van de woning niet langer voorzien in de mogelijkheid van het oprichten van geluidschermen langs de A73-Zuid. In de oude situatie was het oprichten van hoge geluidschermen het meest nadelig voor het uitzicht en voor de geluidoverlast door weerkaatsing van geluid tegen geluidschermen (hierna: reflectiegeluid) en was het oprichten van lage geluidschermen het meest nadelig voor de geluidoverlast door verkeersbewegingen. Naar het oordeel van de schadecommissie had het oprichten van hoge geluidschermen een grotere negatieve invloed op de waarde van de woning dan het oprichten van lage geluidschermen. In de planologische vergelijking komt minder gewicht toe aan de toename van de geluidoverlast door een toename van verkeersbewegingen dan aan de aantasting van het uitzicht en de toename van geluidoverlast door reflectiegeluid. Daarom wordt voor het oude planologische regime uitgegaan van geluidschermen met een bouwhoogte tot 15 m.
Het Tracébesluit leidt tot een toename van verkeersbewegingen op de A73-Zuid en het vervallen van de bouwmogelijkheid voor het oprichten van geluidschermen. Voor [appellant] leidt dat tot een toename van geluidoverlast door verkeersbewegingen. Dit is een nadeel. Daar staat tegenover dat het vervallen van de bouwmogelijkheid voor het oprichten van geluidschermen leidt tot een verbetering van het uitzicht en het wegvallen van geluidoverlast door reflectiegeluid. Dit is een voordeel.
Volgens een taxatierapport van De Bont Adviesbureau Bestuursrechtelijke Schadevergoedingen (hierna: De Bont) van 29 januari 2015 leidt een toename van de geluidbelasting op de gevel van de woning van 3 dB niet tot een waardevermindering van de woning. In een memo van Antea van 30 juli 2018 is vermeld dat, als gevolg van de planologische verandering, de geluidbelasting op de gevel van de woning in het zichtjaar 2025 voor de projectsituatie - met het Tracébesluit - ten opzichte van de autonome situatie - zonder het Tracébesluit - toeneemt met 3,46 dB op een hoogte van 1,5 m en 3,35 dB op een hoogte van 4,5 m. De schadecommissie stelt zich primair op het standpunt dat dit niet tot schade leidt, subsidiair dat een eventuele geringe schade wegvalt tegen de planologische voordelen van het Tracébesluit en meer subsidiair dat de schade lager is dan 2 procent van de waarde van de woning onmiddellijk voorafgaand aan de inwerkingtreding van het Tracébesluit.
reactie van [appellant]
6. [appellant] betoogt dat in het aanvullend advies van de schadecommissie van 3 oktober 2018 ten onrechte geen relatief gewicht aan de te onderscheiden schadefactoren is toegekend. Voorts betoogt hij dat de Heymansstraat vrijwel niet wordt gebruikt en dat het oprichten van geluidschermen met een hoogte tot 15 m in de oude situatie dus niet tot reflectiegeluid had geleid. Verder betoogt hij dat hij op dit moment uitkijkt op een geluidwal en geen vrij uitzicht heeft, dat er bij het oprichten van geluidschermen in de oude situatie feitelijk niet veel was veranderd en dat hij in de oude situatie, gezien de ligging van de woning, de meeste overlast zou ondervinden van de toename van de geluidbelasting en de verhoogde mate van luchtverontreiniging. Voorts betoogt hij dat het oprichten van geluidschermen tot een hoogte tot 15 m in de oude situatie niet nodig was om aan de geluidnormen te voldoen en dat voor de oude situatie ten onrechte rekening is gehouden met de mogelijkheid van het oprichten van deze geluidschermen. Verder betoogt hij dat het taxatierapport van De Bont ten onrechte berust op de veronderstelling dat de toename van concentraties luchtverontreinigende stoffen relatief gering is. Ten slotte betoogt hij dat in verband met de geluidbelasting op de gevel van de woning ten onrechte niet van een toename van 4,51 dB is uitgegaan, dat een toename van 4 dB, waarvan de schadecommissie is uitgegaan, nog steeds een enorme toename van het geluid op de gevel van de woning betekent en dat het jammer is dat niet de moeite is genomen een aanvullend taxatierapport op te vragen.
beoordeling van de Afdeling
6.1. Uit de jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 18 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2805) valt af te leiden dat de maatstaven voor tegemoetkoming in planschade van overeenkomstige toepassing zijn op schadevergoeding krachtens artikel 22 van de Tracéwet.
6.2. In de overzichtsuitspraak in planschadezaken van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582) heeft de Afdeling onder meer het volgende overwogen.
Indien in een advies van een door een bestuursorgaan benoemde onafhankelijke en onpartijdige deskundige op objectieve wijze verslag is gedaan van het door deze deskundige verrichte onderzoek en daarin op inzichtelijke wijze is uiteengezet welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ervan ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies niet onbegrijpelijk zijn, mag dat bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op een aanvraag om tegemoetkoming in planschade van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid ervan naar voren zijn gebracht.
Op de aanvrager rust in beginsel de bewijslast, indien hij een op een advies van een onafhankelijke en onpartijdige deskundige gebaseerd oordeel van het bestuursorgaan over het bestaan van schade, over de omvang van deze schade of over het oorzakelijk verband tussen de gestelde schadeveroorzakende planologische verandering en de gestelde schade, bestrijdt.
6.3. In verband met de vraag of en zo ja, in hoeverre aanleiding bestaat voor schadevergoeding, dient de minister een vergelijking te maken tussen het planologische regime na de inwerkingtreding van het Tracébesluit en het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologisch regime. In die vergelijking dient de minister in beginsel uit te gaan van het realiseren van de voor [appellant] meest ongunstige invulling van de mogelijkheden van het oude en nieuwe planologische regime en niet van de feitelijke situatie. Indien het realiseren van die mogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid is uitgesloten, bestaat aanleiding voor afwijking van dit uitgangspunt.
6.4. Volgens het advies van de schadecommissie van 3 oktober 2018 bestaat de voor [appellant] meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden van het oude planologische regime uit de bouw van geluidschermen tot een hoogte van 15 m langs de A73-Zuid ter hoogte van de woning. Volgens de memo van Antea van 30 juli 2018 is dit als uitgangspunt genomen voor de berekening van de geluidbelasting op de gevel van de woning in de autonome situatie in het zichtjaar 2025.
6.5. Ter zitting van de Afdeling hebben de gemachtigden van de minister tegenstrijdige verklaringen over de berekening van de geluidbelasting op de gevel van de woning in de autonome situatie in het zichtjaar 2025 afgelegd. De ene gemachtigde heeft, onder verwijzing naar het advies van de schadecommissie en de memo van Antea, gesteld dat daarbij als uitgangspunt is genomen dat onder het oude planologische regime een geluidscherm tot een hoogte van 15 m zou zijn opgericht. De andere gemachtigde heeft echter gesteld dat daarbij geen rekening is gehouden met de mogelijkheid om geluidschermen op te richten, dat de feitelijke situatie - zonder geluidschermen - als uitgangspunt is genomen en dat niet duidelijk is of het realiseren van geluidschermen ter plaatse van de woning onder het oude planologische regime was toegestaan en zo ja, wat de maximale bouwhoogte van de geluidschermen was. Bij deze stand van zaken kan de Afdeling niet anders concluderen dan dat er concrete aanknopingspunten zijn voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van het advies van de schadecommissie en de memo van Antea.
conclusie
7. De conclusie is dat de minister de besluiten van 9 juli 2015 en 21 december 2015 in strijd met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb heeft genomen en dat hij dat gebrek niet heeft hersteld met het bij brief van 31 oktober 2018 overgelegde aanvullend advies van de schadecommissie van 3 oktober 2018.
8. Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. De Afdeling ziet, in het belang van een spoedige beëindiging van het geschil, aanleiding de minister op de voet van deze bepaling op te dragen het door haar vastgestelde gebrek in de besluiten van 9 juli 2015 en 21 december 2015 binnen dertien weken na verzending van de tussenuitspraak te herstellen, door deze besluiten alsnog toereikend te motiveren en zo nodig te wijzigen, met inachtneming van de volgende aanwijzingen.
9. De minister dient advies van een deskundige in te winnen. De deskundige dient in ieder geval na te gaan of het onder het oude planologische regime was toegestaan om langs de A73-Zuid ter hoogte van de woning geluidschermen op te richten en zo ja, tot welke hoogte. De deskundige dient een vergelijking te maken tussen de voor [appellant] meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden van het oude en het nieuwe planologische regime. Daarin dient hij voor iedere relevante schadefactor dezelfde invulling aan het in de vergelijking te betrekken regime te geven. Indien uit de vergelijking de conclusie wordt getrokken dat [appellant] als gevolg van de planologische verandering in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren, dient een taxateur vast te stellen of de verslechtering ook tot schade in de vorm van een vermindering van de waarde van de woning heeft geleid.
proceskosten en griffierecht
10. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de minister van Infrastructuur en Waterstaat op om binnen dertien weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
a. met inachtneming van de overwegingen ervan het gebrek in de besluiten van 9 juli 2015 en 21 december 2015 te herstellen, en
b. de Afdeling de uitkomst mede te delen en een eventueel gewijzigd besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en dit ook aan de Afdeling toe te zenden.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
w.g. Van Altena w.g. Hazen
voorzitter griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2019
452.