ECLI:NL:CBB:2019:473
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/2566
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 oktober 2019 in de zaak tussen
[naam 1] , h.o.d.n. [naam 2] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. R.M.M. Sipman)
Procesverloop
Bij besluit van 8 september 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder de aan appellant verleende subsidie op grond van de Regeling LNV-subsidies, onderdeel Investeringen in integraal duurzame stallen en houderijsystemen (Regeling), vastgesteld op € 89.484,-.
Bij besluit van 11 oktober 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellant gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en de subsidie vastgesteld op € 97.473,-. Tevens heeft verweerder € 102.527,- aan betaalde voorschotten teruggevorderd.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 juli 2019. Appellant is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam 3] .
Overwegingen
1.	Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1
Bij besluit van 30 december 2014 heeft verweerder aan appellant op diens aanvraag van 29 augustus 2014 een subsidie verleend voor investeringen in integraal duurzame stallen en houderijsystemen van € 250.000,- voor de bouw van een nieuwe kraamstal met 308 plaatsen. Deze subsidie is verleend op basis van een zogenoemde tenderprocedure, waarbij alle aanvragen inhoudelijk zijn vergeleken en in het licht van het doel van de subsidie in een rangorde zijn geplaatst. De totale subsidiabele kosten bedragen
€ 655.044,25, waarvan 40% voor subsidie in aanmerking komt tot een maximum van € 250.000,-.
1.2
Appellant heeft naast de gesubsidieerde kraamstal ook, maar ongesubsidieerd, een biggenstal, een opfok/vleesvarkensstal, een dragendezeugenstal en een veldschuur gebouwd en ingericht.
1.3
Verweerder heeft aan appellant in totaal € 200.000,- aan voorschotten uitbetaald.
1.4
Appellant heeft op 21 december 2016 en 28 december 2016 een aantal wijzigingen in het investeringsplan doorgegeven.
1.5
Bij aanvraag van 30 december 2016 heeft appellant verweerder verzocht de subsidie vast te stellen.
2. Bij het primaire besluit heeft verweerder de subsidie aanvankelijk vastgesteld op € 89.484,-. Naar aanleiding van de door appellant ingebrachte bezwaren heeft verweerder het primaire besluit heroverwogen en een aantal kostenposten alsnog meegenomen bij de subsidievaststelling en deze verhoogd naar € 97.473,-. Een aantal van de door appellant opgevoerde kostenposten heeft verweerder ook bij de beslissing op bezwaar niet aanvaard. Voor zover relevant in beroep gaat het om de opgevoerde kosten van [naam 4] , van [naam 5] en van [naam 6] . De door appellant vlak voor de aanvraag doorgegeven wijzigingen heeft verweerder meegenomen in de beoordeling van de vaststellingsaanvraag.
3. Appellant heeft in beroep aangevoerd dat het bestreden besluit onvoldoende gemotiveerd is, de grondslag van het bestreden besluit onvoldoende specifiek is aangegeven en dat de belangenafweging ondeugdelijk is. Appellant stelt dat hij heeft voldaan aan de verplichtingen. Hij is specifiek ingegaan op volgende kostenposten: kosten van [naam 4] , kosten van [naam 5] en kosten van [naam 6] .
4.1
Voordat het College ingaat op deze kostenposten wijst het College op de volgende van toepassing zijnde bepalingen waaruit voor appellant als subsidieontvanger de verplichting voortvloeit tot het voeren van een gespecificeerde administratie.
4.2
Op grond van artikel 4:45, eerste lid, van de Awb moet bij de aanvraag tot subsidievaststelling worden aangetoond dat de activiteiten hebben plaatsgevonden overeenkomstig de aan de subsidie verbonden verplichtingen. Op grond van artikel 4:45, tweede lid, van de Awb moet bij de aanvraag tot subsidievaststelling rekening en verantwoording worden afgelegd omtrent de aan de activiteiten verbonden uitgaven en inkomsten, voor zover deze voor de vaststelling van de subsidie van belang zijn.
4.3
In artikel 1:12, eerste tot en met derde lid, van de Regeling zijn de volgende verplichtingen neergelegd:
“1. De subsidieontvanger voert de activiteiten waarvoor subsidie is verleend uit met inachtneming van:
a. bij of krachtens deze regeling gestelde vereisten voor of voorwaarden bij subsidieverlening;
b. overige wettelijke voorschriften die van toepassing zijn op die activiteiten.
2. De subsidieontvanger voert een administratie die te allen tijde voldoende gegevens bevat voor een juist inzicht in de realisatie van de te subsidiëren activiteiten en voor een juiste subsidieverstrekking.
3. In de administratie, bedoeld in het tweede lid:
a. zijn alle ontvangsten en uitgaven vastgelegd met de onderliggende bewijsstukken;
b. zijn bewijsstukken ten name van de subsidieontvanger aanwezig, waaruit de aard van geleverde goederen en diensten duidelijk blijkt.”
4.4
Op grond van artikel 2:39 en bijlage 2, hoofdstuk 4, onderdeel D, van de Regeling moet de aanvraag tot subsidievaststelling met betrekking tot een integraal duurzame stal of houderijsysteem vergezeld gaan van facturen of andere schriftelijke bewijsstukken, waarop prijzen inclusief en exclusief BTW worden opgevoerd, en waaruit blijkt dat de stal of het houderijsysteem volgens de offerte is geplaatst waarop in ieder geval de typering van het product en het onderscheid tussen kostenonderdelen is aangegeven.
4.5
Verder heeft verweerder in de bijlage bij het verleningsbesluit subsidievoorschriften opgenomen, waaronder het voorschrift dat appellant een administratie bijhoudt.
4.6
Als niet aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen is voldaan, kan verweerder op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb de subsidie lager vaststellen. Gelet op artikel 3:4 van de Awb moet verweerder bij het gebruik maken van deze bevoegdheid de daarbij betrokken belangen afwegen.
Kosten van [naam 4]
5.1
Appellant heeft op 21 december 2016 een wijzigingverzoek ingediend in verband met het wijzigen van de leverancier voor het inrichten van de kraamstal. In plaats van de in het investeringsplan opgenomen leverancier [naam 7] heeft appellant de werkzaamheden laten uitvoeren door [naam 4] . Bij het wijzigingsverzoek heeft appellant een opdrachtbevestiging van [naam 4] gedateerd op 11 april 2016 voor € 167.500,- gevoegd (opdrachtbevestiging I), waarin ook niet gesubsidieerde werkzaamheden zijn opgenomen voor de biggen- en de opfokstallen. Deze opdrachtbevestiging is niet uitgesplitst naar de diverse stallen. Na de hoorzitting in bezwaar heeft appellant in zijn brief van 26 juni 2018 gesteld dat deze opdrachtbevestiging incorrect is en een andere opdrachtbevestiging bijgevoegd van [naam 4] , eveneens gedateerd op 11 april 2016, voor € 140.000,- (opdrachtbevestiging II). Verweerder heeft appellant bij brief van 26 juli 2016 gewezen op verschillen tussen de twee opdrachtbevestigingen en op diverse onduidelijkheden over de overeenkomst met [naam 4] , zoals het niet aansluiten van elementen en bedragen in opdrachtbevestiging II bij het door appellant aangeleverde overzicht van werkzaamheden van [naam 4] . Zo is in het overzicht een bedrag van € 68.992,- met omschrijving “308 ECO KRAAMBOXEN” vermeld, terwijl dat element niet volgt uit opdrachtbevestiging II. Bij brief van 21 augustus 2018 heeft appellant gesteld dat het volgens hem om een herstelbaar gebrek gaat.
5.2
Verweerder heeft voor de kosten van [naam 4] geen subsidie vastgesteld. Vanwege het wijzigingsverzoek van 21 december 2016 heeft verweerder eerst bezien of deze wijziging de doelstellingen zoals omschreven in het plan niet aantast. In dit licht heeft verweerder erop gewezen dat voor subsidie in aanmerking komen de investeringen die, naast de vereiste dierenwelzijnsinvesteringen, worden gemaakt ter verbetering van milieu of diergezondheid. Het gaat dus om de meerkosten ten opzichte van investeringen die aan de minimumvoorschriften voor milieu of dierengezondheid voldoen. Om te bezien of aan de doelstellingen wordt voldaan moet het duidelijk zijn welke elementen van de subsidiabele stal zijn aangeschaft en wat daarvan de kosten zijn. Verweerder heeft daarom onderzoek verricht naar de facturen van [naam 4] en welke opdrachtbevestiging daaraan te grondslag ligt. Dit onderzoek heeft verweerder geen duidelijkheid gebracht. Verweerder heeft niet kunnen vaststellen wat appellant met [naam 4] is overeengekomen en de tegenstrijdigheid tussen de twee opdrachtbevestigingen en de verschillen met het overzicht van de kosten voor aangeschafte elementen zijn niet opgehelderd. Omdat niet is voldaan aan de administratieverplichtingen (zie de onder 4 genoemde bepalingen) heeft verweerder de leverancierswisseling niet geaccepteerd. Uitgaande van het oorspronkelijke investeringsplan op basis van de offerte van de oorspronkelijke leverancier voor de inrichting van de kraamstal, heeft verweerder geen subsidie vastgesteld voor de kosten van [naam 4] .
5.3
Appellant heeft hierover in beroep aangevoerd dat het enige verschil tussen de twee opdrachtbevestigingen is de aanduiding “308 ECO KRAAMBOXEN” en dat de onduidelijkheid hierover is opgehelderd in bezwaar. Deze post is voor de subsidievaststelling niet relevant, omdat voor de kraamboxen geen subsidie is aangevraagd. Er is sprake van een foutje of verschrijving van geen betekenis. Appellant stelt dat het duidelijk was dat opdrachtbevestiging I leidend is en dat verweerder dat anders eenvoudig had kunnen verifiëren. Verder stelt appellant dat verweerder niet alle kosten van [naam 4] buiten beschouwing had moeten laten, maar alleen de kosten voor de 308 kraamboxen.
5.4
Het College is van oordeel dat verweerder in het bestreden besluit, zoals nader toegelicht in het verweerschrift, duidelijk heeft gemaakt waarom hij voor de door appellant opgevoerde kosten van [naam 4] geen subsidie heeft vastgesteld. Het College volgt verweerder in zijn oordeel dat appellant niet heeft voldaan aan het aan de subsidie verbonden voorschrift dat een gespecificeerde administratie moet worden bijgehouden. Ook in beroep heeft appellant geen duidelijkheid verschaft over de door hem opgevoerde kosten van [naam 4] . Anders dan hij doet voorkomen gaat het niet om een enkele aanduiding die opheldering behoeft, maar om inhoudelijke tegenstrijdigheden tussen de beide opdrachtbevestigingen onderling, de facturen ten opzichte van deze opdrachtbevestigingen, en afwijkingen ten opzichte van de offerte van [naam 8] die bij de aanvraag om subsidie was gevoegd, zodat niet kan worden vastgesteld in hoeverre de voorzieningen aan de stal waarvoor de subsidie was toegekend daadwerkelijk zijn gerealiseerd. Tegen de achtergrond van deze omstandigheden is er dan ook geen plaats voor het oordeel dat de weigering van verweerder om de door appellant gewenste wijziging in te willigen, de toets der kritiek niet zou kunnen doorstaan.
Kosten van [naam 5] en kosten [naam 6]
6.1
Voor de kosten die appellant heeft opgevoerd van de door [naam 5] en [naam 6] uitgevoerde werkzaamheden heeft verweerder geen subsidie vastgesteld, omdat niet is aangetoond dat de opgegeven uren (volledig) zijn besteed aan de subsidiabel gestelde voorzieningen aan de kraamstal. Met name kan niet worden vastgesteld of deze uren ook betrekking hebben op werkzaamheden die zijn verricht aan andere werkzaamheden, waaronder de andere stallen die ook zijn gerealiseerd op het bedrijf van appellant. De door appellant overgelegde facturen zijn onvoldoende gespecificeerd en appellant heeft ook niet met andere bewijsstukken, zoals het managementprogramma en een aantal verklaringen, aangetoond dat de opgegeven uren zijn besteed aan de kraamstal.
6.2
Appellant heeft in beroep aangevoerd dat de informatie over de door [naam 5] en [naam 6] gefactureerde uren voldoende duidelijk is. Zo is volgens appellant uit het managementprogramma te herleiden dat de stallen niet in dezelfde periode zijn gebouwd, maar na elkaar, zodat aan de hand van de gefactureerde periodes kan worden gezien waarvoor de werkzaamheden zijn verricht. Wat betreft de onduidelijkheid over de kosten van [naam 6] stelt appellant dat die voldoende opgehelderd zijn, nadat hij heeft uiteengezet dat de uren voor verrichte werkzaamheden in de biggenstal en kraamstal zijn verwisseld. Appellant stelt verder dat verweerder onvoldoende rekening houdt met de in de branche gebruikelijke manier van factureren. Het is niet gebruikelijk dat een uitzendbureau de administratie uitsplitst per opdracht en per arbeidskracht en wie wat wanneer heeft gedaan. Voorts stelt appellant dat verweerder de bewijslast ten onrechte bij hem legt. Volgens appellant mag verweerder niet zonder enige grond of indicatie twijfelen aan de juistheid van de door appellant overgelegde gegevens. Subsidiair stelt appellant dat verweerder een deel van de kosten als subsidiabel had moeten aanmerken, gelet op zijn grote financiële belang daarbij.
6.3
Het College volgt het door verweerder ingenomen standpunt dat van de voor de subsidievaststelling opgevoerde kosten van [naam 5] en [naam 6] niet duidelijk is onderbouwd dat deze daadwerkelijk zijn gemaakt voor de subsidiabel gestelde activiteiten. De facturen zijn immers ongespecificeerd en appellant heeft ook niet met andere bewijsstukken aangetoond dat en zo ja welke uren die deze twee bedrijven aan hem hebben gefactureerd daarop betrekking hebben. Omdat op het bedrijf van appellant ook andere, niet-gesubsidieerde stallen werden gerealiseerd behoefde verweerder er niet zonder meer van uit te gaan dat de gefactureerde uren toe te rekenen zijn aan de werkzaamheden voor de kraamstal en dan ook nog de subsidiabele voorzieningen daaraan. Anders dan appellant stelt behoeft verweerder niet over te gaan tot het schatten van het aantal aan de gesubsidieerde kraamstal bestede werkuren en de hoogte van de kosten, nog daargelaten of daar voldoende aanknopingspunten voor zijn geboden. Gelet op het regelgevende kader is het aan appellant om de gemaakte kosten aan te tonen. In zoverre rust de bewijslast inderdaad op hem. Zijn stelling dat bedrijven als [naam 5] en [naam 6] hun facturen niet nader plegen te specificeren, wat daar feitelijk van zij, kan appellant niet baten. Hij kon weten dat hij de uren moest verantwoorden in het kader van de subsidievaststelling en had daar dus rekening mee moeten houden.
Belangenafweging
7.	Uit het voorgaande volgt dat appellant niet aan zijn subsidieverplichtingen heeft voldaan, zodat verweerder op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb bevoegd is om de subsidie lager vast te stellen. Het College heeft in de stukken noch in het onderzoek ter zitting aanknopingspunten kunnen vinden om te oordelen dat verweerder door de subsidie lager vast te stellen zoals hij thans heeft gedaan het evenredigheidsbeginsel heeft geschonden.
8. Verweerder heeft € 102.527,- aan betaalde voorschotten van appellant teruggevorderd. Deze heeft geen gronden aangevoerd die ertoe zouden kunnen leiden dat verweerder van de terugvordering van dat bedrag had moeten afzien.
9. Uit het voorgaande volgt dat het beroep niet slaagt. Voor zover er al sprake is van een motiveringsgebrek gaat het College daaraan voorbij op grond van artikel 6:22 Awb. Het beroep is ongegrond.
10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter en mr. E.R. Eggeraat en mr. J.L. Verbeek, in aanwezigheid van mr. M.B. van Zantvoort, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 oktober 2019.
w.g. R.R. Winter 	w.g. M.B. van Zantvoort