ECLI:NL:RVS:2019:2561
Raad van State — Uitspraak 


201807903/1/A1.
Datum uitspraak: 24 juli 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], wonend te [woonplaats],
en
het college van burgemeester en wethouders van Krimpenerwaard,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 2 februari 2018 heeft het college zijn beslissing om op 30 december 2017 spoedeisende bestuursdwang toe te passen wegens het in strijd met de Afvalstoffenverordening 2010 van de gemeente Krimpenerwaard 2016 (hierna: de Afvalstoffenverordening) en het Uitvoeringsbesluit 2017 bij de Afvalstoffenverordening gemeente Krimpenerwaard 2017 (hierna: het Uitvoeringsbesluit) aanbieden van huishoudelijke afvalstoffen, op schrift gesteld. Daarbij heeft het college vermeld dat de kosten van de toepassing van bestuursdwang worden vastgesteld op een bedrag van € 50,00 en dat deze op [appellante] worden verhaald.
Bij besluit van 7 augustus 2018 heeft het college het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] heeft nog nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 juni 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door M.P. Zijlstra en H.J. van der Broek, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    De toepassing van spoedeisende bestuursdwang heeft bestaan uit het verwijderen van twee huisvuilzakken die op 30 december 2017 naast een aangewezen inzamelvoorziening aan de Meidoornstraat in Bergambacht zijn aangetroffen. Omdat in de huisvuilzakken adresstickers met de naam- en adresgegevens van [appellante] zijn aangetroffen, en de huisvuilzakken dus tot haar herleidbaar zijn, heeft het college haar in het besluit van 2 februari 2018 als overtreder van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Afvalstoffenverordening, gelezen in samenhang met artikel 6, tweede lid, aanhef en onder e, van het Uitvoeringsbesluit aangemerkt.
2.        Het op deze zaak betrekking hebbend wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Bevoegdheid
3.    Het betoog van [appellante] dat de toezichthouders niet bevoegd waren om spoedeisende bestuursdwang toe te passen, althans dat het haar niet duidelijk is geworden waaruit deze bevoegdheid van de toezichthouders voortvloeit, berust op de onjuiste veronderstelling dat de toezichthouders het besluit tot toepassing bestuursdwang hebben genomen. Het besluit is door het college genomen en de toezichthouders hebben de bestuursdwang feitelijk uitgevoerd.
Hoorplicht kostenverhaal
4.    [appellante] betoogt dat het college haar ten onrechte niet heeft gehoord alvorens het kostenverhaalsbesluit te nemen. Zij voert hierover aan dat de Afdeling bij uitspraak van 12 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2956, heeft geoordeeld dat het college, alvorens tot invordering van een verbeurde dwangsom over te gaan, belanghebbende op grond van artikel 4:8, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in de gelegenheid dient te stellen te worden gehoord. Volgens [appellante] dient dit oordeel van de Afdeling naar analogie te worden toegepast op een besluit tot kostenverhaal na toepassing van bestuursdwang. Voorts voert [appellante] aan dat het niet horen een schending oplevert van het in artikel 41 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest) opgenomen grondrecht dat het recht op behoorlijk bestuur borgt en het verdedigingsbeginsel.
4.1.    Met het besluit van 2 februari 2018 is de beslissing tot toepassing van spoedeisende bestuursdwang op schrift gesteld en worden tegelijkertijd de op [appellante] te verhalen kosten van de toepassing van bestuursdwang vastgesteld op een bedrag van € 50,00. Zoals het college ter zitting heeft toegelicht, hanteert het in geval van verwijdering van onjuist aangeboden afvalstoffen de vaste gedragslijn om € 50,00 van de werkelijk gemaakte kosten op de overtreder te verhalen.
[appellante] is niet in de gelegenheid gesteld voorafgaand aan het besluit van 2 februari 2018 haar zienswijze met betrekking tot het voornemen om tot kostenverhaal over te gaan, naar voren te brengen. De Afdeling is van oordeel dat de vraag of het college daarmee in strijd met artikel 4:8, eerste lid, van de Awb en artikel 41 van het Handvest heeft gehandeld in dit geval in het midden kan worden gelaten, omdat het college [appellante] in de bezwaarfase in de gelegenheid heeft gesteld te worden gehoord. Tijdens de op 31 mei 2018 gehouden hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie is [appellante] de gelegenheid geboden haar standpunten over het besluit van 2 februari 2018 uiteen te zetten, van welke mogelijkheid zij gebruik heeft gemaakt. De Afdeling acht daarmee een eventuele schending van voornoemde artikelen genoegzaam hersteld.
Het betoog faalt.
De bezwaarschriftenprocedure
5.    [appellante] betoogt dat het college het advies van de commissie bezwaarschriften Krimpenerwaard niet aan zijn besluit op het door haar gemaakte bezwaar ten grondslag heeft mogen leggen, nu zowel het college als de bezwaarschriftencommissie en de bij de gemeente werkzame ambtenaren in de bezwaarfase in strijd met artikel 2:4 van de Awb vooringenomen hebben gehandeld. Hiertoe voert zij aan dat de gang van zaken tijdens de bezwaarprocedure aanleiding geeft om te twijfelen aan de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de leden van de bezwaarschriftencommissie. [appellante] wijst er op dat de bezwaarschriftencommissie in strijd met artikel 7 van de Verordening commissie bezwaarschriften Krimpenerwaard 2016 (hierna: de Verordening) niet heeft onderzocht of de zaak in de minne kon worden geschikt alvorens de zaak in behandeling te nemen. Het om deze reden door haar ingediende verzoek om wraking van de leden van de bezwaarschriftencommissie is volgens [appellante] onreglementair afgehandeld. De vooringenomenheid van de leden van de bezwaarschriftencommissie blijkt volgens [appellante] verder uit het feit dat de bezwaarschriftencommissie na de hoorzitting bij het afvalinzamelbedrijf Cyclus informatie heeft opgevraagd en dat zij niet in de gelegenheid is gesteld te reageren op deze bij de advisering betrokken nadere informatie, hetgeen bovendien in strijd is met zowel artikel 16 van de Verordening als met artikel 7:9 van de Awb, aldus [appellante].
5.1.    De bezwaarschriftencommissie is samengesteld in overeenstemming met artikel 7:13 van de Awb. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat de leden van de bezwaarschriftencommissie vooringenomen of partijdig zijn en dat het college het advies om die reden niet aan zijn besluit op bezwaar ten grondslag heeft mogen leggen.
Vast staat dat een medewerker van de afdeling handhaving van de gemeente [appellante] voorafgaand aan de behandeling van het bezwaar door de bezwaarschriftencommissie heeft uitgenodigd voor een gesprek over het door haar ingediende bezwaarschrift. Dat gesprek heeft plaats gevonden op 5 maart 2018 met de echtgenoot van [appellante]. Het doel van dit gesprek was om te bezien of het mogelijk was om er zonder hoorzitting en behandeling door de bezwaarschriftencommissie uit te komen. De Afdeling acht het niet aannemelijk dat dit voor [appellante] niet duidelijk was, zoals hij heeft gesteld. Het gesprek heeft uiteindelijk niet tot het gewenste resultaat geleid. Dat neemt evenwel niet weg dat overeenkomstig artikel 7 van de Verordening via de vakafdeling is onderzocht of de zaak in der minne kon worden geschikt. De voorzitter van de bezwaarschriftencommissie hoefde dan ook geen aanleiding te zien om nogmaals te onderzoeken of een minnelijke schikking mogelijk is. Dit betekent dat het betoog van [appellante] dat de schending van artikel 7 van de Verordening aanleiding geeft om te twijfelen aan de onpartijdigheid en onafhankelijkheid van de leden van de bezwaarschriftencommissie feitelijke grondslag mist. Dat geldt derhalve ook voor het door [appellante] ingediende wrakingsverzoek. Gelet daarop komt de Afdeling niet toe aan bespreking van het betoog, voor zover dat ziet op de wijze waarop de bezwaarschriftencommissie het wrakingsverzoek heeft afgehandeld.
Uit de na de hoorzitting verkregen informatie van afvalinzamelaar Cyclus blijkt dat op 29 december 2017 met het pasje van het adres [locatie], het toenmalige adres van [appellante], één geslaagde storting is verricht en dat twee mislukte pogingen zijn geregistreerd. [appellante] is niet in de gelegenheid gesteld over deze informatie te worden gehoord. Dat leidt evenwel niet tot de conclusie dat het besluit op bezwaar in strijd met artikel 7:9 van de Awb is genomen. Deze informatie is niet meer dan een feitelijke ondersteuning van het door het college aan het besluit van 2 februari 2018 ten grondslag liggende bewijsvermoeden en is niet van aanmerkelijk belang geweest voor het te nemen besluit op bezwaar. Weliswaar heeft de bezwaarschriftencommissie niet in overeenstemming met artikel 16 van de Verordening gehandeld, maar hierin kan evenmin grond gevonden worden voor het oordeel dat de leden vooringenomen of partijdig zijn.
Ook anderszins wordt in hetgeen [appellante] overigens heeft aangevoerd geen grond gevonden voor het oordeel dat het college, de leden van de bezwaarschriftencommissie en de bij de gemeente werkzame ambtenaren in de bezwaarfase vooringenomen hebben gehandeld.
Het betoog faalt.
Overtreder
6.    Verder betoogt [appellante] dat het college haar ten onrechte als overtreder heeft aangemerkt. Hiertoe voert zij aan dat zij de huisvuilzakken niet naast de container heeft gezet. [appellante] heeft er op gewezen dat zij 30 december 2017 niet in staat was om zware huisvuilzakken te tillen, omdat zij nog herstellende was van een keizersnede en zij bovendien niet naar buiten ging, omdat zij moest zorgen voor haar van een virus herstellende baby. Ter zitting van de Afdeling heeft [appellante] het document 'kraamoverdracht' overgelegd. [appellante] betwist de optekening in het door de toezichthouders opgestelde constateringsrapport dat zij heeft verklaard dat niet zij, maar haar partner de afvalzakken buiten had gezet.
6.1.    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling mag ervan worden uitgegaan dat de persoon tot wie de aangetroffen afvalstoffen kunnen worden herleid, ook de overtreder is, tenzij de betrokkene het tegendeel aannemelijk maakt. Zie voor een uiteenzetting van deze rechtspraak de uitspraak van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2432.
Zoals de Afdeling voorts eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld de uitspraak van 18 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1273, is de overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk begaat, doch aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en daarom als overtreder worden aangemerkt.
6.2.    Niet in geschil is dat de op 30 december 2017 aangetroffen huisvuilzakken in strijd met de Afvalstoffenverordening naast een inzamelvoorziening zijn geplaatst en dat de huisvuilzakken tot [appellante] herleidbaar zijn. Dit betekent dat het college er zonder nader onderzoek van mag uitgaan dat [appellante] de overtreder is, tenzij [appellante] aannemelijk maakt dat zij niet degene is die de huisvuilzakken op onjuiste wijze heeft aangeboden. De in bezwaar naar voren gebrachte enkele stelling van [appellante] dat zij niet in staat was om de huisvuilzakken te tillen en dat zij ook niet weet hoe de huisvuilzakken naast de container terecht zijn gekomen, is evenwel onvoldoende om aannemelijk te achten dat [appellante] niet degene is geweest die de aangetroffen zakken naast de container heeft geplaatst. In hetgeen [appellante] in bezwaar heeft aangevoerd, wordt dan ook geen grond gevonden voor het oordeel dat het college haar in het besluit op bezwaar ten onrechte als overtreder heeft aangemerkt.
6.3.    Gelet op de ter zitting overgelegde medische gegevens en de pas ter zitting van de Afdeling gegeven toelichting dat [appellante] en haar echtgenoot in de desbetreffende periode werden ondersteund in het huishouden door familie en kennissen en dat een van hen de zakken naast de container moet hebben geplaatst, acht de Afdeling het mogelijk dat niet [appellante], maar een van deze personen de huisvuilzakken ter inzameling heeft aangeboden. Dit leidt evenwel niet tot het oordeel dat [appellante] niet voor de overtreding verantwoordelijk kan worden gehouden. Nu deze personen hielpen in de huishouding, moeten zij worden geacht de huisvuilzakken in opdracht van [appellante] ter inzameling te hebben aangeboden. Het onjuist aanbieden van de huisvuilzakken dient derhalve ook in dat geval aan haar te worden toegerekend.
Dit betekent dat de ter zitting gegeven nadere informatie geen grond biedt voor het oordeel dat het college [appellante] ten onrechte als overtreder heeft aangemerkt.
Het betoog faalt.
Artikel 5:31 van de Awb
7.    [appellante] betoogt verder dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat sprake was van een (zeer) spoedeisende situatie en het daarom bevoegd was om door middel van spoedeisende bestuursdwang handhavend op te treden, zonder aan [appellante] door middel van een voorafgaande last de gelegenheid te bieden om de overtreding zelf ongedaan te maken. En voor zover wordt geoordeeld dat het college spoedeisende bestuursdwang mocht toepassen, heeft het volgens [appellante] niet voldaan aan artikel 5:31, tweede lid, van de Awb door vijf weken te wachten met het op schrift stellen ervan.
7.1.    Het college heeft aan zijn besluit ten grondslag gelegd dat het gemeentelijk beleid is gericht op het schoonhouden van de leefomgeving en dat het een bekend gegeven is dat op onjuiste wijze aangeboden huishoudelijk afval een vuilaantrekkende werking heeft, ongedierte aantrekt en in algemene zin vervuiling van de openbare weg tot gevolg heeft. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat het college hierin geen spoedeisend belang bij het direct verwijderen van de huisvuilzakken heeft mogen aannemen.
7.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 9 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2538, vormt de enkele omstandigheid dat het op schrift stellen en bekendmaken van de beslissing tot toepassing van bestuursdwang niet zo spoedig mogelijk heeft plaatsgevonden wel een schending van genoemde bepaling, maar betekent dit op zichzelf nog niet dat daardoor de beslissing tot toepassing van bestuursdwang alsnog onrechtmatig wordt. Dat tussen de toepassing van bestuursdwang op 30 december 2017 en de verzending van de beslissing een periode van ongeveer vijf weken ligt en het besluit aldus niet zo spoedig mogelijk op schrift is gesteld en bekend is gemaakt, als bedoeld in artikel 5:31, tweede lid, van de Awb, betekent derhalve niet dat het besluit onrechtmatig is. In dit geval bestaan geen redenen om daaraan niettemin de door [appellante] gewenste gevolgen te verbinden, nu is gesteld noch gebleken dat zij door dit verzuim in een nadeliger positie is gekomen, dan wanneer het besluit wel tijdig op schrift zou zijn gesteld en aan haar bekend gemaakt. De door [appellante] aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 13 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3034, leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat het in die zaak ging om een beduidend langere periode.
Het betoog faalt.
Handhavingsbeleid 2016-2020
8.    Het betoog van [appellante] dat het college in strijd met het door hem gevoerde Handhavingsbeleid 2016-2020 heeft gehandeld door bestuursdwang toe te passen in plaats van een last onder dwangsom op te leggen, faalt evenzeer. Onder het kopje Sanctiestrategie van het Handhavingsbeleid is vermeld dat de gemeente in de meeste gevallen kiest voor het opleggen van een last onder dwangsom. Bestuursdwang is slechts aan de orde als er een spoedeisend belang is, als op voorhand duidelijk dat de overtreder de overtreding niet zelf ongedaan zal (laten) maken of als een eerdere last onder dwangsom niet tot beëindiging van de overtreding heeft geleid. Zoals hiervoor is overwogen in overweging 7.1 heeft het college zich op het standpunt kunnen stellen dat er een spoedeisend belang is bij de directe verwijdering van op onjuiste wijze aangeboden vuilniszakken. Het college heeft dan ook in overeenstemming met het Handhavingsbeleid bestuursdwang toegepast.
Hoogte van de door het college verhaalde kosten
9.    Tot slot betoogt [appellante] tevergeefs dat de door het college in rekening gebrachte kosten voor de toepassing van bestuursdwang disproportioneel hoog zijn en dat het college niet heeft onderbouwd hoe dit bedrag tot stand is gekomen. Het forfaitair vastgestelde bedrag van €50,00 is evident aanmerkelijk lager dan het bedrag aan werkelijk gemaakte kosten in verband met het verwijderen van de onjuist aangeboden huisvuilzakken.
Conclusie
10.    Het beroep is ongegrond.
11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
w.g. Troostwijk    w.g. Deen
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2019
604.
BIJLAGE
Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie
Artikel 41:
1. Eenieder heeft er recht op dat zijn zaken onpartijdig, billijk en binnen een redelijke termijn door de instellingen, organen en instanties van de Unie worden behandeld.
2. Dit recht behelst met name:
a) het recht van eenieder te worden gehoord voordat jegens hem een voor hem nadelige individuele maatregel wordt genomen;
b) het recht van eenieder om inzage te krijgen in het hem betreffende dossier, met inachtneming van het gerechtvaardigde belang van de vertrouwelijkheid en het beroeps- en het zakengeheim;
c) de plicht van de betrokken diensten, hun beslissingen met redenen te omkleden.
3. Eenieder heeft recht op vergoeding door de Unie van de schade die door haar instellingen of door haar personeelsleden in de uitoefening van hun functies is veroorzaakt, overeenkomstig de algemene beginselen die de rechtsstelsels der lidstaten gemeen hebben.
4. Eenieder kan zich in een van de talen van de Verdragen tot de instellingen van de Unie wenden en moet ook in die taal antwoord krijgen.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:8, eerste lid:
Voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, stelt het die belanghebbende in de gelegenheid zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en
b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
Artikel 5:1, tweede lid:
Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
Artikel 5:25, eerste lid:
De toepassing van bestuursdwang geschiedt op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.
Artikel 5:31:
1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is om een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in spoedeisende gevallen besluiten dat bestuursdwang zal worden toegepast zonder voorafgaande last. Artikel 5:24, eerste en derde lid, is op dit besluit van overeenkomstige toepassing.
2. Indien de situatie zo spoedeisend is, dat een besluit niet kan worden afgewacht, kan terstond bestuursdwang worden toegepast, maar wordt zo spoedig mogelijk nadien alsnog een besluit als bedoeld in het eerste lid bekendgemaakt.
Artikel 7:9:
Wanneer na het horen aan het bestuursorgaan feiten of omstandigheden bekend worden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn, wordt dit aan belanghebbenden meegedeeld en worden zij in de gelegenheid gesteld daarover te worden gehoord.
Afvalstoffenverordening gemeente Krimpenerwaard 2016
Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b:
Het is verboden huishoudelijke afvalstoffen ter inzameling aan te bieden anders dan in overeenstemming met de door burgemeester en wethouders te stellen regels over het gebruik van inzamelvoorzieningen voor het aanbieden ter inzameling nabij een perceel.
Uitvoeringsbesluit 2017 bij de Afvalstoffenverordening gemeente Krimpenerwaard 2016
Artikel 6, tweede lid, aanhef en onder e:
Krachtens artikel 10, eerste lid onder b, van de Verordening stelt het college de volgende regels vast voor het gebruik van de van gemeentewege verstrekte inzamelvoorzieningen: het is verboden afvalstoffen naast of bij de inzamelvoorzieningen te plaatsen.
Verordening commissie bezwaarschriften Krimpenerwaard 2016
Artikel 7:
De kamer, op initiatief van de secretaris dan wel via de vakafdeling, onderzoekt of de zaak in der minne kan worden geschikt alvorens de zaak in behandeling wordt genomen. De secretaris verricht daartoe de nodige handelingen.
Artikel 16:
1. Indien na afloop van de zitting maar voordat het advies wordt opgesteld, nader onderzoek wenselijk blijkt te zijn, kan de voorzitter uit eigen beweging of op verlangen van de andere kamerleden dit onderzoek houden.
2. De uit het nader onderzoek verkregen informatie wordt in afschrift aan de leden van de kamer, het verwerend orgaan en de belanghebbenden toegezonden.
3. De leden van de kamer, het verwerend orgaan en de belanghebbenden kunnen binnen een week na verzending van de nadere informatie aan de voorzitter van de kamer een verzoek richten tot het beleggen van een nieuwe hoorzitting. De voorzitter beslist op zo een verzoek.
4. Op een nieuwe hoorzitting zijn de bepalingen in deze verordening die betrekking hebben op de hoorzitting, zo veel mogelijk van overeenkomstige toepassing.