ECLI:NL:RVS:2019:2852
Raad van State — Uitspraak 


201807707/1/A1.
Datum uitspraak: 28 augustus 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    het college van burgemeester en wethouders van Oldenzaal,
2.    [appellant sub 2], wonend te Oldenzaal,
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 14 augustus 2018 in zaak nr. 18/798 in het geding tussen:
[partij], wonend te Oldenzaal
en
het college van burgemeester en wethouders van Oldenzaal.
Procesverloop
Bij besluit van 1 november 2017 heeft het college [appellant sub 2] een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van schuilhutten ten behoeve van dieren (hierna: het project) op het perceel [locatie 1] te Oldenzaal (hierna: het perceel).
Bij besluit van 14 maart 2018 heeft het college het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 augustus 2018 heeft de rechtbank het door [partij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 maart 2018 vernietigd, het besluit van 1 november 2017 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben het college en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
[partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college en [partij] hebben nadere stukken ingediend.
Bij besluit van 21 november 2018 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw op de aanvraag van [appellant sub 2] beslist. Het heeft daarbij de gevraagde omgevingsvergunning voor het plaatsen van bouwwerken ten behoeve van een dierenweide op het perceel, opnieuw verleend.
Bij brief van 7 december 2018 heeft [partij] gronden van beroep tegen dit besluit ingediend.
Bij brief van 8 januari 2019 heeft het college met toepassing van artikel 6:15 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) twee bezwaarschriften van [partij] tegen dat besluit aan de Afdeling doorgezonden.
Bij brief van 11 januari 2019 heeft het college een schriftelijke reactie gegeven op de beroepsgronden van [partij] tegen het besluit van 21 november 2018.
Bij brief van 28 januari 2019 heeft [appellant sub 2] een schriftelijke reactie ingediend.
Bij brief van 26 maart 2019 heeft het college een schriftelijke reactie gegeven op de doorgezonden bezwaarschriften van 24 en 27 december 2018.
Bij brief van 28 maart 2019 heeft [partij] nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak gevoegd met zaak nr. 201807915/1/A1 (ECLI:NL:RVS:2019:2853) ter zitting behandeld op 11 april 2019, waar het college, vertegenwoordigd door S.A. Vrielink, vergezeld door M. Oude Elferink en J. Dalenoord, en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. J.D. Onland, advocaat [NAAM], zijn verschenen. Voorts is daar [partij], vergezeld door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. M.J.M.G. van Gerwen, advocaat [NAAM]'s-Hertogenbosch, gehoord. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
1.    [appellant sub 2] exploiteert op het perceel [restaurant]. Bij het restaurant behoort een dierenweide. [appellant sub 2] heeft op 21 september 2017 een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend ter legalisering van door hem op het perceel geplaatste bouwwerken. Uit een bij de aanvraag behorende bouwtekening van 21 september 2017 en een bijbehorende situatietekening waarop met nummers is aangegeven welke bouwwerken zich waar op het perceel bevinden, blijkt dat de aanvraag ziet op veertien bouwwerken, aangeduid als schuilhutten, met een totale oppervlakte van 185 m², 2 bouwwerken ten behoeve van opslag met een totale oppervlakte van 45 m², 1 container van 10 m² en 9 volières met een totale oppervlakte van 372 m².
[partij] is eigenaar van het aangrenzende perceel [locatie 2] te Oldenzaal en woont daar ook. Hij kan zich niet met de verlening van de omgevingsvergunning verenigen.
2.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Terrein Hogt" rust op het perceel, voor zover thans van belang, de bestemming "Groen", met de functie-aanduiding "specifieke vorm van groen-dierenweide".
Niet in geschil is dat de aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan omdat het maximaal toegestane bebouwde oppervlak voor deze bestemming en functieaanduiding wordt overschreden. Daarnaast overschrijdt een van de volières volgens het besluit de maximaal toegestane bouwhoogte.
Het college heeft de omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), gelezen in verbinding met artikel 11.1 van de planregels verleend, teneinde het project mogelijk te maken. Het heeft zich daarbij, zoals blijkt uit het besluit op bezwaar, op het standpunt gesteld dat er naast de aangevraagde oppervlakte van 185 m² voor schuilhokken reeds een bestaande oppervlakte van 30 m² aan schuilhokken aanwezig was, waar een vergunning voor gold, maar die gelet op de totale oppervlakte aan schuilhokken bij de vergunningverlening moest worden betrokken. Dat is blijkens het besluit gebeurd. Er is daarmee een omgevingsvergunning verleend voor in totaal 215 m² aan schuilhokken. Wat de bij het besluit eveneens vergunde container, de opslaggebouwen en de volières betreft, heeft het college zich op het standpunt gesteld dat deze bouwwerken niet hoeven te voldoen aan de maximaal toegestane te bebouwen oppervlakte van 200 m², omdat dit maximum alleen geldt voor schuilhokken en nachtverblijven op de dierenweide.
3.    Het wettelijk kader is vermeld in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Het oordeel van de rechtbank
4.    De rechtbank heeft geoordeeld dat [partij] terecht betoogt dat uit het besluit en de bijbehorende stukken niet duidelijk blijkt waarvoor de omgevingsvergunning precies is verleend. Zij heeft overwogen dat in de vergunning wordt vermeld dat deze is verleend voor schuilhutten, terwijl uit de bij de aanvraag behorende tekening, die deel uitmaakt van de vergunning, blijkt dat ook volières, twee opslaggebouwen en een container zijn vergund. Naar het oordeel van de rechtbank is ingevolge de geldende bestemmingsplanregeling voor het betrokken gedeelte van het perceel, de dierenweide, alleen het bouwen van schuilhokken en nachtverblijven toegestaan. Het besluit is naar haar oordeel ook onduidelijk over de toets of de aangevraagde bouwwerken die zijn aangeduid als ‘schuilhokken en nachtverblijven’, wel als zodanig aan te merken zijn. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college in het besluit onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het de volières aanmerkt als ‘andere bouwwerken’ in de zin van artikel 3.2.2 van de planregels.
De hoger beroepen
5.    Het college en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank het project ten onrechte heeft getoetst aan de planregels van het ontwerpbestemmingsplan "Terrein Hogt", terwijl ten tijde van belang het op 27 juni 2016 gewijzigd vastgestelde bestemmingsplan "Terrein Hogt" gold. Volgens hen is de rechtbank daardoor tot onjuiste conclusies gekomen, zoals dat op de bestemming "Groen" met de functieaanduiding "specifieke vorm van groen-dierenweide" slechts schuilhokken en nachtverblijven zijn toegestaan. Volgens hen staat de planregeling daar ook andere gebouwen ten dienste van die bestemming en functieaanduiding toe. Ook heeft de rechtbank volgens hen ten onrechte geoordeeld dat de vergunde opslaggebouwen en de mestcontainer meetellen voor de maximaal te bebouwen oppervlakte van 200 m².
De rechtbank heeft volgens het college verder miskend dat uit de tekening behorend bij de aanvraag voldoende duidelijk blijkt waarom het de volières heeft aangemerkt als ‘andere bouwwerken’ in de zin van artikel 3.2.2 van de planregels.
5.1.    Vooropgesteld wordt dat ten tijde van belang het bestemmingsplan "Terrein Hogt" gold, zoals de raad dit gewijzigd heeft vastgesteld op 27 juni 2016. De Afdeling heeft het beroep tegen dit bestemmingsplan bij de uitspraak van 14 december 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3309) ongegrond verklaard. De voor dit geschil relevante planregels van dit bestemmingsplan zijn opgenomen in de bijlage.
Het college en [appellant sub 2] betogen dan ook terecht dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak ten onrechte de artikelen 3.1, 3.2.1 en 3.2.2 van de planregels heeft vermeld zoals deze waren opgenomen in het ontwerpbestemmingsplan. Deze bepalingen wijken deels af van de geldende regels van het bestemmingsplan "Terrein Hogt". Dit leidt evenwel niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Daartoe wordt het volgende overwogen.
De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat ingevolge het bestemmingsplan ter plaatse van de bestemming "Groen" met de functieaanduiding "specifieke vorm van groen-dierenweide", voor zover het gaat om gebouwen, uitsluitend schuilhokken en nachtverblijven mogen worden gebouwd. Dit geldt ook indien de juiste bestemmingsplanbepalingen in de artikelen 3.1, 3.2.1 en 3.2.2 van de planregels worden toegepast.
Het bestemmingsplan bevat voor de aanduiding "specifieke vorm van groen-dierenweide" in artikel 3.2.1 een speciale regeling voor het bouwen van gebouwen op de dierenweide. Omdat schuilhokken en nachtverblijven bijbehorende gebouwen zoals bedoeld in artikel 3.1, laatste volzin, van de planregels zijn, is deze speciale regeling naar het oordeel van de Afdeling bedoeld als een beperking van de bouwmogelijkheden voor gebouwen op de dierenweide die artikel 3.1, laatste volzin, biedt. De speciale regeling die het bouwen van schuilhokken en nachtverblijven op de dierenweide mogelijk maakt, zou anders zinledig zijn. Het betoog van het college en [appellant sub 2] dat de rechtbank heeft miskend dat de bestemmingsplanregeling inhoudt dat naast schuilhokken en nachtverblijven ook andere gebouwen ten dienste van de bestemming "Groen", met de aanduiding "specifieke vorm van groen-dierenweide" op de dierenweide mogen worden gebouwd, wordt daarom niet gevolgd. Daarbij is mede van belang dat bij die uitleg de dierenweide zonder beperkingen wat betreft afmetingen zou kunnen worden bebouwd met gebouwen. Dat verhoudt zich niet met hetgeen volgens het bestemmingsplan met de dierenweide is bedoeld. Volgens het bij het plan behorende Landschapsplan behoort de dierenweide tot ‘een transparant groen gebied met groepen opgaand geboomte in de dierenweiden’.
Aan het voorgaande doet niet af dat volgens het college en [appellant sub 2] geen sprake is van het ‘volbouwen’ van de dierenweide en in de toekomst ook niet zal zijn. Het gaat erom wat het bestemmingsplan mogelijk maakt.
Dit betekent dat de twee opslaggebouwen en de container waarvoor de vergunning mede is verleend, reeds daarom in strijd zijn met artikel 3.2.1, aanhef en onder a, van de planregels. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat dit in het besluit niet is onderkend.
5.2.    Volgens het renvooi op de tekening behorend bij het besluit ziet de omgevingsvergunning mede op een oppervlakte van 372 m² aan volières. Deze volières heeft het college in het besluit aangemerkt als bouwwerken, geen gebouwen zijnde als bedoeld in artikel 3.1, laatste volzin, en artikel 3.2.2 van de planregels. Een ‘bouwwerk’ is volgens artikel 1.23 van de planregels ‘elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, welke hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond’. Een ‘gebouw’ is volgens artikel 1.26 van de planregels ‘elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt’.
De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat uit de eerdergenoemde tekening van 21 september 2017 behorend bij de aanvraag en bij het besluit, onvoldoende blijkt dat de volières bouwwerken, geen gebouwen zijn zoals hiervoor bedoeld. Zij heeft terecht overwogen dat uit die tekening niet blijkt of en in hoeverre de volières zijn voorzien van een dak en uit welke materialen de volières bestaan. De rechtbank heeft eveneens terecht geoordeeld dat ook overigens uit het besluit niet blijkt waarop het college zijn conclusie dat de volières bouwwerken, maar geen gebouwen zijn, heeft gebaseerd.
Het betoog faalt.
6.    Het college en [appellant sub 2] betogen verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college onvoldoende heeft onderzocht of het aangevraagde, voor zover dit door het college als schuilhokken en nachtverblijven is aangemerkt, wel als zodanig valt aan te merken. Volgens het college is de rechtbank er ten onrechte van uitgegaan dat schuilhokken en nachtverblijven alleen zijn toegestaan, indien deze dienen ten behoeve van loslopende dieren op de dierenweide. Uit het bestemmingsplan en de toelichting daarbij blijkt volgens het college dat is bedoeld dat ook kooien en volières kunnen worden opgericht ten behoeve van dieren die niet los in de dierenweide kunnen worden gehouden. Het college stelt daarom op voldoende wijze te hebben getoetst en gemotiveerd dat de desbetreffende bouwwerken voldoen aan het bestemmingsplan.
6.1.     De begrippen ‘dierenweide’, ‘schuilhokken’ en ‘nachtverblijven’ zijn in het bestemmingsplan niet omschreven. De rechtbank heeft deze begrippen daarom zelf uitgelegd en geconstateerd dat voor zover de door het college als schuilhutten en nachtverblijven aangeduide bouwwerken dienen om daarin permanent dieren te houden, deze niet voldoen aan hetgeen het bestemmingsplan toestaat aan gebouwen op de dierenweide. Schuilhokken en nachtverblijven zijn naar het oordeel van de rechtbank voorzieningen voor vrij in de dierenweide rondlopende dieren.
Niet in geschil is dat bepaalde bouwwerken die het college bij de verlening van de vergunning heeft aangemerkt als ‘schuilhutten’ dienen als dierenverblijven waarin dieren permanent worden gehuisvest. Daarbij gaat het om dieren die niet los in de dierenweide kunnen worden gehouden. Dit geldt in ieder geval voor bouwwerk 21 op de eerdergenoemde tekening, dat volgens het hoger beroepschrift van het college is opgedeeld in een schuilhok en een als bouwwerk geen gebouw zijnde aan te merken kooi voor eekhoorns.
Hoewel de uitleg van de termen ‘schuilhok’ en ‘nachtverblijf’ die de rechtbank daaraan in de aangevallen uitspraak heeft gegeven, de Afdeling op zichzelf niet onredelijk voorkomt, voldoet naar het oordeel van de Afdeling deze uitleg in dit geval niet. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat, zoals het college naar voren heeft gebracht, het bestemmingsplan er volgens artikel 3.1, laatste volzin, van de planregels niet aan in de weg staat dat ook volières en kooien worden gebouwd, waarin per definitie dieren permanent worden gehouden. Ook overigens ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat met artikel 3.2.1 van het bestemmingsplan slechts is bedoeld om op de dierenweide gebouwen op te kunnen richten ten behoeve van dieren die los in de dierenweide kunnen worden gehouden.
Het betoog slaagt.
Conclusie ten aanzien van de hoger beroepen
7.    Het hoger beroep van het college is gegrond. Het college heeft in het hoger beroepschrift uitdrukkelijk vermeld dat het hoger beroep zich uitsluitend richt tegen de hiervoor besproken overwegingen, maar niet tegen de beslissing van de rechtbank.
Het hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. [appellant sub 2] heeft niet alleen de hiervoor besproken overwegingen, maar ook de beslissing van de rechtbank aangevochten. De beslissing van de rechtbank is echter juist. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
Het besluit van 21 november 2018
8.    Bij besluit van 21 november 2018 heeft het college opnieuw op een door [appellant sub 2] enigszins gewijzigde aanvraag van 6 november 2018 besloten. [appellant sub 2] heeft daarbij volgens het aanvraagformulier een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van bouwwerken ten behoeve van een dierenweide. Bij de aanvraag behoren twee bouwtekeningen van 5 november 2018 en een situatietekening waarop met nummers is aangegeven welke bouwwerken zich waar op het perceel bevinden.
9.    De bij het besluit van 21 november 2018 verleende vergunning ziet volgens dat besluit op een totale oppervlakte van 213,18 m² aan schuilhokken en nachtverblijven, bestaande uit een oppervlakte van 183,29 m² aan gebouwen volgens de tekeningen bij deze aanvraag, alsmede 29,89 m² aan reeds bestaande oppervlakte voor gebouwen. Daarnaast is een totale oppervlakte van 55,77 m² aan opslaggebouwen vergund en een mestcontainer van 10 m². Verder is een oppervlakte van 373,90 m² aan volières vergund. Het college heeft in het besluit alle bouwwerken afzonderlijk besproken en daarbij aangegeven waarom het deze aanmerkt als schuilhok/nachtverblijf, en dus als gebouw, of als bouwwerk geen gebouw zijnde.
Het college heeft de vergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1° van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 11.1, onder a en d, van de planregels. Met toepassing van artikel 11.1, onder a, is de overschrijding van het volgens artikel 3.2.1, aanhef en onder a, onder 2, van de planregels maximaal te bebouwen oppervlak van 200 m² met 13,18 m² toegestaan. Met artikel 11.1 onder d, is de afwijking van de maximale bouwhoogte van 3 m met 0,5 m voor een van de volières toegestaan.
Bij de afwijking van het maximaal te bebouwen oppervlak van
200 m² geldend voor de dierenweide, heeft het college zich onveranderd op het standpunt gesteld dat daarvoor alleen de door hem als schuilhokken en nachtverblijven aangemerkte gebouwen van belang zijn. De oppervlakten van de opslaggebouwen, de mestcontainer en de volières heeft het college daarbij in het besluit derhalve buiten beschouwing gelaten.
10.    Van de zijde van [partij] is tegen dit besluit van rechtswege beroep ontstaan, nu daarbij niet aan zijn bezwaren tegemoet is gekomen. [partij] heeft bij brief van 7 december 2018 en bij de doorgezonden bezwaarschriften van 24 en 27 december 2018 gronden tegen dit besluit aangevoerd.
Het beroep tegen het besluit van 21 november 2018
11.    [partij] betoogt dat het besluit van 21 november 2018 geen besluit is dat ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, onderdeel uitmaakt van dit geding. Hij voert daartoe aan dat alleen sprake is van een dergelijk besluit, als voldoende samenhang bestaat met het in bezwaar of beroep reeds aanhangige besluit. Dat is hier niet het geval, nu het gaat om een besluit op een nieuwe en aanzienlijk gewijzigde aanvraag van [appellant sub 2], aldus [partij]. De in de jurisprudentie aangenomen uitzondering daarop, te weten dat samenhang wel bestaat als zich slechts een ondergeschikte wijziging van de aanvraag voordoet waarvoor geen nieuwe aanvraag had hoeven worden gedaan, doet zich hier volgens hem niet voor.
11.1.    Anders dan [partij] betoogt, is de Afdeling van oordeel dat de wijzigingen in de aanvraag van 6 november 2018 van ondergeschikte aard zijn ten opzichte van de aanvraag van 21 september 2017. Bij de aanvraag van 6 november 2018 is de omschrijving van het project iets gewijzigd, van ‘aanvraag vergunning dierenverblijven’ in ‘bouwwerken ten behoeve van een dierenweide’. Het aantal bouwwerken en de situering daarvan op de dierenweide is volgens de bij de aanvraag van 6 november 2018 behorende situatietekening echter niet gewijzigd. Er zijn op de tekeningen wel wat wijzigingen aangebracht om de feitelijke situatie verbeterd weer te geven. In de nieuwe aanvraag is onder meer een verbinding zichtbaar tussen opslaggebouw 9 en 10, genummerd 9a. Het eerder aangevraagde gebouw 21, is bij de nieuwe aanvraag op de tekening qua situering en omvang niet gewijzigd, maar het is wel onderverdeeld in nummer 21 en 21a. De tekening is verder gewijzigd wat volière nummer 3 betreft. Deze is zeskantig in plaats van vierkant. Volière nummer 7 is ook onderverdeeld. Ook zijn de constructies van de volières op de tekening bij de nieuwe aanvraag zichtbaar.
Door deze wijzigingen verandert de aanvraag in essentie niet. Deze wijzigingen hebben ook niet tot gevolg dat niet meer kan worden gesproken van hetzelfde bouwplan. Dat, zoals [partij] stelt, wel sprake is van een aanzienlijk gewijzigde aanvraag, omdat de nieuwe aanvraag voorziet in
22 extra gebouwen of bouwwerken ten opzichte van de eerdere aanvraag, volgt de Afdeling niet, nu dit betoog feitelijke grondslag mist.
Het betoog faalt.
12.    [partij] betoogt dat het besluit van 21 november 2018 wederom onduidelijk is en onzorgvuldig tot stand is gekomen. Hij voert daartoe aan dat het college met dit besluit buiten de aanvraag is getreden, omdat voor schuilhokken en nachtverblijven een oppervlakte van ongeveer 30 m² méér is vergund, dan waarin de aanvraag voorziet. Deze oppervlakte blijkt volgens hem ten onrechte niet uit de bijbehorende tekeningen.
De aanvraag is volgens [partij] verder onduidelijk, omdat daarbij ingevolge artikel 1.3, tweede lid, van de Ministeriële regeling omgevingsrecht (hierna: Mor), foto’s van de bestaande bouwwerken hadden moeten worden gevoegd om de feitelijke situatie ter plaatse precies in beeld te brengen. Ook is volgens [partij] de bijgevoegde situatietekening onduidelijk. Volgens hem had dezelfde tekening bij de aanvraag moeten worden gevoegd, als de tekening die in 2015 bij de melding in het kader van het Activiteitenbesluit milieubeheer is aangeleverd.
Het besluit is volgens [partij] verder onzorgvuldig tot stand gekomen omdat aan de hand van de aangeleverde gegevens het bouwplan niet op deugdelijke wijze aan het Bouwbesluit kan zijn getoetst. Bij de aanvraag ontbreken ten onrechte constructieberekeningen voor de bouwwerken.
Gelet op het voorgaande, is het besluit in strijd met artikel 1.3, tweede lid, en artikel 2.1 van de Mor, aldus [partij]. Ook is het besluit volgens hem in strijd met artikel 2.7 van de Wabo, inzake de zogenoemde onlosmakelijke activiteiten.
12.1.    Het college heeft in het besluit een toelichting gegeven op de oppervlakte van circa 30 m² aan schuilhokken en nachtverblijven, die wordt vergund naast de bouwwerken die op de tekeningen zijn aangegeven. Volgens deze toelichting resteerde er, nadat in het verleden reeds eerder vergunningen voor schuilhokken en nachtverblijven zijn verleend en daarna weer ingetrokken, een bestaande oppervlakte van 29,89 m² aan schuilhokken en nachtverblijven, die gelet op de totale oppervlakte aan schuilhokken en nachtverblijven bij de vergunningverlening moest worden betrokken. Deze bestaande oppervlakte heeft het college daarom in het besluit mede vergund. Dat deze bestaande oppervlakte niet op de tekeningen is vermeld, vormt geen reden voor vernietiging van het besluit, nu het besluit op dit punt wel in een toereikende schriftelijke motivering voorziet.
12.2.    Bij de aanvraag van 6 november 2018 is zoals vermeld een situatietekening gevoegd. Ook zijn twee gedetailleerde bouwtekeningen van de bouwwerken waarvoor vergunning wordt gevraagd bijgevoegd. Genoemde stukken maken deel uit van het besluit van 21 november 2018. Het college heeft over de situatietekening onweersproken gesteld dat [appellant sub 2] hiervoor gebruik heeft gemaakt van een tekening die is gemaakt door een toezichthouder in samenwerking met een landmeter van de gemeente, in het kader van legalisatieonderzoek, waarbij gebruik is gemaakt van daarvoor bestemde apparatuur. Daardoor is volgens het college zeker gesteld dat de aangevraagde situatie overeenkomt met de werkelijke situatie op het perceel.
De Afdeling is van oordeel dat het college de bijgevoegde situatietekening voldoende duidelijk heeft mogen achten ter beoordeling van de aanvraag. Dit geldt ook voor de eerdergenoemde bouwtekeningen.
12.3.    Ten aanzien van de door [partij] ter discussie gestelde toets aan het Bouwbesluit en de bouwverordening, geldt dat het college ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wabo moet bezien of aannemelijk is dat het bouwplan aan de daarin gestelde voorschriften zal voldoen.
Het college heeft zich in het besluit op het standpunt gesteld dat dit het geval is. Het heeft dit standpunt nader toegelicht door te stellen dat de vergunde bouwwerken niet voor menselijk verblijf bedoeld zijn, dat de bouwwerken geen gebouwen zijnde bestaan uit materialen die nauwelijks gewicht hebben en dat in het algemeen geldt dat bij degelijk onderhoud aan de in omvang beperkte bouwwerken geen problemen aan de constructies zijn te verwachten. Het heeft er daarnaast op gewezen dat volgens het toegepaste gemeentelijke beleid "Uitvoeringsprogramma Vergunningen, Toezicht en handhaving 2018" voor de desbetreffende bouwwerken, die vergelijkbaar zijn met standaard tuinhuisjes, geen constructieve toets is vereist.
Het college heeft gelet op de aard en de beperkte omvang van de betrokken bouwwerken, die niet voor menselijk verblijf bedoeld zijn, met voormelde motivering kunnen volstaan wat betreft de toets of aannemelijk is dat het bouwplan aan het Bouwbesluit zal voldoen. Daarbij neemt de Afdeling mede in aanmerking dat het college, gelet op het uitgevoerde legalisatieonderzoek, goed op de hoogte is van de situatie ter plaatse, zodat het zich ook daardoor ter zake een deugdelijk oordeel heeft kunnen vormen. Dat het college zich niet op dit standpunt heeft kunnen stellen, blijkt voorts niet uit de foto’s van de bouwwerken die in het dossier aanwezig zijn.
Dat, zoals [partij] heeft gesteld, relatief veel verharding op het perceel aanwezig is, hetgeen de vraag doet ontstaan of in een juiste afwateringsvoorziening op de dierenweide is voorzien, leidt niet tot het oordeel dat het college ten onrechte aannemelijk heeft geacht dat het bouwplan aan de bouwverordening voldoet. Tot de aanvraag behoren geen verhardingen, zodat het besluit daarop geen betrekking heeft.
Het aangevoerde vormt gelet op het voorgaande geen grond voor het oordeel dat het besluit niet zorgvuldig tot stand is gekomen. De toets aan het Bouwbesluit en de bouwverordening die het college heeft uitgevoerd, voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Er bestaat evenmin strijd met de door [partij] genoemde bepalingen in de Mor, omdat het college de voor de beoordeling van de aanvraag ingediende stukken toereikend heeft mogen achten. Er bestaat evenmin grond voor het oordeel dat het besluit in strijd is met artikel 2.7 van de Wabo, reeds omdat [partij] niet heeft toegelicht waarom die strijd zou bestaan.
Het betoog faalt.
13.    [partij] betoogt verder dat het besluit van 21 november 2018 niet voldoet aan de voorwaarde in artikel 3.2.1 van het bestemmingsplan, dat op de dierenweide slechts schuilhokken en nachtverblijven zijn toegestaan. Deze kunnen volgens hem uitsluitend dienen als voorzieningen voor los in de dierenweide lopende dieren. Voor zover dan ook gebouwen die dienen als permanent verblijf voor dieren als zodanig zijn aangemerkt, heeft het college zich in het besluit ten onrechte op het standpunt gesteld dat deze gebouwen in overeenstemming zijn met het bestemmingsplan.
Hij betoogt verder dat de vergunning voor de opslaggebouwen en de mestcontainer daarom ten onrechte is verleend. Die gebouwen zijn volgens hem voorts niet nodig om dieren te houden op de schaal die met het bestemmingsplan is bedoeld. Ook het vergunnen van de volières is onterecht, omdat ook volières volgens artikel 3.2.1 niet op de dierenweide mogen worden gebouwd, aldus [partij].
13.1.    [partij] betoogt terecht dat volgens de artikelen 3.1 en 3.2.1 van de planregels, in onderlinge samenhang bezien, voor zover het gaat om gebouwen, slechts schuilhokken en nachtverblijven op de dierenweide zijn toegestaan. Daartoe wordt verwezen naar hetgeen onder 5.1 hiervoor is overwogen met betrekking tot het hoger beroep.
De Afdeling volgt niet het betoog dat de regeling in artikel 3.2.1 van de planregels beoogt het uitsluitend mogelijk te maken om op de dierenweide gebouwen op te richten die dienen ten behoeve van dieren die los in de dierenweide kunnen worden gehouden. Daartoe wordt verwezen naar overweging 6.1 hiervoor, met betrekking tot het hoger beroep.
Het college heeft over de vergunde schuilhokken en nachtverblijven in het besluit per genummerd gebouw gemotiveerd waarom het deze als zodanig heeft aangemerkt. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de in het besluit gegeven motivering in zoverre niet deugt.
[partij] betoogt evenwel terecht dat het college niet heeft onderkend dat het oprichten van de mestcontainer (gebouw nummer 27) en de opslaggebouwen 9, 9a en 10 op de dierenweide, in strijd is met de geldende bestemmingsplanregeling, nu dit wel gebouwen, maar geen schuilhokken en nachtverblijven zijn.
Het betoog dat de 9 vergunde volières niet zijn toegestaan op de dierenweide, volgt de Afdeling niet. Het college en [appellant sub 2] stellen zich terecht op het standpunt dat het college in het besluit van 21 november 2018 door middel van de tekeningen en de bijbehorende toelichting in het besluit, voldoende heeft gemotiveerd dat en waarom het deze bouwwerken als bouwwerken, geen gebouwen zijnde, aanmerkt. Slechts één van de volières (nummer 7) heeft een gezamenlijke wand met bouwwerk 8. Voor de overige volières geldt dat de zij- en bovenkanten ervan nagenoeg geheel in gaas zijn uitgevoerd. Alleen van de volières nummers 7 en 20 is de bovenkant voor een klein gedeelte afgedekt met ander materiaal dan gaas. Volière nummer 23 heeft een geheel golfplaten dak, maar bestaat verder uit geheel gazen zijkanten.
Onder die omstandigheden zijn de vergunde volières aan te merken als bouwwerken geen gebouwen zijnde. Het gaat niet om bouwwerken die een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte, als bedoeld in artikel 1.26 van de planregels, vormen.
Dit betekent dat de volières als bouwwerken, geen gebouwen zijnde, op de dierenweide zijn toegestaan op grond van artikel 3.1, laatste volzin, van de planregels. Artikel 3.2.1 ziet daar niet op, omdat deze bepaling slechts een regeling bevat voor gebouwen. Voor de volières geldt daarom ook het in artikel 3.2.1, aanhef en onder a, en onder 2, van de planregels opgenomen maximaal te bebouwen oppervlak van 200 m² niet.
Voor zover [partij] naar voren heeft gebracht dat de bedoelde maximale oppervlakte ook moet worden geacht voor de volières te gelden omdat in het andere geval de dierenweide zowel wat bouwwerken als aantallen dieren betreft teveel kan worden uitgebreid, wijst de Afdeling op de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 14 december 2016 in de bestemmingsplanprocedure, waarin is overwogen dat de raad niet gehouden was het aantal dieren dat in de dierenweide aanwezig mag zijn, te maximeren. Daarnaast wordt gewezen op artikel 3.1, aanhef en onder g, van de planregels, waarin is bepaald dat de dierenweide ondergeschikt moet zijn aan de bestemming "Horeca-Restaurant". Op die wijze is voorzien in een beperking van de uitbreiding van de dierenweide in de door [partij] bedoelde zin.
13.2.    Uit hetgeen hiervoor is overwogen, volgt dat het college zich in het besluit van 21 november 2018 ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de mestcontainer en de opslaggebouwen 9, 9a en 10, niet in strijd zijn met het bestemmingsplan.
Het betoog slaagt.
14.    [partij] betoogt voorts dat het college de omgevingsvergunning niet in redelijkheid heeft mogen verlenen, omdat daarbij zijn belangen niet op juiste wijze zijn meegewogen. Volgens hem is door het besluit geen goed woon- en leefklimaat ter plaatse van zijn woning gegarandeerd. Hij voert daartoe aan dat anders dan volgens hem bij het bestemmingsplan is bedoeld, op de dierenweide niet op hobbymatige wijze dieren worden gehouden. De dierenweide is ook wat ruimtelijke uitstraling en milieugevolgen betreft niet vergelijkbaar met een kinderboerderij, terwijl daar bij de totstandkoming van het bestemmingsplan wel vanuit is gegaan.
14.1.    Het college heeft zich in het besluit op het standpunt gesteld dat vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening geen bezwaren bestaan tegen de afwijkingen van het bestemmingsplan. Het heeft zich daarbij gebaseerd op de uitspraken in de bestemmingsplanprocedure van 6 april en 14 december 2016, waarin reeds is geoordeeld dat met de aanduiding "dierenweide" geen activiteiten mogelijk worden gemaakt die in ruimtelijk opzicht verschillen van een kinderboerderij zoals bedoeld in de VNG brochure Bedrijven en milieuzonering. In de VNG brochure is voor een kinderboerderij een richtafstand voor geur en geluid van 30 m aangehouden. Nu de afstanden van de bouwwerken op de dierenweide tot de woningen aan de Schipleidelaan, waaronder die van [partij], ruimschoots aan de in de VNG brochure gehanteerde richtafstand voldoen, is volgens het college een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor omwonenden gewaarborgd.
Voor zover [partij] heeft gesteld dat de activiteiten door hun schaal ten onrechte niet als hobbymatig zijn aan te merken, heeft het college gesteld dat het bestemmingsplan niet bepaalt dat het houden van dieren op de dierenweide een hobbymatig karakter moet hebben. Voor zover [partij] heeft gesteld dat de dierenweide door zijn omvang ernstiger milieubelastend is wat bodem en geurhinder betreft dan waarvan bij het bestemmingsplan is uitgegaan, heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de inrichting te dien aanzien aan de geldende regels in het Activiteitenbesluit moet voldoen en dat het in die stelling op voorhand geen grond ziet voor de conclusie dat in de omgeving geen goed woon- en leefklimaat is gegarandeerd.
De Afdeling is van oordeel dat het college deze motivering in redelijkheid aan zijn standpunt ten grondslag heeft mogen leggen en dat de belangen van de omwonenden niet onevenredig worden geschaad. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het recente bestemmingsplan speciaal voor onder meer deze ontwikkeling tot stand is gekomen en dat de afwijkingen van het plan in omvang beperkt zijn.
Het betoog faalt.
15.    Hetgeen [partij] voor het overige heeft aangevoerd, zoals onder meer dat uit zijn nadere stuk van 28 maart 2019 blijkt dat het college in deze procedure ten onrechte stelt dat de raad de inrichting van het perceel zoals [appellant sub 2] die uitvoert bij de totstandkoming van het bestemmingsplan reeds voor ogen had, kan niet leiden tot vernietiging van het besluit.
Conclusie ten aanzien van het beroep
16.    Het beroep van [partij] is gegrond. Het besluit van het college van 21 november 2018, kenmerk 23000-2018, dient te worden vernietigd, voor zover daarbij een omgevingsvergunning is verleend voor de bouw van de opslaggebouwen 9, 9a, 10 en de mestcontainer genummerd 27 op het perceel. Het besluit kan voor het overige in stand blijven.
Het college dient in zoverre met inachtneming van hetgeen hiervoor ten aanzien van het beroep en het hoger beroep is overwogen, een nieuw besluit te nemen op de aanvraag van [appellant sub 2] van 6 november 2018.
17.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
18.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep van het college gegrond;
II.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond;
III.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
IV.    verklaart het beroep van [partij] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Oldenzaal van 21 november 2018, kenmerk 23000-2018, gegrond;
V.     vernietigt dat besluit voor zover daarbij een omgevingsvergunning is verleend voor de bouw van de opslaggebouwen 9, 9a en 10 en een mestcontainer genummerd 27 op het perceel;
VI.    bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Oldenzaal nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Oldenzaal tot vergoeding van bij [partij] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
w.g. Slump    w.g. Bolleboom
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2019
641.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 6:19, eerste lid:
Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
Artikel 8:113, tweede lid:
Indien de uitspraak van de hogerberoepsrechter ertoe strekt dat het bestuursorgaan een nieuw besluit neemt, kan de uitspraak tevens inhouden dat beroep tegen dat besluit slechts kan worden ingesteld bij de hogerberoepsrechter.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1., eerste lid:
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
b. (…);
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, (…);
Artikel 2.7, eerste lid:
Onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend.
Artikel 2.10, eerste lid:
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
a. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of 120 van de Woningwet;
b. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening of, zolang de bouwverordening daarmee nog niet in overeenstemming is gebracht, met de voorschriften die zijn gesteld bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid, van de Woningwet dan wel bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 120 van die wet;
(…).
Artikel 2.12, eerste lid:
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Regeling omgevingsrecht (Mor)
Artikel 1.3, tweede lid:
De aanvrager voorziet de aanvraag van een aanduiding van de locatie van de aangevraagde activiteit of activiteiten. Deze aanduiding geschiedt met behulp van een situatietekening, kaart, foto’s of andere geschikte middelen.
Artikel 2.1, eerste lid:
Ten aanzien van de gegevens en bescheiden bij de aanvraag om een vergunning voor een bouwactiviteit maakt de aanvrager de samenhang kenbaar tussen deze gegevens en bescheiden onderling en met de overige gegevens en bescheiden die bij de aanvraag zijn gevoegd.
Bestemmingsplan "Terrein Hogt"
Artikel 1.11:
Bebouwing: één of meer gebouwen en/of bouwwerken geen bebouwing zijnde.
Artikel 1.23:
Bouwwerk: elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, welke hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond;
Artikel 1.26:
Gebouw: elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt;
Artikel 3.1:
De voor 'Groen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. groenvoorzieningen, bermen en beplanting;
b. parken en plantsoenen;
c. informeel parkeren langs de ontsluitingsweg;
d. speelvoorzieningen, uitgezonderd mechanische speelvoorzieningen, behorende bij en ondergeschikt aan de bestemming Horeca - Restaurant, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'speelvoorzieningen';
e. water en voorzieningen voor de waterhuishouding;
f. groenvoorzieningen met een visueel afschermende functie, zoals hagen en gebiedseigen bomen ter plaatse van de aanduiding 'houtsingel';
g. een dierenweide, behorende bij en ondergeschikt aan de bestemming 'Horeca-Restaurant', uitsluitend ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van groen - dierenweide'.
met bijbehorende gebouwen, bouwwerken, geen gebouwen zijnde, wegen en verhardingen.
Artikel 3.2.1:
Gebouwen worden gebouwd ten dienste van de bestemming met dien verstande dat:
a. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van groen - dierenweide' verspreid over het terrein schuilhokken en nachtverblijven mogen worden gerealiseerd, met dien verstande dat:
1. de bouwhoogte mag maximaal 3 meter bedragen, met dien verstande dat de bouwhoogte van één gebouw maximaal 4 meter mag bedragen;
2. de oppervlakte per gebouw mag maximaal 30 m2 bedragen, met dien verstande dat het totaal bebouwd oppervlak maximaal 200 m2 mag bedragen.
Artikel 3.2.2:
Bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde maximaal:
a. lichtmasten 6 m;
b. speelvoorzieningen 5 m;
c. overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde 3 m.
Artikel 11.1:
Bij omgevingsvergunning kan worden afgeweken van:
a. in het plan genoemde goothoogten, bouwhoogten, oppervlaktematen, percentages en afstandseisen, waarbij een overschrijding is toegestaan tot maximaal 10% van de goothoogten, bouwhoogten, oppervlaktematen, percentages en afstandseisen;
b. (…);
c. (…);
d. de regels en toestaan dat de bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde wordt vergroot tot maximaal 10 m.
Artikel 11.2:
Een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 11.1 kan slechts worden verleend, mits:
a. de belangen van de eigenaren en/of gebruikers van betrokken en nabijgelegen gronden niet onevenredig worden geschaad;
b. het straat- en bebouwingsbeeld en de verkeersveiligheidsbelangen niet onevenredig worden geschaad.