ECLI:NL:RVS:2019:2545
Raad van State — Uitspraak 


201805727/1/A1.
Datum uitspraak: 24 juli 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Vereniging Verontruste Burgers van Voorne, gevestigd te Oostvoorne, gemeente Westvoorne,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 7 juni 2018 in zaak nr. 17/2869 in het geding tussen:
de vereniging
en
de minister van Economische Zaken en Klimaat.
Procesverloop
Bij besluit van 31 augustus 2016 heeft de minister aan GeoMEC-4P Realisatie en Exploitatie B.V. (hierna: GeoMEC) een omgevingsvergunning verleend voor de activiteit bouwen en een milieuneutrale verandering van de inrichting Aardwarmte Vierpolders aan de Moersaatsenweg in Vierpolders.
Bij besluit van 7 april 2017 heeft de minister het door de vereniging daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 juni 2018 heeft de rechtbank het door de vereniging daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 7 april 2017 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de vereniging hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juli 2019, waar de vereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigden A], en de minister, vertegenwoordigd door mr. F.H. Aalderink, W. Lubberts en M.E.J. Pieters, zijn verschenen. Verder is GeoMEC, vertegenwoordigd door [gemachtigden B], bijgestaan door mr. J. Geelhoed, advocaat [NAAM], ter zitting gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    Bij besluit van 6 maart 2013 is een omgevingsvergunning verleend voor onder meer het oprichten en in werking hebben van een inrichting met bijbehorende installaties voor de winning, opslag en distributie van aardwarmte. Volgens de vergunning maken twee warmtekrachtkoppelingen en faciliteiten voor de opslag van gas en/of olie deel uit van de inrichting. De inrichting waarvoor op 6 maart 2013 vergunning is verleend, is in die omvang niet opgericht.
Aan het besluit van 31 augustus 2016 ligt een aanvraag ten grondslag voor het milieuneutraal wijzigen van het project waarvoor op 6 maart 2013 vergunning is verleend. Ten opzichte van de in 2013 verleende vergunning is het project in omvang afgenomen. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de gevraagde wijzigingen de externe veiligheid ten goede komen en dat wordt voldaan aan de eisen van artikel 3.10, derde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister terecht tot deze conclusie is gekomen. Omdat de minister in het besluit van 7 april 2017 niet is ingegaan op het betoog van de vereniging over de externe veiligheid heeft de rechtbank het besluit vernietigd, maar de rechtsgevolgen in stand gelaten. De vereniging stelt in hoger beroep dat de rechtbank heeft miskend dat de externe veiligheid door de aangevraagde wijziging verslechtert. In geschil is dan ook of de aangevraagde wijziging leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan de inrichting volgens de geldende vergunning mag veroorzaken.
Wettelijk kader
2.    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, onder 2, van de Wabo luidt: "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het veranderen of veranderen van de werking van een inrichting of mijnbouwwerk."
Artikel 2.14, vijfde lid, luidt: "In afwijking van het eerste tot en met vierde lid wordt in gevallen als bedoeld in artikel 3.10, derde lid, de omgevingsvergunning verleend indien wordt voldaan aan de in het laatstgenoemde lid gestelde voorwaarden."
Artikel 3.10, derde lid, luidt: "In afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, is afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing op de voorbereiding van de beschikking op de aanvraag om een omgevingsvergunning met betrekking tot een verandering van een inrichting of mijnbouwwerk of de werking daarvan, die niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning is toegestaan, waarvoor geen verplichting bestaat tot het maken van een milieueffectrapport als bedoeld in hoofdstuk 7 van de Wet milieubeheer, en die niet leidt tot een andere inrichting of mijnbouwwerk dan waarvoor eerder een omgevingsvergunning is verleend."
Hoger beroep
3.    De vereniging stelt dat de rechtbank heeft miskend dat de externe veiligheid met de gevraagde wijziging verslechtert, zodat niet wordt voldaan aan de eisen uit artikel 3.10, derde lid, van de Wabo. De rechtbank heeft daarom ten onrechte de rechtsgevolgen van het besluit van 7 april 2017 in stand gelaten. Volgens de vereniging had nader onderzoek moeten plaatsvinden naar de gevolgen voor de externe veiligheid en mocht daarvoor niet worden teruggevallen op de kwalitatieve risicoanalyse (hierna: QRA) die ten grondslag ligt aan het besluit van 6 maart 2013, omdat in die QRA fouten zitten. De vereniging heeft problemen met de locatie van de aangevraagde fakkel, omdat deze is gesitueerd in de buurt van de balanstank waarin gas zit. De vereniging stelt dat dit een vergroting van het gevaar voor de omgeving oplevert.
3.1.    De bezwaren van de vereniging zijn hoofdzakelijk gericht tegen de QRA die ten grondslag ligt aan de vergunning van 6 maart 2013. Echter, de beoordeling van die QRA is in deze procedure niet aan de orde. Bij de beoordeling of sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 3.10, derde lid van de Wabo, moet worden uitgegaan van hetgeen eerder is vergund. Beoordeeld moet dus worden of de gevraagde wijziging andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu oplevert dan hetgeen bij besluit van 6 maart 2013 is vergund. De QRA diende ter onderbouwing van de externe veiligheid van de in 2013 vergunde situatie, maar stelt geen beperkingen aan hetgeen destijds is vergund, zodat de QRA in de onderhavige procedure waarin het om een vergelijking van de aanvraag met de eerder vergunde situatie gaat niet van belang is.
3.2.    Bij besluit van 6 maart 2013 is omgevingsvergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting met bijbehorende installaties voor de winning, opslag en distributie van aardwarmte, de bouw van een warmteverdeelstation en de plaatsing van scheidingsinstallaties ten behoeve van het zuiveren van het opgepompte water. Verder is vergunning verleend voor twee warmtekrachtkoppelingen en faciliteiten voor de opslag van gas en/of olie. De inrichting zoals in 2013 vergund, is niet opgericht.
In het bij de aanvraag om een milieuneutrale wijziging gevoegde "Addendum milieuneutraal wijzigen GeoMEC-4P" van AAB Nederland B.V. staat een overzicht van de wijzigingen ten opzichte van de vergunning uit 2013 opgesomd. De pompruimte is bijvoorbeeld verkleind van 700 m2 naar 550 m2, omdat er één in plaats van twee warmtekrachtkoppelingsinstallaties wordt geïnstalleerd. De installatieonderdelen zijn, afgezien van de grootte, vrijwel ongewijzigd gebleven. Een aantal onderdelen, zoals het stikstofsysteem en de filters, wordt in de aangevraagde situatie in de pompruimte gerealiseerd. Daarnaast zal geen gebruik worden gemaakt van ondergrondse buffering van water en warmte, wat betekent dat minder warmtewisselaars, minder pompen en minder leidingen nodig zijn. Verder is de maximale productiehoeveelheid verlaagd van 550 m3/uur naar 400 m3/uur. Ten gevolge van verrichte boringen, is bekend geworden dat de te verwachten hoeveelheid meegeproduceerd gas 350 m3/uur bedraagt in plaats van 1.200 m3/uur. Ook is bekend geworden dat er bij de productie van aardwarmte geen olie meekomt, terwijl eerder werd uitgegaan van 5,5 olie m3/uur. De aangevraagde wijziging ziet verder op het realiseren van een balanstank, een fakkel en een hekwerk.
3.3.    In reactie op het betoog dat een nieuwe QRA had moeten worden opgesteld, stelt de minister dat het Besluit externe veiligheid inrichtingen niet op de onderhavige inrichting van toepassing is. De minister verwijst daarvoor naar artikel 2, eerste lid, aanhef en onder d, van het Besluit externe veiligheid inrichtingen, gelezen in samenhang met artikel 1b, aanhef en onder i, van de Regeling externe veiligheid inrichtingen. De minister stelt daarmee terecht dat het opstellen van een QRA niet verplicht is.
Verder heeft de minister in aanvulling op hetgeen in het addendum van AAB Nederland B.V. staat vermeld, onder meer gesteld dat de olietank uit de vergunning van 2013 in relatief grote mate bijdroeg aan het externe veiligheidsrisico, maar dat die olietank en de oliebehandeling in de aangevraagde situatie zijn komen te vervallen. Het vat van de aanwezige ontgasser is kleiner geworden evenals de werkdruk daarvan. De lagere druk in het systeem heeft tot gevolg dat de dichtheid van het gas lager is. Hierdoor is de hoeveelheid gas die bij een lekkage vrij kan komen ook lager, aldus de minister. Over de toevoeging van de fakkel stelt de minister dat door VB Projects op 12 januari 2016 een gevarenzone-indeling is opgesteld ten behoeve van gasexplosiegevaar. In dit rapport is het gebied rond de ontgassingstank als niet gevaarlijk gebied aangemerkt. Rond de fakkelinstallatie, die in de buitenlucht staat, wordt een straal van 1 m als afwijkend gebied beschouwd, maar dit gebied overlapt niet met gevaarlijk gebied, aldus het rapport. De minister stelt dat de fakkel daarmee niet leidt tot een verhoogd risico. Gelet op het vorenstaande stelt de minister zich op het standpunt dat de veiligheidsrisico’s in de gewijzigde situatie afnemen ten opzichte van de in 2013 vergunde situatie.
3.4.    De minister heeft uitvoerig toegelicht dat de gevraagde wijziging milieuneutraal is. Het door de vereniging in hoger beroep aangevoerde is, mede gelet op hetgeen onder 3.1 is overwogen, onvoldoende om aan het standpunt van de minister te twijfelen. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van het besluit van 7 april 2017 dan ook terecht in stand gelaten.
Het betoog faalt.
4.    Voor zover de vereniging zich op het standpunt stelt dat de in 2013 verleende omgevingsvergunning moet worden aangepast, overweegt de Afdeling dat in deze procedure ter beoordeling staat of de gevraagde wijziging milieuneutraal is waardoor de minister op grond van artikel 3.10, derde lid, gelezen in samenhang met artikel 2.14, vijfde lid, van de Wabo verplicht was de gevraagde vergunning te verlenen. De vraag of de vergunning van 6 maart 2013 op basis van nieuwe inzichten moet worden aangepast, staat buiten deze beoordeling.
Slotoverwegingen
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.T. de Jong, griffier.
w.g. Jurgens    w.g. De Jong
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2019
628.