ECLI:NL:RVS:2019:3595
Raad van State — Uitspraak 


201808384/1/R3.
Datum uitspraak: 23 oktober 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
Stichting Ons Schellingerland, gevestigd te Lies, gemeente Terschelling,
appellante,
en
de raad van de gemeente Terschelling,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 26 juni 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Zelfpluktuin Groenhof" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft de stichting beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De raad heeft nadere stukken ingediend.
[belanghebbende] heeft gebruik gemaakt van de geboden gelegenheid een schriftelijke uiteenzetting te geven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 september 2019, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigden A], en de raad, vertegenwoordigd door H.T. Smit en drs. A. Kuijt, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door [gemachtigden B], gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het plan heeft betrekking op twee percelen gelegen tussen de kernen Hoorn en Oosterend op Terschelling. De percelen zijn kadastraal bekend als gemeente Terschelling, sectie K, nummers 1157 en 1158 (hierna: het perceel). Op het perceel teelt [belanghebbende] op duurzame wijze fruit, groenten en bloemen. Bezoekers komen vervolgens naar het perceel voor het plukken en kopen van fruit, groente en/of veldboeketten.
Het voorheen geldende bestemmingsplan voor dit perceel, bestemmingsplan "Buitengebied Polder", vastgesteld op 24 november 2015, laat ter plaatse geen bedrijfsgebouw met bedrijfswoning toe. Het voorliggende bestemmingsplan voorziet hierin door middel van het herzien van een deel van het bestemmingsplan "Buitengebied Polder".
Aan het perceel is de bestemming "Agrarisch" toegekend. De westelijke zijde van het perceel is aangeduid als "specifieke vorm van agrarisch - bouwvlak" en "specifieke vorm van agrarisch - bouwperceel". In artikel 3, lid 3.1, van de planregels is vastgelegd dat de gronden met de bestemming "Agrarisch" zijn bestemd voor één zelfpluktuin, het wonen ten behoeve van de zelfpluktuin op de gronden met de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - bouwperceel", cultuurgrond, alsmede het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de landschappelijke, natuurlijke en cultuurhistorische waarden van de open polder en de binnenduinrand, met onder meer de daarbij behorende bedrijfsgebouwen.
2.    De stichting heeft beroep ingesteld tegen het plan en betoogt onder meer dat [belanghebbende] niet kan worden aangemerkt als een volwaardig agrarisch bedrijf en dat een bedrijfswoning niet noodzakelijk is voor de bedrijfsvoering ter plaatse.
Bestuurlijke lus
3.    Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Toetsingskader
4.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Intrekking beroepsgrond
5.    Ter zitting heeft de stichting haar beroep ingetrokken over het gemeentelijk beleid verwoord in het "Landschapsontwikkelingsplan Terschelling" van december 2004.
Bedrijfsgebouw met bedrijfswoning
6.    De stichting betoogt dat de raad [belanghebbende] ten onrechte als volwaardig agrarisch bedrijf beschouwt en om die reden in een bedrijfsgebouw voorziet. Zij voert aan dat [belanghebbende] niet als "volwaardig agrarisch bedrijf" is bestempeld in het bestemmingsplan "Buitengebied Polder", vastgesteld op 24 november 2015. Omdat het voorliggende plan niet een definitie van het begrip "volwaardig agrarisch bedrijf" hanteert, betoogt de stichting dat de volgende - volgens haar gebruikelijke - definitie moet worden aangehouden: "een agrarisch bedrijf van voldoende aard en omvang en arbeidsbehoefte en waarvan de continuïteit ook op de langere termijn (minimaal 10 jaar) gewaarborgd is." In dit verband betoogt de stichting dat niet kan worden gesproken van een volwaardig agrarisch bedrijf wanneer 0,75 volwaardige arbeidskracht aanwezig is. Volgens de stichting voldoet [belanghebbende] niet aan de voorgestelde definitie van het begrip "volwaardig agrarisch bedrijf". Daartoe betoogt zij dat slechts 2,2 ha van het perceel daadwerkelijk wordt gebruikt, het perceel in 2018 twee maanden was opengesteld en [belanghebbende] geen bedrijfsplan ter onderbouwing van de volwaardigheid van het bedrijf heeft overgelegd.
De stichting voert verder aan dat niet is aangetoond dat de bedrijfswoning noodzakelijk is. Daartoe betoogt zij dat deze noodzaak niet is gelegen in het houden van permanent toezicht op het perceel, omdat [belanghebbende] bijvoorbeeld bewegingscamera’s gekoppeld aan een mobiele telefoon kan aanschaffen en extreme weersomstandigheden eenvoudig kan traceren door middel van diverse websites, zoals Buienradar.nl. De stichting wijst erop dat ook de provincie de vraag stelt of het realiseren van een bedrijfswoning noodzakelijk is.
6.1.    De raad stelt dat [belanghebbende] moet worden aangemerkt als volwaardig agrarisch bedrijf. De volwaardigheid van een agrarisch bedrijf wordt per geval getoetst en wordt gebaseerd op de informatie die wordt aangeleverd en op de kennis over het desbetreffende bedrijf. Hierbij zijn compleet uitgewerkte bedrijfsplannen niet vereist. In dit verband wijst de raad op paragraaf 6.1 van de plantoelichting waarin de volwaardigheid van het agrarische bedrijf is onderbouwd en de "Zienswijzennota Bestemmingsplan Zelfpluktuin Groenhof" (hierna: de zienswijzennota) waarin is ingegaan op de bedrijfsactiviteiten. Ook wijst de raad op de overgelegde gecombineerde opgaves van 2014 tot en met 2019 van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland waaruit blijkt dat twee personen in voltijd werkzaam zijn binnen [belanghebbende]
De raad stelt dat er voldoende noodzaak is voor de realisering van een bedrijfswoning bij de zelfpluktuin. Daartoe betoogt de raad dat [belanghebbende] een bedrijf is waarbij de bedrijfsvoering zodanig veel tijd en aandacht vergt dat er voor de betrokken ondernemer een reëel belang is om op de bedrijfslocatie woonachtig te zijn. In dit verband stelt de raad dat de agrarische activiteit onder meer klein fruitteelt betreft, een tak van tuinbouw die zeer kwetsbaar en arbeidsintensief is. Bij diefstal of vandalisme kan dan ook veel meer schade ontstaan dan alleen een onrechtmatig verkregen oogst. Ondanks dat er een hek aanwezig is, wil dit volgens de raad niet zeggen dat er geen mensen en/of dieren doorheen of overheen kunnen komen. De raad betoogt verder dat extreme weersomstandigheden zich kunnen voordoen. Daarbij betrekt hij dat automatische weersensoren worden gebruikt, maar de ervaring wijst uit dat daarmee niet alle problemen geheel zijn te ondervangen, aldus de raad.
6.2.    Artikel 3, lid 3.2, onder b, van de planregels behorend bij het bestemmingsplan "Zelfpluktuin Groenhof" luidt:
"b. Voor het bouwen van gebouwen als bedoeld in lid 3.1 onder e en f voor de in lid 3.1 genoemde functies gelden de volgende regels:
[…]
3. er zal ten hoogste 1 bedrijfsgebouw, waaronder overkappingen worden gebouwd;
4. het bedrijfsgebouw, waaronder overkappingen zal uitsluitend binnen een bouwvlak worden gebouwd;
5. de bedrijfswoning zal uitsluitend op gronden ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - bouwperceel" worden gebouwd;
[…]
7. het aantal bedrijfswoningen zal ten hoogste 1 bedragen, met dien verstande dat de oppervlakte van de bedrijfswoning ten hoogste 50% van de gezamenlijke oppervlakte als bedoeld in lid 3.2 onder 6 zal bedragen;
[…]."
6.3.    Volgens de verbeelding is aan een deel van de gronden de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - bouwvlak" en "specifieke vorm van agrarisch - bouwperceel" toegekend.
Ingevolge artikel 3, lid 3.2, onder b, sub 3 en 4, van de planregels is ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - bouwvlak" één bedrijfsgebouw toegestaan. Ingevolge artikel 3, lid 3.2, onder b, sub 5 en 7, van de planregels is ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - bouwperceel" één bedrijfswoning toegestaan.
6.4.    Uit de zienswijzennota volgt dat ieder volwaardig agrarisch bedrijf ruimte krijgt die nodig is voor een zekere bedrijfseconomische toekomst. Het agrarisch bouwperceel is het bedrijfsterrein voor de landbouwer. Verder is een bedrijfswoning voor de bedrijfsvoering ter plaatse noodzakelijk indien de bedrijfsvoering zodanig veel tijd en aandacht vergt dat er voor de betrokken ondernemer een reëel belang is om op de bedrijfslocatie woonachtig te zijn.
6.5.    De Afdeling is van oordeel dat de raad niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat [belanghebbende] kan worden aangemerkt als volwaardig agrarisch bedrijf. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat onvoldoende inzichtelijk is gemaakt welke fruit-, groente- en bloemsoorten precies worden geteeld op het perceel. Tevens is van belang dat niet inzichtelijk is gemaakt welke werkzaamheden precies plaatsvinden op het perceel. Dit klemt te meer, omdat de zelfpluktuin volgens de zienswijzennota ongeveer 3 maanden per jaar is opengesteld voor publiek  en de activiteiten volgens de plantoelichting voornamelijk plaatsvinden buiten het winterseizoen. Ook is niet aangetoond hoe [belanghebbende] haar inkomsten genereert en of deze inkomsten voldoende bestaansmogelijkheden bieden. In dit verband wijst de Afdeling erop dat een bedrijfsplan in beginsel kan bijdragen aan een draagkrachtige motivering. Gelet op het voorgaande is naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende onderbouwd dat [belanghebbende] kan worden aangemerkt als volwaardig agrarisch bedrijf.
6.6.    Ten aanzien van de noodzakelijkheid van een bedrijfswoning voor de bedrijfsvoering van de zelfpluktuin, overweegt de Afdeling als volgt. Het betoog van de raad dat een toezichtsfunctie onmisbaar is voor de zelfpluktuin, acht de Afdeling onvoldoende onderbouwd. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat ter zitting is gebleken dat de afstand tussen de woning van de vennoten van [belanghebbende] en de zelfpluktuin ongeveer 700 m bedraagt. De raad heeft niet aannemelijk gemaakt dat geen alternatieve mogelijkheden bestaan voor het houden van toezicht op de zelfpluktuin buiten de reguliere uren. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat de raad onvoldoende heeft onderbouwd dat een bedrijfswoning noodzakelijk is voor de bedrijfsvoering van de zelfpluktuin.
6.7.    Gelet op wat is overwogen onder 6.5 en 6.6, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet berust op een deugdelijke motivering, voor zover dat een bedrijfsgebouw ter plaatse van het bouwvlak en een bedrijfswoning ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - bouwperceel" toestaat.
De betogen slagen.
Herhalen en inlassen zienswijze
7.    Voor zover de stichting voor het overige verzoekt de inhoud van haar zienswijze als herhaald en ingelast in het beroepschrift te beschouwen, overweegt de Afdeling dat in de zienswijzennota is ingegaan op de zienswijze. De stichting heeft in haar beroepschrift noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze onjuist zou zijn.
Conclusie
8.    Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om binnen 20 weken na verzending van deze tussenuitspraak alsnog:
- met inachtneming van wat is overwogen onder 6.5, hetzij alsnog draagkrachtig te motiveren dat [belanghebbende] kan worden aangemerkt als volwaardig agrarisch bedrijf, hetzij in zoverre een gewijzigd plan vast te stellen;
- met inachtneming van wat is overwogen onder 6.6, hetzij - indien blijkt dat [belanghebbende] kan worden aangemerkt als volwaardig agrarisch bedrijf - alsnog draagkrachtig te motiveren dat een bedrijfswoning noodzakelijk is voor de bedrijfsvoering van de zelfpluktuin ter plaatse, hetzij in zoverre een gewijzigd plan vast te stellen;
- de Afdeling en de andere partij de uitkomst mee te delen en het gewijzigde of nieuwe besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen. Afdeling 3.4 van de Awb hoeft bij de voorbereiding van het gewijzigde of nieuwe besluit niet opnieuw te worden toegepast.
Proceskosten en griffierecht
9.    In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de raad van de gemeente Terschelling op:
- om binnen 20 weken na de verzending van deze uitspraak, met inachtneming van wat is overwogen onder 6.5, 6.6 en 8 de daar omschreven gebreken in het besluit van de raad van de gemeente Terschelling van 26 juni 2018 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Zelfpluktuin Groenhof" te herstellen, en
- de Afdeling en de andere partij de uitkomst mede te delen en het gewijzigde of nieuwe besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier.
w.g. Van Ravels    w.g. Kuipers
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 oktober 2019
271-926.