ECLI:NL:RVS:2019:3492
Raad van State — Uitspraak 


201900975/1/A3.
Datum uitspraak: 16 oktober 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Alphen aan den Rijn,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 20 december 2018 in zaak nr. 18/1123 in het geding tussen:
[appellante]
en
de burgemeester van Alphen aan den Rijn.
Procesverloop
Bij besluit van 1 september 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders voor de honden Rayo en Vida een aanlijn- en muilkorfgebod opgelegd. Daarbij heeft het aan [appellante] een preventieve last onder dwangsom opgelegd, die inhoudt dat zij voor elke keer dat de honden niet aangelijnd en gemuilkorfd zijn een bedrag van € 200,00 verbeurt, met een maximum van € 1.000,00.
Bij besluit van 27 december 2017 heeft de burgemeester het besluit van 1 september 2017 voor zijn rekening genomen en het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 20 december 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De burgemeester heeft nadere stukken ingediend. Daarbij heeft hij de Afdeling verzocht om met betrekking tot een aantal stukken artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) toe te passen. De Afdeling heeft in andere samenstelling bij beslissing van 17 juli 2019 beslist dat beperkte kennisneming van de in de stukken vermelde persoonsgegevens, behoudens de namen van de slachtoffers gerechtvaardigd is en dat beperkte kennisneming van de foto’s en geneeskundige verklaringen gerechtvaardigd is. [appellante] heeft de Afdeling bij brief van 19 juli 2019 toestemming geweigerd om van de  stukken, waarvan beperkte kennisneming gerechtvaardigd is, kennis te nemen. De Afdeling heeft deze stukken niet bij haar oordeel betrokken.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 augustus 2019, waar [appellante], bijgestaan door mr. M.B. Visser, advocaat [NAAM], en de burgemeester, vertegenwoordigd door R.M. Klerks, vergezeld door I.M. Borst, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] is eigenaar van twee Amerikaanse Staffordshire terriërs, Rayo en Vida. Op 14 maart en 25 juni 2017 hebben zich incidenten voorgedaan. In het dossier bevindt zich een ‘Rapport t.b.v. derden’ van een brigadier, ook surveillancehondengeleider, van de politie Eenheid Den Haag (hierna: rapport). In dat rapport maakt de brigadier melding van een incident op 14 maart 2017, waarbij [hond A] op het Rijnplein te Alphen aan den Rijn een man vanuit het niets tot twee maal toe in zijn benen heeft gebeten. Over het incident op 25 juni 2017 heeft de brigadier vermeld dat een incident aan de Eikenlaan te Alphen aan den Rijn heeft plaatsgevonden, waarbij twee personen zijn gebeten door de Staffordshire terriërs van [appellante]. De brigadier heeft aan de hand van de verstrekte letselfoto’s vastgesteld dat de verwondingen zijn te herkennen als meervoudige bijtwonden, waarvan enkele diepe. De brigadier heeft geadviseerd Rayo en Vida aan te merken als gevaarlijke honden in de zin van artikel 2:59 van de Algemene plaatselijke verordening van de gemeente Alphen aan den Rijn (hierna: Apv). Ook heeft hij geadviseerd om aan [appellante] voor de beide honden aan aanlijn- en muilkorfgebod op te leggen.
1.1.    Het college heeft het advies van de brigadier opgevolgd en de honden van [appellante] bij het besluit van 1 september 2017 als gevaarlijk aangemerkt en voor die honden een aanlijn- en muilkorfgebod opgelegd. De burgemeester heeft het besluit van 1 september 2017 voor zijn rekening genomen en het tegen dat besluit gemaakte bezwaar bij het besluit van 27 december 2017 ongegrond verklaard.
Aangevallen uitspraak
2.    De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat, hoewel [appellante] geen inzage heeft gekregen in een aantal stukken, het verdedigingsbeginsel niet is geschonden, omdat de rechtbank heeft beslist dat beperkte kennisneming van de desbetreffende stukken gerechtvaardigd is. Daarnaast heeft de burgemeester met het rapport alle essentiële informatie aan [appellante] verschaft. De rechtbank heeft verder overwogen dat de burgemeester dat rapport aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft mogen leggen. Op grond van de bevindingen uit het rapport heeft de burgemeester de honden in redelijkheid als gevaarlijk kunnen aanmerken en een aanlijn- en muilkorfgebod noodzakelijk kunnen vinden. De burgemeester heeft niet hoeven volstaan met een minder verstrekkend middel dan een muilkorf, omdat alleen een aanlijngebod onvoldoende effectief is om bijtincidenten te voorkomen, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
i.    Verdedigingsbeginsel
3.    [appellante] stelt dat zij ten onrechte geen kennis heeft kunnen nemen van de politierapporten en letselschadefoto’s. Deze stukken zijn aan de besluitvorming ten grondslag gelegd en van belang voor de feitenvaststelling. Ten onrechte had zij zowel in de bezwaarprocedure, als in de beroepsprocedure niet de beschikking over deze stukken. De beslissing van de rechtbank, dat beperkte kennisneming als bedoeld in artikel 8:29 van de Awb gerechtvaardigd is, is onjuist. Dat haar stukken zijn onthouden, levert strijd op met het verdedigingsbeginsel. Als gevolg hiervan dient een volle toetsing van de besluitvorming plaats te vinden en niet slechts een terughoudende, aldus [appellante].
3.1.    De burgemeester heeft de Afdeling op grond van artikel 8:29 van de Awb om beperkte kennisneming verzocht van twee mutatierapporten van de politie van 14 maart en 26 juni 2017, drie processen-verbaal van verhoor van 20 juli en 22 augustus 2017 en een brief van twee slachtoffers aan de burgemeester van 14 juli 2017, inclusief foto’s en geneeskundige verklaringen. Bij de beslissing van 17 juli 2019 heeft de Afdeling het verzoek om beperkte kennisneming ingewilligd wat betreft de in de stukken vermelde persoonsgegevens, behalve de namen van de slachtoffers. Ook van de foto’s en de geneeskundige verklaringen is de beperkte kennisneming gerechtvaardigd. Van de overige (delen van) stukken is beperkte kennisneming niet gerechtvaardigd. Gelet op deze beslissing is de beslissing van de rechtbank van 16 maart 2018, die inhoudt dat het verzoek om beperkte kennisneming van alle stukken gerechtvaardigd is, onjuist.
3.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie rechtsoverweging 4.4 van de uitspraak van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2451) is een onjuiste toepassing van artikel 8:29 van de Awb door de rechtbank in het algemeen geen grond voor vernietiging van de aangevallen uitspraak. Ingeval die onjuiste toepassing dusdanige gevolgen heeft gehad voor de aangevallen uitspraak, dat zich een onaanvaardbaar verlies van instantie voor zou doen is vernietiging van de uitspraak en terugwijzing van de zaak aangewezen. Deze gevolgen doen zich in deze zaak niet voor. De inhoud van de stukken is [appellante] weliswaar niet bekend geweest, maar zij heeft de beschikking over het rapport waarin de informatie is opgenomen die de burgemeester aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd. Verder heeft [appellante] in hoger beroep alsnog van de desbetreffende stukken, voor zover beperkte kennisneming daarvan niet gerechtvaardigd is geacht, kennis kunnen nemen en haar zienswijze daarover naar voren kunnen brengen.
3.3.    De Afdeling beoordeelt het geschil met inachtneming van de beslissing over de geheimhouding. De procedure, neergelegd in artikel 8:29 van de Awb, is met zodanige waarborgen omkleed, dat het recht op een eerlijke procesvoering niet in zijn essentie is beperkt. Daarom bestaat geen grond om, zoals [appellante] stelt, niet het gebruikelijke toetsingsstramien te hanteren.
ii.    Kwalificatie ‘gevaarlijke hond’ en belangenafweging
4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de burgemeester Rayo en Vida niet heeft kunnen aanmerken als gevaarlijke honden. Daarnaast heeft de burgemeester een onjuiste belangenafweging gemaakt. Zij stelt zich op het standpunt dat de incidenten van 14 maart en 25 juni 2017 niet hebben geresulteerd in bijtwonden. [hond A] is bovendien niet betrokken geweest bij het incident van 25 juni 2017, omdat hij daarvoor niet de conditie had. Voor het incident van 14 maart 2017 is alleen een mutatierapport gebruikt en daaruit kan volgens [appellante] niet worden afgeleid dat [hond A] gebeten heeft, noch dat het slachtoffer ernstige gevolgen heeft ondervonden. Verder is het belang van de veiligheid en het voorkomen van een verstoring van de openbare orde al gewaarborgd. [hond B] heeft een gedragstest ondergaan, waaruit maar één negatief punt naar voren kwam en [hond A] was niet betrokken bij het incident van 25 juni 2017. Bovendien heeft de officier van justitie afgezien van strafvervolging. Daartegenover staat haar belang en het belang van de honden die voldoende beweging moeten hebben. Volgens [appellante] dient haar belang zwaarder te wegen. Gelet op de leeftijd van onderscheidenlijk Rayo en Vida van 5 en 8 jaar, heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de burgemeester het aanlijn- en muilkorfgebod in redelijkheid voor onbepaalde tijd heeft kunnen opleggen. Het besluit is daarom disproportioneel, aldus [appellante].
4.1.    Artikel 2:59 van de Apv luidt als volgt:
1. Indien de burgemeester een hond in verband met zijn gedrag gevaarlijk of hinderlijk acht, kan hij de eigenaar of houder van die hond een aanlijngebod of een aanlijn- en muilkorfgebod opleggen voor zover die hond verblijft of loopt op een openbare plaats of op het terrein van een ander.
2. Een aanlijngebod houdt in dat de eigenaar of houder verplicht is de hond aangelijnd te houden met een lijn met een lengte, gemeten van hand tot halsband, van ten hoogste 1,50 meter.
3. Een muilkorfgebod houdt in dat de eigenaar of houder verplicht is de hond voorzien te houden van een muilkorf […].
4.2.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen en met inachtneming van hetgeen hiervoor onder 3.3 is overwogen, heeft de burgemeester beoordelingsruimte bij de beoordeling of een hond gevaarlijk of hinderlijk is als bedoeld in artikel 2:59, eerste lid, van de Apv. Hij heeft beleidsruimte bij zijn beslissing om al dan niet een aanlijn- en muilkorfgebod op te leggen. De bestuursrechter toetst vervolgens of de burgemeester in redelijkheid tot zijn beoordeling en beslissing heeft kunnen komen (zie bijvoorbeeld rechtsoverweging 10 van de uitspraak van de Afdeling van 4 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2689).
4.3.    De burgemeester heeft aan zijn besluitvorming politiemutaties, processen-verbaal, bevindingen van artsen en foto’s ten grondslag gelegd. Deze stukken zijn, hoewel de gemachtigde van [appellante] per abuis daarin wel inzage heeft gehad in de bezwaarprocedure, niet aan haar ter beschikking gesteld. In hoger beroep heeft de Afdeling beslist dat beperkte kennisneming van deze stukken, met uitzondering van bepaalde persoonsgegevens in die stukken en van de foto’s en geneeskundige verklaringen, niet gerechtvaardigd is. De burgemeester heeft deze stukken alsnog overgelegd en [appellante] heeft daarop kunnen reageren. Verder heeft de burgemeester het rapport aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd, dat een samenvatting bevat op basis van voormelde politiemutaties, processen-verbaal, bevindingen van artsen en foto’s van de hiervoor, onder 1, beschreven incidenten met Rayo en Vida. Het rapport geeft een getrouwe samenvatting van hetgeen in de onderliggende stukken is opgenomen over de incidenten met Rayo en Vida. Het is verder opgemaakt door een brigadier die ook surveillancehondengeleider is en een terzake deskundige (vgl. rechtsoverweging 10 van de eerder vermelde uitspraak van de Afdeling van 4 oktober 2017). Gelet op de stukken waarover de surveillancehondengeleider beschikte bij het opstellen van het rapport, waaronder het beeldmateriaal van het door de slachtoffers opgelopen letsel, is zijn advies niet onzorgvuldig te achten wegens het enkele feit dat hij de honden niet zelf heeft gezien. De burgemeester heeft in beginsel, zoals de rechtbank terecht heeft geoordeeld, van de bevindingen uit het rapport mogen uitgaan. Hetgeen [appellante] daartegenin heeft gebracht is onvoldoende om te twijfelen aan die bevindingen. Zij heeft gesteld dat [hond A] niet bij het incident van 25 juni 2017 betrokken was, omdat hij daarvoor niet de conditie had. Uit de processen-verbaal van verhoor van de aangeefster en van de getuige volgt echter dat beide honden betrokken waren bij het incident. Bovendien was [hond A] ook bij het eerdere incident op 14 maart 2017 betrokken. Dat de burgemeester alleen een mutatierapport van dat eerdere incident aan de besluitvorming ten grondslag heeft gelegd, maakt dit niet anders. [appellante] betwist niet dat dit eerdere incident met [hond A] heeft plaatsgevonden. Zij heeft bovendien de als gevolg van dat incident opgelopen letselschade onderling geregeld met het slachtoffer. De rechtbank is terecht tot het oordeel gekomen dat de burgemeester, gelet op deze incidenten, in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat Rayo en Vida gevaarlijke honden zijn in de zin van artikel 2:59, eerste lid, van de Apv.
4.4.    De rechtbank heeft verder terecht geoordeeld dat de burgemeester in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken om een aanlijn- en muilkorfgebod op te leggen. Dat [hond B] in een MAG-gedragstest, MAG staat voor Maatschappelijk Aanvaardbaar Gedrag, daterend van na het besluit op bezwaar, slechts op één punt negatief is beoordeeld, leidt, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet tot een ander oordeel. Er hebben zich twee bijtincidenten voorgedaan met Rayo en Vida op openbare plaatsen, waarbij in elk geval twee personen letsel hebben opgelopen. Uit de MAG-gedragstest, waarbij alleen [hond B] is getest, volgt dat bij elk testonderdeel de kolom ‘onzeker’ is aangekruist en dat bij het testonderdeel ‘passerende hond’ ook de kolom ‘dreigen’ is aangekruist. Ter zitting van de Afdeling heeft de burgemeester uiteengezet dat de uitslag van deze test hem niet het vertrouwen geeft dat [appellante] de honden in bedwang kan houden, indien deze in spontane situaties in openbaar toegankelijk gebied onberekenbaar gedrag vertonen. Anders dan [appellante] stelt, kan aan de uitslag van deze gedragstest niet de conclusie worden verbonden dat de burgemeester niet in redelijkheid een aanlijn- en muilkorfgebod heeft kunnen opleggen. De Afdeling onderschrijft verder het oordeel van de rechtbank, dat de burgemeester niet heeft hoeven volstaan met een minder verstrekkend middel dan een aanlijn- en muilkorfgebod. Uit de zienswijze op het voornemen om de geboden op te leggen, blijkt dat ook [appellante] het in bepaalde situaties noodzakelijk acht om Rayo en Vida aan te lijnen en te muilkorven. Het staat [appellante] vrij om de burgemeester te verzoeken om de geboden op te heffen, indien zij van mening is dat Rayo en Vida geen gevaar voor de openbare orde meer vormen. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de burgemeester aan het belang van het waarborgen van de veiligheid van medeburgers en andere honden een zwaarder gewicht heeft kunnen toekennen dan aan het belang van [appellante] bij het niet-muilkorven en niet-aanlijnen van Rayo en Vida.
Slotsom
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Grimbergen, griffier.
w.g. Bijloos    w.g. Grimbergen
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2019
581.