ECLI:NL:RVS:2019:2552
Raad van State — Uitspraak 


201807108/1/A3.
Datum uitspraak: 24 juli 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 26 juli 2018 in zaak nr. 18/624 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister voor Rechtsbescherming.
Procesverloop
Bij besluit van 3 november 2017 heeft de minister een aanvraag van [appellant] om een verklaring omtrent het gedrag (hierna: VOG) afgewezen.
Bij besluit van 26 januari 2018 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 juli 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juni 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. P.T. Huisman, advocaat [NAAM], en de minister, vertegenwoordigd door mr. J. Schonenberg-Zwanenburg, zijn verschenen.
Overwegingen
Wet- en regelgeving
1.     Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2.     [appellant] heeft een aanvraag ingediend om afgifte van een VOG voor een chauffeurskaart als taxichauffeur. De minister heeft de afgifte van een VOG geweigerd gelet op de justitiële gegevens die in het Justitieel Documentatiesysteem (hierna: JDS) over [appellant] staan opgenomen.
2.1.    De minister heeft gebruik gemaakt van de bijzondere weigeringsmogelijkheid van paragraaf 3.4 van de Beleidsregels VOG-NP-RP 2013 (Stcrt. 2013, 5409). Blijkens deze paragraaf wordt de VOG in beginsel afgegeven wanneer de aanvrager binnen de van toepassing zijnde terugkijktermijn niet voorkomt in de justitiële documentatie, dan wel binnen de terugkijktermijn in de justitiële documentatie een justitieel gegeven wordt vermeld dat, geoordeeld naar de omstandigheden van het geval, onvoldoende zwaarwegend is om op grond daarvan de VOG niet te verstrekken. Indien echter onder deze omstandigheden buiten de van toepassing zijnde terugkijktermijn in het JDS een strafbaar feit wordt vermeld waarvan de aard en de ernst zodanig zijn dat, gelet op het doel van de aanvraag en het risico voor de samenleving, de belemmering voor de behoorlijke uitoefening van de beoogde taak of bezigheden te groot wordt geacht, kan de VOG worden geweigerd.
De minister heeft de afwijzing van de aanvraag met toepassing van deze bijzondere weigeringsgrond gehandhaafd omdat [appellant] op 24 december 2007 is veroordeeld tot een gevangenisstraf van negen jaar wegens poging tot moord (artikel 289 juncto artikel 45, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht), belaging (artikel 285b, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht) en overtreding van de Wet wapens en munitie (artikel 26, eerste lid, van de Wet wapens en munitie). Daarnaast is aan hem een maatregel van schadevergoeding opgelegd van € 8.961,86 subsidiair 74 dagen hechtenis. Deze uitspraak is op 7 april 2009 onherroepelijk geworden.
Hoger beroep
3.     [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat aan de in paragraaf 3.4 genoemde formele voorwaarde voor toepassing van de bijzondere weigeringsgrond is voldaan. Hij voert aan dat de veroordeling niet aan een behoorlijke uitoefening van de functie van taxichauffeur in de weg staat, omdat de delicten waarvoor hij is veroordeeld geen delicten zijn die worden genoemd in het specifieke screeningsprofiel ‘Taxibranche; chauffeurskaart’.
Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van de bijzondere weigeringsgrond in paragraaf 3.4. Hij voert aan dat deze weigeringsgrond zeer terughoudend en slechts in uitzonderlijke gevallen gebruikt moet worden. Juist gelet op zijn persoonlijke omstandigheden had de minister geen gebruik mogen maken van deze weigeringsgrond. Hij stelt zich op het standpunt dat de minister onvoldoende rekening heeft gehouden met de omstandigheden dat hij de delicten op jonge leeftijd heeft gepleegd, dat de delicten in de privésfeer hebben plaatsgevonden, dat hij zorg draagt voor een jong gezin en dat er geen enkele aanwijzing is, vóór, tijdens of na zijn detentie, om aan te nemen dat er een risico voor de samenleving aanwezig is.
Oordeel van de Afdeling
Beoordelingskader
4.      In het specifieke screeningsprofiel 'Taxibranche; chauffeurskaart' staat onder meer vermeld dat dit screeningsprofiel betrekking heeft op aanvragen ten behoeve van het verkrijgen van een chauffeurskaart bij KIWA. […] De houder van de chauffeurskaart is verantwoordelijk voor het welzijn en de veiligheid van de passagiers. […] Als er een één op één relatie is, kunnen de passagiers in een tijdelijke afhankelijkheidspositie verkeren ten opzichte van de houder van de chauffeurskaart. Het risico bestaat van geweld- en zedendelicten, afpersing, chantage (afdreiging), diefstal, verduistering of vervalsing van bijvoorbeeld de chauffeurskaart. […]
In paragraaf 3.4 van de Beleidsregels staat vermeld dat voorwaarde voor toepassing van de bijzondere weigeringsgrond is dat in de justitiële documentatie van de twintig jaren voorafgaand aan de aanvraag de volgende gegevens zijn aangetroffen:
- justitiële gegevens over misdrijven waarop naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf van twaalf jaren of meer is gesteld en waarvoor de aanvrager is veroordeeld tot:
een onvoorwaardelijke gevangenisstraf of jeugddetentie en/of
[…].
Van deze laatste weigeringsgrond wordt terughoudend gebruik gemaakt.
Voor toepassing van de bijzondere weigeringsgrond bestaat niet alleen al aanleiding als aan de in paragraaf 3.4 van de Beleidsregels genoemde formele voorwaarden is voldaan. Gelet op de facultatieve formulering van deze paragraaf vergt de toepassing ervan door de minister een op de omstandigheden van het geval toegespitste belangenafweging. Daarbij spelen dezelfde omstandigheden een rol als bij de toepassing van het subjectieve criterium.
Formele voorwaarden
4.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat aan de formele voorwaarden voor toepassing van de bijzondere weigeringsgrond is voldaan. Zoals hiervoor onder 2.1 is beschreven, is [appellant] binnen de terugkijktermijn van twintig jaren veroordeeld tot een onvoorwaardelijke gevangenisstraf van negen jaar wegens een strafbaar feit waarvoor op grond van de artikelen 289 en 45 van het Wetboek van Strafrecht een gevangenisstraf van twaalf jaren of meer kan worden opgelegd.
De veroordeling betreft onder meer een delict dat naar zijn aard zwaar is aangezien het gaat om een geweldsdelict. Dit delict is, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, bij uitstek niet te verenigen met de functie van taxichauffeur. De omstandigheden waaronder de strafbare feiten zijn begaan zijn in het kader van de beoordeling of aan de formele voorwaarden voor toepassing van de bijzondere weigeringsgrond is voldaan niet relevant. Ter beoordeling staat of de feiten op zichzelf bezien, indien herhaald, een behoorlijke uitoefening van de functie zouden verhinderen. De minister heeft in redelijkheid zich op het standpunt kunnen stellen dat de onder 2.1 genoemde strafbare feiten, indien herhaald, een belemmering zouden vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie van taxichauffeur. Uit het screeningsprofiel volgt immers dat de houder van de chauffeurskaart verantwoordelijk is voor het welzijn en de veiligheid van de passagiers. Zij moeten erop kunnen vertrouwen dat zij zich in een veilige omgeving bevinden. Het maakt voor de beoordeling of aan de formele voorwaarden voor toepassing van de bijzondere weigeringsgrond is voldaan niet uit of het laatste contact met justitie zich reeds geruime tijd geleden heeft voorgedaan. Evenmin is van belang dat het feit in de privésfeer heeft plaatsgevonden.
Het betoog faalt.
Evenredigheid
4.2.    In de strafmotivering in het arrest van het Gerechtshof Amsterdam van 24 december 2007 staat het volgende beschreven: "Verdachte heeft zich voorzien van een vuurwapen en is naar zijn ex- vriendin op zoek gegaan. Toen zij niet met hem mee wilde om met hem te praten heeft hij op klaarlichte dag in een druk winkelcentrum in het centrum van Amsterdam opzettelijk en met voorbedachten rade meermalen van zeer nabij met een vuurwapen op het slachtoffer, zijn ex-vriendin, geschoten. Tengevolge van deze schietpartij heeft het slachtoffer ernstige schotwonden in haar benen en onderlichaam opgelopen. Omstanders, waaronder ook jonge kinderen en mindervaliden, hebben de schietpartij van nabij meegemaakt en zijn in paniek weggevlucht en hebben in de omliggende winkels dekking gezocht. Het is dan ook een geluk te noemen dat onder de omstanders geen gewonden zijn gevallen en ook dat een arts ter plaatse zich direct over het slachtoffer heeft kunnen ontfermen en daarbij mogelijk levensreddend heeft gehandeld. De voornoemde handelingen van verdachte hebben het slachtoffer naast fysiek letsel ook psychisch leed bezorgd. [...] Bovendien leert de ervaring dat een ernstig feit als dit in de samenleving gevoelens van angst en onveiligheid teweeg brengt".
4.3.    De minister heeft in wat [appellant] aanvoert, te weten dat hij de delicten op jonge leeftijd heeft gepleegd, dat de delicten in de privésfeer hebben plaatsgevonden, dat hij zorg draagt voor een jong gezin en dat er geen enkele aanwijzing is, vóór, tijdens of na zijn detentie, om aan te nemen dat er een risico voor de samenleving aanwezig is, geen grond hoeven zien voor het oordeel dat [appellant]’s persoonlijke belang bij afgifte van de VOG zwaarder dient te wegen dan het belang van bescherming van de samenleving. Daarbij heeft de minister van belang mogen achten dat, anders dan [appellant] aanvoert, het risico voor de samenleving groot is gezien de aard en ernst van de strafbare feiten, de omstandigheden waaronder deze strafbare feiten zijn gepleegd en de strafrechtelijke afdoening. Ook heeft de minister van belang mogen achten dat het risico voor de samenleving van een ernstige aantasting van het vertrouwen in de taxibranche en overheid door een herhaling van de strafbare feiten, niet is geweken. In het licht van de terugkijktermijn van twintig jaren en verlengd met de periode dat [appellant] in detentie heeft gezeten, heeft de minister verder van belang mogen achten dat het tijdsverloop sinds zijn vrijlating op 3 februari 2012 tot aan de datum van het besluit op bezwaar te gering is om te kunnen concluderen dat het risico voor de samenleving in voldoende mate is afgenomen en dat [appellant] weer naar behoren heeft kunnen deelnemen aan de samenleving. In dat kader heeft de minister ter zitting toegelicht dat dit niet betekent dat het 20 jaar zal duren voordat aan [appellant] een VOG zal kunnen worden afgegeven. De minister heeft voorts toegelicht dat niet op voorhand te zeggen valt of de VOG zal worden afgegeven indien [appellant] die nu zou aanvragen maar dat deze zeker niet bij voorbaat al zal worden geweigerd. De aanvraag zal dan opnieuw worden beoordeeld in het licht van het dan verstreken tijdsverloop en de specifieke omstandigheden van [appellant] zullen daarbij worden betrokken.
4.4.    Gezien het voorgaande is niet gebleken van omstandigheden op grond waarvan moet worden geoordeeld dat ten tijde van het besluit van 26 januari 2018 het toepassen van de bijzondere weigeringsgrond onevenredig en daardoor onredelijk was.
Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de minister afgifte van een VOG mocht weigeren.
Het betoog faalt.
Conclusie
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.     Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
w.g. Hagen    w.g. Langeveld-Mak
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2019
317-859.
BIJLAGE - Wettelijk kader
Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens
Artikel 28
Een verklaring omtrent het gedrag is een verklaring van Onze Minister dat uit een onderzoek met betrekking tot het gedrag van de betrokken natuurlijke persoon of rechtspersoon ingesteld, gelet op het risico voor de samenleving in verband met het doel waarvoor de afgifte is gevraagd en na afweging van het belang van betrokkene, niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of rechtspersoon.
Artikel 35
1. Onze Minister weigert de afgifte van een verklaring omtrent het gedrag, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan het doel waarvoor de verklaring omtrent het gedrag wordt gevraagd, in de weg zal staan.
[…]
Beleidsregels VOG-NP-RP 2013
Paragraaf 3
Ten behoeve van de beoordeling van een VOG-aanvraag ontvangt het COVOG alle justitiële gegevens betreffende de aanvrager die zijn geregistreerd in het JDS. De justitiële gegevens kunnen zowel uit Nederland als uit het buitenland afkomstig zijn. Aan de aanvrager die niet voorkomt in het JDS, wordt zonder meer een VOG afgegeven.
Wanneer de aanvrager voorkomt in het JDS wordt de vraag of een VOG kan worden afgegeven beoordeeld aan de hand van een objectief criterium en een subjectief criterium (zie hieronder paragraaf 3.2 en 3.3).
Paragraaf 3.1
Bij de beoordeling van de justitiële gegevens van de aanvrager wordt een terugkijktermijn in acht genomen. Voor de terugkijktermijn zijn van belang:
[…]
Paragraaf 3.1.1
Ten aanzien van de periodes waarover wordt teruggekeken wordt een onderscheid gemaakt tussen gevallen waarin de terugkijktermijn niet in duur wordt beperkt en gevallen waarin de terugkijktermijn wel in duur wordt beperkt.
[…]
In alle andere gevallen dan hiervoor genoemd, is sprake van een terugkijktermijn die in duur wordt beperkt. Dit houdt in dat de beoordeling van de aanvraag in beginsel plaatsvindt aan de hand van de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager gedurende de vier jaren voorafgaand aan het moment van beoordeling voorkomen in het JDS. Van deze terugkijktermijn van vier jaren wordt slechts afgeweken wanneer sprake is van één van de hieronder genoemde uitzonderingen. In dat geval geldt de daar genoemde terugkijktermijn.
Van de terugkijktermijn van vier jaren wordt afgeweken indien:
a. de aanvraag voor een VOG naar het oordeel van het COVOG ziet op een functie met hoge integriteiteisen. In dat geval geldt een terugkijktermijn van tien jaren. Bij hoge uitzondering kan van deze termijn worden afgeweken indien het COVOG een langere termijn heeft vastgesteld;
[…]
Paragraaf 3.2
De afgifte van de VOG wordt in beginsel geweigerd indien wordt voldaan aan het objectieve criterium. Het objectieve criterium betreft de beoordeling of de justitiële gegevens die ten aanzien van de aanvrager zijn aangetroffen, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie/taak/bezigheid waarvoor de VOG is aangevraagd.
[…]
Paragraaf 3.3
Op grond van het subjectieve criterium kan worden geoordeeld dat het belang dat een aanvrager heeft bij het verstrekken van de VOG zwaarder weegt dan het belang van de samenleving bij bescherming tegen het door middel van het objectieve criterium vastgestelde risico voor de samenleving. In dat geval wordt de VOG afgegeven ondanks dat wordt voldaan aan het objectieve criterium.
[…]
Paragraaf 3.3.1
Het subjectieve criterium ziet op omstandigheden van het geval die ertoe kunnen leiden dat de objectieve vaststelling van een risico voor de samenleving ten aanzien van deze aanvrager niet zou moeten leiden tot een weigering van de afgifte van de VOG.
Omstandigheden van het geval die altijd in de beoordeling worden betrokken zijn:
- de afdoening van de strafzaak;
- het tijdsverloop;
- de hoeveelheid antecedenten.
Indien de aanvrager ten tijde van het plegen van een strafbaar feit minderjarig was, betrekt het COVOG dit in de beoordeling van de aanvraag.
Ten behoeve van een goede oordeelsvorming is het COVOG bevoegd inlichtingen in te winnen bij het Openbaar Ministerie en de reclassering.
Naast justitiële gegevens kunnen ook politiegegevens de beoordeling worden betrokken. In de politiesystemen kunnen bijvoorbeeld mutaties omtrent strafbare feiten aanwezig zijn, opgemaakte processen-verbaal en (dag)rapporten. Ondanks het feit dat deze informatie niet in alle gevallen tot vervolging heeft geleid, kan deze bij de beoordeling van de aanvraag worden meegewogen. Hierdoor wordt een betrouwbaar beeld verkregen van de integriteit van de aanvrager.
Omstandigheden waaronder het feit is gepleegd
In het geval dat het COVOG na weging van de omstandigheden van het geval niet tot een goede oordeelsvorming kan komen en twijfel heeft over de vraag of een VOG kan worden afgegeven, worden de omstandigheden waaronder het strafbare feit heeft plaatsgevonden in de beoordeling betrokken.
Paragraaf 3.4
De VOG wordt in beginsel afgegeven wanneer de aanvrager binnen de van toepassing zijnde terugkijktermijn niet voorkomt in de justitiële documentatie, dan wel binnen de terugkijktermijn in de justitiële documentatie een justitieel gegeven wordt vermeld dat, geoordeeld naar de omstandigheden van het geval, onvoldoende zwaarwegend is om op grond daarvan de VOG niet te verstrekken. Indien echter onder deze omstandigheden buiten de van toepassing zijnde terugkijktermijn in het JDS een strafbaar feit wordt vermeld waarvan de aard en de ernst zodanig zijn dat, gelet op het doel van de aanvraag en het risico voor de samenleving, de belemmering voor de behoorlijke uitoefening van de beoogde taak of bezigheden te groot wordt geacht, kan de VOG worden geweigerd.
Voorwaarde voor toepassing van deze weigeringsgrond is dat in de justitiële documentatie van de twintig jaren voorafgaand aan de aanvraag de volgende gegevens zijn aangetroffen:
- justitiële gegevens over misdrijven waarop naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf van twaalf jaren of meer is gesteld en waarvoor de aanvrager is veroordeeld tot:
•    een onvoorwaardelijke gevangenisstraf of jeugddetentie en/of
[…]
Van deze laatste weigeringsgrond wordt terughoudend gebruik gemaakt.