ECLI:NL:RVS:2019:2442
Raad van State — Uitspraak 


201806363/1/A2.
Datum uitspraak: 17 juli 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 3 juli 2018 in zaak nr. 18/158 in het geding tussen:
[appellant]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 28 oktober 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de huurtoeslag van [appellant] per 1 december 2017 stopgezet.
Bij besluit van 4 december 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 3 juli 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 juni 2019, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. H.R. Grootenhuis, drs. R.E. van Huisstede en mr. M. Remers, zijn verschenen.
Overwegingen
1. appellant] huurt een woning op het adres [locatie] te Zutphen. De woning bevindt zich op het park Vesting De Bronsbergen (hierna: Bronsbergen). Bij besluit van 28 oktober 2017, gehandhaafd bij het besluit van 4 december 2017, heeft de Belastingdienst/Toeslagen de huurtoeslag van [appellant] stopgezet per 1 december 2017.
Besluitvorming
2. De dienst heeft aan de stopzetting van de huurtoeslag ten grondslag gelegd dat per 1 juli 2016 de Wet op de huurtoeslag (hierna: de Wht) is gewijzigd, waardoor het niet langer mogelijk is om huurtoeslag te ontvangen voor een recreatiewoning of woning gelegen op een recreatiepark/bungalowpark. In de wet staat dat er geen recht op huurtoeslag is als de woning onderdeel uitmaakt van een hotel-, pension, kamp- of vakantiebestedingsbedrijf. Het maakt voor de uitvoering van de huurtoeslag niet uit of de recreatiewoning wordt gebruikt voor recreatie of als hoofdverblijf. [appellant] woont in een recreatiewoning en daarom is er geen recht op huurtoeslag, aldus de dienst.
Omdat [appellant] eerder wel huurtoeslag kon krijgen voor zijn woning, voert de dienst, zo stelt hij, de verandering van de wet soepel uit. De dienst heeft de huurtoeslag daarom niet met terugwerkende kracht per 1 juli 2016 stopgezet, maar per 1 december 2017.
Wettelijk kader
3. Artikel 1, aanhef en onder c, van de Wht luidt:
"huurder: persoon die zijn hoofdverblijf heeft in een door hem gehuurde woning, daaronder begrepen een woonwagen, tenzij:
1°. de overeenkomst van huur en verhuur een gebruik van de woning betreft dat naar zijn aard slechts van korte duur is, of
2°. de woning onderdeel uitmaakt van een hotel-, pension-, kamp- of vakantiebestedingsbedrijf, ongeacht de duur van de huurovereenkomst;"
Artikel 8 luidt:
"Een huurtoeslag wordt slechts toegekend aan een huurder die meerderjarig is."
Aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft uit de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2015/16, 34373, nr. 3, blz. 40-41) afgeleid dat de wetgever met de uitzondering "tenzij de woning onderdeel uitmaakt van een vakantiebestedingsbedrijf" niet slechts het oog heeft gehad op woningen die bedrijfsmatig worden geëxploiteerd, maar kennelijk het oog heeft gehad op woningen gelegen op een vakantiewoningenpark. De rechtbank heeft voor de uitleg van de term "vakantiebestedingsbedrijf" aangesloten bij het normale spraakgebruik. Een vakantiebestedingsbedrijf is dan een bedrijf waar mensen hun vakantie vieren (besteden).
De rechtbank heeft geoordeeld dat de woning van [appellant] onderdeel uitmaakt van een vakantiebestedingsbedrijf omdat het park als recreatiewoningenpark is gebouwd en als zodanig nog in gebruik is. Niet in geschil is dat op het park ook woningen voor recreatieve doeleinden kunnen worden gehuurd. Die woningen zijn verspreid over het hele park gelegen. Het park is gezien de bouw, inrichting, ligging en eventuele voorzieningen duidelijk kenbaar als bedoeld voor gebruik door personen die aldaar hun vakantie doorbrengen. De entree van het park is voorzien van slagbomen en er zijn een natuurvijver, een kinderboerderij, tennisbanen, een restaurant, een speeltuin en plekken ingericht voor buitenactiviteiten op het park. Deze voorzieningen kunnen ook door [appellant] worden gebruikt. Ook is het park in het bestemmingsplan recreatief bestemd. De omstandigheid dat de gemeente de verhuur door particuliere eigenaren van woningen op het terrein voor permanente bewoning op dit moment gedoogt, maakt het voorgaande niet anders. De conclusie is dat [appellant] woont in een woning die deel uitmaakt van een vakantiebestedingsbedrijf, ook al wordt zijn woning op dit moment niet voor kortdurend verblijf aan recreanten verhuurd. Daargelaten of [appellant] heeft aangetoond dat zijn woning voldoet aan de eisen die in het Bouwbesluit aan een normale woning worden gesteld, kan daaraan niet de gewenste betekenis worden toegekend. In de eerste plaats omdat het aangehaalde motief niet zijn weg heeft gevonden naar de wettekst zelf en in de tweede plaats omdat in de memorie van toelichting staat dat dit type woningen vaak destijds niet volgens de voor nieuw te bouwen woningen geldende eisen uit het Bouwbesluit zijn gebouwd. Het gebruik van het woord "vaak" duidt er al op dat dit geen beslissend criterium is, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
5.    [ appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zijn woning deel uitmaakt van een vakantiebestedingsbedrijf en dat de ruime uitleg die de rechtbank heeft gegeven aan het begrip "vakantiebestedingsbedrijf" niet zijn weg heeft gevonden naar de wettekst en in strijd is met de vereiste zorgvuldigheid. Hiertoe voert hij aan dat het park Bronsbergen geen bedrijf is in de zin van een onderneming of een zaak en zijn woning geen verblijfsruimte is die is "ingericht om daarin kort te verblijven, zonder dat de tijdelijke bewoner is belast met de zorg voor de inventaris". Omdat de Wht geen definitie geeft van het begrip "vakantiebestedingsbedrijf", had bij deze definitie, die in het kader van de omzetbelasting wordt gehanteerd, moeten worden aangesloten. [appellant] wijst daarbij op het arrest van de Hoge Raad van 26 januari 2007 (ECLI:NL:HR:2007:AW2214). Het aantal woningen op het park dat volgens deze definitie deel uitmaakt van een vakantiebestedingsbedrijf bedraagt slechts 3%. Voor het overige worden de woningen op het terrein bewoond door eigenaren of door eigenaren voor langere duur verhuurd. Deze eigenaren en huurders betalen geen toeristenbelasting, maar gemeentelijke en provinciale belastingen en heffingen. De voorzieningen bevinden zich aan het begin van het park en zijn openbaar toegankelijk en onafhankelijk van het achterliggende woongebied.
Verder voert [appellant], onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 16 april 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1305), aan dat de aard van het gebruik van de woning van doorslaggevend belang moet worden geacht. Hij woont al voor langere tijd, op basis van een langlopend huurcontract, in zijn woning. Het is dan ook niet bijzonder lastig om in zijn geval vast te stellen dat geen sprake is van misbruik of oneigenlijk gebruik. Bronsbergen ontwikkelt zich steeds meer in de richting van een woonwijk als onderdeel van de gemeente Zutphen. Zo hebben de gemeenteraad en het college van burgemeesters en wethouders van Zutphen in 2014 reeds geconstateerd dat in feite geen sprake meer is van een recreatiepark en hebben zij overwogen om Bronsbergen aan te merken als een reguliere woonwijk. Dit is slechts vanwege de gevolgen voor gemaakte woningbouwafspraken nog niet gebeurd. In de tussentijd wordt permanente bewoning door de gemeente gedoogd, aldus [appellant].
5.1.    De Wht noch de wetsgeschiedenis geeft een definitie van het begrip vakantiebestedingsbedrijf. In de memorie van toelichting (Kamerstukken II 2015/16, 34 373, nr. 3, blz. 40-41) bij de wijziging van artikel 1, aanhef en onder c, van de Wht is het volgende vermeld:
"Ten aanzien van het recht op huurtoeslag wordt een huurder op grond van artikel 1, onderdeel c, van de Wet op de huurtoeslag gedefinieerd als een persoon die zijn hoofdverblijf heeft in een door hem gehuurde woning, daaronder begrepen een woonwagen, tenzij de overeenkomst van huur en verhuur een gebruik van de woning betreft dat naar zijn aard van korte duur is. Hiermee is beoogd om gebruik van huurtoeslag voor de huur van onder meer vakantiewoningen tegen te gaan.
Met het voorgestelde artikel 7:271, eerste lid, tweede volzin, van het BW wordt het mogelijk dat woonruimten, zoals vakantiewoningen, die tot dusver voornamelijk worden verhuurd door middel van overeenkomsten van huur en verhuur die een gebruik naar zijn aard van korte duur betreffen, daarnaast of in plaats daarvan worden verhuurd door middel van een huurovereenkomst voor bepaalde tijd voor de duur van maximaal één jaar. Voor de rechtmatige uitvoering van de huurtoeslag is het bijzonder lastig om vast te stellen of het in een concreet geval gaat om een huurovereenkomst van huur en verhuur een gebruik van de woning betreffende dat naar zijn aard slechts van korte duur is, dan wel een huurovereenkomst voor bepaalde tijd voor de duur van maximaal één jaar. Dit zou voor het correct vaststellen van het recht op huurtoeslag van woningen gelegen in een vakantiewoningenpark betekenen dat elke huurovereenkomst afzonderlijk door de Belastingdienst moet worden opgevraagd en naar zijn aard worden beoordeeld. Hiermee is een aanzienlijke uitvoeringslast gemoeid.
Daarnaast betekent een mogelijke samenloop van dit soort verhuursituaties een aanzienlijk risico ten aanzien van misbruik en oneigenlijk gebruik. Partijen zouden, bijvoorbeeld bij verhuur voor recreatiedoeleinden, bewust kunnen kiezen voor een huurovereenkomst voor de duur van maximaal één jaar (wel huurtoeslag), terwijl die huurovereenkomst in wezen een gebruik van de woning betreft dat naar zijn aard van korte duur is (geen huurtoeslag). Om deze problematiek tegen te gaan is ervoor gekozen om naast de huurovereenkomsten die een gebruik van de woning betreffen dat naar zijn aard van korte duur is, tevens woningen uit te sluiten die onderdeel uitmaken van een hotel-, pension-, kamp- of vakantiebestedingsbedrijf, ongeacht de duur van de huurovereenkomst.
Daarbij is tevens overwogen dat dit type woningen vaak destijds niet volgens de voor nieuw te bouwen woningen geldende eisen uit het Bouwbesluit zijn gebouwd en ook niet bestemd zijn voor permanente bewoning. Dergelijke bouwwerken, bedoeld voor recreatief verblijf of tijdelijk onderdak aan personen, zijn over het algemeen gebouwd in overeenstemming met de op onderdelen (bijvoorbeeld voor gezondheid en energiezuinigheid) lichtere eisen die aan een bouwwerk met een logiesfunctie worden gesteld. Ook is in de regel sprake van een ter plaatse geldend bestemmingsplan dat uitgaat van recreatiedoeleinden in plaats van woondoeleinden. In een dergelijke situatie, waarin permanente bewoning niet beoogd of gewenst is, zou van de verstrekking van huurtoeslag voor dit soort bouwwerken een verkeerd signaal uitgaan."
5.2.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat een woning onderdeel is van een vakantiebestedingsbedrijf, als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder c, sub 2, van de Wht, indien de woning zich op een vakantiepark bevindt waar (deels) recreatieve verhuur plaatsvindt. Daarbij wordt naar de huidige situatie van het park gekeken en niet naar de oorspronkelijke situatie. De dienst heeft de woning van [appellant] als onderdeel van een vakantiebestedingsbedrijf aangemerkt, omdat op het park Bronsbergen een aantal woningen voor recreatief verblijf wordt verhuurd. Volgens de Belastingdienst/Toeslagen wordt met deze benadering aangesloten bij de tekst van de wet en de memorie van toelichting. Uit de memorie van toelichting kan worden afgeleid dat alle woningen die zich op een park bevinden waar zowel recreatieve verhuur als verhuur voor permanente bewoning plaatsvindt, van de huurtoeslag moeten worden uitgesloten, omdat daarmee gevolg wordt gegeven aan het gestelde uitvoeringsperspectief dat geen integrale controle van de individuele huurovereenkomsten vereist, aldus de dienst.
5.3.    Zoals de Afdeling in de uitspraak van heden (ECLI:NL:RVS:2019:2440) heeft geoordeeld, maakt een woning, die op grond van het geldende bestemmingsplan permanent mag worden bewoond en die ook feitelijk permanent wordt bewoond, niet langer deel uit van een vakantiebestedingsbedrijf, als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder c, sub 2, van de Wht. Voor de onderbouwing van dat oordeel verwijst de Afdeling naar die uitspraak.
5.4.    Aan het perceel waarop de woning van [appellant] zich bevindt is, ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan de bestemming "Verblijfsrecreatie" toegekend. [appellant] mag zijn woning, op grond van de bestemmingsregeling, niet permanent bewonen. De dienst heeft niet aan de hand van de gegevens van de gemeente kunnen vaststellen dat de woning geen deel (meer) uitmaakt van een vakantiebestedingsbedrijf.
De Belastingdienst/Toeslagen mag er in beginsel van uitgaan dat een woning die zich op een vakantiepark bevindt waar permanente bewoning volgens de bestemmingsregeling niet is toegestaan, deel uitmaakt van een vakantiebestedingsbedrijf als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder c, sub 2, van de Wht. Indien de bestemmingsregeling permanente bewoning van de betreffende woning niet toestaat, zoals in deze zaak, is het aan de aanvrager van de huurtoeslag om aannemelijk te maken dat de woning toch geen deel (meer) uitmaakt van een vakantiebestedingsbedrijf, bijvoorbeeld door de omstandigheid dat de gemeente de permanente bewoning uitdrukkelijk gedoogt.
5.5.    [appellant] heeft in beroep en hoger beroep gewezen op paragraaf 9 van het beleid van de gemeente Zutphen "Park Bronsbergen 2014-2019 ‘Verlenen en gedogen met beleid’", dat is vastgesteld naar aanleiding van een door de gemeenteraad op 1 juli 2013 aangenomen motie. In paragraaf 9 staat daarover het volgende vermeld.
"De uiteindelijke conclusie van deze onderzoeken is dat herbestemming van het recreatiepark tot wonen, naast handhaving van de recreatieve bestemming van het park en de recreatiewoningen, de meest wenselijke variant is. Een belemmering voor herbestemming van het recreatiepark Bronsbergen is het Kwalitatief Woonprogramma 2010 - 2019.
[…]
Consequentie van herbestemming van het recreatiepark is dat op dit moment geplande woningbouw moet worden 'geschrapt' hetgeen grote financiële gevolgen heeft. Herbestemming van het recreatiepark gedurende de 'looptijd' van het Kwalitatief Woonprogramma 2010 - 2019 is hierdoor niet aan de orde.
Het vorenstaande is voor de gemeenteraad aanleiding geweest om op 1 juli 2013 een motie aan te nemen. In deze motie wordt het college van burgemeester en wethouders ‘opdracht’ gegeven om een gedoogbeleid voor recreatiepark Bronsbergen te ontwikkelen, dat uitgaat van permanente bewoning van recreatiewoningen voor een periode van ten hoogste vijf jaar."
5.6.    [appellant] heeft verder een uitdraai overgelegd van een e-mailwisseling met een ambtenaar van de gemeente Zutphen van 18 januari 2019. Daarin is vermeld dat de gemeente Zutphen Bronsbergen niet meer als recreatiepark, maar als een gewone woonbuurt ziet en dat de reden daarvoor is dat het grootste deel van de bewoners permanent op Bronsbergen woont. Verder is daarin vermeld dat het college van burgemeesters en wethouders eind 2018 heeft besloten de gedoogconstructie met vijf jaar te verlengen en na afloop van die periode een woonbestemming aan de woningen op Bronsbergen hoopt te kunnen toekennen.
5.7.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft niet betwist dat [appellant] zijn woning permanent bewoont en dat dit door de gemeente Zutphen uitdrukkelijk wordt gedoogd.
5.8.    Gelet op het vorenstaande heeft [appellant] voldoende aannemelijk gemaakt dat zijn woning geen deel uitmaakt van een vakantiebestedingsbedrijf als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder c, sub 2, van de Wht. Het enkele feit dat op Bronsbergen nog een aantal woningen voor recreatief verblijf te huur wordt aangeboden, maakt in dit geval niet dat [appellant] van de aanspraak op huurtoeslag moet worden uitgesloten. De situatie van [appellant] is vanwege het uitdrukkelijke gedoogbeleid dat door de gemeente Zutphen wordt gevoerd zodanig vergelijkbaar met het geval dat heeft geleid tot de hiervoor onder 5.3 genoemde uitspraak van de Afdeling, dat zijn woning niet als onderdeel van een vakantiebestedingsbedrijf moet worden aangemerkt.
5.9.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de woning van [appellant] deel uitmaakt van een vakantiebestedingsbedrijf. De dienst heeft de huurtoeslag van [appellant] daarom ten onrechte per 1 december 2017 stopgezet. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Het betoog slaagt.
Conclusie
6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 4 december 2017 gegrond verklaren. Dat besluit komt omdat daarbij een onjuiste uitleg is gegeven aan artikel 1, aanhef en onder c, sub 2, van de Wht wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor vernietiging in aanmerking. De Belastingdienst/Toeslagen dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. De Afdeling zal hiervoor een termijn stellen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
7. De Belastingdienst/Toeslagen dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Voor de behandeling in beroep en hoger beroep komen de reiskosten van [appellant] voor vergoeding in aanmerking. De reiskosten worden vastgesteld op een bedrag van € 68,46.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 3 juli 2018 in zaak nr. 18/158;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 4 december 2017, kenmerk BOB KO19;
V.    draagt de Belastingdienst/Toeslagen op om binnen 6 weken na de verzending van deze uitspraak een besluit te nemen en dit besluit bekend te maken;
VI.    bepaalt dat tegen het door de Belastingdienst/Toeslagen te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII.    veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 68,46 (zegge: achtenzestig euro en zesenveertig cent);
VIII.    gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 172,00 (zegge: honderdtweeënzeventig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, griffier.
w.g. Hagen    w.g. Lodder
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2019
17-856.