ECLI:NL:RVS:2019:3404
Raad van State — Uitspraak 


201808190/1/A1.
Datum uitspraak: 9 oktober 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1.    [appellant sub 1], wonend te Arnhem,
2.    [appellant sub 2], wonend te Arnhem,
en
het college van burgemeester en wethouders van Arnhem,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit, bekendgemaakt op 21 februari 2018, heeft het college locaties aangewezen voor de plaatsing van ondergrondse restafvalcontainers (hierna: ORAC's), waaronder de locatie Sittardstraat ter hoogte van [locatie 1] te Arnhem (hierna: de aangewezen locatie).
Bij besluiten van 5 september 2018 heeft het college de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hiertegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen deze besluiten hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
[appellant sub 2] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 augustus 2019, waar [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en het college, vertegenwoordigd door M. Vink en mr. M.A. de Ronde, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant sub 1] woont aan de [locatie 1] te Arnhem en [appellant sub 2] aan de [locatie 2]. De aangewezen locatie bevindt zich op korte afstand van hun woningen, op een voormalige parkeerplaats naast enkele andere parkeerplaatsen. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] kunnen zich niet met de aanwijzing van deze locatie verenigen.
Beoordelingskader
2.     De Afdeling stelt voorop dat de beslissingen om over te gaan op het systeem, aangeduid als omgekeerd inzamelen, en tot het inzamelen van huishoudelijk restafval via ORAC's, als zodanig niet ter beoordeling voorliggen. In dit geding staat slechts ter beoordeling of het college in rechte kon besluiten om de in geding zijnde locatie aan te wijzen voor de plaatsing van een ORAC. De Afdeling laat de beroepsgronden die betrekking hebben op de eerstbedoelde beslissingen dan ook onbesproken.
3.     Bij de keuze van een locatie voor ORAC's dient het college een afweging te maken van alle betrokken belangen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2506), komt het college bij de keuze voor locaties voor de plaatsing van ORAC's beleidsruimte toe. Dit betekent dat de Afdeling, aan de hand van de beroepsgronden, beoordeelt of het college in redelijkheid tot zijn keuze voor de aangewezen locatie heeft kunnen komen. Daarbij beoordeelt zij allereerst of het college de locatie geschikt heeft kunnen achten voor de plaatsing van een ORAC. Als dat zo is, beoordeelt de Afdeling vervolgens of het college toch had moeten afzien van aanwijzing van de locatie vanwege een geschiktere alternatieve locatie. Een alternatieve locatie moet zodanig geschikter zijn dan de aangewezen locatie, dat geoordeeld moet worden dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen kiezen voor die locatie, maar had moeten kiezen voor de alternatieve locatie.
Bij het bepalen van de locaties van de ORAC's heeft het college de "Criteria voor locatiekeuze ondergrondse containers" (hierna: de criteria) gehanteerd. De criteria zijn onderverdeeld in harde criteria, waaraan een locatie altijd moet voldoen, en zachte criteria, waaraan een locatie zo mogelijk moet voldoen.
Procedurele gronden
4.    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat het college hen ten onrechte niet voorafgaand aan het aanwijzen van de locatie in de gelegenheid heeft gesteld om te reageren op het voornemen om de in het ontwerpbesluit voorziene locaties in voor hen nadelige zin te wijzigen. Zij stellen dat zij niet bedacht hoefden te zijn op deze wijziging. Het college had volgens hen al voorafgaand aan het ontwerpbesluit moeten onderzoeken of de daarin nog voorziene locaties geschikt waren.
Doordat de ORAC vrijwel onmiddellijk na de kennisgeving aan de bewoners is geplaatst, is hen de mogelijkheid ontnomen om plaatsing tegen te gaan door een verzoek om voorlopige voorziening in te dienen, aldus [appellant sub 1] en [appellant sub 2]. [appellant sub 2] werpt verder de vraag op of de plaatsing wel volgens de toepasselijke wettelijke regels heeft plaatsgevonden.
4.1.    Het besluit tot aanwijzing van locaties voor de plaatsing van ORAC's is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. Het college heeft gedurende de periode dat het ontwerpbesluit ter inzage heeft gelegen belanghebbenden in de gelegenheid gesteld zienswijzen over het ontwerpbesluit naar voren te brengen. Het college heeft uiteindelijk afgezien van enkele in het ontwerpbesluit opgenomen locaties nabij de thans aangewezen locatie, omdat hem was gebleken dat onder die locaties kabels en leidingen in de grond aanwezig waren. In plaats daarvan heeft het college besloten tot aanwijzing van enkele andere locaties, waaronder de in geding zijnde aangewezen locatie.
Aan de voorbereidingsprocedure is inherent dat het college het besluit ten opzichte van het ontwerpbesluit kan wijzigen, al dan niet naar aanleiding van over het ontwerpbesluit naar voren gebrachte zienswijzen. Geen rechtsregel verplicht het college om belanghebbenden daarbij voorafgaand aan het nemen van dat besluit de gelegenheid te bieden om op de beoogde wijzigingen te reageren. De omstandigheid dat [appellant sub 2] en [appellant sub 1] vooraf geen reactie hebben kunnen geven op de keuze voor de aangewezen locatie, leidt dan ook niet tot het oordeel dat het besluit niet op juiste wijze tot stand is gekomen.
Het tijdstip en de wijze waarop de ORAC feitelijk op de aangewezen locatie is geplaatst, kan de rechtmatigheid van het besluit tot aanwijzing van die locatie evenmin aantasten en staat in dit geding dan ook niet ter beoordeling. Deze plaatsing heeft [appellant sub 1] en [appellant sub 2] niet beperkt in hun mogelijkheden om rechtsmiddelen tegen dat besluit aan te wenden door daartegen bezwaar te maken en beroep in te stellen. De omstandigheid dat de ORAC is geplaatst voordat [appellant sub 1] en [appellant sub 2] de gelegenheid hadden om een verzoek om voorlopige voorziening tot opschorting van die plaatsing in te dienen, heeft hun rechten om tegen de aangewezen locatie op te komen evenmin beperkt. In geval van een gegrond beroep zal de ORAC alsnog moeten worden verwijderd of verplaatst. Het is verder niet aan de Afdeling om een oordeel te vellen over de vraag of de handelwijze van de gemeente wat betreft het tijdstip van de feitelijke plaatsing van de ORAC al dan niet behoorlijk is.
Het betoog faalt.
De aangewezen locatie
5.    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de locaties voor de plaatsing van ORAC's onevenwichtig over de wijk zijn verspreid. Gevolg hiervan is volgens hen onder meer dat de loopafstanden voor sommige bewoners van de Sittardstraat oplopen tot meer dan 150 m en soms tot meer dan 250 m. Zij voeren aan dat bewoners het afval veelal met de auto brengen en dat de ORAC op de aangewezen locatie naar verwachting bovenmatig zal worden gebruikt omdat de wijk via deze locatie ontsluit.
5.1.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat een spreiding van de locaties over de wijk, zoals nog was voorzien in het ontwerpbesluit, niet mogelijk bleek door de aanwezigheid van kabels en leidingen in de grond. Volgens het college is niet gebleken dat de huidige spreiding van de locaties tot gevolg heeft dat de ORAC op de aangewezen locatie extra zal worden belast. Deze is volgens het college met name bedoeld voor de bewoners ten zuiden van de Limburgsingel in de Sittardstraat, Swalmenhof en Schinveldstraat. Het college heeft betwist dat de loopafstanden voor sommige bewoners waarvoor de ORAC op de aangewezen locatie is bedoeld, meer dan 250 m bedragen. Voor zover de loopafstanden voor sommige bewoners al meer dan 150 m bedragen, zal het volgens het college om geringe overschrijdingen gaan.
5.2.    Criterium 26 is een zacht criterium en houdt in dat de loopafstand tot een locatie circa 150 m is. Criterium 27 is hard en houdt in dat de loopafstand tot een locatie maximaal 250 m is.
[appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben hun stelling dat de loopafstanden voor sommige bewoners van de Sittardstraat oplopen tot meer dan 250 m desgevraagd ter zitting niet geconcretiseerd, anders dan door te wijzen op de lengte van de Sittardstraat. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de aangewezen locatie niet in overeenstemming is met het harde criterium 27. Voor zover, zoals het college ter zitting niet kon uitsluiten, de loopafstanden voor sommige bewoners meer dan 150 m bedragen, ziet de Afdeling in hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] naar voren hebben gebracht geen aanleiding om eraan te twijfelen dat het, zoals het college heeft gesteld, gaat om geringe overschrijdingen. Gelet op de redenen die het college heeft gegeven voor de wijze waarop de ORAC's over de wijk zijn verspreid, en in aanmerking gekomen dat hier een zacht criterium in geding is, ziet de Afdeling in die overschrijdingen geen grond voor het oordeel dat het college de locatie niet had mogen aanwijzen. Evenmin ziet de Afdeling grond voor het oordeel dat de spreiding van ORAC's over de wijk er, gelet op de wijze waarop de wijk is ontsloten, toe leidt dat de ORAC op de aangewezen locatie zodanig intensief gebruik zal worden gemaakt, dat het college tot een andere keuze had moeten komen.
6.    [appellant sub 2] betoogt dat het college de locatie in redelijkheid niet had kunnen aanwijzen, gelet op de nabijheid van zijn woning en het terras in zijn tuin. Hij stelt daar hinder te zullen ondervinden van bijvoorbeeld uitlaatgassen, omgevingslawaai, muziek en draaiende motoren, afkomstig van auto's waarmee restafval naar de ORAC wordt gebracht en van het legen van de ORAC door de inzamelwagen, dat volgens hem 's ochtends soms al vóór 7.30 uur plaatsvindt. Verder vreest hij hinder als gevolg van zwerfafval.
6.1.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de afstand van het hart van de aangewezen locatie tot de tuin van [appellant sub 2] meer dan 2,5 m bedraagt en daarmee in overeenstemming is met de criteria. Het college acht de te verwachten hinder van auto's waarmee restafval naar de ORAC wordt gebracht niet zodanig, dat dit aanleiding vormt om af te zien van aanwijzing van de locatie. Verder blijft de hinder als gevolg van het legen van de ORAC volgens het college binnen aanvaardbare grenzen, nu het legen niet meer dan drie maal per week plaatsvindt en per keer niet meer dan enkele minuten duurt. Ter zitting heeft het college wat betreft zwerfafval toegelicht dat afvalcoaches in dienst zijn die handhavend optreden. In geval van een melding van zwerfafval naast de ORAC zorgen zij ervoor dat dit zwerfafval, wanneer het gaat om een omvang van enige betekenis, direct wordt verwijderd.
6.2.    Criterium 1 is een zacht criterium en houdt in dat de afstand van het hart van de locatie tot de gevel van een woning minimaal 2 m is, maar zo mogelijk groter. Criterium 3 is hard en houdt in dat de afstand van het hart van de locatie tot de gevel van een woning zodanig groot is dat de geluidbelasting op de gevel tijdens het gebruik en het ledigen van de ORAC niet te hoog is.
Niet in geschil is dat de aangewezen locatie in overeenstemming is met criterium 1, nu de afstand van het hart van de locatie tot de gevel van de woning van [appellant sub 2] ongeveer 14 m bedraagt. Gelet op deze afstand ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat criterium 3 aan aanwijzing van deze locatie in de weg stond. De criteria bevatten verder geen minimale afstanden tot bij woningen behorende tuinen. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat van het gebruik van de ORAC een zodanige mate van hinder in de tuin van [appellant sub 2] is te verwachten, dat het college om die reden niettemin had moeten afzien van het aanwijzen van de locatie. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat zich tussen de tuin van [appellant sub 2] en de aangewezen locatie een heg bevindt en dat enige hinder van auto's als door [appellant sub 2] bedoeld inherent is aan de aanwezigheid van een weg en enkele parkeerplaatsen ter hoogte van de aangewezen locatie. Evenmin ziet de Afdeling grond voor het oordeel dat van de ORAC een zodanige toename van autoverkeer is te verwachten, dat deze hinder onaanvaardbaar moet worden geacht. Verder heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de hinder als gevolg van het legen van de ORAC onder de door het college geschetste omstandigheden binnen aanvaardbare grenzen blijft. Als, zoals [appellant sub 2] heeft gesteld, de ORAC 's ochtends soms al vóór 7.30 uur wordt geleegd, acht de Afdeling dat niet een zodanig zwaarwegende omstandigheid dat dit tot een ander oordeel moet leiden. Wat betreft hinder van zwerfafval overweegt de Afdeling dat deze hinder geacht kan worden binnen aanvaardbare grenzen te blijven, nu van zwerfafval een melding kan worden gemaakt waarna het, wanneer het gaat om een omvang van enige betekenis, direct wordt verwijderd.
Het betoog faalt.
7.    [appellant sub 2] betoogt dat het college de locatie in redelijkheid niet had kunnen aanwijzen vanwege de nadelige gevolgen voor de doorstroming van het verkeer en de verkeersveiligheid. Bij het legen van de ORAC wordt de weg geblokkeerd en wordt het zicht op de kruising met de Limburgsingel belemmerd. Verder moet de ORAC over het trottoir worden getild om deze te kunnen legen, hetgeen tot gevaarlijke situaties voor voetgangers leidt, aldus [appellant sub 2].
7.1.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het trottoir zodanig is aangelegd dat voertuigen er overheen kunnen rijden om de parkeerplaatsen te bereiken. De inzamelwagen kan en zal volgens hem eveneens gebruik maken van dat trottoir. Verder is de locatie volgens hem door de afvalinzamelaar Suez en door een verkeersdeskundige van de gemeente goed bereikbaar en veilig bevonden. Bestuurders van de inzamelwagen zijn opgeleid om veilig te rijden en de ORAC's veilig te legen, aldus het college.
7.2.    De criteria 29 tot en met 44 zien op veiligheid. Criterium 31 is hard en houdt in dat de locatie zodanig is gesitueerd dat het inzamelvoertuig veilig kan stoppen en werken. Criterium 35 is hard en houdt in dat de locatie zich niet bevindt in de directe nabijheid van een kruispunt dat met verkeerslichten is geregeld. Criterium 43 is hard en houdt in dat ORAC's minimaal 50 cm vanaf de trottoirband moeten worden geplaatst en dat tussen de weg en de ORAC ten minste één tegel en een trottoirband moeten zitten.
Gelet op de toelichting van het college, en nu niet is gebleken dat de kruising van de Sittardstraat met de Limburgsingel met verkeerslichten is geregeld, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de aangewezen locatie niet in overeenstemming is met de bovenstaande criteria. De Afdeling ziet evenmin grond voor het oordeel dat het college in de gevolgen voor de doorstroming en veiligheid van het verkeer en voetgangers niettemin aanleiding had moeten vinden om af te zien van aanwijzing van de locatie. Nu het legen van een ORAC volgens het college slechts enkele keren per week gedurende enkele minuten plaatsvindt, hoefde het college de gevolgen van eventuele belemmering van het verkeer tijdens het legen niet onaanvaardbaar te achten. Verder bevindt het trottoir bij de aangewezen locatie zich tussen de weg en enkele parkeerplaatsen. Doordat de inzamelwagen bij het legen van de ORAC op het trottoir zal staan, zullen voetgangers tijdens het legen geen gebruik van het trottoir kunnen maken en moeten oversteken. Van onaanvaardbare risico's voor voetgangers bij het legen van de ORAC is de Afdeling dan ook niet gebleken.
Het betoog faalt.
Alternatieve locatie
8.    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat het college in redelijkheid niet had kunnen kiezen voor de aangewezen locatie zonder nader onderzoek naar alternatieven te doen. Volgens hen zijn geschiktere locaties dan de aangewezen locatie te vinden. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] wijzen in dit verband op de locatie nabij de kruising van de Sittardstraat met de Swalmenhof, zoals die in het ontwerpbesluit nog was voorzien. Verder wijst [appellant sub 2] op een nabijgelegen locatie op parkeerruimte. Volgens hem moet plaatsing van een ORAC, anders dan het college stelt, mogelijk zijn ten koste van slechts één parkeerplaats. Voor zover, zoals het college stelt, wel twee parkeerplaatsen verloren zouden gaan, is dat volgens hem niet bezwaarlijk, omdat het milieubelang daarmee gediend is.
8.1.    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, kon het college de aangewezen locatie in redelijkheid geschikt achten voor de plaatsing van een ORAC. Het college heeft naar voren gebracht dat de oorspronkelijk voorziene locatie nabij de kruising van de Sittardstraat met de Swalmenhof ongeschikt is gebleken vanwege de aanwezigheid van kabels en leidingen in de grond. [appellant sub 1] heeft ter zitting weliswaar betoogd dat het college de daadwerkelijke aanwezigheid van kabels en leidingen ter plaatse onvoldoende heeft aangetoond, maar de Afdeling ziet in die enkele omstandigheid geen grond om aan de aanwezigheid van kabels en leidingen ter plaatse te twijfelen. Criterium 7 is zacht en houdt in dat de locatie zodanig is gesitueerd dat geen kabels en/of leidingen moeten worden verlegd voor het plaatsen van de ORAC. Gelet op dit criterium hoefde het college de oorspronkelijk voorziene locatie in redelijkheid niet geschikter te achten dan de aangewezen locatie. Dat, zoals [appellant sub 1] en [appellant sub 2] naar voren hebben gebracht, het college de ligging van kabels en leidingen al voorafgaand aan het ontwerpbesluit had kunnen inventariseren, maakt dat niet anders.
Wat betreft de voorgestelde locatie op nabijgelegen parkeerruimte heeft het college naar voren gebracht dat het deze locatie ongeschikt acht, omdat de aanwezigheid van kabels en leidingen en twee bomen maakt dat een ORAC uitsluitend zou kunnen worden geplaatst in het midden van twee parkeerplaatsen, zodat die beide verloren zouden gaan. Criterium 46 is zacht en houdt in dat dat de locatie zich niet in een parkeervak bevindt. Daargelaten de vraag of de keuze voor deze voorgestelde locatie zal leiden tot het verlies twee parkeerplaatsen, zoals het college stelt, of slechts tot het verlies van één parkeerplaats, zoals [appellant sub 2] stelt, biedt de voorgestelde locatie in zoverre geen voordeel boven de aangewezen locatie waarmee één parkeerplaats verloren is gegaan. Niet gebleken is dat de voorgestelde locatie niettemin zodanig geschikter is, dat het college in redelijkheid deze locatie had moeten verkiezen boven de aangewezen locatie.
Het betoog faalt.
Slotoverwegingen
9.    De beroepen zijn ongegrond.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
w.g. Hoogvliet
lid van de enkelvoudige kamer
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 9 oktober 2019
727.