ECLI:NL:CBB:2019:281
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/675
uitspraak van de voorzieningenrechter van 4 juli 2019 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[naam] , te [plaats] , verzoeker
(gemachtigde: mr. W. Hoebba),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam, verweerder
(gemachtigden: M. Pieters en mr. R.N. Jonescu).
Procesverloop
Bij besluit van 28 augustus 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder de taxivergunning van verzoeker voor het verrichten van taxivervoer op de Amsterdamse opstapmarkt (taxivergunning) op grond van de Taxiverordening Amsterdam 2012 ingetrokken per
29 augustus 2018.
Bij besluit van 23 april 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van verzoeker ongegrond verklaard.
Verzoeker heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Hij heeft tevens de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 juni 2019. Verzoeker is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Ingevolge het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het  bestreden besluit, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure.
2. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoeker spoedeisend belang heeft bij de door hem gevraagde voorlopige voorziening, omdat hij zonder taxivergunning geen werkzaamheden op de Amsterdamse opstapmarkt mag verrichten en daardoor inkomsten, die hij nodig heeft voor zijn levensonderhoud, misloopt.
3. De voorzieningenrechter gaat uit van de volgende feiten.
3.1
Verzoeker is werkzaam als taxichauffeur en biedt gewoonlijk zijn diensten (hoofdzakelijk) in Amsterdam aan op de opstapmarkt. Verzoeker beschikte over de hiervoor vereiste taxivergunning.
3.2
Op 20 december 2017 zijn de lijnbusbaanontheffing en de Amsterdamse taxivergunning (Taxxxivergunning) van verzoeker geschorst voor de duur van vier weken vanwege het negeren van een negenoog (verkeerslicht op de busbaan).
3.3
Op 6 januari 2018 is door een toezichthouder van de gemeente Amsterdam (de verbalisant) een op ambtseed opgemaakt rapport van bevindingen (hierna: het rapport) opgesteld. Dit rapport luidt, voor zover hier van belang:
“(…)
Ik zag op de [adres] te [plaats] een voertuig stilstaan op de aldaar aanwezige laad en losplaats ter hoogte van het [hotel] . Ik zag dat het onderstaand voertuig betrof voorzien van blauwe taxikentekenplaten.
Merk:		[… 1]
Type:		[… 2]
Kleur:		[… 3]
Kenteken: 	[kenteken]
Ik zag achter het stuur een man zitten die later bleek te zijn:
Naam:		[achternaam]
Voornaam:	[voornaam]
(…)
Ik zag dat op het dashboard een geel bord stond met de tekst “TAXI”.
(…)
Ik vroeg de man achter het stuur wat de reden was van stilstaan. Ik hoorde dat de man aangaf een belafspraak te hebben met iemand vanuit het hotel. Vervolgens hoorde ik dat de man vertelde nog niet te zijn gebeld maar dat dit eventueel nog moest gebeuren. Ik hoorde dat de man mij niet kon aantonen een afspraak te hebben met een klant. Nadat ik de man en het voertuig door middel van onze politiesystemen had bevraagd, bleek deze werkzaam te zijn voor een Toegelaten Taxi Organisatie. Echter was hij geschorst en mocht hij ten tijde van zijn schorsing niet deelnemen aan de opstapmarkt binnen de Amsterdamse taximarkt.
Ik heb de man geconfronteerd dat hij op dat moment vervoer aanbood zonder geldige/ingetrokken Amsterdamse taxivergunning. Ik heb voor deze overtreding een rapport van bevindingen opgemaakt aangezien de man gehandeld heeft in strijd met de bij of krachtens de taxiverordening Amsterdam 2012 gestelde regels.
Vervolgens heb ik de betrokken medegedeeld dat hij niet verplicht was tot antwoorden en dat hij zijn zienswijze mocht geven op het rapport.
“Ik had hier een belafspraak, als ze bellen tenminste. Ik doe geen opstapmarkt”
(…)”
3.4
Bij brief van 21 februari 2018 heeft verweerder verzoeker bericht over zijn voornemen de taxivergunning in te trekken en hem in de gelegenheid gesteld een zienswijze in te dienen.
Verzoeker heeft van deze gelegenheid gebruik gemaakt en heeft verweerder bericht, voor zover hier van belang:
“(…)
2. Verbalisant (…) die de rapport van bevindingen heeft opgemaakt vermeld dat de heer [naam] stilstond op de daar aanwezige plek voor laden en lossen. Dit is dan ook correct. De heer [naam] stond daar stil om te wachten op werk die zou kunnen komen via de telefoon en of dispatch. Het enige waar de heer [naam] op dat moment volgens zijn eigen zeggen fout deed was stil staan op plek van laden en lossen. De verbalisant heeft hierover ook aantekenen gemaakt als zijnde zienswijze van de heer [naam] ik had hier een belafspraak, als ze bellen tenminste. Ik doe bied geen vervoer aan op de Amsterdamse opstapmarkt. Het is de heer [naam] wel toegestaan om zijn eigen werk te doen die hij telefonisch krijgt aangeboden en waar hij een dispatch voor ontvangt.
(…)”
3.5
Verweerder heeft op 19 september 2018 de hiervoor onder 3.3 genoemde verbalisant gevraagd een aantal vragen te beantwoorden en daarvan een op ambtseed aanvullend rapport op te maken. Naar aanleiding daarvan is een (niet gedateerd) op ambtseed aanvullend rapport van bevindingen (hierna: aanvullend rapport) opgemaakt. In dit aanvullend rapport geeft de verbalisant – verkort weergegeven – aan dat verzoeker hem niets over een lekke band heeft verteld en dat hij geen lekke band of ANWB heeft gezien.
4. Bij het primaire besluit heeft verweerder de taxivergunning van verzoeker ingetrokken omdat hij op 6 januari 2018 zonder geldige Taxxxivergunning vervoer heeft aangeboden op de Amsterdamse opstapmarkt. Verzoeker heeft daartegen bezwaar gemaakt. In bezwaar heeft appellante – verkort weergegeven – aangevoerd dat hij op het moment van de aanhouding op niemand zat te wachten en dat hij nog geen bel- of contractafspraak had. Hij was ter plaatse omdat hij, voordat hij daar arriveerde, had geconstateerd dat hij bandenpech had. Hij reed daarom rond op zoek naar een plek om te wachten op pechhulp en vond voor het [hotel] een plek om zijn auto te parkeren.
5. Bij het bestreden beluit heeft verweerder het bezwaar van verzoeker ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het advies van de bezwaarschriftencommissie overgenomen. De bezwaarschriftencommissie meent op grond van het rapport dat verzoeker op 6 januari 2018 zonder taxivergunning werkzaamheden heeft verricht met het kennelijke doel consumenten te werven ten behoeve van het taxivervoer op de opstapmarkt. Daarbij acht de bezwaarschriftencommissie van belang dat verzoeker ten tijde van het voorval, noch op een later moment heeft kunnen aantonen dat hij op de laad- en losplaats aanwezig was met een ander doel dan het aanbieden van vervoer op de Amsterdamse opstapmarkt.
6. Verzoeker voert aan dat verweerder niet in het op hem rustende bewijs dat verzoeker op 6 januari 2018 zonder geldige taxivergunning taxivervoer heeft aangeboden, is geslaagd. Verweerder heeft volgens verzoeker dan ook ten onrechte toepassing gegeven aan zijn bevoegdheid om de taxivergunning van verzoeker in te trekken.
7. Ter beoordeling van de voorzieningenrechter staat of het bestreden besluit naar voorlopig oordeel stand kan houden. De voorzieningenrechter oordeelt als volgt.
8. Artikel 82, eerste lid, van de Wet personenvervoer 2000 (Wp 2000) bepaalt dat bij of krachtens gemeentelijke verordening regels kunnen worden gesteld die in het belang zijn van de kwaliteit van op de gemeentelijke openbare weg aangeboden taxivervoer. In het tweede lid is bepaald dat de in het eerste lid bedoelde regels strekken tot aanvulling van de bij of krachtens deze wet vastgestelde bepalingen en geen betrekking hebben op andere onderwerpen dan die van de artikelen 82a en 82b.
Op grond van artikel 82a, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wp 2000 kunnen bij of krachtens gemeentelijke verordening regels worden gesteld over de eisen en verplichtingen te stellen aan bestuurders van een auto waarmee taxivervoer op de gemeentelijke openbare weg wordt aangeboden.
In artikel 1.1 van de Taxiverordening Amsterdam 2012 (Taxiverordening), zoals deze geldt vanaf 1 februari 2018, is bepaald dat in deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder aanbieden van taxivervoer: zich met de auto waarmee taxivervoer wordt verricht, op de door de gemeenteraad aangewezen delen van de openbare weg bevinden met het kennelijke doel van vervoerder of bestuurder consumenten te werven ten behoeve van taxivervoer.
Op grond van artikel 2.3, eerste lid, van de Taxiverordening is het een chauffeur verboden om zonder Taxxxivergunning van het college op de in bijlage I aangegeven delen van de openbare weg taxivervoer aan te bieden.
In artikel 2.14 van de Taxiverordening heeft verweerder nadere voorschriften aan de Taxxxivergunning verbonden, waaronder de onder het eerste lid, onderdeel a, onder 4° genoemde eis dat de chauffeur de veiligheid van de consument en overige personen in acht neemt.
Op grond van artikel 3.3, eerste lid en onder b, van de Taxiverordening kan het college overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.12 en 2.14 sanctioneren met intrekking van de Taxxxivergunning.
In artikel 5, eerste lid, aanhef en onder f, van de Nadere regels eisen chauffeurs 2018 is bepaald dat onder de minimale kwaliteitseis veiligheid, bedoeld in artikel 2.14, eerste lid, onderdeel a, onder 4°, van de Taxiverordening in ieder geval wordt verstaan dat de chauffeur beschikt over de benodigde geldige ontheffingen, vergunningen en vergunningbewijzen om taxivervoer aan te mogen bieden.
9.1
Niet in geschil is dat de taxivergunning met ingang van 20 december 2017 voor de duur van vier weken is geschorst. Voorts is niet in geschil dat verzoeker op 6 januari 2018 met zijn auto stilstond op een laad- en losplaats die (ook bij verzoeker) bekend staat als illegale opstaplocatie.
9.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat verzoeker zich ter plaatse kenbaar heeft gemaakt als beschikbare taxi voor de opstapmarkt en niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij daar om een andere reden aanwezig was dan met het kennelijke doel consumenten te werven ten behoeve van het taxivervoer op de opstapmarkt. Verzoeker stelt daar tegenover dat hij uitsluitend op de laad- en losplaats stilstond vanwege een lekke band.
9.3
Uit het rapport blijkt dat verzoeker, nadat hij geconfronteerd werd met de door de verbalisant veronderstelde overtreding dat hij vervoer aanbood zonder geldige taxivergunning, tegenover de verbalisant heeft verklaard dat hij ter plaatse stilstond vanwege een belafspraak. In de zienswijze heeft verzoeker verduidelijkt dat hij daarmee heeft bedoeld dat hij stilstond in afwachting van werk dat mogelijk via de telefoon of de dispatch zou binnenkomen. Verzoeker heeft dat betoog niet met concrete gegevens kunnen onderbouwen.
Verzoeker heeft zich vervolgens, in bezwaar, op het standpunt gesteld dat hij ter plaatse was vanwege een lekke band. Verzoeker heeft dit standpunt onderbouwd met zijn eigen verklaring en twee verklaringen van collega-taxichauffeurs die hebben verklaard dat zij verzoeker ter plaatse hebben zien stilstaan en hebben waargenomen dat de rechterband van zijn auto lek was. Daarnaast heeft verzoeker ter onderbouwing van zijn standpunt een print van de website ‘Mijn ANWB’ overgelegd.
9.4
De voorzieningenrechter acht het opmerkelijk dat verzoeker ten tijde van de verweten gedraging uitdrukkelijk heeft verklaard dat hij ter plaatse stilstond vanwege een (mogelijke) belafspraak en dat hij daarvan later, in bezwaar, geheel is teruggekomen door te stellen dat hij daar was vanwege een lekke band. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verzoeker voor deze gewijzigde stellingname geen duidelijke verklaring gegeven.
Verzoeker heeft ter zitting bevestigd dat hij de verbalisant niet van de lekke band op de hoogte heeft gesteld. Verzoeker stelt dat hij dit heeft nagelaten omdat hij meende dat dit in het kader van het verwijt dat hij vervoer aanbood op de opstapmarkt niet relevant was. Dit komt de voorzieningenrechter weinig geloofwaardig voor aangezien de lekke band volgens verzoeker juist de reden was waarom hij op de laad- en losplaats stilstond en het bovendien voor de hand ligt dat verzoeker de lekke band had aangegrepen om zijn aanwezigheid aldaar te kunnen rechtvaardigen. Dit geldt te meer nu verzoeker blijkens de door verweerder ter zitting overgelegde registratiehistorie op 2 januari 2018 (aldus 4 dagen eerder) al een waarschuwing had gekregen voor het feit dat hij op dezelfde laad- en losplaats taxivervoer aanbood zonder geldige taxivergunning. Verder constateert de voorzieningenrechter dat deze verklaring niet rijmt met de latere verklaring van verzoeker ter zitting dat de verbalisant de lekke band wel heeft gezien en dat daarover met elkaar is gesproken. Ook in zoverre acht de voorzieningenrechter de verklaringen van verzoeker inconsistent. Overigens blijkt niet uit het rapport dat de verbalisant de lekke band heeft gezien, terwijl aangenomen mag worden dat indien zulks het geval zou zijn geweest, daarvan door de verbalisant melding was gemaakt.
Uit het rapport blijkt dat de verbalisant verzoeker omstreeks 9.15 uur achter het stuur van zijn voertuig op de laad- en losplaats heeft aangetroffen. Verder blijkt uit de print van de website ‘Mijn ANWB’ dat verzoeker om 9.24 uur bij de ANWB melding heeft gemaakt van een lekke band. Niet duidelijk is geworden wanneer de ANWB ter plaatse is gekomen. De verbalisant heeft verklaard dat hij de ANWB niet heeft gezien. Ter zitting heeft verzoeker toegelicht dat de ANWB de lekke band heeft vervangen door een reserveband en dat hij tot omstreeks 10.30-10.45 uur op de laad- en losplaats heeft gestaan. Uit de Track&Trace-gegevens blijkt echter dat de eerstvolgende rit van verzoeker om 9.30 uur is aangevangen. Verzoeker heeft voor dit verschil geen sluitende verklaring gegeven.
Uit de twee verklaringen van collega-chauffeurs blijkt dat zij hebben verklaard dat toen zij het voertuig van verzoeker zagen stilstaan, de politie nog ter plaatse was. Niet in geschil is dat de politieauto voor het voertuig van verzoeker stond geparkeerd. Verzoeker heeft toegelicht dat de collega-chauffeurs hem vanuit de tegengestelde rijrichting zijn genaderd en dat zij daarom de lekke rechtervoorband hebben kunnen waarnemen. De voorzieningenrechter stelt vast dat de collega-chauffeurs verklaren een lekke rechterband te hebben gezien. Dat het daarbij zou gaan om de rechtervoorband kan niet uit de verklaringen worden afgeleid. Daarnaast acht de voorzieningenrechter het gezien de situatie ter plaatse en het feit dat de politieauto voor het voertuig van verzoeker stond geparkeerd moeilijk voorstelbaar dat de collega-chauffeurs vanuit hun positie een lekke rechtervoorband hebben kunnen waarnemen.
Verzoeker heeft verder ter staving van zijn standpunt dat sprake was van een lekke band aangevoerd dat hij deze band heeft laten repareren bij een bandenzaak. Verzoeker heeft ter zitting niet met zekerheid kunnen bevestigen wanneer dit (dezelfde dag of een dag later) heeft plaatsgevonden, noch heeft hij stukken (bijvoorbeeld de factuur van de reparatie) overgelegd waaruit blijkt dat de band inderdaad is gerepareerd.
9.5
Gelet op het voorgaande is naar voorlopig oordeel niet voldoende aannemelijk dat verzoeker op de laad- en losplaats aanwezig was vanwege een lekke band.
10. In aanmerking genomen het feit dat verzoeker met een voertuig, dat was voorzien van blauwe taxikentenplaten en een geel bord met “TAXI”, aanwezig was op een plek die bekend staat als illegale opstapplek, terwijl verzoeker daarvoor geen plausibele verklaring heeft kunnen geven, heeft verweerder naar voorlopig oordeel kunnen menen dat verzoeker ter plaatse was met het kennelijke doel om consumenten te werven ten behoeve van taxivervoer op de opstapmarkt. Verweerder was naar het oordeel van de voorzieningenrechter dan ook bevoegd om de taxivergunning van verzoeker in te trekken.
11. Het betoog van verzoeker dat de toepassing van de bevoegdheid tot intrekking van de taxivergunning in strijd is met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP) omdat verweerder niet heeft aangetoond dat daarmee het algemeen belang is gediend, slaagt naar voorlopig oordeel niet.
Volgens vaste jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) houdt artikel 1 van het EP in dat elke inbreuk door de Staat op het ongestoorde genot van eigendom van een natuurlijk of rechtspersoon in overeenstemming met het nationale recht dient te zijn. Deze rechtsgeldigheid veronderstelt dat het toepasselijke nationale recht voldoende toegankelijk, precies en voorzienbaar in de uitoefening is. In artikel 1 van het EP ligt eveneens besloten dat de inbreuk een legitiem doel in het algemeen belang dient na te streven. Ten slotte brengt artikel 1 EP mee dat een inbreuk op het recht op ongestoord genot van eigendom slechts is toegestaan indien er een redelijke mate van evenredigheid bestaat tussen de gebruikte middelen en het doel dat ermee wordt nagestreefd. Dit vereist het bestaan van een redelijke verhouding (“fair balance”) tussen voormeld algemeen belang en de bescherming van individuele rechten. Van een dergelijke redelijke verhouding is geen sprake indien de betrokken persoon wordt getroffen door een individuele en buitensporige last. Waar het gaat om de beoordeling van wat in het algemeen belang is en de keus van de middelen om dit belang te dienen, komt de wetgever een ruime beoordelingsvrijheid toe.
Het besluit tot intrekking van de taxivergunning berust op een wettelijke grondslag. Naar voorlopig oordeel vormt de wet-/regelgeving waarop de intrekking van de taxivergunning berust geen schending van artikel 1 van het EP op grond waarvan toepassing daarvan in het onderhavige geval achterwege moet blijven. Ook is geen sprake van een individuele en buitensporige last nu verzoeker weliswaar geen taxivervoer meer kan aanbieden op de opstapmarkt, maar nog wel op andere wijze met taxivervoer inkomen kan verwerven.
12. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, in aanwezigheid van mr. L. van Gulick, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 juli 2019.
w.g. R.W.L. Koopmans	w.g. L. van Gulick