ECLI:NL:RVS:2019:3079
Raad van State — Uitspraak 


201904761/2/R3.
Datum uitspraak: 10 september 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb)) in het geding tussen:
[verzoeker A] en [verzoeker B], wonend te Noordeloos, gemeente Molenlanden,
en
de raad van de gemeente Molenlanden,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 7 mei 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Noordeloos, Grotewaard 33a" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [verzoeker A] en [verzoeker B] beroep ingesteld.
[verzoeker A] en [verzoeker B] hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
[belanghebbenden A] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[verzoeker A] en [verzoeker B] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 27 augustus 2019, waar [verzoeker A] en [verzoeker B] en de raad, vertegenwoordigd door mr. J. Roetman en mr. N. Mastilovich, zijn verschenen.
Tevens zijn ter zitting [belanghebbenden B] gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
2.    Het plan voorziet in de bouw van twee woningen op een perceel waar een agrarisch bedrijf was gevestigd. [belanghebbenden A] en [belanghebbenden B] zijn de initiatiefnemers van deze ontwikkeling. [verzoeker A] en [verzoeker B] wonen ten zuiden van het plangebied.
3.    [verzoeker A] en [verzoeker B] hebben de voorzieningenrechter verzocht om twee andere omwonenden als getuigen te horen, omdat de raad ten onrechte heeft gesteld dat er buiten [verzoeker A] en [verzoeker B] geen andere personen die zijn bezwaar hebben tegen het plan. Deze omstandigheid is, wat daar verder ook van zij, niet van belang voor de beoordeling van het verzoek om een voorlopige voorziening. Daarom heeft de voorzieningenrechter op grond van artikel 8:63, tweede lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 8:83, eerste lid, afgezien van het horen van deze omwonenden.
4.    Gelet op de schriftelijke uiteenzetting van [belanghebbenden A] en het verhandelde ter zitting zijn de initiatiefnemers van plan om op korte termijn met de ontwikkeling te beginnen en daartoe de benodigde omgevingsvergunningen aan te vragen. Daarom is het vereiste spoedeisend belang bij het verzoek aanwezig.
Hinder
5.    [verzoeker A] en [verzoeker B] vrezen dat de ontwikkeling tot onaanvaardbare overlast zal leiden. Met name vanuit de zuidelijke woning en de bijbehorende tuin zal er zicht zijn op hun woning, met verlies van privacy tot gevolg. Ook geluid zal ver reiken over de open vlakte tussen de woningen.
[verzoeker A] en [verzoeker B] stellen dat tevens hinder zal ontstaan door bedrijfsmatige activiteiten. Er worden nu al een botenstalling en een handelsmaatschappij in bouwartikelen geëxploiteerd, terwijl dit in strijd is met het voorgaande bestemmingsplan. Er wordt echter niet handhavend opgetreden. [verzoeker A] en [verzoeker B] verwachten dat het nieuwe plan ook niet gehandhaafd zal worden. Bovendien is de beperking in de gebruiksoppervlakte in de planregels volgens hen rechtsonzeker, omdat deze op verschillende manieren geïnterpreteerd kan worden.
5.1.    De raad stelt dat het voorliggende plan juist gunstig is voor de omgeving, omdat het de bouwmogelijkheden ten opzichte van het vorige plan beperkt. Ook wijst de raad op de afstand tussen de woning van [verzoeker A] en [verzoeker B] tot het plangebied. Daardoor zijn de gevolgen beperkt.
De regels voor de kleinschalige bedrijfsactiviteiten dienen er volgens de raad toe om de ruimtelijke uitstraling van de nieuwe bestemming "Wonen" te behouden. De regeling sluit aan bij het voorgaande bestemmingsplan en is duidelijk, aldus de raad.
5.2.    Het plangebied is in het voorgaande bestemmingsplan "Buitengebied Giessenlanden" grotendeels bestemd als "Agrarisch met waarden - Cultuurhistorische waarden", waarbij aan deze gronden tevens een bouwvlak is toegekend. Uit de regels van dat plan volgt dat maximaal 67 procent van het bouwvlak bebouwd mag worden. Dit betekent dat het voorgaande plan in het plangebied ongeveer 10.000 m2 aan agrarische bedrijfsgebouwen toestaat.
5.3.    Het voorliggende plan kent aan een deel van het plangebied weer een agrarische bestemming toe, maar dan zonder bouwvlak. Er zijn twee plandelen met de bestemming "Wonen" die wel een bouwvlak hebben. In totaal zijn de bouwvlakken ongeveer 2.500 m2. Uit de planregels volgen bovendien nog enkele beperkingen aan de oppervlakte die bebouwd mag worden.
Artikel 14, onder b, van de regels luidt: "Kleinschalige beroepen- en bedrijven-aan-huis zijn toegestaan tot een vloeroppervlak van 75 m2 van de woning of andere bebouwing op het perceel en uitsluitend in de bestaande bebouwing; in het kader van deze kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten is geen horecabedrijf en detailhandel toegestaan."
In artikel 1, lid 1.36, zijn "kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten" omschreven als: "Het in een woning en/of andere bebouwing op het perceel door de bewoner op bedrijfsmatige wijze uitoefenen van activiteiten, waarvoor geen melding- of vergunningplicht op grond van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer geldt en waarbij de woning in overwegende mate zijn woonfunctie behoudt met een ruimtelijke uitstraling die daarbij past."
5.4.    De voorzieningenrechter stelt vast dat het voorliggende plan aanmerkelijk minder bebouwing toestaat dan het voorgaande plan. Ter zitting hebben [verzoeker A] en [verzoeker B] dit op zichzelf ook niet bestreden, maar zij hebben aangevoerd dat het vorige plan bepaalde dat gebouwen alleen mogen worden gebouwd ten behoeve van een reëel agrarisch bedrijf. Het perceel is daar volgens hen te klein voor. De voorzieningenrechter wijst er echter op dat de betrokken gronden in het bestemmingsplan "Buitengebied Giessenlanden" grenzen aan andere gronden die ook voor agrarische doeleinden zijn bestemd. Alleen al hierom is het niet zonder meer uitgesloten dat de bouwmogelijkheden van het vorige plan nog konden worden benut. Dit betekent dat de raad bij de beoordeling van mogelijke hinder als gevolg van de ontwikkeling terecht de bouwmogelijkheden van het vorige plan heeft betrokken.
5.5.    Of de regeling voor kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten in artikel 14, onder b, in samenhang met artikel 1, lid 1.36, van de regels op onderdelen rechtsonzeker is, zal in de bodemprocedure moeten worden beoordeeld. Deze bepalingen hebben betrekking op een mogelijk beperkt gebruik van de voorziene woningen voor bedrijfsmatige activiteiten. De voorzieningenrechter ziet onvoldoende reden om op grond daarvan het plan te schorsen. De vraag of deze regels in de toekomst door de initiatiefnemers in acht zullen worden genomen, is een handhavingskwestie die buiten deze procedure valt.
5.6.    Gelet op de bouw- en gebruiksmogelijkheden die het vorige plan al bood, is de voorzieningenrechter van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de ontwikkeling waarin het plan voorziet niet leidt tot onaanvaardbare hinder voor [verzoeker A] en [verzoeker B].
Ruimtelijke kwaliteit
6.    [verzoeker A] en [verzoeker B] betogen dat het plan niet voldoet aan de regels in de Verordening Ruimte van Zuid-Holland over ruimtelijke kwaliteit en het bouwen in het lint en het veenweidelandschap.
6.1.    Artikel 2.2.1, eerste lid, van de Verordening luidt:
"Een bestemmingsplan kan voorzien in een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling, onder de volgende voorwaarden ten aanzien van ruimtelijke kwaliteit:
a. de ruimtelijke ontwikkeling past binnen de bestaande gebiedsidentiteit, voorziet geen wijziging op structuurniveau, past bij de aard en schaal van het gebied en voldoet aan de relevante richtpunten van de kwaliteitskaart (inpassen);
(…)."
6.2.    Het plangebied is onderdeel van een landelijke omgeving waarin wonen en landbouw de belangrijkste functies zijn. Daarom heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat de ruimtelijke ontwikkeling die het plan mogelijk maakt past binnen de bestaande gebiedsidentiteit, geen wijziging op structuurniveau voorziet en bij de aard en schaal van het gebied past.
De richtpunten van de kwaliteitskaart staan in de "Visie Ruimte en Mobiliteit". Voor het plangebied zijn de richtpunten voor "veenweidelandschap" en "linten" van belang. De richtpunten strekken ertoe deze landschapselementen te beschermen. De voorzieningenrechter ziet geen reden om te oordelen dat het plan niet aan deze richtpunten voldoet. Hierbij is van belang dat, zoals hiervoor al is vastgesteld, het plan juist voorziet in een vermindering van de toegelaten bebouwing.
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is het plan dus niet in strijd met artikel 2.2.1, eerste lid, onder a, van de Verordening Ruimte.
Weidevogels
7.    [verzoeker A] en [verzoeker B] betogen dat het niet mogelijk is om woningen te bouwen in een weidevogelgebied als gevolg van verplichtingen die voortvloeien uit onder meer de provinciale Verordening Ruimte en de Wet natuurbescherming.
7.1.    Artikel 2.2.1, vijfde lid, onder b, van de Verordening Ruimte van Zuid-Holland luidt:
"Voor zover een ruimtelijke ontwikkeling als bedoeld in het eerste lid een significante aantasting tot gevolg heeft van de wezenlijke kenmerken en waarden van belangrijke weidevogelgebieden, recreatiegebieden rond de stad, of karakteristieke landschapselementen, is het provinciale compensatiebeleid van toepassing zoals vastgelegd in de beleidsregel Compensatie Natuur, Recreatie en Landschap Zuid-Holland (2013). De toelichting bij het bestemmingsplan bevat een verantwoording over de wijze van compensatie."
7.2.    In paragraaf 5.6 van de plantoelichting staat:
"Het plangebied is gelegen nabij een belangrijk weidevogelgebied. Belangrijke weidevogelgebieden zijn agrarisch gebieden die worden gekenmerkt door een hoge weidevogeldichtheid. Deze gebieden maken geen onderdeel uit van het Natuurnetwerk Nederland maar worden planologisch beschermd via de Structuurvisie. Conform de beleidsregel is binnen belangrijk weidevogelgebied het ‘nee, tenzij'-regime van kracht. Dat betekent dat een ingreep niet is toegestaan, indien de wezenlijke kenmerken en waarden van het gebied significant wordt aangetast. Onder de wezenlijke kenmerken en waarden van belangrijke weidevogelgebieden worden verstaan: de hoge weidevogeldichtheden alsmede de factoren die deze dichtheden bepalen zoals het agrarisch (grasland)gebruik, de waterhuishouding, de landschapsstructuur, openheid en rust.
Het huidige gebruik en beoogde gebruik leidt niet tot een excessieve toename van storingsfactoren zoals geluid, licht, optische verstoring, landschapsstructuur, openheid, rust, waterhuishouding en het gebruik van het omliggende agrarische grasland. De meeste weidvogelsoorten houden een zekere afstand tot locaties waar reeds sprake is van de functie wonen. Daarnaast vormen de (hogere) bomen in het plangebied en in de directe omgeving uitkijkposten voor vogels die (jonge) weidevogels prederen (o.a. zwarte kraai en ekster). Ongeacht beheer en inrichting is de zoom rondom bebouwing en woonpercelen derhalve vaak minder geschikt voor weidevogels. Het is echter uitgesloten dat de beoogde ontwikkeling leidt tot een aantasting van de wezenlijke kenmerken en waarden van het belangrijk weidevogelgebied. Gedurende de sloop kunnen echter hoge piekgeluiden ontstaan die mogelijk leiden tot verstoring van (enkele) weidevogels. Derhalve wordt geadviseerd om de werkzaamheden buiten het broedseizoen uit te voeren. Het broedseizoen betreft indicatief de periode 15 maart t/m 15 juli)."
7.3.    Uit kaart 7 van de Verordening Ruimte volgt dat het plangebied niet is aangewezen als belangrijk weidevogelgebied. In de plantoelichting is beschreven waarom de voorziene ontwikkeling ook niet leidt tot een aantasting van wel aangewezen gebieden. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om hieraan te twijfelen. Reeds hierom is het plan niet in strijd met artikel 2.2.1, vijfde lid, onder b, van de Verordening Ruimte.
7.4.    Voor zover [verzoeker A] en [verzoeker B] verwijzen naar de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) stelt de voorzieningenrechter vast dat het plangebied niet in of nabij een Natura 2000-gebied ligt. De bepalingen over gebiedsbescherming in de Wnb zijn in dit geval daarom niet van belang.
7.5.    De vragen of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een vrijstelling dan wel een ontheffing op grond van het soortenbeschermingsregime in de Wnb nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Wnb. Dat doet er niet aan af dat de raad het plan niet mocht vaststellen indien en voor zover hij op voorhand in redelijkheid heeft moeten inzien dat het soortenbeschermingsregime in de Wnb aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
De raad heeft bij de vaststelling van het plan gebruik gemaakt van het rapport "Oriënterend onderzoek naar beschermde flora en fauna aan Grotewaard 33a en 34 te Noordeloos" van Blom Ecologie B.V. van 23 februari 2018. Bij een veldbezoek zijn geen jaarrond beschermde nesten van vogels aangetroffen. Wel is geconstateerd dat enkele opstallen en groenelementen potentiële broedlocaties zijn voor algemene broedvogels. Om verstoring van vogels te voorkomen moeten sanering van opstallen en verwijdering van groenelementen buiten het broedseizoen (medio maart-medio juli) worden uitgevoerd, aldus het rapport.
Op basis van dit rapport heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de Wnb wat betreft mogelijke (weide)vogels in het plangebied op voorhand niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
Vooringenomenheid
8.    [verzoeker A] en [verzoeker B] betogen voorts dat de raad het verbod op vooringenomenheid van artikel 2:4 van de Awb heeft geschonden.
8.1.    Artikel 2:4 van de Awb luidt:
"1. Het bestuursorgaan vervult zijn taak zonder vooringenomenheid.
2. Het bestuursorgaan waakt ertegen dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden."
8.2.    [verzoeker A] en [verzoeker B] hebben in het beroepschrift enkele omstandigheden opgesomd die volgens hen van belang zijn in het kader van artikel 2:4 van de Awb. De voorzieningenrechter acht die omstandigheden echter niet voldoende om tot het oordeel te kunnen komen dat de raad de schijn van belangenverstrengeling niet heeft vermeden of het plan anderszins in strijd met artikel 2:4 van de Awb heeft vastgesteld.
Overige beroepsgronden
9.    In hetgeen [verzoeker A] en [verzoeker B] voor het overige naar voren hebben gebracht, ziet de voorzieningenrechter evenmin reden voor de verwachting dat het beroep in de bodemprocedure gegrond zal worden verklaard.
Conclusie
10.    Gelet op het voorgaande wordt het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen afgewezen.
11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. R.R. Jacobs, griffier.
w.g. Slump    w.g. Jacobs
voorzieningenrechter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 september 2019
717.