ECLI:NL:RVS:2019:2883
Raad van State — Uitspraak 


201900244/1/A3.
Datum uitspraak: 28 augustus 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A], wonend te [woonplaats], en [appellante B], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 30 november 2018 in zaak nrs. 17/6885 en 18/956 in het geding tussen:
[appellant A] en [appellante B]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluiten van 6 april 2017 heeft het college [appellant A] en [appellante B] ieder afzonderlijk een bestuurlijke boete van € 27.000,- opgelegd en deze gelijktijdig ingevorderd wegens het zonder vergunning onttrekken van woningen aan de woonruimtevoorraad.
Bij besluiten van 20 oktober 2017 heeft het college de door [appellant A] en [appellante B] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 30 november 2018 heeft de rechtbank de door [appellant A] en [appellante B] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellante B] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 augustus 2019, waar [appellant A] en [appellante B], vertegenwoordigd door mr. J. Monster, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Brandenburg, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant A] en [appellante B] zijn eigenaar van de woningen op de [locatie 1] en [locatie 2] te Amsterdam. Deze woningen delen één voordeur. Op 7 november 2016 hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam de woningen bezocht. Op de eerste etage zijn twee kamers, [locatie 3] en [locatie 4]. [appellante B] heeft verklaard dat op [locatie 3] twee toeristen uit Spanje aanwezig waren. Twee toeristen uit Japan verbleven op [locatie 4]. De tweede etage bestaat uit [locatie 5] en [locatie 6], die met elkaar zijn verbonden. Op deze etage woont [appellante B] met haar twee dochters. Verder heeft [appellante B] verklaard dat zij de kamers op de eerste verdieping verhuurt en dat zij daarvoor in 2015 een melding bed & breakfast heeft gedaan bij de gemeente. Van het bezoek is op 9 november 2016 op ambtseed een rapport van bevindingen opgemaakt.
1.1.    Het college heeft zich naar aanleiding van dat rapport op het standpunt gesteld dat de woonruimten op de [locatie 3] en [locatie 4] aan de bestemming tot bewoning zijn onttrokken. Dit is zonder vergunning van het college op grond van artikel 21 van de Huisvestingswet 2014, in samenhang bezien met artikel 3.1.2, eerste lid, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: Huisvestingsverordening) niet toegestaan. Voor elke overtreding van die artikelen bedraagt de bestuurlijke boete € 13.500,-. [appellant A] en [appellante B] beschikten niet over een vergunning om de woonruimten aan de bestemming tot bewoning te onttrekken. Daarom heeft het college aan [appellant A] en [appellante B] ieder afzonderlijk een bestuurlijke boete opgelegd van € 27.000,-. De rechtbank heeft de besluiten van het college rechtmatig geacht en de beroepen ongegrond verklaard.
Het hoger beroep
2.    [appellant A] en [appellante B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er sprake is van een overtreding. De rechtbank heeft daarbij een onvolledig onderzoek naar de feiten gedaan. [locatie 1] en [locatie 2] zijn bijzonder, omdat er maar één voordeur is. De woonruimten op de [locatie 3] en [locatie 4] zijn geen zelfstandige woonruimten en zijn ook nooit als zodanig aangemerkt. De woningen op [locatie 1] en [locatie 2] dienen als één geheel te worden aangemerkt. [appellante B] is de hoofdbewoner van de woning. Daarom wordt voldaan aan de voorwaarden voor verhuur als bed & breakfast en was het college niet bevoegd een bestuurlijke boete op te leggen.
Voor zover er wel sprake is van een overtreding, betogen [appellant A] en [appellante B] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college terecht de bestuurlijke boetes aan hen heeft opgelegd. Er is sprake van een inbreuk op het eigendomsrecht als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Er is geen noodzaak om de bestuurlijke boete op te leggen. Daarnaast is de bestuurlijke boete niet geschikt om de bestrijding van onevenwichtige en onrechtvaardige effecten van schaarste aan goedkope woonruimte aan te pakken. Verder is er sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Leegstaande appartementen zonder hoofdbewoner zijn wel toegestaan en verhuur aan toeristen niet. Ook heeft de rechtbank onvoldoende de bijzondere omstandigheden meegewogen. Het college heeft onvolledige informatie verschaft over de voorwaarden voor verhuur van een woning voor een bed & breakfast, heeft meegewerkt aan het innen van toeristenbelasting, heeft geen enkele waarschuwing gegeven vanaf het moment dat de bed & breakfast werd aangemeld, heeft geen rekening gehouden met de leeftijd van [appellant A] en heeft onvoldoende rekening gehouden met het gegeven dat zij volledig te goeder trouw zijn geweest, aldus [appellant A] en [appellante B].
Het wettelijk kader
3.     De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
Is er sprake van een overtreding?
4.    Uit de uitspraak van de Afdeling van 19 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3068, volgt dat de woonruimten aan de [locatie 3] en [locatie 4] zelfstandige woonruimten zijn. Er bestaat geen aanleiding om nu, in afwijking van die uitspraak, anders te oordelen. Niet in geschil is dat die woonruimten aan de bestemming tot bewoning zijn onttrokken voor de verhuur als bed & breakfast aan toeristen. Op grond van artikel 21 van de Huisvestingswet 2014, in samenhang bezien met artikel 3.2.1, eerste lid, van de Huisvestingsverordening, zijn voor die onttrekkingen vergunningen vereist. Die vergunningen zijn niet vereist indien aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan. Eén van die voorwaarden betreft de eis dat de hoofdbewoner de woning als hoofdverblijf heeft en die hoofdbewoner ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven.
4.1.    Uit onderzoek van het college is gebleken dat op de [locatie 3] en [locatie 4] niemand in de basisregistratie personen stond ingeschreven. Daarom heeft de rechtbank op juiste gronden geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een overtreding van artikel 21 van de Huisvestingswet, in samenhang bezien met artikel 3.2.1, eerste lid, van de Huisvestingsverordening. Niet is gebleken dat de rechtbank bij die beoordeling een onvolledig onderzoek heeft gedaan naar de feiten.
Het betoog faalt.
Heeft het college terecht een bestuurlijke boete opgelegd?
5.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 3 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3220, laat artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, waarin het recht op eigendom is vastgelegd, onverlet de toepassing van wetten die noodzakelijk kunnen worden geacht om het gebruik van de eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. De Huisvestingswet en de Huisvestingsverordening hebben het algemeen belang van de samenstelling en het behoud van de woonruimtevoorraad en van de leefbaarheid ten doel.
De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de beperkingen door het verbod op het zonder vergunning onttrekken van woonruimte aan de bestemming wonen, niet in verhouding staan tot deze doelstelling. Daarbij is, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, van belang dat de vergunningplicht voor onttrekking niet leidt tot ontneming van eigendom, maar ziet op regulering daarvan. Het vergunningstelsel dient om te beoordelen of en onder welke voorwaarden onttrekking van de woonruimte aan de voorraad wordt toegestaan en het biedt op die wijze een instrument om de samenstelling van de woonruimtevoorraad en de leefbaarheid in een woningomgeving te beschermen. Ter zitting heeft het college daar aan toegevoegd dat het een strikt beleid hanteert tegen elk onrechtmatig gebruik van woningen om woningnood tegen te gaan. De vergunningplicht heeft, zoals de rechtbank eveneens terecht heeft overwogen, geen disproportionele beperking van het eigendomsrecht tot gevolg. De vergunningplicht brengt ook geen buitensporige last met zich, omdat de woningen nog altijd kunnen worden gebruikt en verkocht voor bewoning, zo heeft de rechtbank op goede gronden overwogen.
5.1.    Verder ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. Een leegstaande woning is niet aan de bestemming tot wonen onttrokken, omdat die woning nog steeds voor duurzame bewoning beschikbaar is. Voor een woning die wordt verhuurd aan toeristen geldt dat niet, waardoor een beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slaagt.
5.2.    Tot slot is niet gebleken dat er sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afzien van het opleggen van de bestuurlijke boetes. Uit de brief van het college van 15 december 2014, die [appellante B] heeft ontvangen naar aanleiding van haar melding bed & breakfast, blijkt duidelijk aan welke voorwaarden een bed & breakfast moet voldoen. In die brief staat ook duidelijk vermeld dat zij de hoofdbewoner van de woning dient te zijn. Omdat elke woonruimte haar eigen huisnummer heeft en die ook als zodanig in de Basisregistratie Adressen en Gebouwen zijn opgenomen, hadden [appellant A] en [appellante B] op zijn minst moeten onderzoeken wat dat betekent voor een verhuur van de woonruimten als bed & breakfast. Dat elke woonruimte een eigen huisnummer heeft, is immers een aanwijzing dat het zelfstandige woonruimten zijn. [appellant A] en [appellante B] hadden er dus van op de hoogte kunnen zijn dat [locatie 3] en [locatie 4] zelfstandige woonruimten zijn. Omdat het college ervan uitging dat [appellant A] en [appellante B] aan de regels voldeden, heeft het toeristenbelasting geïnd. Dat er nooit waarschuwingen zijn gegeven, is te verklaren doordat het college niet elke woning in de stad Amsterdam kan controleren en afhankelijk is van meldingen die door buurtbewoners worden gedaan. Zonder nadere toelichting ziet de Afdeling verder niet in waarom de leeftijd van [appellant A] een bijzondere omstandigheid dient te zijn. Tot slot kan het betoog van [appellant A] en [appellante B] dat zij te goeder trouw hebben gehandeld hen niet baten, aangezien een ieder geacht wordt kennis van de wet te hebben.
5.3.    Gezien het voorgaande heeft de rechtbank op juiste gronden geoordeeld dat het college terecht de bestuurlijke boetes aan [appellant A] en [appellante B] heeft opgelegd.
Het betoog faalt.
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
w.g. Daalder    w.g. Klein
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2019
176-857.
BIJLAGE
Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 1. Bescherming van eigendom
Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
Huisvestingswet 2014
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
[…]
Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
Artikel 1 Definities
In deze verordening wordt verstaan onder:
[…]
ww. Woning: zelfstandige woonruimte;
[…]
Artikel 3.1.2 Reikwijdte vergunningplicht
1. De in artikel 3.1.1 aangewezen woonruimten mogen niet zonder vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet:
a. anders dan ten behoeve van bewoning of het gedeeltelijk gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning worden onttrokken; of
b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk met andere woonruimte worden samengevoegd,
mits en zolang de bestemming tot bewoning overheersend blijft.
[…]
4. Voor het gedeeltelijk onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van bed & breakfast is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet noodzakelijk mits en zolang:
a. de hoofdbewoner de woning als hoofdverblijf heeft en deze bewoner ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven;
b. de bestemming tot bewoning overheersend blijft;
c. aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend, en
d. de hoofdbewoner zich voor dat het gebruik ten behoeve van bed & breakfast start, heeft gemeld bij burgemeester en wethouders.
[…]