ECLI:NL:RVS:2019:2646
Raad van State — Uitspraak 


201807748/1/A1.
Datum uitspraak: 31 juli 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    Vereniging van Eigenaars van Het Tramhuys, gevestigd te Ter Apel, gemeente Westerwolde (hierna: de VVE),
2.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 10 augustus 2018 in zaken nrs. 17/3959 en 17/4083 in het geding tussen:
de VVE,
[appellant sub 2]
en
het college van burgemeester en wethouders van Westerwolde.
Procesverloop
Bij besluit van 4 januari 2017 heeft het college, toen nog van de gemeente Vlagtwedde, een omgevingsvergunning verleend aan [vergunninghoudster] voor het bouwen in strijd met het bestemmingsplan van een aanbouw op het trottoir naast het pand aan de [locatie 1] te Ter Apel.
Bij brief van 11 mei 2017 heeft het college vastgesteld dat het besluit van 4 januari 2017 onbevoegd is genomen, omdat de omgevingsvergunning aan [vergunninghoudster] al op 21 oktober 2016 van rechtswege was verleend.
Bij besluit van 11 oktober 2017 heeft het college het door [appellant sub 2] tegen de besluiten van 21 oktober 2016 en 4 januari 2017 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 16 oktober 2017 heeft het college het door de VVE tegen de besluiten van 21 oktober 2016 en 4 januari 2017 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 augustus 2018 heeft de rechtbank de door [appellant sub 2] en de VVE tegen de besluiten van 11 en 16 oktober 2017 ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit van 11 oktober 2017 vernietigd voor zover dat betrekking heeft op het besluit van 4 januari 2017 en op de aan [appellant sub 2] toegekende proceskostenvergoeding, het besluit van 16 oktober 2017 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat vernietigde besluit in stand blijven voor zover dat betrekking heeft op de van rechtswege verleende vergunning.
De rechtbank heeft verder de bezwaren van [appellant sub 2] en de VVE tegen het besluit van 4 januari 2017 gegrond verklaard, dat besluit herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van de besluiten van 11 en 16 oktober 2017, voor zover vernietigd respectievelijk betrekking hebbend op het besluit van 4 januari 2017.
Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 2] en de VVE hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 juni 2019, waar [appellant sub 2], de VVE, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en het college, vertegenwoordigd door A. Kuiper, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [vergunninghoudster] heeft op 29 juli 2016 een aanvraag ingediend voor het bouwen van een uitbouw aan het pand aan de [locatie 1] te Ter Apel. Het pand ligt op de hoek van de doorgaande Hoofdstraat en een doodlopende weg, die ook Hoofdstraat heet. Het pand wordt gebruikt als café-restaurant. De uitbouw is voorzien op een door [vergunninghoudster] van de gemeente gekocht gedeelte van het trottoir langs de doodlopende weg. Dat gedeelte van het trottoir werd voorheen als terras gebruikt. Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Ter Apel Dorp" heeft het doodlopende deel van de Hoofdstraat, inclusief het trottoir, de bestemming "Woongebied-1". Omdat deze bestemming gebruik van de gronden voor horeca niet toelaat, moet de aanvraag tevens worden aangemerkt als aanvraag voor planologisch strijdig gebruik van de uitbouw.
De VVE komt op voor de belangen van de eigenaars van het appartementencomplex "Het Tramhuys" aan de Hoofdstraat 21. De VVE vreest met name parkeer- en verkeersoverlast doordat een gedeelte van het trottoir aan de Hoofdstraat verdwijnt.
[appellant sub 2] is eigenaar van de panden aan de [locatie 2] en [locatie 3] te Ter Apel. Deze panden bevinden zich in de directe omgeving van het pand aan de [locatie 1]. [appellant sub 2] vreest onder meer dat de uitbouw zijn panden in waarde zal doen dalen.
2.    [vergunninghoudster] heeft de aanvraag om omgevingsvergunning gedaan op 29 juli 2016. De beslistermijn voor het college was acht weken, welke termijn door het college tussentijds met vier weken is verlengd. De laatste dag van de beslistermijn was daarom 20 oktober 2016. Omdat het college niet voor het einde van de beslistermijn heeft beslist op de aanvraag, is de door [vergunninghoudster] gevraagde omgevingsvergunning op 21 oktober 2016 van rechtswege gegeven ingevolge artikel 4:20b van de Algemene wet bestuursrecht.
Het college heeft vervolgens de omgevingsvergunning aan [vergunninghoudster] expliciet verleend op 4 januari 2017. Omdat de omgevingsvergunning op dat moment al van rechtswege was verleend, was het college niet meer bevoegd het besluit van 4 januari 2017 te nemen. Het college heeft in de brief van 11 mei 2017 erkend dat het besluit van 4 januari 2017 onbevoegd is genomen. In die brief heeft het college vervolgens geconstateerd welke stukken onderdeel uitmaken van de omgevingsvergunning en welke voorschriften van rechtswege zijn verbonden aan de omgevingsvergunning.
[appellant sub 2] en de VVE hebben bezwaar gemaakt tegen de van rechtswege verleende omgevingsvergunning van 21 oktober 2016 en het besluit van 4 januari 2017. De rechtbank heeft de besluiten op bezwaar van 11 en 16 oktober 2017 beoordeeld. Zij heeft het besluit van 11 oktober 2017 deels en dat van 16 oktober 2017 in zijn geheel vernietigd, met name omdat het college bij die besluiten heeft verzuimd het onbevoegd genomen besluit van 4 januari 2017 te herroepen. De rechtbank heeft het besluit van 4 januari 2017 zelf voorziend herroepen. De rechtbank heeft (de rechtsgevolgen van) de besluiten van 11 en 16 oktober 2017 in stand gelaten voor zover die zien op het in stand laten van de van rechtswege verleende omgevingsvergunning.
De hoger beroepen
3.    De VVE en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank ten onrechte de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 16 oktober 2017 in stand heeft gelaten. Volgens de VVE heeft de rechtbank miskend dat het college de van rechtswege verleende omgevingsvergunning had moeten herroepen. Zij voert hiertoe aan dat artikel 2:11 van de op 16 oktober 2017 nog geldende Algemene Plaatselijke Verordening Vlagtwedde 2013 (hierna: de APV) in de weg staat aan de uitvoering van het bouwplan. Ingevolge die bepaling is voor het opbreken of veranderen van het trottoir een vergunning nodig. De VVE stelt zich in dit kader op het standpunt dat bij voorbaat duidelijk is dat deze vergunning niet kan worden verleend, omdat het college heeft aangekondigd de straat te zullen herinrichten naar aanleiding van de uitbouw. Hierdoor zal volgens de VVE de rijweg tussen de panden aan de Hoofdstraat 21 en [locatie 1] te smal worden. Dat is volgens haar zelfs het geval als de bij de weg aanwezige parkeerplaatsen worden gewijzigd, waarbij zij opmerkt dat privaatrechtelijke belemmeringen aan wijziging van de parkeerplaatsen in de weg staan, omdat die parkeerplaatsen aan de VVE toebehoren en zij voor wijziging daarvan geen toestemming geeft.
[appellant sub 2] voert in dit kader aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de herinrichting geen onderdeel uitmaakt van de van rechtswege verleende omgevingsvergunning en daarom buiten het geschil valt. Voor zover de herinrichting wel in het kader van deze vergunning moet worden beoordeeld, stelt [appellant sub 2] dat de herinrichtingsplannen niet deugdelijk zijn, omdat er te weinig ruimte is in de straat voor zowel het in die plannen voorziene nieuw aan te leggen trottoir als de rijweg.
3.1.    Artikel 2:11 van de APV luidt:
"1. Het is verboden zonder of in afwijking van een vergunning een weg aan te leggen, de verharding daarvan op te breken, in een weg te graven of te spitten, aard of breedte van de wegverharding te veranderen of anderszins verandering te brengen in de wijze van aanleg van een weg.
2. De vergunning wordt verleend:
a. als omgevingsvergunning door het bevoegd gezag, indien de activiteiten zijn verboden bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit; of
b. door het college in de overige gevallen.
3. Het verbod in het eerste lid is niet van toepassing indien in opdracht van een bestuursorgaan of openbaar lichaam publieke taken worden verricht.
4. Het verbod is voorts niet van toepassing op situaties waarin wordt voorzien door het Wetboek van Strafrecht, de Wet beheer rijkswaterstaatswerken, de provinciale wegenverordening, de waterschapskeur, de Telecommunicatiewet of de daarop gebaseerde Telecommunicatieverordening 2011.
5. Op de vergunning bedoeld in het eerste lid is paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht (positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen) van toepassing."
3.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college niet heeft onderkend dat [vergunninghoudster] naast een omgevingsvergunning voor bouwen en planologisch strijdig gebruik ook een vergunning als bedoeld in artikel 2:11 van de APV nodig heeft om de uitbouw daadwerkelijk te mogen bouwen. Mede omdat het college dit niet heeft onderkend, heeft de rechtbank het besluit van 16 oktober 2017 vernietigd. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van dit vernietigde besluit in stand gelaten, omdat zij het college volgt in zijn in beroep ingenomen standpunt dat op voorhand geen redenen aanwezig zijn om de genoemde vergunning te weigeren, zodat het bepaalde in artikel 2:11 van de APV niet aan de uitvoerbaarheid van het bouwplan in de weg staat.
De Afdeling overweegt in aansluiting hierop het volgende. De door [vergunninghoudster] gedane aanvraag om omgevingsvergunning heeft uitsluitend betrekking op een uitbouw aan het pand aan de [locatie 1], waarvoor alleen een gedeelte van het trottoir moet verdwijnen. Het bouwplan heeft geen betrekking op plannen om het trottoir te verplaatsen, de rijweg te versmallen of mogelijk aan de VVE toebehorende parkeerplaatsen anders in te richten. Anders dan de voorzieningenrechter van de rechtbank heeft overwogen in de uitspraak van 22 december 2017, is herinrichting van de straat ook niet een bij de van rechtswege verleende omgevingsvergunning aan [vergunninghoudster] opgelegde verplichting. De veronderstelling dat het college de bouw van de uitbouw in de toekomst wellicht zal aangrijpen als aanleiding voor de herinrichting van de weg tussen de panden aan de Hoofdstraat 21 en [locatie 1], staat los van het opbreken van het trottoir ten behoeve van de uitbouw en van de vraag of hiervoor de vereiste vergunning kan worden verleend. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat er op voorhand van moet worden uitgegaan dat de vergunning voor het verwijderen van het trottoir niet kan worden verleend. Overigens is ter zitting gebleken dat bij besluit van 19 december 2018 vergunning als bedoeld in artikel 2:11 van de APV is verleend, die ziet op het deel van het trottoir dat ten behoeve van de uitbouw moet worden verwijderd.
Het betoog faalt.
4.    De VVE en [appellant sub 2] betogen verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college de van rechtswege verleende omgevingsvergunning had moeten herroepen, omdat die vergunning niet volledig is. Hiertoe voeren zij aan dat in de brief van 11 mei 2016 een aantal stukken wordt opgesomd die volgens het college deel zouden uitmaken van de omgevingsvergunning, terwijl die stukken dateren van na de datum waarop de omgevingsvergunning van rechtswege is verleend. Het gaat in het bijzonder om een akoestisch onderzoek, een verkennend milieukundig bodemonderzoek en een brandveiligheidsonderzoek. Volgens de VVE en [appellant sub 2] maken de stukken geen deel uit van de omgevingsvergunning en had de omgevingsvergunning niet mogen worden verleend bij gebrek aan die stukken. [appellant sub 2] stelt dat het geheel onduidelijk is wat precies is vergund.
4.1.    De door de VVE en [appellant sub 2] genoemde stukken zijn op zich van belang voor het besluit van het college op een aanvraag om een omgevingsvergunning te verlenen. Deze stukken zijn, met andere woorden, nodig voor het besluitvormingsproces, zoals dat moet blijken uit de motivering van het college bij een reëel besluit. In dit geval maakten de genoemde stukken echter geen deel uit van de aanvraag of van de van rechtswege verleende omgevingsvergunning. Zowel een besluitvormingsproces als een motivering ontbreken immers per definitie bij een van rechtswege verleende vergunning, en een dergelijke vergunning kan niet reeds op grond van dat gegeven worden herroepen. De mededeling van het college in de brief van 11 mei 2017, dat de genoemde stukken deel uitmaken van de van rechtswege verleende vergunning, was onjuist. Noch deze foutieve mededeling, noch het ontbreken van de stukken waarop het college zijn besluit om al dan niet een omgevingsvergunning te verlenen zou moeten baseren, kan echter leiden tot herroeping van de van rechtswege gegeven omgevingsvergunning van 21 oktober 2016. De rechtbank heeft daartoe terecht geen aanleiding gezien. Nu bij de aanvraag onder meer een tekening met maatvoering is gevoegd, is, anders dan [appellant sub 2] betoogt, wel duidelijk voor welk bouwplan de omgevingsvergunning is verleend.
Voor zover de VVE aanvoert dat het ontbreken van een brandveiligheidsonderzoek bij de aanvraag met zich brengt dat het pand mogelijk brandonveilig zou zijn, overweegt de Afdeling dat het ontbreken daarvan en van een motivering over de brandveiligheid van de uitbouw bij de omgevingsvergunning niet maakt dat de uitbouw niet moet voldoen aan de toepasselijke wettelijke voorschriften.
Het betoog faalt.
5.    [appellant sub 2] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van 11 oktober 2017 onbevoegd is genomen en daarom niet in stand kan blijven. Hij voert hiertoe aan dat dat besluit is getekend door de manager afdeling Ruimte van de gemeente Vlagtwedde, die op grond van het Mandaatbesluit Vlagtwedde 2015 slechts dan bevoegd is in mandaat te beslissen op bezwaar, als hij het advies van de commissie voor bezwaarschriften geheel overneemt. Volgens [appellant sub 2] is dat niet gebeurd, aangezien in de motivering van het besluit van 11 oktober 2017 niet letterlijk staat dat het advies geheel wordt overgenomen.
5.1.    In bijlage II bij het Mandaatbesluit Vlagtwedde 2015, onder "Mandaatbesluit Algemeen", onder 3, staat: "Beslissen conform advies van de commissie voor bezwaarschriften muv. politiek gevoelige beslissingen. […] Manager Ruimte."
In het besluit van 11 oktober 2017, dat is getekend namens burgemeester en wethouders door de manager afdeling Ruimte, staat: "Voor de onderbouwing van het besluit op bezwaar verwijzen wij u naar het bijgevoegde advies van de commissie. De overwegingen van de commissie kunnen hier als ingelast beschouwd worden."
Dat in dit besluit niet letterlijk staat dat er wordt beslist conform het advies van de commissie voor bezwaarschriften, maakt niet dat de manager afdeling Ruimte het besluit niet in mandaat heeft genomen. In het besluit staat immers wel dat het advies van de commissie wordt ingelast ter motivering van het besluit. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het besluit geheel in overeenstemming is met het advies en dan ook niet onbevoegd is genomen.
Het betoog faalt.
6.    [appellant sub 2] betoogt ook dat de rechtbank heeft miskend dat het college de van rechtswege verleende omgevingsvergunning had moeten herroepen, omdat die vergunning niet is voorzien van een deugdelijke motivering met betrekking tot de toegenomen parkeerbehoefte en benodigde laad- en losruimte van het café-restaurant na de verbouwing. De toelichting die het college in het besluit van 11 oktober 2017 over de parkeerbehoefte heeft gegeven, is volgens [appellant sub 2] ontoereikend.
6.1.    Zoals reeds overwogen in 4.1, is het ontbreken van een motivering inherent aan een van rechtswege verleende vergunning en kan die vergunning niet vanwege het ontbreken van die motivering worden herroepen.
Het college heeft in het besluit van 11 oktober 2017 toegelicht dat het in de toegenomen parkeerbehoefte geen reden ziet om de omgevingsvergunning te herroepen en verwijst daarbij naar de "Resultaten parkeeronderzoek Ter Apel" van juli 2017. Daarin staat dat op het parkeerterrein naast het pand, waar ruimte is voor vijftig voertuigen, gemiddeld tien parkeerplaatsen bezet zijn. Gezien de afmetingen van de door [vergunninghoudster] gewenste uitbouw, waarin volgens de aanvraag ten hoogste ruimte is voor dertig personen, kan het parkeerterrein de toegenomen parkeerbehoefte en eventueel toegenomen behoefte aan laad- en losruimte volgens het college gemakkelijk opvangen. De Afdeling acht deze toelichting niet onjuist. In dit geval was nader onderzoek niet nodig.
De rechtbank heeft in dit betoog van [appellant sub 2] dan ook terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college bij besluit van 11 oktober 2017 de omgevingsvergunning had moeten herroepen.
Het betoog faalt.
7.    Tot slot betoogt [appellant sub 2] dat de door hem door de rechtbank toegekende vergoeding voor de kosten in bezwaar niet juist is. Ter zitting heeft het college [appellant sub 2] hierin gelijk gegeven en toegezegd de door hem gewenste kostenvergoeding van € 214,80 te zullen betalen. Om die reden behoeft dit betoog hier geen nadere bespreking.
Het betoog slaagt.
Conclusie
8.    Het hoger beroep van de VVE is ongegrond. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de oorspronkelijke proceskostenvergoeding is toegekend, verhoogd met € 52,75.
9.    Het college dient ten aanzien van [appellant sub 2] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep van de Vereniging van Eigenaars van Het Tramhuys ongegrond;
II.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] gegrond;
III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 10 augustus 2018 in zaken nrs. 17/3959 en 17/4083, voor zover in die uitspraak de oorspronkelijke proceskostenvergoeding is toegekend, verhoogd met € 52,75;
IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Westerwolde tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 214,80 (zegge: tweehonderdveertien euro en tachtig cent);
V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Westerwolde tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 33,10 (zegge: drieëndertig euro en tien cent);
VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Westerwolde aan [appellant sub 2] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 253,00 (zegge: tweehonderddrieënvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. H.C.P. Venema en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2019
531-860.