ECLI:NL:RVS:2019:2637
Raad van State — Uitspraak 


201805958/1/R2.
Datum uitspraak: 31 juli 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant] en anderen, allen wonend te Utrecht,
en
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 29 mei 2018 heeft het college het wijzigingsplan "Wilhelminapark, Buiten-Wittevrouwen, eerste wijziging Prinsesselaan 20" vastgesteld.
Bij besluit van 29 mei 2018 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor de sloop van bebouwing op het adres Prinsesselaan 20 te Utrecht en het realiseren van een parkeerterrein met in- en uitrit op die gronden.
Deze besluiten zijn gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt met toepassing van de artikelen 3.30 en 3.32 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro).
Tegen deze besluiten hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Desgevraagd heeft kerkgenootschap R.K. Begraafplaats St. Barbara een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 mei 2019, waar [appellant] en anderen, in de persoon van [appellant], en het college, vertegenwoordigd door mr. T. Brouwer en mr. F. Koer, zijn verschenen.
Voorts is St. Barbara, vertegenwoordigd door [directeur], en [gemachtigde], ter zitting gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het plan maakt de aanleg van een parkeerterrein met een in- en uitrit mogelijk op de gronden aan het adres Prinsesselaan 20 te Utrecht ten behoeve van de bezoekers van begraafplaats St. Barbara. Het plan vindt zijn grondslag in het bestemmingsplan "Wilhelminapark, Buiten-Wittevrouwen" (hierna: het moederplan). Met toepassing van de wijzigingsbevoegdheid uit artikel 12, lid 12.3, van de planregels van het moederplan heeft het college bij het voorliggende wijzigingsplan de geldende bestemming "Groen" gewijzigd in de bestemming "Verkeer - Verblijfsgebied".
[appellant] en anderen wonen in de omgeving van het plangebied. Zij vrezen onder andere dat het plan hun woon- en leefklimaat zal aantasten.
Ontvankelijkheid
2.    Ingevolge de artikelen 3:11, 3:15 en 3:16 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt het ontwerpplan en het ontwerp van de omgevingsvergunning ter inzage gelegd voor de duur van zes weken en kunnen gedurende deze termijn zienswijzen naar voren worden gebracht bij het college.
Het ontwerpplan en het ontwerp van de omgevingsvergunning zijn blijkens de kennisgeving met ingang van 12 januari 2018 voor de duur van zes weken ter inzage gelegd. De termijn waarbinnen zienswijzen naar voren konden worden gebracht eindigde daarom op 23 februari 2018.
[appellant A] en [appellant B] hebben geen zienswijze over het ontwerpplan en het ontwerp van de omgevingsvergunning naar voren gebracht. [appellant C] heeft een schriftelijke zienswijze naar voren gebracht. De zienswijze van [appellant C] dateert van 7 maart 2018. [appellant C] heeft dus niet binnen de gestelde termijn een zienswijze over het ontwerpplan en het ontwerp van de omgevingsvergunning naar voren gebracht.
Ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb alsmede met artikel 6:13 van de Awb, kan geen beroep worden ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan en de bijbehorende besluiten door een belanghebbende die over het ontwerpplan en de bijbehorende ontwerpbesluiten niet tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten. Deze omstandigheid doet zich niet voor.
Het beroep van [appellant] en anderen, voor zover dat is ingesteld door [appellant A], [appellant B] en [appellant C], is niet-ontvankelijk. Dit betekent dat alleen het beroep van [appellant] zelf ontvankelijk is en daarom wordt in het vervolg van de uitspraak enkel over [appellant] gesproken.
Ingetrokken beroepsgronden
3.    [appellant] heeft ter zitting de beroepsgrond ingetrokken dat het plan nooit zou zijn vastgesteld.
Procedurele punten
4.    [appellant] betoogt dat het college hem - en andere buurtbewoners - ten onrechte niet heeft betrokken in de voorbereiding van de bestreden besluiten, terwijl tussen de gemeente, St. Barbara, Bewonersvereniging Stolberglaan en Stichting Wilhelminapark jarenlang intensief overleg is gevoerd over de parkeervoorzieningen. [appellant] stelt in dat verband dat hij over de aanleg van een parkeerterrein geïnformeerd had moeten worden tijdens een informatieavond begin 2018. Omwonenden werden tijdens die informatieavond geconfronteerd met het voornemen van St. Barbara om in de toekomst een crematorium op te richten. Verder voert [appellant] aan dat hij in een onacceptabel laat stadium is geïnformeerd over dit voornemen van St. Barbara.
4.1.    Voor zover [appellant] betoogt dat hij in een laat stadium is geïnformeerd over het voornemen om een crematorium op de begraafplaats mogelijk te maken, overweegt de Afdeling dat het voorliggende plan niet voorziet in een planologische regeling voor de gronden waar de begraafplaats is gelegen. Het plan voorziet enkel in de aanleg van een parkeerterrein ten behoeve van de begraafplaats op de naastgelegen gronden. Het gebruik van de gronden als crematorium is met het onderhavige bestemmingsplan niet aan de orde. Deze beroepsgrond laat de Afdeling dan ook buiten beschouwing.
4.2.    Over het betoog van [appellant] dat het college hem - en andere buurtbewoners - niet heeft betrokken in de voorbereiding van de bestreden besluiten, terwijl jarenlang intensief overleg heeft plaatsgevonden tussen de betrokken partijen, overweegt de Afdeling als volgt. Ter zitting is gebleken dat in 2009 weliswaar overleg is gevoerd tussen de gemeente, St. Barbara, Bewonersvereniging Stolberglaan en Stichting Wilhelminapark over een locatie voor een nieuw parkeerterrein, maar dit overleg heeft niet geleid tot een keuze voor nieuwe parkeerplaatsen aan de Stolberglaan, mede vanwege de eigendomsverhoudingen destijds. Uiteindelijk is alles afwegende ervoor gekozen om in het moederplan uit 2016 een wijzigingsbevoegdheid op te nemen die - na de toepassing ervan - een parkeerterrein mogelijk maakt aan de Prinsesselaan. De wettelijk voorgeschreven besluitvorming voor het voorliggende plan geschiedt volgens het bepaalde in afdeling 3.4 van de Awb. Uit het ontwerpplan en het bijbehorende ontwerpbesluit volgt dat een parkeerterrein mogelijk wordt gemaakt ten behoeve van de begraafplaats aan de Prinsesselaan 20. Blijkens de kennisgeving van de bestreden besluiten is een ieder in de gelegenheid gesteld om van deze besluiten kennis te nemen en hierover een zienswijze naar voren te brengen. [appellant] heeft van deze mogelijkheid ook gebruik gemaakt. Niet gebleken is dat het college bij de voorbereiding van het plan op onjuiste wijze toepassing heeft gegeven aan het bepaalde in afdeling 3.4 van de Awb.
Voor zover [appellant] stelt dat hij voorafgaand aan de terinzagelegging van het ontwerpplan bij de besluitvorming had moeten worden betrokken, overweegt de Afdeling dat het bieden van inspraak voorafgaand aan de terinzagelegging van een ontwerpplan geen onderdeel uitmaakt van de in de Wro geregelde bestemmingsplanprocedure. Het niet bieden van inspraak in deze fase heeft daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van de bestemmingsplanprocedure en het bestemmingsplan.
Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college [appellant] onvoldoende in de besluitvorming heeft betrokken. Het betoog slaagt niet.
Parkeren
5.    [appellant] betoogt dat het college de behoefte aan 34 parkeerplaatsen langs de Prinsesselaan onvoldoende heeft gemotiveerd. In dat verband voert hij aan dat er in de huidige situatie ook wordt geparkeerd op het eigen terrein van de begraafplaats en dat daar volgens hem ruimte beschikbaar is om de benodigde parkeerplaatsen aan te leggen. Bovendien bevat het plan ten onrechte geen maximum voor het aantal parkeerplaatsen.
5.1.    Wat betreft het betoog dat in de planregels ten onrechte geen maximumaantal parkeerplaatsen is opgenomen, overweegt de Afdeling dat, gelet op de omvang van het plangebied en het inrichtingsplan dat als bijlage 1 bij de plantoelichting is gevoegd, het plangebied fysiek geen ruimte biedt voor een wezenlijk groter aantal dan 34 parkeerplaatsen. Daarmee voldoet het plan ook aan artikel 12, lid 12.3, onder b, sub 2, van het moederplan, waarin reeds is bepaald dat maximaal 40 parkeerplaatsen mogen worden aangelegd. Gezien het voorgaande heeft het college in redelijkheid kunnen afzien van een planregel die het maximum aantal parkeerplaatsen beperkt.
5.2.    Ter zitting is door het college en St. Barbara toegelicht dat er weliswaar parkeerplaatsen zijn op het eigen terrein van de begraafplaats, maar dat het daarbij slechts gaat om ongeveer 10 parkeerplaatsen die uitsluitend bedoeld zijn voor de naaste familie van overledenen en personeel van St. Barbara. Hoewel dit als onwenselijk wordt beschouwd, doet incidenteel zich de situatie voor dat er geen parkeerruimte is langs de Prinsesselaan, waardoor personeel en werklieden van St. Barbara noodgedwongen op grasvelden op het eigen terrein van de begraafplaats parkeren. Over de stelling dat op het eigen terrein voldoende ruimte beschikbaar is om de benodigde parkeerplaatsen aan te leggen, overweegt de Afdeling dat het college onweersproken heeft gesteld dat de monumentale status van de begraafplaats en de cultuurhistorische waarde daarvan in de weg staan aan uitbreiding van parkeergelegenheid op eigen terrein. Daarnaast heeft St. Barbara erop gewezen dat die grasvelden gereserveerd zijn voor toekomstige graven op de begraafplaats.
Gezien het voorgaande volgt de Afdeling [appellant] niet in zijn stelling dat de 34 benodigde parkeerplaatsen op het eigen terrein kunnen worden aangelegd en heeft het college in zoverre de behoefte aan het voorliggende plan voldoende gemotiveerd.
5.3.    Voor de berekening van de parkeerbehoefte is blijkens de stukken die aan het plan ten grondslag zijn gelegd aangesloten bij de parkeerkencijfers van CROW (hierna: CROW-kencijfers). Het college gaat uit van 180 begrafenissen per jaar. Het gemiddelde aantal belangstellenden van een uitvaart ligt volgens het college rond de 75 tot 85 personen, waarvan de helft met de auto komt. Dat betekent een gemiddeld aantal van ongeveer 35 parkerende auto’s, omdat zich in sommige auto’s meer dan één bezoeker bevindt. Volgens het college komen deze cijfers overeen met de CROW-kencijfers, die uitgaan van een behoefte van 26,6 tot 36,6 parkeerplaatsen per plechtigheid. Het plan maakt 34 parkeerplaatsen mogelijk, waarmee in die behoefte wordt voorzien. [appellant] heeft niet aangevoerd dat het hanteren van de CROW-kencijfers in dit geval tot onjuiste uitkomsten leidt, zodat het college voor de berekening van de parkeerbehoefte in redelijkheid daarbij heeft kunnen aansluiten. Dat in de praktijk soms minder dan 34 parkeerplaatsen nodig zijn voor een uitvaart betekent niet dat in het geheel geen behoefte is aan 34 parkeerplaatsen. De CROW-kencijfers zijn bedoeld om te voorzien in de parkeerbehoefte die naar ervaringsregels in de meeste gevallen nodig is en niet valt in te zien dat het college in het plan niet in redelijkheid daarbij heeft kunnen aansluiten.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het college de behoefte aan 34 parkeerplaatsen voor bezoekers van de begraafplaats voldoende heeft gemotiveerd. Het betoog slaagt niet.
Verkeersveiligheid
6.    [appellant] betoogt dat het plan leidt tot verkeersonveilige situaties. Dit komt volgens hem onder meer doordat een te realiseren in- en uitrit op de Prinsesselaan zorgt voor meer verkeersdrukte en gevaar voor fietsers en voetgangers, maar ook doordat het parkeren langs de Prinsesselaan - zoals nu gebeurt - juist een afremmende werking heeft voor autoverkeer en de verkeersveiligheid ten goede komt. Volgens [appellant] heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat het plan vanuit een oogpunt van verkeersveiligheid noodzakelijk is.
6.1.    Parkeren voor bezoekers van de begraafplaats langs de oostelijke wegrand van de Prinsesselaan - de zijde van de begraafplaats - is toegestaan door middel van verkeersborden. Het parkeren langs de Prinsesselaan levert volgens het college gevaarlijke situaties op, omdat de Prinsesselaan een onderdeel is van een belangrijke verkeersroute in dit deel van Utrecht-Oost. Na realisering van het plan hoeven bezoekers van de begraafplaats niet langer langs de Prinsesselaan te parkeren. De Afdeling volgt [appellant] niet in zijn stelling dat de bestaande situatie verkeersveiliger is, aangezien het parkeren langs de rijbaan ertoe leidt dat mensen moeten in- en uitstappen op de rijbaan van een doorgaande verkeersroute waar zowel fietsers, auto's als lijnbussen rijden. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het opheffen van de bestaande situatie van parkeren langs de rijbaan uit een oogpunt van verkeersveiligheid zwaarder weegt dan het moeten afslaan naar het parkeerterrein in de nieuwe situatie. Daarbij is van belang dat blijkens het inrichtingsplan zowel bij de in- als uitrit van het beoogde parkeerterrein sprake is van een overzichtelijke verkeerssituatie. De Afdeling ziet geen reden om het college niet te volgen in de stelling dat het in- en uitrijden van het parkeerterrein met auto’s geen nadelige invloed heeft op de verkeersveiligheid ter plaatse. Voorts ziet de Afdeling geen reden om te twijfelen aan de verwachting dat het aantal verkeers- en parkeerbewegingen niet zal toenemen door de aanleg van het parkeerterrein. Het feit dat in de toekomstige situatie bezoekers van de begraafplaats vanaf het parkeerterrein twee keer de Prinsesselaan moeten oversteken leidt niet tot een ander oordeel. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het plan niet eraan in de weg staat om verkeersmaatregelen te treffen op de Prinsesselaan om het oversteken van bezoekers van de begraafplaats veilig te laten verlopen, als dat nodig zou zijn.
Gezien het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het college bij de afweging van de betrokken belangen in redelijkheid gewicht heeft kunnen toekennen aan de omstandigheid dat het plan bijdraagt aan de verkeersveiligheid op de Prinsesselaan. Het betoog slaagt niet.
Alternatieve locatie
7.    [appellant] betoogt dat het college geen alternatieve locaties voor een aan te leggen parkeerterrein heeft onderzocht. Hij voert aan dat een parkeerterrein aan de zijde van de Stolberglaan uit een oogpunt van verkeer veiliger is en dat daar ruimte is voor meer dan 80 voertuigen. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd waarom een parkeerterrein aan de Prinsesselaan een betere keuze is, aldus [appellant].
7.1.    Gelet op het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in het moederplan mag de planologische aanvaardbaarheid van de aanleg van een parkeerterrein aan de Prinsesselaan 20 in beginsel als een gegeven worden beschouwd. Aan de gronden aan de Stolberglaan waar [appellant] op doelt, is de bestemming "Groen" toegekend. Het moederplan staat wijziging van de bestemming op die locatie voor het gebruik als parkeerterrein niet toe. Het college heeft toegelicht dat niet is gekozen voor een parkeerterrein aan de Stolberglaan vanwege de grotere afstand tot de centrale ingang van de begraafplaats, die meer dan 300 meter bedraagt. Een extra ingang aan de Stolberglaan maken - aan de achterkant van de begraafplaats - is volgens het college niet wenselijk, omdat bezoekers dan over het gehele terrein moeten lopen om het hoofdgebouw te bereiken en daarbij plechtigheden kunnen verstoren. Voorts heeft [appellant] in zijn beroepschrift en ter zitting niet inzichtelijk gemaakt welke ruimtelijke voordelen van het door hem voorgestelde parkeerterrein aan de Stolberglaan ten opzichte van een parkeerterrein aan de Prinsesselaan 20 door het college buiten beschouwing zouden zijn gelaten.
Gezien het voorgaande volgt de Afdeling [appellant] dan ook niet in zijn betoog dat het college de afwijzing van het door hem voorgestelde alternatief onvoldoende heeft gemotiveerd. Het betoog treft geen doel.
Grondruil
8.    [appellant] betoogt dat voor de uitvoering van het plan een grondruil zal moeten plaatsvinden tussen St. Barbara en de gemeente, waardoor er sprake zal zijn van ongeoorloofde staatssteun aan St. Barbara. [appellant] stelt in dat verband dat de gronden niet van gelijke waarde zijn, omdat de gronden van de gemeente commercieel geëxploiteerd kunnen worden als parkeerplaatsen en die van St. Barbara niet. Dit levert St. Barbara jaarlijks een financieel voordeel op van € 284.580,-, aldus [appellant].
8.1.    Ter zitting heeft [appellant] toegelicht dat de grondruil een onredelijk financieel voordeel voor St. Barbara met zich brengt, waardoor sprake is van ongeoorloofde staatssteun in de zin van artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (hierna: VWEU) die bij de Europese Commissie moet worden aangemeld. Hiermee doet hij een beroep op strijdigheid met artikel 108, derde lid, van het VWEU.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraken van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2892, en van 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1105, kan de vraag of sprake is van ongeoorloofde staatssteun in een procedure als deze slechts indirect aan de orde komen en wel in het kader van de vraag of staatssteun mogelijk een beletsel vormt voor de financieel-economische uitvoerbaarheid van een bestemmingsplan. De vraag of sprake is van staatssteun is immers niet relevant in het kader van de beoordeling van de ruimtelijke effecten van het bestemmingsplan. De Afdeling ziet zich in het licht hiervan gesteld voor de vraag of aan [appellant] ten aanzien van het betoog over de staatssteunregels uit het VWEU het in artikel 8:69a van de Awb vervatte relativiteitsvereiste moet worden tegengeworpen.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
Uit het arrest van het Hof van Justitie van 13 januari 2005, Streekgewest Westelijk Noord-Brabant, ECLI:EU:C:2005:10, punt 19, volgt dat niet alleen concurrenten er belang bij kunnen hebben zich voor de nationale rechter te beroepen op de rechtstreekse werking van artikel 108, derde lid, van het VWEU, maar dat ook justitiabelen die worden onderworpen aan een heffing die integrerend deel uitmaakt van een steunmaatregel die in strijd met artikel 108, derde lid, van het VWEU tot uitvoer is gebracht hier belang bij kunnen hebben.
Het belang van [appellant] in zijn hoedanigheid van omwonende is gelegen in het behoud van een goed woon- en leefklimaat. Hij heeft niet gesteld dat hij wordt onderworpen aan een heffing die integrerend deel uitmaakt van een steunmaatregel als bedoeld in het arrest van 13 januari 2005. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat artikel 108, derde lid, van het VWEU kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van [appellant]. Het relativiteitsvereiste, zoals vervat in artikel 8:69a van de Awb, brengt met zich dat belanghebbenden die zich niet kunnen beroepen op artikel 108, derde lid, van het VWEU omdat die bepaling kennelijk niet strekt tot bescherming van zijn belangen, evenmin schending van dat artikel ten grondslag kunnen leggen aan hun betoog dat het bestemmingsplan niet uitvoerbaar is (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 2 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2892). De Afdeling ziet dan ook af van een inhoudelijke bespreking van dit betoog.
Woon- en leefklimaat
9.    [appellant] betoogt dat het plan zijn woon- en leefklimaat aantast. In dat verband stelt [appellant] dat het aanleggen van een parkeerterrein de sociale veiligheid in de buurt aantast, doordat dit prostitutie en drugshandel aantrekt. Daardoor ontstaat er ook geluidsoverlast bij zijn woning. In dit verband wijst hij erop dat het parkeerterrein vanwege aanwezige diersoorten minimaal verlicht zal zijn en zal worden afgeschermd door de bestaande beplanting, zodat weinig sociale controle mogelijk is.
9.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat het plan door middel van de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - 1" voorziet in slagbomen, waarmee het parkeerterrein buiten de openingstijden van de begraafplaats voor auto’s kan worden afgesloten. Eventuele overlast die kan ontstaan doordat het parkeerterrein in de avond en nacht door personen wordt betreden, kan volgens het college afdoende worden voorkomen door cameratoezicht. De camera’s zullen op het parkeerterrein worden geplaatst en er zal handhavend worden opgetreden tegen eventueel ongeoorloofd gebruik van het parkeerterrein, aldus het college.
9.2.    De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden de ruimtelijke effecten van een plan. De door [appellant] gevreesde overlast is echter geen beoogd ruimtelijk effect van wat het plan mogelijk maakt en die overlast vloeit evenmin noodzakelijkerwijs uit het plan voort. Verder staat op voorhand niet vast dat de gevreesde overlast zich ook daadwerkelijk zal voordoen. De enkele vrees voor toekomstige overlast is op zichzelf onvoldoende grond om het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten. Gezien de maatregelen die bij het parkeerterrein zullen worden getroffen, is op voorhand niet aannemelijk dat het plan tot een onaanvaardbare aantasting van de sociale veiligheid in de omgeving leidt, zodat het college daarin geen aanleiding heeft hoeven zien om het plan niet vast te stellen. Het betoog slaagt niet.
Conclusie en proceskosten
10.    Het beroep van [appellant] is ongegrond.
11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het beroep, voor zover ingesteld door [appellant A], [appellant B] en [appellant C], niet-ontvankelijk;
II.    verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Vreugdenhil, griffier.
w.g. Michiels    w.g. Vreugdenhil
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2019
571-911.