ECLI:NL:RVS:2019:2884
Raad van State — Uitspraak 


201900373/1/A3.
Datum uitspraak: 28 augustus 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 november 2018 in zaken nrs. 18/1570 en 18/1574 in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluiten van 24 mei 2017 heeft het college aan [appellant A] en [appellant B] ieder afzonderlijk een bestuurlijke boete van € 13.500,- opgelegd wegens overtreding van de Huisvestingswet 2014 (hierna: Hvw).
Bij besluiten van 22 januari 2018 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] ieder afzonderlijk daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 november 2018 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 augustus 2019, waar [appellant A] en [appellant B], beiden vertegenwoordigd door mr. J.W.C. Bruins, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Brandenburg, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    De relevante bepalingen van de Hvw en de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: de Huisvestingsverordening) zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
2.    De vader van [appellant A] en [appellant B] heeft een bedrijf dat zich onder meer toelegt op busreizen. Ten behoeve van de overnachtingen van de chauffeurs van het bedrijf in Amsterdam bestond het voornemen om de woning [locatie 1] te Amsterdam te kopen. Die woning bestaat uit de vierde en vijfde verdieping van een pand. De eerste, tweede en derde verdieping van dat pand vormen een afzonderlijke woonruimte en hebben het huisnummer [locatie 2]. In 2016 hebben [appellant A] en [appellant B] besloten het appartementsrecht voor alle vijf etages te kopen. Daarbij was het de bedoeling dat de woonruimte op de eerste, tweede en derde etage zou worden verhuurd aan de dochter van een medewerker van het bedrijf en haar partner. De woning [locatie 1] zou worden gebruikt voor het verblijf van de chauffeurs. Het beheer van de woning [locatie 1] was in handen gesteld van de echtgenote van de medewerker van het bedrijf. [appellant A] en [appellant B] zijn beiden in mede-eigendom eigenaar geworden van het appartementsrecht.
In het kader van het Project Veelplegers heeft het college onderzoek gedaan naar het gebruik van de woningen [locatie 2] en [locatie 1]. Er heeft een administratief onderzoek plaatsgevonden en op 17 november 2016 een buitendienstonderzoek. Het buitendienstonderzoek bestond uit een huisbezoek door toezichthouders van de gemeente en een onderzoek naar de bewoning van de woning. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in de op ambtseed opgemaakte rapporten van bevindingen 1 en 2 van 25 november 2016. Uit het rapport van bevindingen 2 (hierna: rapport 2) blijkt dat de toezichthouders in de woning [locatie 1] een toeriste hebben aangetroffen die heeft verklaard daar met haar echtgenoot te verblijven.
Bij de besluiten van 24 mei 2017 heeft het college [appellant A] en [appellant B] ieder afzonderlijk een boete van € 13.500,- opgelegd wegens overtreding van het verbod van artikel 21, aanhef en onder a, van de Hvw om woonruimte zonder vergunning van het college aan de bestemming tot bewoning te onttrekken. Het bedrag van de boete is vastgesteld overeenkomstig de tabel in bijlage 3 bij de Huisvestingsverordening. Het college heeft [appellant A] en [appellant B] aangemerkt als overtreders van het verbod, omdat zij als eigenaren verantwoordelijk kunnen worden gehouden voor het gebruik van de woning [locatie 1] voor het verblijf van toeristen. Bij de besluiten van 22 januari 2018 heeft het college de besluiten van 24 mei 2017 gehandhaafd.
Aangevallen uitspraak
3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college [appellant A] en [appellant B] terecht als overtreders van het verbod van artikel 21, aanhef en onder a, van de Hvw heeft aangemerkt. Zij zijn als eigenaren verantwoordelijk voor de overtreding. Zij wisten dat de woning niet werd gebruikt voor permanente bewoning. Zij hebben niet aannemelijk gemaakt dat zij niet wisten of konden weten dat de woning werd gebruikt voor vakantieverhuur. Niet gebleken is dat zij ooit enige vorm van toezicht hebben gehouden. Ook hebben zij niet aannemelijk gemaakt dat zij niet wisten dat de woningen [locatie 2] en [locatie 1] twee aparte woningen zijn. Omdat het eigendom op het perceel blijkens het Kadaster uit woning [locatie 2] en [locatie 1] bestaat, hadden zij nader onderzoek moeten doen, aldus de rechtbank. Verder heeft het college terecht aan [appellant A] en [appellant B] ieder afzonderlijk een boete van € 13.500,- opgelegd en heeft het college geen aanleiding hoeven zien de boetes op grond van bijzondere omstandigheden te matigen, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
4.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college hen terecht als overtreders heeft aangemerkt. Omdat niet zij, maar de toeriste die in de vierde verdieping is aangetroffen artikel 21 van de Hvw heeft overtreden, dient die toeriste als overtreder te worden aangemerkt. [appellant A] en [appellant B] kunnen niet voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden. Verder wisten [appellant A] en [appellant B] niet dat de woningen [locatie 2] en [locatie 1] afzonderlijke woningen waren. Omdat zij één appartementsrecht, bestaande uit een aantal verdiepingen, hadden gekocht, waren zij in de veronderstelling dat de koop betrekking had op slechts één woning. Daarnaast wisten [appellant A] en [appellant B] niet en konden zij niet weten dat de woning [locatie 1] werd verhuurd aan toeristen. Zij wonen in Duitsland. Zij hebben zich laten informeren over het gebruik van de woning en aan hen is medegedeeld dat die werd gebruikt voor het verblijf van de chauffeurs van het bedrijf van hun vader. Zij hebben ook geen toestemming voor vakantieverhuur gegeven. [appellant A] en [appellant B] stellen dat zij voldoende toezicht hebben gehouden. Zij hebben de woning na de aankoop bezichtigd en daarbij was niet gebleken dat de verdiepingen werden verhuurd. Op de website van [bedrijf] is niet te zien of de woning [locatie 1] wordt verhuurd, zodat het controleren van die website geen nut heeft. Het beheer van de woning werd verricht door [de echtgenote] van een werknemer. Verder heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het college aan ieder van hen een boete van € 13.500,- heeft mogen opleggen. Omdat zij beiden mede-eigenaren zijn van het appartementsrecht had het college hen gezamenlijk als één overtreder moeten aanmerken en slechts één boete mogen opleggen. Tot slot heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat er geen aanleiding was om de boete te matigen. Nadat het college had vastgesteld dat de woning werd gebruikt voor vakantieverhuur hebben zij direct maatregelen genomen, aldus [appellant A] en [appellant B].
4.1.    Uit rapport 2 blijkt dat de toezichthouders op de vierde verdieping een toeriste hebben aangetroffen die heeft verklaard met haar echtgenoot een paar dagen in de woning te verblijven. De woning heeft zij geboekt op de website van [bedrijf]. Op de vijfde verdieping hebben de toezichthouders twee beslapen bedden gezien. De beheerder heeft verklaard dat op de vijfde verdieping twee toeristen verblijven. Zij heeft ook verklaard dat de woning zakelijk wordt gebruikt, maar soms wordt verhuurd aan toeristen.
4.2.    Niet in geschil is dat artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Hvw is overtreden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4181), is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, doch aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt. Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:288), mag van de eigenaar van een pand die dat verhuurt, worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand dient de eigenaar aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand aldus werd gebruikt.
4.3.    Dat [appellant A] en [appellant B] de overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Hvw niet zelf feitelijk hebben begaan, laat onverlet dat zij als overtreder van die bepaling kunnen worden aangemerkt indien zij niet aannemelijk maken dat zij niet wisten of niet konden weten van het gebruik van de woning [locatie 1] voor verhuur aan toeristen. Vaststaat dat de woningen [locatie 2] en [locatie 1] twee afzonderlijke woningen zijn. De stelling van [appellant A] en [appellant B] dat zij dit niet wisten of konden weten is niet aannemelijk gemaakt. Zoals de rechtbank heeft overwogen, blijkt uit de gegevens van het Kadaster dat het pand twee adressen heeft, te weten [locatie 2] en [locatie 1]. Die gegevens zijn ontleend aan de Basisregistratie adressen en gebouwen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant A] en [appellant B] in die gegevens aanleiding hadden moeten zien om te onderzoeken of de woningen twee zelfstandige woningen zijn. In dit verband is niet van belang dat zij één appartementsrecht hebben gekocht. Als eigenaar lag het op de weg van [appellant A] en [appellant B] om in zekere mate toezicht te houden op het gebruik van de woning [locatie 1]. Dat zij in Duitsland wonen doet daaraan niet af. Voor zover zij aanvoeren dat zij erop mochten vertrouwen dat de beheerder hen adequaat zou informeren over het gebruik van de woning en de beheerder hen niet heeft geïnformeerd over de verhuur van de woning aan toeristen, gaan zij eraan voorbij dat zij een eigen verantwoordelijkheid hebben en dat een eventueel tekortschieten van de beheerder aan hen moet worden toegerekend. Dat [appellant A] en [appellant B] de woning na de aankoop in februari 2016 een enkele keer hebben bezichtigd, betekent niet dat zij adequaat toezicht hebben gehouden. Zoals de rechtbank als mogelijkheid heeft genoemd, hadden [appellant A] en [appellant B] de website van de [bedrijf] kunnen controleren. Uit die website zou eventueel kunnen blijken dat de woning werd verhuurd aan toeristen. Voor zover uit die website niet blijkt dat de woning wordt verhuurd, hadden zij andere stappen kunnen zetten. Niet valt in te zien dat [appellant A] en [appellant B], zoals zij stellen, geen mogelijkheden hadden om de woning [locatie 1] nader te controleren. Gelet op het vorenstaande hebben [appellant A] en [appellant B] niet aannemelijk gemaakt dat zij niet wisten of niet konden weten van de verhuur van de woning aan toeristen.
4.4.    Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3475, is het college bevoegd een boete op te leggen aan elke overtreder van artikel 21 van de Hvw per overtreding. [appellant A] en [appellant B] zijn, gelet op hetgeen hiervoor onder 4.3 is overwogen, ieder als overtreder van artikel 21, aanhef en onder a, van de Hvw aan te merken. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college bevoegd was aan ieder van hen afzonderlijk een boete van € 13.500,- op te leggen.
4.5.    De hoogte van de aan [appellant A] en [appellant B] opgelegde boete voor overtreding van artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 is bij wettelijk voorschrift vastgesteld. Ingevolge artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dient niettemin een lagere boete te worden vastgesteld indien [appellant A] en [appellant B] aannemelijk maken dat deze boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat zij daarin niet zijn geslaagd. Dat zij naar eigen zeggen na het huisbezoek op 17 november 2016 maatregelen hebben genomen om vakantieverhuur van de woning [locatie 1] tegen te gaan, is geen bijzondere omstandigheid, nu zij die maatregelen eerder hadden kunnen treffen.
4.6.    Het betoog faalt.
Slotsom
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.J. van Eck, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. H.C.P. Venema, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
w.g. Van Eck    w.g. Man
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2019
629.
BIJLAGE
Huisvestingswet 2014
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
[…].
Artikel 35
1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
[…]
3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
Huisvestingsverordening Amsterdam 2016, zoals luidde ten tijde van belang
Artikel 3.1.1
1. Als woonruimte behorend tot een gebouw als bedoeld in artikel 21 van de wet wordt
aangewezen:
a. alle zelfstandige woonruimte met een met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens;
b. alle zelfstandige woonruimte tot en met 200 huurpunten;
c. alle zelfstandige woonruimte met meer dan 200 huurpunten;
d. alle onzelfstandige woonruimte tot 750 huurpunten.
Artikel 3.1.2
1. De in artikel 3.1.1 aangewezen woonruimten mogen niet zonder vergunning als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder d van de wet:
a. anders dan ten behoeve van bewoning of het gedeeltelijk gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning worden onttrokken;
[…].
4. 4. Voor het gedeeltelijk onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van bed & breakfast is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet noodzakelijk mits en zolang:
a. de hoofdbewoner de woning als hoofdverblijf heeft en deze bewoner ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven;
b. de bestemming tot bewoning overheersend blijft;
c. aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend; en
d. de hoofdbewoner, voordat het gebruik ten behoeve van bed & breakfast start, het gebruik heeft gemeld bij burgemeester en wethouders.
Artikel 4.2.2
1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8 en artikel 21 van de wet of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 van de wet.
2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
[…]
b. voor de eerste overtreding van artikel 21 a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
[…].
Bijlage 3 behorende bij artikel 4.2.2 Bestuurlijke boete, zoals die luidde tot 1 januari 2017
Onttrekken zonder vergunning: € 13.500,-.