ECLI:NL:CBB:2019:423
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/263
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 17 september 2019 in de zaak tussen
[naam 1] , gevestigd te [plaats] , appellante
(gemachtigde: A.C.T.M. Opdam)
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. N.M. Brok).
Procesverloop
Bij besluit van 31 december 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder het bedrag vastgesteld dat appellante ontvangt aan basis- en vergroeningsbetaling op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) voor het jaar 2016.
Bij besluit van 30 november 2017 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 7 mei 2019 (het bestreden besluit 2) heeft verweerder het bestreden besluit 1 herzien. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en de hoogte van de basis- en vergroeningsbetaling opnieuw vastgesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 mei 2019. Verweerder heeft zich ter zitting laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Namens verweerder is tevens verschenen [naam 2] . Het College heeft het onderzoek in deze zaak ter zitting gesloten.
Omdat het onderzoek niet volledig is geweest heeft het College bij beslissing van 20 mei 2019 het onderzoek heropend en appellante in de gelegenheid gesteld om schriftelijk op het bestreden besluit 2 te reageren. Bij brief van 4 juni 2019 heeft appellante nadere gronden ingediend. Bij brief van 10 juli 2019 heeft verweerder hierop gereageerd.
Appellante heeft bij brief binnengekomen op 13 augustus 2019 nadere stukken overgelegd.
Geen van de partijen heeft, nadat zij zijn gewezen op hun recht op een nadere zitting te worden gehoord, binnen de daartoe door het College gestelde termijn van twee weken, verklaard dat zij gebruik wil maken van dit recht. Daarop heeft het College bepaald dat het nadere onderzoek ter zitting achterwege blijft en heeft het College het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1.	Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op het bestreden besluit 2. Nu het bestreden besluit 1 is herzien en vervangen door het bestreden besluit 2 en appellante geen belang meer heeft bij beoordeling van het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit 1, zal het beroep in zoverre niet-ontvankelijk worden verklaard.
2.1
Appellante heeft door middel van een Gecombineerde opgave 2016 verweerder verzocht om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling. Daarvoor heeft zij 110,51 subsidiabele hectares aangegeven.
2.2
Bij het primaire besluit heeft verweerder de uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2016 vastgesteld op € 27.412,86. Verweerder heeft van de door appellante voor uitbetaling opgegeven oppervlakte van 110,51 ha, 107,73 ha in aanmerking genomen. Bij het bestreden besluit 1 heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
2.3
Bij het bestreden besluit 2 heeft verweerder de bezwaren van appellante (alsnog) gedeeltelijk gegrond verklaard en het bedrag voor uitbetaling vastgesteld op € 27.954,74, bestaande uit een bedrag van € 19.525,55 voor de basisbetaling en een bedrag van € 8.429,19 voor de vergroeningsbetaling. Verweerder heeft de subsidiabele oppervlakte van de percelen 37, 39 en 40 alsnog overeenkomstig de door appellante opgegeven oppervlakte vastgesteld. De subsidiabele oppervlakte van perceel 38 heeft verweerder vanwege de aanwezigheid van verruiging aan de noord- en zuidzijde kleiner vastgesteld dan door appellante opgegeven. Het door appellante opgegeven perceel 3 heeft verweerder gesplitst in perceel 3 (0,47 ha) en perceel 145 (0,18 ha). Perceel 3 is conform de opgave van appellante geconstateerd als tijdelijk grasland (gewascode 266) en het afgesplitste deel van het perceel, dat door verweerder is aangemerkt als perceel 145, is geconstateerd als blijvend grasland (gewascode 265). Verweerder heeft perceel 11 aangemerkt als tijdelijk grasland. Perceel 46 heeft verweerder kleiner vastgesteld dan door appellante opgegeven vanwege verruiging en verstuiking aan de noord- en westzijde en de aanwezigheid van enkele bomenrijen op de grens van het perceel. De aanvankelijke opgelegde korting is als gevolg van het herziene besluit komen te vervallen.
3. Op grond van artikel 32, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013) wordt onder subsidiabele hectare verstaan ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of dat, indien het areaal ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt. Om voor betalingsrechten in aanmerking te komen (en deze uitbetaald te krijgen), is dus onvoldoende dat grond voor landbouwactiviteiten, zoals maaien, wordt gebruikt. De grond moet tevens landbouwareaal zijn. Landbouwareaal is, gelet op artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, van Verordening 1307/2013, om het even welke grond die wordt gebruikt als bouwland, als blijvend grasland en blijvend weiland, of voor blijvende teelten. Onder blijvend grasland en blijvend weiland (samen blijvend grasland) verstaat artikel 4, eerste lid, aanhef en onder h, van Verordening 1307/2013 grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf is opgenomen; andere begraasbare soorten, zoals struiken en/of bomen, kunnen er deel van uitmaken, mits de grassen en andere kruidachtige voedergewassen overheersen. Voor de toepassing van artikel 4, eerste lid, onder h, van Verordening 1307/2013 worden grassen en andere kruidachtige voedergewassen als overheersend beschouwd als zij meer dan 50% van het subsidiabele areaal innemen op het niveau van het landbouwperceel (artikel 6 van de Gedelegeerde verordening (EU) nr. 639/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening 1307/2013).
4. In beroep heeft appellante - kort gezegd - aangevoerd dat verweerder de gewascode voor perceel 3 niet juist heeft vastgesteld nu het hier niet gaat om blijvend grasland (gewascode 265) maar om tijdelijk grasland (gewascode 266). Ten aanzien van perceel 3 stelt het College allereerst vast dat het door appellante in de Gecombineerde opgave opgegeven perceel 3 (0,66 ha), door verweerder is gesplitst in perceel 3 (0,47 ha) en 145 (0,18 ha). Perceel 3 is conform de opgave van appellante geconstateerd als tijdelijk grasland en is derhalve in beroep niet in geschil. Resteert het afgesplitste deel van het perceel, dat door verweerder is aangemerkt als perceel 145 en dat is geconstateerd als blijvend grasland. Omdat door de splitsing in twee percelen een afrondingsverschil in oppervlakte is ontstaan van 0,01 ha heeft appellante belang bij een beoordeling van perceel 145 in beroep. Appellante heeft betoogd dat perceel 145 te samen met perceel 3 een historische akker vormt die zij in het najaar van 2012 heeft ingezaaid met wintergraan en in het voorjaar van 2012 opnieuw heeft ingezaaid met grasklaver. Volgens appellante dienen de percelen 3 en 145 beide met de gewascode tijdelijk grasland dan wel akker te worden geconstateerd. Volgens appellante biedt een luchtfoto geen inzicht in de gebruikersgeschiedenis van een perceel. Verweerder heeft hiertegenover gesteld dat uit de luchtfoto’s van de jaren 2011 tot en met 2016 volgt dat op perceel 145 gras staat. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat hij voor de beoordeling of sprake is van tijdelijk of blijvend grasland zich baseert op luchtfoto’s en dat in sommige gevallen om nader bewijs wordt gevraagd, bijvoorbeeld relevante facturen of etiketten van het gebruikte zaaizaad. Gelet op het herhaalde betoog van appellante had verweerder appellante in de bezwaarfase in de gelegenheid dienen te stellen bewijs te leveren van haar stelling dat de perceel 145 gedurende de afgelopen vijf jaar is ingezaaid met wintergraan en grasklaver. Bij deze stand van zaken moet worden geoordeeld dat verweerder het bestreden besluit in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid heeft voorbereid en dat het bestreden besluit niet steunt op een deugdelijke motivering.
5. Appellante heeft met betrekking tot perceel 11 aangevoerd dat haar belang in de onderhavige procedure is gelegen in de door verweerder geconstateerde gewascode. Zodra dit perceel wordt aangemerkt als blijvend grasland, is appellante gehouden dit perceel als blijvend grasland in stand te houden en mag zij het perceel niet meer omzetten naar bouwland. Daarom bestrijdt appellante de juistheid van de door verweerder geconstateerde gewascode. Met betrekking tot het procesbelang van appellante bij deze beroepsgrond overweegt het College als volgt. In beginsel geldt dat met een beroepsgrond enigerlei wijziging van het rechtsgevolg van het bestreden besluit nagestreefd moet worden, bij gebreke waarvan het procesbelang bij de beroepsgrond ontbreekt. Verweerder heeft perceel 11 als subsidiabele landbouwgrond aangemerkt en op basis daarvan aan appellante betalingsrechten uitbetaald. Een wijziging van de gewascode, van blijvend naar tijdelijk grasland, zoals door appellante wordt voorgestaan, brengt daarin geen verandering. Daarmee is niet gezegd, dat de discussie over de vraag of verweerder perceel 11, terecht als blijvend grasland heeft geconstateerd voor appellante niet een groot belang kan hebben, bijvoorbeeld ten aanzien van een eventuele (her)omzettingsverplichting, maar dat is geen belang waarover het College in onderhavige beroepsprocedure tegen een besluit inzake vaststelling van de betalingsrechten uitspraak kan doen.
6. Appellante voert verder aan dat verweerder de oppervlakte van perceel 38 ten onrechte kleiner heeft vastgesteld vanwege de aanwezigheid van de aanwezigheid van verruiging aan de noord- en zuidzijde van het perceel. Volgens appellante heeft verweerder ten onrechte gesteld dat er kleine struiken staan op dit perceel. In het midden en langs de randen van het perceel is volgens appellante sprake van vochtig hooiland met soms lange grassen. Verweerder heeft volstaan met een verwijzing naar het bestreden besluit 2 en het verweerschrift van 2 mei 2018. Nu op basis van de door verweerder overgelegde luchtfoto van perceel 38 (winterfoto 2016) niet eenduidig kan worden vastgesteld dat het afgekeurde deel bestaat uit ruigte en verstuiking, heeft verweerder dit perceelsgedeelte niet zonder een nadere motivering enkel op grond van deze luchtfoto kunnen afkeuren. Verweerder heeft het bestreden besluit in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en het bestreden besluit steunt niet op een deugdelijke motivering.
7. Appellante heeft aangevoerd dat de subsidiabele oppervlakte van perceel 46 te klein is geconstateerd. Er staan aan de westzijde van perceel 46 weliswaar enige bomen maar daaronder loopt het vee. De subsidiabele oppervlakte van dat perceel bedraagt volgens appellante 1,82 ha. Verweerder heeft betoogd dat de maximumdichtheid van 50 bomen per hectare wordt overschreden, zodat dit deel van het perceel reeds op die grond niet subsidiabel is. Ingevolge artikel 9, derde lid, onder b, van Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014) wordt een landbouwperceel met geïsoleerde bomen als subsidiabel areaal aangemerkt indien het aantal bomen per hectare niet uitkomt boven een bepaalde maximumdichtheid. In artikel 2.2, vijfde lid, van de Uitvoeringsregeling, is de hiervoor bedoelde maximumdichtheid bepaald op 50 bomen per ha. De door verweerder ter zitting overgelegde foto’s van de westzijde van het perceel 46 tonen aan dat er meer dan 50 bomen per ha op dit perceelsgedeelte staan. Nu de maximumdichtheid van artikel 2.2, vijfde lid, van de Uitvoeringsregeling wordt overschreden kan perceel 46 in zoverre niet als subsidiabele landbouwgrond worden aangemerkt. Dat appellante dit perceelsgedeelte gebruikt voor het beweiden van haar vee doet daaraan niet af. De stelling dat op het gehele perceel 61 bomen staan en dat dat omgerekend 34 bomen zijn per ha heeft appellante niet met feiten onderbouwd. Dat had wel van appellante mogen worden verwacht nu de door verweerder overlegde foto’s een geheel ander beeld geven. Het betoog faalt.
8. Appellante heeft voor het eerst in een brief van 4 juni 2019 beroepsgronden aangevoerd ten aanzien van perceel 41. Verweerder heeft in het bestreden besluit 1 perceel 41 geheel afgewezen vanwege verruiging en verstuiking. In het herziene bestreden besluit 2 is verweerder daarbij gebleven. Het College stelt voorop dat behoudens in geschillen waar de wet anders bepaalt, ook na afloop van de beroepstermijn en, indien die termijn is
gegeven, na de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Awb, nieuwe gronden kunnen worden ingediend, zij het dat die mogelijkheid wordt begrensd door de goede procesorde. Voor het antwoord op de vraag of de goede procesorde zich daartegen verzet, is in het algemeen bepalend een afweging van de proceseconomie, de reden waarom de desbetreffende beroepsgrond pas in een laat stadium is aangevoerd, de mogelijkheid voor de
andere partij om adequaat op die beroepsgrond te reageren en de processuele belangen van de partijen over en weer. De beroepsgronden met betrekking tot perceel 41 vergen een
zodanige mate van nader onderzoek dat dit, gelet op het stadium waarin de beroepsprocedure zich ten tijde van de indiening van die gronden bevond niet meer mogelijk was. Verweerder heeft zich op deze gronden onvoldoende kunnen voorbereiden. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat appellante geen omstandigheden heeft aangevoerd waarom zij deze gronden niet eerder heeft kunnen aanvoeren. Het betoog faalt.
9. Het onder rechtsoverweging 4 en 6 overwogene leidt tot de conclusie dat het beroep gegrond is. Het herziene bestreden besluit 2 komt voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb. Verweerder zal opnieuw op de bezwaren van appellante moeten beslissen met inachtneming van deze uitspraak. Het College zal hiervoor een termijn van acht weken stellen.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep tegen het besluit van 30 november 2017 niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep tegen het besluit van 7 mei 2019 gegrond;
vernietigt het besluit van 7 mei 2019 zover dat betrekking heeft op de percelen 145 en 38;
draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,- aan appellante te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.M. van den Berk in aanwezigheid van mr. A. El Markai, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 17 september 2019.
w.g. J.A.M. van den Berk 	w.g. A. El Markai