ECLI:NL:RVS:2019:3498
Raad van State — Uitspraak 


201901174/1/A2.
Datum uitspraak: 16 oktober 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 28 december 2018 in zaak nr. 17/6531 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 6 januari 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag van [appellante] over 2013 definitief berekend en vastgesteld op nihil.
Bij besluit van 30 september 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 28 december 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 30 september 2017 vernietigd, het tegen het besluit van 6 januari 2017 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 september 2019, waar [appellante], bijgestaan door mr. D. Matadien, advocaat [NAAM], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft [appellante] over 2013 voorschotten kinderopvangtoeslag toegekend. Bij besluit van 29 mei 2015 heeft de dienst de kinderopvangtoeslag over 2013 definitief berekend en vastgesteld op nihil. Hieraan heeft de dienst ten grondslag gelegd dat [appellante] niet heeft aangetoond wat haar kosten voor de kinderopvang in 2013 zijn geweest en dat zij die kosten tijdig heeft voldaan. Het daartegen door [appellante] gemaakte bezwaar heeft de dienst bij besluit van 2 mei 2016 niet-ontvankelijk verklaard, omdat het bezwaar te laat is ingediend. Hiertegen heeft [appellante] geen beroep ingesteld. Op 2 oktober 2016 heeft zij een verzoek om herziening ingediend bij de dienst. Bij brief van 6 januari 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen haar bericht dat nieuwe gegevens over 2013 zijn ontvangen en dat de eerdere definitieve berekening is aangepast. De kinderopvangtoeslag over 2013 is opnieuw vastgesteld op nihil. Hiertegen heeft [appellante] bezwaar gemaakt. De dienst heeft dat bezwaar bij besluit van 30 september 2017 ongegrond verklaard. Hiertegen heeft [appellante] beroep ingesteld.
Oordeel van de rechtbank
2.    De rechtbank heeft overwogen dat de Belastingdienst/Toeslagen heeft toegelicht dat het besluit van 29 mei 2015 en de brief van 6 januari 2017 op exact dezelfde grondslagen zijn genomen en dat het herzieningsverzoek niet ten grondslag heeft gelegen aan die brief, nu pas bij besluit van 3 maart 2018 is beslist op dat herzieningsverzoek. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien om de Belastingdienst/Toeslagen niet te volgen in zijn gegeven toelichting en [appellante] heeft die toelichting ook niet betwist. Nu de brief van 6 januari 2017 dezelfde grondslag heeft als het besluit van 29 mei 2015 moet die brief worden beschouwd als een herhaling van het besluit van 29 mei 2015. Daarnaast strekt die brief er niet toe om nieuwe rechtsgevolgen tot stand te brengen, omdat de dienst al bij het besluit van 29 mei 2015 de kinderopvangtoeslag over 2013 definitief heeft berekend en op nihil heeft vastgesteld. Aan de brief ligt ook geen herzieningsverzoek ten grondslag. Dit betekent dat de brief geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), waartegen bezwaar openstaat. Uit het voorgaande volgt dat de Belastingdienst/Toeslagen het bezwaar van [appellante] tegen de brief van 6 januari 2017 ten onrechte ontvankelijk heeft geacht. De rechtbank heeft om die reden het beroep gegrond verklaard, het besluit van 30 september 2017 vernietigd en zelf in de zaak voorzien door het bezwaar van [appellante] tegen de brief van 6 januari 2017 alsnog niet-ontvankelijk te verklaren.
Wettelijk kader
3.    Artikel 1:3, eerste lid, van de Awb luidt:
"1 Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling."
Artikel 7:15, tweede lid, van de Awb luidt:
"2 De kosten, die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, worden door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid."
Hoger beroep en beoordeling ervan
4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de brief van 6 januari 2017 geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De rechtbank heeft volgens [appellante] ten onrechte overwogen dat die brief dezelfde grondslag heeft als het besluit van 29 mei 2015. Zij wijst erop dat in die brief uitdrukkelijk is vermeld dat de beslissing is herzien op basis van nieuwe informatie. Ook is de datum van de verwerking van de nieuwe informatie in de brief vermeld. Verder voert [appellante] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat aan de brief van 6 januari 2017 geen herzieningsverzoek ten grondslag ligt. Zij heeft vaker stukken ingediend bij de Belastingdienst/Toeslagen en regelmatig telefonisch contact gehad met de dienst. Haar is toen medegedeeld dat de ontvangen informatie verwerkt moest worden en dat zij een nieuwe beslissing moest afwachten. Door deze mededelingen mocht zij erop vertrouwen dat een nieuwe beslissing zou worden genomen. Er is sprake van schending van het vertrouwensbeginsel.
4.1.    Zoals de rechtbank terecht onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 16 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1622, en 23 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:756, heeft overwogen is een herhaald besluit slechts een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, indien het rechtsgevolgen in het leven roept die niet al door een eerder besluit teweeg waren gebracht.
4.2.    Weliswaar heeft [appellante] bij brief van 2 oktober 2016 een verzoek om herziening ingediend, nadere stukken ingediend en telefonisch contact gehad met de Belastingdienst/Toeslagen, hetgeen zij ter zitting ook nader heeft toegelicht, maar op dat verzoek om herziening heeft de Belastingdienst/Toeslagen beslist bij besluit van 3 maart 2018. De brief van 6 januari 2017 is dan ook geen reactie op het verzoek om herziening van [appellante] van 2 oktober 2016. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat aan de brief van 6 januari 2017 geen herzieningsverzoek ten grondslag ligt.
4.3.    Verder heeft de Belastingdienst/Toeslagen bij besluit van 29 mei 2015 de kinderopvangtoeslag over 2013 definitief berekend en vastgesteld op nihil. In de brief van 6 januari 2017 is vermeld dat nieuwe gegevens over 2013 zijn ontvangen, dat de eerdere definitieve berekening is aangepast en dat er gegevens zijn verwerkt tot en met 19 december 2019. De grondslag van de nihilstelling, te weten dat [appellante] niet heeft aangetoond wat de kosten van kinderopvang over 2013 zijn geweest en dat zij niet heeft aangetoond dat zij die kosten tijdig heeft voldaan, is echter niet gewijzigd. Verder heeft de Belastingdienst/Toeslagen bij die brief, net als bij het besluit van 29 mei 2015, de kinderopvangtoeslag over 2013 definitief vastgesteld op nihil. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat die brief moet worden beschouwd als een herhaling van het besluit van 29 mei 2015 en er niet toe strekt om nieuwe rechtsgevolgen tot stand te brengen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:515, onder 3.2.
4.4.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat de brief van 6 januari 2017 geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, waartegen bezwaar open staat. Zij heeft daarom terecht het beroep gegrond verklaard, het besluit van 30 september 2017 vernietigd en het tegen de brief van 6 januari 2017 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Het betoog faalt.
5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank de Belastingdienst/Toeslagen ten onrechte alleen heeft veroordeeld in de kosten van de beroepsprocedure. Zij wijst erop dat zij in de bezwaarfase ook rechtsbijstand heeft gekregen van een professionele rechtsbijstandsverlener. Zij heeft de rechtbank nadrukkelijk verzocht om de dienst te veroordelen in de kosten van de beroepsprocedure én de voorprocedure.
5.1.    Uit artikel 7:15, tweede lid, van de Awb volgt dat uitsluitend de kosten worden vergoed voor zover het primaire besluit wordt herroepen wegens een aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Van het herroepen van een primair besluit is geen sprake. Reeds hierom heeft de rechtbank terecht geen proceskostenvergoeding voor de bezwaarfase toegekend.
Het betoog faalt.
Conclusie
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.S. Sanchit-Premchand, griffier.
w.g. Helder    w.g. Sanchit-Premchand
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2019
691.