ECLI:NL:RVS:2018:1501
Raad van State — Uitspraak 


201700855/1/A3.
Datum uitspraak: 9 mei 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van burgemeester en wethouders van Oisterwijk,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 15 december 2016 in zaak nr. 16/2950 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 16 september 2015 heeft het college een verzoek van [wederpartij] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) om openbaarmaking van documenten afgewezen.
Bij besluit van 4 april 2016 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar deels niet-ontvankelijk en voor het overige ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 december 2016 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 4 april 2016 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 oktober 2017, waar het college, vertegenwoordigd door mr. M.A.R. Beukema, bijgestaan door mr. N.N. Bontje, advocaat [NAAM]n Haag, en [wederpartij], vertegenwoordigd door [gemachtigde], rechtsbijstandverlener te Zoetermeer, zijn verschenen. [wederpartij] is, hoewel daartoe opgeroepen, niet in persoon verschenen.
Overwegingen
Verzoek
1. wederpartij] heeft het college op 16 juli 2015 op grond van de Wob verzocht om openbaarmaking van documenten over de inrichting van de IT-voorzieningen van de gemeente. Hij heeft verzocht om documenten uit de periode 2011 tot en met de dagtekening van het verzoek over:
1° het aantal unieke bezoekers van de door de gemeente beheerde websites;
2° de uitgaven voor soft- en hardware, met inbegrip van eventuele kosten voor installatie of ontwikkeling;
3° de uitgaven voor zoekmachines;
4° de kosten voor ontwikkeling en onderhoud van de door de gemeente beheerde websites;
5° de uitgaven voor de domeinnaam van de gemeente.
[wederpartij] heeft verder verzocht om de documenten te publiceren op de website van de gemeente en hem daarvan per brief op de hoogte te stellen. Voor het geval het college niet mee wil werken aan dat verzoek, heeft hij verzocht om de documenten op een cd te branden of hem per e-mail te verstrekken. Hij heeft te kennen gegeven dat hij het besluit graag per post wil ontvangen, omdat hij zijn e-mail daarvoor nog niet open heeft gesteld. Voorts heeft hij gevraagd om een toelichting indien de door hem voorgestelde opties voor verstrekking volgens het college niet uitvoerbaar zijn en hem in dat geval afschriften van de documenten te verstrekken indien hem daarvoor niet meer dan een bedrag van € 2,75 aan leges in rekening wordt gebracht. Voor het geval dat bedrag wordt overschreden, heeft hij gevraagd alle documenten ter inzage te leggen. In dat geval wil hij, omdat hij slecht ter been is, op grond van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wob eveneens inlichtingen ontvangen uit de ter inzage gelegde documenten.
Besluiten
2. In het besluit van 16 september 2015 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het eerste onderdeel van het verzoek van [wederpartij] geen Wob-verzoek is. Wel heeft het college naar aanleiding van dit onderdeel van het verzoek het aantal bezoekers van de website www.oisterwijk.nl meegedeeld.
Ten aanzien van de documenten waar [wederpartij] in de overige onderdelen van zijn verzoek om vraagt, heeft het college openbaarmaking geweigerd met toepassing van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Volgens het college bevatten de documenten bedrijfs- en fabricagegegevens die vertrouwelijk aan de gemeente Oisterwijk zijn meegedeeld. Voorts zou openbaarmaking van die documenten toeleveranciers van de gemeente onevenredig benadelen dan wel concurrenten, leveranciers of afnemers onevenredig bevoordelen. Ook zou het uitvoeren van aanvallen door hackers op de ICT-infrastructuur van de gemeente gemakkelijker worden indien de documenten worden openbaar gemaakt, aldus het college.
3. Bij het besluit van 4 april 2016 heeft het college het door [wederpartij] gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard voor zover het de afdoening van het eerste onderdeel van zijn verzoek betreft. Volgens het college is dit onderdeel geen Wob-verzoek en de reactie daarop geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Voor het overige heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard.
Aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft overwogen dat zij geen aanleiding ziet voor het oordeel dat [wederpartij] of zijn gemachtigde misbruik van recht maakt, omdat de rechtbank niet is gebleken van procesgedrag dat een tijdige besluitvorming van het college onnodig bemoeilijkte en evenmin van feiten waaruit valt af te leiden dat [wederpartij] of zijn gemachtigde uitsluitend procedeert om dwangsommen of proceskostenvergoedingen te incasseren.
Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat het college het bezwaar van [wederpartij], voor zover dat betrekking had op de afdoening van het eerste onderdeel van zijn verzoek, ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Verder kan volgens de rechtbank uit de stukken niet worden afgeleid of per document het belang van openbaarmaking tegen andere belangen is afgewogen, zodat het besluit van 4 april 2016 ondeugdelijk is gemotiveerd.
Beoordeling hoger beroep
5. Het college betoogt dat de rechtbank het beroep ten onrechte niet wegens misbruik van recht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Volgens het college had [wederpartij] kennelijk geen ander doel dan het ten laste van het college innen van proceskostenvergoedingen en dwangsommen wegens het niet tijdig nemen van een besluit.
5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraken van 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4129 en ECLI:NL:RVS:2014:4135), kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek, de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen, niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst, en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw.
Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 18 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:426), laat artikel 3, derde lid, van de Wob, ingevolge welke bepaling de indiener van een Wob-verzoek geen belang bij zijn verzoek hoeft te stellen, onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Nu misbruik van recht zich kan voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Wob-verzoek relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
5.2.    Deze zaak is door de Afdeling tegelijk met ECLI:NL:RVS:2018:1499, ECLI:NL:RVS:2018:1500 en ECLI:NL:RVS:2018:1502 ter zitting behandeld. In al deze zaken is [wederpartij] partij en is [gemachtigde] zijn gemachtigde. Omdat deze zaken met elkaar samenhangen en ter zitting gelijktijdig aan de orde zijn geweest, wordt in het navolgende op onderdelen verwezen naar hetgeen in de andere zaken naar voren is gebracht.
5.3.    Het Wob-verzoek over de inrichting van ICT-voorzieningen is veelomvattend en onduidelijk geformuleerd. Op verzoeken om specificatie van dit Wob-verzoek is niet adequaat gereageerd. Hetzelfde verzoek is in korte tijd bij een aanzienlijk aantal overheidsorganisaties, waaronder gemeenten, ingediend. Ter zitting hebben de colleges gesteld dat het verzoek bij nagenoeg alle gemeenten in Nederland is ingediend; [gemachtigde] heeft gesteld dat het verzoek bij ongeveer 70 gemeenten is ingediend. Ook indien van het laatste wordt uitgegaan, gaat het om een aanzienlijk aantal overheidsorganisaties. Het indienen van zoveel verzoeken en het voeren van vervolgcorrespondentie, zoals ingebrekestellingen en reacties op verzoeken om precisering, behelst een omvangrijke organisatie die moet worden geacht te berusten op een vooropgezet plan. Uit de beschikbare gegevens blijkt dat [gemachtigde] hierbij reeds vóór de indiening van de Wob-verzoeken betrokken was. Zijn betrokkenheid gaat veel verder dan rechtsbijstandsverlening door een gemachtigde die optreedt in bestuursrechtelijke procedures over de Wob. [gemachtigde] heeft ter zitting erkend dat hij [wederpartij] heeft voorgesteld om de verkregen informatie op een website te plaatsen en hem in contact te brengen met een bedrijf dat die website kon realiseren. In zijn schriftelijke uiteenzetting van 24 september 2017 heeft [gemachtigde] voorts aangegeven dat hij namens [wederpartij] ook met dat bedrijf heeft onderhandeld over het maken van de website. Verder was [gemachtigde] zelf aanvankelijk als houder van het domein 'ikwilinformatie.nl' geregistreerd. Dat dit, naar gesteld, een fout was van het bedrijf dat de website heeft gemaakt en deze fout binnen enkele weken is hersteld, laat onverlet dat ook dit erop wijst dat [gemachtigde] bij de organisatie betrokken was. Dit wordt bevestigd door de zogenoemde metadata van elektronisch ingediende documenten. Uit die data blijkt dat de Wob-verzoeken niet door [wederpartij], maar door [gemachtigde] zijn opgesteld.
5.4.    [gemachtigde] stelt dat [wederpartij] de Wob-verzoeken heeft ingediend omdat hij naar aanleiding van berichten in de media over grote uitgaven aan ICT door overheidsorganisaties, benieuwd was naar de omvang van deze uitgaven. Met de informatie wilde [wederpartij] volgens [gemachtigde] de geldverspilling door de overheid aan ICT-projecten aan de kaak stellen. Daartoe dient volgens hem de website 'ikwilinformatie.nl', waar in het briefhoofd van het Wob-verzoek ook naar is verwezen.
De website 'ikwilinformatie.nl' is zeer beperkt van opzet, omvang en informatieve waarde. Op de site staat één blog dat bestaat uit slechts een opsomming van de documenten die van diverse bestuursorganen zijn verkregen en enkele opmerkingen zoals "Heeft in de afgelopen jaren enkele miljoenen weg gegooid (tel de facturen maar op)" en "In 2013 een miljoen op jaarbasis. Million dollar baby". Het blog bevat verder geen teksten en geen duiding of analyse van de informatie. Afgezien van het opsommen van een lijst met stukken op het blog, heeft [wederpartij] niets met de informatie gedaan. De Afdeling acht daarom niet aannemelijk dat [wederpartij], naar gesteld, met het Wob-verzoek daadwerkelijk heeft beoogd de geldverspilling door de overheid aan ICT-projecten aan de kaak te stellen.
5.5.    [gemachtigde] heeft ter zitting bij de Afdeling uiteengezet dat hij met [wederpartij] een overeenkomst van opdracht heeft gesloten voor de werkzaamheden die samenhangen met het Wob-verzoek, dat hij hem facturen heeft gestuurd voor de verrichte werkzaamheden en dat [wederpartij] deze contant of per bank heeft voldaan. Verder heeft [gemachtigde] verklaard dat [wederpartij] de griffierechten voor de behandeling van beroepen zelf heeft voldaan en dat proceskostenvergoedingen aan [wederpartij] zijn betaald.
Reeds ten tijde van het indienen van de Wob-verzoeken bevond [wederpartij] zich in een schuldsaneringstraject. Volgens het Centraal Insolventieregister van de Rechtspraak is op 3 juni 2014 een uitspraak over de schuldsanering gedaan en zou op 19 juni 2017 een beëindigingszitting plaatsvinden. Van de zijde van de colleges is te kennen gegeven dat de bewindvoerder heeft laten weten dat griffierechten niet uit de boedelrekening zijn betaald en dat proceskostenvergoedingen buiten de boedelrekening en buiten het zicht van de bewindvoerder zijn gebleven.
De geldstromen betreffende de griffierechten en proceskostenvergoedingen zijn, ondanks daarover door de Afdeling gestelde vragen, onduidelijk gebleven. De Afdeling acht niet geloofwaardig dat [wederpartij], gegeven diens financiële situatie, in staat was om facturen van [gemachtigde] te voldoen en griffierechten te betalen. Aangenomen moet worden dat [wederpartij] niet voor de werkzaamheden van [gemachtigde] behoefde te betalen en dat proceskostenvergoedingen en dwangsommen aan [gemachtigde] ten goede kwamen.
5.6.    [wederpartij] heeft verder zeer ruim geformuleerde machtigingen aan [gemachtigde] verleend. Ter zitting heeft [gemachtigde] te kennen gegeven dat hij dergelijke machtigingen gebruikt om door te kunnen blijven procederen, desnoods ook indien betrokkene dit niet meer noodzakelijk of wenselijk acht. Voorts is onder de machtigingen en onder andere stukken waarin de naam van [wederpartij] is vermeld, telkens een ingescande handtekening geplaatst, die het voor [gemachtigde] zeer gemakkelijk maakte om op naam van [wederpartij] stukken te versturen, zonder dat laatstgenoemde daarbij daadwerkelijk betrokken behoefde te zijn.
5.7.    Gelet op al het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het Wob-verzoek niet door [wederpartij] is ingediend om kennis te kunnen nemen van overheidsinformatie en dat [gemachtigde] en hij een project hebben opgezet met de vooropgezette bedoeling om met procedures over Wob-verzoeken zo veel mogelijk proceskostenveroordelingen en dwangsommen te verkrijgen. Voor zover het gaat om handelingen die [gemachtigde] heeft verricht, dienen deze dan ook aan [wederpartij] te worden toegerekend, nu hij [gemachtigde] door het verlenen van de machtiging daartoe in staat heeft gesteld. Aldus is het recht om Wob-verzoeken in te dienen gebruikt zonder redelijk doel en voor een ander doel dan waarvoor dit recht is gegeven, zodanig dat dit gebruik blijk geeft van kwade trouw. [wederpartij] heeft daarmee misbruik gemaakt van dit recht. Dit geldt ook voor de bevoegdheid om beroep in te stellen, nu dat rechtsmiddel niet los kan worden gezien van het gebruik van de Wob.
Het betoog slaagt.
Slotsom
6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van het college van 4 april 2016 alsnog niet-ontvankelijk verklaren.
7. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [wederpartij], gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, tevens kennelijk onredelijk gebruik gemaakt van procesrecht. Hij dient daarom op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Voor zover het de behandeling van het beroep betreft, is aan de zijde van het college niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 15 december 2016 in zaak nr. 16/2950;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep niet-ontvankelijk;
IV.    veroordeelt [wederpartij] tot vergoeding van bij het college van burgemeester en wethouders van Oisterwijk in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.002,00 (zegge: duizendtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. A.B.M. Hent en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
w.g. Bijloos    w.g. Herweijer
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 mei 2018
640.