ECLI:NL:RVS:2019:2176
Raad van State — Uitspraak 


201803475/1/R3.
Datum uitspraak: 3 juli 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Beuningen,
en
de raad van de gemeente Beuningen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 23 januari 2018 heeft de raad de aanvraag van [appellant] om het bestemmingsplan "[locatie] Beuningen" vast te stellen afgewezen.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 maart 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.P. Hoegee, advocaat [NAAM], en de raad, vertegenwoordigd door T.N. Hagelaar, zijn verschenen.
Voorts zijn ter zitting [belanghebbenden] gehoord.
Overwegingen
1.    [appellant] wil in de pruimenboomgaard op zijn perceel vijf recreatiewoningen bouwen. Dit voornemen past niet in het vigerende bestemmingsplan "Buitengebied Beuningen", omdat daarin aan de betreffende gronden een agrarische bestemming is toegekend. Het college van burgemeester en wethouders heeft de raad voorgesteld om met het ontwerpbestemmingsplan in te stemmen. Bij besluit van 23 januari 2018 heeft de raad de aanvraag van [appellant] om het bestemmingsplan "[locatie] Beuningen" vast te stellen afgewezen.
2.    Bij het besluit omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die afweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht.
3.    De raad heeft onder meer aan de afwijzing ten grondslag gelegd dat het bestaande beleid slechts globaal is en dat het dus ontbreekt aan een concrete gebiedsvisie en een afwegingskader met een beschrijving aan welke voorwaarden initiatieven moeten voldoen en waar deze zijn toegestaan. Volgens de raad moeten de gebouwen en vorm van recreatie passen binnen de nog te formuleren eisen, die zien op het behoud van de kwaliteit van het landschap. Verder vreest de raad dat er bij vaststelling van het plan meer vergelijkbare initiatieven worden ontplooid die zonder een daarop betrekking hebbend beleid moeilijk geweigerd zouden kunnen worden. Ook heeft de raad in de besluitvorming betrokken dat vaststelling van het bestemmingsplan zou leiden tot een aantasting van het landschappelijke karakter van het oeverwallenlandschap en dat de recreatiewoningen vanwege de hoogte van 6,5 m niet in een dergelijk landschap passen.
[appellant] kan zich hier niet mee verenigen. Daartoe voert hij aan dat het ontbreken van beleid op zichzelf niet betekent dat de ontwikkeling in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarnaast bestrijdt [appellant] dat er geen beleid is om dergelijke initiatieven aan te kunnen toetsen en voldoet de aanvraag volgens hem ook aan dit beleid. Ook heeft de raad hier volgens [appellant] ten onrechte de vrees voor precedentwerking laten meewegen. Dit veronderstelt dat een succesvol beroep op het gelijkheidsbeginsel zou kunnen worden gedaan, hetgeen bijna nooit het geval is. Tot slot stelt [appellant], onder meer onder verwijzing naar het beeldkwaliteitsplan dat ten behoeve van de besluitvorming is opgesteld en dat is getoetst en akkoord is bevonden door de welstandscommissie, dat de gewenste ontwikkeling wel degelijk landschappelijk inpasbaar is.
3.1.    De raad heeft toegelicht dat het bestaand gemeentelijk beleid voor initiatieven op het gebied van recreatie en toerisme globaal is en door het college kennelijk anders is geïnterpreteerd dan de raad heeft gedaan. Het bestaande beleid, dat is neergelegd in de Visie op recreatie en toerisme van 23 maart 2015, biedt volgens de raad in beginsel geen ruimte voor de door [appellant] gewenste recreatiewoningen. Hoewel de raad desondanks niet principieel onwelwillend tegenover nieuwe ontwikkelingen staat, ziet de raad vanwege het ontbreken van een algemeen afwegingskader dat onder meer op de landschappelijke inpassing ziet, onvoldoende concrete handvatten om op dit moment in afwijking van het beleid toch mee te werken aan deze ontwikkeling. Daarom wil de raad eerst nader beleid vaststellen over de vraag hoe moet worden omgegaan met initiatieven voor recreatiewoningen in het oeverwallengebied voordat eventueel medewerking kan worden verleend aan de door [appellant] gewenste ontwikkeling.
3.2.    In voormelde gebiedsvisie staat, in algemene zin, onder het kopje "ondersteunen ondernemers" als actiepunt geformuleerd dat de gemeente veel (kleine) ondernemers kent die een bijdrage leveren aan de recreatieve aantrekkelijkheid. Voorbeelden hiervan zijn bed & breakfasts, campings, theetuinen, landschapstuinen, creatieve activiteiten, terrassen en mobiele ondernemers met versnaperingen zoals ijs en koffie. De gemeente wil medewerking verlenen, ruimte scheppen en verbindingen leggen zodat deze ondernemers optimaal kunnen functioneren, aldus de gebiedsvisie. Onder het kopje "visie" staat over het oeverwallengebied vermeld dat dit gebied vooral geschikt is als natuurgebied en extensieve recreatie zoals wandelen en fietsen. De mogelijkheden voor grootschaligere evenementen en ontwikkelingen zijn ruimtelijk beter passend binnen de dorpskernen, op bestaande locaties zoals de Groene Heuvels en Hof van Wezel of anders in het kommengebied.
Gelet hierop heeft de raad zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat de Visie op recreatie en toerisme in beginsel geen ruimte biedt voor de door [appellant] gewenste ontwikkeling.
3.3.    Verder heeft [appellant] geen bijzondere omstandigheden naar voren gebracht als gevolg waarvan de raad op grond van artikel 4:84 van de Awb had moeten afwijken van het in de Visie op recreatie en toerisme neergelegde beleid. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de gevolgen van het toepassen van het beleid voor [appellant] onevenredig zijn in verhouding tot het daarmee te dienen doel.
Het betoog faalt.
4.    [appellant] betoogt dat aan de afwijzing van het verzoek om het bestemmingsplan vast te stellen geen evenwichtige belangenafweging ten grondslag ligt. Volgens hem heeft de raad zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de gewenste ontwikkeling niet landschappelijk inpasbaar is. Voorts vindt hij onduidelijk op welke wijze de anterieure overeenkomst in de besluitvorming is betrokken en hoe de verschillende belangen tegen elkaar zijn afgewogen.
4.1.    De raad stelt dat het bestreden besluit zorgvuldig tot stand is gekomen. De raad is er niet van overtuigd dat het plan voldoet aan een goede ruimtelijke ordening, omdat het leidt tot een aantasting van het landschappelijke karakter. Daarnaast is aan omwonenden gelegenheid geboden hun visie op het plan kenbaar te maken en zijn de belangen van deze omwonenden afgewogen tegen de belangen van [appellant].
4.2.    De raad heeft in de besluitvorming mede van belang geacht dat vaststelling van het bestemmingsplan strijd oplevert met de goede ruimtelijke ordening, omdat het plan geen waarborgen biedt voor een goede landschappelijke inpassing van de recreatiewoningen. Anders dan [appellant] betoogt, heeft de raad zich in redelijkheid op dit standpunt kunnen stellen. In dit kader heeft de raad toegelicht dat het oeverwallengebied zich typeert door de kleinschaligheid met afwisseling van woningen, agrarische gronden en boomgaarden. Het toevoegen van vijf recreatiewoningen op dit perceel zorgt ervoor dat bebouwing met een relatief hoge dichtheid zich concentreert op één locatie, hetgeen niet bij de kleinschaligheid en het karakter van het gebied past. Het beeldkwaliteitsplan waarnaar [appellant] in dit kader verwijst is als bijlage bij de toelichting op het ontwerpplan opgenomen en zou dus, wanneer het bestemmingsplan was vastgesteld, niet juridisch bindend zijn geworden. Artikel 7, lid 7.1.1, van de planregels van het ontwerpplan stelt voorts niet de eis dat de boomgaard slechts uit volwassen hoogstam fruitbomen bestaat, zodat niet is uitgesloten dat de recreatiewoningen met een maximale bouwhoogte van 6,5 m ruim hoger zouden zijn dan de in de boomgaard aanwezige fruitbomen.
Verder heeft de raad gewicht mogen toekennen aan de omstandigheden dat een groot aantal omwonenden tegen de door [appellant] gewenste ontwikkeling is, en dat de GGD heeft gewezen op de gezondheidsrisico’s voor recreanten als gevolg van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen.
4.3.    De tussen de gemeente en [appellant] gesloten anterieure overeenkomst van 14 maart 2017, waarin voor de gemeente een inspanningsverplichting is neergelegd om de door [appellant] gewenste ontwikkeling planologisch mogelijk te maken, brengt daar geen verandering in. Zodanige overeenkomst kan niet leiden tot een verplichting van de raad aan gronden een bestemming te geven die de raad niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening acht. Dat tussen de gemeente en [appellant] een overeenkomst is gesloten is wel een omstandigheid die de raad in de besluitvorming over het al dan niet vaststellen van het bestemmingsplan in zijn overwegingen dient te betrekken. Zoals de raad ter zitting heeft toegelicht, is dat in dit geval ook gebeurd. Dat heeft alleen niet tot het door [appellant] gewenste resultaat geleid, omdat naar het oordeel van de raad de (ruimtelijke) argumenten, die hiervoor onder 4.2. zijn weergegeven, zwaarder dienen te wegen dan het belang van [appellant] bij vaststelling van het bestemmingsplan. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich in redelijkheid op dit standpunt kunnen stellen.
Het betoog dat het bestreden besluit niet berust op een evenwichtige belangenafweging faalt.
5.    Tot slot betoogt [appellant] dat de raad het plan ten onrechte niet heeft vastgesteld in ieder geval voor zover het betreft de bestaande bed & breakfast. Daartoe voert hij aan dat het om een legale situatie gaat die niet binnen het huidige bestemmingsplan past en om die reden nu wel als zodanig planologisch had moeten worden vastgelegd.
5.1.    De raad stelt dat het zwaartepunt van de besluitvorming en de in dat kader te verrichten afweging lag op de bouw van de recreatiewoningen en niet op de bed & breakfast. Daarom hoefde niet afzonderlijk positief te worden beslist over een planologische inpassing van de bed & breakfast, aldus de raad. De bed & breakfast zal, samen met alle overige reeds vergunde initiatieven, in een volgende reguliere actualisatie van het bestemmingsplan worden meegenomen.
5.2.    De Afdeling stelt vast dat de aanvraag van [appellant] van 1 juli 2016 zag op de bouw van vijf recreatiewoningen op het perceel [locatie] te Beuningen. Dat geldt ook voor het principebesluit van het college van15 november 2016 om aan de mogelijkheid voor realisatie van deze vijf woningen te willen meewerken. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het besluit van de raad het college hierin niet te volgen en geen medewerking te verlenen aan deze ontwikkeling niet hoeven leiden tot het vaststellen van een bestemmingsplan waarin een andere ontwikkeling dan die waarom is verzocht, planologisch wordt geregeld.
Het betoog faalt.
6.    Het beroep is ongegrond.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A. Wijker-Dekker, griffier.
w.g. Hoekstra    w.g. Wijker-Dekker
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 juli 2019
562.