ECLI:NL:RVS:2019:3651
Raad van State — Uitspraak 


201808363/1/A3.
Datum uitspraak: 30 oktober 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Sittard, gemeente Sittard-Geleen,
en
de burgemeester van Sittard-Geleen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 25 april 2016 heeft de burgemeester [appellant] onder aanzegging van bestuursdwang gelast de woning aan de [locatie] te Sittard voor de duur van drie maanden te sluiten en gesloten te houden.
Bij besluit van 6 september 2018 heeft de burgemeester het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 juli 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. V.H.A. Griffioen, advocaat [NAAM], en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. B.A.M. Hendrix, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    De burgemeester heeft de door [appellant] gehuurde woning gesloten nadat op 8 maart 2016 een zakje met 17,65 g wit poeder in de woning is aangetroffen. Het poeder reageerde bij een indicatieve test positief op amfetamine, een harddrug.
2.    Bij uitspraak van 15 november 2017, ECLI:NL:RBLIM:2017:10992, heeft de rechtbank geoordeeld dat de burgemeester bevoegd was om met toepassing van artikel 13b van de Opiumwet de sluiting van de woning van [appellant] te gelasten. De rechtbank heeft evenwel geoordeeld dat de burgemeester in dit geval niet in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van deze bevoegdheid. Naar het oordeel van de rechtbank had de burgemeester moeten volstaan met een waarschuwing. De rechtbank heeft deze waarschuwing zelf opgelegd en de burgemeester veroordeeld tot het betalen van een schadevergoeding aan [appellant] tot een bedrag van € 1.731,45.
3.    In haar uitspraak van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2419 heeft de Afdeling overwogen dat niet is bestreden dat de burgemeester bevoegd was om de sluiting van de woning te gelasten. Verder heeft de Afdeling geoordeeld dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de burgemeester de aan hem gemelde omstandigheden van het geval onvoldoende in de besluitvorming heeft betrokken. De Afdeling heeft overwogen:
"Allereerst zijn deze omstandigheden relevant om te kunnen beoordelen wat voor [appellant], onder meer gezien zijn geestelijke gesteldheid, de gevolgen van de sluiting van de woning zijn. Voor zover het voor de burgemeester, naar hij stelt, op grond van de bestuurlijke rapportage van de politie onvoldoende duidelijk was wat deze gevolgen precies waren, had hij daar nader onderzoek naar kunnen doen. De bestuurlijke rapportage en de informatie die de burgemeester voor het overige bekend was, bieden daarvoor voldoende aanknopingspunten. Uit de besluiten van de burgemeester blijkt in het geheel niet dat hij dergelijk nader onderzoek heeft verricht. Hij heeft volstaan met de stelling dat [appellant] de gevolgen van de sluiting niet duidelijk heeft gemaakt.
Ten tweede zijn deze omstandigheden relevant om te kunnen beoordelen welke doelen de sluiting dient. In zijn besluiten heeft de burgemeester veel gewicht toegekend aan de belangen van de openbare orde die samenhangen met de handel in drugs. Nu in de bestuurlijke rapportage is vermeld dat er geen aanwijzingen zijn dat door [appellant] dealactiviteiten vanuit zijn woning werden verricht, kan worden betwijfeld of aan het belang van de openbare orde in dit geval zoveel gewicht mocht worden toegekend. Bovendien kan de sluiting van de woning ook negatieve gevolgen hebben voor dezelfde openbare orde, gelet op hetgeen in de bestuurlijke rapportage naar voren is gebracht over de geestelijke gesteldheid van [appellant] en zijn onberekenbare en agressieve gedrag bij het niet innemen van medicatie. Ook hiervoor geldt dat de burgemeester hiernaar zo nodig, indien dit voor hem onvoldoende duidelijk was, nader onderzoek had kunnen verrichten."
Verder heeft de Afdeling overwogen dat de rechtbank ten onrechte zelf in de zaak heeft voorzien door een waarschuwing op te leggen. De rechtbank had moeten volstaan met vernietiging van het besluit op bezwaar. De burgemeester moest een nieuw besluit op bezwaar nemen, waarin hij - zo nodig na nader onderzoek - alsnog de omstandigheden van het geval kon betrekken. In dat besluit moest de burgemeester met inachtneming van die omstandigheden opnieuw een afweging maken tussen de hier aan de orde zijnde belangen.
Nieuw besluit op bezwaar
4.    Bij besluit van 6 september 2018 heeft de burgemeester het bezwaar van [appellant] opnieuw ongegrond verklaard.
In het besluit staat dat op 28 augustus 2018 nader overleg heeft plaatsgevonden met de opsteller van de aan de sluiting ten grondslag gelegde politierapportage en met de destijds betrokken procesmanager van het Veiligheidshuis. De opsteller van de politierapportage heeft gezegd dat er weliswaar geen harde signalen van dealactiviteiten waren, maar dat een drugsgebruiker of drugsverslaafde normaal gesproken voor eigen gebruik niet zo'n grote hoeveelheid drugs in huis heeft als bij [appellant] is aangetroffen. Buurtbewoners hebben volgens hem te kennen gegeven dat [appellant] aantrekkingskracht had op bepaalde mensen, dat er louche figuren bij hem over de vloer kwamen en dat er wellicht meer aan de hand was dan alleen een gezellig samenzijn. Er waren volgens hem signalen van buurtbewoners dat het bij [appellant] 'niet helemaal pluis' was.
De burgemeester heeft gesteld dat hij zich ervan bewust is dat [appellant] kampt met ernstige psychische problematiek, dat hij bekend staat als gebruiker van harddrugs, dat hij onberekenbaar en agressief wordt als hij zijn medicatie niet inneemt en dat hij door omwonenden wordt omschreven als een tikkende tijdbom. De burgemeester heeft zich op het standpunt gesteld dat deze omstandigheden er niet toe nopen om af te zien van sluiting van de woning van [appellant]. Daarbij heeft hij in aanmerking genomen dat in de politierapportage ten onrechte is vermeld dat [appellant] was geprioriteerd binnen het Veiligheidshuis. Verder was er veel zorg en aandacht voor [appellant]. Ook kon hij na de sluiting van de woning blijven voldoen aan de voorwaarde in de rechterlijke machtiging, inhoudende dat hij zich moest melden voor zijn depot-medicatie. Ook was er voldoende achtervang om ervoor te zorgen dat [appellant] niet op straat kwam te staan. [appellant] is ook meermalen gewezen op de dak- en thuislozenopvang van Moveoo, van waaruit ook begeleiding kon plaatsvinden. Verder heeft de burgemeester in het bijzonder acht geslagen op de opmerking van de procesmanager dat [appellant] zijn depotmedicatie toch al niet innam, waaruit volgt dat het gevaar voor omwonenden toch al aanwezig was en dus niet ontstond door de sluiting van de woning. Daarnaast was het belang bij het sluiten van de woning groot. Gelet op de hoeveelheid amfetamine die in de woning is aangetroffen en de personen die [appellant] volgens buurtbewoners aantrekt, is het van groot belang dat de overtreding van de Opiumwet werd beëindigd en dat herhaling ervan werd voorkomen. De sluiting is ook bedoeld om de openbare orde en rust in de woonomgeving te herstellen. Het algemeen belang prevaleert daarom boven de persoonlijke belangen van [appellant], aldus de burgemeester.
Beroep van [appellant]
5.    [appellant] betoogt dat de burgemeester nog altijd onvoldoende duidelijk heeft gemaakt welk doel de sluiting diende en welke gevolgen de sluiting voor hem had. Nog altijd is niet gebleken dat het aangetroffen poeder bestond uit drugs en dat drugs aanwezig waren om te worden verhandeld. Ook is nog altijd niet daadwerkelijk onderzoek gedaan naar zijn psychische problematiek en de gevolgen van de sluiting van de woning voor zijn geestelijke gesteldheid. Onduidelijk is of de procesmanager van het Veiligheidshuis daadwerkelijk op de hoogte is van zijn toenmalige gezondheidssituatie. Het had voor de hand gelegen om informatie in te winnen bij de hulp- en zorgverleners die destijds bij [appellant] betrokken waren. Verder is eerder gebleken dat de incidenten met buurtbewoners dateren van begin 2015. Verder zijn geen overlastmeldingen bekend. In de woning is niets gevonden dat wijst op enige dealactiviteit. Ook is niet gebleken van de in de politierapportage gerelateerde signalen dat het 'niet helemaal pluis' zou zijn. Ook gaat de burgemeester, door te stellen dat de rechterlijke machtiging niet aan een adres was gebonden, eraan voorbij dat een rustige woon- en leefomgeving belangrijk is voor iemand als [appellant], zodat de zorg vanuit de GGZ zo goed mogelijk kan plaatsvinden. Opvang bij Moveoo is niet vergelijkbaar met de rust en regelmaat van een eigen woning, aldus [appellant].
5.1.    Zoals de Afdeling al in de uitspraak van 18 juli 2018 heeft overwogen, was de burgemeester bevoegd om de sluiting van de woning te gelasten.
5.2.    In de kern gaat het geschil over de vraag of de burgemeester met toepassing van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in dit geval had moeten afwijken van het door hem gevoerde Damoclesbeleid Sittard-Geleen 2013. Volgens dat beleid wordt een woning voor drie maanden gesloten na het aantreffen van meer dan 0,5 g harddrugs. Ingevolge artikel 4:84 van de Awb mag een bestuursorgaan niet overeenkomstig een beleidsregel handelen indien dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Anders dan de burgemeester ter zitting bij de Afdeling heeft gesteld, is het niet zo dat bij toepassing van artikel 4:84 van de Awb de met de beleidsregel te dienen doelen een vaststaand gegeven zijn, zodat slechts behoeft te worden bezien of er bijzondere, persoonlijke omstandigheden zijn. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2912), dient in de eerste plaats aan de hand van de ernst en omvang van de overtreding te worden beoordeeld in hoeverre sluiting van een woning noodzakelijk is ter bescherming van het woon- en leefklimaat bij de woning en het herstel van de openbare orde. Vervolgens moet worden beoordeeld of sluiting van de woning evenredig is. De burgemeester mag het met de beleidsregel te dienen belang dus niet als vaststaand gegeven zien, maar dient te beoordelen wat dit belang in het concrete geval inhoudt en hoe zwaarwegend het is.
5.3.    In de woning van [appellant] is een hoeveelheid harddrugs aangetroffen die beduidend groter is dan de 0,5 g die als hoeveelheid voor eigen gebruik wordt aangemerkt. Bij een dergelijke hoeveelheid is het in beginsel aannemelijk dat de aangetroffen drugs deels of geheel bestemd waren voor verkoop, aflevering of verstrekking (vergelijk voormelde uitspraak van 28 augustus 2019). In dit geval staat echter in de aan de sluiting ten grondslag gelegde politierapportage van 23 maart 2016 dat er geen aanwijzingen zijn dat door [appellant] dealactiviteiten vanuit zijn woning werden verricht. Tijdens het overleg op 28 augustus 2018, waarvan in het besluit van 6 september 2018 verslag is gedaan, heeft de opsteller van de rapportage deze stelling willen nuanceren, in die zin dat er "geen harde signalen van dealactiviteiten" waren. Dat er wel andere, minder harde signalen van dealactiviteiten waren, is echter niet gebleken. Verder heeft de opsteller van de rapportage gesteld dat een drugsgebruiker of drugsverslaafde "normaal gesproken" niet zo'n grote hoeveelheid drugs in huis heeft. Deze algemene opmerking is echter geen concrete aanwijzing dat er in dit geval dealactiviteiten plaatsvonden in de woning van [appellant]. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat in de woning, afgezien van het boterhamzakje met wit poeder, niets is aangetroffen dat erop wijst dat drugs werden verhandeld. Verder hebben buurtbewoners volgens de opsteller van de rapportage te kennen gegeven dat [appellant] aantrekkingskracht had op bepaalde mensen, dat er louche figuren bij hem over de vloer kwamen en dat er wellicht meer aan de hand was dan alleen een gezellig samenzijn. Er waren volgens hem signalen van buurtbewoners dat het bij [appellant] "niet helemaal pluis" was. Dit alles is vaag omschreven. Van de signalen van buurtbewoners zijn geen mutaties of andere documenten beschikbaar. De laatste meldingen dateren van begin 2015. Dat het "niet helemaal pluis" was, kan ook met iets anders dan drugshandel te maken hebben. Dat is te meer het geval nu [appellant], zoals in de politierapportage staat, een verontrustende geestelijke gezondheid heeft. Concluderend zijn de uitlatingen van de opsteller van de rapportage in het gesprek op 28 augustus 2018 te onduidelijk en te weinig specifiek om ervan uit te gaan dat er, anders dan in de eerdere politierapportage staat, toch aanwijzingen waren van dealactiviteiten in de woning van [appellant]. Gelet hierop was de noodzaak om ter bescherming van het woon- en leefklimaat en het herstel van de openbare orde de woning te sluiten in dit geval minder groot.
5.4.    [appellant] kampt met ernstige psychische problemen, die hij zelf niet inziet. Op grond van een voorwaardelijke rechterlijke machtiging diende [appellant] zich op gezette tijden te melden voor de noodzakelijke depot-medicatie. Volgens de politierapportage kwam het geregeld voor dat hij de medicijnen niet innam. Het lag voor de hand dat de medicijndiscipline van [appellant] zou verslechteren bij het ontbreken van een stabiele en rustige woonomgeving. De dak- en thuislozenopvang Moveoo, waar [appellant] volgens de burgemeester terecht kon, is niet zonder meer een dergelijke woonomgeving. In het besluit van 6 september 2018 staat in algemene termen dat er "voldoende achtervang" was voor [appellant] en dat vanuit Moveoo ook begeleiding kon plaatsvinden. De burgemeester heeft echter niet duidelijk gemaakt wat dit inhield en of dit paste bij de specifieke psychische situatie van [appellant]. Verder is van belang dat [appellant] in de woning kon wonen doordat de GGZ-instelling waar hij in behandeling was, de wooncorporatie en hijzelf een begeleidingsovereenkomst hadden gesloten. Ter zitting heeft de gemachtigde van [appellant] dit aangeduid als "laatste kans" voor [appellant] om een woning te kunnen huren. Aangenomen moet worden dat sluiting van de woning ertoe zou leiden dat de kans zeer klein was dat hij nog in aanmerking kon komen voor een huurwoning. Samengevat was [appellant] zeer kwetsbaar en had sluiting van de woning grote gevolgen voor hem.
5.5.    Nu de noodzaak om de woning te sluiten minder groot was, terwijl sluiting grote gevolgen had voor [appellant], heeft de burgemeester zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat er geen bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb waren die maken dat handelen overeenkomstig het beleid gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen. De burgemeester heeft dus niet in redelijkheid gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid tot sluiting van de woning.
Het betoog slaagt.
6.    Het beroep is gegrond. Het besluit van 6 september 2018 dient wegens strijd met artikel 4:84 van de Awb te worden vernietigd. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het besluit van 25 april 2016 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
7.    [appellant] verzoekt om de burgemeester te veroordelen tot vergoeding van de door hem geleden schade. De schade bestaat uit de huurpenningen ten bedrage van € 1.731,45 die hij heeft moeten betalen in de periode van drie maanden dat de woning gesloten is geweest.
7.1.    Artikel 8:88, eerste lid, van de Awb luidt als volgt:
"De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
a. een onrechtmatig besluit;
[…]"
7.2.    Uit hetgeen hiervoor is overwogen, volgt dat het besluit tot sluiting van de woning onrechtmatig is. De huur die [appellant] heeft betaald gedurende de drie maanden dat de woning gesloten is geweest, kan worden aangemerkt als schade ten gevolge van het besluit tot sluiting van de woning. Het is immers aan dit besluit toe te rekenen dat [appellant] niet in de woning kon wonen. Voor het begroten van deze door hem geleden schade, die als vermogensschade moet worden aangemerkt, geldt als uitgangspunt dat de waarde van het gemiste voordeel moet worden gesteld op de voor het verkrijgen daarvan gedane uitgaven (vergelijk de uitspraak van 27 juni 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW9518). Niet in geschil is dat [appellant] voor de periode van drie maanden huurpenningen heeft betaald tot een bedrag van € 1.731,45. Daarom bestaat er aanleiding tot het toekennen van een schadevergoeding wegens gederfd woongenot tot een bedrag van € 1.731,45.
7.3.    De Afdeling zal het verzoek tot schadevergoeding toewijzen.
8.    De burgemeester dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het beroep gegrond;
II.    vernietigt het besluit van de burgemeester van Sittard-Geleen van 6 september 2018, kenmerk 2200097;
III.    herroept het besluit van de burgemeester van Sittard-Geleen van 25 april 2016, kenmerk 1639807;
IV.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
V.    veroordeelt de burgemeester van Sittard-Geleen om aan [appellant] te betalen een vergoeding van € 1.731,45 (zegge: zeventienhonderdeenendertig euro en vijfenveertig cent);
VI.    veroordeelt de burgemeester van Sittard-Geleen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII.    gelast dat de burgemeester van Sittard-Geleen aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 170,00 (zegge: honderdzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. R.W.L. Koopmans, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Herweijer
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 oktober 2019
640.