ECLI:NL:RVS:2019:3577
Raad van State — Uitspraak 


201900576/1/R2 en 201901164/1/R2.
Datum uitspraak: 23 oktober 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1.    [appellant sub 1], wonend te Lexmond, gemeente Vijfheerenlanden,
2.    [appellant sub 2], wonend te Meerkerk, gemeente Vijfheerenlanden,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Zederik, thans: Vijfheerenlanden,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 29 juni 2015 heeft de raad het bestemmingsplan Buitengebied Zederik" (gewijzigd) vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellant sub 1] beroep ingesteld. Dit beroep is geregistreerd onder zaak nr. 201901164/1/R2.
Bij besluit van 19 november 2018 heeft de raad het bestemmingsplan Reparatieplan Buitengebied" (hierna: het plan) vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld. Deze beroepen zijn geregistreerd onder zaak nr. 201900576/1/R2.
De raad heeft in zaak nr. 201900576/1/R2 een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft beide zaken ter zitting behandeld op 23 september 2019, waar [appellant sub 1], [appellant sub 2], en de raad, vertegenwoordigd door mr. J.A. Duijster, zijn verschenen.
Buiten bezwaren van partijen heeft [appellant sub 1] ter zitting stukken in het geding gebracht.
Overwegingen
Overzicht besluiten en procedures
1.    Bij besluit van 24 juni 2013 heeft de raad van de voormalige gemeente Zederik het bestemmingsplan "Buitengebied Zederik" vastgesteld. Dit plan voorzag in een juridisch-planologische regeling voor het gehele buitengebied. Tegen dit besluit hebben een aantal appellanten beroep ingesteld. Over deze beroepen heeft de Afdeling geoordeeld in haar uitspraak respectievelijk tussenuitspraak van 13 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1505. Voor die beroepen waarvoor uitspraak was gedaan, heeft de Afdeling een eindoordeel gegeven. Voor het gedeelte waarvoor een tussenuitspraak was gedaan, en naar aanleiding waarvan bij besluit van 29 juni 2015 het bestemmingsplan "Buitengebied Zederik" gewijzigd is vastgesteld, heeft de Afdeling op 21 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3230, een einduitspraak gedaan.
Bij besluit van 19 november 2018 heeft de raad van de voormalige gemeente Zederik het plan vastgesteld. Het plan omvat het gehele buitengebied van de voormalige gemeente Zederik. Het plan is ten opzichte van het voorgaande plan voor dit buitengebied, "Buitengebied Zederik", op punten aangepast vanwege voortschrijdend inzicht, nieuw beleid en om enkele omissies te herstellen.
Het besluit van 29 juni 2015
Het beroep van [appellant sub 1]
2.    [appellant sub 1] was één van de appellanten die beroep hadden ingesteld tegen het op 24 juni 2013 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied Zederik". De Afdeling heeft in haar uitspraak respectievelijk tussenuitspraak van 13 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1505, het beroep van [appellant sub 1] behandeld en ongegrond verklaard. Daarmee is deze procedure voor haar afgerond.
Waar [appellant sub 1] bij brief van 5 maart 2018 beroep heeft ingesteld tegen het bij besluit van 29 juni 2015 gewijzigd vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied Zederik", overweegt de Afdeling dat [appellant sub 1] daarmee een rechtsmiddel tegen dit besluit aanwendt buiten de beroepstermijn. Niet is gebleken dat deze termijnoverschrijding verschoonbaar is.
Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van 29 juni 2015 niet-ontvankelijk.
Het besluit van 19 november 2018
Toetsingskader
3.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Het beroep van [appellant sub 1]
Voorgaande bestemmingsplan "Buitengebied Zederik"
4.    [appellant sub 1] betoogt dat de raad het plan niet heeft mogen vaststellen, nu de procedure over het voorgaande bestemmingsplan "Buitengebied Zederik" nog niet is afgerond.
4.1.     Anders dan [appellant sub 1] veronderstelt, is deze procedure wel afgerond. De Afdeling verwijst hiervoor naar overweging 1 en de daarin genoemde uitspraken.
Het betoog faalt.
Terinzagelegging plan
5.    [appellant sub 1] betoogt dat de terinzagelegging van het plan gebrekkig is geweest, omdat het vastgestelde plan niet ter inzage lag op het gemeentehuis toen zij dit wilde raadplegen.
5.1.    De Afdeling overweegt dat deze beroepsgrond betrekking heeft op een mogelijke onregelmatigheid van na de datum van het bestreden besluit en reeds om die reden de rechtmatigheid van het besluit niet kan aantasten. Deze mogelijke onregelmatigheid kan geen grond vormen voor de vernietiging van het bestreden besluit.
Materiële bezwaren
6.    De Afdeling stelt voorop dat in deze procedure uitsluitend het plan zoals vastgesteld op 19 november 2018 ter discussie staat. Dit plan wijzigt de woonbestemming voor het perceel van [appellant sub 1] niet. Wel is in het plan aan deze gronden de dubbelbestemming "Waarde - Archeologie 3" toegevoegd. [appellant sub 1] heeft geen inhoudelijke bezwaren kenbaar gemaakt tegen de toekenning van deze dubbelbestemming.
Het betoog van [appellant sub 1] dat het plan volgens haar ten onrechte een groot aantal wijzigingsbevoegdheden bevat, die het college van burgemeester en wethouders teveel macht geven, is niet nader onderbouwd en faalt alleen al daarom.
Voor zover [appellant sub 1] zich richt tegen het dempen van sloten, het wijzigen van kadastrale grenzen, het plaatsen van bouwhekken alsmede bouwverkeer en overhangende takken, overweegt de Afdeling dat de bezwaren daartegen niet in deze procedure aan de orde kunnen komen aangezien deze geen betrekking hebben op het plan.
Vermindering van waarde
7.    [appellant sub 1] betoogt dat zij als gevolg van het plan vreest voor een waardevermindering van haar woning en overige opstallen.
7.1.    De Afdeling overweegt dat er op grond van artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening een aparte procedure bestaat voor tegemoetkoming in schade wegens vermindering van waarde van onroerende zaken als gevolg van ruimtelijke besluiten. Indien [appellant sub 1] meent als gevolg van het plan schade te lijden die redelijkerwijs niet voor haar rekening behoort te blijven, dan kan zij in een afzonderlijke procedure een tegemoetkoming aanvragen.
Voorts overweegt de Afdeling dat er gelet op de ruimtelijke gevolgen van het plan, geen aanleiding bestaat voor de conclusie dat de gevreesde waardevermindering zodanig is dat de raad daaraan bij de belangenafweging een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan.
Conclusie
8.    Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van 19 november 2018 ongegrond.
Het beroep van [appellant sub 2]
Recreatiewoning [locatie]
9.    [appellant sub 2] betoogt dat in het plan ten onrechte geen uitsterfregeling is opgenomen waarmee de permanente bewoning van zijn recreatiewoning [locatie] voor langere tijd mogelijk is. Volgens [appellant sub 2] heeft de raad miskend dat het gebruik van de recreatiewoning
voor permanente bewoning reeds onder het overgangsrecht viel van het hiervoor geldende bestemmingsplan "Buitengebied" uit 1997. [appellant sub 2] brengt in dit verband naar voren dat de raad onvoldoende waarde heeft toegekend aan twee getuigenverklaringen, waaruit volgens hem blijkt dat de permanente bewoning van de recreatiewoning vóór 28 oktober 1998 is aangevangen. Bovendien is de omstandigheid dat hij pas na deze datum eigenaar van de recreatiewoning is geworden niet relevant, omdat volgens [appellant sub 2] doorslaggevend is dat de recreatiewoning onafgebroken permanent is bewoond.
9.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat [appellant sub 2], omdat hij alleen twee verklaringen heeft overgelegd, niet aannemelijk heeft gemaakt dat het gebruik van de recreatiewoningen voor permanente bewoning al voor de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied" uit 1997 is aangevangen en sedertdien onafgebroken is voortgezet. Volgens de raad bestaat gelet hierop geen aanleiding om in het plan, zoals door [appellant sub 2] gewenst, een uitsterfregeling op te nemen. Volgens de raad bestaat ook anderszins geen aanleiding om in het plan een regeling op te nemen voor het betreffende gebruik, nu de raad permanente bewoning op Parc Merwede niet wenselijk acht en ernaar streeft dat het gehele park weer recreatief zal worden gebruikt.
9.2.    De recreatiewoning [locatie] staat op Parc Merwede te Meerkerk.
Aan de gronden van Parc Merwede is in het plan de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" met de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - 5" toegekend. Daarenboven is ter plaatse van twee woningen de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - permanente bewoning" toegekend. Dit betreft niet de recreatiewoning [locatie].
Artikel 13, lid 13.1, van de planregels luidt als volgt:
"De voor "Recreatie - Verblijfsrecreatie" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
[…]
e. verblijfsrecreatie in de vorm van een kampeerterrein ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - 5" met dien verstande dat:
1. kampeermiddelen en recreatiewoningen zijn toegestaan, uitsluitend ten behoeve van recreatieve bewoning;
[…]."
9.3.    Aan de gronden van Parc Merwede is in het bestemmingsplan "Buitengebied Zederik", vastgesteld door de raad op 24 juni 2013, de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" met de aanduiding
"specifieke vorm van recreatie - 5" toegekend.
Artikel 13, lid 13.1, van de planregels luidt als volgt:
"De voor "Recreatie - Verblijfsrecreatie" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
[…]
e. verblijfsrecreatie in de vorm van een kampeerterrein ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - 5" met dien verstande dat:
1. kampeermiddelen en recreatiewoningen zijn toegestaan, uitsluitend ten behoeve van recreatieve bewoning;
[…]."
9.4.    Aan de gronden van Parc Merwede zijn in het bestemmingsplan "Buitengebied", vastgesteld door de raad op 18 augustus 1997 en goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland op 1 april 1998, de bestemming "Verblijfsrecreatieve doeleinden" en de subbestemming "vRksjz" toegekend.
Ingevolge artikel 18, eerste lid, aanhef en onder c, van de planvoorschriften, zijn de gronden op de kaart aangewezen voor "Verblijfsrecreatieve doeleinden" bestemd voor verblijfsrecreatie alsmede voor een kampeerterrein ten behoeve van permanente en niet-permanente verblijfsrecreatie, met inbegrip van zomerwoningen.
Ingevolge artikel 1, lid 19 van de planvoorschriften is een zomerwoning elk permanent ter plaatse aanwezig gebouw, geen woonkeet en geen caravan of ander bouwsel op wielen zijnde, dat bestemd is om uitsluitend door een huishouden of daarmee gelijk te stellen groep van personen, dat het hoofdverblijf elders heeft, gedurende een gedeelte van het jaar - overwegend het zomerseizoen - gebruikt te worden.
Ingevolge artikel 28, van de planvoorschriften is het verboden om gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de grond gegeven bestemming, de doeleindenomschrijving en de overige voorschriften.
Ingevolge artikel 29, eerste lid, van de voorschriften bij het vorige plan mag het gebruik van gronden en bouwwerken dat afwijkt van het plan op het tijdstip waarop het plan rechtskracht verkrijgt, worden voortgezet.
Ingevolge het derde lid is het bepaalde in het eerste lid niet van toepassing op gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen tot dat tijdstip geldende plan - daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan - en waartegen kan worden en of werd of wordt opgetreden.
9.5.    In haar uitspraak van 13 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1505, over het op 24 juni 2013 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied Zederik" heeft de Afdeling naar aanleiding van het beroep van de Bewonersvereniging Parc Merwede het volgende overwogen over het gebruik van de recreatiewoningen op Parc Merwede voor permanente bewoning:
"40.3    De bewonersvereniging heeft toegelicht dat de recreatiewoningen van haar leden sinds circa 1980 permanent bewoond worden. De Afdeling stelt vast dat het gebruik van deze recreatiewoningen voor permanente bewoning is aangevangen in strijd met het destijds geldende bestemmingsplan "Landelijk gebied", vastgesteld op 6 september 1967. De Afdeling stelt voorts vast dat permanente bewoning van de recreatiewoningen op grond van het vorige bestemmingsplan "Buitengebied", vastgesteld op 18 augustus 1997, evenmin bij recht was toegestaan.
Met betrekking tot het overgangsrecht van het voorgenoemde bestemmingsplan, stelt de Afdeling vast dat, zoals overwogen onder 5.3, artikel 29, derde lid van de voorschriften bij het vorige plan voor meerderlei uitleg vatbaar is. Om die reden dient in dit geval de voor de bewonersvereniging meest gunstige uitleg van het planvoorschrift te prevaleren. Dat betekent in dit geval dat het gebruik van de recreatiewoningen voor permanente bewoning door de leden van de bewonersvereniging door het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Buitengebied" werd beschermd, indien dit gebruik reeds plaatsvond ten tijde van het rechtskracht verkrijgen van dat plan en indien voor of ten tijde van het rechtskracht verkrijgen van dat plan niet tegen dit gebruik werd opgetreden.
De raad heeft dit niet onderkend en niet onderzocht of de recreatiewoningen van de leden van de bewonersvereniging, zoals door hen gesteld, reeds ten tijde van het rechtskracht verkrijgen van het vorige plan permanent werden bewoond. Gelet hierop heeft de raad zich er onvoldoende van vergewist of het door de bewonersvereniging gestelde gebruik werd beschermd door het overgangsrecht van het vorige plan en of - zo dit het geval is - het aanvaardbaar is dat dit gebruik in het thans bestreden plan wederom onder de beschermende werking van het overgangsrecht is gebracht. Daarbij is het aan de bewonersvereniging om aannemelijk te maken dat het gebruik van de recreatiewoningen voor permanente bewoning door haar leden reeds voor de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied" is aangevangen en sedertdien onafgebroken is voortgezet.
Gelet op het vorenstaande is het bestreden besluit voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie" en de aanduiding "specifieke vorm van recreatie - 5", voor zover toegekend aan de gronden van Parc Merwede waarop de recreatiewoningen van de leden van de bewonersvereniging staan, in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid vastgesteld.
Het betoog slaagt."
9.6.    Vaststaat dat [appellant sub 2] ten tijde van de onder 9.5 genoemde uitspraak lid was van de Bewonersvereniging Parc Merwede, zodat de vernietiging in die uitspraak van het besluit van 24 juni 2013 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Buitengebied Zederik" mede betrekking had op de planregeling voor het perceel [locatie]. Uit de plantoelichting volgt dat de raad zich met inachtneming van deze uitspraak alsnog ervan heeft vergewist of het door [appellant sub 2] gestelde gebruik van de recreatiewoning [locatie] voor permanente bewoning werd beschermd door het overgangsrecht van het op 28 oktober 1998 in werking getreden bestemmingsplan "Buitengebied". De raad heeft toegelicht dat dit volgens hem op het eerste gezicht niet het geval was, aangezien [appellant sub 2] zich pas op 2 oktober 2006 op het adres [locatie] heeft ingeschreven. Omdat het aan [appellant sub 2] was aannemelijk te maken dat het gebruik reeds voor de inwerkingtreding van dit bestemmingsplan "Buitengebied" is aangevangen en sedertdien onafgebroken is voortgezet, heeft de raad met het oog op de voorbereiding van het plan [appellant sub 2] daartoe uitgenodigd.
De Afdeling is van oordeel dat de raad zich evenwel in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat [appellant sub 2] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het gebruik van de recreatiewoning [locatie] voor permanente bewoning reeds vóór de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied" op 28 oktober 1998 is aangevangen en sedertdien onafgebroken is voortgezet. De raad heeft in dit verband van belang mogen achten dat twee buren weliswaar hebben verklaard dat de recreatiewoning [locatie] vóór 28 oktober 1998 al permanent werd bewoond, maar dat dit niet met concrete gegevens of stukken is onderbouwd. Dat de raad de twee overgelegde verklaringen als onvoldoende bewijs aanmerkt, acht de Afdeling niet onredelijk, temeer nu hieruit geenszins blijkt dat het gebruik onafgebroken is geweest.
Gelet hierop heeft de raad zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het gebruik van de recreatiewoning voor permanente bewoning niet al onder het overgangsrecht viel van het hiervoor geldende bestemmingsplan "Buitengebied" uit 1997. De raad was dan ook, mede gezien de omstandigheid dat hij permanente bewoning op Parc Merwede onwenselijk acht, niet gehouden in het plan een uitsterfregeling of een andere regeling op te nemen.
Het betoog faalt.
Conclusie
10.    Gelet op het voorgaande is het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 19 november 2018 ongegrond.
Proceskosten
11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het beroep van [appellant sub 1] tegen het besluit van 29 juni 2015 niet-ontvankelijk;
II.    verklaart de beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] tegen het besluit van 19 november 2018 ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F.J.M. Schoonbrood, griffier.
w.g. Jurgens    w.g. Schoonbrood
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 oktober 2019
694.