ECLI:NL:RVS:2019:2562
Raad van State — Uitspraak 


201807983/1/A1.
Datum uitspraak: 24 juli 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 23 augustus 2018 in zaak nr. 18/949 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Opmeer.
Procesverloop
Bij besluit van 5 september 2017 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de volgens hem door [appellante] verbeurde dwangsom ten bedrage van € 25.000,00.
Bij besluit van 25 januari 2018 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 augustus 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 juli 2019, waar [appellante], in persoon en bijgestaan door mr. E.M. Rengelink, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door S.C. van den Berg en mr. P.H.J. de Jonge, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Bij besluit van 8 april 2015 heeft het college [appellante], onder oplegging van een dwangsom van € 25.000,00 ineens, gelast om uiterlijk 8 juni 2015 het laten gebruiken van het recreatieverblijf […] aan [locatie 1] te Opmeer (hierna: het recreatieverblijf) ten behoeve van permanente bewoning door [persoon A] te beëindigen of beëindigd te houden. Het college heeft op grond van verschillende controles bij het recreatieverblijf, een controle op het adres in Hoorn waar [persoon A] sinds 21 september 2016 in de Basisregistratie Personen stond ingeschreven alsmede verklaringen van [persoon A], [persoon B] en [persoon C], geconstateerd dat [appellante] het recreatieverblijf van eind januari 2017 tot medio maart 2017 heeft laten gebruiken door [persoon A] ten behoeve van permanente bewoning. Hierdoor werd niet aan de last voldaan. Het college heeft vervolgens de dwangsom bij [appellante] ingevorderd.
Het hoger beroep
2.    [ appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat het besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom van 8 april 2015 niet onherroepelijk is geworden. [appellante] heeft tegen het besluit bij brief van 29 april 2015 tijdig en aangetekend bezwaar gemaakt. De rechtbank heeft niet onderkend dat het college heeft geweigerd op het bezwaar te beslissen, aldus [appellante].
2.1.    De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college de brief van 29 april 2015 ten onrechte niet als bezwaarschrift, gericht tegen het besluit van 8 april 2015, heeft aangemerkt. In dit verband acht de Afdeling van belang dat [appellante] in de brief van 29 april 2015 heeft verklaard: "Ik heb een brief van u ontvangen en wil daar een reactie op geven, het is geen bezwaarschrift." Daarnaast heeft [appellante] in de betreffende brief niet uitgelegd waarom het besluit van 8 april 2015 volgens haar niet in stand kan blijven, zodat het college ook gelet daarop geen aanleiding heeft hoeven te zien om de brief van 29 april 2015 ondanks de zojuist genoemde verklaring als bezwaarschrift aan te merken. Gelet hierop heeft [appellante] tegen het besluit van 8 april 2015 geen rechtsmiddelen aangewend. Dat besluit staat dan ook in rechte vast.
Het betoog faalt.
3.     [ appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de door haar aangevoerde argumenten geen bespreking behoeven, omdat deze dienen te worden gekwalificeerd als zijnde bezwaren tegen de rechtmatigheid van de oplegging van de last onder dwangsom en om die reden niet meer aan de orde kunnen komen in een procedure tegen de invorderingsbeschikking.
De rechtbank heeft volgens [appellante] niet onderkend dat het college ten onrechte is overgegaan tot het invorderen van de dwangsommen, nu het wist dat het besluit tot oplegging van de dwangsom niet overeenkomstig het handhavingsbeleid is genomen.
[appellante] verwijst voorts naar de conclusie van staatsraad advocaat-generaal mr. P.J. Wattel van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1152. Volgens [appellante] speelt de rechtmatigheid van de oplegging van de last onder dwangsom een rol bij de beoordeling van de redelijkheid en proportionaliteit van de invordering. Indien het opleggen van een last onder dwangsom in strijd is met het handhavingsbeleid, is sprake van misbruik van bevoegdheid en strijd met het evenredigheidsbeginsel indien het college tot invordering overgaat. Gelet hierop dient nader onderzoek te worden gedaan naar de rechtmatigheid van de handhaving in de fase van de oplegging van de last onder dwangsom, aldus [appellante].
3.1.    [appellante] heeft aangevoerd dat de last onder dwangsom is opgelegd in strijd met het door het college vastgestelde handhavingsbeleid Plan van Aanpak handhaving permanente bewoning recreatieobjecten 2013 (hierna: het Plan van Aanpak). In het Plan van Aanpak is vermeld dat dient te worden gehandhaafd indien de illegale situatie niet (tijdelijk) kan worden gedoogd. Hiertoe wordt een vooraankondiging van een aanschrijving met last onder dwangsom opgesteld. De overtreder moet op grond van artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in de gelegenheid worden gesteld zijn zienswijze kenbaar te maken. Dit kan mondeling en/of schriftelijk. Van een mondelinge reactie moet een kort verslag worden gemaakt. [appellante] betoogt dat het college in strijd met het Plan van Aanpak geen vooraankondiging heeft gestuurd.
De Afdeling overweegt dat dit betoog ziet op de rechtmatigheid van het opleggen van de last onder dwangsom. Hoewel het college heeft erkend dat ten onrechte geen vooraankondiging van de last onder dwangsom is opgesteld, heeft de rechtbank in deze omstandigheid naar het oordeel van de Afdeling terecht geen grond gezien voor het oordeel dat [appellante] hiermee omstandigheden heeft aangevoerd die nopen tot een beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit van 8 april 2015 waarbij de last onder dwangsom is opgelegd. De Afdeling overweegt, mede gelet op de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 4 april 2018, welke zaak niet tot een uitspraak heeft geleid omdat het hoger beroep in die zaak is ingetrokken, dat een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren kan brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is. Het procedurele gebrek waarop door [appellante] is gewezen is geen uitzonderlijk geval in de hiervoor bedoelde zin.
Voor zover [appellante] heeft aangevoerd dat het besluit tot oplegging van de dwangsom zonder zienswijze of bezwaarprocedure tot stand is gekomen, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellante] in de gelegenheid is gesteld bezwaar te maken tegen het desbetreffende besluit, maar daar zelf van heeft afgezien. Voorts heeft de rechtbank terecht bij haar overwegingen betrokken dat het college zich niet op het standpunt heeft gesteld dat het besluit waarbij de last onder dwangsom is opgelegd, onjuist is.
Het betoog faalt.
4.    [ appellante] betoogt voorts dat het college haar ten onrechte niet heeft gehoord alvorens tot invordering van de dwangsom over te gaan.
4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 12 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2956, naar aanleiding van eerdergenoemde conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 4 april 2018, dient het college de belanghebbende op grond van artikel 4:8, eerste lid, van de Awb voorafgaand aan de dwangsominvordering in de gelegenheid te stellen te worden gehoord.
Zoals uit de evengenoemde uitspraak blijkt, is dit horen niet van belang voor het antwoord op de vraag of het college bevoegd is om tot invordering over te gaan, maar kan de overtreder dit horen gebruiken om bijzondere omstandigheden naar voren te brengen waarvan het bestuursorgaan niet al op de hoogte is of had moeten zijn.
Blijkens het verhandelde ter zitting is tussen partijen niet in geschil dat het college [appellante] ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld om voorafgaand aan de dwangsominvordering te worden gehoord.
Zoals de Afdeling echter eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 december 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AN9239), kan het verzuim om een belanghebbende niet vooraf te horen in bezwaar worden hersteld.
Nu [appellante] haar standpunt over het invorderingsbesluit en over de door haar gestelde bijzondere omstandigheden naar voren heeft kunnen brengen in de bezwaarschriftprocedure, bestaat in zoverre geen aanleiding voor een vernietiging van het besluit van 25 januari 2018.
5.    [ appellante] betoogt verder dat geen sprake is van een situatie waarin de dwangsom is verbeurd. Aan een invorderingsbesluit dient een deugdelijke motivering en controleerbare vaststelling van de feiten ten grondslag te liggen. De waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van de dwangsom dienen te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag en de bevindingen daarvan moeten op schrift worden gesteld. Volgens [appellante] is de gehanteerde werkwijze van de toezichthouder niet inzichtelijk gemaakt. Zo is niet duidelijk hoe lang en hoe vaak is gecontroleerd. Voorts is niets bekend over de toezichthouder zelf, zijn verhouding tot het college en zijn achtergrond en opleiding. Voorts zijn de rapporten niet ondertekend, zodat de inhoud van de rapporten door [appellante] wordt betwist. De rechtbank is ten onrechte voorbijgegaan aan de bezwaren die zijn geuit tegen het onderzoek, aldus [appellante].
5.1.    Voor zover [appellante] een niet nader gemotiveerde herhaling van de in beroep bij de rechtbank aangevoerde gronden naar voren heeft gebracht kan dit niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. De rechtbank is hier in de aangevallen uitspraak gemotiveerd op ingegaan. [appellante] heeft niet aangevoerd dat en waarom het oordeel van de rechtbank onjuist, dan wel onvolledig is.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1179, dient aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag te liggen. Dit brengt met zich dat de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom dient te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundige persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden dienen op een duidelijke wijze te worden vastgelegd. Dat kan geschieden in een schriftelijke rapportage, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd. Voor zover de vastgestelde feiten en omstandigheden in een geschrift zijn vastgelegd, dient een inzichtelijke beschrijving te worden gegeven van hetgeen is vastgesteld of waargenomen. Een schriftelijke rapportage dient voorts in beginsel te zijn voorzien van een ondertekening door de opsteller en een dagtekening. Aan het ontbreken van een ondertekening en een dagtekening kan worden voorbijgegaan, indien op andere wijze kan worden vastgesteld dat de opsteller van de rapportage degene is die de daarin vermelde feiten en omstandigheden heeft vastgesteld of waargenomen en wanneer die vaststelling of waarneming heeft plaatsgevonden.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat de verslagen van waarnemingen en bevindingen van de toezichthouder, H. van Tuijl, onbezoldigd ambtenaar van de gemeente Opmeer en door het college aangewezen als toezichthouder, voldoen aan de eisen die daaraan worden gesteld. Voor zover deze niet zijn ondertekend, heeft de rechtbank terecht vastgesteld dat uit de desbetreffende verslagen kan worden opgemaakt dat de opsteller van het verslag degene is die de daarin vermelde feiten en omstandigheden heeft vastgesteld of waargenomen en wanneer die vaststelling of waarneming heeft plaatsgevonden.
Het betoog faalt.
6.    [ appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat geen sprake was van permanente bewoning van het recreatieverblijf door [persoon A] en dat de dwangsom daarom niet is verbeurd.
6.1.    Ingevolge artikel 1.15 van de Beheersverordening Recreatieparken Opmeer wordt het begrip permanente bewoning omschreven als bewoning als hoofdverblijf. Hieraan is geen duurcriterium verbonden. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat is komen vast te staan dat [persoon A] in de periode van eind januari 2017 tot en met half maart 2017 in het recreatieverblijf haar hoofdverblijf had. Daarbij heeft de rechtbank terecht de verklaringen van [persoon A], [persoon C] en [persoon B] van belang geacht. [persoon A] heeft verklaard dat het verblijf in het recreatieverblijf een overbrugging was van de ene naar de andere woning. [persoon B]heeft verklaard dat [persoon A] soms bij haar op het adres [locatie 2] te Hoorn, waar zij was ingeschreven in de Basisregistratie Personen, verbleef en soms niet, dat [persoon A] geen huur betaalde, niet in de kosten van de huishouding deelde en ter plaatse niet over privé-ruimtes beschikte. De rechtbank heeft voorts terecht geconcludeerd dat de desbetreffende verklaringen worden ondersteund door de waarnemingen en bevindingen van de toezichthouder die zijn gedaan tijdens verschillende controles. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de last is overtreden.
Het betoog faalt.
7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, liw.g. Minderhoud    w.g.
elenhorstd van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Melenhorst, griffier.
lid van de enkelvoudige kamer    Griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2019
490.