ECLI:NL:CBB:2019:299
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 17/231
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 juli 2019 in de zaak tussen
V.O.F. [naam 1] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: M.J. Jager),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. J.F. Janmaat).
Procesverloop
Bij besluit van 25 februari 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan appellante betalingsrechten toegewezen op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling).
Bij besluit van 16 januari 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en het aantal betalingsrechten gewijzigd vastgesteld.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij besluit van 13 december 2017 (het herziene bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante opnieuw gedeeltelijk gegrond verklaard, het bestreden besluit  gedeeltelijk herroepen en het aantal betalingsrechten gewijzigd vastgesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 mei 2018. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 2] en [naam 3] , bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Bij beslissing van 19 juni 2018 heeft het College het onderzoek heropend en verweerder in de gelegenheid gesteld een nader schriftelijk standpunt in te nemen ten aanzien van een aantal percelen en zijn beroep op de zogenoemde 2% marge nader te onderbouwen.
Bij brief van 4 juli 2018 heeft verweerder een schriftelijke uiteenzetting aan het College toegezonden. Bij brief van 18 juli 2018 heeft appellante daarop gereageerd.
Geen van de partijen heeft, nadat zij zijn gewezen op hun recht op een nadere zitting te worden gehoord, binnen de daartoe door het College gestelde termijn van twee weken, verklaard dat zij gebruik wil maken van dit recht. Daarop heeft het College bepaald dat het nadere onderzoek ter zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1	Appellante heeft op 4 juni 2015 een Gecombineerde Opgave 2015 bij verweerder ingediend en hierin onder meer verzocht om toewijzing van betalingsrechten. Zij heeft hiertoe 35 percelen opgegeven met een totale oppervlakte van 100,67 ha. Verweerder heeft in het primaire besluit de geconstateerde oppervlakte subsidiabele landbouwgrond vastgesteld op 99,16 ha en aldus aan appellante 99,16 toegewezen. Verweerder heeft de subsidiabele oppervlakte van een aantal percelen kleiner vastgesteld dan door appellante is opgegeven, omdat deze percelen (gedeeltelijk) niet aan de voorwaarden van subsidiabele landbouwgrond voldoen.
2.1
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder het primaire besluit herroepen, het aantal betalingsrechten opnieuw vastgesteld en aan appellante 99,40 betalingsrechten toegewezen. In dit besluit heeft verweerder, voor zover hier van belang, uiteengezet dat hij bij het vaststellen van de oppervlakte die in aanmerking komt voor het toewijzen van betalingsrechten, de door appellante opgegeven gewaspercelen heeft vergeleken met de referentiepercelen (artikel 29, eerste lid, onder c, van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (Verordening 809/2014)). Daar waar de door appellante opgegeven percelen groter waren dan de referentiepercelen, heeft verweerder de aangevraagde oppervlakte deels afgewezen. Als de opgave van appellante (inclusief het door haar overgelegde GPS-meetrapport) aanleiding heeft gegeven tot actualisering van de referentiepercelen, zijn die referentiepercelen aangepast en de opgegeven percelen daarmee (opnieuw) vergeleken. De door appellante opgegeven oppervlakte die niet subsidiabel is, heeft verweerder afgekeurd. Verweerder concludeert dan ook dat hij reeds bij het primaire besluit rekening heeft gehouden met de resultaten van de in opdracht van appellante uitgevoerde GPS-meting van bureau Kavel 10.
Voorts heeft verweerder uiteengezet dat hij de oppervlakte van de percelen waarmee appellante het niet eens is, opnieuw heeft beoordeeld aan de hand van de luchtfoto’s, waarbij rekening is gehouden met de bezwaren van appellante. Verweerder heeft in dit besluit de oppervlakte van perceel 40 (alsnog) conform de opgave van appellante vastgesteld. De oppervlakte van de percelen 4 (+ 46), 11 en 30 zijn groter vastgesteld dan door appellante is opgegeven. De oppervlakte van de percelen 7 en 12 is door verweerder groter vastgesteld dan in het primaire besluit, maar kleiner dan door appellante is opgegeven. Dit komt onder meer door de aanwezigheid van een afrastering (percelen 7 en 12) en een sloot met talud (perceel 7). Tot slot heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de oppervlakte van de percelen 2, 10 en 44, 13, 14, 16, 17, 18, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 28, 38 en 39 terecht kleiner is vastgesteld dan door appellante is opgegeven. Bij deze percelen is sprake van niet-subsidiabele elementen, zoals taluds, bomenrijen, greppels en zandpaden.
2.2
Bij het herziene bestreden besluit heeft verweerder het bestreden besluit ten aanzien van de percelen 16, 17, 18, 21 en 22 herzien en voor het overige gehandhaafd. Daarbij heeft verweerder aan appellante 99,71 betalingsrechten toegekend. Uit de luchtfoto’s van de percelen 16, 17, 18, 21 en 22 leidt verweerder af dat rondom deze percelen sloten met taluds liggen. Naar aanleiding van het bezwaar van appellante heeft verweerder de perceelgrens op de insteek van de sloot geconstateerd. De door verweerder geconstateerde oppervlakte is kleiner dan door appellante is opgegeven, omdat volgens verweerder door appellante een deel van het talud is ingetekend. De functie van een talud is de aan- en afvoer van water en is daarom geen onderdeel van het perceel landbouwgrond, aldus verweerder.
2.3
In het verweerschrift en ter zitting bij het College heeft verweerder ten aanzien van de oppervlakte van de percelen 7, 12, 14, 23, 25, 28, 38, 39 en 44 uiteengezet dat de afwijking tussen goedgekeurde c.q. geconstateerde oppervlakte en de door appellante voor deze percelen opgegeven oppervlakte minimaal is en dat de afwijking op het niveau van het totale referentieperceel minder is dan 2%. Verweerder ziet in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen aanleiding om te concluderen dat de oppervlakte van deze percelen onjuist is vastgesteld. Verweerder verwijst in dit verband naar artikel 5, derde lid, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014). In dit artikel is bepaald dat verweerder bij minimale verschillen mag uitgaan van de juistheid van de oppervlakte van het referentieperceel.
2.4
Verweerder heeft in de brief van 4 juli 2018, waarin desgevraagd schriftelijk nadere inlichtingen zijn verstrekt aan het College, aan de hand van een berekening toegelicht dat het verschil tussen de door appellante opgegeven oppervlakte van het (regelings-)perceel 25 en de oppervlakte van het referentieperceel minder is dan 2%, te weten 0,7494%. Om dit nader te onderbouwen heeft verweerder een luchtfoto en een overzicht van de aangevraagde regelingspercelen binnen het referentieperceel bijgevoegd. Op deze luchtfoto is te zien dat perceel 25 is gelegen in een referentieperceel met meerdere regelingspercelen. De lichtblauwe lijn geeft de oppervlakte van het referentieperceel aan en de gele lijnen de oppervlakte van de aangevraagde regelingspercelen van appellante aan. Volgens verweerder blijkt hieruit voldoende dat in dit geval de 2% marge kan worden toegepast.
Ten aanzien van de percelen 7 en 12 heeft verweerder desgevraagd uiteengezet dat in het bestreden besluit de subsidiabele oppervlakte van deze percelen is herzien. Gebleken is dat aan de zuidwestzijde van perceel 7 en aan de zuidzijde van perceel 12 voor het pad een afrastering staat en dat de perceelsgrenzen (in het primaire besluit) te ver van de afrastering zijn geconstateerd. De perceelsgrenzen zijn daarom alsnog tegen de afrastering gelegd. Verweerder heeft voorts geconstateerd dat appellante  bij deze percelen de aangevraagde perceelsgrenzen niet altijd op de insteek van de sloot heeft gelegd, maar dat zij de taluds heeft ingetekend. Omdat taluds niet kunnen worden aangemerkt als subsidiabele landbouwgrond, heeft verweerder deze aangevraagde oppervlakte niet als subsidiabel aangemerkt. Later in de bezwaarfase is verweerder gebleken dat de percelen 7 en 12 (ook vóór de aanpassing van de perceelsgrenzen en de subsidiabele oppervlakte) binnen de 2% marge vallen. Verweerder heeft aan de hand van een berekening toegelicht dat het verschil respectievelijk 0,4462% en 1,9391% bedraagt. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de oppervlakte van deze percelen niet hoeft te worden aangepast, zoals door appellante wordt verzocht, en dat mag worden uitgegaan van de juistheid van de oppervlakte van de betreffende referentiepercelen. Dit om te voorkomen dat het systeem onstabiel wordt, aldus verweerder.
2.5
Appellante heeft in reactie op het standpunt van verweerder en de door het College gestelde vragen in de heropeningsbeslissing van 19 juni 2018, herhaald dat verweerder de perceelgrenzen van de percelen 7, 12, 16, 17, 18, 21 en 22 ten onrechte niet conform de GPS- meting heeft vastgesteld. Ten aanzien van de percelen 17 en 18 merkt appellante nog op dat tussen deze percelen een afrastering staat, waardoor de perceelsgrens op de afrastering moet worden geplaatst. Voorts stelt appellante zich op het standpunt dat verweerder voor de percelen 7 en 12 in een te laat stadium een beroep op de 2% marge heeft gedaan, nu hij dit eerder in de bezwaarfase had moeten en kunnen constateren.
3	Het College stelt vast dat verweerder hangende beroep het herziene bestreden besluit heeft genomen. Bij dit besluit heeft verweerder het bestreden besluit gewijzigd, waarbij verweerder niet volledig is tegemoetgekomen aan het beroep van appellante. Gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van appellante mede betrekking op het herziene bestreden besluit. Nu verweerder bij het herziene bestreden besluit het bestreden besluit gedeeltelijk heeft herroepen en voor het overige heeft gehandhaafd, heeft appellante geen belang meer bij een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit. Het beroep van appellante is niet-ontvankelijk wegens het ontbreken van procesbelang.
4.1
Uit artikel 5, derde lid, van Verordening 640/2014 volgt dat verweerder bij het vaststellen van (de omvang van) de referentiepercelen een marge van maximaal 2% ten aanzien van de maximaal subsidiabele oppervlakte heeft. Bij afwijkingen binnen die marge hoeft verweerder het referentieperceel niet aan te passen en mag hij uitgaan van de juistheid van de oppervlakte van het referentieperceel, tenzij sprake is van duidelijke veranderingen van de subsidiabele oppervlakte in het veld. Uit de uitspraak van het College van 23 april 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:161) blijkt dat de 2% marge, als bedoeld in artikel 5, derde lid, van Verordening 640/2014, door verweerder uitsluitend wordt toegepast op het niveau van het referentieperceel. Concreet betekent dit dat de 2% marge door verweerder wordt gehanteerd bij de beoordeling van de vraag of de (buiten-)grenzen van het referentieperceel – nadat de landbouwer zijn regelingsperce(e)l(en) heeft ingetekend bij het indienen van zijn Gecombineerde opgave –  moet(en) worden aangepast. Deze beoordeling vindt dus plaats vóórdat verweerder de oppervlakte van het regelingsperceel vaststelt in het besluit over de toewijzing van betalingsrechten (het primaire besluit). Dat verweerder eerst in het verweerschrift ten aanzien van een aantal nader genoemde percelen een voor appellante kenbaar beroep op de 2% marge heeft gedaan, doet hieraan niet af.
4.2
Wat betreft de percelen 14, 23, 28, 38, 39 en 44 stelt het College vast dat appellante niet heeft betwist dat het verschil tussen de door haar aangevraagde oppervlakte van deze regelingspercelen en de oppervlakte van het betreffende referentieperceel niet leidt tot een afwijking van meer dan 2% op het niveau van het referentieperceel. Zoals het College in de uitspraak van 23 april 2019 heeft geoordeeld, mag verweerder bij een afwijking van minder dan 2% uitgaan van de juistheid van de oppervlakte van het geldende referentieperceel en afzien van een nadere beoordeling van dat verschil. Gelet hierop kan het betoog van appellante dat verweerder de (maximaal subsidiabele) oppervlakte voor genoemde percelen niet juist heeft vastgesteld, niet slagen
.
4.3
Dit geldt ook voor de percelen 7, 12 en 25. Verweerder heeft in zijn brief van 4 juli 2018 aan de hand van een berekening toegelicht dat het verschil tussen de opgegeven oppervlakte van deze (regelings-)percelen op het niveau van het referentieperceel binnen de 2% marge valt. Nu appellante in haar reactie van 18 juli 2018 niet meer (inhoudelijk) is ingegaan op de 2% marge – en dus ook niet heeft gesteld dat deze berekening van verweerder niet juist is –, gaat het College er vanuit dat appellante niet langer betwist dat het verschil tussen de opgegeven oppervlakte en het referentieperceel minder dan 2% bedraagt. Ook ten aanzien van deze percelen moet derhalve worden beoordeeld dat verweerder de (maximaal subsidiabele) oppervlakte aldus juist heeft vastgesteld.
5.1
Het geschil spitst zich verder toe op de vraag of verweerder de perceelsgrens van de percelen 16, 17, 18, 21 en 22 op juiste wijze heeft geconstateerd.
5.2
Op grond van artikel 32, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013) wordt onder subsidiabele hectare verstaan ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of dat, indien het areaal ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt. Om voor betalingsrechten in aanmerking te komen, is dus onvoldoende dat grond voor landbouwactiviteiten, zoals begrazing door vee, wordt gebruikt. De grond moet tevens landbouwareaal zijn. Landbouwareaal is gelet op artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, van Verordening 1307/2013 om het even welke grond die wordt gebruikt als bouwland, als blijvend grasland en blijvend weiland, of voor blijvende teelten.
In Nederland is het systeem voor identificatie van landbouwpercelen gebaseerd op topografische percelen, die dienst doen als referentiepercelen. Samen vormen zij de AAN-laag (Agrarisch Areaal Nederland). Daarbij wordt gebruik gemaakt van een landsdekkende luchtfoto met een schaal van 1:2.500. Naar het oordeel van het College volgt uit artikel 5, eerste en tweede lid, van Verordening 640/2014 en artikel 29, eerste lid, aanhef en onder c, van Verordening 809/2014 dat de functie van het systeem van referentiepercelen is om informatie te leveren wat betreft de maximale subsidiabele oppervlakte, en dat verweerder de AAN-laag mag gebruiken om te controleren of, en zo ja in hoeverre de door de landbouwer opgegeven landbouwpercelen de maximale subsidiabele oppervlakte overschrijden. Naar het oordeel van het College zijn de resultaten van de fysieke controle (GPS-meting) niet nauwkeuriger zijn dan de metingen op basis van luchtfoto’s. Gelet hierop is het College van oordeel dat de methode waarmee door verweerder de geconstateerde oppervlakte is vastgesteld, niet onjuist te achten is. Voor zover appellante heeft beoogd te betogen dat verweerder ten aanzien van de percelen 16, 17, 18, 21 en 22 zonder meer had moeten uitgaan van de GPS-meting van bureau Kavel 10, faalt het betoog reeds hierom.
5.3
Appellante heeft aangevoerd dat op perceel 16 sprake is van een sloot zonder afrastering, maar dat geen talud aanwezig is. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat hij de grens van het perceel 16 terecht op de insteek van de sloot heeft gelegd. Gezien de luchtfoto’s en de nadere toelichting van verweerder ziet het College in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen aanknopingspunten om te twijfelen aan het standpunt van verweerder. Op de luchtfoto’s is duidelijk een talud te zien en ook dat appellante een deel van het talud en de sloot heeft ingetekend. Hieruit volgt dat verweerder de subsidiabele oppervlakte van perceel 16 juist heeft vastgesteld.
5.4
Het College stelt vast dat appellante eerst in haar brief van 18 juli 2018 heeft gesteld dat tussen de percelen 17 en 18 een afrastering aanwezig is, zodat de grens van deze percelen op de afrastering en niet op de insteek van de sloot moet worden gelegd. Appellante heeft ter onderbouwing van dit standpunt een luchtfoto overgelegd van 19 april 2016. Het College kan op basis van deze luchtfoto evenwel niet vaststellen of deze afrastering reeds op de hier van belang zijnde peildatum (15 mei 2015) aanwezig was. Nu op de door verweerder overlegde winterfoto uit 2015 geen afrastering is te zien, heeft appellante dan ook niet aannemelijk gemaakt dat verweerder de perceelsgrenzen van de percelen 17 en 18 en daarmee de subsidiabele oppervlakte van deze percelen niet juist heeft vastgesteld.
5.6
Het College is van oordeel dat bij de percelen 21 en 22 geen sprake is van een talud. Uit de door verweerder gehanteerde “Handleiding percelen, landbouwgrond of niet volgens het GLB” volgt dat de grens van deze percelen in dit geval op de grens land en water moet worden gelegd. Bovendien heeft verweerder aan de oostzijde van perceel 21 een rechte perceelsgrens getrokken, terwijl uit de luchtfoto’s blijkt dat het verloop van de sloot niet recht is. Verweerder heeft, ook na daartoe uitdrukkelijk in de gelegenheid te zijn gesteld, niet inzichtelijk gemaakt waarom de (perceels-)grens weliswaar is opgeschoven naar aanleiding van hetgeen in bezwaar is aangevoerd, maar niet (conform de opgave van appellante) het verloop van de sloot volgt.  In zoverre is het herziene bestreden besluit niet deugdelijk gemotiveerd. Dit besluit komt wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb voor vernietiging in aanmerking.
6 Het beroep tegen het herziene bestreden besluit is gegrond en het College zal dat besluit vernietigen. Verweerder dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het College zal hiervoor een termijn van acht weken stellen.
7 Verweerder dient de door appellante gemaakte proceskosten te vergoeden. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.280,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor de nadere reactie met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep tegen het herziene bestreden besluit gegrond;
vernietigt het herziene bestreden besluit voor zover dat betrekking heeft op de percelen 21 en 22;
draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.280,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.M. van den Berk, in aanwezigheid van
mr. C.S. de Waal, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 juli 2019.
w.g. J.A.M. van den Berk
de griffier is verhinderd de uitspraak mede te
ondertekenen