ECLI:NL:RVS:2019:3023
Raad van State — Uitspraak 


201810026/1/A1.
Datum uitspraak: 4 september 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellante B] en andere, gevestigd te Epe,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 2 november 2018 in zaken nrs. 18/312 en 18/4838 in het geding tussen:
[appellant A] en andere
en
het college van burgemeester en wethouders van Epe.
Procesverloop
Bij besluit van 31 mei 2017 heeft het college [appellant A] en andere gelast om het laten gebruiken van de gronden en opstallen (recreatieverblijven), gelegen aan de [locatie] te Epe (hierna: het perceel), met objectnummers 1, 5, 17, 45, 48, 67, 69, 75, 83, 93, 97, 120, 124, 126 en 127, voor niet-recreatief verblijf te beëindigen en beëindigd te houden (hierna: last I).
Bij dit besluit heeft het college tevens gelast om het laten gebruiken van de gronden en opstallen (recreatieverblijven) op het perceel, met objectnummers 42, 49, 94, 108 en 119 ten behoeve van niet-recreatief verblijf beëindigd te houden (hierna: last II).
Bij dit besluit heeft het college ook gelast zich te onthouden van het laten gebruiken van de gronden en opstallen (recreatieverblijven) op het perceel, met objectnummers 18, 19, 28, 63, 79, 81, 103, 110, 111, 122 en 125 - of enig ander niet in het besluit genoemd objectnummer - ten behoeve van niet-recreatief verblijf (hierna: last III).
Bij besluit van 13 december 2017 heeft het college het door [appellant A] en andere tegen het besluit van 31 mei 2017 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 9 mei 2018 heeft het college een bedrag van € 25.000,00 aan dwangsommen ingevorderd. Dit besluit heeft betrekking op object 45.
Bij uitspraak van 2 november 2018 heeft de rechtbank de door [appellant A] en andere tegen onder andere de besluiten van 13 december 2017 en 9 mei 2018 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en andere hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 augustus 2019, waar [appellant A] en andere, vertegenwoordigd door [appellant A], bijgestaan door mr. B.J. Driessen, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door P. Pasveer en W.M. van der Burgt, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het college heeft bij besluit van 31 mei 2017 de lasten I t/m III opgelegd, omdat de betreffende objecten op het perceel niet-recreatief werden gebruikt.
Nadat door toezichthouders is geconstateerd dat in een aantal van de objecten waarop de lasten zagen nog niet-recreatief werd verbleven, is het college tot invordering van dwangsommen overgegaan.
Beoordeling van het hoger beroep
2.    [appellant A] en andere betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten aanzien van de objecten 67 en 93 niet aannemelijk heeft gemaakt dat sprake was van tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten. Uit het controlerapport van 15 mei 2017 volgt niet in welke taal met de in het object aanwezige personen is gesproken, zodat niet duidelijk is met welk doel zij in de objecten aanwezig waren, aldus [appellant A] en andere.
2.1.    Uit de controlerapporten van 15 mei 2017 volgt dat in beide objecten Roemeense bewoners zijn aangetroffen die hebben verklaard in verband met het verrichten van arbeid in het object te verblijven. Het college heeft toegelicht dat de controleur Duits en Engels spreekt en dat het niet aannemelijk is dat met de aangetroffen Roemeense bewoners vanwege taalproblemen in het geheel geen communicatie mogelijk zou zijn geweest. [appellant A] en andere hebben niet aannemelijk gemaakt dat dit anders is. De rechtbank heeft gelet hierop terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college niet aannemelijk zou hebben gemaakt dat de objecten 67 en 93 voor niet-recreatieve doeleinden zouden worden gebruikt.
Het betoog faalt.
3.    [appellant A] en andere betogen verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden tegen het gebruik van object 126, omdat niet aannemelijk is gemaakt dat daar
niet-recreatief werd verbleven. In dat verband voeren zij aan dat ten tijde van het besluit van 31 mei 2017 [appellant E] niet in het object verbleef. Verder kunnen volgens hen twee ongedateerde controlerapporten niet aan het besluit van 31 mei 2017 ten grondslag worden gelegd, omdat daar niet mee is komen vast te staan dat het object ten tijde van dat besluit in strijd met het bestemmingsplan werd bewoond. Volgens hen is de enkele verwijzing naar een inschrijving in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens op het adres [locatie] in dit geval onvoldoende, omdat daar alleen mee wordt bevestigd dat [appellant C] en [appellant D] in het ouderlijk huis van [appellant C] op het perceel wonen.
3.1.    [appellant A] en andere betogen terecht dat de rechtbank ten onrechte bij haar oordeel over object 126 heeft betrokken dat [appellant E] daar op 10 januari 2018 werd aangetroffen, omdat slechts daarmee niet aannemelijk is gemaakt dat het object ten tijde van het besluit van 31 mei 2017 in strijd met het bestemmingsplan niet recreatief werd gebruikt. Zij betogen voorts terecht dat het college het besluit van 31 mei 2017 niet op twee ongedateerde controlerapporten kon baseren, omdat daarmee evenmin aannemelijk is gemaakt dat het object ten tijde van het besluit van 31 mei 2017 in strijd met het bestemmingsplan werd gebruikt. In dit geval is de enkele verwijzing naar de inschrijving in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens onvoldoende voor het oordeel dat object 126 ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom in strijd met het bestemmingsplan werd gebruikt. Ter zitting heeft [appellant C] verklaard dat hij en zijn partner [appellant D] op het adres [locatie] wonen en niet in het recreatieobject 126. [locatie] is het ouderlijk huis van [appellant C].
Het betoog slaagt.
4.    Het betoog van [appellant A] en andere, dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college het beleid zou voeren om in afwachting van reguliere woonruimte ontheffing te verlenen van het bestemmingsplan ten hoeve van het niet-recreatief verblijven in een recreatieobject, slaagt niet. Het college heeft toegelicht dat het een dergelijk beleid niet voert. [appellant A] en andere hebben alleen gesteld en niet aannemelijk gemaakt dat dit wel zo zou zijn.
5.    [appellant A] en andere betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er bijzondere omstandigheden zijn die meebrengen dat het college van handhavend optreden tegen het gebruik van object 48 had moeten afzien. In dat verband wijzen zij er op dat de moeder van [appellant A] sinds 1997 in het object woonde en ten tijde van het besluit van 31 mei 2017 in afwachting was van een plek in een verzorgingstehuis.
5.1.    [appellant A] en andere hebben alleen gesteld, maar niet aannemelijk gemaakt dat de moeder van [appellant A] ten tijde van het besluit van 31 mei 2017 in afwachting was van een plek in een verzorgingstehuis. Alleen al omdat het college daardoor niet kon weten of het verblijf van de moeder van [appellant A] in het object binnen afzienbare tijd zou worden beëindigd, heeft het niet van handhavend optreden hoeven af te zien. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog faalt.
6.    Het betoog van [appellant A] en andere, dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de bij besluit van 31 mei 2017 opgelegde last onder dwangsom het doel voorbij gaat, omdat in de objecten in het park inmiddels niet meer niet-recreatief wordt verbleven, slaagt niet. Het enkele feit dat de last wordt nageleefd, toont aan dat de last aan zijn doel beantwoordt.
7.    [appellant A] en andere betogen verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in strijd met het verbod op willekeur en in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. Daartoe voeren zij aan dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het alleen op het bungalowpark op het perceel handhavend optreedt en niet ook tegen andere bungalowparken waar ook niet-recreatief wordt verbleven.
7.1.    Het college heeft toegelicht dat het het beleid voert dat het in strijd met het bestemmingsplan niet-recreatief gebruiken van recreatie-objecten niet wordt geaccepteerd. Het college kan niet tegen alle overtredingen tegelijk optreden in verband met de beschikbare capaciteit. Het college heeft verder toegelicht dat er voor is gekozen om te beginnen met handhavend optreden tegen het park op het perceel, omdat is geconstateerd dat op dit park meer recreatiewoningen niet-recreatief werden gebruikt dan op andere parken. Verder speelden er op dit park een aantal andere kwesties die er aanleiding voor gaven om voorrang te geven aan handhavend optreden op dit park. [appellant A] en andere hebben alleen gesteld, maar niet aannemelijk gemaakt dat het door het college gestelde onjuist zou zijn. De rechtbank heeft gelet hierop terecht geen strijd met het verbod op willekeur en het gelijkheidsbeginsel aangenomen.
Het betoog faalt.
8.    [appellant A] en andere betogen voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat last III rechtsonzeker is, omdat niet duidelijk is wat het college bedoelt met "of enig ander niet in het besluit genoemd objectnummer".
8.1.    De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de bij besluit van 31 mei 2017 opgelegde last III rechtsonzeker is. Het college heeft in het besluit op bezwaar van 13 december 2017 toegelicht hoe last III moet worden geduid. Kort samengevat heeft het college last III opgelegd, omdat het niet geheel duidelijk is welke recreatieobjecten bij [appellant A] en andere in eigendom zijn en dat de objecten regelmatig van eigenaar wisselen, worden verwijderd of juist op het park worden geplaatst. Het college is er terecht van uitgegaan dat het voor [appellant A] en andere duidelijk is welke objecten bij haar in eigendom zijn. Het heeft er ter zitting voorts op gewezen dat het last III ook heeft opgelegd om te voorkomen dat de last onder dwangsom zinledig wordt wanneer [appellant A] en andere de objecten op het park van een ander objectnummer voorzien. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat last III rechtsonzeker is.
Het betoog faalt.
9.    [appellant A] en andere betogen voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte is overgegaan tot het voor een tweede keer invorderen van een dwangsom van in totaal € 25.000,00 die betrekking heeft op object 45. Dit object werd bewoond door een kwetsbaar gezin met een jong kind. Zij hadden zicht op andere huisvesting, aldus [appellant A] en andere. Zij wijzen er verder op dat het college ook aan de bewoners een last onder dwangsom heeft opgelegd, maar een door hen verbeurde dwangsom heeft kwijtgescholden.
9.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de maximale te verbeuren dwangsom per recreatieobject € 50.000,00 is. Er is een eerdere dwangsom van € 25.000,00 ingevorderd. De tweede dwangsom heeft ook betrekking op een bedrag van € 25.000,00. Er is dus in overeenstemming met de opgelegde last ingevorderd. Dat eenmaal eerder een bedrag aan verbeurde dwangsommen is ingevorderd, is geen reden voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid tot invordering van de tweede dwangsom had kunnen overgaan. Dat het college de door de bewoners van object 45 verbeurde dwangsommen uiteindelijk niet heeft ingevorderd, is geen reden voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid tot het invorderen van de door [appellant A] en andere verbeurde dwangsommen kon overgaan.
Het betoog faalt.
10.    [appellant A] en andere betogen verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college van invordering van de dwangsommen had moeten afzien, omdat het doel, de beëindiging van het bedrijf, al is bereikt. Wanneer tot het oordeel wordt gekomen dat het college niet van invordering hoefde af te zien, had het in ieder geval het bedrag aan ingevorderde dwangsommen moeten matigen, aldus [appellant A] en andere.
10.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 15 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:383), dient bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
10.2.    Door het college is toegelicht dat het illegale gebruik is gestaakt, maar pas nadat alle opgelegde dwangsommen waren verbeurd. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dit geen omstandigheid is die tot het afzien van invordering van verbeurde dwangsommen of tot matiging van de ingevorderde dwangsommen zou moeten leiden. Het heeft hierbij kunnen betrekken dat wanneer het een dwangsom zou matigen alleen omdat de overreding ná de laatste termijn is beëindigd, dit afbreuk doet aan het dwingende karakter van een dwangsom. De rechtbank heeft daarom terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college in redelijkheid had moeten afzien van invordering of tot matiging van de in te vorderen dwangsommen had moeten overgaan.
Het betoog faalt.
Conclusie en slot
11.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep van [appellant A] en andere tegen het besluit van 13 december 2017 ongegrond heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep van [appellant A] en andere tegen het besluit van 13 december 2017 alsnog gegrond verklaren. Het besluit van 13 december 2017 dient te worden vernietigd, voor zover dat ziet op de last onder dwangsom opgelegd vanwege het gebruik van object 126. Nu het college niet bevoegd is om met een last onder dwangsom op te treden tegen het gebruik van object 126 zal de Afdeling zelf in de zaak voorzien door het bezwaar tegen het besluit van 31 mei 2017 gegrond te verklaren en dat besluit te herroepen voor zover dat ziet op object 126. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. De uitspraak van de rechtbank dient voor zover aangevallen voor het overige te worden bevestigd.
12.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 2 november 2018 in zaken nrs. 18/312 en 18/4838, voor zover de rechtbank het beroep van [appellant A] en [appellante B] en andere tegen het besluit van 13 december 2017 ongegrond heeft verklaard;
III.    verklaart het bij de rechtbank tegen het besluit van 13 december 2017 ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Epe van 13 december 2017, kenmerk 43738, voor zover dat ziet op de last onder dwangsom opgelegd vanwege het gebruik van object 126;
V.    verklaart het door [appellant A] en [appellante B] en andere gemaakte bezwaar tegen het besluit van 31 mei 2017 gegrond;
VI.    herroept het besluit van 31 mei 2017, kenmerk 41105, voor zover de daarin opgenomen last onder dwangsom betrekking heeft op object 126;
VII.    bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VIII.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 2 november 2018 in zaken nrs. 18/312 en 18/4838 voor zover aangevallen voor het overige;
IX.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Epe tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellante B] en andere in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
X.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Epe tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellante B] en andere in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.073,00 (zegge: tweeduizend drieënzeventig euro), waarvan € 2.048,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
XI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Epe aan [appellant A] en [appellante B] en andere het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 846,00 (zegge: achthonderdzesenveertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.D. Kamphorst-Timmer, griffier.
w.g. Wortmann    w.g. Kamphorst-Timmer
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 september 2019
776.