ECLI:NL:RVS:2019:2331
Raad van State — Uitspraak 


201806956/1/A1.
Datum uitspraak: 10 juli 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], wonend te Schoorl, gemeente Bergen,
en
het college van burgemeester en wethouders van Bergen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit, verzonden op 25 september 2015, heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast de permanente bewoning van het gebouw op het perceel [locatie 1] te Schoorl te staken en gestaakt te houden.
Bij besluit van 29 januari 2016 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 februari 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 27 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2579, heeft de Afdeling het daartegen door [appellante] ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van 21 februari 2017 vernietigd, het beroep van [appellante] tegen het besluit van 29 januari 2016 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd.
Het college heeft bij besluit, verzonden op 9 augustus 2018, opnieuw op het bezwaar van [appellante] beslist en dat ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
Bij besluit, verzonden op 7 september 2018, heeft het college besloten om over te gaan tot invordering van de door [appellante] verbeurde dwangsom van € 75.000,00.
Bij besluit, verzonden op 29 oktober 2018, heeft het college [appellante] uitstel van betaling verleend.
Tegen de besluiten, verzonden op 7 september 2019 en 29 oktober 2018, heeft [appellante] gronden ingediend.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 juni 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. T.C.M. van Hooff, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Op het perceel staan een woonhuis en verschillende andere gebouwen. [appellante] woont sinds 2002 in één van die gebouwen.
2.    Het gebouw waarin [appellante] woont, moet, zoals is overwogen in de uitspraak van 27 september 2017, worden aangemerkt als bijgebouw in de zin van artikel 1, onder 24, van de regels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Landelijk gebied Noord". Niet in geschil is dat het op grond van artikel 20, twaalfde lid, onder c, van de planregels niet is toegestaan om bijgebouwen, niet zijnde recreatiewoningen, te gebruiken voor bewoning. Het college heeft daartegen handhavend opgetreden.
In deze procedure is thans alleen nog in geschil of [appellante] een geslaagd beroep op het overgangsrecht kan doen.
Relevante regelgeving
3.    Artikel 39 van de planregels van het bestemmingsplan "Landelijk gebied Noord" luidt:
"Voor gebruik luidt het overgangsrecht als volgt:
a. het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet;
[…];
d. dit lid onder a is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsregeling van dat plan."
Artikel 38 van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Landelijk Gebied 1973" luidt:
"1. Het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestaat op het tijdstip van inwerkingtreding van dit plan en dat daarmee in strijd is mag worden voortgezet.
[…]
3. Het bepaalde in lid 1 is niet van toepassing op gebruik, dat reeds in strijd was met het voorheen tot dat tijdstip geldende plan - daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan - en waartegen wordt of alsnog kan worden opgetreden."
De uitspraak van 27 september 2017
4.    In de uitspraak van 27 september 2017 heeft de Afdeling overwogen dat het college zijn standpunt dat [appellante] geen geslaagd beroep kan doen op het overgangsrecht onvoldoende heeft gemotiveerd. Zij heeft daarbij betrokken de - door het college ter zitting van de Afdeling op 8 augustus 2017 niet inhoudelijk bestreden - brief van 1 juli 2010, waaruit kan worden afgeleid dat het college zich op het standpunt stelt dat het gebruik van het bijgebouw als woning niet in strijd is met het bestemmingsplan dat gold voordat het bestemmingsplan "Landelijk Gebied 1973" in werking trad, en het door [appellante] bij brief van 21 juli 2017 overgelegde overzicht met bewoners van het bijgebouw sinds 1973. De Afdeling heeft het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen en daarbij te onderzoeken of [appellante] een geslaagd beroep kan doen op het overgangsrecht.
De last onder dwangsom
5.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellante] geen geslaagd beroep op het overgangsrecht kan doen. Het college heeft zich daarbij gebaseerd op de omstandigheid dat alle door [appellante] overgelegde stukken betrekking op de bewoning van de (hoofd)woning op het perceel [locatie 2] en dat deze stukken niet onomstotelijk aantonen dat het bijgebouw waarin [appellante] woont vanaf 1973 tot heden permanent en onafgebroken bewoond is geweest. Het college heeft zich voorts gebaseerd op een in het regionaal archief gevonden, en bij het besluit gevoegde, luchtfoto uit 1977, waarop het bijgebouw waarin [appellante] woont, ontbreekt. Het heeft er verder op gewezen dat in het gemeentearchief en het regionaal archief geen stukken zijn gevonden die aantonen dat het object al vanaf 1973 wordt bewoond. Er is alleen een vergunning gevonden voor een woonhuis met garage, een veldschuur en een paardenstal, aldus het college.
6.    [appellante] betoogt dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat zij geen geslaagd beroep op het overgangsrecht kan doen. Zij voert in dit verband aan dat het college enkele stukken bij zijn besluit betrekt, die zij niet heeft overgelegd. Zij voert verder aan dat het college niet ingaat op haar brief van 22 februari 2018. Daarin is onder meer verwezen naar eerder in de procedure overgelegde getuigenverklaringen en naar een brand op het perceel [locatie 2] waardoor geen nadere informatie over de periode van 1973 tot 1986 kan worden overgelegd. Zij voert voorts aan dat de door het college overgelegde luchtfoto niet in 1977 is genomen. Zij voert tot slot aan dat met het in de eerdere procedure overgelegde bewonersoverzicht en het eerder door het college ingenomen standpunt ter zitting van de rechtbank van 23 november 2016 is aangetoond dat er vanaf 1973 wordt gewoond aan de [locatie 1] te Schoorl.
6.1.    Tussen partijen is niet in geschil dat de voor het overgangsrecht relevante peildatum de datum van inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Landelijk Gebied 1973" is.
6.2.    Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting acht de Afdeling het aannemelijk dat de oorspronkelijke woning op het perceel [locatie 2] halverwege de jaren 80 van de vorige eeuw is afgebrand en dat vervolgens een gebouw is gebouwd dat in gebruik is genomen als een tijdelijke noodwoning. Dit is het bijgebouw, waarin [appellante] nu woont. De Afdeling betrekt hierbij de in het besluit vermelde en ter zitting getoonde luchtfoto uit 1977, waarop het bijgebouw niet staat. De Afdeling betrekt hierbij voorts de door het college bij zijn verweerschrift overgelegde BAG-registratie, waarin staat dat het pand aan de [locatie 1] in 1987 is gebouwd, en een verklaring van J. Modder, erfgenaam en thans eigenaar van het perceel [locatie 2], waarin staat dat het bijgebouw oorspronkelijk is gebouwd als noodwoning in verband met de brand en vervolgens de herbouw van het woonhuis in de periode 1986-1987. De Afdeling ziet geen reden om niet van het op de luchtfoto vermelde jaartal 1977 uit te gaan. De enkele betwisting van [appellante] dat die foto niet in 1977 is genomen, acht de Afdeling daarvoor onvoldoende. De Afdeling ziet in het aangevoerde ter zitting evenmin aanleiding om niet van de juistheid van de verklaring van J. Modder uit te gaan. De door [appellante] overgelegde getuigenverklaringen geven geen grond voor een ander oordeel, aangezien deze verklaringen alle betrekking hebben op de periode vanaf februari 1988. Dat geldt ook voor het door haar [appellante] zelf opgestelde bewonersoverzicht. Dat overzicht bevat weliswaar de namen van personen die sinds 1973 in het bijgebouw hebben gewoond, maar dit overzicht wordt niet ondersteund met objectieve gegevens. Ook de verwijzing van [appellante] naar een eerder door het college ter zitting van de rechtbank Noord-Holland gemaakte opmerking dat het huis in 1973 is gebouwd, leidt niet tot een ander oordeel, reeds omdat uit het proces-verbaal van die zitting onvoldoende blijkt dat die opmerking betrekking had op het door [appellante] bewoonde bijgebouw. Gelet hierop heeft het college zich in het besluit, verzonden op 9 augustus 2018 alsnog voldoende gemotiveerd op het standpunt gesteld dat [appellante] geen geslaagd beroep op het overgangsrecht kan doen.
Het betoog faalt.
7.    [appellante] betoogt dat, gelet op de uitspraak van 27 september 2017, waarin haar beroep tegen het besluit op bezwaar van 29 januari 2016 gegrond is verklaard en dat besluit is vernietigd, het college het primaire besluit niet ongewijzigd in stand kon laten. De Afdeling betrekt daarbij dat [appellante] in het bij het college ingediende bezwaarschrift van 14 september 2018 onder de kop 'Beslissing op bezwaar d.d.:9 augustus 2018' heeft aangevoerd dat het college met het opnieuw ongegrond verklaren van de bezwaren en het in stand laten van het primaire besluit volledig voorbij gaat aan de uitspraak van de Afdeling van 27 september 2017 en dat zij ter zitting voorts heeft aangegeven dat zij ervan uitging dat zij gelet op de genoemde uitspraak van de Afdeling gedurende de periode dat zij de last in rechte aanvecht het bijgebouw niet hoeft te verlaten. Gelet op een en ander begrijpt de Afdeling het betoog van [appellante] aldus dat volgens haar het college in het besluit op bezwaar, verzonden op 9 augustus 2018, de in het primaire besluit aan de last verbonden begunstigingstermijn, die liep tot 1 november 2017, in ieder geval had moeten wijzigen.
7.1.    Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 9 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2965, kan in het kader van de heroverweging van het primaire besluit naar aanleiding van de daartegen ingediende bezwaren een nieuwe begunstigingstermijn worden gesteld bij de beslissing op bezwaar. Daarbij geldt dat de opgelegde last inhoudelijk en het daaraan ten grondslag gelegde feitencomplex niet veranderen.
7.2.    In het besluit, verzonden op 9 augustus 2018, is over de begunstigingstermijn vermeld dat [appellante] voor 1 november 2017 de bewoning moest staken en gestaakt moest houden.
7.3.    De uitspraak van de Afdeling van 27 september 2017 gaf het college aanleiding om onderzoek te doen naar het beroep van [appellante] op het overgangsrecht en dus naar de vraag of het college bevoegd was om handhavend op te treden. Het college heeft evenwel eerst bij besluit, verzonden op 9 augustus 2018, opnieuw op het bezwaar beslist. De begunstigingstermijn was toen al verstreken. Nu [appellante] reeds in haar bezwaar tegen het besluit, verzonden op 25 september 2015, heeft gevraagd om verlenging van de begunstigingstermijn, is het college in het nieuwe besluit op bezwaar ten onrechte niet ingegaan op de vraag of er aanleiding bestond een nieuwe begunstigingstermijn aan de last te verbinden.
De Afdeling ziet hierin in dit geval aanleiding om het besluit, verzonden op 9 augustus 2018, in zoverre wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) te vernietigen en zelf voorziend het besluit, verzonden op 25 september 2015, voor zover daarin is bepaald dat [appellante] voor 1 november 2017 aan de opgelegde last onder dwangsom dient te voldoen, te herroepen en een nieuwe begunstigingstermijn tot 1 november 2019 aan de last verbinden.
Het betoog slaagt.
De invordering
8.    Het college heeft bij besluit, verzonden op 7 september 2018, besloten over te gaan tot invordering van de door [appellante] verbeurde dwangsom. Volgens het college is op 28 augustus 2018 geconstateerd dat [appellante] nog in het pand op het perceel woont. Aangezien [appellante] was gelast om per 1 november 2017 de permanente bewoning van het pand op het perceel te staken, en zij niet aan de last heeft voldaan, is van rechtswege de dwangsom verbeurd.
Het college heeft bij besluit, verzonden op 29 oktober 2018, uitstel van betaling verleend.
9.    [appellante] kan zich met beide besluiten niet verenigen en heeft daartegen rechtsmiddelen aangewend.
10.    Zoals hiervoor is overwogen, ziet de Afdeling aanleiding om het besluit, verzonden op 9 augustus 2018 te vernietigen en zelf voorziend het besluit, verzonden op 25 september 2015, voor zover daarin is bepaald dat [appellante] voor 1 november 2017 aan de opgelegde last onder dwangsom dient te voldoen, te herroepen en een nieuwe begunstigingstermijn tot 1 november 2019 aan de last verbinden. Dit betekent dat de begunstigingstermijn nog niet is verstreken en [appellante] nog geen dwangsom heeft verbeurd. Het invorderingsbesluit, verzonden op 7 september 2018, en het besluit, verzonden op 29 oktober 2018, waarbij uitstel van betaling is verleend, komen om die reden voor vernietiging in aanmerking.
Conclusie
11.    Het beroep is gegrond. Het besluit, verzonden op 9 augustus 2018, dient wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb te worden vernietigd, voor zover het college daarbij de in het primaire besluit opgenomen begunstigingstermijn heeft gehandhaafd. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het primaire besluit, verzonden op 25 september 2015 zal worden herroepen, voor zover daarin is bepaald dat [appellante] voor 1 november 2017 aan de opgelegde last onder dwangsom dient te voldoen. De Afdeling ziet aanleiding om zelf voorziend een nieuwe begunstigingstermijn op te leggen. Zij zal bepalen dat [appellante] voor 1 november 2019 aan de bij besluit, verzonden op 25 september 2015, opgelegde last onder dwangsom dient te voldoen. De Afdeling zal aan de last bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
12.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Samenvatting; wat betekent deze uitspraak?
13.    Uit het voorgaande blijkt dat de Afdeling thans definitief heeft beslist dat [appellante] geen geslaagd beroep op het overgangsrecht kan doen. Dit betekent dat het college in redelijkheid tot handhavend optreden heeft kunnen overgaan. De Afdeling heeft echter ook vastgesteld dat [appellante] nog geen dwangsom heeft verbeurd en dat het college daarom niet tot invordering heeft kunnen overgaan. De Afdeling heeft zelf een nieuwe begunstigingstermijn vastgesteld. [appellante] dient voor 1 november 2019 aan de last te voldoen. Indien zij dat niet doet, zal zij alsnog de in het besluit, verzonden op 25 september 2015, vermelde en in het besluit, verzonden op 9 augustus 2018, gehandhaafde dwangsom van € 75.000,00 verbeuren.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het beroep gegrond;
II.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bergen, NH, verzonden op 9 augustus 2018, kenmerk 18uit02274, voor zover daarbij de in het besluit, verzonden op 25 september 2015, opgenomen begunstigingstermijn is gehandhaafd;
III.    herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bergen, NH, verzonden op 25 september 2015, kenmerk 15UIT04895, voor zover daarin is bepaald dat [appellante] voor 1 november 2015 aan de opgelegde last onder dwangsom dient te voldoen;
IV.    bepaalt dat aan de bij besluit, verzonden op 25 september 2015, opgelegde last onder dwangsom de begunstigingstermijn wordt verbonden tot 1 november 2019;
V.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bergen, NH, verzonden op 7 september 2018, kenmerk 18uit03267;
VI.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Bergen, NH, verzonden op 29 oktober 2018, kenmerk 18uit04162;
VII.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit, verzonden op 9 augustus 2018;
VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Bergen, NH tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 512,00 (zegge: vijfhonderdtwaalf euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Bergen, NH aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 170,00 (zegge: honderdzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
w.g. Polak    w.g. Pieters
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2019
473.