ECLI:NL:RVS:2019:2644
Raad van State — Uitspraak 


201804139/1/R3.
Datum uitspraak: 31 juli 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], wonend te Enschede,
en
de raad van de gemeente Enschede,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 5 februari 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied Zuidoost - Moorvenweg 2-2a" vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 maart 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M.A. Patandin, rechtsbijstandverlener te Apeldoorn, en de raad, vertegenwoordigd door H.M. van der Heijden, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende] gehoord.
Overwegingen
1.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
2.    Het plangebied wordt begrensd door de Kwekkeboomweg in het noorden en in het westen, door de Moorvenweg in het oosten en de Loeksweg in het zuiden. Het bestemmingsplan maakt op de bestaande minicamping De Loeks de bouw van twee trekkershutten mogelijk in plaats van de sanitaire voorziening en legt vast dat op de minicamping tien camperplekken zijn toegestaan. De twee bestaande karakteristieke schuren mogen gebruikt worden als (bedrijfs)woning en als ontmoetingsruimte. In het plan zijn verder de twee bestaande woningen op het erf opgenomen.
3.    [appellante] woont op de [locatie] te Enschede, op een afstand van meer dan 100 m van het plangebied en van circa 150 tot het deel van het plangebied met de functieaanduiding ‘Kampeerterrein’. Zij vreest overlast als gevolg van de ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt en vindt, om verschillende redenen, dat haar belangen onvoldoende in de besluitvorming zijn betrokken.
4.    [appellante] stelt dat de planregeling ten onrechte niet uitsluit dat de ontmoetingsruimte die door het plan mogelijk wordt gemaakt, wordt uitgebreid naar een zelfstandige horecafunctie. De in de planregeling opgenomen definities van de begrippen ‘ontmoetingsruimte’ en ‘ondersteunende horeca’ bieden volgens [appellante] onvoldoende begrenzing tegen het aantrekken van toeristen van buitenaf of zelfs het organiseren van feesten en partijen. Dat is in strijd met de regels uit de Gids Buitenkans 2014, waarin onder ‘ontmoetingsruimte’ wordt verstaan een ruimte voor het bijeenkomen van campinggasten en van buurtbewoners met ondersteunende horeca. Verder bestaat er volgens [appellante] vanuit de omwonenden geen enkele behoefte aan een buurthuis. De ruimte die daardoor openvalt, zal door [belanghebbende] op dat moment op een andere wijze worden ingevuld, door andere doelgroepen aan te trekken of evenementen te organiseren. Gelet op de geringe afstand tussen haar woning en het plangebied vreest zij als gevolg van het plan voor geluidsoverlast en een onaanvaardbare aantasting van haar woon- en leefklimaat.
4.1.    De raad stelt dat het begrip ‘ondersteunende horeca’ een zelfstandige horecafunctie uitsluit. Dit wordt ondersteund door uitspraken van de Afdeling van 18 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:834, en van 21 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1635. De ontmoetingsruimte mag dus alleen worden gebruikt voor campinggasten en buurtbewoners en de raad ziet geen reden om aan te nemen dat dit gebruik overlast zal veroorzaken.
4.2.    Ingevolge artikel 1, lid 1.34, van de planregels wordt onder ‘ondersteunende horeca’ verstaan: "horeca welke een functionele relatie en een ondersteunende functie heeft met de in de bestemmingsomschrijving genoemde hoofdfunctie of toegestaan medegebruik, inclusief toiletten, keukengedeelte en eventuele speelruimte."
Ingevolge lid 1.35 wordt onder ‘ontmoetingsruimte’ verstaan: "een ruimte voor het bijeenkomen van campinggasten en van buurtbewoners met ondersteunende horeca."
Artikel 3, lid 3.1.2, onder d, luidt: "Ter plaatse van de aanduiding ‘recreatie’ zijn de gronden tevens bestemd voor ontmoetingsruimte."
4.3.    Ter zitting heeft de raad herhaald dat is beoogd het gebruik van de kleinschalig ingerichte ontmoetingsruimte te beperken tot campinggasten, die daar bijvoorbeeld in geval van slecht weer gebruik van zullen maken, en buurtbewoners, in de vorm van bijeenkomsten van en voor de buurt. Alleen daarop is het binnen de ontmoetingsruimte toestaan van ondersteunende horeca gebaseerd. In de planregels is vastgelegd dat deze ondersteunende horeca een functionele relatie moet hebben met de in de bestemmingsomschrijving genoemde hoofdfunctie of toegestaan medegebruik. Met andere woorden: de ondersteunende horeca moet ten dienste staan van het toegestane gebruik als ontmoetingsruimte voor campinggasten en buurtbewoners. Naar het oordeel van de Afdeling staan de planregels daarmee niet toe dat het gebruik van de ontmoetingsruimte wordt uitgebreid tot zelfstandige horeca door daar grote(re) evenementen zoals feesten en partijen te organiseren,  dan wel de horeca ook open te stellen voor niet op de camping verblijvende toeristen. De Afdeling ziet geen aanleiding om hiervoor aanvullende eisen in de planregeling te verlangen. Voor zover in de praktijk zal blijken dat de ontmoetingsruimte in strijd met de planregels wel wordt gebruikt voor zelfstandige horeca betreft dit een handhavingskwestie die in deze procedure niet aan de orde is.
Het betoog faalt.
5.    [appellante] kan zich niet verenigen met de functiewijziging van de twee bestaande schuren die het plan op grond van de Voormalige Agrarische Bebouwing (VAB) regeling mogelijk maakt.
Daartoe voert [appellante] aan dat de raad ten onrechte stelt dat het om waardevolle schuren in de zin van deze regeling gaat. Het deskundigenrapport van het Monumentenloket (hierna: het deskundigenrapport) waarin de schuren als waardevol zijn aangemerkt en dat aan de besluitvorming ten grondslag is gelegd dateert van 18 augustus 2015 en is dus te oud om dit oordeel op te kunnen baseren. Daarnaast is het deskundigenrapport volgens [appellante] onvolledig en onduidelijk en had dit rapport ook daarom niet in de besluitvorming mogen worden betrokken.
Voor zover de raad in de besluitvorming wel heeft mogen afgaan op de inhoud van het deskundigenrapport, stelt [appellante] dat uit het deskundigenrapport niet blijkt dat de schuur die als dienstwoning voor de campinghouder gebruikt zal gaan worden voldoet aan de voor deze functiewijziging geldende voorwaarden, die zijn opgenomen in bijlage 1 van de Gids Buitenkans 2014. Als voorbeelden hiervan worden genoemd een inhoud van minimaal 450 m³ en de vraag of de ontwikkeling bijdraagt aan een ruimtelijke versterking van het buitengebied.
5.1.    De raad stelt, onder verwijzing naar de Gids Buitenkans 2014 en het deskundigenrapport, dat de schuren aangemerkt kunnen worden als waardevol en het behouden waard zijn vanwege de prominente ligging op het erf, de ensemblewaarde van de schuren met de boerderij op dit erf en vanwege het feit dat het traditionele beeld van een Twentse schuur behouden blijft. Dat het deskundigenrapport drie jaar oud is, is voor de vraag of, en zo ja, welke cultuurhistorische waarden de schuren vertegenwoordigen niet relevant. De stelling dat het deskundigenrapport onvolledig en onduidelijk is wordt volgens de raad door [appellante] inhoudelijk niet onderbouwd. Verder wordt volgens de raad aan de voor toepassing van de VAB-regeling geldende voorwaarden voldaan.
5.2.    In de Gids Buitenkans 2014 is het gemeentelijk beleid verwoord ten aanzien van het meewerken aan ontwikkelingen in het buitengebied. Aan een aantal ontwikkelingen kan meegewerkt worden als dit op een of andere wijze een ruimtelijke versterking is van het buitengebied. De Gids Buitenkans 2014 bevat verder een aantal specifieke voorwaarden waaraan moet zijn voldaan voor een functiewijziging van schuren. In dit beleid is neergelegd dat een waardevolle schuur een nieuwe functie als woonruimte kan krijgen, als:
- de karakteristieke waarden van de schuur behouden blijven;
- hij een inhoud van minimaal 450 m³ heeft;
- hij niet vergunningsvrij wordt uitgebreid;
- het past binnen de milieuwetgeving.
5.3.    In het deskundigenrapport zijn de twee schuren waarvoor het bestemmingsplan in een functiewijziging voorziet, als karakteristiek aangemerkt. Voor zover [appellante] betoogt dat de raad in de besluitvorming niet op dit rapport heeft kunnen afgaan, overweegt de Afdeling als volgt.
5.4.    Artikel 3.1.1a van het Besluit ruimtelijke ordening luidt:
"Bij de vaststelling van een bestemmingsplan kan in ieder geval gebruik worden gemaakt van gegevens en onderzoeken die niet ouder zijn dan twee jaar."
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1075) staat deze bepaling er niet aan in de weg dat onderzoeksgegevens die ouder zijn dan twee jaar, aan het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan ten grondslag worden gelegd. In dit geval heeft de raad toegelicht dat het enkele feit dat het rapport drie jaar oud is, niet relevant is voor de vraag of, en zo ja, welke cultuurhistorische waarden de schuren vertegenwoordigen. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het deskundigenrapport te oud was en reeds daarom niet aan de besluitvorming ten grondslag had mogen worden gelegd.
5.5.    Ook het betoog dat de inhoud van het deskundigenrapport onvolledig en onduidelijk is kan niet worden gevolgd. In het deskundigenrapport is toegelicht dat en waarom de schuren als karakteristiek kunnen worden aangemerkt. Dat de daarvoor gebruikte redenering en terminologie door [appellante] niet op alle onderdelen worden begrepen, biedt op zichzelf geen grond voor het oordeel dat moet worden aangenomen dat het onderzoek zodanige gebreken of leemten in kennis bevat, dat de raad zich daarop in zijn besluitvorming in redelijkheid niet heeft kunnen baseren.
5.6.    Voorts constateert de Afdeling dat voor de schuur die tot woning omgebouwd zal worden, ook aan de voorwaarde wordt voldaan dat deze een inhoud heeft van minimaal 450 m³. Tot slot ziet de Afdeling in het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat niet wordt voldaan aan voorwaarde dat met de functiewijziging wordt voorzien in een ruimtelijke versterking van het buitengebied. Deze versterking is gelegen in het behoud van de karakteristieke schuren. Daarnaast bevat artikel 4, lid 5.4.1, van de planregels de voorwaardelijke verplichting dat het gebruik van de schuur als woning niet is toegestaan zonder de uitvoering en instandhouding van de maatregelen die zijn opgenomen in het inrichtingsplan, dat als bijlage 2 bij de planregels is gevoegd. Het plan voorziet dus ook in een landschappelijke inpassing van de functiewijziging.
Het betoog faalt.
6.    [appellante] stelt dat zich op het deel van het plangebied waaraan de bestemming "Wonen" is toegekend met drie woningen en een illegaal chalet meer wooneenheden bevinden dan onder het vorige plan was toegestaan. Deze verruiming van het aantal wooneenheden in het buitengebied ten opzichte van het vorige bestemmingsplan past volgens [appellante] niet binnen het gemeentelijk beleid dat die ontwikkeling juist beoogd tegen te gaan.
6.1.    De raad heeft toegelicht dat het voorgaande bestemmingsplan op deze locatie twee woningen mogelijk maakte. Het voorliggende plan neemt deze mogelijkheid over en voegt daar, met toepassing van gemeentelijk beleid, nog een derde woning aan toe. De klacht over een illegaal chalet binnen het plangebied is onderzocht en ongegrond bevonden.
6.2.     De Afdeling begrijpt de beroepsgrond aldus dat [appellante] geen problemen heeft met het toestaan van de twee woningen, die onder het vorige plan ook al waren toegestaan, maar zich niet kan verenigen met het toestaan van meer woningen dan die twee.
Verder stelt de Afdeling voorop dat in deze procedure (alleen) het bestemmingsplan ter beoordeling voorligt. Het bestemmingsplan voorziet in drie woningen. Wat [appellante] aanvoert over de feitelijke aanwezigheid op het perceel van een illegaal chalet als vierde woning, wat daar verder ook van zij, moet daarom buiten de beoordeling blijven.
6.3.    Blijkens de plantoelichting heeft de raad zich voor wat betreft de ontwikkeling in zijn geheel op het standpunt gesteld dat het gaat om een beperkte uitbreiding van de toeristische functie en de woonfunctie en dat die uitbreiding geen aantasting van het woon- en leefklimaat van de in de omgeving liggende woningen zal opleveren. Verder heeft de raad ter zitting nader toegelicht dat de gevolgen voor de omgeving van de extra woning die het plan toestaat, (ruimschoots) worden gecompenseerd door de beëindiging van het agrarische bedrijf dat voorheen binnen het plangebied functioneerde.  Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich in redelijkheid op dit standpunt kunnen stellen. Verder is de extra woning voorzien in bestaande bebouwing en past deze functiewijziging, zoals de raad terecht stelt, binnen het gemeentelijk beleid. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat het toestaan van een derde woning in strijd is met gemeentelijk beleid of anderszins in strijd is met het recht.
Het betoog faalt.
7.    [appellante] stelt dat de functiewijziging van de bestaande schuren tot verstening van het buitengebied leidt. Die schuren hebben nu immers een opslagfunctie, die na de functiewijziging elders op het perceel zal moeten worden opgevangen. [appellante] vreest dat daarvoor nieuwe bebouwing zal worden opgericht en stelt dat de raad de noodzaak hiervoor en gevolgen hiervan voor de omgeving onvoldoende heeft bezien.
7.1.    In de Gids Buitenkans 2014 staat als voorwaarde voor de functiewijziging geformuleerd dat van de aanwezige schuren minimaal 100 m² per wooneenheid behouden blijft als "schuur". Volgens de raad leidt de functiewijziging dan ook niet zonder meer tot extra behoefte aan opslagfunctie buiten de huidige schuren. Daarnaast weerspreekt de raad dat de planregels extra bebouwing mogelijk maken. Op grond van artikel 4, lid 4.2.2, sub e en onder 1, van de planregels, voor zover thans van belang, geldt voor het bouwen van bijbehorende bouwwerken de bouwregel dat de gezamenlijke oppervlakte van bijbehorende bouwwerken maximaal 100 m² per woning mag bedragen. Ter zitting heeft de raad verklaard dat deze oppervlakte in de huidige situatie al volledig is benut, zodat de planregels geen ruimte bieden voor nieuwe bebouwing. [appellante] heeft dit niet weersproken. Gelet hierop mist de vrees voor verdere verstening van het buitengebied als gevolg van het voorliggende bestemmingsplan feitelijke grondslag.
Het betoog faalt.
8.    [appellante] stelt dat het plan in strijd met eerdere gedane beloftes en toezeggingen horeca mogelijk maakt op het perceel waar minicamping De Loeks is gevestigd. Uit niets blijkt op welke wijze de eerder gemaakte afspraken in de besluitvorming zijn betrokken. Volgens [appellante] ligt er daarom geen evenwichtige afweging aan het bestreden besluit ten grondslag. Gelet op de geringe afstand tussen haar woning en het plangebied vreest zij als gevolg van het plan voor geluidsoverlast en een onaanvaardbare aantasting van haar woon- en leefklimaat.
8.1.    De raad erkent dat eerder is geweigerd om ter plaatse een kantine toe te staan. Het verzoek dat in 2015 is ingediend en heeft geleid tot het voorliggende plan, moet echter worden bezien in het kader van het inmiddels gewijzigde gemeentelijk beleid, zoals neergelegd in de Gids Buitenkans 2014.  p grond van dit beleid zijn de betrokken belangen tegen elkaar afgewogen.
8.2.    In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. Gelet hierop komt in deze zaak aan de afwegingen die zijn gemaakt bij de vaststelling van het vorige bestemmingsplan en de beslissing waartoe die afwegingen in dat plan hebben geleid geen zelfstandige betekenis toe.
8.3.      De raad heeft uiteengezet dat in dit geval sprake is van een gewijzigd planologisch inzicht als hiervoor bedoeld. Naar het oordeel van de Afdeling ligt hier een evenwichtige belangenafweging aan ten grondslag. De raad heeft verklaard belang te hechten aan het behoud van de cultuurhistorisch waardevolle schuren, het verbeteren van het erf en het aanbrengen van beplanting. Deze laatste twee punten zijn ook als voorwaardelijke verplichting in de planregels opgenomen. Verder gaat het om een beperkte uitbreiding van een bestaande minicamping en ziet de raad daarom geen reden om aan te nemen dat deze uitbreiding voor omwonenden tot overlast zal leiden. In het aangevoerde ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen.
Het betoog faalt.
9.    Het beroep is ongegrond.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A. Wijker-Dekker, griffier.
w.g. Hoekstra    w.g. Wijker-Dekker
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2019
562.