ECLI:NL:RVS:2019:3101
Raad van State — Uitspraak 


201809642/1/A3.
Datum uitspraak: 11 september 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Dordrecht,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 21 november 2018 in zaak nr. 17/6054 in het geding tussen:
[appellant]
en
de burgemeester van Dordrecht.
Procesverloop
Bij besluit van 29 juni 2017 heeft de burgemeester besloten op een verzoek van [appellant] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob).
Bij besluit van 5 oktober 2017 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 november 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
[appellant] heeft de toestemming, bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, verleend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 juli 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. M. van Viegen, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. E.A. van Dommelen, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Bij brief van 2 mei 2017 heeft [appellant] de burgemeester op grond van de Wob verzocht de volgende documenten te verstrekken:
- het dossier met het zaaknummer 1498546; en
- alle relevante dossiers die hem aangaan in het kader van de Aanpak Overlast en Ondermijning Dordrecht.
1.1.    De burgemeester heeft vastgesteld dat de volgende documenten onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen:
1. negen brieven van de burgemeester van 29 september 2015 in zaak nummer 1498546;
2. een bij de gemeente Dordrecht ingekomen brief van 14 oktober 2015;
3. een bij de gemeente Dordrecht ingekomen brief van 30 oktober 2015;
4. de reactie van de burgemeester van 30 oktober 2015 op de ingekomen brieven (zaaknummer 1511746);
5. het rapport Analyserapportage Koevinkje van het Regionaal Informatie en Expertise Centrum (RIEC) Rotterdam;
6. het plan van aanpak in het kader van de Integrale casus Koevinkje;
7. een overzicht met afgeronde interventies in het kader van de casus Koevinkje;
8. het rapport Tussen overlast en ondermijning, Sociale netwerkanalyse naar de problematiek in de Vogelbuurt en het Lijnbaangebied;
9. een actorenlijst bij de sociale netwerkanalyse;
10. een Intakeformulier Regionaal Informatie en Expertise Centrum van 17 april 2016;
11. het rapport Casus Evarus, Integrale analyse naar ondermijnende activiteiten in en vanuit het Lijnbaangebied/Vogelbuurt in Dordrecht, van RIEC Rotterdam;
12. een overzicht van interventies in het kader van de casus Evarus van 30 maart 2017.
1.2.    Bij het besluit van 29 juni 2017 heeft de burgemeester het verzoek gedeeltelijk toegewezen. Aan [appellant] zijn alleen documenten 1, 2, 3 en 4 verstrekt. Deze documenten bevatten onder meer namen, (e-mail)adressen en telefoonnummers van burgers. De burgemeester heeft die gegevens op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob weggelakt, omdat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. De burgemeester heeft documenten 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 en 12 aan [appellant] geweigerd.
1.3.    Het RIEC is een samenwerkingsverband van verschillende overheidsorganisaties ten behoeve van een bestuurlijke en geïntegreerde aanpak van onder meer georganiseerde en ondermijnende criminaliteit. Deelnemende partijen brengen signalen in in het RIEC die kunnen wijzen op georganiseerde criminaliteit. Het RIEC verwerkt deze signalen in een integrale casusanalyse en geeft interventieadviezen aan de deelnemende partijen.
Document 5 is een rapport dat in het kader van de casus Koevinkje is opgesteld. Daarin zijn de bevindingen neergelegd van een integrale analyse van een groep personen die zich (vermoedelijk) bezighoudt met georganiseerde hennepteelt, handel in hennep, witwassen en positionering in de bovenwereld. Document 6 is een plan van aanpak in het kader van casus Koevinkje. Document 7 is een overzicht van interventies die in het kader van de casus Koevinkje zijn uitgevoerd. Document 8 is eveneens een rapport dat in het kader van de casus Koevinkje is opgesteld. Daarin zijn de bevindingen neergelegd van een analyse van het sociale netwerk van overlastgevers in de Vogelbuurt en het Lijnbaangebied. Document 9 bestaat uit een lijst met namen, geboortedata en geboorteplaatsen van burgers. Document 10 is een Intakeformulier van het RIEC waarin de casus Koevinkje wordt besproken. Document 11 is een rapport dat is opgesteld in het kader van de casus Evarus. Daarin zijn de bevindingen van een integrale analyse van ondermijnende activiteiten in en vanuit de Vogelbuurt en het Lijnbaangebied neergelegd. Document 12 is een overzicht van interventies die in het kader van de casus Evarus zijn uitgevoerd.
1.4.    De burgemeester stelt zich op het standpunt dat documenten 5, 6, 7, 8, 10, 11 en 12 inzicht geven in concrete bestuurlijke, strafrechtelijke, fiscale en overige maatregelen, methodieken, strategieën en tactieken die worden toegepast bij de analyse en aanpak van georganiseerde criminaliteit. Het openbaar maken van deze documenten zou in grote mate in de weg staan aan succesvolle opsporing en vervolging van strafbare feiten, zowel in de voorliggende zaken als in toekomstige zaken. Indien criminelen kennis nemen van de werkwijze van de overheid bij de aanpak van georganiseerde criminaliteit, zijn zij in staat om hierop te anticiperen. Omdat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten, heeft de burgemeester de documenten op grond van artikel 10, tweede lid, onder c, van de Wob geweigerd. Het openbaar maken van de documenten kan ook ten koste gaan van de effectiviteit van inspecties, controles en toezicht. Betrokkenen kunnen anticiperen op de controletechniek en de werkwijze van een opsporings- of toezichtdienst. Omdat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen heeft de burgemeester de documenten op grond van artikel 10, tweede lid, onder d, van de Wob geweigerd. De documenten bevatten ook veel gegevens van personen die al dan niet vermoedelijk in verband staan met georganiseerde en/of ondermijnende criminaliteit. De burgemeester heeft die gegevens geweigerd, omdat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Document 9 is wegens deze weigeringsgrond in zijn geheel geweigerd. Omdat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van de bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen, heeft de burgemeester de documenten ook geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob. Verder stelt de burgemeester zich op het standpunt dat het niet mogelijk is om de geweigerde documenten zodanig te bewerken dat relevante delen alsnog openbaar kunnen worden gemaakt. Na een bewerking blijft er zodanig weinig informatie over dat daaraan geen betekenis toekomt, aldus de burgemeester. Bij het besluit van 5 oktober 2017 heeft de burgemeester het besluit van 29 juni 2017 gehandhaafd.
Aangevallen uitspraak
2.    De rechtbank heeft vastgesteld dat het beroep alleen is gericht tegen het besluit van 5 oktober 2017 voor zover de documenten 5 tot en 12 niet openbaar zijn gemaakt. Na kennis te hebben genomen van de geheime stukken heeft de rechtbank geoordeeld dat de burgemeester informatie uit die documenten terecht heeft geweigerd op grond van de weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, onder c, d, e en g, van de Wob.
Hoger beroep
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het belang dat hij stelt te hebben geen belang is dat afzonderlijk wordt betrokken in de afweging tussen het algemene of publieke belang bij openbaarmaking en de door de weigeringsgronden te beschermen belangen. [appellant] stelt dat de Aanpak Overlast en Ondermijning ten onrechte op hem en sommige van zijn familieleden is gericht. Waarom die aanpak op hen is gericht wordt hem niet kenbaar gemaakt. Nu hij met het Wob-verzoek niet beoogt informatie openbaar te maken voor alleen hemzelf, ziet dat verzoek niet op een persoonlijk, maar op een algemeen belang.
De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat de burgemeester de documenten heeft mogen weigeren op de weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, onder c, d en g, van de Wob. Volgens [appellant] ziet de informatie in de documenten alleen op hem en zijn familieleden. De documenten zijn waarschijnlijk reeds bekend geworden in de strafzaken tegen zijn familieleden, zodat deze belangen niet meer in de weg staan aan openbaarmaking.
De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat de burgemeester gegevens in de documenten heeft mogen weigeren wegens het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Niet duidelijk is of de gegevens op de actorenlijst van document 9 familieleden van [appellant] betreffen. Voor zover dit het geval is, hadden die gegevens openbaar moeten worden gemaakt, omdat zij ten onrechte op die lijst zijn vermeld. Omdat de gegevens in documenten 5, 6, 7, 8, 10 en 11 juist op hem en zijn familieleden betrekking hebben, is er geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer. Bij besluit van 29 november 2018 heeft de burgemeester het verzoek van [appellant] op grond van de Algemene verordening gegevensbescherming (hierna: Avg) tot inzage van zijn gegevens die in het kader van het samenwerkingsverband van het RIEC worden verwerkt toegewezen. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat dit besluit niet tot een ander oordeel leidt.
Verder heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het belang om de informatie in de documenten geheim te houden niet kan worden beschermd indien informatie gedeeltelijk wordt verstrekt. De rechtbank heeft niet onderkend dat de burgemeester zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de resterende informatie geen zelfstandige betekenis heeft, zodat hij niet gehouden was die informatie te verstrekken. [appellant] stelt dat de resterende informatie voor hem relevant is en dat de burgemeester die informatie aan hem had moeten verstrekken.
3.1.    Artikel 3 van de Wob luidt:
"1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
2. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.
3. De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen.
[…].
5. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11."
Artikel 10 luidt:
"[…]
2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
[…];
c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
[…];
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
3. Het tweede lid, aanhef en onder e, is niet van toepassing voorzover de betrokken persoon heeft ingestemd met openbaarmaking."
3.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer de uitspraak van 11 mei 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1246), dient het recht op openbaarmaking op grond van de Wob uitsluitend het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering. Bij de te verrichten belangenafweging wordt het algemene of publieke belang bij openbaarmaking van de gevraagde informatie afgezet tegen de door de weigeringsgronden te beschermen belangen. Aan het belang van de verzoeker wordt in deze belangenafweging geen waarde toegekend.
Uit het overwogene onder 1.4 volgt dat de burgemeester het publieke belang van openbaarmaking heeft afgewogen tegen de belangen die door de weigeringsgronden van de Wob worden beschermd. Omdat [appellant] stelt dat de Aanpak Overlast en Ondermijning ten onrechte op hem en sommige van zijn familieleden is gericht en hij met zijn Wob-verzoek de reden daarvoor probeert te achterhalen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het belang dat [appellant] stelt te hebben een persoonlijk belang is en daaraan terecht geen waarde toegekend.
3.3.    Dat de documenten waarschijnlijk reeds bekend zijn geworden in strafzaken tegen zijn familieleden, zoals [appellant] stelt, betekent niet dat die documenten op grond van de Wob openbaar zijn gemaakt aan een ieder. Omdat de burgemeester een besluit op grond van de Wob dient te nemen, dient de burgemeester te beoordelen of het belang van openbaarmaking opweegt tegen de door de weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, onder c, d en g, van de Wob te beschermen belangen. Dat de documenten waarschijnlijk reeds bekend zijn geworden in strafzaken, wat daarvan ook zij, vormt geen grond voor het oordeel dat die belangen niet meer in het geding zijn.
3.4.    De Afdeling heeft kennis genomen van de geheime stukken. Documenten 5, 6, 7, 8 en 10 hebben betrekking op de casus Koevinkje en documenten 11 en 12 op de casus Evarus van het RIEC. De documenten bevatten onder meer namen van personen die vermoedelijk in verband staan met georganiseerde en/of ondermijnende criminaliteit. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het belang van openbaarmaking van die gegevens niet opweegt tegen het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer. Voor zover gegevens van sommige familieleden van [appellant] in deze documenten zijn vermeld, laat dit onverlet dat hun gegevens niet kunnen worden verstrekt. Niet gebleken is dat zij volledig afstand hebben gedaan van de bescherming van hun persoonlijke levenssfeer.
Document 9 is een lijst met namen van personen. Van sommige personen zijn daarbij ook de geboortedata en geboorteplaatsen vermeld. Vaststaat dat [appellant] heeft ingestemd met openbaarmaking van zijn naam indien die op document 9 staat. Op grond van artikel 10, derde lid, van de Wob staat het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer daarom niet in de weg aan openbaarmaking van zijn naam. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
3.5.    Hoofdstuk 2 van document 8 bevat een algemeen theoretisch kader dat een zelfstandig onderdeel van dit document vormt. Het kader is niet zodanig verweven met de informatie in de rest van document 8 dat dit kader daarvan niet is te scheiden. Nu niet valt in te zien waarom het belang van de opsporing en vervolging van strafbare feiten en het belang van inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen zwaarder wegen dan het belang van openbaarmaking, heeft de burgemeester hoofdstuk 2 van document 8 ten onrechte op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder c en d, van de Wob geweigerd. De rechtbank heeft dit evenmin onderkend.
3.6.    Documenten 5, 6, 7, 10, 11 en 12 bevatten na toepassing van de door de burgemeester gehanteerde weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, onder c, d en g, van de Wob geen resterende delen die zelfstandige betekenis hebben. De burgemeester was niet gehouden die informatie te verstrekken.
3.7.    Verder heeft [appellant] in zijn hogerberoepschrift vermeld dat de in beroep aangevoerde gronden als herhaald en ingelast moeten worden beschouwd. Op deze in het beroepschrift genoemde gronden is de rechtbank in de overwegingen van de aangevallen uitspraak ingegaan. [appellant] heeft in het hogerberoepschrift, afgezien van hetgeen hiervoor is besproken, geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende gronden in de aangevallen uitspraak onjuist dan wel onvolledig zou zijn. Ook deze in beroep aangevoerde gronden leiden daarom niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
Slotsom
4.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit 5 oktober 2017 alsnog gegrond verklaren. Dit besluit dient te worden vernietigd, voor zover openbaarmaking is geweigerd van:
- de naam van [appellant] in document 9; en
- hoofdstuk 2 van document 8.
De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien. Het besluit van 29 juni 2017 zal worden herroepen, voor zover daarbij openbaarmaking van voormelde informatie is geweigerd. Deze informatie zal alsnog openbaar worden gemaakt. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit, voor zover de weigering van deze informatie is gehandhaafd. De burgemeester dient de informatie alsnog aan [appellant] te verstrekken.
5.    De burgemeester dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 28 november 2018 in zaak nr. 17/6054;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van de burgemeester van Dordrecht van 5 oktober 2017, kenmerk 1908543, voor zover openbaarmaking is geweigerd van:
- de naam van [appellant] in document 9; en
- hoofdstuk 2 van document 8;
V.    herroept het besluit van de burgemeester van Dordrecht van 29 juni 2017, kenmerk 1852379, voor zover daarbij is geweigerd de onder IV. vermelde informatie openbaar te maken;
VI.    bepaalt dat de onder IV. vermelde informatie alsnog openbaar wordt gemaakt;
VII.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit;
VIII.    veroordeelt de burgemeester van Dordrecht tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX.    veroordeelt de burgemeester van Dordrecht tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.048,00 (zegge: tweeduizend achtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
X.    gelast dat de burgemeester van Dordrecht aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 421,00 voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. T.G.M. Simons en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
w.g. Bijloos
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 11 september 2019
629.