ECLI:NL:RVS:2019:3575
Raad van State — Uitspraak 


201810155/1/R1.
Datum uitspraak: 23 oktober 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], wonend te Nieuwaal, gemeente Zaltbommel,
en
het college van burgemeester en wethouders van Zaltbommel,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 23 oktober 2018 heeft het college het wijzigingsplan "Buitengebied Zaltbommel, [locatie 1]" gewijzigd vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[belanghebbende] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 september 2019, waar [appellante], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door S. Haak, advocaat [NAAM], H.N.G. van Dalen en F.H.P. Mellink, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door [gemachtigden], gehoord.
Overwegingen
1.    Het besluit voorziet in een wijziging van het bestemmingsplan "Buitengebied, Zaltbommel" (hierna: het moederplan) naar aanleiding van een verzoek om op het agrarisch perceel aan de [locatie 1] in Nieuwaal een hondenlogeerboerderij en hondenschool te mogen vestigen. Hier was vroeger een champignonkwekerij gevestigd. Met het wijzigingsplan wordt de bestemming gewijzigd van "Agrarisch" naar "Bedrijf". Artikel 3, lid 3.7.6, van de planregels van het moederplan voorziet in deze mogelijkheid. Het wijzigingsplan voorziet in de realisering van een hondenlogeerboerderij en hondenschool, een Bed & Breakfast (hierna: B&B) en detailhandel. [appellante] woont aan de [locatie 2] en vreest dat zij hinder zal ondervinden van met name de hondenlogeerboerderij en hondenschool.
Bijlage
2.    De relevante planregels die ten grondslag liggen aan de hierna volgende rechtsoverwegingen, zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Ontvankelijkheid
3.    Het college en [belanghebbende] stellen dat [appellante] geen belanghebbende is en haar beroep niet-ontvankelijk is, omdat [appellante] op ongeveer 440 m afstand van het plangebied woont en derhalve geen gevolgen ondervindt van de ontwikkelingen die mogelijk worden gemaakt met het wijzigingsplan. Zij wijzen er ook op dat in het plangebied voorheen een champignonkwekerij aanwezig was. Een champignonkwekerij brengt meer verkeer met zich mee dan het voorliggende initiatief, zodat van een achteruitgang in dit opzicht geen sprake is, aldus het college en [belanghebbende] Zij wijzen erop dat een champignonkwekerij op basis van het moederplan hier nog steeds is toegestaan.
3.1.    Naar het oordeel van de Afdeling valt niet op voorhand uit te sluiten dat het plan ter plaatse leidt tot feitelijke gevolgen voor [appellante] wat betreft geluid van het verkeer. Voor dit oordeel acht de Afdeling van belang dat de hondenlogeerboerderij en hondenschool zijn voorzien aan de doodlopende [straat], waar ook de woning van [appellante] aan gelegen is. Om de hondenlogeerboerderij en hondenschool te bereiken en verlaten, zal de woning van [appellante] moeten worden gepasseerd. Hierbij acht de Afdeling ook van belang dat de voormalige champignonkwekerij al 12 jaar niet wordt gebruikt en er derhalve feitelijk veranderingen optreden door het plan. Voor zover het college en [belanghebbende] aanvoeren dat het moederplan een champignonkwekerij toestaat en het wijzigingsplan in dit opzicht een vooruitgang betekent, overweegt de Afdeling dat dit niet uitsluit dat het wijzigingsplan feitelijke gevolgen kan hebben voor [appellante]. Dit betekent dat [appellante] naar het oordeel van de Afdeling als belanghebbende kan worden aangemerkt, zodat het beroep inhoudelijk zal worden behandeld.
Volgorde van behandeling
4.    De Afdeling zal eerst ingaan op de vraag of de toegekende bestemming in overeenstemming is met de wijzigingsvoorwaarden van het moederplan (overweging 6). Daarna wordt een afwijkingsbevoegdheid behandeld (overweging 7). Vervolgens wordt afzonderlijk aandacht besteed aan de aspecten geluid (overweging 8) en parkeren/verkeer (overweging 9-10). Daarna zal de Afdeling ingaan op het ontbreken van voorschriften (overweging 11). De uitspraak wordt afgesloten met een conclusie (overweging 13-14).
Toetsingskader
5.    Met het bestaan van de wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan mag de planologische aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming binnen het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft in beginsel als een gegeven worden beschouwd, indien is voldaan aan de bij het bestemmingsplan gestelde wijzigingsvoorwaarden. Dit neemt echter niet weg dat het bij het vaststellen van een wijzigingsplan gaat om een bevoegdheid en niet om een plicht. Het feit dat aan de in een bestemmingsplan opgenomen wijzigingsvoorwaarden is voldaan, laat de plicht van het college onverlet om in de besluitvorming over de vaststelling van een wijzigingsplan ook na te gaan of uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, gelet op de betrokken belangen, wijziging van de oorspronkelijke bestemming is gerechtvaardigd.
Wijzigingsvoorwaarden moederplan
6.    [appellante] stelt dat het kleinschalige bedrijf zoals dat op voorhand door [belanghebbende] werd voorgesteld, niet is vertaald in het plan. [appellante] stelt voorts dat niet is voldaan aan de wijzigingsvoorwaarden uit het moederplan, omdat het wijzigingsplan te ruime mogelijkheden voor bedrijven biedt.
6.1.    De Afdeling stelt vast dat in het moederplan niet is bepaald dat uitsluitend een kleinschalig bedrijf is toegestaan. Daarom ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat in het wijzigingsplan had moeten worden geregeld dat uitsluitend een kleinschalig bedrijf is toegestaan.
Volgens hetgeen is bepaald in artikelen 1 lid 1.3, en 3, lid 3.7.6, sub a, van de planregels van het moederplan, is de wijziging van "Agrarisch" naar "Bedrijf" voor een aan het buitengebied gebonden bedrijf mogelijk. Een hondenlogeerboerderij en hondenschool ligt in het verlengde van een dierenasiel of hondensportaccommodatie en is daarom te kwalificeren als een aan het buitengebied gebonden bedrijf. De hondenlogeerboerderij en hondenschool zijn dan ook in overeenstemming met de wijzigingsvoorwaarden van het moederplan.
Blijkens artikel 3, lid 3.5.2 van de planregels staat het moederplan een detailhandel en een B&B toe, tot een maximum van 350 m². Volgens artikel 3, lid 3.3.4 van de planregels van het wijzigingsplan mag maximaal 300 m² van de bebouwing worden gebruikt voor een B&B. De detailhandel is ingevolge artikelen 3, lid 3.3.5, onder a van de planregels van het wijzigingsplan beperkt tot 50 m². Nu de detailhandel en de B&B niet meer dan 350 m² omvatten, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het wijzigingsplan meer mogelijk maakt dan waarin het moederplan voorziet.
Het betoogt faalt.
Afwijkingsbevoegdheid
7.    [appellante] stelt dat binnen het wijzigingsplan in de toekomst allerlei soorten bedrijven mogelijk zijn op het terrein. Ook stelt [appellante] dat er precedentwerking ontstaat voor alle agrarische bestemmingen in het buitengebied, die om zouden kunnen worden gezet naar een bedrijfsbestemming.
7.1.    De Afdeling stelt vast dat artikelen 3, lid 3.7.6, en 5, lid 5.1, van de planregels van het moederplan bepalen welke type bedrijven mogelijk zijn in het plangebied. Voorts stelt de Afdeling vast dat in het wijzigingsplan een afwijkingsbevoegdheid is opgenomen op grond waarvan meerdere soorten bedrijven mogelijk kunnen worden gemaakt. Het betreft echter bedrijven die naar hun aard moeten kunnen worden beschouwd als een agrarisch verwant bedrijf of een aan het buitengebied gebonden bedrijf zoals omschreven in artikel 1, lid 1.3 van de planregels van het moederplan. Nu de afwijkingsbevoegdheid alleen ziet op agrarisch verwante bedrijven of aan het buitengebied gebonden bedrijven, en onder bepaalde voorwaarden, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het wijzigingsplan in zoverre geen grenzen stelt aan de toegestane bedrijven. Hetgeen [appellante] aanvoert biedt geen aanknopingspunten voor het oordeel dat deze regeling niet in stand kan blijven.
Voorts overweegt de Afdeling dat het betoog van [appellante] over de precedentwerking betrekking heeft op gronden die weliswaar binnen het plangebied van het moederplan liggen, maar buiten het plangebied van het wijzigingsplan. Dit betoog kan in deze procedure niet aan de orde komen, aangezien hier alleen het besluit tot vaststelling van het wijzigingsplan ter beoordeling staat.
De betogen falen.
Geluid
8.    [appellante] stelt dat er onvoldoende geluidsonderzoek is uitgevoerd en dat er geluidsbeperkende maatregelen in de planregels dienen te worden opgenomen.
8.1.    De Afdeling stelt vast dat het college bij zijn besluitvorming heeft verwezen naar de resultaten van een akoestisch onderzoek dat Gbs Milieuadvies heeft uitgevoerd, neergelegd in het rapport "Akoestisch onderzoek Woon- en leefklimaat [belanghebbende] [locatie 1] te Nieuwaal" van 26 februari 2018. In dit akoestisch onderzoek is gerekend met 131 honden, die dagelijks op het bedrijf aanwezig kunnen zijn. Hiermee is in het akoestisch onderzoek sprake van een overschatting van het aantal honden, aangezien het aantal honden van de hondenlogeerboerderij in artikel 3, lid 3.3.2., onder a, van de planregels is beperkt tot 75 en het aantal honden van de hondenschool in artikel 3, lid 3.3.3, tot 14. In het rapport is gesteld dat het woon- en leefklimaat als gevolg van de toekomstige bedrijfsactiviteiten als goed is te beschouwen. Ook komt uit het rapport naar voren dat kan worden voldaan aan de normen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer. De Afdeling stelt vast dat [appellante] de uitkomsten van het akoestisch onderzoek niet heeft betwist. Gelet hierop heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling met verwijzing naar het akoestisch onderzoek in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet tot een ernstige aantasting van het woon- en leefklimaat van [appellante] zal leiden. Hierbij neemt de Afdeling ook in ogenschouw dat de woning van [appellante] op een grotere afstand gelegen is van het plangebied dan de woningen die in het akoestisch onderzoek zijn betrokken. Voor zover [appellante] betoogt dat er geluidsbeperkende maatregelen in de voorschriften moeten worden opgenomen, oordeelt de Afdeling dat hiervoor onder deze omstandigheden geen ruimtelijke noodzaak bestaat.
Het betoog faalt.
Parkeren & verkeer
9.    [appellante] stelt dat het aantal verkeersbewegingen dat toelaatbaar is op de doodlopende weg onvoldoende is onderzocht. Daarnaast voert [appellante] aan dat het plan in te weinig parkeervoorzieningen voorziet.
10.    In de plantoelichting is berekend dat voor de voormalige  champignonkwekerij kan worden uitgegaan van een weekdaggemiddelde verkeersintensiteit van 98 verkeersbewegingen, waarvan minimaal 60% zwaar verkeer was. Voor de hondenlogeerboerderij en hondenschool is in de plantoelichting berekend dat die, in het ergste geval, maximaal 142 verkeersbewegingen per dag genereren, met 140 lichte motorvoertuigen en twee zware motorvoertuigen. De Afdeling stelt vast dat [appellante] deze berekeningen niet heeft betwist. Uit de berekeningen volgt verder dat het aantal verkeersbewegingen met zware motorvoertuigen van en naar de voormalige champignonkwekerij vele malen hoger lag dan in de beoogde situatie van de hondenlogeerboerderij en hondenschool het geval zal zijn. Weliswaar is als gevolg van het plan sprake van een toename van licht verkeer, maar, nu die toename relatief beperkt is, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan wat betreft verkeer niet tot onaanvaardbare gevolgen leidt.
Ten aanzien van de parkeerbehoefte heeft het college in de plantoelichting toegelicht dat 25 parkeerplaatsen voldoende zijn voor de in het plangebied voorziene activiteiten. Verder komt uit de plantoelichting naar voren dat, mocht er incidenteel meer parkeerbehoefte zijn, hier binnen het plangebied meer dan voldoende ruimte voor is. [appellante] heeft deze toelichting niet betwist. Verder is een voorwaardelijke verplichting in artikel 3, lid 3.3.7, van de planregels van het wijzigingsplan opgenomen om te waarborgen dat in 30 parkeerplaatsen wordt voorzien. De Afdeling is onder deze omstandigheden van oordeel dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het plan tot parkeerproblemen zal leiden.
Het betoog faalt.
Ontbreken voorschriften
11.    [appellante] stelt dat er in het plan voorschriften ontbreken. Zo moeten er bepalingen worden opgenomen over het aantal honden dat toelaatbaar is op de locatie, het aantal en soort bedrijfsactiviteiten dat toelaatbaar is op de locatie en de lichtmasten in het gebied. Tot slot stelt [appellante] dat de openingstijden van de detailhandel, de hondenlogeerboerderij en hondenschool moeten worden beperkt.
11.1.    De Afdeling stelt vast dat in de planregels voorschriften zijn opgenomen over de beoogde bedrijfsactiviteiten en dat ook voor de lesactiviteiten bepalingen zijn opgenomen (zie de artikelen 3, lid 3.3.2 en lid 3.3.3). Het aantal honden is beperkt in deze beide planregels. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat er in het plan geen voorschriften of begrenzingen zijn opgenomen voor de bedrijfsactiviteiten. Hetgeen [appellante] aanvoert biedt geen aanleiding voor het oordeel dat het college had moeten voorzien in extra voorschriften.
Ten aanzien van de lichtmasten stelt de Afdeling vast dat artikel 3, lid 3.2.4, van de planregels de bouw van masten toestaat en beperkt tot 7 m. Deze voorschriften zijn niet anders dan die in het moederplan, zoals vastgelegd in artikel 5, lid 5.2.4, van de planregels van het moederplan. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij als gevolg van de in het plan opgenomen regeling ten aanzien van lichtmasten ernstige lichthinder zal ondervinden. Het college heeft dan ook in redelijkheid aansluiting kunnen zoeken bij de regeling voor lichtmasten zoals neergelegd in het moederplan.
Voorts overweegt de Afdeling dat wat betreft de openingstijden van de detailhandel en de hondenlogeerboerderij en hondenschool er geen ruimtelijke noodzaak bestaat voor extra voorschriften, nu gelet op hetgeen hiervoor is overwogen onder 8 tot en met 10, het wijzigingsplan niet zal leiden tot onaanvaardbare overlast voor omwonenden.
Het betoog faalt.
Relativiteit
12.    Voor zover in deze uitspraak is geoordeeld dat een beroepsgrond faalt, heeft de Afdeling zich niet uitgesproken over de vraag of artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht aan vernietiging van het bestreden besluit in de weg zou hebben gestaan.
Conclusie
13.    Het beroep is ongegrond.
14.    Voor een proceskostenveroordeling bestaan geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond;
Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
w.g. Minderhoud    w.g. Van Loo
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 23 oktober 2019
418-931.
BIJLAGE
Planregels bij het bestemmingsplan "Buitengebied, Zaltbommel"
Artikel 1 Begrippen
1.3 Aan het buitengebied gebonden bedrijven:
bedrijven die door hun aard of activiteiten functioneel aan het buitengebied gebonden zijn. Voorbeelden van aan het buitengebied gebonden bedrijven zijn een hoveniersbedrijf, paardenpension/ -stalling, kennel/ dierenasiel en hondensportaccommodatie.
Artikel 3 Agrarisch
3.1 Bestemmingsomschrijving
De voor 'Agrarisch' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. uitoefening van een grondgebonden agrarisch bedrijf;
[…];
Artikel 3.5 Afwijken van gebruiksregels
3.5.2 Nevenactiviteiten
a. Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 3.4.1 voor het (bij een in werking zijnd agrarisch bedrijf) toestaan van:
[…]
2. extensieve verblijfsrecreatie binnen gebouwen, zoals kampeerboerderij en bed and breakfast;
[…]
5. detailhandel in ter plaatse voortgebrachte producten tot maximaal 30 m²;
[…]
b. Voor verlening van de onder a genoemde omgevingsvergunning gelden de volgende regels:
1. voor zover de nevenactiviteiten binnen gebouwen plaatsvinden, niet meer dan 25% van de oppervlakte van de aanwezige gebouwen mag worden gebruikt ten behoeve van nevenactiviteiten, tot een maximum van 350 m2, met dien verstande dat voor horeca niet meer dan 250 m2 van de oppervlakte van gebouwen mag worden gebruikt;
[…]
Artikel 3.7 Wijzigingsbevoegdheid
3.7.6 Wijziging naar agrarisch verwante bedrijven of aan het buitengebied gebonden bedrijven
Burgemeester en wethouders zijn bevoegd het plan te wijzigen ten behoeve van het wijzigen van een bouwvlak in de bestemming 'Bedrijf', onder de voorwaarden dat:
a. wijziging uitsluitend is toegestaan naar agrarisch verwante bedrijven en aan het buitengebied gebonden bedrijven;
[…]
Artikel 5 Bedrijf
5.1 Bestemmingsomschrijving
De voor 'Bedrijf' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
[…]
b. aan het buitengebied gebonden bedrijven;
[…]
Artikel 5.2 Bouwregels
5.2.4 Bouwwerken, geen gebouwen zijnde
Voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, gelden de volgende regels:
a. de bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, mag niet meer bedragen dan:
1. 7 m voor palen en masten;
[…]
Planregels bij het wijzigingsplan "Buitengebied Zaltbommel, [locatie 1]"
Artikel 3.2 Bouwregels
3.2.2 Gebouwen
Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende regels:
[…]
b. de oppervlakte aan bedrijfsgebouwen, exclusief bedrijfswoning met bijbehorende bouwwerken, mag niet meer bedragen dan 2.300 m2;
3.2.4 Bouwwerken, geen gebouwen zijnde
Voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, gelden de volgende regels:
a. de bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, mag niet meer bedragen dan:
1. 7 m voor palen en masten;
[…]
Artikel 3.3 Specifieke gebruiksregels
3.3.2 Hondenlogeerboerderij
Ten aanzien van de hondenlogeerboerderij gelden de volgende voorwaarden:
a. er mogen dagelijks maximaal 75 honden ten behoeve van de hondenlogeerboerderij op het bedrijf aanwezig zijn, met dien verstande dat de eigen honden hierop in mindering gebracht moeten worden;
b. honden mogen uitsluitend binnen de inrichting worden uitgelaten, met dien verstande dat de eigen honden hiervan uitgezonderd zijn;
c. honden mogen uitsluitend tussen 07.00 en 21.00 uur worden gebracht naar dan wel opgehaald van de hondenlogeerboerderij;
d. gedurende de dagperiode, tussen 07.00 en 19.00 uur, mogen de honden die in het hondenpension verblijven maximaal voor een gezamenlijk totaal van 675 uur buiten verblijven;
e. gedurende de avondperiode, tussen 19.00 en 21.00 uur, mogen de honden die in het hondenpension verblijven maximaal voor een gezamenlijk totaal van 37,5 uur buiten verblijven.
3.3.3 Hondenschool
Ten aanzien van de hondenschool gelden de volgende voorwaarden:
a. er mag aan maximaal 14 honden tegelijkertijd hondencursus gegeven worden;
b. per week mogen er maximaal 20 hondencursussen, met maximaal 7 honden per cursus, gegeven worden;
c. gedurende de dagperiode, tussen 07.00 en 19.00 uur, mag er maximaal voor een totaal van 4 uur hondencursus gegeven worden, met een totale maximale capaciteit van 28 honden;
d. gedurende de avondperiode, tussen 19.00 en 21.00 uur, mag er maximaal voor een totaal van 4 uur hondencursus gegeven worden, met een totale maximale capaciteit van 28 honden.
3.3.4 Bed & Breakfast
Ten aanzien van de bed & breakfast gelden de volgende voorwaarden:
a. maximaal 300 m² van de aanwezige bebouwing mag worden gebruikt ten behoeve van de bed & breakfast;
b. er zijn maximaal 6 verblijfsrecreatieve eenheden toegestaan;
c. permanente bewoning van de verblijfsrecreatieve eenheden is niet toegestaan;
[…];
3.3.5 Ondergeschikte detailhandel
Ten aanzien van de detailhandel gelden de volgende voorwaarden:
a. maximaal 50 m2 van de aanwezige bebouwing mag worden gebruikt ten behoeve van detailhandel;
[…];
3.3.7 Voorwaardelijke verplichting parkeren
Gebruik van het perceel zoals vastgesteld in het wijzigingsplan is toegestaan mits er minimaal 30 parkeerplaatsen worden aangelegd binnen het bestemmingsplangebied.
Artikel 3.4 Afwijken van de gebruiksregels
Het bevoegd gezag kan bij een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 3.1 sub a en b voor het toelaten van een bedrijf tot en met categorie 2 zoals opgenomen in bijlage 1 van het bestemmingsplan 'Buitengebied, Zaltbommel', aldus vastgesteld op 27 juni 2013, mits het bedrijf naar aard en invloed op de omgeving (gelet op de specifieke werkwijze of bijzondere verschijningsvorm) kan worden beschouwd als een agrarisch verwant bedrijf of een aan het buitengebied gebonden bedrijf.