ECLI:NL:RVS:2019:2356
Raad van State — Uitspraak 


201805100/1/A1.
Datum uitspraak: 10 juli 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1.    [appellante sub 1], wonend te Leidschendam, gemeente Leidschendam-Voorburg,
2.    [appellant sub 2], wonend te Leidschendam, gemeente Leidschendam-Voorburg,
3.    [appellante sub 3], wonend te Leidschendam, gemeente Leidschendam-Voorburg,
en
het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 16 oktober 2017 heeft het college de locaties, zoals aangegeven op de bij het besluit behorende tekening, aangewezen als clusterplaatsen voor het plaatsen van minicontainers ten behoeve van de inzameling van huishoudelijk afval ten behoeve van de woningen op de percelen De Vang 1 tot en met 15 te Leidschendam.
[appellant sub 2] en [appellante sub 3] hebben bij afzonderlijke brieven van 27 november 2017 bezwaar gemaakt. Zij hebben het college op 14 maart 2018 onderscheidenlijk 28 maart 2018 in gebreke gesteld en hem erop gewezen dat, indien niet binnen twee weken wordt gereageerd, het college hen een dwangsom verschuldigd is.
Bij afzonderlijke besluiten van 15 mei 2018 heeft het college het door [appellant sub 2], [belanghebbende A], [appellante sub 3], [belanghebbende B], [belanghebbende C], [belanghebbende D], [belanghebbende E], [belanghebbende F] en [belanghebbende G] tegen het besluit van 16 oktober 2017 gemaakte bezwaar gegrond verklaard, dat besluit, voor zover daarbij de clusterplaats aan De Vang is opgeheven, herroepen en besloten dat de aanbiedplaats aan De Vang wordt hersteld.
[appellant sub 2], [appellante sub 3] en [appellante sub 1] hebben beroep ingesteld tegen de besluiten van 15 mei 2018.
Bij afzonderlijke besluiten van 31 mei 2018 heeft het college de verschuldigdheid van een dwangsom aan [appellant sub 2] en [appellante sub 3] afgewezen.
[appellant sub 2] en [appellante sub 3] hebben beroep ingesteld tegen de besluiten van 31 mei 2018.
Het college heeft verweerschriften ingediend.
[appellante sub 3] en [appellante sub 1] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 juni 2019, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde], [appellant sub 2] en [appellante sub 3], ieder in persoon, waarbij de laatste ook [belanghebbende A] vertegenwoordigde, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Bor en mr. K. Weemstra, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Bij besluit van 16 oktober 2017 heeft het college vier locaties aangewezen als clusterplaats voor het plaatsen van minicontainers voor huishoudelijk afval ten behoeve van de woningen aan De Vang 1 tot en met 15. Met dit besluit is de locatie aan De Vang waar voorheen minicontainers konden worden aangeboden, vervallen. Verschillende omwonenden, waaronder [appellant sub 2] en [appellante sub 3], kunnen zich niet verenigen met het laten vervallen van De Vang als aanbiedplaats en hebben daartegen bezwaar gemaakt.
In heroverweging heeft het college bij de besluiten van 15 mei 2018 besloten de aanbiedplaats weer te herstellen.
[appellante sub 1] kan zich hiermee niet mee verenigen en heeft daartegen beroep ingesteld. Ook [appellant sub 2] en [appellante sub 3] hebben beroep ingesteld.
2.    Omdat [appellant sub 2] en [appellante sub 3] van mening waren dat het college niet tijdig op hun bezwaar tegen het besluit van 16 oktober 2017 had beslist, hebben zij het college in gebreke gesteld en een dwangsom gevorderd. Het college heeft zich in de afzonderlijke besluiten van 31 mei 2018 op het standpunt gesteld dat het hun geen dwangsom verschuldigd is. [appellant sub 2] en [appellante sub 3] kunnen zich hiermee niet verenigen.
3.    De Afdeling zal eerst ingaan op de beroepen van [appellant sub 2] en [appellante sub 3] tegen de afzonderlijke besluiten van 31 mei 2018. Vervolgens gaat de Afdeling in op de beroepen van [appellant sub 2],
[appellante sub 3] en [appellante sub 1] tegen de besluiten van 15 mei 2018.
Relevante regelgeving
4.    De relevante bepalingen van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) zijn opgenomen in een bijlage die integraal onderdeel is van deze uitspraak.
De beroepen tegen de besluiten van 31 mei 2018
5.    [appellant sub 2] en [appellante sub 3] betogen dat het college ten onrechte de verschuldigdheid van een dwangsom heeft afgewezen.
5.1.    Bij afzonderlijke besluiten van 31 mei 2018 heeft het college de verschuldigdheid van een dwangsom aan [appellant sub 2] en [appellante sub 3] afgewezen. Het heeft zich op het standpunt gesteld dat de termijn om te beslissen op het bezwaar, gerekend vanaf de publicatie van de kennisgeving van het besluit in Het Krantje op 14 februari 2018, eindigde op 20 juni 2018. Op het moment dat [appellant sub 2] en [appellante sub 3] in maart 2018 het college in gebreke stelden, was de beslistermijn nog niet verstreken. Volgens het college is het hun geen dwangsom verschuldigd.
5.2.    Bij brief van 16 oktober 2017 heeft het college het besluit van dezelfde datum verzonden aan de bewoners van de woningen aan De Vang 1 tot en met 15.
Bij brief van 14 november 2017 heeft het college het besluit van 16 oktober 2017 toegezonden aan de bewoners van 't Breede Weer 2 tot en met 18 en 1 tot en met 15 en de Kerkweide 50 tot en met 64 en 53 tot en met 71.
Op 14 februari 2018 heeft het college de kennisgeving van het besluit van 16 oktober 2017 gepubliceerd in de gemeenterubriek van het huis-aan-huisblad Het Krantje. Volgens het college is sprake van een besluit dat overeenkomstig artikel 3:42, tweede lid, van de Awb, bekend moet worden gemaakt .
5.3.    Voordat het besluit van 16 oktober 2017 was genomen, werden er aan De Vang, op de hoek met 't Breede Weer, minicontainers geplaatst door onder meer bewoners van woningen aan De Vang en 't Breede Weer. In de directe omgeving van deze aanbiedplaats waren er vier aanbiedplaatsen aan 't Breede Weer.
Met het besluit van 16 oktober 2017 kwam de aanbiedplaats aan De Vang te vervallen en konden minicontainers worden aangeboden op één van de locaties aan 't Breede Weer. Deze vier locaties zijn aangeduid op bijlage 1 bij het besluit van 16 oktober 2017.
Het besluit van 16 oktober 2017 betreft de aanwijzing van locaties voor de plaatsing van minicontainers waar niet alleen de bewoners van woningen aan De Vang, die in het besluit van 16 oktober 2017 zijn vermeld, maar ook bewoners van woningen in andere straten hun minicontainers kunnen plaatsen. Het is daarmee naar het oordeel van de Afdeling een besluit dat niet tot een of meer belanghebbenden is gericht. Dat laat onverlet dat [appellant sub 2] en [appellante sub 3] door het besluit rechtstreeks in hun belangen zijn getroffen en dus belanghebbenden zijn bij dat besluit.
5.4.    De bekendmaking van het besluit diende, gelet op het voorgaande, op grond van artikel 3:42, tweede lid, van de Awb te geschieden door kennisgeving van het besluit of van de zakelijke inhoud ervan in een van overheidswege uitgegeven blad of een dag , nieuws- of huis aan huisblad, dan wel op andere geschikte wijze. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2504, waarin de Afdeling ook heeft geoordeeld dat een besluit tot aanwijzing van een locatie voor de plaatsing van een ondergrondse restafvalcontainer een besluit is dat niet tot een of meer belanghebbenden is gericht en waarvan de bekendmaking dient te geschieden op grond van artikel 3:42, tweede lid, van de Awb te geschieden.
Het college heeft zich, hoewel het er aanvankelijk van uit was gegaan dat het besluit van 16 oktober 2017 gericht was tot één of meer belanghebbenden, uiteindelijk terecht ook op dat standpunt gesteld.
5.5.    Het college heeft de kennisgeving van het besluit op 14 februari 2018 gepubliceerd in Het Krantje. Gelet op artikel 6:8, eerste lid, van de Awb is de termijn voor het maken van bezwaar aangevangen op 15 februari 2018. De termijn om op het bezwaar te beslissen, eindigde, gelet op artikel 7:10 van de Awb, op 20 juni 2018.
Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3258, heeft geoordeeld kan een ingebrekestelling pas plaatsvinden op de eerste dag na afloop van de termijn voor het nemen van een besluit. De brief van [appellant sub 2] van 14 maart 2018 en de brief van [appellante sub 3] van 29 maart 2018 zijn ingediend voor afloop van de beslistermijn. Het college heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat de brieven daarom niet kunnen worden aangemerkt als een ingebrekestelling in de zin van artikel 4:17, derde lid, van de Awb die zou kunnen leiden tot het verschuldigd zijn van dwangsommen vanwege het niet tijdig nemen van een besluit.
Hoewel de handelwijze van het college, gelet op het feit dat het college het besluit van 16 oktober 2017 aanvankelijk ook als een besluit heeft aangemerkt waarop niet artikel 3:42, maar artikel 3:41 van de Awb van toepassing is en gelet op de periode van ruim vier maanden dat dat besluit niet op de juiste wijze is gepubliceerd, geen schoonheidsprijs verdient, zoals het ter zitting ook zelf heeft aangegeven, is de conclusie dat de beroepen van [appellant sub 2] en [appellante sub 3] tegen de besluiten van 31 mei 2018 ongegrond moeten worden verklaard.
De beroepen tegen de besluiten van 15 mei 2018
6.    [appellant sub 2] heeft in zijn beroepschrift de Afdeling verzocht uitspraak te doen over de rechtmatigheid van de door de gemeente gevolgde besluitvorming sinds juli 2017 en de rechtmatigheid van de door het college genomen besluiten in deze zaak.
[appellante sub 3] heeft in haar beroepschrift, samengevat weergegeven, aangevoerd dat er aan de procedure en de besluiten gebreken kleven, en om die reden het besluit van 15 mei 2018 vernietigd moet worden.
6.1.    [appellant sub 2] en [appellante sub 3] hebben bezwaar gemaakt tegen het aanwijzingsbesluit van 16 oktober 2017, voor zover daarbij de clusterplaats op De Vang is komen te vervallen. Het college heeft hun bezwaren tegen dat besluit gegrond verklaard en besloten de clusterplaats op De Vang te herstellen.
6.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 3 oktober 2018; ECLI:NL:RVS:2018:3202) is de bestuursrechter slechts gehouden tot inhoudelijke beoordeling van een bij hem ingediend beroep tegen een besluit van een bestuursorgaan indien de indiener daarbij een actueel en reëel belang heeft. Indien dat belang, zoals in dit geval, is vervallen, is de bestuursrechter niet geroepen uitspraak te doen uitsluitend vanwege de principiële betekenis daarvan.
6.3.    [appellant sub 2] en [appellante sub 3] hebben met de afzonderlijke besluiten van 15 mei 2018 bereikt wat zij wilden bereiken met het maken van bezwaar. Niet is gebleken dat zij nog een rechtens te beschermen belang hebben bij een inhoudelijke beoordeling van hun beroep tegen het besluit van 15 mei 2018. De Afdeling overweegt daartoe als volgt.
Het betoog van [appellante sub 3] dat het besluit van 15 mei 2018 het niet mogelijk maakt dat zij en andere bewoners die niet aan De Vang wonen van de aanbiedplaats aan De Vang gebruik maken, leidt niet tot oordeel dat zij nog een belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep tegen het besluit van 15 mei 2018, aangezien het besluit de gebruikers van de aanbiedplaats aan De Vang niet beperkt tot alleen de bewoners van woningen aan De Vang. Ook de door [appellante sub 3] gestelde onduidelijke publicatie van de besluiten op bezwaar van 15 mei 2018 levert voormeld belang niet op, aangezien een gebrek in de bekendmaking van een besluit niet leidt tot vernietiging van dat besluit.
De door [appellant sub 2] gestelde vrees dat het college binnen afzienbare tijd alsnog de aanbiedplaats aan De Vang zal opheffen, maakt niet dat hij nog een belang heeft bij een beoordeling van zijn beroep tegen het besluit van 15 mei 2018. Indien het college in de toekomst besluit de aanbiedplaats aan De Vang te laten vervallen, kunnen tegen dat besluit opnieuw rechtsmiddelen worden aangewend. [appellant sub 2] heeft voorts niet tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat hij schade heeft geleden als gevolg van het besluit van 15 mei 2018 die in rechte voor vergoeding in aanmerking zou kunnen komen.
6.4.    Het voorgaande betekent dat de beroepen van [appellant sub 2] en [appellante sub 3] tegen de afzonderlijke besluiten van 15 mei 2018 bij gebrek aan procesbelang niet-ontvankelijk moeten worden verklaard.
7.    [appellante sub 1] betoogt dat het college ten onrechte haar bezwaren tegen het herstellen van De Vang als aanbiedplaats voor minicontainers niet heeft betrokken bij de heroverweging van het besluit van 16 oktober 2017.
7.1.    Uit de stukken blijkt dat aan het besluit van 16 oktober 2017 ten grondslag is gelegd dat het inzamelbedrijf heeft geadviseerd de aanbiedplaats niet meer te gebruiken, omdat het inzamelvoertuig dan achteruit moet rijden, hetgeen niet de voorkeur heeft. In het advies van de commissie voor de bezwaarschriften, dat het college aan de besluiten van 15 mei 2018 ten grondslag heeft gelegd, is vermeld dat de commissie heeft vastgesteld dat ook in de nieuwe situatie, waarbij De Vang niet als aanbiedplaats wordt gebruikt, het inzamelvoertuig achteruit moet rijden. Ook in andere gevallen in de gemeente moet het inzamelvoertuig achteruit rijden. De commissie ziet, zo staat in het advies, niet in dat de verkeersveiligheid, voor zover deze in het geding zou zijn, hetgeen niet nader is onderbouwd, met het besluit is gediend. Het besluit mist daarom een deugdelijke motivering, aldus de commissie. De commissie heeft het college geadviseerd de bezwaarschriften gegrond te verklaren en de aanbiedplaats aan De Vang te herstellen.
Het college heeft dit advies gevolgd. Hoewel het college bij het nemen van de besluiten op bezwaar op de hoogte was, dan wel had kunnen en moeten zijn, van de bezwaren die [appellante sub 1] had tegen de aanbiedplaats aan De Vang, zoals immers onder meer volgt uit een door het college overgelegde e-mail van [appellante sub 1] van 6 november 2017 aan de gemeente, heeft het de afzonderlijke besluiten van 15 mei 2018 genomen, zonder daarbij die bezwaren te betrekken. Het college heeft hiermee gehandeld in strijd met artikel 3:2 van de Awb.
Reeds hierom moet het beroep van [appellante sub 1] gegrond worden verklaard.
Conclusie
8.    De beroepen van [appellant sub 2] en [appellante sub 3] tegen de afzonderlijke besluiten van 31 mei 2018 zijn ongegrond. Hun beroepen tegen de afzonderlijke besluiten van 15 mei 2018 zijn niet-ontvankelijk.
Het beroep van [appellante sub 1] tegen de afzonderlijke besluiten van 15 mei 2018 is gegrond. Deze besluiten moeten worden vernietigd. De Afdeling zal het college opdragen binnen 12 weken opnieuw te beslissen.
De Afdeling ziet aanleiding om het besluit van 16 oktober 2017 bij wijze van voorlopige voorziening te schorsen tot zes weken nadat een nieuw besluit is genomen. Het treffen van deze voorziening betekent dat tot in ieder geval zes weken na het nieuw te nemen besluit aan De Vang minicontainers mogen worden aangeboden. Deze voorziening wordt getroffen in afwachting van de heroverweging die het college moet maken en sluit aan bij de situatie die is ontstaan nadat het college bij de besluiten van 15 mei 2018 het besluit van 16 oktober 2017 heeft herroepen en bij de situatie zoals die al jaren bestond voordat het besluit van 16 oktober 2017 werd genomen.
Het college dient in het nieuwe besluit opnieuw te beoordelen of de aanbiedplaats aan De Vang moet worden gecontinueerd, zoals de bezwaarmakers tegen het besluit van 16 oktober 2017 wensen, maar ook de door [appellante sub 1] in beroep tegen die aanbiedplaats aangevoerde gronden af te wegen en te bezien in hoeverre daaraan tegemoet kan of moet worden gekomen. Het college dient alle bij het besluit betrokken belangen af te wegen. Het college dient daarbij ook aandacht te besteden aan de vraag of de door de raad van de gemeente op 26 april 2016 vastgestelde 'Inrichtingscriteria voor inzamelvoorzieningen in het kader van Omgekeerd Inzamelen voor de gemeente Leidschendam-Voorburg' bij de beoordeling een rol moeten spelen, aangezien in die Inrichtingscriteria zelf geen overgangsrecht is opgenomen. Indien voordat het nieuwe besluit wordt genomen inmiddels nieuw beleid geldt, zal ook dat bij de beoordeling moeten worden betrokken.
9.    Het college dient ten aanzien van [appellante sub 1] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
10.    Van proceskosten aan de zijde van [appellant sub 2] en [appellante sub 3] die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken. Wat betreft de kosten die [appellant sub 2] en [appellante sub 3] stellen te hebben gemaakt, overweegt de Afdeling dat uitsluitend de kostenposten die zijn opgenomen in artikel 1 van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Bpb) voor vergoeding in aanmerking komen. Voor zover [appellant sub 2] en [appellante sub 3] hebben gewezen op de gederfde inkomsten door het zonder hulp van een raadsman zelf voeren van de procedure en in dat verband verzoeken om vergoeding van kosten van tijdverzuim als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder d, van het Bpb, overweegt de Afdeling dat deze kosten niet voor vergoeding in aanmerking komen. Zoals de Afdeling in de uitspaak van 6 april 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ0286, heeft overwogen komen de kosten van tijdverzuim voor bijvoorbeeld het opstellen en lezen van stukken niet voor vergoeding in aanmerking. Dit zijn kosten die als regel redelijkerwijs voor rekening van partijen behoren te blijven. Ook de door [appellant sub 2] vermelde drukkosten, telefoonkosten en energiekosten vallen niet onder de in artikel 1 van het Bpb genoemde kosten en komen daarom niet voor vergoeding in aanmerking.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg van 15 mei 2018, kenmerk 2014420/2123715, niet-ontvankelijk;
II.    verklaart het beroep van [appellante sub 3] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg van 15 mei 2018, kenmerk 2012198/2123742, niet-ontvankelijk;
III.    verklaart het beroep van [appellante sub 1] tegen de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg van 15 mei 2018, kenmerken 2014420/2123715, 2012198/2123742 en 2017751/2123695 gegrond;
IV.    vernietigt die besluiten;
V.    draagt het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg op om binnen 12 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen;
VI.    verklaart het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg van 31 mei 2018, kenmerk 2090934/2123412 ongegrond;
VII.    verklaart het beroep van [appellante sub 3] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg van 31 mei 2018, kenmerk 2099675/2123383 ongegrond;
VIII.    schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg van 16 oktober 2017, kenmerk 1980985 tot zes weken nadat een nieuw besluit op de gemaakte bezwaren is genomen;
IX.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg tot vergoeding van bij [appellante sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 512,00 (zegge: vijfhonderdtwaalf euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
X.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg aan [appellante sub 1] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 170,00 (zegge: honderdzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
w.g. Polak    w.g. Pieters
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2019
473.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:41, eerste lid
"De bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager."
Artikel 3:42, tweede lid
"De bekendmaking van besluiten van een niet tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door kennisgeving van het besluit of van de zakelijke inhoud ervan in een van overheidswege uitgegeven blad of een dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad, dan wel op een andere geschikte wijze. Elektronische bekendmaking vindt uitsluitend plaats in een van overheidswege uitgegeven blad, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald."
Artikel 4:17
"1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
2. De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 20 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30 per dag en de overige dagen € 40 per dag.
3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
[…]."
Artikel 6:7
"De termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift bedraagt zes weken."
Artikel 6:8, eerste lid
"De termijn vangt aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt."
Artikel 7:2
1. Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
2. Het bestuursorgaan stelt daarvan in ieder geval de indiener van het bezwaarschrift op de hoogte alsmede de belanghebbenden die bij de voorbereiding van het besluit hun zienswijze naar voren hebben gebracht.
Artikel 7:10, eerste lid
"Het bestuursorgaan beslist binnen zes weken of — indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is ingesteld — binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken.