ECLI:NL:RVS:2019:2904
Raad van State — Uitspraak 


201807376/1/A2.
Datum uitspraak: 28 augustus 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 27 juli 2018 in zaak nr. 17/1650  in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
(hierna: de minister).
Procesverloop
Bij besluit van 9 januari 2017 heeft de minister de subsidie voor de premaster en de master Algemene Cultuurwetenschappen aan de Open Universiteit over de studiejaren 2010-2011, 2011-2012, 2012-2013 vastgesteld en € 7.860,40 aan teveel ontvangen voorschotten teruggevorderd.
Bij besluit van 23 februari 2017 heeft de minister de subsidie opnieuw vastgesteld over voornoemde studiejaren. Het terug te vorderen bedrag is verlaagd naar € 5.941,60.
Bij besluit van 22 maart 2017 heeft de minister de door [appellant] tegen deze besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij besluit van 30 oktober 2017 heeft de minister het besluit van 22 maart 2017 voor het studiejaar 2011-2012 herzien en de subsidie opnieuw vastgesteld. Hierbij is het besluit van 23 februari 2017, voor zover dit ziet op studiejaar 2011-2012, herroepen. Het terug te vorderen bedrag is verlaagd naar € 4.641,60.
Bij tussenuitspraak van 15 juni 2018 heeft de rechtbank de minister opgedragen bij een nieuw te nemen besluit op bezwaar het gebrek van het besluit van 22 maart 2017 te herstellen door een deugdelijke motivering op te nemen in het nieuw te nemen besluit.
Bij uitspraak van 27 juli 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 22 maart 2017 ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van de tussenuitspraak en de einduitspraak. Deze uitspraken zijn aangehecht.
Tegen deze uitspraken heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 8 november 2018 heeft de minister de door [appellant] tegen de besluiten van 9 januari 2017 en 23 februari 2017 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en het besluit van 30 oktober 2017 herzien.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 juli 2019, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. D.M.C. Zijlstra-Cuiper, is verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] heeft op 12 april 2010 een lerarenbeurs aangevraagd voor een premaster en master Algemene Cultuurwetenschappen aan de Open Universiteit. In de periode 2010 tot en met 2013 heeft zij voorschotten subsidie ontvangen. Voor het voor deze zaak van belang zijnde studiejaar 2011-2012 heeft [appellant] in totaal € 5.500,00 aan subsidie ontvangen. Bij het besluit van 9 januari 2017 is de subsidie voor dit studiejaar vastgesteld op € 1.914,00. Bij het besluit van 23 februari 2017, gehandhaafd bij het besluit van 22 maart 2017, is de subsidie voor dit studiejaar ongewijzigd vastgesteld. Tevens is € 3.586,00 aan teveel ontvangen voorschotten teruggevorderd. De minister heeft aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd dat de subsidie is gebaseerd op de daadwerkelijk betaalde bedragen voor collegegeld. Omdat deze daadwerkelijk door [appellant] gemaakte kosten aanmerkelijk lager waren dan zij aanvankelijk had doorgegeven, moet zij de teveel aan ontvangen voorschotten subsidie terugbetalen.
Bij het besluit van 30 oktober 2017 is de vaststelling van de subsidie voor dit studiejaar herzien naar € 3.214,00. Tevens is € 2.286,00 aan teveel ontvangen voorschotten teruggevorderd. Dit besluit van 30 oktober 2017 merkt de Afdeling aan als een besluit op bezwaar waarbij het besluit van 22 maart 2017 is herzien en waarbij het besluit van 23 februari 2017, voor zover dit ziet op studiejaar 2011-2012, is herroepen.
Het besluit van 8 november 2018 merkt de Afdeling aan als een besluit op bezwaar waarbij het besluit van 30 oktober 2017 is herzien door het aanvullen van de motivering van dit besluit. Het terug te vorderen bedrag is daarbij gehandhaafd. In het besluit van 23 februari 2017 was ten onrechte geen rekening gehouden met de toezegging van 14 juni 2012 dat een bedrag van € 1.300,00 aan teveel verleende subsidie niet zou worden teruggevorderd. Daarom is de subsidie bij het besluit van 30 oktober 2017 op een hoger bedrag vastgesteld, aldus de minister.
Het wettelijk kader
2.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
De uitspraak van de rechtbank
3.    De rechtbank heeft vastgesteld dat de minister niet tijdig heeft gereageerd op de tussenuitspraak. De rechtbank heeft geoordeeld dat het handhaven van het besluit van 22 maart 2017 in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, omdat dit besluit evident in tegenspraak is met de inhoud van het besluit van 30 oktober 2017.
Hoger beroep en incidenteel hoger beroep van de minister
4.    Zowel [appellant] als de minister betogen dat de rechtbank het besluit van 30 oktober 2017 ten onrechte niet op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft betrokken in haar oordeelsvorming en ten onrechte geen inhoudelijk oordeel heeft gegeven over de besluitvorming.
4.1.    Nu [appellant] bij brief van 15 november 2017 te kennen heeft gegeven dat haar bezwaar en beroep mede van rechtswege gericht zijn tegen het nadere besluit van 30 oktober 2017 en een reactie heeft gegeven op dit besluit, had de rechtbank dit besluit op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb behoren te betrekken in haar oordeelsvorming. Omdat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit van 22 maart 2017 geacht moet worden te zijn herzien door het besluit van 30 oktober 2017, waarbij het besluit van 23 februari 2017 gedeeltelijk is herroepen, heeft de rechtbank zich ten onrechte beperkt tot een oordeel over het besluit van 22 maart 2017.
4.2.    Conclusie is dat het hoger beroep van [appellant] alsmede het incidenteel hoger beroep van de minister gegrond zijn. Hetgeen [appellant] voor het overige in hoger beroep heeft aangevoerd behoeft, gelet hierop, geen bespreking.
5.    De tussenuitspraak en de einduitspraak dienen te worden vernietigd, voor zover de rechtbank geen oordeel heeft gegeven over het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 30 oktober 2017 en voor zover hierin de minister is opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar. De uitspraak zal voor het overige worden bevestigd.
6.    De Afdeling zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het besluit van 30 oktober 2017 beoordelen.
6.1.    Uit de brief van 18 april 2018 van de minister aan de rechtbank kan worden afgeleid dat de minister erkent dat aan het besluit van 30 oktober 2017 een motiveringsgebrek kleeft. Bij het besluit van 8 november 2018 is deze motivering vervolgens aangevuld.
7.    Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] tegen het besluit van 30 oktober 2017 alsnog gegrond verklaren. Dit besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking.
8.    Het besluit van 8 november 2018 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. De Afdeling zal vervolgens het beroep van [appellant] tegen dit besluit beoordelen.
Beroepsgronden tegen het besluit van 8 november 2018
8.1.    [appellant] betoogt dat de minister bij het besluit van 8 november 2018 ten onrechte is teruggekomen van het besluit van 14 juni 2012 waarin is toegezegd dat de teveel ontvangen subsidie voor het studiejaar 2011-2012 niet zou worden teruggevorderd. Dit besluit betreft volgens [appellant] een schriftelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezegging dat de verleende subsidie voor het studiejaar 2011-2012 niet meer wordt teruggevorderd. Op grond van deze toezegging hoefde zij voor dit studiejaar geen verrekening of terugvordering meer te verwachten. De minister kon de subsidieverlening onder deze omstandigheden niet meer met terugwerkende kracht in negatieve zin vaststellen. Bij de toepassing van de bevoegdheid terug te komen van de bindende beslissing heeft geen zorgvuldige belangenafweging plaatsgevonden.
Verder betoogt [appellant] dat het besluit van 8 november 2018 in strijd is met artikel 7:11 van de Awb omdat de minister niet op grondslag van het bezwaarschrift van 14 januari 2017 en de nadere gronden van bezwaar heeft heroverwogen. De minister heeft bij het besluit van 8 november 2018 erkend dat er in het besluit van 23 februari 2017 geen rekening was gehouden met de gedane toezegging van 14 juni 2012. Het bezwaar had op grond hiervan gegrond moeten worden verklaard.
Verder betoogt [appellant] dat indien het besluit van 30 oktober 2017 dient te worden opgevat als een nieuwe vaststelling voor het studiejaar 2011-2012, de vordering op de voet van artikel 4:57, vierde lid, van de Awb reeds is verjaard.
Tot slot verzoekt [appellant] om vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn.
De toezegging
8.2.    Niet in geschil is dat het besluit van 14 juni 2012 een toezegging bevat. Partijen verschillen erover van mening hoe deze toezegging moet worden opgevat. Bij besluit van 23 augustus 2011 is de subsidieverlening aangepast naar in totaal € 5.500,00 voor het studiejaar 2011-2012. In het besluit van 14 juni 2012 staat het volgende vermeld: "De teveel ontvangen subsidie voor de studiekosten voor studiejaar 2011-2012 zullen wij niet terugvorderen. De subsidie voor de studiekosten voor studiejaar 2012-2013 hebben wij gewijzigd naar € 4.200,00 (…)." Ter zitting bij de rechtbank heeft de gemachtigde van de minister erop gewezen dat in de tweede zin bedoeld wordt 2011-2012 in plaats van 2012-2013. Hiervan uitgaande is de Afdeling van oordeel dat [appellant] uit het besluit van 14 juni 2012 in samenhang gelezen met het besluit van 23 augustus 2011 had kunnen begrijpen dat de minister het verschil tussen € 5.500,00 en € 4.200,00, dus een bedrag van € 1.300,00, niet zou terugvorderen. [appellant] kon aan deze mededelingen niet de gerechtvaardigde verwachting ontlenen dat geen terugvordering van de verleende subsidie zou plaatsvinden indien de subsidie voor dit studiejaar uiteindelijk op een veel lager bedrag zou worden vastgesteld dan € 4.200,00.
Het betoog faalt.
Het beroep op verjaring
8.3.    Bij besluit van 14 juni 2012 is de verlening van het voorschot voor het studiejaar 2011-2012 herzien. De subsidie voor dit studiejaar is voor het eerst bij het besluit van 9 januari 2017 vastgesteld. Het besluit van 14 juni 2012 betreft, anders dan [appellant] lijkt te betogen, dan ook geen vaststellingsbesluit in de zin van artikel 4:46, eerste lid, in samenhang gelezen met het tweede lid, van de Awb.
De minister was gerechtigd de teveel betaalde subsidie bij het besluit van 30 oktober 2017 terug te vorderen omdat de in artikel 4:57, vierde lid, van de Awb, gestelde termijn van vijf jaren na 9 januari 2017 nog niet was verstreken op 30 oktober 2017.
Het betoog faalt.
Heroverweging op de grondslag van het bezwaar
8.4.    De minister heeft in het besluit van 8 november 2018 erkend dat in het besluit van 23 februari 2017 ten onrechte geen rekening is gehouden met de gedane toezegging van 14 juni 2012 en dat daarom het vaststellingsbesluit voor het studiejaar 2011-2012 bij het besluit van 30 oktober 2017 is aangepast ten voordele van [appellant]. De minister heeft het in de besluiten van 9 januari 2017 en 23 februari 2017 genoemde bedrag van de terugvordering voor het studiejaar 2011-2012 met € 1.300,00 verminderd. Daarmee heeft de minister op de grondslag van het bezwaar beslist. Bij het besluit van 8 november 2018 heeft de minister de motivering van het besluit van 30 oktober 2017 aangevuld. Omdat het teruggevorderde bedrag is verlaagd, heeft de minister de bezwaren van [appellant] tegen de besluiten van 9 januari 2017 en 23 februari 2017 bij het besluit van 8 november 2018 ten onrechte ongegrond verklaard.
Het betoog slaagt.
Beroepsgrond m.b.t. de overschrijding van de redelijke termijn
8.5.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, beoordeelt de rechter bij wie het verzoek wordt gedaan het verzoek naar de stand van zaken van het geding ten tijde van zijn uitspraak, waarbij de totale duur van de procedure tot dan toe in ogenschouw wordt genomen. Uitgangspunt voor de beoordeling van het verzoek van [appellant] is de totale duur van de procedure vanaf de aanvang tot de uitspraak in hoger beroep. Zoals de Afdeling ook in voormelde uitspraak heeft overwogen, is de redelijke termijn in beginsel overschreden als de totale duur van de procedure langer dan vier jaar heeft geduurd. Bij de beoordeling of de redelijke termijn is overschreden wordt in beginsel niet bezien of de fase tot en met de uitspraak in eerste aanleg, inclusief de bezwaarfase en de hogerberoepsfase op zichzelf binnen een daarvoor als redelijk aan te merken termijn heeft plaatsgevonden. Aanvaard wordt dat een voortvarende behandeling in hoger beroep een eventuele te lange behandelingsduur in de daaraan voorafgaande fase compenseert, zolang de totale duur van de procedure maximaal vier jaar heeft geduurd. Nu de procedure, te rekenen vanaf de datum van ontvangst door de minister van de door [appellant] tegen de besluiten van 9 januari 2017 en 23 februari 2017 ingediende bezwaren, in totaal thans nog geen vier jaar heeft geduurd, faalt het betoog van [appellant] en dient haar verzoek om schadevergoeding te worden afgewezen.
Conclusie
9.    De Afdeling komt tot de slotsom dat de minister het teveel ontvangen bedrag van € 2.286,00 aan subsidie voor het studiejaar 2011-2012 heeft mogen terugvorderen.
10.    De Afdeling zal het van rechtswege ontstane beroep van [appellant] tegen het besluit van 8 november 2018 gegrond verklaren. Dit besluit komt voor vernietiging in aanmerking, omdat de minister de bezwaren van [appellant] tegen de besluiten van 9 januari 2017 en 23 februari 2017 ten onrechte ongegrond heeft verklaard.
De Afdeling ziet aanleiding op grond van 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb, in de zaak te voorzien door de rechtsgevolgen van het besluit van 8 november 2018 in stand te laten. De minister hoeft dus niet opnieuw een besluit te nemen op de door [appellant] gemaakte bezwaren.
11.    De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de tussenuitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 15 juni 2018 in zaak nr. 17/1650 T en de einduitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 27 juli 2018 in zaak nr. 17/1650, voor zover de rechtbank geen oordeel heeft gegeven over het van rechtswege ontstane beroep tegen het besluit van 30 oktober 2017 en voor zover hierin de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap is opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar;
III.    bevestigt de aangevallen uitspraken voor het overige;
IV.    verklaart het beroep tegen het besluit van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 30 oktober 2017, kenmerk 0/103/21825, gegrond;
V.    vernietigt het besluit van 30 oktober 2017;
VI.    verklaart het beroep tegen het besluit van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 8 november 2018, kenmerk 0/103/21825, gegrond;
VII.    vernietigt het besluit van 8 november 2018;
VIII.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
IX.    wijst het verzoek om schadevergoeding af;
X.    veroordeelt de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 512,00 (zegge: vijfhonderdtwaalf euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
XI.    gelast dat de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap het door [appellant] betaalde griffierecht ten bedrage van € 253,00 (zegge: tweehonderddrieënvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
w.g. Van Altena    w.g. Van Zanten
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2019
97-902.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:46
1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
c. de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of
d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten.
(…)
Artikel 4:57
1.Het bestuursorgaan kan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen.
(…)
4. Terugvordering van een subsidiebedrag of een voorschot vindt niet plaats voor zover na de dag waarop de subsidie is vastgesteld (…) heeft plaatsgevonden, vijf jaren zijn verstreken.
Artikel 6:19:
1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
(…)
Artikel 7:11
Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit.