ECLI:NL:RVS:2019:3484
Raad van State — Uitspraak 


201809988/1/A1.
Datum uitspraak: 16 oktober 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Chaam, gemeente Alphen-Chaam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 26 oktober 2018 in zaak nr. 18/578 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Alphen-Chaam.
Procesverloop
Bij besluit van 13 april 2017 heeft het college [appellante] onder oplegging van dwangsommen, voor zover hier van belang, gelast het gebruik van de recreatiewoning op het perceel [locatie 1] te Chaam voor permanente bewoning en het laten gebruiken van de recreatiewoning op het perceel [locatie 2] te Chaam voor permanente bewoning te staken en gestaakt te houden.
Bij besluit van 18 december 2017 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar, voor zover hier van belang, ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 oktober 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juni 2019, waar [appellante], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.C. Stouten en M.A.J. Hendrickx, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] heeft de recreatiewoningen op beide percelen in eigendom. Zij woont zelf in de recreatiewoning op het perceel [locatie 1]. Haar zoon woont in de recreatiewoning op het perceel [locatie 2]. Permanente bewoning van de recreatiewoningen is niet toegestaan op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Alphen-Chaam 2010". Bij het besluit van 13 april 2017 heeft het college [appellante] onder oplegging van lasten onder dwangsom, gelast het gebruik en het laten gebruiken van de recreatiewoningen voor permanente bewoning te staken en gestaakt te houden.
2.    Niet in geschil is dat [appellante] en haar zoon in strijd met het bestemmingsplan permanent in de recreatiewoningen wonen, zodat het college daartegen handhavend kon optreden. In hoger beroep is uitsluitend de vraag aan de orde of het college gebruik mocht maken van zijn bevoegdheid tot handhaving.
3.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Ook kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
De beoordeling van het hoger beroep
4.    Niet in geschil is dat er geen concreet zicht op legalisatie bestaat. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van handhavend optreden behoort te worden afgezien.
Daartoe voert [appellante] allereerst aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het in 2004 geactualiseerde handhavingsbeleid van het college onredelijk is. Ingevolge dat beleid moest zij immers, om voor een persoonlijke gedoogbeschikking in aanmerking te komen, in 2005 aantonen dat zij en haar zoon reeds gedurende een periode van vijf jaar vóór de peildatum van 1 januari 1999 permanent in de recreatiewoningen woonden. Dit betekent dat zij stukken moet bewaren die meer dan vijf jaar oud zijn, terwijl daarvoor voor burgers geen verplichting bestaat, zodat het beleid onredelijk is, aldus [appellante].
De rechtbank heeft volgens [appellante] voorts niet onderkend dat het college in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld. Hiertoe voert zij aan dat zij in 2005 naar aanleiding van een brief van het college van 5 januari 2005, waarin zij werd geïnformeerd over het geactualiseerde handhavingsbeleid, een gedoogbeslissing heeft aangevraagd. Met de toen door haar ingediende stukken heeft zij vervolgens voldoende bewijs geleverd om in aanmerking te komen voor een dergelijke beslissing. Het ligt volgens [appellante] op de weg van het college om dit bewijsvermoeden te ontzenuwen, temeer nu het college toentertijd onzorgvuldig heeft gehandeld doordat onduidelijk is op welke wijze de aanvraag destijds is afgedaan en het college stelt niet meer over de archiefstukken te beschikken. Het college heeft haar destijds ook niet in de gelegenheid gesteld om de aanvraag aan te vullen. Bovendien is haar in 2006 een telefonische toezegging gedaan. Gelet daarop mocht zij er op vertrouwen dat zij permanent de recreatiewoningen mocht (laten) bewonen, aldus [appellante].
De rechtbank heeft voorts niet onderkend dat het college geen uitvoering aan het handhavingsbeleid heeft gegeven en daardoor in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel heeft gehandeld. Het college heeft haar immers niet overeenkomstig het beleid op een korte termijn duidelijkheid verschaft, en ook niet onderbouwd dat het het beleid in andere gevallen wel heeft toegepast, aldus [appellante].
4.1.    Om illegale bewoning van recreatiewoningen in de gemeente Alphen-Chaam tegen te gaan, heeft de raad van die gemeente op 17 december 1998 het "Plan van aanpak permanente bewoning van recreatiewoningen van Alphen-Chaam" vastgesteld. Onbestreden is dat het plan van aanpak op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. Op grond van het daarin neergelegde beleid zal handhavend worden opgetreden tegen na 1 januari 1999 in strijd met het bestemmingsplan aangevangen permanente bewoning van recreatiewoningen. Voor situaties die vóór 1 januari 1999 zijn ontstaan worden, afhankelijk van de duur van die bewoning, in het beleid termijnen voor beëindiging van de permanente bewoning gehanteerd, waarbij permanente bewoning die op deze peildatum al vijf jaar of langer plaatsvindt, zal worden gedoogd. Het beleid is op 23 december 2004 door de raad geactualiseerd, waarbij geldt dat personen die vóór 1 januari 1994 permanent in een recreatiewoning woonden, in aanmerking komen voor een persoonsgebonden gedoogbeslissing. De Afdeling acht de ten behoeve van dit handhavingsbeleid gekozen peildatum van 1 januari 1999 niet onredelijk. Vanaf deze datum kon het voor een ieder duidelijk zijn dat het gemeentebestuur plannen had om handhavend te gaan optreden tegen het permanent bewonen van een recreatiewoning. De Afdeling acht het evenmin onredelijk dat met terugwerkende kracht voor 1 januari 1994 is gekozen om voor een persoonsgebonden gedoogbeslissing in aanmerking te komen, omdat het verbod op permanente bewoning toen ook al gold. Dat stukken daarom gedurende langere tijd moesten worden bewaard, maakt, in tegenstelling tot wat [appellante] stelt, niet dat het beleid daarmee onredelijk is.
4.2.    Volgens [appellante] heeft zij naar aanleiding van het geactualiseerde beleid, dat bij brief van 5 januari 2005 aan haar en aan haar zoon is toegezonden, op 2 februari 2005 een persoonsgebonden gedoogbeslissing aangevraagd. Niet in geschil is dat het college nooit een schriftelijke beslissing op die aanvraag heeft genomen en dat [appellante] niet bij het college daarnaar heeft geïnformeerd. De door [appellante] destijds ingediende stukken bevinden zich niet in het gemeentelijk archief. De Afdeling overweegt dat, wat er ook zij van het betoog van [appellante] dat het college in 2005 onzorgvuldig met haar aanvraag en de door haar toentertijd ingediende stukken is omgegaan, het college zich in het besluit van 18 december 2017 op het standpunt heeft kunnen stellen dat [appellante] en haar zoon niet voor een gedoogbeschikking in aanmerking komen, omdat zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij en haar zoon sinds 1 januari 1994 permanent en ononderbroken in de recreatiewoningen hebben gewoond. Het college heeft voor het antwoord op de vraag vanaf wanneer [appellante] en haar zoon permanent in de recreatiewoningen woonden, de inschrijving in de Basisregistratie Personen (BRP) als uitgangspunt kunnen nemen. Daaruit volgt dat [appellante] en haar zoon zich op 10 april 2007 op de adressen [locatie 1] en 3 in de gemeente hebben ingeschreven. Uit de door [appellante] gestelde omstandigheid dat bij het geactualiseerde beleid in 2005 een inventarisatielijst zat met recreatiewoningen waar permanente bewoning plaatsvond, en waarop naar alle waarschijnlijkheid ook de recreatiewoningen aan de [locatie 1] en 3 stonden vermeld, kan evenmin worden afgeleid dat deze permanente bewoning reeds op 1 januari 1994 plaatsvond. Het college heeft ter zitting toegelicht dat op deze lijst de recreatiewoningen stonden ten aanzien waarvan vermoed werd dat deze permanent werden bewoond, maar dat daarmee nog niet is aangetoond dat dit ook al op 1 januari 1994 het geval was. De Afdeling overweegt voorts dat [appellante] ter zitting heeft verklaard dat zij in de periode van 1990 tot 2001 in Breda verbleef vanwege ziekte van haar man, en dat haar zoon in de periode van 2010 tot 2015 gedetineerd is geweest en om die reden niet in de recreatiewoning verbleef. Dit komt overeen met de gegevens uit de BRP, waaruit volgt dat [appellante] tussen 1990 en 2001 op een adres in Breda stond ingeschreven en dat haar zoon zich in 2010 heeft uitgeschreven en in 2015 weer heeft ingeschreven op het adres [locatie 2]. Hieruit volgt dat, zelfs indien [appellante] en haar zoon al vóór 1 januari 1994 in de recreatiewoningen woonden, dit verblijf gedurende langere tijd onderbroken is geweest. Dat, naar ter zitting is gesteld, het gezin van de zoon in de periode van 2010 tot 2015 in de recreatiewoning is blijven wonen en dat [appellante] tussen 1990 en 2001 regelmatig naar de recreatiewoning ging, doet aan die conclusie niet af.
4.3.    Anders dan [appellante] betoogt, is de Afdeling voorts van oordeel dat zij er niet op mocht vertrouwen dat zij de recreatiewoningen permanent mocht (laten) bewonen. De Afdeling overweegt met inachtneming van de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, en het daarin weergegeven stappenplan, dat, om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk dient te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van overheidsfunctionarissen die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. Niet is gebleken dat aan [appellante] een dergelijke toezegging is gedaan waaraan zij redelijkerwijs het vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat het college haar een gedoogbeslissing zou verlenen en niet handhavend zou optreden. Voor zover [appellante] in dit verband verwijst naar de brief van 5 januari 2005 overweegt de Afdeling dat [appellante] daarbij op de hoogte is gesteld van het geactualiseerde beleid en van de mogelijkheid tot afgifte van een persoonsgebonden gedoogbeslissing. Daaruit volgt niet dat zij en haar zoon daarop ook recht hadden. Met de brief van 21 oktober 2005 heeft het college bevestigd dat het de aanvraag om een persoonsgebonden gedoogbeslissing heeft ontvangen, waarbij het heeft aangegeven dat de beoordeling van de ingediende bewijsstukken nog zal plaatsvinden en dat nadere bewijsstukken alsnog kunnen worden ingediend. Deze brieven zijn onvoldoende voor het oordeel dat aan [appellante] een toezegging is gedaan als bedoeld in voormelde zin. Een dergelijke toezegging kan ook niet worden gevonden in de niet nader onderbouwde stelling van [appellante] dat een medewerker van de gemeente in 2006 de afgifte van een gedoogbeslissing telefonisch zou hebben toegezegd. De rechtbank heeft het beroep op het vertrouwensbeginsel terecht verworpen.
4.4.    Ten slotte ziet de Afdeling in het betoog van [appellante] dat het college lange tijd geen of nauwelijks uitvoering heeft gegeven aan het handhavingsbeleid, geen aanleiding voor het oordeel dat het college zou hebben berust in permanente bewoning van recreatiewoningen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de omstandigheid dat niet altijd even intensief en structureel uitvoering is gegeven aan het handhavingsbeleid daartoe onvoldoende is. Het gaat er niet om dat het college moet onderbouwen dat het handhavingsbeleid in andere gevallen is toegepast, nu zich in het geval van [appellante] geen bijzondere omstandigheden voordoen om van handhavend optreden af te zien. Voorts heeft de rechtbank niet onbegrijpelijk overwogen dat beperkt afgegeven gedoogbeschikkingen er niet aan afdoen dat het college permanente bewoning in recreatiewoningen onwenselijk acht en vormt dit evenmin aanleiding om berusting daarin aan te nemen. Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is dan ook geen sprake.
4.5.    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college van handhavend optreden diende af te zien.
Conclusie en proceskosten
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J. Kramer, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
w.g. Kramer    w.g. Montagne
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2019
374-842.