ECLI:NL:RVS:2019:1996
Raad van State — Uitspraak 


201804742/1/A3.
Datum uitspraak: 26 juni 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D], [appellant E] en [appellant F] (hierna gezamenlijk te noemen: [appellant A] en anderen), allen wonend te Lemiers, gemeente Vaals,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 26 april 2018 in zaken nrs. 17/2571 en 17/2797 in het geding tussen:
[appellant A] en anderen
en
het college van burgemeester en wethouders van Vaals.
Procesverloop
Bij besluit van 1 november 2016 heeft het college [vergunninghouder] een standplaatsvergunning verleend voor de verkoop van ijs en blikjes en/of flesjes frisdrank.
Bij besluit van 24 januari 2017 heeft het college [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend om in afwijking van het bestemmingsplan Buitengebied 2013 voor tien jaren elk jaar in de periode 1 mei tot 1 oktober tussen 13.00 uur en 22.00 uur tijdelijk een seizoensgebonden mobiele ijsverkoopkar te plaatsen op het perceel [locatie] te Lemiers.
Bij besluit van 5 juli 2017 heeft het college het door [appellant A] en anderen tegen het besluit van 1 november 2016 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 18 juli 2017 heeft het college het door [appellant A] en anderen tegen het besluit van 24 januari 2017 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 april 2018 heeft de rechtbank de door [appellant A] en anderen tegen de besluiten van 5 juli 2017 en 18 juli 2017 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en anderen hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[vergunninghouder] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 mei 2019, waar [appellant B] en [appellant A] en het college, vertegenwoordigd door mr. J.P.A. Croughs en mr. S. Pieters, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [vergunninghouder] heeft een standplaatsvergunning aangevraagd om op het perceel [locatie] te Lemiers een ijsverkoopkar te mogen gebruiken voor de verkoop van ijs en blikjes en/of flesjes frisdrank. Omdat op dat perceel de bestemming agrarisch met waarden rust, heeft [vergunninghouder] ook een omgevingsvergunning aangevraagd om, in afwijking van het bestemmingsplan Buitengebied 2013, de mobiele ijsverkoopkar te mogen plaatsen. Het college heeft beide vergunningen verleend en heeft zich daarbij gebaseerd op een stedenbouwkundig advies van G.M.H. Coenen en een verkeerskundige beoordeling van TheMA Mobiliteitsadvisering.
1.1.    [appellant A] en anderen zijn buurtbewoners en zijn het niet eens met de verleende vergunningen. Mamelis is een beschermd dorpsgezicht en daarbinnen past de verkoop van ijs en blikjes en/of flesjes frisdrank in een ijsverkoopkar niet. De straat Mamelis is bovendien erg krap waardoor er onveilige verkeerssituaties zullen ontstaan. Dit tast het woon- en leefmilieu van Mamelis aan. De parkeerplaatsen die [vergunninghouder] op eigen terrein parkeerplaatsen dient te realiseren zijn op dit moment nog niet gerealiseerd. Ook voldoet de aanvraag voor een standplaatsvergunning niet aan de eisen die de Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Vaals 2014 (hierna: APV) stelt, aldus [appellant A] en anderen.
1.2.    Het college heeft de bezwaren tegen de standplaatsvergunning en de omgevingsvergunning ongegrond verklaard en heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat [appellant A] en anderen niet aannemelijk hebben gemaakt dat het stedenbouwkundige advies en de verkeerskundige beoordeling gebreken vertonen. Daarnaast voldoet [vergunninghouder] weliswaar niet aan de eisen die de APV stelt aan een standplaatsvergunning, maar op grond van artikel 4.10 van de APV vond het college het gerechtvaardigd om toch een standplaatsvergunning af te geven. De rechtbank heeft de besluiten van het college rechtmatig geacht.
Wettelijk kader
2.    De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
De standplaatsvergunning
Het oordeel van de rechtbank
3.    De rechtbank heeft overwogen dat de exploitatie van de ijsverkoopkar weliswaar niet het hoofdberoep van de aanvrager is, zoals de APV wel vereist, maar dat het college in redelijkheid, op grond van artikel 4.10 van de APV, heeft kunnen afwijken van dat vereiste. Ook van het vereiste, neergelegd in artikel 4.6 van de APV, ter voorkoming van overlast in de omgeving heeft het college in redelijkheid kunnen afwijken. Het college mocht daarom in redelijkheid de standplaatsvergunning aan [vergunninghouder] verlenen, aldus de rechtbank.
Het hoger beroep
3.1.    [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de standplaatsvergunning aan [vergunninghouder] mocht verlenen.
3.2.    De Afdeling ziet zich genoodzaakt om te bezien of in de APV een verbod is opgenomen een standplaats in te nemen zonder vergunning van het college.
Ter zitting heeft de Afdeling het college verzocht toe te lichten waar in de APV een verbod om een standplaats in te nemen staat opgenomen. Daarop heeft het college geantwoord dat dit verbod niet in de APV is opgenomen. Het verbod een standplaats in te nemen is daarentegen wel in de nieuwe APV 2019 opgenomen. Omdat er geen verbod was op grond van de APV, was het college niet bevoegd om aan [vergunninghouder] een standplaatsvergunning te verlenen. De rechtbank heeft dit niet onderkend. De Afdeling zal daarom het besluit van 5 juli 2017 vernietigen en het besluit van 1 november 2016 herroepen.
[appellant A] en anderen hebben ter zitting medegedeeld dat [vergunninghouder] al ongeveer twee jaar geen ijs meer verkoopt. De vernietiging en herroeping houden in dat [vergunninghouder] geen vergunning meer heeft om een standplaats in te nemen. Op grond van de APV 2019 is er nu wel een verbod op het innemen van een standplaats zonder vergunning. Indien [vergunninghouder] de ijsverkoop weer wenst op te starten, dient zij opnieuw een standplaatsvergunning aan te vragen.
De omgevingsvergunning
Het oordeel van de rechtbank
4.    De rechtbank heeft overwogen dat het bestemmingsplan Buitengebied 2013 het niet toestaat dat op het perceel [locatie] te Lemiers een ijsverkoopkar wordt geplaatst. Het college heeft zich echter in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat onvoldoende is gebleken van een onevenredige aantasting van de woonsituatie van omwonenden door het plaatsen van een ijsverkoopkar, omdat de verkoop van ijs en frisdrank een kleinschalige activiteit betreft, klanten niet ter plaatse kunnen verblijven en parkeerplaatsen op eigen terrein gerealiseerd worden. Daarbij heeft het college zich mogen baseren op de verkeerskundige beoordeling van TheMa Mobiliteitsadvisering. Daarnaast mocht het college zich baseren op het stedenbouwkundig advies. De rechtbank is daarom van oordeel dat het plaatsen van een mobiele ijsverkoopkar niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en het college dus in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning aan [vergunninghouder] mocht verlenen.
Het hoger beroep
4.1.    [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het plaatsen van de ijsverkoopkar niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Zij verwijzen daarbij naar de uitspraak van de Afdeling van 7 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:376. Uit die uitspraak volgt dat, indien aan valt te nemen dat het beoogde gebruik uitsluitend of mede betrekking heeft op andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet, de omgevingsvergunning geweigerd moet worden. Daarnaast volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 30 januari 2013, ECLI:NL:2013:BY9944, dat een wezenlijk kenmerk van een horecabedrijf is dat ter plekke dranken en etenswaren worden verstrekt en genuttigd kunnen worden. Het college heeft verder onvoldoende hun belangen meegewogen. Doordat de ijsverkoopkar open mag zijn tot 22.00 uur is er een grote inbreuk op het woon- en leefmilieu van Mamelis. Ook heeft de verkoop van ijs een verkeersaanzuigende werking. Weliswaar heeft [vergunninghouder] de mogelijkheid parkeerplaatsen te realiseren op eigen terrein, hetgeen zij tot op heden nog niet heeft gedaan, maar die parkeerplaatsen zijn slecht bereikbaar vanaf de openbare weg. Daardoor zullen potentiële klanten op de openbare weg parkeren, met als gevolg dat parkeeroverlast ontstaat. De ijsverkoopkar past ook niet binnen het beschermde dorpsgezicht. Het college mocht daarom geen omgevingsvergunning aan [vergunninghouder] verlenen, aldus [appellant A] en anderen.
Mocht het college een omgevingsvergunning verlenen?
4.2.    Op grond van het bestemmingsplan Buitengebied 2013 rust op het perceel de bestemming "Agrarisch met waarden". Niet in geschil is dat de plaatsing van een ijsverkoopkar niet binnen deze bestemming past. Om deze reden is een omgevingsvergunning voor het afwijken van de regels van het bestemmingsplan vereist. Om voor een dergelijke vergunning in aanmerking te komen, dient de aanvraag niet in strijd te zijn met een goede ruimtelijke ordening. Daarnaast volgt uit de door het college vastgestelde Beleidsregel Buitenplanse Afwijkingsmogelijkheden Gemeente Vaals 2017 dat een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan kan worden verleend indien de omwonenden van het desbetreffende gebied niet onevenredig in hun belangen worden geschaad. Ook dient er geen onevenredige aantasting te zijn van de woonsituatie, de verkeersveiligheid en het straat- en bebouwingsbeeld of de stedenbouwkundige samenhang. Verder mag de aanvraag niet in strijd zijn met het gemeentelijk beleid.
De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plaatsen van een ijsverkoopkar niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In de belangenafweging heeft het college betrokken dat Mamelis een beschermd dorpsgezicht is en welke impact de verkoop van ijs op dat dorpsgezicht zal hebben. Daarbij heeft het college het stedenbouwkundig advies en de openingstijd van de ijsverkoopkar tot 22.00 uur betrokken. Uit dat advies volgt dat de plaatsing van een mobiele ijsverkoopkar de herkenbaarheid van het gebied en de herkenbaarheid van de oorspronkelijke historisch-ruimtelijke structuur niet onevenredig aantast. Ook is er geen zitgelegenheid bij de ijsverkoopkar waardoor overlast beperkt wordt. [appellant A] en anderen hebben het tegendeel niet aannemelijk gemaakt.
Verder heeft het college de voorwaarde voor het realiseren van parkeerplaatsen op eigen terrein aan de vergunning verbonden omdat de plek waar de ijsverkoopkar geëxploiteerd zal worden in een smalle straat ligt. Het college heeft toegelicht dat, omdat bezoekers op het terrein van [vergunninghouder] moeten parkeren, er geen negatieve impact zal zijn op de verkeersveiligheid. Daarbij heeft het college verwezen naar de verkeerskundige beoordeling, waaruit volgt dat het manoeuvreren op de openbare weg lastig is en dat het realiseren van parkeerplekken op eigen terrein daarom wenselijk is. Die toelichting komt de Afdeling niet onredelijk voor. [appellant A] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de ijsverkoopkar wel een negatieve impact heeft op de lokale verkeerssituatie. Dat [vergunninghouder] naar de stelling van [appellant A] en anderen nog geen parkeerplaatsen heeft gerealiseerd, kan in deze procedure niet aan de orde komen. In deze procedure staat namelijk ter beoordeling of het college in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen afgeven. De parkeerplaatsen dienen na afgifte van de omgevingsvergunning gerealiseerd te worden en het college dient daarop toe te zien.
De verwijzing van [appellant A] en anderen naar de uitspraken van de Afdeling van 30 januari 2013 en 7 februari 2018 kan hen niet baten, aangezien die uitspraken betrekking hebben op de activiteit bouwen, waarbij niet werd afgeweken van het bestemmingsplan.
Gezien het voorgaande is niet gebleken dat er een grote inbreuk op het woon- en leefmilieu van Mamelis zal zijn. Het college mocht dus een omgevingsvergunning voor het afwijken van de ter plaatse geldende bestemming verlenen aan [vergunninghouder].
Het betoog faalt.
Conclusie
5.    Gelet op hetgeen in overweging 3.2 is overwogen, is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank ten onrechte het beroep tegen het besluit van 5 juli 2017 ongegrond heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 5 juli 2017 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal in de zaak voorzien door het besluit van 1 november 2016 te herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
6.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 26 april 2018 in zaken nrs. 17/2571 en 17/2797, voor zover de rechtbank in zaak nr. 17/2571 het beroep tegen het besluit van 5 juli 2017 ongegrond heeft verklaard;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 5 juli 2017 in zaak nr. 17/2571 gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Vaals van 5 juli 2017, kenmerk 17.0004500;
V.    herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 1 november 2016, kenmerk 16.0007216;
VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VII.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Vaals tot vergoeding van bij [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D], [appellant E] en [appellant F] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 512,00 (zegge: vijfhonderdtwaalf euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
IX.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Vaals tot vergoeding van bij [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D], [appellant E] en [appellant F] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
X.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Vaals aan [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D], [appellant E] en [appellant F] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 421,00 (zegge: vierhonderdeenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het college aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
w.g. Michiels    w.g. Klein
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2019
176-857.
BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
[…]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
[…]
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
[…]
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
[…]
Besluit omgevingsrecht
Artikel 2.7. Planologische gebruiksactiviteiten
Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.
Bijlage II, artikel 4
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
[…]
11. ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar.
Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Vaals 2014
Hoofdstuk 5 Andere onderwerpen betreffende de huishouding der gemeente
[…]
Afdeling 4 Venten en Standplaatsen
[…]
Artikel 4.2
In deze afdeling wordt verstaan onder standplaats: het vanaf een vaste plaats op een openbare en in de open lucht gelegen plaats te koop aanbieden, verkopen of afleveren van goederen dan wel diensten, gebruikmakend van fysieke middelen, niet zijnde een vaste plaats op een jaarmarkt of markt als bedoeld in artikel 160, eerste lid, aanhef en onder h, van de Gemeentewet.
[…]
Artikel 4.4 Vergunning
[…]
Lid 3 Om voor een vergunning in aanmerking te komen dient de aanvrager aan te tonen:
[…]
c. dat hij van het bedrijven van handel zijn hoofdberoep maakt.
[…]
Lid 5 De vergunninghouder dient voldoende verzekerd te zijn tegen vorderingen tot schadevergoeding waartoe hij als gebruiker van een voorziening krachtens wettelijke aansprakelijkheidsbepalingen zou kunnen worden verplicht wegens aan derden toegebrachte schade.
[…]
[…]
Beleidsregel Buitenplanse Afwijkingsmogelijkheden Gemeente Vaals 2017
Artikel 14.1 Uitgangspunt bij toepassing
Een afwijking van het bestemmingsplan als bedoeld in bijlage II, artikel 4, lid 11, van het Bor kan worden verleend, mits omwonenden van het desbetreffende gebied niet onevenredig in hun belangen worden geschaad.
Artikel 15.1 Algemene plaatsbepaling
Een planologische afwijkingsmogelijkheid kan alleen verleend worden, mits er geen onevenredige aantasting plaatsvindt van:
- de woonsituatie (woon- en leefklimaat op het perceel en/of de directe omgeving);
- de verkeersveiligheid, (o.a. een nadelige beïnvloeding van de normale afwikkeling van het verkeer of een onevenredige parkeerdruk op de openbare ruimte);
- de sociale veiligheid;
- de milieusituatie;
- de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden;
- privaatrechtelijke verhoudingen;
- het straat- en bebouwingsbeeld c.q. de stedenbouwkundige samenhang, en;
- het verlenen van de afwijking niet in strijd is met gemeentelijk beleid.
In artikel 1 is beschreven welke factoren bepalend zijn voor het antwoord op de vraag, of een bepaalde aanvraag als 'passend binnen het straat- en bebouwingsbeeld' kan worden aangemerkt. Van een onevenredige aantasting van de stedenbouwkundige samenhang is verder sprake als de bebouwingskarakteristiek en/of de karakteristiek van de openbare ruimte wordt aangetast.