ECLI:NL:RVS:2019:3010
Raad van State — Uitspraak 


201901043/1/A1.
Datum uitspraak: 4 september 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland (hierna: de rechtbank) van 21 december 2018 in zaak nrs. 18/4873 en 18/4872 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Maasdriel.
Procesverloop
Bij besluit van 2 augustus 2017 heeft het college [appellant] gelast om binnen drie weken na verzending van dit besluit de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht te (laten) staken en gestaakt te (laten) houden door de bewoning van de bedrijfswoning op het perceel aan de [locatie] te Heerewaarden (hierna: het perceel) in overeenstemming te brengen met de functie en de begripsomschrijving van de bedrijfswoning, onder oplegging van een dwangsom van € 75.000,00.
Bij besluit van 17 juli 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard en de hoogte van de dwangsom gewijzigd in € 60.000,00.
Bij besluit van 12 december 2018 is het college overgegaan tot invordering van de volgens hem verbeurde dwangsom van € 60.000,00.
Bij uitspraak van 21 december 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen de besluiten van 17 juli 2018 en 12 december 2018 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 augustus 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. R.E. Wannink, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door P.H. Speé, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] is eigenaar van het perceel. Op het perceel staat een bedrijfswoning. Het college stelt zich op het standpunt dat de bedrijfswoning in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied, Binnendijks deel" (hierna: het bestemmingsplan) wordt bewoond door personen wier huisvesting daar gelet op de bestemming niet noodzakelijk is.
Hoger beroep
2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden. Hij voert aan dat de personen die de bedrijfswoning bewonen werknemers van een bedrijf zijn dat op een naastgelegen perceel is gevestigd. De aanwezigheid van de werknemers is volgens hem noodzakelijk, omdat het om een 24-uurs bedrijf gaat en een snelle aanwezigheid van technici of bedrijfshulpverleners noodzakelijk is, met name nu het bedrijf relatief afgelegen ligt. Hij voert verder aan dat het gebruik vergelijkbaar is met bewoning door een gezin, omdat het gaat om duurzaam samenlevende werknemers die gebruik maken van gemeenschappelijke ruimtes.
2.1.    Op het perceel rust ingevolge het bestemmingsplan de bestemming "Bedrijventerrein".
Artikel 1.26 van de planvoorschriften luidt:
"dienst- of bedrijfswoning: een woning, in of bij een bedrijf of instelling, bestemd voor (het gezin van) een persoon wiens huisvesting daar gelet op de bestemming noodzakelijk is; deze woning wordt begrepen onder de bedrijfsgebouwen;"
Artikel 7.5.1 luidt:
" Het is verboden de binnen de bestemming "Bedrijventerrein" gelegen gronden en opstallen te gebruiken, te doen gebruiken of te laten gebruiken in strijd met de bestemming. Onder gebruik in strijd met de bestemming wordt in elk geval begrepen:
[…];
g. het gebruik van opstallen voor permanente bewoning, tenzij het betreft de bestaande bedrijfswoning."
2.2.    De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de huisvesting van de werknemers in de bedrijfswoning noodzakelijk is. Het is niet duidelijk waarom, zoals [appellant] in bezwaar heeft gesteld, de huisvesting van twee machinestellers, een technicus en een aantal productiemedewerkers noodzakelijk is voor het naastgelegen bedrijf, alleen al omdat [appellant] dit niet met concrete gegevens heeft onderbouwd. De enkele omstandigheid dat het nuttig is als technici of bedrijfshulpverleners in de buurt van het bedrijf wonen, maakt hun huisvesting in de woning nog niet noodzakelijk. De rechtbank heeft in dit verband verder terecht in aanmerking genomen dat het bedrijf een 24-uursdienst heeft en het mogelijk is om andere personen dan de werknemers die de bedrijfswoning bewonen op te leiden en in te zetten om in te kunnen grijpen bij calamiteiten.
Alleen al gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat de huisvesting van de werknemers in strijd is met artikel 7.5.1, aanhef en onder g, van de planvoorschriften. De vraag of het samenlevingsverband van de werknemers gelijkgesteld kan worden met een gezin als bedoeld in artikel 1.26 van de planvoorschriften, behoeft dan ook geen beantwoording meer.
Het betoog faalt.
Concreet zicht op legalisatie
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat sprake is van concreet zich op legalisatie. Hij voert aan dat omgevingsvergunning moet worden verleend met toepassing van de zogenoemde ‘toverformule’ van artikel 28 van de planvoorschriften. Ook voert hij aan dat de bewoning was toegestaan in het voorontwerpbestemmingsplan "Buitengebied, herziening 2016" en dat hij een zienswijze heeft ingediend tegen het ontwerpbestemmingsplan, waarin de bewoning niet meer is toegestaan.
3.1.    Artikel 28 van de planvoorschriften luidt:
"Burgemeester en wethouders verlenen vrijstelling van het in:
[…],
- 7.5.1
[…].
vervatte verbod als strikte toepassing daarvan zou leiden tot een beperking van het meest doelmatige gebruik die niet door dringende redenen wordt gerechtvaardigd."
3.2.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren, dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat.
3.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1155, is om concreet zicht op legalisatie in verband met een nieuw bestemmingsplan te kunnen aannemen, ten minste vereist dat een ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd, waarbinnen de bouw en het gebruik, waarop het besluit tot handhaving ziet, past. Voor concreet zicht op legalisatie door middel van een omgevingsvergunning dient ten tijde van de besluitvorming ten minste een begin te zijn gemaakt met de voor verlening van een omgevingsvergunning vereiste procedure, hetgeen niet mogelijk is zonder een aanvraag.
3.4.    [appellant] had ten tijde van het nemen van het besluit op bezwaar van 17 juli 2018 geen aanvraag had ingediend, strekkende tot legalisatie van de overtreding van artikel 7.5.1, onder g, van de planvoorschriften, al dan niet met behulp van artikel 28 van de planvoorschriften. Evenmin lag ten tijde van het besluit op bezwaar van 17 juli 2018 een ontwerpbestemmingsplan ter inzage waarbinnen het gebruik van de bedrijfswoning voor de huisvesting van de werknemers paste. De omstandigheid dat [appellant] een zienswijze heeft ingediend tegen het ontwerpbestemmingsplan "Buitengebied, herziening 2016", maakt dit niet anders. Gelet hierop bestond er alleen al daarom geen concreet zicht op legalisatie.
Het betoog faalt.
Vertrouwensbeginsel
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zich bijzondere omstandigheden voordoen die het college hadden moeten doen afzien van handhavend optreden. Hij voert aan dat de bedrijfswoning op last van het college is aangepast ten behoeve van de brandveiligheid vanwege de bewoning van de bedrijfswoning door de werknemers. Ook heeft het college hem opgedragen om dakramen aan te brengen ten behoeve van de toetreding van daglicht. Volgens [appellant] is daarmee het gerechtvaardigde vertrouwen gewekt dat niet handhavend zou worden opgetreden tegen de bewoning van de bedrijfswoning.
4.1.    De Afdeling zal bij de bespreking van het betoog van [appellant] over het door het college gewekte vertrouwen het stappenplan hanteren zoals uiteengezet in de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlatingen en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating en/of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen en, zo ja, wat de betekenis daarvan is voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
In dit geval is het antwoord op de eerste vraag ontkennend, omdat een opdracht om de brandveiligheid van de bedrijfswoning te verbeteren niet kan worden aangemerkt als een toezegging dat niet handhavend zal worden opgetreden tegen het gebruik van de bedrijfswoning voor de huisvesting van werknemers. Voor zover [appellant] heeft gesteld dat het vertrouwen ook is gewekt, omdat de gemeente hem heeft opgedragen om voorzieningen te treffen zodat voldoende daglicht toetreedt, overweegt de Afdeling dat deze opdracht evenmin kan worden aangemerkt als een toezegging dat niet handhavend zal worden opgetreden tegen de huisvesting van werknemers. Ook tezamen kunnen de opdrachten niet worden aangemerkt als een toezegging, omdat de opdrachten geen betrekking hebben op de huisvesting van werknemers in de bedrijfswoning.
Het betoog faalt.
5.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de opgelegde dwangsom onevenredig hoog is. Volgens hem staat de dwangsom niet in verhouding tot de totale maandelijkse huurinkomsten van ongeveer € 1.000,00.
5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:772, heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
5.2.    De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Daarbij is van belang dat het college al eerder een last onder dwangsom heeft opgelegd voor het (laten) staken en gestaakt (laten) houden van bewoning van de bedrijfswoning door personen wier huisvesting daar gelet op de bestemming niet noodzakelijk is. Omdat [appellant] de overtreding niet heeft beëindigd, heeft het college er in dit geval in redelijkheid voor kunnen kiezen om een hoger dwangsombedrag vast te stellen, om te bewerkstelligen dat daarvan een zodanige prikkel uitgaat, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Bovendien heeft [appellant] zijn stelling dat de maandelijkse huurinkomsten € 1.000,00 bedragen niet met concrete gegevens onderbouwd.
Het betoog faalt.
Het besluit tot invordering van de dwangsom
6.    Bij besluit van 12 december 2018 is het college overgegaan tot invordering van een dwangsom van € 60.000,00.
7.    [appellant] betoogt dat het college aan het besluit van 12 december 2018 geen deugdelijke en controleerbare vaststelling van de feiten ten grondslag heeft gelegd. Hij voert aan dat uit het rapport van de controle van 23 oktober 2018 niet blijkt dat aan de werknemers is gevraagd welke functie zij bij het naastgelegen bedrijf vervullen. Omdat daar niet naar gevraagd is, is de noodzakelijkheid van de aanwezigheid van de werknemers ook niet komen vast te staan, aldus [appellant].
7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 26 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1997, dient aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag te liggen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden dienen op een duidelijke wijze te worden vastgelegd. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd. Voor zover de vastgestelde feiten en omstandigheden in een geschrift zijn vastgelegd, dient een inzichtelijke beschrijving te worden gegeven van hetgeen is vastgesteld of waargenomen.
7.2.    Uit hetgeen onder 2.2. is overwogen, volgt dat het college zich in het kader van de last onder dwangsom terecht op het standpunt heeft gesteld dat de huisvesting van de werknemers van het naastgelegen bedrijf in de bedrijfswoning niet noodzakelijk was. Er bestond geen aanleiding om aan te nemen dat zich nadien een relevante wijziging heeft voorgedaan in de bedrijfsvoering en de samenstelling van de daarvoor benodigde werknemers. [appellant] heeft ook niet met concrete stukken gemotiveerd dat zich een relevante wijziging heeft voorgedaan. Onder deze omstandigheden was het niet noodzakelijk om de betrokken werknemers tijdens de controle van 23 oktober 2018 naar hun functie te vragen. In wat [appellant] heeft aangevoerd, bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat aan het invorderingsbesluit geen deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag ligt.
Het betoog faalt.
8.    [appellant] betoogt dat zich bijzondere omstandigheden voordoen waardoor het college van invordering af dient te zien. Volgens [appellant] is het strijdige gebruik niet te onderscheiden van gebruik van de bedrijfswoning in overeenstemming met het bestemmingsplan. Bovendien heeft niemand ooit overlast ondervonden van de medewerkers die de bedrijfswoning bewonen, aldus [appellant].
8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 28 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3471, dient bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
8.2.    Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, levert geen bijzondere omstandigheid op. Daarbij wijst de Afdeling er op dat, zoals zij eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 9 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2486, het bewonen van een bedrijfswoning in strijd met het bestemmingsplan niet is aan te merken als een overtreding van geringe aard of ernst.
Het betoog faalt.
Conclusie
9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
w.g. Wortmann    w.g. Van Roessel
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 september 2019
457-884.