ECLI:NL:RVS:2019:2647
Raad van State — Uitspraak 


201808023/1/A1.
Datum uitspraak: 31 juli 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 15 augustus 2018 in zaak nr. 17/6067 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Breda.
Procesverloop
Bij besluit van 31 oktober 2016 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het splitsen van het pand aan de [locatie 1] te Breda (hierna: het pand) in drie zelfstandige woningen.
Bij besluit van 21 juli 2017 heeft het college de door omwonenden daartegen gemaakte bezwaren, voor zover thans van belang, gegrond verklaard, het besluit van 31 oktober 2016 herroepen en de gevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
Bij uitspraak van 15 augustus 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 juni 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. P.J.M. Boomaars, advocaat [NAAM], en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door M. Tebbe, J. Kennes-Curfs en mr. R.M.J.F. Meeuwis, zijn verschenen. Voorts zijn [belanghebbende A] en [belanghebbende B] ter zitting gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het pand is gebouwd als een zelfstandige woning, en ruim voor de jaren ’60 van de vorige eeuw verbouwd tot een boven- en een benedenwoning. Op enig moment daarna, in elk geval voor 1998, is de bovenwoning opgedeeld in twee appartementen. Beide splitsingen zijn gerealiseerd zonder daartoe strekkende vergunning, althans van vergunningen voor de splitsingen is, zoals ook op zitting is bevestigd, niet gebleken. [appellant] is sinds 2006 eigenaar van het pand en heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor de activiteiten bouwen en planologisch strijdig gebruik om de bestaande situatie, waarin het pand uit drie zelfstandige woningen bestaat, te legaliseren. Het gebruik van het pand als drie zelfstandige woningen is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Ginneken" (hierna: het bestemmingsplan).
Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning op 31 oktober 2016 verleend maar vervolgens, na bezwaren van omwonenden, het besluit van 31 oktober 2016 herroepen en de omgevingsvergunning alsnog geweigerd. Het college heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat de splitsing van het pand niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, omdat deze splitsing leidt tot een ongewenste verhoging van de parkeerdruk aan de Baronielaan.
De rechtbank heeft geoordeeld dat het college in het besluit op bezwaar van 21 juli 2017 een zorgvuldige afweging heeft gemaakt van de bij de aanvraag betrokken ruimtelijke aspecten en de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen weigeren. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat de verbouwing en het gebruik van het pand niet worden beschermd door overgangsrecht en dat deze zaak niet zodanige overeenkomsten vertoont met door [appellant] aangevoerde gevallen van panden in de omgeving, dat [appellant] een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel kan doen.
Het hoger beroep
2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college woningsplitsing wel toestaat bij vergelijkbare panden in de omgeving, zodat het college in strijd handelt met het gelijkheidsbeginsel door de aanvraag voor zijn pand af te wijzen. Hij noemt hiertoe ter zitting in het bijzonder het pand aan de [locatie 2] en het pand aan de [locatie 3].
[appellant] stelt dat het college voor het pand aan de [locatie 3] wel een omgevingsvergunning voor splitsing heeft verleend, ondanks dat het gebruik van dat pand in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Volgens [appellant] blijkt hieruit dat het beleid van het college erop is gericht een legaliserende omgevingsvergunning voor woningsplitsing te verlenen wanneer het planologisch strijdige gebruik van de woning al langer dan tien jaar duurt en er geen klachten uit de omgeving zijn ontvangen. Dit ongeacht de vraag of voldaan wordt aan de parkeernormen, omdat de feitelijke parkeerdruk niet hoger wordt wanneer een bestaande situatie wordt gelegaliseerd.
Wat betreft het pand aan de [locatie 2] wijst [appellant] erop dat het college zich naar aanleiding van een handhavingsverzoek met betrekking tot dat pand op het standpunt heeft gesteld dat een omgevingsvergunning voor woningsplitsing niet noodzakelijk is. De reden hiervoor zou zijn dat dat pand onder het overgangsrecht valt.
Omdat de situatie van zijn pand nagenoeg identiek is aan die van de door hem genoemde panden en zowel de genoemde criteria als het overgangsrecht op zijn situatie van toepassing zijn, had het college hem de gewenste omgevingsvergunning eveneens moeten verlenen en is de weigering daarvan in strijd met het gelijkheidsbeginsel, aldus [appellant].
2.1.    Aangezien [appellant]s aanvraag om omgevingsvergunning mede ziet op planologisch strijdig gebruik van het pand, kan het college ingevolge artikel 2.12, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht de omgevingsvergunning slechts verlenen als dat planologisch strijdig gebruik niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De vraag die [appellant] opwerpt, is of het college beleid hanteert om te toetsen of een dergelijke aanvraag in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, en als dat beleid er is, of het college dat beleid bij de beoordeling van zijn aanvraag juist heeft toegepast, nu de beoordeling bij vergelijkbare panden anders is uitgevallen.
2.2.    Het college heeft ter zitting toegelicht dat het geen beleid heeft als door [appellant] bedoeld. Wel hanteert het college een interne gedragslijn voor de beoordeling van aanvragen om legaliserende omgevingsvergunningen voor het splitsen van woningen, zoals hier aan de orde. Die gedragslijn hield ten tijde van het besluit van 31 oktober 2016 in dat, zoals [appellant] ook aanvoert, een omgevingsvergunning kon worden verleend wanneer het planologisch strijdige gebruik van de woning al langer dan tien jaar duurde en er geen klachten uit de omgeving waren ontvangen. Omdat met het pand van [appellant] aan die criteria werd voldaan, is de omgevingsvergunning op 31 oktober 2016 ook verleend. Ten tijde van de herbeoordeling van de aanvraag in het kader van het door omwonenden gemaakte bezwaar was de gedragslijn van het college gewijzigd. Het college heeft ter zitting toegelicht dat de gedragslijn waaraan op dat moment is getoetst, inhoudt dat een legaliserende omgevingsvergunning voor het splitsen van woningen aan de Baronielaan kan worden verleend als de aanvraag voldoet aan een aantal criteria. Een daarvan is dat de aanvraag, zoals ook voorgeschreven in artikel 27 van de planregels, voorziet in parkeerplaatsen conform de parkeernormen die zijn gesteld in de Nota Parkeer- en Stallingsbeleid Breda, zoals gewijzigd op 20 juni 2013 (hierna: de nota). De aanvraag van [appellant] voorzag daar volgens het college niet in.
2.3.    De Afdeling zal eerst de vraag beantwoorden of het college zijn gedragslijn bij de beoordeling van de aanvraag van [appellant] op zichzelf juist heeft toegepast. Vervolgens zal de Afdeling onderzoeken of de door [appellant] genoemde gevallen aanleiding geven voor het oordeel dat het college de aanvraag van [appellant] niet had mogen afwijzen. Tot slot zal de Afdeling hieruit een conclusie trekken over de aangevallen uitspraak.
Het college heeft, blijkens de door hem gegeven toelichting, verschillende uitgangspunten gehanteerd voor het besluit van 31 oktober 2016 en dat van 21 juli 2017, omdat de gedragslijn die ten tijde van het primaire besluit werd gehanteerd, ten tijde van het besluit op bezwaar was vervangen door een andere. Dat is toegestaan ingevolge artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, waarin staat dat op grondslag van een ontvankelijk bezwaar een heroverweging van het bestreden besluit plaatsvindt. Daarbij geldt volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling als uitgangspunt dat rekening moet worden gehouden met alle relevante feiten en omstandigheden zoals die zich op dat moment voordoen en dat het recht moet worden toegepast zoals dat op dat moment geldt. In bijzondere gevallen kan van dit uitgangspunt worden afgeweken. Van een zodanig bijzonder geval is hier niet gebleken. Het college hoefde dan ook niet bij het besluit van 21 juli 2017 de oude gedragslijn toe te passen, waarnaar [appellant] verwijst.
In overeenstemming met de geldende planregel en conform de nieuwe gedragslijn is de aanvraag bij de heroverweging in bezwaar getoetst aan de parkeernormen in de nota. Op grond van de nota bedraagt de ter plaatse geldende parkeernorm 1,5 parkeerplaats per appartement en 1,9 per eengezinswoning. De rechtbank heeft terecht geconstateerd dat dat betekent dat de drie appartementen waarop de aanvraag ziet, samen een behoefte hebben van vijf parkeerplaatsen, drie meer dan de behoefte van het pand voor de splitsing, aangezien dat te boek staat als eengezinswoning. Die drie aanvullende parkeerplaatsen dienen op grond van de nota op eigen terrein te worden gerealiseerd. [appellant] betwist niet dat de aanvraag niet voorziet in een concreet plan voor de aanleg van drie extra parkeerplaatsen op eigen terrein. Hij heeft wel recent aan het college een plan overgelegd, waarmee hij stelt drie parkeerplaatsen te kunnen aanleggen, maar dat plan maakt geen onderdeel uit van de aanvraag en kan hier dan ook niet worden beoordeeld. Gezien het voorgaande heeft het college terecht geconcludeerd dat [appellant]s aanvraag niet voldoet aan de parkeernormen in de nota. Aangezien dat volgens de nieuwe gedragslijn betekent dat het aangevraagde planologisch strijdige gebruik in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, is de weigering van de omgevingsvergunning in het besluit op bezwaar op zichzelf een juiste toepassing van de gedragslijn.
Wat betreft de vraag of het college in de praktijk bij vergelijkbare gevallen anders heeft geoordeeld, overweegt de Afdeling dat voor die conclusie geen aanknopingspunten bestaan. Ter zitting is vast komen te staan dat het pand aan de [locatie 3] parkeerplaatsen heeft op het eigen achterterrein en daarmee aan het parkeercriterium van de gedragslijn voldoet. Voor het pand aan de [locatie 2] is geen omgevingsvergunning verleend, zodat alleen al daarom niet kan worden gezegd dat het college dat geval anders heeft behandeld dan dat van [appellant]. Ten overvloede merkt de Afdeling hierover op dat niet ter zake doet dat het college zich voor dat pand op het standpunt heeft gesteld dat niet handhavend kan worden opgetreden tegen de splitsing en dat voor het gebruik van het gesplitste pand evenmin een omgevingsvergunning nodig is, omdat het pand oorspronkelijk zou zijn gebouwd als gesplitste boven- en benedenwoning en wordt beschermd door de gebruiksovergangsbepalingen in de planregels. Wat er ook zij van de oorspronkelijke staat van dat pand, de vraag of gezien het overgangsrecht handhavend kan worden opgetreden tegen een mogelijk planologisch strijdige gebruikssituatie is niet dezelfde als de vraag of het college in redelijkheid kan besluiten om al of niet een omgevingsvergunning te verlenen om die situatie toe te staan. [appellant] heeft ook verder niet aannemelijk gemaakt dat andere, gelijke gevallen anders zijn behandeld dan dat van hem. Het beroep dat [appellant] doet op het gelijkheidsbeginsel slaagt dan ook niet.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het college met juistheid heeft vastgesteld dat de aanvraag niet voldoet aan de parkeernormen uit de nota. Het college kon zich in redelijkheid op het standpunt stellen dat het aangevraagde planologisch strijdige gebruik daarom in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het college de aanvraag voor het pand van [appellant] mocht afwijzen.
Het betoog faalt.
Conclusie
3.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
4.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. H.C.P. Venema en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2019
531-860.