ECLI:NL:RVS:2019:3040
Raad van State — Uitspraak 


201808557/1/A3.
Datum uitspraak: 4 september 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 september 2018 in zaak nr. 17/4551 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 10 januari 2017 heeft het college aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 13.500,00.
Bij besluit van 22 juni 2017 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 september 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 juli 2019, waar [appellante], bijgestaan door mr. J.N.T. van der Linden, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Brandenburg, zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Inleiding
2.    [appellante] is eigenaar van het pand aan de [locatie] te Amsterdam. Het pand staat kadastraal geregistreerd als bedrijfsruimte op de begane grond en twee zelfstandige woningen op de eerste en de tweede verdieping met de bestemming wonen. Zij heeft de woningen per 1 september 2016 verhuurd aan [huurster]. Via meldpunt zoeklicht heeft de gemeente de melding ontvangen dat de woningen worden verhuurd aan toeristen. Uit een administratief onderzoek van het college blijkt dat volgens de Basis Registratie Personen (hierna: BRP) niemand op de woningen staat ingeschreven. Op 10 oktober 2016 hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam de woningen in het pand bezocht. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat de toezichthouders op de eerste en tweede etage toeristen hebben aangetroffen. Ook op een derde etage zijn toeristen aangetroffen. Er zijn geen persoonlijke spullen aangetroffen die wijzen op reguliere bewoning. De woningen werden bovendien aangeboden op de website www.booking.com. De woningen zijn op 10 oktober 2016 wegens vlucht- en brandonveilige situaties met toepassing van bestuursdwang gesloten.
Besluitvorming
3.    Op 28 november 2016 heeft het college aan [appellante] te kennen gegeven voornemens te zijn haar wegens overtreding van de Huisvestingswet 2014 (hierna: Hw 2014) een boete van € 13.500,00 op te leggen. [appellante] heeft daartegen op 9 december 2016 haar zienswijze kenbaar gemaakt. Bij het besluit van 10 januari 2017 heeft het college aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 13.500,00. Dit besluit heeft het college bij het besluit van 22 juni 2017 gehandhaafd. Daaraan heeft het ten grondslag gelegd dat de woning zonder vergunning aan de bestemming tot bewoning is onttrokken en dat niet wordt voldaan aan de voorwaarden van vakantieverhuur. De overtreding is aan [appellante] als eigenaar toe te rekenen nu niet aannemelijk is gemaakt dat zij niet wist of kon weten dat de woningen op hotelmatige wijze werden geëxploiteerd.
Aangevallen uitspraak
4.    De rechtbank heeft overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw 2014 is overtreden. Volgens de rechtbank heeft [appellante] verder niet aannemelijk gemaakt dat zij niet wist of kon weten van de overtreding, zodat het college de overtreding aan [appellante] mocht toerekenen. Het college was daarom op grond van artikel 4.2.2 van de Huisvestingsverordening in samenhang met artikel 35 van de Hw 2014 bevoegd om [appellante] een bestuurlijke boete op te leggen. Voor matiging van de boete heeft het college terecht geen grond gezien, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
Overtreding
5.    [appellante] betoogt allereerst dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake was van een overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw 2014. Zij voert hiertoe aan dat de woonruimten lange tijd leegstonden totdat zij werden verhuurd aan [huurster]. [huurster] kon de voor haar bestemde woonruimte pas medio oktober betrekken. De andere woonruimte zou vanaf november door haar familie worden bewoond. [huurster] heeft er bewust voor gekozen om de woonruimten al met ingang van 1 september 2016 te huren om daarmee zeker te stellen dat zodra haar familie naar Nederland zou komen in november, zij woonruimte had voor zichzelf en haar familie in hetzelfde pand. Dat een van de woonruimten bestemd was voor haar familie is ook opgenomen in de huurovereenkomst. Volgens [appellante] maakte het voor de woningvoorraad daarom geen verschil of er tot uiterlijk half oktober toeristen in de woonruimten zouden verblijven of dat de woonruimten leeg zouden staan. Voor zover de rechtbank heeft overwogen dat [huurster] zich wel al in de BRP had kunnen inschrijven, is van belang dat zij de Tsjechische nationaliteit heeft en zich dus niet zo makkelijk kon inschrijven. Er gold voor haar een wachttijd van vier weken. Gelet op het voorgaande, is van onttrekking aan de woningvoorraad geen sprake. Integendeel, [huurster] probeerde juist veilig te stellen dat de woning door haar en haar familie kon worden bewoond, aldus [appellante].
5.1.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen mag een woning slechts worden gebruikt voor permanente bewoning en levert ieder ander gebruik van een woning onttrekking van de woning aan de bestemming tot bewoning op. De rechtbank heeft gelet daarop met juistheid geoordeeld dat in dit geval sprake was van een overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw 2014. Het is niet in geschil dat niemand in de BRP op de woningen stond ingeschreven en dat ten tijde van het bezoek van de toezichthouders geen sprake was van reguliere bewoning. Verder hebben toezichthouders in de woningen toeristen aangetroffen. Voor zover [appellante] betoogt dat het voor de beantwoording van de vraag of de woningen aan de woningvoorraad waren onttrokken feitelijk niet uitmaakt of [huurster] daar verbleef of niet, kan zij daarin niet worden gevolgd. Voor het antwoord op de vraag of artikel 21, aanhef en onder a, van de Hw 2014 is overtreden, is bepalend dat niemand op de woningen stond ingeschreven, geen sprake was van reguliere bewoning en de woningen in gebruik waren door toeristen. Dat het voor [huurster] niet mogelijk was zich direct in te schrijven in de BRP, kan daarom niet leiden tot een ander oordeel. Dit geldt ook voor de omstandigheid dat in de huurovereenkomst is geregeld dat zij van plan was haar familie in een van de woningen onder te brengen.
Het betoog faalt.
Overtreder
6.    [appellante] betoogt verder dat, indien moet worden geoordeeld dat sprake is van een overtreding, de rechtbank heeft miskend dat zij geen overtreder is, althans dat haar de overtreding niet kan worden toegerekend. Zij voert hiertoe aan dat [huurster] de overtreding heeft begaan en dat zij daarvan niet op de hoogte was. Er was ook geen reden om te veronderstellen dat [huurster] de woning aan de woningvoorraad zou onttrekken omdat zij en haar familie immers zelf in de woning zouden gaan wonen. Haar pand werd op internet niet te huur aangeboden voor toeristen, althans niet op dat adres, hetgeen ook door de gemeente wordt erkend. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat zij ook via de zoekfunctie had kunnen inzoomen op haar pand dan wel via foto’s erachter had kunnen komen dat de woningen te huur werden aangeboden. Het kon in redelijkheid niet van haar worden verwacht dat zij zo diepgaand het internet zou afspeuren naar eventuele verhuur van haar woningen aan toeristen. Hierbij is ook van belang dat de woningen pas sinds 1 september 2016 waren verhuurd en dat gelet op het beleid van de gemeente gedurende een periode van 60 dagen per jaar vakantieverhuur is toegestaan. Die periode was nog niet verstreken toen de gemeente op 10 oktober 2016 het pand bezocht en nog dezelfde dag afsloot. De rechtbank heeft voorts ten onrechte overwogen dat [appellante] door de hoogte van de huurprijs alert had moeten zijn op illegale verhuur. Gelet op de woningen en de ligging ervan nabij de binnenstad rekende zij een normale huurprijs. Er waren geen omstandigheden op grond waarvan zij redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat de woningen zouden worden verhuurd aan toeristen. De rechtbank heeft ten slotte te weinig waarde gehecht aan het feit dat het pand ook is gesloten en zij niet in de gelegenheid is gesteld de overtreding zelf op te heffen, aldus [appellante].
6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:288), is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en als overtreder worden aangemerkt. De rechtbank heeft terecht verwezen naar jurisprudentie van de Afdeling waaruit volgt dat van de eigenaar van een pand die dat verhuurt, mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand dient de eigenaar aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand - in dit geval - voor verhuur aan toeristen werd gebruikt.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij niet wist en niet kon weten dat de twee woningen aan toeristen werden verhuurd. Hierbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat [appellante] in dit geval aan [huurster] naar het bewijs van de inschrijving in de BRP had kunnen vragen. Verder had zij ook op internet kunnen controleren of de woningen beschikbaar waren voor toeristen. Dat de woningen niet met de exacte adresgegevens op internet werden aangeboden, doet niet af aan de mogelijkheid te ontdekken dat de woningen te huur werden aangeboden. De rechtbank heeft voorts terecht van belang geacht dat blijkens de huurovereenkomst een aanzienlijk bedrag was gemoeid met de verhuur van de woningen, namelijk € 5.500,00 per maand, een bedrag dat bij [appellante] toch op zijn minst vragen had moeten oproepen over de wijze waarop [huurster] dit zou kunnen bekostigen. Enige alertheid met betrekking tot de mogelijkheid dat dit huurbedrag door de verhuur van de appartementen aan toeristen zou worden bekostigd en het nemen van voorzorgsmaatregelen om dergelijke illegale verhuur te voorkomen was dan ook op zijn plaats geweest. Dit klemt temeer, nu reeds duidelijk was dat [huurster] de woningen niet direct zou betrekken. Hierbij is van belang dat het op de weg van [appellante] lag, als eigenaar en verhuurder van de woningen, om concreet toezicht te houden op het gebruik van de woningen. Dat zij feitelijk niet was betrokken bij de toeristische verhuur maakt dan ook niet dat de overtreding haar niet kan worden toegerekend. Voor zover [appellante] heeft betoogd dat zij ten onrechte niet in staat is gesteld zelf de overtreding te beëindigen, wordt overwogen dat het hier gaat om een bestuurlijke boete en geen herstelsanctie.
Het betoog faalt.
Boete
7.    [appellante] betoogt ten slotte dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen grond bestaat voor matiging van de boete. Zij geeft hiertoe een opsomming van omstandigheden en verwijst naar de nadere uitleg in haar beroepschrift. Volgens haar had het college bovendien de hardheidsclausule moeten toepassen. Verder had geen boete opgelegd mogen worden, omdat zij niet eerder een dergelijke overtreding heeft begaan, aldus [appellante].
7.1.    Wat betreft de omstandigheden dat de woningen drie maanden gesloten zijn geweest, [appellante] schade heeft geleden, geen enkel financieel voordeel heeft genoten en bovendien niet eerder een boete opgelegd heeft gekregen, wordt overwogen dat de rechtbank deze omstandigheden in haar beoordeling heeft betrokken. Uit hetgeen [appellante] heeft aangevoerd volgt niet dat de beoordeling van de rechtbank op die onderdelen onjuist is. De rechtbank heeft in het door [appellante] aangevoerde terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college in redelijkheid aanleiding had moeten zien voor het toepassen van de hardheidsclausule. Voor zover [appellante] heeft verwezen naar het besluit van het college van 10 oktober 2016 en betoogt dat zij op grond daarvan geen boete meer hoefde te verwachten, wordt overwogen dat het besluit vermeldt dat de geconstateerde situatie ook in strijd kan zijn met de Huisvestingswet en dat, indien hier sprake van is, [appellante] hier later nog bericht over krijgt.
Het betoog faalt.
Slotsom
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Veenboer, griffier.
w.g. Van Ettekoven    w.g. Veenboer
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 4 september 2019
730.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:46
1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
4. Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
Huisvestingswet 2014
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;
[…].
Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
AFDELING I ONTTREKKING WOONRUIMTE
Paragraaf 1 Werkingsgebied
Artikel 3.1.1
1. Als woonruimte behorend tot een gebouw als bedoeld in artikel 21 van de wet wordt aangewezen:
a. alle zelfstandige woonruimte met een met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens;
b. alle zelfstandige woonruimte tot en met 200 huurpunten;
c. alle zelfstandige woonruimte met meer dan 200 huurpunten;
d. alle onzelfstandige woonruimte tot 750 huurpunten.
2. Complexen opgenomen in bijlage 1 worden niet als woonruimte in de zin van artikel 2 van de wet aangewezen.
Artikel 3.1.2 Reikwijdte vergunningplicht
1. De in artikel 3.1.1 aangewezen woonruimten mogen niet zonder vergunning als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder d van de wet:
a. anders dan ten behoeve van bewoning of het gedeeltelijk gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning worden onttrokken; of
b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk met andere woonruimte worden samengevoegd, mits en zolang de bestemming tot bewoning overheersend blijft.
[…]
Artikel 4.2.2 Bestuurlijke boete
1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8 en artikel 21 van de wet of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 van de wet.
2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
[…];
b. voor de eerste overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
[...].