ECLI:NL:RVS:2019:2619
Raad van State — Uitspraak 


201808092/1/A3.
Datum uitspraak: 31 juli 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant] en anderen (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), allen wonend te Bodegraven, gemeente Bodegraven-Reeuwijk,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 21 september 2018 in zaken nrs. 18/3164 en 18/3029 in het geding tussen:
[appellant]
en
de raad van de gemeente Bodegraven-Reeuwijk.
Procesverloop
Bij besluit van 21 februari 2018 is opnieuw besloten op het verzoek van [appellant] om inspraak over de Visie Bodegraven Centrum (hierna: centrumvisie) en heeft de raad het verzoek afgewezen.
Bij uitspraak van 21 september 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde rechtstreekse beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 juni 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door F. van der Tempel, rechtsbijstandverlener te Zwammerdam, en de raad, vertegenwoordigd door A. Jansen en
H.W. Lauwers, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] heeft bij brieven van 20 en 21 november 2016 verzocht om inspraak over de centrumvisie. Op 23 november 2016 heeft de raad de centrumvisie vastgesteld zonder inspraak te hebben verleend. Het college van burgemeester en wethouders heeft de verzoeken om inspraak vervolgens op 23 januari 2017 afgewezen en de tegen dat besluit gerichte bezwaren op 27 maart 2017 niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft op 8 december 2017 geoordeeld dat niet het college, maar de raad bevoegd is om over het verlenen van inspraak te besluiten. De rechtbank heeft daarom het beroep tegen het besluit van 27 maart 2017 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het besluit van 23 januari 2017 herroepen. De raad heeft bij besluit van 21 februari 2018 het verzoek om inspraak te verlenen afgewezen. [appellant] is tegen dit besluit in beroep gegaan. Ter zitting is ingestemd met rechtstreeks beroep.
Aangevallen uitspraak
2.    De rechtbank heeft overwogen dat uit het besluit van de raad blijkt dat de centrumvisie als gemeentelijk beleid is aangemerkt, omdat het is aangeduid als "stip op de horizon". Ter zitting is bevestigd dat de centrumvisie als beleid is aangemerkt. De Inspraakverordening gemeente Bodegraven-Reeuwijk 2011 (hierna: Inspraakverordening) verplicht de raad niet om inspraak te verlenen bij de voorbereiding van beleid. De rechtbank heeft het niet onredelijk geacht dat de raad heeft besloten geen inspraak te verlenen.
Hoger beroep
Is het college bevoegd verweer te voeren?
3.    [appellant] betoogt dat het college niet bevoegd was namens de raad de beroepsprocedure te voeren. De raad heeft het besluit van 21 februari 2018 genomen en had daarom de beroepsprocedure moeten voeren. Het college heeft niet alle stukken aan de raad verstrekt. De rechtbank heeft ten onrechte zonder toelichting van de raad uitspraak gedaan, aldus [appellant].
3.1.    Artikel 160, eerste lid, aanhef en onder f, van de Gemeentewet luidt: "Het college is in ieder geval bevoegd:
f. te besluiten namens de gemeente, het college of de raad rechtsgedingen, bezwaarprocedures of administratief beroepsprocedures te voeren of handelingen ter voorbereiding daarop te verrichten, tenzij de raad, voor zover het de raad aangaat, in voorkomende gevallen anders beslist."
3.2.    Het college heeft namens de raad verweer gevoerd in beroep en hoger beroep. Ingevolge artikel 160, eerste lid, aanhef en onder f, van de Gemeentewet is het college bevoegd namens de raad te besluiten rechtsgedingen te voeren, tenzij de raad anders heeft beslist. Uit het dossier, het hogerberoepschrift en ter zitting is niet gebleken dat de raad anders heeft beslist. In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 160 van de Gemeentewet (Kamerstukken II, 2003/04, 29 310, nr. 3, blz. 7) is over deze bepaling vermeld: "Dat het college bevoegd is om namens het college of de raad te besluiten om rechtsgedingen te voeren, impliceert dat het college ook bevoegd is om deze gedingen te voeren. Dit betekent dat het college ook materieel de inzet bij het rechtsgeding bepaalt." Het college is dus bevoegd namens de raad verweerschriften en andere stukken in te dienen en ter zitting verweer te voeren. Een door de raad verleende machtiging is niet vereist, zie ook de uitspraak van de Afdeling van 16 september 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2939). Of het college de raad in dit geding op juiste wijze vertegenwoordigt, is ter beoordeling van de raad.
Het betoog faalt.
Heeft de raad de uitspraak van 8 december 2017 nageleefd?
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de raad met zijn besluit niet heeft voldaan aan de uitspraak van de rechtbank van 8 december 2017. De rechtbank had namelijk de raad opgedragen in het besluit de vraag te beantwoorden of de centrumvisie beleid is. Deze vraag heeft de raad niet beantwoord, aldus [appellant].
4.1.    Artikel 1, aanhef en onder a, van de Inspraakverordening luidt:
"In deze verordening wordt verstaan onder:
a. inspraak: het betrekken van ingezetenen en belanghebbenden bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid."
4.2.    De rechtbank heeft in overweging 6.1 beoordeeld of de raad de uitspraak heeft nageleefd en heeft terecht overwogen dat de raad in zijn besluit een standpunt heeft ingenomen over de status van de centrumvisie en dus de uitspraak heeft nageleefd. Ter zitting heeft de raad het standpunt dat de centrumvisie gemeentelijk beleid is, herhaald, en ook [appellant] stelt zich op dit standpunt.
Het betoog faalt.
Is inspraak verplicht?
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de raad ingevolge artikel 2 van de Inspraakverordening verplicht is inspraak te verlenen bij een beleidsvoornemen als geen van de weigeringsgronden van artikel 2, derde lid, van de Inspraakverordening van toepassing is. De raad kon dit niet beoordelen zonder te beschikken over de raadsstukken uit 2010 aangaande de centrumvisie 2010, aldus [appellant].
5.1.    Artikel 2 van de Inspraakverordening luidt:
"1. Elk bestuursorgaan besluit ten aanzien van zijn eigen bevoegdheden of inspraak wordt verleend bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid.
2. Inspraak wordt altijd verleend indien de wet daartoe verplicht.
3. Geen inspraak wordt verleend:
a. ten aanzien van ondergeschikte herzieningen van een eerder vastgesteld beleidsvoornemen;
[…]."
In de toelichting bij artikel 2 staat: "In het eerste lid is bepaald dat elk bestuursorgaan ten aanzien van zijn eigen bevoegdheden besluit of inspraak wordt verleend bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid. […] Elk bestuursorgaan van de gemeente kan zijn eigen beleidsvoornemens aan inspraak onderwerpen. […] In het derde lid is opgenomen wanneer geen inspraak wordt verleend."
5.2.    De situatie als bedoeld in het tweede lid van artikel 2 van de Inspraakverordening is te dezen niet aan de orde. Uit het eerste lid van artikel 2 van de Inspraakverordening en de toelichting hierop volgt dat het een bevoegdheid van het bestuursorgaan, in dit geval de raad, is om ten aanzien van zijn eigen bevoegdheden te besluiten of wel of geen inspraak wordt verleend. Deze bevoegdheid is slechts beperkt door het tweede en derde lid van artikel 2 van de Inspraakverordening, die in bepaalde gevallen dwingend voorschrijven dat wel, respectievelijk geen inspraak wordt verleend. Zou uit het derde lid voortvloeien dat steeds inspraak verleend moet worden wanneer geen van de weigeringsgronden van dit lid van toepassing is, dan zouden het eerste en tweede lid niet zinvol zijn. Weliswaar is niet gebleken dat de raad heeft beoordeeld of het derde lid van toepassing was, maar omdat hij inspraak al op grond van het eerste lid heeft afgewezen, was dit ook niet nodig.
Het betoog faalt.
Kon de raad het verzoek in redelijkheid afwijzen?
6.    De rechtbank heeft overwogen dat ze het niet onredelijk acht dat de raad ervan heeft afgezien om inspraak te verlenen, omdat de centrumvisie nog nader uitgewerkt moet worden en de raad ervoor heeft gekozen om inspraak te verlenen wanneer concrete deelbesluiten worden genomen.
[appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Inspraakverordening het niet mogelijk maakt om inspraak te verlenen bij de vaststelling van concrete besluiten. Dat, zoals de raad in zijn besluit heeft benadrukt, bij verdere besluiten ter uitwerking van de centrumvisie inspraak geboden zal worden, is dus niet mogelijk. De rechtbank heeft ten onrechte de afwijzing niet onredelijk geacht, aldus [appellant].
6.1.    In de toelichting bij artikel 1 van de Inspraakverordening staat: "Het begrip beleidsvoornemen is gedefinieerd als het voornemen van het bestuursorgaan tot het vaststellen of wijzigen van beleid. Het zal duidelijk zijn dat het hierbij niet gaat om de vaststelling van concrete besluiten of maatregelen, maar om de vorming van het beleid waarop deze kunnen worden gebaseerd."
6.2.    Zoals uit de toelichting bij artikel 1 van de Inspraakverordening volgt en is bevestigd in de uitspraak van de Afdeling van 22 november 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3173), is de mogelijkheid om inspraak te verlenen in de Inspraakverordening beperkt tot gemeentelijk beleid en is deze mogelijkheid er niet ten aanzien van concrete besluiten. Hoewel [appellant] terecht betoogt dat de rechtbank dit niet heeft onderkend, leidt dit niet tot het oordeel dat de afwijzing van de raad onredelijk was. De raad heeft het verzoek afgewezen, omdat de centrumvisie nog nader moet worden uitgewerkt en bij de verdere besluiten ter uitwerking van de centrumvisie inspraak zal worden verleend. Hieruit volgt niet dat de centrumvisie uitsluitend zal worden uitgewerkt in concrete besluiten. De Afdeling acht, net als de rechtbank, de afwijzing van het verzoek niet onredelijk.
Het betoog faalt.
Ten onrechte tweemaal griffierecht geheven door rechtbank?
7.    [appellant] betoogt dat hij in beroep ten onrechte tweemaal griffierecht heeft betaald. Waar in hoger beroep alle appellanten samen een hogerberoepschrift hebben ingediend, waren zij in beroep verdeeld in twee groepen die beide een beroepschrift hebben ingediend. De rechtbank heeft deze zaken gevoegd behandeld, waardoor slechts eenmaal griffierecht betaald had moeten worden. De rechtbank moet daarom eenmaal griffierecht terugbetalen, aldus [appellant].
7.1.    Artikel 8:41, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt: "Indien het een beroepschrift tegen twee of meer samenhangende besluiten dan wel van twee of meer indieners tegen hetzelfde besluit betreft, is eenmaal griffierecht verschuldigd. Dit griffierecht is gelijk aan het hoogste van de bedragen die bij toepassing van het tweede lid verschuldigd zouden zijn geweest."
7.2.    Bij de rechtbank zijn twee beroepschriften ingediend. Ingevolge artikel 8:41, derde lid, van de Awb kan uitsluitend eenmaal griffierecht verschuldigd zijn als één beroepschrift wordt ingediend. Daarom heeft de rechtbank terecht tweemaal griffierecht geheven.
Het betoog faalt.
Slotsom
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met, gezien hetgeen onder 6.2 is overwogen, verbetering van de gronden waarop deze berust.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
w.g. Hoekstra    w.g. De Vries
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 31 juli 2019
582-851.