ECLI:NL:RVS:2019:3406
Raad van State — Uitspraak 


201801377/1/R3.
Datum uitspraak: 9 oktober 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak, onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), in het geding tussen:
1.    Fractie D66 Winsum, gevestigd te Winsum,
2.    [appellant sub 2], wonend te Spijk, gemeente Delfzijl,
3.    [appellant sub 3], wonend te Spijk, gemeente Delfzijl,
4.    Stichting Natuur en Milieufederatie Groningen, gevestigd te Groningen, en anderen (hierna: NMG en anderen),
5.    [appellant sub 5A] en [appellant sub 5B], beiden wonend te Bedum, gemeente Het Hogeland (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant sub 5]),
6.    [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B], beiden wonend te Den Horn, gemeente Groningen,
appellanten,
en
1.    de minister van Economische Zaken en Klimaat en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: de ministers),
2.    het college van burgemeester en wethouders van Eemsmond, thans: Het Hogeland
3.    het college van burgemeester en wethouders van Delfzijl,
4.    het college van burgemeester en wethouders van Loppersum,
5.    het college van burgemeester en wethouders van Bedum, thans: Het Hogeland,
6.    het college van burgemeester en wethouders van Winsum, thans: Het Hogeland,
7.    het college van burgemeester en wethouders van Zuidhorn, thans: Westerkwartier,
8.    het college van burgemeester en wethouders van Groningen,
9.    de minister van Infrastructuur en Waterstaat,
10.     de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
11.     het dagelijks bestuur van het waterschap Noorderzijlvest,
12.     het college van gedeputeerde staten van Groningen,
verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 14 december 2017 hebben de ministers het rijksinpassingsplan "Noord-West 380 kV EOS-VVL" vastgesteld.
Verweerders hebben ter uitvoering van het rijksinpassingsplan op grond van artikel 3.35 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) in samenhang gelezen met artikel 20a, eerste lid, van de Elektriciteitswet 1998 in totaal 28 uitvoeringsbesluiten genomen.
Tegen één of meer van deze besluiten hebben appellanten beroep ingesteld.
Een aantal verweerders heeft een verweerschrift ingediend.
NMG en anderen hebben nadere stukken ingediend.
TenneT TSO B.V. heeft een schriftelijke toelichting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 juli 2019, waar zijn verschenen:
- [appellant sub 2], bijgestaan door mr. J.T. Fuller, advocaat [NAAM];
- [appellant sub 3], vertegenwoordigd door mr. M. Schuring, advocaat [NAAM];
- NMG en anderen, vertegenwoordigd door [gemachtigden];
- [appellant sub 5], vertegenwoordigd door mr. S.L. Kombrink, advocaat [NAAM]n Haag;
- de minister van Economische Zaken en Klimaat, vertegenwoordigd door mr. E. van Kerkhoven, drs. W.A. Roeterdink en mr. [NAAM]. R.G.P. van Slijpe;
- de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, vertegenwoordigd door mr. M.D. van Gils;
- het college van burgemeester en wethouders van Groningen, vertegenwoordigd door R. Top.
Tevens is ter zitting als partij gehoord TenneT TSO B.V., vertegenwoordigd door mr. N.H. van den Biggelaar, advocaat [NAAM].
Overwegingen
Inleiding
1.    Het rijksinpassingsplan maakt de aanleg van een nieuwe 380 kV-verbinding met een lengte van ongeveer 40 kilometer tussen Eemshaven en Vierverlaten mogelijk. De verbinding loopt over het grondgebied van de (voormalige) gemeenten Eemsmond, Delfzijl, Loppersum, Bedum, Winsum, Zuidhorn en Groningen. Het tracé vervangt de bestaande 220 kV-verbinding tussen Eemshaven en Vierverlaten. Het nieuwe tracé volgt in grote lijnen het tracé van de bestaande 220 kV-verbinding. Het nieuwe tracé wordt tussen Brillerij en Vierverlaten met een bestaande 110 kV-leiding gecombineerd. Na realisatie van de verbinding wordt de bestaande 220 kV-verbinding verwijderd. De nieuwe 380 kV-verbinding zal worden geëxploiteerd door TenneT.
2.    Ten behoeve van het project zijn in totaal 28 uitvoeringsbesluiten genomen. Deze besluiten zijn gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt met het rijksinpassingsplan.
3.    De aanleiding voor deze ontwikkeling is de toename van de vraag naar elektriciteit, de aansluiting van windparken op zee op het landelijke hoogspanningsnet, de groei van windparken en zonneparken op land en de aanleg en ingebruikname van nieuwe elektriciteitsverbindingen tussen Eemshaven en het buitenland. De bestaande verbindingen vanaf Eemshaven naar de landelijke ring in het hoogspanningsnet in Nederland hebben hiervoor niet genoeg transportcapaciteit. De nieuwe hoogspanningsverbinding zal bestaan uit vier circuits van 380 kV, waarvan in eerste instantie twee circuits in gebruik zullen worden genomen.
4.    NMG en anderen richten zich met name tegen het plan omdat de ministers ervoor hebben gekozen om de nieuwe verbinding geheel bovengronds in plaats van (gedeeltelijk) ondergronds aan te leggen. Volgens NMG en anderen zijn de ministers in hun afweging uitgegaan van te hoge aanlegkosten van een ondergrondse verbinding en zijn deze kosten in de praktijk vergelijkbaar met de kosten van de gekozen bovengrondse aanleg. Omdat kosten dus niet de doorslag kunnen geven en ondergrondse aanleg technisch ook uitvoerbaar is, hadden de ministers in redelijkheid moeten kiezen voor (gedeeltelijk) ondergrondse aanleg vanwege de daarmee verbonden aanmerkelijke voordelen voor het landschap en de natuur, in het bijzonder ter plaatse van het Nationale Landschap Middag-Humsterland en belangrijke weidevogelgebieden ten noorden van Bedum.
[appellant sub 6A] en [appellant sub 6B] wonen aan de [locatie 1] in Den Horn. Zij kunnen zich niet verenigen met het gekozen tracé op ongeveer 150 meter van hun woning vanwege het aantal knikken in dit deel van het tracé. [appellant sub 5] woont op [locatie 2] in Bedum. Hij verzet zich tegen de gevolgen van het plan vanwege de cumulatie met andere ontwikkelingen in zijn woonomgeving en de aantasting van zijn vrije uitzicht ten noorden van zijn woning. [appellant sub 2] heeft een agrarisch bedrijf aan de [locatie 3] in Spijk. [appellant sub 3] heeft een agrarisch bedrijf aan de [locatie 4] in Spijk. Op hun percelen is een aantal mastposities voorzien. Zowel [appellant sub 3] als [appellant sub 2] vindt dat bij de vaststelling van het plan te weinig rekening is gehouden met hun belangen als grondeigenaren.
Ontvankelijkheid
Het beroep van Fractie D66 Winsum
5.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 5 december 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB9488), kan een politieke partij in een geval waarin beroep openstaat voor belanghebbenden niet opkomen ter bescherming van algemene en collectieve belangen, omdat zich daartegen de woorden "in het bijzonder" aan het slot van artikel 1:2, derde lid, van de Awb verzetten.
Het beroep van Fractie D66 Winsum is daarom niet-ontvankelijk.
Ingetrokken beroepsgronden
6.    Ter zitting hebben NMG en anderen hun beroepsgronden over de toepassing van de rijkscoördinatieregeling, de scheiding van functies bij de voorbereiding van het milieueffectrapport (hierna: MER), de magneetveldzone en de gestelde strijdigheid met het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening en de Nota Ruimte ingetrokken.
Draagvlak
7.    NMG en anderen betogen dat er geen draagvlak is voor deze ontwikkeling. Anders dan de ministers suggereren, zijn lokale overheden, maatschappelijke organisaties en omwonenden niet daadwerkelijk betrokken bij de keuze voor het nieuwe tracé. Ondanks hun grote bezwaren tegen het gekozen tracé, zijn de door hen aangedragen alternatieven door de ministers niet of nauwelijks in overweging genomen. Dit brengt NMG en anderen tot de conclusie dat draagvlak voor dit plan ontbreekt.
7.1.    Over het door NMG en anderen gestelde ontbreken van draagvlak, overweegt de Afdeling dat er geen wettelijke regel is die bepaalt dat een ruimtelijk plan een ontwikkeling alleen mogelijk mag maken als daarvoor voldoende draagvlak in de omgeving bestaat (vergelijk de uitspraak van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:616). Bij projecten als de aanleg van een 380 kV-verbinding moeten de ministers een afweging van belangen maken, waarin onder meer moeten worden betrokken de noodzaak van uitbreiding van het hoogspanningsnet en de belangen van de omwonenden die met een hoogspanningsverbinding in hun woon- en leefomgeving worden geconfronteerd. Het ontbreken van draagvlak op lokaal niveau is in die belangenafweging niet zonder meer het meest zwaarwegend en is daarom niet beslissend voor de rechtmatigheid van het besluit van de ministers.
Dit betekent niet dat het aspect draagvlak geen enkele rol speelt in de besluitvorming. Het streven naar draagvlak vormt een aspect dat zich vertaalt in de belangenafweging die het bevoegd gezag bij de beoordeling van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de beoogde 380 kV-verbinding dient te maken. Het gestelde gebrek aan draagvlak voor de nieuwe 380 kV-verbinding is met name gebaseerd op de wijze waarop de ministers aangedragen alternatieven in hun afweging hebben betrokken en de mate waarin aan lokale overheden, maatschappelijke organisaties en particulieren inspraakmogelijkheden zijn geboden. De Afdeling zal over deze onderwerpen oordelen aan de hand van de beroepsgronden die daarover zijn aangevoerd. Bij de beoordeling van die beroepsgronden toetst de Afdeling ook of de ministers de belangen van de omwonenden en de door NMG en anderen behartigde belangen voldoende hebben onderzocht en hebben betrokken in hun belangenafweging over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de nieuwe 380 kV-verbinding.
De voorbereidingsprocedure
Inspraak
8.    NMG en anderen betogen dat het plan is voorbereid in strijd met het advies "Sneller en Beter" van de Commissie Versnelling Besluitvorming Infrastructurele Projecten (commissie Elverding) uit april 2008, welk advies door de ministers tot hun beleid is gemaakt in het "Actieplan Sneller en Beter", omdat het tracé is vastgesteld zonder inspraak van lokale overheden en andere betrokkenen en de wel geboden inspraakmogelijkheden daarna niet hebben geleid tot een wijziging van het gekozen tracé. Daarnaast wijzen NMG en anderen op een brief van de minister van Economische Zaken van 1 februari 2016 waarin een brede visie op omgevingsmanagement bij energieprojecten uiteen wordt gezet, waaraan door de ministers in dit geval evenmin toepassing is gegeven.
NMG en anderen voeren voorts aan dat de formele mogelijkheid om een zienswijze over het ontwerpplan naar voren te brengen in dit geval als ontoereikende vorm van inspraak moet worden beschouwd nu de zeer omvangrijke ontwerpbesluiten met bijbehorende stukken gedurende zes weken slechts op twee plaatsen fysiek ter inzage lagen en ook nog deels in de vakantieperiode. Gelet op de omvang van het dossier hadden de ministers er uit een oogpunt van zorgvuldige besluitvorming bijvoorbeeld voor moeten kiezen om een voorontwerp ter inzage te leggen teneinde alle betrokkenen een reële mogelijkheid tot inspraak te bieden.
[appellant sub 6A] en [appellant sub 6B] betogen dat alle informatievoorziening van TenneT en de ministers erop gericht is geweest om mede te delen wat al besloten was en dat aan hen geen mogelijkheid tot inspraak en overleg is geboden. Voor hen was het niet mogelijk om tegenwicht te bieden aan TenneT. De ministers hebben verzaakt om deze onbalans in evenwicht te brengen.
[appellant sub 3] en [appellant sub 2] wijzen erop dat een aantal masten op hun percelen is voorzien, maar dat zij niet bij de voorbereiding van het plan zijn betrokken. Zij hebben niet de indruk dat er met hun belangen rekening is gehouden, temeer nu zelfs de door hen verzochte beperkte wijzigingen van de mastposities op hun percelen door de ministers van de hand zijn gewezen.
8.1.    De ministers beschrijven dat er gedurende de voorbereiding van het rijksinpassingsplan veelvuldig overleg heeft plaatsgevonden met de lokale overheden. Dat overleg heeft er bijvoorbeeld toe geleid dat in 2016 nader onderzoek is gedaan naar de milieueffecten van gedeeltelijk ondergrondse aanleg. Daarnaast zijn maatschappelijke organisaties en omwonenden vanaf de terinzagelegging van de Startnotitie m.e.r. in 2009 op diverse momenten van informatie voorzien en is aan hen daarbij de mogelijkheid geboden om inbreng te leveren. Daarbij beschrijven de ministers de momenten waarop er nog afzonderlijk overleg met NMG en anderen en [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B] heeft plaatsgevonden.
8.2.    De Afdeling stelt vast dat de ministers de wettelijk voorgeschreven voorbereidingsprocedure hebben gevolgd. In deze procedure zijn NMG en anderen, [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B], [appellant sub 3] en [appellant sub 2] in de gelegenheid geweest om zienswijzen over het ontwerpplan naar voren te brengen. Zij hebben van deze gelegenheid ook gebruik gemaakt. De stelling van NMG en anderen, [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B], [appellant sub 3] en [appellant sub 2] dat zij onvoldoende zijn betrokken bij de besluitvorming, wat daar ook van zij, kan niet afdoen aan de omstandigheid dat de wettelijk voorgeschreven procedure is gevolgd. Over het door NMG en anderen genoemde "Actieplan Sneller en Beter" en de visie van de minister van Economische Zaken op omgevingsmanagement stelt de Afdeling vast dat deze stukken geen beleidsregels bevatten over de wijze waarop en de mate waarin lokale overheden, maatschappelijke organisaties en particulieren bij een project als de realisatie van deze nieuwe 380 kV-verbinding dienen te worden betrokken. Er bestaat in zoverre evenmin aanleiding voor het oordeel dat de ministers het plan in strijd met hun eigen beleid hebben voorbereid.
De betogen falen.
Behandeling zienswijzen
9.    NMG en anderen hebben bezwaar tegen de wijze waarop de ministers de naar voren gebrachte zienswijzen hebben behandeld. Zij voeren aan dat op een aantal argumenten niet is ingegaan en dat in reacties veelal wordt volstaan met een verwijzing naar stukken bij het ontwerpbesluit. Als voorbeeld hebben zij ter zitting genoemd dat niet is ingegaan op het bezwaar dat onvoldoende rekening is gehouden met de cumulatie van overlast vanwege de versterkingsoperatie in het gebied. Verder wordt in de Nota van Antwoord veelvuldig opgemerkt dat de gekozen oplossing redelijk dan wel aanvaardbaar is, zonder dit te objectiveren.
[appellant sub 5] voert aan dat hij nooit een persoonlijke reactie heeft gekregen op zijn zienswijzen. Uit de vele duizenden pagina’s aan stukken is niet te achterhalen op welke wijze zijn zienswijzen in de afweging zijn betrokken.
9.1.    In de Nota van Antwoord (bijlage 19 bij de plantoelichting) zijn de ingediende zienswijzen per onderwerp behandeld. Artikel 3:46 van de Awb verzet zich er niet tegen dat de ministers de zienswijzen samengevat weergeven en per onderwerp behandelen. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van een zienswijze afzonderlijk is ingegaan, is op zichzelf evenmin aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet voldoende is gemotiveerd. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren van NMG en anderen niet in de overwegingen zijn betrokken. Wat betreft het door NMG en anderen genoemde bezwaar dat onvoldoende rekening is gehouden met de versterkingsoperatie, stelt de Afdeling vast dat daarop in punt 7c van de Nota van Antwoord is ingegaan. De vraag of de ministers hun besluit toereikend hebben gemotiveerd, komt hierna bij de bespreking van de gronden aan de orde.
De betogen falen.
Alternatieven
Geheel ondergrondse aanleg
10.    NMG en anderen betogen dat de ministers ten onrechte niet hebben gekozen voor een geheel ondergrondse aanleg van de nieuwe 380 kV-verbinding. Zij wijzen op bijdragen van H. Ubels waarin, onder verwijzing naar projecten in het buitenland, wordt uitgewerkt dat het technisch mogelijk is om de verbinding geheel ondergronds aan te leggen. Daarbij wordt aangetoond dat het mogelijk is om een ondergrondse verbinding als gelijkstroomverbinding of wisselstroomverbinding uit te voeren. Daarnaast kunnen door ploegen of aanleg in een tunnel en door het aantal lassen te verminderen de (net)technische bezwaren van ondergrondse aanleg worden ondervangen. Geheel ondergrondse aanleg is volgens NMG en anderen verder een reëel alternatief omdat de kosten hiervan vergelijkbaar zijn met geheel bovengrondse aanleg. Bovendien heeft ondergrondse aanleg evidente voordelen voor het landschap en de natuurwaarden, zodat de ministers voor geheel ondergrondse aanleg hadden moeten kiezen.
10.1.    De ministers stellen dat voor de aanleg van hoogspanningsverbindingen van 220 kV en meer het uitgangspunt wordt gehanteerd dat deze bovengronds worden aangelegd. De reden hiervan is dat ondergrondse aanleg over grote afstanden nog niet verantwoord wordt geacht vanuit een oogpunt van continuïteit van de elektriciteitsvoorziening. Een ondergrondse kabel gedraagt zich elektrotechnisch gezien anders dan een bovengrondse lijn en de tijd dat een ondergrondse lijn na een storing uit bedrijf is bedraagt 48 uur tot 20 dagen, terwijl dat bij een bovengrondse lijn 8 tot 48 uur is. In bijzondere gevallen kan ondergrondse aanleg worden overwogen over korte afstanden voor zover dit uit een oogpunt van leveringszekerheid verantwoord is en daar waar de maatschappelijke meerwaarde evident is. Op twee plaatsen in het Nederlandse 380 kV-netwerk is een tracé van ongeveer 10 km ondergronds aangelegd. Dit gaat vergezeld van een uitgebreid monitorings- en evaluatieprogramma, dat TenneT in samenwerking met twee universiteiten uitvoert, om na te gaan hoe hoogspanningskabels zich ondergronds gedragen en welk effect de aanleg van ondergrondse kabels op het hele nationale elektriciteitsnetwerk heeft. Op basis van deze monitoringsgegevens acht TenneT het technisch verantwoord om over een afstand van maximaal 10 km de 380 kV-verbinding ondergronds aan te leggen. Aanleg van een langer ondergronds gedeelte wordt op dit moment nog te risicovol geacht. Een belangrijke reden daarvoor is de kans op zogeheten opslingering van spanningen waardoor componenten beschadigd kunnen raken.
Over de toepassing van gelijkstroom stellen de ministers dat het Nederlandse netwerk is gebaseerd op wisselstroom, net als het hoogspanningsnet van de omringende landen. De nieuwe 380 kV-verbinding is bedoeld als versterking van het bestaande net. Een wisselstroomverbinding is daarom de meest geëigende wijze om de nieuwe verbinding in het hoogspanningsnet in te passen. Zou de hoogspanningsverbinding in gelijkstroom worden uitgevoerd, dan zijn bijzondere installaties nodig voor de omzetting van wisselstroom naar gelijkstroom en vice versa. Dit brengt risico’s met zich voor de netstabiliteit. Daarnaast zijn de investeringskosten voor de noodzakelijke convertorstations dusdanig hoog dat het omslagpunt wat betreft kosten bij minimaal 80 km ondergrondse tracélengte ligt. Hoewel een uitvoering in gelijkstroom technisch weliswaar toepasbaar is, achten de ministers toepassing daarvan daarom niet gewenst.
Wat betreft de ondergrondse aanleg in een tunnel stellen de ministers dat dit nettechnisch niet onderscheidend is ten opzichte van aanleg in de grond door middel van een open ontgraving of boring. Bovendien betekent aanleg in een ondergrondse tunnel dat elk circuit in een aparte tunnel moet worden gelegd opdat onderhoud mogelijk blijft terwijl een parallel circuit in bedrijf blijft, wat in dit geval dus betekent dat vier tunnels naast elkaar moeten worden aangelegd.
10.2.    Naar het oordeel van de Afdeling hebben de ministers op toereikende wijze gemotiveerd dat een geheel ondergrondse aanleg van de nieuwe 380 kV-verbinding met het oog op het nationale belang bij de continuïteit van de elektriciteitsvoorziening niet verantwoord is en daarom geen reëel alternatief is. De ministers mochten zich daarbij baseren op adviezen van TenneT. Deze adviezen zijn immers gebaseerd op de opgedane ervaringen met de reeds ondergronds aangelegde delen van het Nederlandse 380 kV-elektriciteitsnetwerk en TenneT heeft als netbeheerder op grond van de Elektriciteitswet 1998 onder meer tot taak om de veiligheid en betrouwbaarheid van de netten te waarborgen.
Het betoog faalt.
Gedeeltelijk ondergrondse aanleg
11.    NMG en anderen betogen dat de ministers in elk geval voor een gedeeltelijk ondergrondse aanleg hadden moeten kiezen, omdat met een gedeeltelijk ondergrondse aanleg recht kan worden gedaan aan de landschappelijke kenmerken van het Nationale Landschap Middag-Humsterland en natuurlijke waarden van de belangrijke weidevogelgebieden ten noorden van Bedum. Volgens NMG en anderen overschatten de ministers de kosten van ondergrondse aanleg en zijn deze kosten in de praktijk vergelijkbaar met de kosten van bovengrondse aanleg. Daarbij wijzen zij erop dat er geen (net)technische bezwaren tegen ondergrondse aanleg over een afstand van 10 km bestaan. De ministers hadden dan ook moeten kiezen voor een alternatief waarin een deel van het tracé ondergronds wordt aangelegd.
Over de door de ministers gestelde meerkosten van ondergrondse aanleg voeren NMG en anderen aan dat de ministers daarbij ten onrechte rekening hebben gehouden met congestiekosten. Verder hebben de ministers gecalculeerd op basis van achterhaalde principes, omdat voor ondergrondse aanleg geen grootschalig grondverzet meer nodig is en omdat de materiaalkosten voor ondergrondse kabels zijn gedaald. Volgens NMG en anderen zijn de kosten van ondergrondse aanleg ongeveer € 5 à 6 miljoen per kilometer. Zij wijzen ter onderbouwing daarvan op het in opdracht van de provincie Groningen door D-cision opgestelde rapport "Noord-West 380 kV Fase 1" van 28 oktober 2016 (hierna: D-cision-rapport) en op gegevens van andere projecten. De door de ministers gestelde meerkosten van € 130 miljoen voor 10 km ondergrondse aanleg achten NMG en anderen dan ook niet reëel. Daarnaast zijn de kosten van geheel bovengrondse aanleg volgens NMG en anderen onderschat. De kostenraming van € 290 miljoen zal daardoor fors worden overschreden. Zo is er volgens hen onvoldoende rekening gehouden met de aanleg van de tijdelijke bouwwegen en andere voorzieningen, de kostenvergoedingen voor grondeigenaren, de extra investering voor het aardbevingsbestendig maken van de masten, de toegenomen bouwkosten, planschade en andere schadevergoedingen. Aan een eventueel kostenverschil hebben de ministers dan ook geen doorslaggevende betekenis mogen toekennen, aldus NMG en anderen.
11.1.    De ministers stellen dat de keuze voor het vastgestelde bovengrondse tracé is gebaseerd op een integrale afweging van milieufactoren, kosten en (net)technische eisen. De betrokken milieufactoren zijn te verdelen in de hoofdthema’s leefomgeving, ecologie en landschap en zijn in het MER onderzocht. In de afweging is onderkend dat wat betreft de gevolgen voor het landschap de alternatieven met gedeeltelijk ondergrondse aanleg beter scoren dan het gekozen alternatief. De doorslag in de afweging hebben echter de kosten en (net)technische eisen gegeven, in samenhang met de mogelijkheid om ten aanzien van de natuurwaarden mitigerende en compenserende maatregelen te treffen. De investeringskosten van het gekozen alternatief worden door de ministers begroot op ongeveer € 290 miljoen en de verwachte meerkosten van gedeeltelijk ondergrondse aanleg op ongeveer € 130 miljoen, waarmee gedeeltelijk ondergrondse aanleg aanzienlijke meerkosten oplevert ten opzichte van het geheel bovengrondse alternatief. Wat betreft de (net)technische eisen hebben de ministers van belang geacht dat het weliswaar technisch mogelijk is om over een afstand van 10 km de verbinding ondergronds aan te leggen, maar dat de leveringszekerheid en netstabiliteit beter gewaarborgd zijn bij bovengrondse aanleg. Daarom hanteren de ministers het uitgangspunt dat gedeeltelijk ondergrondse aanleg pas aan de orde is als de maatschappelijke meerwaarde daarvan evident is. Omdat de ecologische gevolgen gemitigeerd en gecompenseerd kunnen worden en een gedeeltelijk ondergrondse aanleg dus alleen beter scoort wat betreft de gevolgen voor het landschap, ontbreekt deze evidente maatschappelijke meerwaarde en hebben de ministers doorslaggevende betekenis toegekend aan kostenbeheersing en de hogere leveringszekerheid van een bovengrondse verbinding.
Teneinde een reële inschatting te maken van de investeringskosten is gebruik gemaakt van de referentieprojecten Randstad Zuidring, Randstad Noordring en Doetinchem-Wesel. Daarbij is een bandbreedte van 10% aangehouden, alsmede in de markt gebruikelijke aannames voor onder meer inflatie en rente. De kostenanalyses zijn opgezet overeenkomstig NEN 2699, waarbij de investeringskosten zijn onderverdeeld naar grondkosten, bouwkosten en bijkomende kosten. De investeringskosten van geheel bovengrondse aanleg zijn aldus begroot op ongeveer € 290 miljoen, exclusief de kosten van de landschappelijke inrichtingsmaatregelen (€ 12,4 miljoen). De kostenramingen van een gedeeltelijk ondergrondse aanleg heeft TenneT eveneens gebaseerd op de ervaringen van TenneT in recente projecten. Ook hierbij zijn de investeringskosten onderverdeeld naar grondkosten, bouwkosten en bijkomende kosten. Zowel de grondkosten als de bouwkosten en de bijkomende kosten zijn hoger bij ondergrondse aanleg. De bouwkosten zijn hoger omdat onder meer de materialen voor ondergrondse aanleg duurder zijn. De grondkosten zijn hoger omdat de grond intensiever dient te worden gebruikt voor de aanleg. De bijkomende kosten houden vooral verband met de extra risico’s die kunnen optreden bij ondergrondse aanleg. De investeringskosten van een gedeeltelijk ondergrondse aanleg worden geraamd op ongeveer € 430 miljoen. Ten aanzien van de door NMG en anderen genoemde kosten van € 5 à 6 miljoen per km ondergrondse aanleg stellen de ministers dat deze gestelde kosten niet herleidbaar zijn.
11.2.    Wat betreft de verwijzing van NMG en anderen naar de kosten van ondergrondse aanleg van hoogspanningsverbindingen in binnen- en buitenland, overweegt de Afdeling dat NMG en anderen niet aannemelijk hebben gemaakt dat dit situaties zijn die vergelijkbaar zijn met de specifieke situatie die zich bij de verbinding Eemshaven-Vierverlaten voordoet. Zo is niet inzichtelijk gemaakt dat in de genoemde situaties ook sprake was van vier circuits 380 kV-bekabeling in een vermaasd wisselstroomnetwerk en van vergelijkbare bodemomstandigheden en grondgebruik. Evenmin is inzichtelijk gemaakt welke kosten de genoemde bedragen omvatten. Daarom geeft het aangevoerde geen aanleiding voor twijfel aan de juistheid van het standpunt van de ministers dat de kosten van ondergrondse aanleg substantieel hoger zijn dan de kosten van bovengrondse aanleg. Het aangevoerde geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de ministers het kostenaspect op onjuiste wijze in hun afweging hebben betrokken. Nu het aangevoerde geen aanleiding geeft voor twijfel aan de juistheid van de door de ministers berekende meerkosten van gedeeltelijk ondergrondse aanleg bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de door de ministers gemaakte afweging in zoverre op onjuiste uitgangspunten is gebaseerd.
Vanwege de meerkosten en de (net)technische bezwaren tegen ondergrondse aanleg, hebben de ministers in redelijkheid het uitgangspunt kunnen hanteren dat voor gedeeltelijk ondergrondse aanleg slechts aanleiding bestaat indien de maatschappelijke meerwaarde daarvan evident is. De ministers hebben zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat die evidente maatschappelijke meerwaarde in dit geval ontbreekt. Daarvoor hebben de ministers redengevend kunnen achten dat - mede gelet op hetgeen hierna over de gevolgen van het gekozen alternatief zal worden overwogen - de ecologische gevolgen van het plan kunnen worden gemitigeerd en gecompenseerd en dat alleen de gevolgen voor het landschap de substantiële meerkosten en de technische nadelen van gedeeltelijk ondergrondse aanleg niet rechtvaardigen.
Het betoog faalt.
Alternatief ‘Corridor’
12.    NMG en anderen betogen dat de ministers het zogenoemde alternatief ‘Corridor’ uit het D-cision-rapport ten onrechte niet in hun afweging hebben betrokken. Volgens NMG en anderen blijkt uit het D-cision-rapport dat het alternatief ‘Corridor’ op nagenoeg alle beoordelingsaspecten beter scoort dan het gekozen alternatief.
12.1.    De ministers stellen dat het alternatief ‘Corridor’ niet voldoet aan het in het Derde Structuurschema Elektriciteitsvoorziening opgenomen uitgangspunt dat de nieuwe verbinding niet leidt tot een nieuwe doorsnijding van het landschap.
12.2.    Bij de keuze voor het tracé van de nieuwe 380 kV-verbinding hebben de ministers in redelijkheid tot uitgangspunt kunnen nemen dat geheel nieuwe doorsnijdingen van het landschap dienen te worden voorkomen. Het alternatief ‘Corridor’ voldoet niet aan dit uitgangspunt. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de ministers ten onrechte een reëel alternatief buiten beschouwing hebben gelaten.
Het betoog faalt.
Rijksbeleid
SEV III
13.    NMG en anderen betogen dat het plan in strijd met de uitgangspunten van het Derde Structuurschema Elektriciteitsvoorziening (hierna: SEV III) is vastgesteld. Nu de nieuwe verbinding slechts voor 1/3 deel van het tracé parallel loopt aan de bestaande 220 kV-verbinding en deze bestaande verbinding ook wordt afgebroken na realisatie van de 380 kV-verbinding is het plan in strijd met het in punt 6.8 van het SEV III opgenomen uitgangspunt.
Voorts betogen NMG en anderen dat in het SEV III een globale ruimtereservering is opgenomen en dat er op basis van het SEV III op mocht worden vertrouwd dat het nieuwe tracé niet het Nationale Landschap Middag-Humsterland en het belangrijke weidevogelgebied ten noorden van Bedum zou doorkruisen.
Verder wijzen NMG en anderen op punt 6.7 van het SEV III waarin staat dat hoogspanningsverbindingen van 220 kV en meer ondergronds worden aangelegd daar waar de maatschappelijk meerwaarde van ondergrondse aanleg evident is. Bij de aanleg van de Noordring hebben de ministers aangegeven dat een nieuwe verbinding ondergronds wordt aangelegd in die gevallen waarin zich bij bovengrondse aanleg een combinatie van knelpunten voordoet, met name waar het de leefomgeving, het landschap en de natuur betreft. Dit uit het SEV III vloeiende uitgangspunt van beleid hebben de ministers in dit geval ten onrechte niet gehanteerd.
13.1.    De punten 6.6, 6.7 en 6.8 van het SEV III luiden:
"6.6. De opgenomen nieuwe hoogspanningsverbindingen dragen een globaal karakter. Het exacte tracé van de hoogspanningsverbindingen zal conform de daarvoor geldende procedures worden bepaald.
6.7. Nieuwe hoogspanningsverbindingen van 220 kV en meer worden in beginsel bovengronds aangelegd. Op basis van een integrale afweging op projectniveau kan - voor zover dit uit oogpunt van leveringszekerheid verantwoord is - in bijzondere gevallen, met name voor kortere trajecten, ondergrondse aanleg worden overwogen.
Onderzoek en ontwikkeling van de ondergrondse aanleg van hoogspanningsleidingen wordt actief bevorderd. Zodra het vanuit leveringszekerheid en meerkosten verantwoord is, zullen nieuwe hoogspanningsverbindingen van 220 kV en meer ondergronds worden aangelegd daar waar de maatschappelijke meerwaarde van ondergrondse aanleg evident is.
6.8. Teneinde geheel nieuwe doorsnijdingen van het landschap zoveel mogelijk te voorkomen, gelden bij aanleg van nieuwe hoogspanningsverbindingen met een spanning van 220 kV en hoger achtereenvolgens de volgende uitgangspunten:
a. Nieuwe hoogspanningsverbindingen van 220 kV en meer worden waar mogelijk en zinvol met bestaande hoogspanningsverbindingen op één mast gecombineerd.
b. Nieuwe hoogspanningsverbindingen van 220 kV en meer worden waar mogelijk en zinvol met bovenregionale infrastructuur of met bestaande hoogspanningsverbindingen gebundeld."
13.2.    De strekking van punt 6.8 van het SEV III is om een toename van het bovengrondse ruimtebeslag uitgedrukt in kilometers tracélengte van hoogspanningsverbindingen met een spanning vanaf 110 kV zo veel mogelijk te voorkomen. Nu de bestaande 220 kV-verbinding na realisatie van de nieuwe 380 kV-verbinding wordt geamoveerd en de nieuwe verbinding tussen Brillerij en Vierverlaten wordt gecombineerd met de bestaande 110 kV-verbinding is het plan in zoverre niet in strijd met punt 6.8 van het SEV III vastgesteld.
Voorts staat in punt 6.6. van het SEV III dat de in het SEV III opgenomen nieuwe hoogspanningsverbindingen slechts een globaal karakter dragen en dat het exacte tracé conform de daarvoor geldende procedures zal worden bepaald. Gelet hierop is het gekozen tracé niet met het SEV III in strijd en konden NMG en anderen dan ook evenmin een gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen aan het op deze kaart verbeelde tracé.
Ten slotte hebben de ministers ook in dit geval bezien of zich bij bovengrondse aanleg een combinatie van knelpunten voordoet die ondergrondse aanleg rechtvaardigen. Dat de ministers dit anders beoordelen dan NMG en anderen betekent niet dat het plan in strijd met het SEV III is vastgesteld.
Voor het oordeel dat de ministers het plan in strijd met het SEV III hebben vastgesteld, geeft het aangevoerde dan ook geen aanleiding.
Het betoog faalt.
SVIR
14.    NMG en anderen betogen dat het plan in strijd met de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (hierna: SVIR) is vastgesteld. Het gekozen tracé is volgens hen in strijd met de volgende drie nationale belangen:
- Nationaal belang 10: ruimte voor behoud en versterking van (inter)nationale unieke cultuurhistorische en natuurlijke kwaliteiten;
- Nationaal belang 11: ruimte voor een nationaal netwerk van natuur voor het overleven en ontwikkelen van flora- en faunasoorten;
- Nationaal belang 13: zorgvuldige afweging en transparante besluitvorming bij alle ruimtelijke en infrastructurele besluiten.
14.1.    In de SVIR staat dat hierin een eerste integrale afweging is gemaakt van de nationale belangen. Daarbij is per nationaal belang uitgewerkt welke instrumenten daarvoor worden ingezet. Per project dient vervolgens een projectspecifieke afweging te worden gemaakt waarin de nationale belangen worden betrokken. In paragraaf 3.1.2 van de plantoelichting staat op welke wijze de ministers de door NMG en anderen genoemde nationale belangen hebben afgewogen, naast het tevens in de SVIR genoemde nationale belang 2: "ruimte voor het hoofdnetwerk voor (duurzame) energievoorziening en energietransitie". Gelet hierop geeft het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in strijd met de SVIR is vastgesteld.
Het betoog faalt.
Natuur
Gebiedsbescherming
15.     NMG en anderen betogen dat de ministers niet alleen de effecten op Natura 2000-gebieden binnen ongeveer 40 km van de nieuwe verbinding hadden moeten onderzoeken, maar dat zij ook onderzoek hadden moeten doen naar effecten van dit plan op Natura 2000-gebieden op grotere afstand van de nieuwe verbinding. De reden hiervan is dat in het voor- en najaar veel trekvogels over het gebied vliegen en dat deze trekvogels broeden in op grotere afstand gelegen Natura 2000-gebieden. De gevolgen van dit plan op deze trekvogels hadden daarnaast in samenhang met de effecten van andere ontwikkelingen op de trekroute onderzocht moeten worden.
15.1.    In paragraaf 6.9.3 van de plantoelichting is toegelicht dat de mogelijke effecten van de nieuwe 380 kV-verbinding op Natura 2000-gebieden zijn onderzocht in het door Tauw opgestelde rapport "Voortoets Wnb (VKA NW380kV EOS-VVL)" van 2 juni 2017 (hierna: de Voortoets; bijlage 13 bij de plantoelichting). Omdat de nieuwe verbinding geen Natura 2000-gebieden doorkruist, is onderzocht of de nieuwe verbinding leidt tot draadslachtoffers onder de soorten die vanuit hun slaapplaats of broedgebied naar foerageergebieden vliegen. Uit de beoordeling blijkt dat op één uitzondering na de relevante soorten het tracé niet kruisen tijdens hun vliegbewegingen. Deze uitzondering betreft de bruine kiekendief, waarvoor een instandhoudingsdoelstelling in het Natura 2000-gebied Waddenzee geldt. Ook voor deze soort wordt in de Voortoets echter geconcludeerd dat significante gevolgen kunnen worden uitgesloten. Geconcludeerd wordt daarom dat significant negatieve effecten als gevolg van de nieuwe 380 kV-verbinding kunnen worden uitgesloten, zodat een passende beoordeling niet nodig is.
15.2.    Artikel 2.7, eerste lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) luidt: "Een bestuursorgaan stelt een plan dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, en dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied, uitsluitend vast indien is voldaan aan artikel 2.8, met uitzondering van het negende lid."
15.3.    NMG en anderen hebben niet geconcretiseerd ten aanzien van welke Natura 2000-gebieden de ministers zouden hebben miskend dat het plan significante negatieve gevolgen kan hebben voor die Natura 2000-gebieden. De Afdeling ziet alleen al hierom in hetgeen is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat niet kan worden uitgegaan van de conclusie in de Voortoets dat op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat het plan op zichzelf of in combinatie met andere plannen en projecten, significante gevolgen heeft voor een Natura 2000-gebied.
Het betoog faalt.
Soortenbescherming
16.    NMG en anderen betogen dat in de uitgevoerde onderzoeken het toegepaste 1%-criterium is gerelateerd aan de nationale populaties, maar dat voor de cumulatieve effecten slechts de projecten in de omgeving van de nieuwe verbinding zijn beoordeeld. Bij de toepassing van dit criterium hadden de cumulatieve effecten met andere projecten op dezelfde populatie moeten worden onderzocht. Daarnaast mocht volgens NMG en anderen geen rekening worden gehouden met een vermindering van het aantal draadslachtoffers door de sloop van de bestaande 220 kV-verbinding, omdat niet vaststaat dat deze verbinding zal worden gesloopt. Verder hebben de ministers niet inzichtelijk gemaakt waarom draadmarkeringen slechts op een beperkt deel van de verbinding worden toegepast.
NMG en anderen betogen voorts dat een onderzoek naar de ecologische schade in de aanlegfase, met name als gevolg van de invloed van werkterreinen, bouwwegen, geluid en verlichting, ten onrechte ontbreekt. Deze tijdelijke schade is voorts ten onrechte niet betrokken in de natuurcompensatie. Daarnaast is geen inventarisatie gemaakt van de jaarrond beschermde nesten en is geen regeling getroffen om deze nesten te beschermen en ontbreekt een regeling met het oog op de bescherming van vleermuizen en andere natuurwaarden tijdens de uitvoering.
16.1.    In paragraaf 6.9.3 van de plantoelichting is toegelicht dat de mogelijke effecten van de nieuwe 380 kV-verbinding op beschermde soorten zijn onderzocht in het door Tauw opgestelde rapport "Toetsing beschermde soorten (VKA NW380 kV EOS-VVL" van 7 juni 2017 (hierna: de Soortentoets; bijlage 14 bij de plantoelichting). Hierin wordt geconcludeerd dat tijdens de aanlegfase maatregelen kunnen worden getroffen om de mogelijke nadelige effecten op beschermde soorten te voorkomen. Wat betreft de exploitatiefase wordt geconcludeerd dat de hoogspanningsverbinding kan leiden tot additionele draadslachtoffers ten opzichte van de huidige situatie. Met inachtneming van het voornemen om mitigerende maatregelen te treffen in de vorm van het aanbrengen van draadmarkeringen in zowel de bliksemdraden als de retourstroomdraden in de vogelrijke delen van het tracé, kan worden verzekerd dat de staat van instandhouding van de vogelsoorten niet wordt aangetast. Voor het bepalen of de gunstige staat van instandhouding van een soort in het geding kan zijn, is daarbij uitgegaan van landelijke trends en populaties. Voor 36 soorten dient in dit geval een ontheffing te worden aangevraagd omdat sprake is van additionele draadslachtoffers ten opzichte van de huidige situatie. De draadmarkeringen worden voorgesteld voor de delen van het tracé waar veel vogels voorkomen. Deze tracédelen zijn onder meer gebaseerd op de ligging nabij Vogelrichtlijngebieden, ganzenfoerageergebieden, weidevogelgebieden en/of grote wateren. De draadmarkeringen worden alleen in de vogelrijke delen aangebracht vanwege de nadelen daarvan voor de bedrading.
16.2.    Artikel 14, lid 14.1, aanhef en onder d, van de planregels luidt: "Onder een gebruik strijdig met de bestemming wordt in ieder geval verstaan: het niet geamoveerd hebben van de 110 kV- en 220 kV-hoogspanningsverbindingen met bijbehorende voorzieningen als bedoeld in artikel 15.1, binnen 4 jaar na start van de aanleg van de hoogspanningsverbindingen en de bijbehorende bouwwerken als bedoeld in artikel 10 en 11."
16.3.    De vragen of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een vrijstelling dan wel een ontheffing op grond van het soortenbeschermingsregime in de Wnb nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Wnb. Dat doet er niet aan af dat de ministers het plan niet hebben kunnen vaststellen indien en voor zover zij op voorhand in redelijkheid hadden moeten inzien dat het soortenbeschermingsregime in de Wnb aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
In de Soortentoets wordt geconcludeerd dat de nieuwe verbinding weliswaar kan leiden tot draadslachtoffers onder 36 vogelsoorten, maar dat het plan niet tot gevolg heeft dat de gunstige staat van instandhouding van die soorten wordt aangetast door dit project. Daarom zal naar verwachting een ontheffing kunnen worden verleend voor de desbetreffende soorten. Wat betreft het betoog van NMG en anderen dat de cumulatieve effecten op onjuiste wijze zijn onderzocht, stelt de Afdeling vast dat in de Soortentoets de effecten van de onderzochte projecten op dezelfde populaties zijn onderzocht. Voor die populaties wordt geconcludeerd dat de staat van instandhouding niet wordt aangetast. In de Soortentoets zijn voorts de maatregelen beschreven die voorafgaand aan en tijdens de aanlegfase kunnen worden getroffen om een overtreding van de soortenbeschermingsbepalingen uit de Wnb tijdens de aanlegfase te voorkomen. Daarbij zijn ook de gevolgen van de werkzaamheden voor de jaarrond beschermde nesten en de in het gebied aanwezige vleermuizen betrokken. Dit is per mastvoet uitgewerkt. NMG en anderen hebben niet geconcretiseerd dat de Soortentoets in zoverre onjuistheden bevat.
Gelet op het voorgaande, hebben de ministers zich op grond van de Soortentoets in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de Wnb op voorhand niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. De Afdeling stelt vast dat de ontheffing ook inmiddels is verleend en onherroepelijk is.
Het betoog faalt.
Weidevogelgebieden binnen en buiten NNN
17.    NMG en anderen wijzen erop dat de nieuwe verbinding door belangrijke weidevogelgebieden is voorzien. De door de ministers beoogde compensatie van weidevogelgebied is volgens NMG en anderen ontoereikend. Daartoe voeren zij aan dat de aanname van de ministers dat ter plaatse van de te amoveren 220 kV-verbinding weidevogelgebied zal ontstaan niet juist is, aangezien niet is onderzocht of er wat betreft de kwaliteit van het gebied sprake is van geschikt weidevogelgebied. Ook wijzen zij op de plaatstrouw van weidevogels, zodat het niet waarschijnlijk is dat de beoogde gronden zich zullen ontwikkelen tot weidevogelgebied. Voorts is onvoldoende rekening gehouden met de tijdelijke verstoringen in het gebied als gevolg van de werkzaamheden.
17.1.    In paragraaf 6.9.3 van de plantoelichting is beschreven op welke wijze het verlies aan weidevogelgebied wordt gecompenseerd. De ministers hebben voor de vaststelling van de compensatieopgave aansluiting gezocht bij de Omgevingsverordening Provincie Groningen en het Beleidskader spelregels EHS, zowel wat betreft de delen van het tracé die door het Natuurnetwerk Nederland (hierna: NNN) zijn voorzien als wat betreft de delen van het tracé die door beschermde weidevogelgebieden zijn voorzien. Ter bepaling van de compensatieopgave is de oppervlakte rond het verstoorde gebied bepaald. Daarbij is een verstoringsafstand van 152 meter vanaf de verbinding toegepast. Op de te compenseren oppervlakte zijn de effecten van het verwijderen van de 220 kV-verbinding in mindering gebracht. Daarbij is ook rekening gehouden met de tijdelijke effecten in de periode dat de 220 kV- en 380 kV-verbinding aanwezig zijn. Voorts is een opslag toegepast voor de ontwikkelingstijd van het weidevogelgrasland van 33%. Op basis van deze uitgangspunten is berekend dat de compensatieopgave neerkomt op 5 ha NNN natuurgebied vanwege permanente effecten, 83 ha NNN beheergebied vanwege permanente effecten en 39 ha leefgebied weidevogels vanwege tijdelijke effecten. In het Compensatieplan (bijlage 3 bij de planregels) is beschreven hoe de compensatie van leefgebieden voor weidevogels zal plaatsvinden. Aangezien er diverse factoren van invloed zijn op de geschiktheid van gronden voor weidevogels en die factoren tot op zekere hoogte zodanig kunnen worden beïnvloed dat een gebied geschikt gemaakt kan worden voor weidevogels, zien de ministers geen reden om aan te nemen dat de gronden onder of nabij de bestaande 220 kV-verbinding niet geschikt te maken zouden zijn voor weidevogels.
17.2.    Artikel 14, lid 14.1, aanhef en onder c, van de planregels luidt: "Onder een gebruik strijdig met de bestemming wordt in ieder geval verstaan: het niet voorzien in de compenserende maatregelen, conform het als bijlage 3 bij dit plan opgenomen Compensatieplan, binnen 5 jaar na de aanleg van de hoogspanningsverbindingen en de bijbehorende bouwwerken als bedoeld in artikel 10 en 11."
17.3.    Tussen partijen is niet in geschil dat de ministers voor de compensatie van NNN en weidevogelgebieden in redelijkheid aansluiting hebben kunnen zoeken bij de Omgevingsverordening Groningen en het Beleidskader spelregels EHS. Daarin is de bescherming van deze gebieden immers in de eerste plaats geregeld. In het Compensatieplan is opgenomen dat de natuurcompensatie 5 ha NNN Natuur, 83 ha NNN Beheergebied en 39 ha Leefgebied open weide bedraagt. De gebieden die worden ingezet als compensatiegebieden dienen op grond van het Compensatieplan op zo kort mogelijke termijn tot resultaten te leiden. In het Compensatieplan worden daarvoor diverse maatregelen beschreven. Deze als randvoorwaarden beschreven maatregelen zijn openheid en rust en een verhoging van de grondwaterstand dan wel het creëren van plas-drassituaties in de compensatiegebieden. Hetgeen NMG en anderen hebben aangevoerd geeft geen aanleiding om te twijfelen aan de beschrijving in het Compensatieplan dat door het treffen van deze maatregelen gebieden geschikt kunnen worden gemaakt voor weidevogels. Het aangevoerde geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de compensatie in strijd met de door de ministers als beleid toegepaste provinciale Omgevingsverordening en het Beleidskader spelregels EHS is bepaald.
Het betoog faalt.
Landschap en cultuurhistorie
Middag-Humsterland
18.    NMG en anderen wijzen erop dat het Nationale Landschap Middag-Humsterland een zeer open oud kwelderlandschap en een typisch voorbeeld van de ontginningsgeschiedenis van de noordelijke zeekleigebieden is. Door vele gave kenmerken zoals de terpen, kreken, dijken en de zeer onregelmatige blokverkaveling op basis van het stelsel van voormalige wadgeulen is de ontginning en het gebruik van het gebied door de mens nog goed af te lezen. Het gebied was om deze redenen in het rijksbeleid aangewezen als Nationaal Landschap. Weliswaar maken de Nationale Landschappen geen deel meer uit van het rijksbeleid, maar dat neemt niet weg dat de provincie en gemeenten uitdrukkelijk hebben besloten om de bescherming van Middag-Humsterland als Nationaal Landschap voort te zetten. Daarnaast zal het landschap worden voorgedragen voor een plaats op de werelderfgoedlijst van UNESCO. Het behoud van dit landschap is dan ook een in de afweging te betrekken belang waaraan een groter gewicht toekomt dan de ministers hebben gedaan, aldus NMG en anderen. NMG en anderen menen primair dat Middag-Humsterland geheel ontzien had moeten worden. Bij de keuze van het tracé had voorts in ieder geval gekozen moeten worden voor zo min mogelijk knikken in de verbinding. Met name tijdens de uitvoeringswerkzaamheden zal er door het dempen van sloten en het verleggen van wegen veel schade aan het gebied worden toegebracht. In het MER ontbreekt een goede omschrijving van de cultuurhistorische, landschappelijke en archeologische waarden van het gebied en de gevolgen van de nieuwe verbinding voor dit gebied. De ministers hebben de gevolgen voor dit gebied en de bescherming daarvan op grond van gemeentelijk en provinciaal beleid dan ook onvoldoende in hun afweging betrokken.
18.1.    De ministers stellen dat de nationale landschappen weliswaar geen onderdeel meer zijn van het rijksbeleid, maar dat de gevolgen van de doorsnijding van Middag-Humsterland wel in de afweging zijn betrokken, waarvoor de ministers verwijzen naar paragraaf 6.6 van de plantoelichting en het Achtergrondrapport Landschap en Cultuurhistorie van 23 mei 2017, dat als bijlage bij het MER is gevoegd. Daarin is uitgewerkt dat door het landschap Middag-Humsterland nu nog zowel de 110 kV-verbinding als de 220 kV-verbinding lopen. Beide verbindingen worden verwijderd. Doordat er één 380 kV-verbinding voor terugkomt, ontstaat een minder complex beeld. Ter zitting is namens de ministers toegelicht dat er naar is gestreefd om het aantal knikken in de verbinding te minimaliseren, maar dat de knikken in het tracé onvermijdelijk zijn om gevoelige bestemmingen te ontzien. Daarnaast is er geen sprake van een substantiële wijziging van patronen of elementen in het landschap en wordt bij de locatiekeuze van de masten rekening gehouden met de lokale elementen.
18.2.    De Afdeling overweegt dat de ministers in hun afweging hebben betrokken dat een deel van het nieuwe tracé door het voormalige Nationale Landschap Middag-Humsterland is voorzien. Uit paragraaf 6.6 in samenhang met het Achtergrondrapport Landschap en Cultuurhistorie volgt dat daarbij tevens de unieke kenmerken van het landschap onder ogen zijn gezien. Wat betreft de openheid van het landschap als kenmerk van het gebied is onderkend dat de nieuwe verbinding zichtbaarder in het landschap zal zijn dan de bestaande verbindingen. Daarbij is echter ook betrokken dat er reeds sprake is van een doorsnijding van het landschap met twee hoogspanningslijnen en dat er na realisatie één verbinding in het landschap overblijft. Wat betreft de kenmerkende landschappelijke patronen en elementen van het gebied hebben de ministers in hun afweging betrokken dat het aantal knikken in de verbinding zo veel mogelijk tot een minimum is beperkt en dat op een aantal plaatsen de masten de als karakteristiek aangemerkte elementen kunnen raken, maar dat daarmee geen sprake is van een substantiële wijziging van de Middag-Humsterland kenmerkende patronen of elementen. Wat betreft de gevolgen van de uitvoeringswerkzaamheden is voorts van belang dat ingevolge artikel 14, lid 14.1, aanhef en onder a, van de planregels onder strijdig gebruik in ieder geval wordt verstaan het niet na graafwerkzaamheden bij de aanleg, het beheer en het onderhoud van de ondergrondse en bovengrondse hoogspanningsverbindingen zoveel als redelijkerwijs mogelijk in de oorspronkelijke staat terugbrengen van de aardkundige waarden en verkavelingspatronen. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de ministers in hun afweging onvoldoende betekenis hebben toegekend aan de gevolgen van de nieuwe verbinding voor het Nationale Landschap Middag-Humsterland.
Het betoog faalt.
Europees Landschapsverdrag
19.    NMG en anderen betogen dat het plan in strijd met het Europees Landschapsverdrag is vastgesteld. Ter uitvoering van het Landschapsverdrag zijn de Nationale Landschappen vastgesteld. De nationale landschappen worden weliswaar niet meer op rijksniveau beschermd, maar wel op provinciaal niveau. Nu de ministers daarmee ten onrechte geen rekening hebben gehouden, hebben zij in strijd met het Landschapsverdrag gehandeld.
19.1.    De ministers stellen dat het landschap in Nederland bescherming vindt via het omgevingsrecht, waarin het Landschapsverdrag is uitgevoerd. Aangezien het inpassingsplan in overeenstemming is met de wettelijke en beleidsmatige kaders, is van de gestelde strijd met het Landschapsverdrag geen sprake.
19.2.    Artikel 5 (algemene maatregelen) van het Landschapsverdrag luidt:
"Elke Partij verplicht zich ertoe:
a. in haar wetgeving landschappen te erkennen als een essentieel onderdeel van de omgeving van mensen, als uitdrukking van de diversiteit van hun gezamenlijk cultureel en natuurlijk erfgoed, en als grondslag van hun identiteit;
b. landschapsbeleid te formuleren en te implementeren gericht op landschapsbescherming, -beheer en -inrichting middels het aannemen van de specifieke maatregelen zoals vervat in artikel 6;
c. procedures in te stellen voor inspraak van het algemeen publiek, lokale en regionale autoriteiten en andere partijen die belang hebben bij de formulering en implementatie van het landschapsbeleid zoals genoemd in het bovenstaande onderdeel b;
d. landschap te integreren in haar beleid op het gebied van ruimtelijke ordening en stadsplanning en in haar cultureel, milieu-, landbouw-, maatschappelijk en economisch beleid, alsmede in ander beleid dat rechtstreekse of onrechtstreekse gevolgen heeft voor het landschap."
Artikel 6 (Specifieke maatregelen), onder E (Uitvoering), luidt:
"Teneinde uitvoering te geven aan het landschapsbeleid, verbindt elke Partij zich ertoe instrumenten in te voeren gericht op de bescherming, het beheer en/of de inrichting van het landschap."
19.3.    Uitvoering van het Landschapsverdrag vindt plaats in het kader van onder meer de Wro (zie de uitspraak van de Afdeling van 9 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY7985, r.o. 7.1). Zoals hiervoor onder 18.2 is overwogen hebben de ministers de kenmerken van het Nationale Landschap Middag-Humsterland overeenkomstig de nationale wetgeving op toereikende wijze in hun afweging betrokken. Gelet hierop bestaat geen aanleiding om te oordelen dat het ingeroepen Landschapsverdrag aan de vaststelling van het plan in de weg stond, nog daargelaten de vraag of dat verdrag wel normen bevat die door de rechter rechtstreeks als toetsingsmaatstaf voor besluiten toepasbaar zijn.
Het betoog faalt.
Landschapsplan
20.    NMG en anderen betogen dat het Landschapsplan geen enkele bijdrage levert aan de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de nieuwe 380 kV-verbinding. Het Landschapsplan is volgens hen niet concreet, onduidelijk is op welke termijn de maatregelen moeten zijn uitgevoerd en welke partij verantwoordelijk is voor de uitvoering. Daardoor is het Landschapsplan niet handhaafbaar. Verder is onduidelijk waarop de gehanteerde afstand van 1,5 km rondom de verbinding is gebaseerd waarbinnen de maatregelen getroffen dienen te worden. Daarnaast is draagvlak voor de daarin opgenomen maatregelen niet aangetoond. Veel maatregelen zijn reeds voorgenomen, komen voort uit regulier onderhoud of zijn maatregelen die geen relatie met het project hebben. Het Landschapsplan is gebaseerd op het Landschapontwikkelingsplan Noord-Groningen (hierna: LOP) uit 2004, dat niet als beleid is vastgesteld en dat geen maatregelen bevat met het oog op de inpassing van een nieuwe hoogspanningsverbinding. Onduidelijk is of alle maatregelen wel kunnen worden vergund en een aantal maatregelen stuit op privaatrechtelijke belemmeringen, waardoor niet vaststaat dat het Landschapsplan uitvoerbaar is.
20.1.    Artikel 14, lid 14.1, aanhef en onder b, van de planregels luidt:
"Onder een gebruik strijdig met de bestemming wordt in ieder geval verstaan: het niet voorzien in de landschappelijke inpassing van de verbinding, conform het als bijlage 2 bij dit plan opgenomen Landschapsplan, binnen 5 jaar na de aanleg van de hoogspanningsverbindingen en de bijbehorende bouwwerken als bedoeld in artikel 10 en 11 en (de uitbreiding van) het station als bedoeld in artikel 5".
20.2.    De ministers stellen dat het Landschapsplan mogelijke maatregelen bevat die nodig zijn voor een goede ruimtelijke inpassing van de 380 kV-verbinding. Het doel van het Landschapsplan is niet om de verbinding aan het zicht te onttrekken, maar om de ruimtelijke opbouw van het gebied te versterken. De ministers stellen verder dat het Landschapsplan een overzicht biedt van mogelijke inrichtingsmaatregelen die nodig zijn voor een goede ruimtelijke inpassing van de nieuwe verbinding. De mogelijke inrichtingsmaatregelen sluiten aan bij het LOP. Het LOP is door het college van gedeputeerde staten vastgesteld en is sindsdien een uitvoeringsprogramma en toetsingskader voor projecten. Onderdeel van het LOP is een kwaliteitskaart. Op grond van een overeenkomst tussen TenneT en de provincie Groningen is de provincie verantwoordelijk voor de uitvoering van de maatregelen. De concrete maatregelen zullen verder in overleg met de omwonenden worden vastgesteld. In het algemeen zijn de in het Landschapsplan opgenomen maatregelen op grond van de meest voorkomende bestemmingen uitvoerbaar, aldus de ministers.
20.3.    Het Landschapsplan (bijlage 2 bij de planregels) is blijkens de inleiding van het Landschapsplan een overzicht van mogelijke inrichtingsmaatregelen die nodig zijn voor een goede ruimtelijke inpassing van de hoogspanningsverbinding Noord-West 380 kV en daarmee voor de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de nieuwe verbinding. Op grond van het Landschapsplan kan echter niet worden vastgesteld welke maatregelen de ministers ten minste noodzakelijk vinden voor de landschappelijke inpassing van de 380 kV-verbinding. De vraag of binnen 5 jaar na de aanleg van de hoogspanningsverbinding en de bijbehorende bouwwerken is voorzien in de door de ministers noodzakelijk geachte landschappelijke inpassing van de verbinding, laat zich dan ook niet op grond van het Landschapsplan beantwoorden. De toelichting van de ministers dat in overleg met omwonenden zal worden bezien welke maatregelen zullen worden getroffen en dat ter beantwoording van de vraag of de vereiste landschappelijke inpassing heeft plaatsgevonden kan worden bezien of de getroffen maatregelen passen binnen de kaders die het Landschapsplan schetst, laat eveneens in het midden welke maatregelen ten minste getroffen moeten worden teneinde de vereiste landschappelijke inpassing te bewerkstelligen. Weliswaar hoeft niet al op perceelsniveau vast te staan welke specifieke landschappelijke maatregelen getroffen moeten worden, maar wel dient het Landschapsplan voldoende handvatten te bieden voor de beantwoording van de vraag of de door de ministers noodzakelijk geachte landschappelijke inpassing binnen vijf jaar na de aanleg is gerealiseerd. Die handvatten ontbreken in dit Landschapsplan. Artikel 14, lid 14.1, aanhef en onder b, van de planregels in samenhang met het Landschapsplan in bijlage 2 bij de planregels is in zoverre in strijd met de rechtszekerheid.
Het betoog slaagt.
20.4.    De Afdeling zal hierna bij de conclusie bezien tot welke gevolgen dit moet leiden.
Aardbevingsdossier
Cumulatie van ruimtelijke gevolgen
21.    NMG en anderen voeren aan dat de ministers ten onrechte niet hebben onderzocht wat de cumulatieve effecten zijn van de bouwwerkzaamheden voor de nieuwe 380 kV-verbindingen en de grootschalige maatregelen die moeten worden genomen als gevolg van de aardbevingen in het gebied. Daarbij wijzen NMG en anderen zowel op de beperkte inzetbaarheid van beschikbaar materieel, personeel en materiaal als op de gevolgen voor de omgeving van gelijktijdige uitvoering van de werkzaamheden. Volgens NMG en anderen is de infrastructuur in het gebied ook niet geschikt voor dergelijke gelijktijdige grootschalige werkzaamheden.
21.1.    De ministers stellen dat met de Nationaal Coördinator Groningen is bezien hoe de werkzaamheden kunnen worden afgestemd op de versterkingsopgave. Waar de werkzaamheden samenvallen met de versterkingsopgave, vindt overleg plaats met de betrokken gemeente ter beperking van de overlast. Daarbij lichten de ministers toe dat de uitvoering van de aanlegwerkzaamheden van de nieuwe 380 kV-verbinding hooguit zeer lokaal mogelijk gelijktijdig zal plaatsvinden met het herstel van aardbevingsschade. Omdat voor de nieuwe 380 kV-verbinding afzonderlijke bouwwegen gerealiseerd zullen worden, is deze samenhang overigens zeer beperkt. Waar nodig zal tijdens de uitvoering afstemming plaatsvinden met gemeenten en aannemers die hier mee bezig zijn om hinder naar de omgeving zoveel mogelijk te beperken. Voor de start van de werkzaamheden worden omwonenden tijdig geïnformeerd. Ruim voor de uitvoering van de werkzaamheden wordt een nulmeting uitgevoerd om de staat van gebouwen en omgeving vast te stellen. Na de werkzaamheden wordt er weer een opname gemaakt om zeker te stellen dat er geen schade of aanvullende schade is ontstaan. Mocht er onverhoopt toch schade door de werkzaamheden zijn ontstaan, dan wordt deze vergoed.
21.2.    De door NMG en anderen beschreven gevolgen hebben met name betrekking op de wijze van uitvoering van het plan en niet op het plan zelf. Uitvoeringsaspecten kunnen in de procedure over het rijksinpassingsplan niet aan de orde komen. Dat neemt niet weg dat de ministers de gevolgen van de cumulatie van werkzaamheden in het gebied wel onder ogen hebben gezien bij de vaststelling van het rijksinpassingsplan. In dat verband hebben de ministers toegelicht dat de werkzaamheden ten behoeve van de 380 kV-verbinding veelal op andere locaties zullen worden uitgevoerd dan de werkzaamheden ten behoeve van de versterkingsoperatie en dat door afstemming met de lokale overheden kan worden bereikt dat de overlast van de cumulatie van werkzaamheden kan worden voorkomen.
Het betoog faalt.
[appellant sub 6B]schappelijke gevolgen
22.    NMG en anderen voeren daarnaast aan dat het jarenlange aardgaswinningsbeleid heeft geleid tot een grote maatschappelijke ontwrichting in het gebied en dat de aanleg van een nieuwe 380 kV-verbinding zal leiden tot een verdergaande maatschappelijke ontwrichting. Wederom krijgen de Groningers te maken met een grootschalige ingreep in hun woon- en leefomgeving. De ministers hebben zich hiervan onvoldoende rekenschap gegeven. Daarbij wijzen NMG en anderen erop dat de ministers het Meerjarenprogramma Aardbevingsbestendig en kansrijk Groningen ten onrechte niet in hun afweging hebben betrokken.
22.1.    Wat betreft de gestelde maatschappelijke ontwrichting ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de nieuwe 380 kV-verbinding zal leiden tot een onaanvaardbare verslechtering van het woon- en leefklimaat van de omwonenden als gevolg van de nieuwe verbinding, ook niet indien daarbij de gevolgen van het gaswinningsbeleid in aanmerking worden genomen. Daarbij betrekt de Afdeling dat de nieuwe verbinding in de plaats komt van de bestaande 220- kV-verbinding en dat één van de uitgangspunten van het nieuwe tracé is dat gevoelige objecten buiten de magneetveldzone van de nieuwe verbinding komen te liggen.
Het betoog faalt.
Veiligheid
23.    NMG en anderen betogen dat de toepasselijke veiligheidsnormen onvoldoende rekening houden met seismische belasting en wind- en ijsbelasting alsmede de cumulatie van deze belastingen. De ministers hebben daarmee in hun afweging ten onrechte geen rekening gehouden. Volgens NMG en anderen ontbreekt een adequate norm voor het bouwen in aardbevingsgebied en worden voor de uitvoering ten onrechte door TNO Bouw ontwikkelde veiligheidsnormen gehanteerd. Daarbij wijzen zij erop dat de wijze van uitvoering van de masten nog niet vaststaat, zodat onzeker is of een veilige uitvoering van de verbinding mogelijk is.
23.1.    De ministers stellen dat in de toepasselijke NEN-EN-50341-2-15 norm (Bovengrondse hoogspanningslijnen voor wisselspanning hoger dan 1 kV) rekening wordt gehouden met zowel seismische belasting als met extreme windbelastingen zoals die nu en de komende 50 jaar kunnen voorkomen. Daarnaast wordt rekening gehouden met een additionele belasting als gevolg van ijsafzetting. De ministers stellen verder dat uit door onder andere TNO Bouw uitgevoerde probabilistische analyses blijkt dat het niet nodig is om extreme windbelastingen te combineren met seismische belastingen. Voorts stellen de ministers dat Wintrackmasten vanwege hun constructie beter bestand zijn tegen seismische belastingen dan de bestaande vakwerkmasten en dat de meerkosten van een lokaal zwaardere uitvoering beperkt zullen zijn.
23.2.    De Afdeling stelt vast dat in de genoemde NEN-norm rekening wordt gehouden met zowel seismische belasting als met wind- en ijsbelasting. Het aangevoerde geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de ministers zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat bij uitvoering overeenkomstig de toepasselijke NEN-norm sprake zal zijn van aanvaardbare veiligheidsrisico’s.
Het betoog faalt.
Plangrens
24.    NMG en anderen betogen dat werkterreinen en bouwwegen ten onrechte niet binnen de begrenzing van het plan zijn opgenomen.
24.1.    De ministers bevestigen dat de werkterreinen, bouwwegen en uitritten gedeeltelijk buiten het plangebied zijn voorzien, maar dat daarvoor omgevingsvergunningen voor tijdelijk afwijken van het bestemmingsplan zijn verleend. Voor zover de werkterreinen, bouwwegen en uitritten zijn voorzien buiten het plangebied zijn de desbetreffende vergunningen verleend overeenkomstig het voor deze gronden geldende aanlegvergunningenstelsel. Vanwege de tijdelijke aanwezigheid is er geen juridisch-planologische noodzaak om de begrenzing van alle werkterreinen, bouwwegen en uitritten in het inpassingsplan vast te leggen.
24.2.    De Afdeling overweegt dat de ministers beleidsruimte toekomt bij het bepalen van de begrenzing van een rijksinpassingsplan. Vanwege de tijdelijke aanwezigheid van de door NMG en anderen bedoelde werkterreinen, bouwwegen en uitritten hebben de ministers zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Het betoog faalt.
Het woon- en leefklimaat van [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B]
25.    [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B] kunnen zich niet verenigen met het gekozen tracé op ongeveer 150 meter van hun woning. Dit deel van het tracé bevat vier knikken op korte afstand van elkaar en kent een hogere en bredere mastopstelling dan de bestaande 220 kV-verbinding. Het gekozen tracé heeft daardoor een grote impact op het landschap, leidt tot een aantasting van hun woon- en leefomgeving en beperkt de mogelijkheid om op hun eigen perceel een windturbine te bouwen. Daarnaast zijn volgens [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B] de vier knikken in het tracé niet nodig en druist dit ook in tegen het gekozen uitgangspunt van rechtstandigheid. Zij hebben een alternatief aangereikt waarin rekening is gehouden met de door de ministers aan het besluit ten grondslag gelegde (beleids)technische eisen en waarin het aantal knikken is teruggebracht tot twee. Dit tracé loopt in een rechte lijn ten westen van de bestaande 110 kV-verbinding en maakt een knik ten noorden van de spoorlijn Groningen-Leeuwarden.
25.1.    De ministers stellen dat de nieuwe 380 kV-verbinding is voorzien op iets kortere afstand van de woning van [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B] dan de huidige 220 kV-verbinding. De afstand tussen de woning en de meest nabij voorziene mast is ongeveer 180 meter. Het gekozen tracé leidt daarmee volgens de ministers niet tot een onaanvaardbare aantasting van het woon- en leefklimaat van [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B]. Momenteel is het voor [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B] op grond van de geldende bestemmingsplannen niet mogelijk om een windturbine op hun eigen perceel te bouwen. Vanwege de afstand tot de nieuwe verbinding betekent de nieuwe verbinding verder op zichzelf niet dat een toekomstige mogelijkheid om onder voorwaarden een windturbine te bouwen zonder meer is uitgesloten.
Over het aangedragen alternatief stellen de ministers dat de bedoelde knikken in het tracé nodig zijn vanwege verspreid liggende gevoelige objecten in het gebied. Verder wordt met het gekozen tracé voorkomen dat de bestaande 110 kV- en 220 kV-verbindingen vaker moeten worden gekruist dan nodig is. Het door [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B] aangedragen alternatief is vanwege een toename van het aantal gevoelige objecten en om technische redenen niet wenselijk, aldus de ministers. Bij een keuze voor dit alternatief komen drie gevoelige objecten binnen de magneetzone te liggen. Met de keuze voor dit tracé hebben de ministers juist beoogd het aantal gevoelige objecten binnen de magneetzone te minimaliseren. Daarnaast kruist het door [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B] aangedragen alternatief tweemaal de bestaande 110 kV-verbinding en eenmaal de 220 kV-verbinding. Dergelijke kruisingen van hoogspanningverbindingen dienen zoveel mogelijk te worden vermeden, ook in tijdelijke situaties, om meervoudige storingen te voorkomen.
25.2.    De door de ministers genoemde nadelen van het door [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B] aangedragen alternatief zijn van dien aard dat de ministers in redelijkheid hebben kunnen beslissen om dit aangedragen alternatief niet over te nemen. Daarnaast verandert door het gekozen tracé weliswaar het uitzicht en de woon- en leefomgeving van [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B], maar de ministers hebben zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dit geen zodanige aantasting van het woon- en leefklimaat oplevert dat met het oog op de belangen van [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B] van de keuze voor dit tracé had moeten worden afgezien. Ten slotte heeft de minister aan het door [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B] gestelde belang bij een eventuele toekomstige realisatie van een windturbine op hun perceel geen groter gewicht hoeven toekennen dan aan de belangen die met de realisatie van de nieuwe 380 kV-verbinding zijn gemoeid. Daarbij betrekt de Afdeling dat niet is gebleken dat vanwege de nieuwe verbinding iedere mogelijkheid is weggenomen om in de toekomst een windturbine te plaatsen.
Het betoog faalt.
Het woon- en leefklimaat van [appellant sub 5]
26.    [appellant sub 5] verzet zich tegen het plan vanwege de cumulatie met andere ontwikkelingen in zijn woonomgeving. Hij wijst erop dat zijn woning al aardbevingsschade heeft en dat er inmiddels vijf panden in zijn directe woonomgeving zijn opgekocht en/of gesloopt door de NAM. Daarnaast wordt er een nieuwe rondweg vlak ten zuiden van zijn woning aangelegd en wordt er gewerkt aan een nieuw bestemmingsplan voor een bedrijventerrein grenzend aan zijn perceel waarvoor een weg en een kanaal moeten worden omgelegd. Dit alles maakt dat er over een lange periode veel werkzaamheden in zijn directe woonomgeving plaatsvinden, hetgeen veel energie, tijd en geld kost en tot veel onzekerheid en stress leidt. Door al deze werkzaamheden is een goede bereikbaarheid van zijn perceel bovendien niet gewaarborgd, terwijl hij daar om medische redenen een groot belang bij heeft. Geen enkele instantie neemt de regie en [appellant sub 5] vindt bij geen enkele instantie gehoor met zijn verzoeken om de cumulatieve gevolgen voor zijn woon- en leefklimaat te bespreken.
[appellant sub 5] voert verder aan dat de nieuwe hoogspanningsverbinding zal leiden tot een aantasting van zijn vrije uitzicht ten noorden van zijn woning. Dit uitzicht was voor hem de belangrijkste reden om hier te gaan wonen. Door het beoogde planten van bomen wordt de weidsheid van het uitzicht nog verder aangetast. Hij zal hierdoor schade lijden, niet alleen in financiële zin. Ook volgens [appellant sub 5] had de hoogspanningsverbinding daarom ondergronds moeten worden aangelegd.
26.1.    De minister stelt dat de nieuwe 380 kV-verbinding op grotere afstand van de woning is voorzien dan de bestaande 220 kV-verbinding. Hoewel ten noorden van de woning het landschap zal veranderen, treedt er geen onaanvaardbare verslechtering op van het woon- en leefklimaat. Ten noorden van de woning van [appellant sub 5] zullen geen bomen in de zichtlijnen worden geplant.
26.2.    De Afdeling stelt vast dat de bestaande 220 kV-verbinding op ongeveer 200 meter ten zuiden van de woning van [appellant sub 5] loopt. De nieuwe 380 kV-verbinding is voorzien op ongeveer 500 meter ten noorden van de woning. Het nieuwe tracé leidt daarmee tot een verandering van het uitzicht ten noorden van de woning. De gevolgen voor het landschap - en daarmee het uitzicht van [appellant sub 5] - vormen één van de belangen die door de ministers in de belangenafweging zijn betrokken, maar de ministers hebben andere belangen zwaarder laten wegen, waaronder het beperken van het aantal gevoelige objecten binnen de magneetveldzone. Naar het oordeel van de Afdeling hebben de ministers aan de belangen van [appellant sub 5] bij behoud van het bestaande vrije uitzicht ten noorden van zijn woning in redelijkheid niet meer betekenis hoeven toekennen dan zij hebben gedaan.
De door [appellant sub 5] gestelde cumulatieve gevolgen zijn de gevolgen van de uitvoeringswerkzaamheden ten behoeve van de nieuwe verbinding en andere ontwikkelingen. Deze gevolgen hebben dus geen betrekking op het plan zelf, maar op de wijze van uitvoering daarvan. Uitvoeringsaspecten kunnen in deze procedure verder niet aan de orde komen. Deze beroepsgrond moet daarom buiten beschouwing blijven. De ministers hebben evenwel toegezegd dat de goede bereikbaarheid van de woning een belangrijk aandachtspunt is tijdens de werkzaamheden en dat in overleg met [appellant sub 5] zal worden gewaarborgd dat de woning tijdens de werkzaamheden goed bereikbaar zal blijven.
De betogen falen in zoverre.
26.3.    Wat betreft de door [appellant sub 5] bedoelde aantasting van zijn uitzicht door het planten van bomen overweegt de Afdeling dat, gelet op hetgeen hiervoor onder 20.3 is overwogen, de stelling van de ministers dat geen bomen ten noorden van de woning van [appellant sub 5] zullen worden geplant, niet kan worden gebaseerd op het Landschapsplan.
Het betoog slaagt in zoverre.
De agrarische bedrijfsvoering van [appellant sub 3] en [appellant sub 2]
27.    [appellant sub 3] van [appellant sub 2] betogen dat de ministers onvoldoende rekening hebben gehouden met hun belangen als eigenaren van de agrarische gronden waarop de nieuwe 380 kV-verbinding is voorzien. De op en over hun gronden voorziene bovengrondse verbinding zal het bewerken van de percelen bemoeilijken, in het bijzonder rondom de nieuwe mastposities. Daarnaast zal de nieuwe verbinding effecten hebben op de waarden in de bodem en het water en moet rekening worden gehouden met schaduw- en drupschade. [appellant sub 3] wijst er in het bijzonder op dat hij gebruikmaakt van sproeimachines met een breedte van 40 meter, die niet rondom de masten kunnen worden ingezet. [appellant sub 2] wijst er in het bijzonder op dat zijn gronden in de periode april - oktober intensief bewerkt moeten worden, waarbij dus veel hinder zal worden ondervonden van de masten. Ook de inzet van nieuwe technieken, zoals drones en GPS, wordt door deze nieuwe verbinding beperkt of onmogelijk, hetgeen tot bedrijfsschade zal leiden. Verder wijzen zowel [appellant sub 3] als [appellant sub 2] erop dat tijdens de bouwwerkzaamheden de gronden niet bewerkt zullen kunnen worden en dat de aanlegwerkzaamheden zullen leiden tot structuurschade en vervuiling van de bodem en daarmee een gevaar zullen vormen voor de nationale voedselvoorziening.
Volgens [appellant sub 3] en [appellant sub 2] dekt een schadeloosstelling slechts gedeeltelijk de schade en zijn zij daarvoor bovendien afhankelijk van TenneT. [appellant sub 2] heeft ter onderbouwing van zijn betoog dat de voorziene verbinding op en over zijn gronden grote financiële consequenties heeft, de door Alan Accountants en Adviseurs opgestelde bedrijfsschadeberekening van 20 januari 2018 overgelegd. Hierin wordt uitgewerkt dat de jaarlijkse inkomensschade € 20.599 zal bedragen en de eenmalige investeringskosten € 32.934. De door TenneT geboden schadeloosstelling dekt deze schade geenszins. Met het oog op hun belangen hadden de ministers er daarom voor moeten kiezen om de verbinding ondergronds aan te leggen ter plaatse van hun percelen. Zij wijzen op de mogelijkheid van een uitvoering in gelijkstroom, hetgeen een goedkopere uitvoering oplevert dan een uitvoering in wisselstroom, waartoe de in Eemshaven aanwezige convertor ook verplaatst zou kunnen worden naar Vierverlaten. Daarnaast heeft ondergrondse aanleg evidente voordelen voor het landschap en de natuur en kleven daaraan minder veiligheidsrisico’s. Omdat de door de ministers gestelde meerkosten van ondergrondse aanleg niet inzichtelijk zijn, staat niet vast dat deze meerkosten hoger zullen zijn dan de schade die onder meer [appellant sub 3] en [appellant sub 2] zullen lijden bij bovengrondse aanleg. Temeer nu met de aanleg van de nieuwe 380 kV-verbinding grote financiële belangen van andere partijen zijn gemoeid, hebben de ministers in hun belangenafweging een te grote betekenis toegekend aan de meerkosten van ondergrondse aanleg. In zoverre is de gemaakte afweging niet deugdelijk.
Wat betreft het gekozen tracé voeren [appellant sub 3] en [appellant sub 2] aan dat de ministers in ieder geval aan hen tegemoet had moeten komen door een andere plaatsing van de masten. [appellant sub 2] voert aan dat hij minder wordt belemmerd bij het bewerken van zijn land als 10 à 12 masten een aantal graden worden gedraaid waardoor de masten op zijn perceel in de bewerkrichting van zijn perceel komen te staan. Volgens [appellant sub 2] wegen de ministers het esthetische aspect te zwaar. [appellant sub 3] voert aan dat hij bij een gewijzigde positie van de masten minder wordt belemmerd bij het bewerken van zijn land. De masten zijn nu nog op 25 meter van op zijn perceel aanwezige sloten voorzien, waardoor hij de grond tussen de sloot en de mast niet met zijn sproeimachine met een breedte van 40 meter kan bewerken. Daarnaast zijn de kabels over een op zijn perceel aanwezig betonpad voorzien. Dit vormt een obstakel voor zijn machines en voertuigen die onder de masten door moeten rijden. Hij veronderstelt dat er een hoogtebeperking van 5,5 meter zal gelden, waardoor hij met een aantal van zijn machines niet onder de bekabeling door zal kunnen rijden. Met het oog op zijn belangen zouden de masten hoger moeten worden uitgevoerd.
27.1.    De ministers stellen dat in het rapport "Onderzoek milieueffecten mogelijke ondergrondse varianten Noord-West 380 kV EOS-VVL" van 7 december 2016 het gehele tracé is onderzocht op mogelijke meerwaarde van ondergrondse aanleg. Ter plaatse van de percelen van [appellant sub 3] en [appellant sub 2] doen zich geen knelpunten voor die ondergrondse aanleg rechtvaardigen. De gestelde omstandigheid dat [appellant sub 3] en [appellant sub 2] worden belemmerd in de bewerking van hun gronden is onvoldoende om ondergrondse aanleg te rechtvaardigen. Eventuele schade als gevolg van de aanleg en exploitatie van de 380 kV-verbinding zal worden vergoed overeenkomstig het schadebeleid van TenneT dat is beschreven in de Schade- & vergoedingengids Bovengrondse 380 kV hoogspanningsverbindingen (hierna: Schadegids). Tijdens de aanlegwerkzaamheden is een hygiëneprotocol uit een technische standaard van Gasunie van toepassing. Er dient overeenkomstig deze standaard te worden gewerkt, waarmee de kwaliteit van de cultuurgronden tijdens en na de aanleg van de nieuwe verbinding is gewaarborgd.
Over de voorgestelde gewijzigde plaatsing van de masten stellen de ministers dat het uitgangspunt van het Wintrackontwerp is dat de twee masten haaks op de hartlijn staan. Het draaien van de masten betekent dat van dit uitgangspunt wordt afgeweken. Dit creëert een onrustig landschappelijk beeld. Het toepassen van een onderlinge verschuiving van de masten is daarom vanuit de eenheid van de verbinding en vanuit landschappelijk en visueel oogpunt niet wenselijk. Verder heeft over de mastposities overleg plaatsgevonden met [appellant sub 3], naar aanleiding waarvan de masten al zoveel mogelijk in de richting van de sloten zijn verplaatst. Daardoor is op het perceel van [appellant sub 3] reeds sprake van maximale veldlengtes tussen de masten. Verdere verplaatsing van de masten is daarom niet aan de orde. Voorts wijzen de ministers erop dat [appellant sub 3] in de huidige situatie al drie masten van de 220 kV-verbinding op zijn perceel heeft staan, die zullen worden geamoveerd. Indien de door [appellant sub 3] gestelde verminderde bewerkbaarheid van de gronden zich voordoet, dan zal [appellant sub 3] daarvoor schadeloos worden gesteld. Wat betreft het door [appellant sub 3] genoemde betonpad wijzen de ministers erop dat dit pad in de huidige situatie al wordt gekruist door de bestaande 220 kV-verbinding. Voor het werken onder de hoogspanningsverbinding zal een hoogtebeperking van 6 meter gelden. Voor de bestaande 220 kV-verbinding geldt momenteel een hoogtebeperking van 5 meter. Onder omstandigheden kan TenneT voor een hogere vrije werkhoogte toestemming verlenen.
27.2.    De ministers hebben zich naar het oordeel van de Afdeling op grond van het uitgevoerde onderzoek naar de milieueffecten van ondergrondse varianten in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er ter hoogte van de percelen van [appellant sub 3] en [appellant sub 2] geen sprake is van een evidente maatschappelijke meerwaarde die ondergrondse aanleg van de verbinding ter hoogte van deze percelen rechtvaardigt. Naar het oordeel van de Afdeling hebben [appellant sub 3] en [appellant sub 2] voorts niet aannemelijk gemaakt dat de nieuwe 380 kV-verbinding een zodanige beperking met zich brengt voor hun bedrijfsvoering dat de ministers daaraan een doorslaggevend gewicht hadden moeten toekennen. Daarbij is van belang dat uit het schadebeleid van TenneT volgt dat eventuele schade zal worden vergoed. Daarom hebben de ministers in redelijkheid een groter gewicht kunnen toekennen aan de lagere kosten en hogere leveringszekerheid van bovengrondse aanleg. Wat betreft de door [appellant sub 3] en [appellant sub 2] gewenste aanpassing van de mastposities, hebben de ministers in redelijkheid in de landschappelijke gevolgen van deze aanpassing aanleiding kunnen zien om aan die wens niet tegemoet te komen.
De vraag welke gevolgen het plan zal hebben voor de inkomens- en vermogenspositie van [appellant sub 3] en [appellant sub 2] is in deze procedure over het inpassingsplan verder alleen aan de orde in het kader van de vraag of het plan gelet op alle betrokken belangen in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening is vastgesteld. Beoordeeld moet worden of de ministers zich op het standpunt hebben kunnen stellen dat de toepasselijke wettelijke en buitenwettelijke schadevergoedingsregelingen toereikend zijn gelet op de belangen van [appellant sub 3] en [appellant sub 2]. Het is daarbij niet nodig dat ten tijde van de vaststelling van het plan al vaststond wat de hoogte van een eventuele schadevergoeding in een specifiek geval zal zijn en op welke wijze deze zal worden toegekend. Hetgeen [appellant sub 3] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd over de hoogte van de schadevergoeding kan in deze procedure dan ook niet aan de orde komen, maar zal in een eventuele schadeprocedure, met de daarbij geldende mogelijkheden van rechtsbescherming, aan de orde kunnen komen. In paragraaf 8.3 van de plantoelichting is vermeld dat de kosten voor de aanleg en instandhouding van de hoogspanningsverbinding worden gedragen door TenneT. De wijze waarop TenneT, naast de bestaande wettelijke regelingen, schade zal vergoeden, is beschreven in de Schadegids, waarin voor verschillende schadeoorzaken schaderegelingen zijn opgenomen. Schade als gevolg van de door [appellant sub 2] en [appellant sub 3] genoemde oorzaken komen op grond van die schaderegelingen voor vergoeding in aanmerking. Geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat deze regelingen ontoereikend zullen zijn voor de door [appellant sub 3] en [appellant sub 2] te lijden schade. Naar het oordeel van de Afdeling hebben de ministers zich gelet op het voorgaande dan ook op het standpunt kunnen stellen dat de toepasselijke wettelijke en buitenwettelijke schadevergoedingsregelingen in dit geval toereikend zijn gelet op de belangen van [appellant sub 3] en [appellant sub 2].
De betogen falen.
Conclusie
28.    Gelet op het voorgaande is het beroep van Fractie D66 Winsum niet-ontvankelijk en zijn de beroepen van [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B], [appellant sub 3] en [appellant sub 2] ongegrond. Ten aanzien van hen is deze uitspraak een einduitspraak.
29.    In hetgeen NMG en anderen en [appellant sub 5] hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het besluit van 14 december 2017, voor zover het betreft artikel 14, lid 14.1, aanhef en onder b, van de planregels in samenhang met het als bijlage 2 bij de planregels opgenomen Landschapsplan, is genomen in strijd met de rechtszekerheid.
30.    De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de ministers op de voet van artikel 8:51d van de Awb op te dragen het gebrek in het besluit van 14 december 2017 binnen de hierna te noemen termijn te herstellen.
De ministers dienen daartoe met inachtneming van hetgeen onder 20.3 is overwogen het besluit van 14 december 2017 te wijzigen, door vaststelling van een nieuw landschapsplan als bijlage 2 bij de planregels. Bij de voorbereiding van dit nieuwe besluit hoeft geen toepassing te worden gegeven aan afdeling 3.4 van de Awb.
31.    Ten aanzien van [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B], [appellant sub 3] en [appellant sub 2] bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
Ten aanzien van NMG en anderen en [appellant sub 5] zal in de einduitspraak worden beslist over de proceskosten.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het beroep van Fractie D66 Winsum niet-ontvankelijk;
II.    verklaart de beroepen van [appellant sub 2], [appellant sub 3] en [appellant sub 6A] en [appellant sub 6B] ongegrond;
III.    draagt de minister van Economische Zaken en Klimaat en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op om binnen 26 weken na de verzending van deze uitspraak:
- met inachtneming van wat onder 30 is overwogen het geconstateerde gebrek in het besluit van 14 december 2017 tot vaststelling van het rijksinpassingsplan "Noord-West 380 kV EOS-VVL" te herstellen, en
- de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en het gewijzigde besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mee te delen.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.M. Boer, griffier.
w.g. Helder
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 9 oktober 2019
745.