ECLI:NL:RVS:2019:2014
Raad van State — Uitspraak 


201806372/1/A1.
Datum uitspraak: 26 juni 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Lingemeer Holding B.V., gevestigd te Buren,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 26 juni 2018 in zaak nr. 17/3259 in het geding tussen:
Lingemeer
en
het college van burgemeester en wethouders van Buren.
Procesverloop
Bij besluit van 18 november 2016 heeft het college Lingemeer onder aanzegging van een dwangsom gelast het gronddepot op het perceel aan de T-splitsing van de Betuwe Singel met de Batouwse Singel te Lienden (hierna: het perceel) te laten verwijderen.
Bij besluit van 17 mei 2017, gerectificeerd op 9 juni 2017, heeft het college de motivering van het besluit van 18 november 2016 en de hoogte van de dwangsom gewijzigd en het bezwaar van Lingemeer tegen het besluit van 18 november 2016 voor het overige ongegrond verklaard en dit besluit in zoverre gehandhaafd.
Bij uitspraak van 26 juni 2018 heeft de rechtbank het door Lingemeer daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Lingemeer hoger beroep ingesteld.
Het college en Belangenvereniging Villapark Lingemeer hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Lingemeer heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 mei 2019, waar Lingemeer, vertegenwoordigd door mr. M.E. Cuppen, advocaat [NAAM], en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. T. Akkermans, zijn verschenen. Voorts is Belangenvereniging Villapark Lingemeer, vertegenwoordigd door [gemachtigden], als partij gehoord.
Overwegingen
1.    Lingemeer is eigenaar van het perceel. Omstreeks 1995 is op het perceel een partij grond en puin van ongeveer 600 m3 gedeponeerd. Dit gronddepot is ongeveer 30 m lang, 10 m breed en op het hoogste punt 2 m hoog.
Naar aanleiding van een handhavingsverzoek van Belangenvereniging Villapark Lingemeer, heeft het college, voor zover hier van belang, bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 18 november 2016, Lingemeer gelast om het gronddepot te verwijderen. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat het gronddepot in strijd is met de ter plaatse geldende bestemming "Groen", die ingevolge het bestemmingsplan "Kernen Buren" aan het perceel is toegekend.
De rechtbank heeft geoordeeld dat het gebruik in strijd is met het bestemmingsplan en dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten om handhavend op te treden tegen de aanwezigheid van het gronddepot. Lingemeer kan zich daarmee niet verenigen.
2.    Lingemeer betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college onbevoegd was om handhavend op te treden, omdat het gebruik van de gronden ten behoeve van het gronddepot niet in strijd is met het bestemmingsplan. In de loop der jaren is het gronddepot begroeid, wat past binnen de ter plaatse geldende bestemming "Groen", aldus Lingemeer.
2.1.    Ingevolge artikel 14.1, van het bestemmingsplan zijn de voor "Groen" aangewezen gronden bestemd voor:
a. groenvoorzieningen en bermen;
b. voet- en fietspaden;
c. speelvoorzieningen;
d. voorzieningen voor de waterhuishouding, waterberging, waterzuivering en hemelwaterinfiltratie;
e. het tijdelijk plaatsen van kramen en wagens ten behoeve van het te koop aanbieden, verkopen of afleveren van goederen, dan wel ten behoeve van het aanbieden van diensten;
f. in- en uitritten;
g. buis- en kabelverbindingen voor riolering, nutsbedrijven en overeenkomstige doeleinden;
h. nutsvoorzieningen.
2.2.    Niet in geschil is dat destijds de partij grond en puin op het perceel is opgeslagen om op een later moment te worden gebruikt ten behoeve van het realiseren van woningen in de omgeving. Opslag van materiaal is ingevolge het bestemmingsplan ter plaatse echter niet toegestaan. Dat het gronddepot in de loop der jaren is begroeid, maakt niet dat het niet meer gaat om opslag. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het gronddepot in strijd is met het bestemmingsplan. Nu de aanwezigheid van het gronddepot een overtreding oplevert, was het college bevoegd om handhavend op te treden.
Het betoog faalt.
3.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
4.    Lingemeer betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college vanwege bijzondere omstandigheden niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot handhaving.
5.    Zij voert daartoe als eerste aan dat het college zich voorheen op het standpunt stelde dat het gronddepot niet ongewenst is, omdat er, gelet op de geringe hoogte en omvang en het feit dat op de daarnaast gelegen weg een maximumsnelheid van 30 km per uur geldt, onvoldoende gevaar is voor de verkeersveiligheid. Het bij het besluit op bezwaar ingenomen standpunt van het college dat het gronddepot het zicht op de weg belemmert en gevaarlijke verkeerssituaties oplevert is niet onderbouwd, aldus Lingemeer. Ook is volgens Lingemeer niet gebleken dat, voor zover er al kinderen bij het gronddepot spelen, dit gevaarlijk zou zijn. Het gronddepot bevindt zich al jarenlang op het perceel en er zijn geen verkeersgevaarlijke situaties geweest, aldus Lingemeer.
5.1.    De gestelde omstandigheid dat de aanwezigheid van het gronddepot niet leidt tot verkeersonveilige situaties, wat daar ook van zij, vormt geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college had moeten afzien van handhavend optreden tegen het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het perceel. De rechtbank heeft in wat Lingemeer heeft aangevoerd over het ontbreken van nadelige gevolgen voor de verkeersveiligheid dan ook terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college had moeten afzien van handhavend optreden.
Het betoog faalt.
6.    Lingemeer betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat handhavend optreden in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Zij voert daartoe aan dat door twee destijds verantwoordelijke wethouders is toegezegd dat het gronddepot mocht blijven liggen totdat woningbouw zou plaatsvinden. De toezeggingen van de wethouders zijn volgens haar toe te rekenen aan het college.
Lingemeer betoogt verder dat het gronddepot al meer dan 23 jaar op het perceel ligt en het college al die tijd daartegen niet handhavend heeft opgetreden. Ook daaruit heeft zij het gerechtvaardigde vertrouwen mogen ontlenen dat het college niet meer handhavend zou optreden tegen de aanwezigheid van het gronddepot, aldus Lingemeer.
6.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, dient, om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend.
6.2.    De Afdeling stelt vast dat de door Lingemeer gestelde toezegging is gedaan toen de gemeente met Lingemeer, als projectontwikkelaar, in onderhandeling was over woningbouw in de omgeving van het perceel. In 2014 heeft de gemeente aan Lingemeer medegedeeld dat het college niet meer bereid is om de benodigde medewerking aan woningbouw te verlenen. Daarmee is duidelijk geworden dat de woningbouw, in afwachting waarvan het gronddepot ter plaatse aanwezig mocht zijn, niet meer zou plaatsvinden. Gelet hierop kon Lingemeer in ieder geval na de mededeling in 2014 er niet gerechtvaardigd op vertrouwen dat het gronddepot ter plaatse nog aanwezig mocht zijn en het college ter zake daarvan niet handhavend zou optreden. Het voorgaande betekent verder dat de omstandigheid dat het college bekend was met de overtreding, maar daartegen gedurende langere tijd niet heeft opgetreden, evenmin reden is om tot het oordeel te komen dat het college het gerechtvaardigde vertrouwen heeft gewekt dat daartegen niet meer handhavend zou worden opgetreden. Door de omstandigheid dat het gronddepot reeds jarenlang op het perceel aanwezig is, is dan ook geen het gerechtvaardigd vertrouwen gewekt dat niet zal worden gehandhaafd.
Het betoog faalt.
7.    Lingemeer betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot handhavend optreden, omdat het voldoen aan de last voor haar onevenredige financiële gevolgen heeft. Het laten verwijderen van de partij grond en puin kost € 10.000,00, terwijl de partij zonder meerkosten kan worden verwijderd als deze elders kan worden gebruikt bij bouwwerkzaamheden, aldus Lingemeer.
7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 30 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:230), biedt de omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor degene, ten laste van wie wordt gehandhaafd, geen grond voor het oordeel dat dit optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het bestuursorgaan daarvan om die reden behoort af te zien. De rechtbank heeft in de door Lingemeer genoemde kosten van het verwijderen van de partij grond en puin, nog daargelaten of dit daadwerkelijk ernstige financiële gevolgen voor haar heeft, dan ook terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college in dit geval in redelijkheid niet handhavend kon optreden.
Het betoog faalt.
8.    Lingemeer betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de last te verstrekkend is. Er zijn minder bezwarende maatregelen mogelijk dan verwijdering van de partij grond en puin, zo stelt zij. Lingemeer voert daartoe aan dat zij zich bereid heeft verklaard om een hekwerk aan te brengen rondom het gronddepot. Daarmee worden volgens Lingemeer eventuele gevaarlijke situaties voor kinderen voorkomen. Het college heeft dit voorstel ten onrechte niet in zijn besluitvorming betrokken, aldus Lingemeer.
8.1.    Een last onder dwangsom als bedoeld in artikel 5:31d van de Algemene wet bestuursrecht is een herstelsanctie, inhoudende een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding. De overtreding die aan de last onder dwangsom ten grondslag is gelegd - de aanwezigheid van het gronddepot in strijd met het bestemmingsplan - kan niet worden hersteld door de plaatsing van een hek rondom het gronddepot. De rechtbank heeft dan ook terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat vanwege de mogelijkheid een hek te plaatsen de opgelegde last te verstrekkend is.
Het betoog faalt.
9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
w.g. Drop    w.g. Van Heusden
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2019
163-912.