ECLI:NL:RVS:2019:3249
Raad van State — Uitspraak 


201901861/1/A3.
Datum uitspraak: 25 september 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant] en AGRAFORCE Take 2 C.V., wonend onderscheidenlijk gevestigd te Veere,
appellanten,
en
het college van burgemeester en wethouders van Veere,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 13 oktober 2016 heeft het college een verzoek van [verzoeker A] en [verzoeker B] om een aan [verzoeker A] verleende kampeervergunning voor het exploiteren van een minicamping met maximaal 15 standplaatsen op het adres [locatie] te Vrouwenpolder op naam van [verzoeker B] te stellen, ingewilligd.
Bij besluit van 22 januari 2019 heeft het college het door [appellant] en AGRAFORCE hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit hebben [appellant] en AGRAFORCE beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 september 2019, waar [appellant] en AGRAFORCE, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. H.E. Jansen-van der Hoek en mr. J.M.P. Sinke, zijn verschenen.
Overwegingen
Regelgeving
1.    De relevante bepalingen uit richtlijn nr. 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 12 december 2006 betreffende de diensten op de interne markt (hierna: de Dienstenrichtlijn), de Dienstenwet en de Kampeerverordening 2015 zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak
Inleiding
2.    [verzoeker A] en [verzoeker B] hebben verzocht om de aan [verzoeker A] verleende kampeervergunning op naam van [verzoeker B] te stellen. Bij het besluit van 13 oktober 2016 heeft het college dit verzoek ingewilligd. [appellant] en AGRAFORCE hebben hiertegen bezwaar gemaakt. Aanvankelijk heeft het college dit bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Bij uitspraak van 14 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3695, heeft de Afdeling geoordeeld dat het college dit ten onrechte heeft gedaan. Bij het besluit van 22 januari 2019 heeft het college alsnog inhoudelijk op het bezwaar beslist.
Het besluit van 22 januari 2019
3.    Het college heeft het bezwaar van [appellant] en AGRAFORCE ongegrond verklaard. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat is voldaan aan de in artikel 2, tweede lid, aanhef en onder c, d, en e, van de Kampeerverordening 2015 gestelde eisen, waarnaar artikel 7, vierde lid, verwijst. De bezwaargrond over strijdigheid met de Dienstenrichtlijn is niet onderbouwd. De vergelijking met de uitspraak van 16 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:902, gaat niet op. Het gaat in dit geval immers over wijziging van de tenaamstelling van een kampeervergunning voor vijftien standplaatsen, terwijl het in de uitspraak van de Afdeling ging om een verzoek om handhavend op te treden wegens het vervallen van ontheffingen voor de uitbreiding van kleinschalige kampeerterreinen, aldus het college.
Het beroep van [appellant] en AGRAFORCE
4.    [appellant] en AGRAFORCE betogen dat het college over het hoofd heeft gezien dat de wijziging van de tenaamstelling in wezen de overdracht van een kampeervergunning behelst die ingevolge artikel 12, zesde lid, van de Kampeerverordening 2015 moet worden geacht voor onbepaalde tijd te zijn verleend. Nu zowel voor het aantal kampeervergunningen als voor het aantal standplaatsen een quotum geldt, is dat in strijd met de Dienstenrichtlijn. Het college gaat er ten onrechte van uit dat de situatie in deze zaak niet op één lijn kan worden gesteld met de situatie in de uitspraak van 16 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:902, aldus [appellant] en AGRAFORCE.
4.1.    De Dienstenrichtlijn is, voor zover voor deze zaak van belang, correct omgezet in de Dienstenwet. De Afdeling zal daarom toetsen aan de Dienstenwet, zij het dat deze moet worden uitgelegd in het licht van de Dienstenrichtlijn.
4.2.    Aan [verzoeker A] is bij besluit van het college van 29 januari 2009 op grond van de Verordening kleinschalig kamperen 2008 een kampeervergunning voor onbepaalde tijd verleend. Indien met toepassing van artikel 7, eerste lid, van de Kampeerverordening 2015 de tenaamstelling van een kampeervergunning wordt gewijzigd, wordt die vergunning verder niet gewijzigd. Een voor onbepaalde tijd verleende vergunning blijft dus een voor onbepaalde tijd verleende vergunning.
4.3.    Wijziging van de tenaamstelling van de kampeervergunning komt erop neer dat [verzoeker A] zijn vergunning mag overdragen aan [verzoeker B]. Dit wordt bevestigd door de aanduiding van het bepaalde in artikel 7 van de Kampeerverordening 2015 met het begrip "Overdraagbaarheid". Ook in de toelichting op artikel 7 wordt gesproken over de overdracht van vergunningen. Verder spreekt het vierde lid van dit artikel over "de nieuwe vergunninghouder". Door de wijziging van de tenaamstelling heeft [verzoeker B] het recht gekregen om de minicamping te exploiteren, welk recht voorheen aan [verzoeker A] toekwam. In feite is met de wijziging van de tenaamstelling aan [verzoeker B] een kampeervergunning voor onbepaalde tijd verleend. Hier doet niet aan af dat het aantal vergunde minicampings en het aantal vergunde standplaatsen niet is gewijzigd door de wijziging van de tenaamstelling.
4.4.    In artikel 2, tweede lid, aanhef en onder e, van de Kampeerverordening 2015 is nog steeds een quotum opgenomen voor het aantal kampeervergunningen dat kan worden verleend en voor het aantal standplaatsen dat kan worden vergund. Aan deze bepaling moet ingevolge artikel 7, vierde lid, ook worden getoetst bij wijziging van de tenaamstelling van een kampeervergunning. [appellant] en AGRAFORCE stellen terecht dat de situatie in deze zaak vergelijkbaar is met de situatie die aan de orde was in de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2018. De feitelijke situatie is vanzelfsprekend anders. In de aangehaalde uitspraak ging het om kampeerontheffingen die op grond van overgangsrecht werden geacht voor onbepaalde tijd te zijn verleend, terwijl het in deze zaak gaat om het door middel van het wijzigen van de tenaamstelling verlenen van een kampeervergunning voor onbepaalde tijd. Voor zover het gaat om de verenigbaarheid met de Dienstenwet, is dat echter geen relevant verschil. In beide gevallen hebben de betrokkenen een vergunning of ontheffing verkregen die voor onbepaalde tijd geldig is, terwijl voor die vergunningen en ontheffingen een quotum geldt.
4.5.    In lijn met voormelde uitspraak van 16 maart 2018 is de Afdeling dan ook van oordeel dat het college in strijd met artikel 33, eerste lid, onder b, van de Dienstenwet heeft gehandeld door de aan [verzoeker A] verleende kampeervergunning voor onbepaalde tijd op naam van [verzoeker B] te stellen.
Het betoog slaagt.
5.    Het beroep is gegrond. Het besluit van 22 januari 2019 dient wegens strijd met artikel 33, eerste lid, onder b, van de Dienstenwet te worden vernietigd. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
Proceskostenvergoeding
6.    Ter zitting heeft het college betoogd dat geen proceskostenvergoeding voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand moet worden toegekend. [appellant] en AGRAFORCE zijn in deze zaak belanghebbenden omdat zij als vergunninghouder dan wel exploitant van De Heksenketel een concurrentiebelang hebben dat rechtstreeks bij het besluit van het college is betrokken. Het college heeft gesteld dat een zinsnede op de website van minicamping De Heksenketel en enkele zinsneden in twee recensies van gasten van die minicamping erop wijzen dat [gemachtigde] betrokken is bij de exploitatie van de minicamping. Door zijn betrokkenheid bij de exploitatie van De Heksenketel is [gemachtigde] niet langer een derde ten opzichte van [appellant] en AGRAFORCE, aldus het college.
6.1.    De Afdeling heeft [gemachitgde] herhaaldelijk aangemerkt als derde die beroepsmatig rechtsbijstand verleent aan [appellant] en AGRAFORCE of rechtsvoorgangers van die vennootschap (zie bijvoorbeeld uitdrukkelijk de uitspraak van 8 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1109). Met de ter zitting geciteerde zinsneden heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat [appellant] niet langer als derde rechtsbijstand verleent aan [appellant] en AGRAFORCE. De Afdeling zal het college daarom veroordelen tot vergoeding van de proceskosten, bestaande uit de kosten van de door A.H. van Leeuwen verleende rechtsbijstand.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het beroep gegrond;
II.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Veere van 22 januari 2019, kenmerk 19U.00084;
III.    bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Veere te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Veere tot vergoeding van bij [appellant] en AGRAFORCE Take 2 C.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
V.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Veere aan [appellant] en AGRAFORCE Take 2 C.V. het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 345,00 (zegge: driehonderdvijfenveertig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
w.g. Borman    w.g. Herweijer
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 25 september 2019
640.
BIJLAGE
Richtlijn nr. 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt
Artikel 11
1. Een aan een dienstverrichter verleende vergunning heeft geen beperkte geldigheidsduur, tenzij in gevallen waar:
a. de vergunning automatisch wordt verlengd of alleen afhankelijk is van de voortdurende vervulling van de voorwaarden;
b. het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang; of
c. een beperkte duur gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang.
[…].
Dienstenwet
Artikel 33
1. Een bevoegde instantie beperkt een vergunning die zij al dan niet voor onbepaalde tijd kan verlenen niet in geldigheidsduur, tenzij:
a. die geldigheidsduur automatisch wordt verlengd,
b. het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang, of
c. een beperkte duur gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang.
[…].
Kampeerverordening 2015
Artikel 1 - Algemene begripsbepalingen
In deze verordening wordt verstaan onder:
1. kleinschalig kampeerterrein: een terrein of plaats gelegen op een (voormalig) agrarisch bouwvlak en/of op direct daaraan grenzende volgens het bestemmingsplan Buitengebied als agrarisch bestemde gronden, geheel of gedeeltelijk ingericht, en blijkens die inrichting bestemd, om daarop gelegenheid te geven tot het plaatsen, of geplaatst houden van kampeermiddelen ten behoeve van recreatief nachtverblijf door personen die hun hoofdverblijf elders hebben, met maximaal 25 standplaatsen.
[…]
Artikel 2 - Vergunningplicht kleinschalig kamperen (kampeervergunning);
1. Het is verboden zonder vergunning van het college een kleinschalig kampeerterrein te exploiteren.
2. Het college verleent slechts een vergunning als bedoeld in het eerste lid indien:
a. de aanvraag voldoet aan de criteria ten aanzien van kleinschalige kampeerterreinen zoals bepaald in het bestemmingsplan Buitengebied en
b. de aanvrager beschikt over agrarisch bestemde grond, aansluitend aan het agrarisch bouwvlak, in eigendom of langjarige pacht en die hij als zodanig in gebruik heeft of laat gebruiken, en
c. er sprake is van een goede landschappelijke inpassing die voldoet aan de in het bestemmingsplan Buitengebied vastgelegde eisen en
d. in het geval geen sprake is van een rechtstreekse aansluiting op de openbare riolering, een bufferput is aangelegd met een capaciteit van tenminste 2 m³ en
e. het aantal vergunde standplaatsen op kleinschalige kampeerterreinen binnen de gemeente na verlening van de vergunning niet meer dan 3.015 bedraagt en het aantal verleende vergunningen als bedoeld in artikel 2, eerste lid, niet meer dan 171 bedraagt.
[…]
Artikel 7 - Overdraagbaarheid
1. Het college kan de tenaamstelling van een vergunning wijzigen met toepassing van de in en krachtens dit artikel gestelde regels.
2. Voor het wijzigen van de tenaamstelling van een vergunning als bedoeld in artikel 2, eerste lid, en artikel 4, eerste lid, dient de vergunninghouder tenminste twee maanden voor de beoogde wijziging bij het college een verzoek in, onder vermelding van de bij nadere regels en beleidsregels aangegeven gegevens.
3. Het college beslist binnen acht weken na ontvangst van het verzoek. Paragraaf 4.1.3.3 van de Algemene wet bestuursrecht is niet van toepassing.
4. Het college wijzigt de tenaamstelling van een vergunning, indien de nieuwe vergunninghouder voldoet aan dezelfde voorschriften en nadere eisen als bedoeld in artikel 2, tweede lid, onderdelen c, d en e en artikel 4, derde lid.
5. Wijziging van de tenaamstelling van een vergunning als bedoeld in het tweede lid vindt slechts plaats aan de eigenaar van de woning, welke volgens het bestemmingsplan Buitengebied aanwezig is op en behoort bij het (voormalig) agrarisch bouwvlak. Artikel 2, negende tot en met elfde lid, is van overeenkomstige toepassing.
6. Bij wijziging van de tenaamstelling van een vergunning die is verleend voor de inwerkingtreding van de Kampeerverordening 2013 mogen de op dat moment bestaande afwijkingen ten opzichte van de eisen als gesteld in en krachtens artikel 2 en artikel 4 van deze verordening niet worden vergroot. De aanvrager moet dit aantonen.
Artikel 12 - Overgangsbepalingen
1. Kampeervergunningen en kampeerontheffingen voor het exploiteren van een kleinschalig kampeerterrein, verleend voor het tijdstip van inwerkingtreding van de Kampeerverordening 2013 gelden als kampeervergunning in de zin van artikel 2, eerste lid, voor zover de op het moment van inwerkingtreding van deze verordening bestaande afwijking ten opzichte van de eisen als gesteld in artikel 2 niet wordt vergroot.
[…]
6. Vergunningen als bedoeld in het eerste, tweede en vijfde lid worden geacht voor onbepaalde tijd te zijn verleend.
[…]