ECLI:NL:RVS:2019:2521
Raad van State — Uitspraak 


201808189/1/A1.
Datum uitspraak: 24 juli 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te Koudekerk aan den Rijn, gemeente Alpen aan den Rijn,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 31 augustus 2018 in zaak nr. 17/5988 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn.
Procesverloop
Bij besluit van 21 december 2016 heeft het college maatwerkvoorschriften voor de inrichting van [appellante] aan de [locatie] te Koudekerk aan den Rijn vastgesteld.
Bij besluit van 18 juli 2017 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
[appellante] heeft daartegen beroep ingesteld.
Bij tussenuitspraak van 5 april 2018 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om een door haar geconstateerd gebrek in het besluit van 18 juli 2017 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Bij besluit van 1 mei 2018 heeft het college het besluit van 18 juli 2017 gewijzigd (hierna: het herstelbesluit).
Bij uitspraak van 31 augustus 2018 heeft de rechtbank het beroep van [appellante] tegen het besluit van 18 juli 2017 gegrond verklaard, dat besluit gedeeltelijk vernietigd en het beroep van [appellante] tegen het herstelbesluit ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 juli 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. A.P. van Delden, advocaat [NAAM]n Rijn, en [persoon], en het college, vertegenwoordigd door R.L.J. Verhees en ir. L.P.M. Hertsig, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] exploiteert een overdekte stalling waar meer dan 2.500 caravans, vouwwagens, sloepen, campers en boten van particulieren kunnen worden gestald. Binnen de inrichting bevinden zich verder werkplaatsen voor eigen onderhouds- en reparatiewerkzaamheden en werkplaatsen voor gebruik door derden. Voor de inrichting is geen omgevingsvergunning milieu vereist.
2.    Het college heeft maatwerkvoorschriften voor het door de inrichting veroorzaakte geluid vastgesteld. De aanleiding daarvoor is de vaststelling van het bestemmingsplan "Rijnpark, Koudekerk aan de Rijn" (hierna: het bestemmingsplan) op 15 december 2016, waarin woningbouw mogelijk wordt gemaakt op korte afstand van de inrichting. Met de maatwerkvoorschriften beoogt het college de bestaande geluidniveaus van de inrichting vast te leggen. Bij de maatwerkvoorschriften zijn geluidgrenswaarden gesteld op beoordelingspunten ter plaatse van de nieuw te bouwen woningen en op beoordelingspunten bij bestaande woningen.
[appellante] kan zich niet met de maatwerkvoorschriften verenigen. Zij stelt dat haar bedrijfsvoering door de opgelegde maatwerkvoorschriften ernstig wordt belemmerd.
3.    In de tussenuitspraak van 5 april 2018 heeft de rechtbank overwogen dat het vaststellen van maatwerkvoorschriften met het oog op een nog te realiseren situatie op zich mogelijk moet worden geacht. Een dergelijk maatwerkvoorschrift mag volgens de rechtbank echter niet onmiddellijk gelden, maar pas vanaf het moment van realisatie van de geplande ontwikkeling. De rechtbank heeft vastgesteld dat in de besluiten van 21 december 2016 en 18 juli 2017 niets over de inwerkingtreding van de maatwerkvoorschriften is opgenomen. De rechtbank heeft het college in de gelegenheid gesteld dit gebrek te herstellen.
Bij het herstelbesluit heeft het college het besluit op bezwaar gewijzigd, in die zin dat daarin de inwerkingtreding van de maatwerkvoorschriften is opgenomen. Het besluit, zoals dat bij het herstelbesluit is gewijzigd, bepaalt dat de maatwerkvoorschriften voor de beoordelingspunten 34 tot en met 37 per direct in werking treden en dat de maatwerkvoorschriften voor de beoordelingspunten 26 tot en met 33 in werking treden op het moment van oplevering van de eerste woning op het plan Rijnpark I, Fase 1, te Koudekerk aan den Rijn.
In de einduitspraak heeft de rechtbank overwogen dat het college het door haar geconstateerde gebrek op juiste wijze heeft hersteld.
Juridisch kader
4.    Artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit bevat, samengevat weergegeven, grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr,LT) en het maximaal geluidniveau (LAmax), veroorzaakt door een inrichting.
Artikel 2.20, eerste lid, bepaalt:
"In afwijking van de waarden, bedoeld in artikel 2.17, 2.17a, 2.19 dan wel 2.19a, kan het bevoegd gezag bij maatwerkvoorschrift andere waarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr,LT) en het maximaal geluidniveau (LAmax) vaststellen."
Het vierde lid bepaalt:
"Het bevoegd gezag kan maatwerkvoorschriften stellen over de plaats waar de waarden, bedoeld in de artikelen 2.17, 2.17a, 2.19 dan wel 2.19a, voor een inrichting gelden."
Bestemmingsplan
5.    [appellante] betoogt dat er geen redelijk belang is om de maatwerkvoorschriften die verbonden zijn aan de beoordelingspunten 26 tot en met 33 in stand te houden, nu de Afdeling het bestemmingsplan dat in de woningbouw voorziet bij uitspraak van 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2081, heeft vernietigd. Hierdoor is onzeker of de woningen ten behoeve waarvan deze maatwerkvoorschriften zijn gesteld worden gerealiseerd, terwijl het bedrijf van [appellante] groeit.
5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 27 januari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL0720, is het mogelijk om maatwerkvoorschriften vast te stellen met het oog op een nog te realiseren situatie.
Bij de door [appellante] aangehaalde uitspraak heeft de Afdeling de vastgestelde plandelen die de woningbouw mogelijk maakten, vernietigd. Het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan was naar het oordeel van de Afdeling in zoverre op verschillende punten niet deugdelijk gemotiveerd of niet zorgvuldig voorbereid. De uitspraak houdt echter niet in dat woningbouw op de locatie nabij de inrichting van [appellante] zonder meer uit ruimtelijk oogpunt onaanvaardbaar is. De vernietiging van de plandelen betekent daarom niet dat ook het vaststellen van de maatwerkvoorschriften met het oog op de te realiseren woningen reeds daarom onrechtmatig is. Overigens heeft het college ter zitting laten weten dat inmiddels een nieuw ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd dat opnieuw voorziet in woningbouw op deze locatie.
5.2.    De door [appellante] gestelde onzekerheid houdt verband met de uitspraak van de Afdeling van 27 juni 2018 en is een gevolg van de vernietiging van de plandelen met de woonbestemmingen. Aangezien die onzekerheid is ontstaan na het nemen van het besluit op bezwaar, kan deze niet leiden tot vernietiging daarvan.
5.3.    Het betoog faalt.
Bedrijfsontwikkeling
6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bestreden besluit gebaseerd is op verouderd onderzoek. De rapportage van Ardea acoustics & consult (hierna: Ardea) van 1 oktober 2012, die aan de besluitvorming ten grondslag is gelegd, geeft volgens haar niet de actuele bedrijfssituatie ten tijde van de besluitvorming weer. Ardea heeft geen rekening gehouden met een werkplaats die in 2011 werd verbouwd. Ardea heeft evenmin rekening gehouden met een bij besluit van 24 april 2012 vergunde uitbreiding van de bedrijfsgebouwen. De bouw heeft enkele jaren in beslag genomen en is pas in september 2018 nagenoeg afgerond. Deze ontwikkelingen heeft het college volgens [appellante] ten onrechte niet bij de afweging betrokken.
6.1.    De rechtbank heeft in de tussenuitspraak overwogen dat zij geen grond ziet voor het oordeel dat het college de rapportage van Ardea niet aan de besluitvorming ten grondslag mocht leggen.
6.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 23 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1696), heeft het college beleidsruimte bij het nemen van de beslissing om maatwerkvoorschriften te stellen. Indien wordt besloten tot het stellen daarvan, heeft het college beoordelingsruimte bij de vaststelling van wat nodig is ter bescherming van het milieu.
De maatwerkvoorschriften zijn vastgesteld met het oog op het belang van een goed woon- en leefklimaat bij de te realiseren woningen. De gestelde geluidgrenswaarden zijn lager dan de in artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit opgenomen grenswaarden. Uit de besluitvorming maakt de Afdeling op dat het college bij de belangenafweging gewicht aan de bedrijfsbelangen van [appellante] heeft toegekend in die zin dat de geluidgrenswaarden de op 21 december 2016 bestaande bedrijfsvoering niet mogen beperken. Ter zitting heeft het college toegelicht dat het daarbij ook een redelijke toename van bedrijfsactiviteiten in aanmerking neemt, zoals het in gebruik nemen van reeds vergunde, maar nog niet volledig uitgevoerde uitbreidingen van bedrijfsgebouwen.
6.3.    In verband met het voornemen om woningen ten oosten van de inrichting van [appellante] te bouwen, heeft Ardea in opdracht van Niersman Projectontwikkeling BV een akoestisch onderzoek uitgevoerd om het geluidniveau van de bedrijfsactiviteiten vast te stellen. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Project Rijnpark I, fase 1: Akoestisch onderzoek caravan- en botenstalling [appellante] van 1 oktober 2012. Uit dat rapport blijkt dat op 9 augustus 2011 een bezoek aan de inrichting is gebracht en dat geluidmetingen zijn verricht. Ardea concludeert in het rapport dat ter plaatse van de nieuwe woningen voldaan kan worden aan de grenswaarden voor de langtijdgemiddelde en maximale geluidniveaus uit het Activiteitenbesluit en dat er nog geluidruimte is voor meer activiteiten.
De in de maatwerkvoorschriften opgenomen grenswaarden zijn gebaseerd op de door Ardea berekende geluidniveaus op de beoordelingspunten, zoals neergelegd in het rapport van 1 oktober 2012.
6.4.    Bij de berekening van de geluidniveaus is Ardea uitgegaan van de bedrijfsactiviteiten die op dat moment vanuit akoestisch oogpunt relevant waren voor de nieuw te bouwen woningen. Niet in geschil is dat daarbij geen rekening is gehouden met een mogelijke toename van bedrijfsactiviteiten in verband met de verbouwing van een van de werkplaatsen, die ten tijde van het bedrijfsbezoek nog niet was afgerond, en de op 24 april 2012 vergunde uitbreiding van stallingsloodsen.
In bezwaar heeft [appellante] gewezen op een toename van activiteiten sinds het rapport van Ardea en op de te verwachten verdere toename na afronding van de bouwwerkzaamheden van een stallingsloods in 2018. [appellante] heeft daarbij een overzicht gegeven van de bedrijfsactiviteiten in 2016. Uit het besluit op bezwaar, waarin is verwezen naar het advies van de bezwaarschriftencommissie van 17 juli 2017, blijkt dat het college het niet aannemelijk acht dat dit overzicht representatief is voor de activiteiten van de inrichting. In dat besluit is niet ingegaan op de bouwwerkzaamheden die in 2018 zouden worden afgerond.
In de schriftelijke uiteenzetting van het college van 19 juni 2019 gaat het college in op de op 24 april 2012 verleende omgevingsvergunning. Die omgevingsvergunning maakt het volgens het college mogelijk om twee bedrijfshallen van de inrichting te verhogen, zodat er twee verdiepingen met stallingsplaatsen kunnen worden gerealiseerd. Het college heeft uitgerekend dat het stallingsvlak daardoor toeneemt van 30.947 m2 naar 37.457 m2 en dat dit overeenkomt met een toename van 2.500 plaatsen naar 3.026 plaatsen. Het college besteedt echter geen verdere aandacht aan de stallingscapaciteit, omdat er volgens het college geen direct verband bestaat tussen het aantal stallingsplaatsen en de activiteiten die op een drukke dag worden uitgevoerd. Die activiteiten zijn namelijk niet alleen afhankelijk van het aantal gestalde voertuigen, maar ook van het beschikbare materieel voor het in en uit de stalling halen van de voertuigen. Het door [appellante] overgelegde rapport van Versus Bouwadvies van 12 juni 2018 is volgens het college op dat punt niet consistent en zou daarom niet tot een ander inhoudelijk besluit moeten leiden.
6.5.    De Afdeling overweegt dat het niet op voorhand onaannemelijk is dat het in gebruik nemen van de grotere stallingsloodsen en de verbouwde werkplaats gevolgen heeft voor de bedrijfsvoering in de inrichting en de geluidbelasting veroorzaakt door de inrichting. Met die mogelijke gevolgen is bij de berekening van de geluidniveaus die ten grondslag liggen aan de gestelde geluidgrenswaarden, geen rekening gehouden. De in het rapport van Ardea van 1 oktober 2012 vermelde geluidruimte voor een eventuele toename van activiteiten, is er door die geluidgrenswaarden niet. Gelet hierop heeft het college in de door [appellante] in bezwaar naar voren gebrachte toekomstige ontwikkelingen ten onrechte geen aanleiding gezien voor nader onderzoek naar de akoestisch relevante gevolgen daarvan. Dat het door [appellante] overgelegde rapport van Versus van 12 juni 2018 inconsistenties bevat, wat daar ook van zij, ontslaat het college niet van de verplichting om bij het nemen van een besluit de nodige kennis te vergaren over de relevante feiten en de af te wegen belangen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid gewicht toekent aan dit soort ontwikkelingen.
6.6.    De conclusie is dat het besluit van 18 juli 2017, dat is gewijzigd bij het herstelbesluit, in strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet zorgvuldig is voorbereid en niet berust op een deugdelijke motivering.
Bestuurlijke lus
7.    Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
8.    Met het oog op een spoedige beëindiging van het geschil zal de Afdeling het college opdragen om binnen twaalf weken na verzending van deze uitspraak het gebrek in het besluit van 18 juli 2017 te herstellen.
Het college dient daartoe alsnog te beoordelen of de inrichting van [appellante] na ingebruikneming van de verbouwde werkplaats en loodsen, aan de gestelde geluidgrenswaarden kan voldoen. Indien het tot de conclusie komt dat dit niet zo is, dient het te motiveren waarom het daarin geen aanleiding ziet om het besluit op bezwaar te wijzigen of dient het een nieuw besluit te nemen.
Het college dient de Afdeling en [appellante] de uitkomst mede te delen en een eventueel nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Proceskosten en griffierecht
9.    In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn op om binnen twaalf weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
- het onder 6.6 vermelde gebrek te herstellen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- de Afdeling en [appellante] de uitkomst mede te delen en een eventueel nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
w.g. Drop    w.g. Visser
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2019
148.