ECLI:NL:RVS:2019:3405
Raad van State — Uitspraak 


201902789/1/R1 en 201902791/1/R1.
Datum uitspraak: 9 oktober 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Amsterdam,
en
1. de raad van de gemeente Amsterdam,
2. het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 8 januari 2019 heeft het college ten behoeve van het bestemmingsplan "Amstelkwartier tweede fase Weststrook Zuid e.o." hogere waarden als bedoeld in artikel 110a van de Wet geluidhinder (hierna: de Wgh) vastgesteld (hierna: het besluit hogere waarden).
Bij besluit van 14 februari 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Amstelkwartier tweede fase Weststrook Zuid e.o." vastgesteld.
Tegen beide besluiten heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad en het college hebben een verweerschrift ingediend.
De raad, het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 augustus 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college en de raad, beide vertegenwoordigd door ing. E. de Bos, S.C.M. Waardenburg en drs. A. Boon, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het bestemmingsplan "Amstelkwartier tweede fase Weststrook Zuid e.o." voorziet aan de zuidwestzijde van het stadsdeel Amsterdam-Oost onder andere in woningbouw, een vaste brug over de Duivendrechtsevaart en een gedeeltelijke verlegging van de Joan Muyskenweg.
2.     Het college heeft hogere geluidgrenswaarden vastgesteld voor de bestaande woonschepen aan de oostzijde van de Duivendrechtsevaart en de voorziene woningen binnen het plandeel met de bestemming "Wonen - 1" en het plandeel met de bestemming "Wonen - 2". Het besluit hogere waarden is vastgesteld in verband met de geluidbelasting vanwege wegverkeerslawaai op de Amstelstroomlaan, de Rijksweg A2/A10 en de Nieuwe Utrechtseweg.
3.    [appellant] woont in een woonboot ten noorden van het plangebied aan de [locatie] te Amsterdam. Hij kan zich niet verenigen met het plan, omdat hij onder meer vreest voor een aantasting van zijn woon- en leefklimaat in de vorm van geluid- en verkeersoverlast en een verslechtering van de luchtkwaliteit.
Het beroep tegen het besluit hogere waarden
Het besluit hogere waarden
4.    [appellant] betoogt dat het college ten onrechte hogere waarden heeft vastgesteld in verband met de geluidbelasting vanwege de Amstelstroomlaan, Nieuwe Utrechtseweg en Rijksweg A2/A10. Ter zitting heeft [appellant] aangevoerd dat zijn woon- en leefklimaat onevenredig wordt aangetast als gevolg van het besluit hogere waarden.
4.1.    Ingevolge artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) vernietigt de bestuursrechter een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of een ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
4.2.    De hoofdstukken V en VI van de Wgh bevatten een regeling volgens welke bij de vaststelling van een bestemmingsplan dat betrekking heeft op gronden die behoren tot een zone rond een industrieterrein of een zone langs een weg, ter zake van de geluidbelasting vanwege het industrieterrein of de weg waarlangs die zone ligt, voor woningen gelegen binnen die zone de waarden in acht moeten worden genomen die als de ten hoogste toelaatbare worden aangemerkt. Als beschermingsniveau geldt in beginsel de waarde die voor de betrokken woningen is vastgelegd in de regeling. Indien deze waarde niet wordt gehaald, is het mogelijk om voor de betrokken woningen een ander beschermingsniveau te bepalen door middel van het bij besluit vaststellen van een hogere waarde voor die woningen.
De regelingen in de Wgh strekken ertoe dat bij besluit wordt vastgesteld welke geluidbelasting - na het zo mogelijk treffen van maatregelen - bij de te bouwen woningen en de woonboten vanwege het industrieterrein of de weg maximaal mag optreden. De woonboot van [appellant] ligt aan de [locatie] in de directe omgeving van de te bouwen woningen en de woonboten waarvoor het besluit hogere waarden is vastgesteld. Uit hetgeen [appellant] heeft aangevoerd blijkt niet dat hij eigenaar is van een van de woningen waarvoor hogere waarden zijn vastgesteld en evenmin van concrete interesse in de koop en/of bewoning van een van de voorziene woningen. Onder deze omstandigheden strekt de regeling van de Wgh naar het oordeel van de Afdeling kennelijk niet tot bescherming van de belangen van [appellant]. Gelet hierop kan hetgeen [appellant] aanvoert over het besluit hogere waarden niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Daarom ziet de Afdeling af van een verdere inhoudelijke bespreking van hetgeen [appellant] hierover heeft aangevoerd.
5.    Het beroep, voor zover gericht tegen het besluit hogere waarden, is ongegrond.
Het beroep tegen het bestemmingsplan
Toetsingskader
6.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Plangrens
7.    [appellant] kan zich niet verenigen met de begrenzing van het plan. Volgens [appellant] heeft de raad verzuimd de bestemmingsplanregeling voor de percelen binnen het op 27 november 2013 vastgestelde bestemmingsplan "Amstelkwartier tweede fase" en het op diezelfde datum vastgestelde bestemmingsplan "Zone A2/Joan Muyskenweg" op te nemen in onderhavig plan.
7.1.    De raad komt beleidsruimte toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze ruimte strekt echter niet zo ver dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De raad heeft toegelicht dat dit plan delen van het bestemmingsplan "Amstelkwartier tweede fase" en het bestemmingsplan "Zone A2/Joan Muyskenweg" vervangt. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij betrekt de Afdeling dat de raad bevoegd is om vigerende bestemmingsplannen en plangrenzen, al dan niet gedeeltelijk, te herzien. Voorts betrekt de Afdeling bij haar oordeel dat niet is gebleken dat tussen de resterende delen van het bestemmingsplan "Amstelkwartier tweede fase" en het bestemmingsplan "Zone A2/Joan Muyskenweg" en de voorziene ontwikkeling in dit plan een zodanige samenhang bestaat dat de raad de ontwikkelingen in één plan had moeten regelen.
Het betoog faalt.
Gemeentelijk beleid
8.    [appellant] betoogt dat het plan in strijd met eerdere beleidstukken is vastgesteld. In dit verband voert hij aan dat in onder andere de "Visie OverAmstel" uit 2005 en in de zogenoemde "hoofdgroenstructuur", die in de structuurvisie van de gemeente Amsterdam is opgenomen, onder meer staat dat aan de waterkant geen hoogbouw gerealiseerd mag worden en de Joan Muyskenweg een 30 km/per uur weg dient te zijn. Voorts voert [appellant], nog daargelaten de gestelde strijd met gemeentelijk beleid, aan dat het plan in strijd met beloftes en toezeggingen niet voorziet in een geleidelijke overgang van landelijk naar stedelijk gebied.
8.1.    In de "Visie OverAmstel" uit 2005 is ten behoeve van de transformatie van het gebied Overamstel tot een gemengd woon- en werkgebied een aantal uitgangspunten geformuleerd. Zo dient ruimtelijk en functioneel aangesloten te worden op de omgeving van het gebied Overamstel, dient de bereikbaarheid behouden te blijven, dienen woon- en werkfuncties samengevoegd te worden en dient de planontwikkeling voldoende flexibel te zijn. De hoofdgroenstructuur omvat de minimaal benodigde hoeveelheid groen die Amsterdam wil borgen. De Afdeling stelt vast dat in de "Visie OverAmstel" en in de hoofdgroenstructuur geen beperkingen staan wat betreft de maximaal toegestane bouwhoogte en de toegestane maximale snelheid aan de Joan Muyskenweg. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat het plan niet in strijd met eerdere beleidsstukken is vastgesteld.
8.2.    Voorts ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] over eerder gedane beloftes en toezeggingen heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de raad in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld door dit bestemmingsplan vast te stellen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, dient om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van bestuurders of ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. [appellant] heeft niet met concrete gegevens aannemelijk gemaakt dat gedurende de voorbereiding van het bestemmingsplan toezeggingen zijn gedaan dat dit plan zal voorzien in een geleidelijke overgang van landelijk naar stedelijk gebied.
Het betoog faalt.
Alternatief
9.    [appellant] betoogt dat de raad het door hem aangedragen alternatief ten onrechte niet heeft meegenomen in de belangenafweging. Volgens [appellant] dient de voorziene brug over de Duivendrechtsevaart doorgetrokken te worden over de Joan Muyskenweg. Ook dient voornoemde brug door middel van nieuwe toe- en afritten rechtstreeks aangesloten te worden op de A2, zodat geen steile op- en afritten naar de nieuwe brug over de Duivendrechtsevaart gerealiseerd hoeven te worden en fietsers en voetgangers op de Joan Muyskenweg onder de brug door kunnen rijden.
9.1.    De Afdeling overweegt dat de raad bij de keuze van een bestemming een afweging dient te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen. De raad heeft in de Nota van zienswijzen toegelicht dat het aangedragen alternatief extra kosten met zich brengt vanwege de civieltechnische kunstwerken die hiervoor moeten worden aangelegd. De raad heeft voorts aangegeven dat voornoemd alternatief vanwege de omvang van de civieltechnische kunstwerken die hiervoor moeten worden aangelegd en de extra wegvakken omvangrijker is in de uitvoering. De raad heeft derhalve het door [appellant] aangedragen alternatief bij zijn afweging betrokken. Gelet op de gegeven toelichting heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid niet daarvoor hoeven kiezen.
Het betoog faalt.
Verkeer
10.    [appellant] voert aan dat in het rapport "Leefbaar en bereikbaar Overamstel" van 12 oktober 2018 (hierna: het verkeersonderzoek), ten onrechte niet alle verkeersontwikkelingen in de omgeving zijn bezien, waardoor onzeker is of de capaciteit van de Amstelstroomlaan, de Joan Muyskenweg en de Nieuwe Utrechtseweg voldoende is om de toename van het aantal verkeersbewegingen als gevolg van het plan te verwerken. Volgens [appellant] volgt eveneens uit de uitspraak van de Afdeling van 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1340, dat het onderzoek naar de verkeersgeneratie en verkeersafwikkeling ondeugdelijk is. Ter zitting heeft [appellant] er voorts op gewezen dat de maximaal toegestane snelheden worden overschreden. Volgens [appellant] zijn ontwikkelingen in de omgeving - als gevolg waarvan 1.000 extra verkeersbewegingen ontstaan - niet bij het verkeersonderzoek betrokken. In dit kader wijst hij op een vestiging van de hotelketen Van der Valk, een groot aantal studentenwoningen, de verbinding van de Joan Muyskenweg met de Johan Cruijff ArenA en de bouw van een postsorteercentrum.
10.1.    Ten behoeve van het plan is onderzoek uitgevoerd naar de verkeerssituatie in het gebied Overamstel. De resultaten hiervan zijn opgenomen in het verkeersonderzoek. De berekeningen in het verkeersonderzoek zijn uitgevoerd met het Verkeersmodel Amsterdam versie 2.0. In het verkeersonderzoek is de verkeerssituatie in het jaar 2028 berekend. In de maanden mei-juni 2018 is een verkeerstelling uitgevoerd op het meest noordelijke deel van de Joan Muyskenweg. Voorts is in paragraaf 2.2 van het verkeersonderzoek beschreven dat wijzigingen in het verkeersnetwerk, waaronder de voorziene voorrangskruising waarmee de Amstelstroomlaan doorgetrokken wordt over de Duivendrechtsevaart en aangesloten wordt op de Joan Muyskenweg, in het verkeersonderzoek zijn betrokken. Verder staat in paragraaf 2.3.2 van het verkeersonderzoek dat het verkeersonderzoek uitgaat van wat er maximaal in de betrokken bestemmingsplannen mogelijk wordt gemaakt. Tevens staan in tabel 1 van het verkeersonderzoek de bedrijven en voorzieningen die zijn betrokken in het verkeersonderzoek. Geconcludeerd is dat in de toekomstige situatie er meer verkeer zal rijden over de Joan Muyskenweg Noord dan in de huidige situatie het geval is, maar op alle kruispunten binnen het gebied Overamstel een regelbare situatie zal ontstaan.
In hetgeen [appellant] aanvoert kan geen aanleiding worden gevonden voor het oordeel dat het verkeersonderzoek zodanige gebreken of leemten in kennis vertoont dat de raad zich daarop niet mocht baseren. De verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 25 april 2018 maakt dat niet anders, nu in die uitspraak het beroep tegen het uitwerkingsplan "Amstelkwartier tweede fase weststrook noord" aan de orde was waarin de beoogde brug niet was opgenomen en de Afdeling ten aanzien van de brug alleen heeft overwogen dat in het kader van de vaststelling van een wijzigingsplan voor de verwezenlijking van een brug alsnog onderzoek zal moeten worden verricht naar de gevolgen voor de Joan Muyskenweg, onder andere voor Vroom, en dat verkeersonderzoek is uitgevoerd. Voorts betrekt de Afdeling bij haar oordeel dat [appellant] niet heeft onderbouwd dat sinds de verkeerstelling in mei-juni 2018 het aantal motorvoertuigbewegingen als gevolg van de ontwikkelingen in de omgeving van het plangebied dusdanig is gestegen, dat de raad ten tijde van het bestreden besluit niet van die telling heeft mogen uitgaan. Anders dan [appellant] stelt is in het verkeersonderzoek tevens rekening gehouden met de ontwikkelingen in de omgeving van het plangebied. Dit blijkt ook uit paragraaf 2.3 van het verkeersonderzoek. In zoverre mist het betoog dan ook feitelijke grondslag. Voor zover [appellant] betoogt dat de toegestane maximum snelheden worden overschreden, betreft dat een kwestie van handhaving die in deze procedure niet aan de orde kan komen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich gelet op het vorenstaande in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat zich in zoverre geen onaanvaardbare gevolgen zullen voordoen voor het woon- en leefklimaat van [appellant].
Het betoog faalt.
Geluid
11.    [appellant] vreest dat de geluidbelasting vanwege verkeerslawaai zodanig hoog is dat ter plaatse van zijn woonboot geen sprake zal zijn van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. In dit kader voert hij aan dat de geluidbelasting als gevolg van de ontwikkelingen in het plangebied ter plaatse van zijn woonboot niet is onderzocht.
11.1.    Bij de voorbereiding van het plan heeft de raad een akoestisch onderzoek laten uitvoeren door advies- en ingenieursbureau Tauw. De bevindingen hiervan zijn neergelegd in het rapport "Akoestisch onderzoek Overamstel reconstructie" van 6 november 2018 (hierna: het akoestisch onderzoek). In het akoestisch onderzoek staat dat de geluidbelasting ten gevolge van het verkeer ter plaatse van de woonboot van [appellant] aan de [locatie] lager is dan de voorkeursgrenswaarde voor geluidgevoelige objecten, zoals die is vastgelegd in de Wet geluidhinder, te weten 48 dB. Voorts staat in het akoestisch onderzoek dat de toename van de geluidbelasting als gevolg van het verkeer op de Joan Muyskenweg minder dan 2 dB is.
Anders dan [appellant] betoogt, is de geluidbelasting ter plaatse van zijn woonboot onderzocht. De Afdeling ziet gelet op het akoestisch onderzoek in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het geluidniveau als gevolg van het plan ter plaatse van de woonboot van [appellant] aan de [locatie] niet in redelijkheid aanvaardbaar heeft mogen achten.
Het betoog faalt.
Luchtkwaliteit
12.    [appellant] voert aan dat de toename van het aantal verkeersbewegingen zal leiden tot een verslechtering van de luchtkwaliteit en daarmee tot een aantasting van zijn woon- en leefklimaat. Volgens [appellant] blijkt uit nieuwe onderzoeken dat luchtvervuiling meer invloed heeft op de gezondheid dan eerder werd aangenomen. Hij wijst in dit verband op een krantenartikel.
12.1.    Artikel 5.16, eerste lid, onder a, van de Wet milieubeheer luidt:
"1. Bestuursorganen maken bij de uitoefening van een in het tweede lid bedoelde bevoegdheid of toepassing van een daar bedoeld wettelijk voorschrift, welke uitoefening of toepassing gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit, gebruik van een of meer van de volgende gronden en maken daarbij aannemelijk:
a. dat een uitoefening of toepassing, rekening houdend met de effecten op de luchtkwaliteit van onlosmakelijk met die uitoefening of toepassing samenhangende maatregelen ter verbetering van de luchtkwaliteit, niet leidt tot het overschrijden, of tot het op of na het tijdstip van ingang waarschijnlijk overschrijden, van een in bijlage 2 opgenomen grenswaarde; […]"
12.2.    In hoofdstuk 7 van de plantoelichting is ingegaan op het aspect luchtkwaliteit. Onder verwijzing naar de door advies- en ingenieursbureau Tauw opgestelde notitie "Onderzoek Luchtkwaliteit: extra programma in Overamstel" van 31 mei 2017 (hierna: de notitie) en het rapport "Luchtkwaliteitsonderzoek tijdelijke situatie bestemmingsplan ‘Amstelkwartier tweede fase Weststrook Zuid e.o.’" van 3 oktober 2018, uitgevoerd door advies- en ingenieursbureau Tauw (hierna: het luchtkwaliteitsonderzoek) is geconcludeerd dat de berekende jaargemiddelde concentraties NO₂ en fijn stof (PM10 en PM2,5) op alle beoordelingspunten ruim onder de grenswaarden als bedoeld in artikel 5.16, eerste lid, onder a, van de Wet milieubeheer blijven.
De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet op de notitie en het luchtkwaliteitsonderzoek heeft mogen baseren. In aanmerking genomen dat [appellant] de conclusies van de notitie en het luchtkwaliteitsonderzoek niet heeft bestreden, volgt de Afdeling de conclusies van de notitie en het luchtkwaliteitsonderzoek dat de relevante grenswaarden niet worden overschreden. Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er wat betreft het aspect luchtkwaliteit geen belemmering is voor het vaststellen van het bestemmingsplan.
Het betoog faalt.
Planschade
13.    [appellant] betoogt dat hij heeft verzocht om een tegemoetkoming in planschade die hij heeft geleden als gevolg van de voorziene ontwikkeling in het plan. Volgens [appellant] is zijn verzoek ten onrechte niet ingewilligd.
13.1.    De Afdeling overweegt dat voor eventuele tegemoetkoming in planschade een afzonderlijke procedure met eigen rechtsbeschermingsmogelijkheden bestaat. Bezwaren daarover kunnen in de onderhavige bestemmingsplanprocedure niet aan de orde komen.
Het betoog faalt.
Conclusie
14.    Het beroep, voor zover gericht tegen het bestemmingsplan, is ongegrond.
Proceskosten
15.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Zwemstra, griffier.
w.g. Michiels    w.g. Zwemstra
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 9 oktober 2019
91-889.