ECLI:NL:RVS:2019:2449
Raad van State — Uitspraak 


201805785/1/A3.
Datum uitspraak: 17 juli 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam,
2.    [ appellante], wonend te [woonplaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 juni 2018 in zaak nr. 18/466 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 12 juli 2017 heeft het college een bestuurlijke boete van € 20.500,00 aan [appellante] opgelegd wegens het zonder vergunning aan de woonruimtevoorraad onttrekken van de woning aan de [locatie 1].
Bij besluit van 13 december 2017 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 7 juni 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 december 2017 vernietigd, het bezwaar tegen het besluit van 12 juli 2017 gegrond verklaard en dat besluit herroepen. Vervolgens heeft zij de boete zelf voorziend vastgesteld op € 10.250,00 en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 15 december 2017. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[appellante] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 april 2019, waar het college, vertegenwoordigd door mr. N. Hamdach, en [appellante], bijgestaan door [gemachtigde], zijn verschenen.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend. Het college heeft bij brief van 11 april 2019 nadere inlichtingen verstrekt. [appellante] heeft hierop bij brief van 29 april 2019 gereageerd.
Met toestemming van partijen heeft de Afdeling bepaald dat een nadere behandeling van de zaak ter zitting achterwege blijft. Daarbij heeft zij het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Relevante bepalingen
1. Voor de relevante bepalingen uit de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de Huisvestingswet 2014, de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: de Huisvestingsverordening) en het Beleid vakantieverhuur, zoals deze ten tijde van belang golden, wordt verwezen naar de bijlage, die deel uitmaakt van de uitspraak.
Inleiding
2.    [ appellante] huurde tussen 13 juli 2014 en 12 juli 2017 de ruimte op het adres [locatie 1] en stond sinds 11 september 2014 als bewoner op dit adres ingeschreven in de Basisregistratie personen (hierna: de Brp). Op 4 juni 2017 heeft het college een melding ontvangen dat de ruimte vaak aan toeristen wordt verhuurd. Vervolgens hebben twee toezichthouders van de gemeente op 7 juni 2017 een bezoek aan de ruimte gebracht. Van dit bezoek hebben zij een rapport van bevindingen opgemaakt. Hieruit volgt dat de ruimte op dat moment aan drie toeristen werd verhuurd. Het college stelt zich op het standpunt dat [appellante] hiermee zonder vergunning een woning aan de woningvoorraad heeft onttrokken, hetgeen een overtreding is van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014 en artikel 3.1.2 van de Huisvestingsverordening. Het college heeft voor deze overtreding op grond van artikel 4.2.2 van de Huisvestingsverordening in samenhang bezien met bijlage 3 een bestuurlijke boete van € 20.500,00 aan [appellante] opgelegd. [appellante] heeft hiertegen beroep ingesteld.
Aangevallen uitspraak
3. De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellante] niet kan worden gevolgd in haar standpunt dat de ruimte niet aan de woningvoorraad is onttrokken, omdat de ruimte de bestemming "kantoor" heeft. De bestemming laat onverlet dat de ruimte geschikt voor bewoning was en ook feitelijk door [appellante] werd bewoond. De rechtbank heeft [appellante] evenmin gevolgd in haar standpunt dat zij de woning door de eenmalige verhuur niet aan de woonruimtevoorraad heeft onttrokken. Reeds uit het feit dat de woning werd gebruikt door toeristen volgt dat de woning niet beschikbaar was voor duurzame bewoning en aan de woonruimtevoorraad was onttrokken. Er was volgens de rechtbank geen sprake van geoorloofde particuliere vakantieverhuur, omdat niet aan de voorwaarde uit het beleid werd voldaan dat de woning duurzaam werd bewoond. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet is overtreden en mocht het college hiervoor een boete opleggen.
3.1.
Naar het oordeel van de rechtbank dient de boete evenwel te worden gematigd, omdat zij de woning slechts eenmalig aan toeristen heeft verhuurd en daarvan beperkt financieel voordeel heeft gehad. Gelet hierop is de ernst van de overtreding dermate beperkt dat het college had moeten aannemen dat er bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb waren die de boete te hoog maakten. De rechtbank heeft daarbij verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 7 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:649, die volgens haar vergelijkbaar is met deze zaak.
Het geschil in hoger beroep
4. Het college heeft hoger beroep ingesteld tegen het oordeel van de rechtbank over de matiging van de boete. [appellante] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld tegen het oordeel van de rechtbank dat zij artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet heeft overtreden. De Afdeling zal eerst het incidenteel hoger beroep van [appellante] behandelen, omdat dat gaat over de vraag of het college een boete aan [appellante] op mocht leggen.
Het incidenteel hoger beroep van [appellante]
5.    [ appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij een woning aan de woonruimtevoorraad heeft onttrokken en daarmee artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet heeft overtreden. Daartoe voert zij primair aan dat de ruimte waar zij in woonde niet tot de woonruimtevoorraad behoorde. Uit de nadere inlichtingen van het college volgt weliswaar dat de ruimte in het bestemmingsplan een gemengde bestemming heeft, maar die bestemming maakt bijna elk gebruik mogelijk. In de Basisregistratie Adressen en Gebouwen (hierna: de BAG) staat dat de ruimte een kantoorbestemming heeft en van die bestemming moet worden uitgegaan. Subsidiair voert zij aan dat ze haar hoofdverblijf in de ruimte aan de [locatie 1] had. Zij was op dit adres ingeschreven in de Brp en heeft verklaringen overgelegd die bewijzen dat zij daar ook feitelijk woonde. Zij had een deel van haar spullen verplaatst vooruitlopend op een verhuizing naar een nieuwe woning, maar het overgrote deel van de spullen was nog in de woning aanwezig.
Oordeel van de Afdeling
6. Het college is bevoegd om een boete op te leggen als er een woonruimte zonder vergunning aan de woonruimtevoorraad is onttrokken. Het college maakt echter geen gebruik van deze bevoegdheid als wordt voldaan aan de voorwaarden die zijn opgenomen in het Beleid vakantieverhuur. De Afdeling beantwoordt daarom hieronder eerst de vraag of er een woonruimte aan de woonruimtevoorraad is onttrokken en daarna de vraag of [appellante] aan de voorwaarden van het vakantieverhuurbeleid voldeed. Niet in geschil is dat [appellante] geen vergunning had.
Is er een woonruimte aan de woonruimtevoorraad onttrokken?
6.1.
In artikel 1, aanhef en onder j, van de Huisvestingswet is woonruimte gedefinieerd als een besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden. De ruimte aan de [locatie 1] was geschikt voor permanente bewoning en moet daarom worden aangemerkt als een woonruimte in de zin van de Huisvestingswet. Gelet op artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet kan onttrekking van woonruimte evenwel slechts plaatsvinden, indien de woonruimte op enig moment is bestemd voor permanente bewoning. Of dat het geval is moet zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in haar uitspraak van 31 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3527) worden beoordeeld aan de hand van objectieve maatstaven, waarbij het feitelijk gebruik niet doorslaggevend is.
6.2.
De ruimte valt binnen het bestemmingsplan "Westelijke Binnenstad". Anders dan waar de rechtbank van is uitgegaan, geldt voor deze ruimte de bestemming "Gemengd 1". Gelet op artikel 6 van de voorschriften van dit bestemmingsplan is wonen op grond van deze bestemming toegestaan. Niet in geschil is dat de ruimte in dit geval ook steeds voor wonen is gebruikt. Dat de ruimte in de Basisregistratie Adressen en Gebouwen als kantoorruimte was geregistreerd is niet van doorslaggevend belang. Dit betekent dat de ruimte niet alleen geschikt, maar ook bestemd was voor permanente bewoning.
6.3.
Het is nu de vraag of [appellante] deze woonruimte aan de woonruimtevoorraad heeft onttrokken. Het antwoord daarop is ja. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:317, volgt uit de verhuur van woonruimte aan en het gebruik van de woonruimte door toeristen dat deze niet beschikbaar was voor duurzame bewoning en dat deze derhalve aan de woonruimtevoorraad was onttrokken. Ook het eenmaal voor een korte periode verhuren van woonruimte aan toeristen kan worden aangemerkt als woonruimteonttrekking, zo volgt uit die uitspraak. Door de verhuur van de woning aan toeristen is sprake van een wijziging van de functie van het gebruik. De woning werd door de verhuur aan toeristen gebruikt voor een ander doel dan voor bewoning. Dit betekent dat [appellante] de woonruimte aan de woonruimtevoorraad heeft onttrokken en artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet heeft overtreden.
Voldeed [appellante] aan de voorwaarden van het vakantieverhuurbeleid?
6.4.
Gelet op de overtreding had het college de bevoegdheid om een boete aan [appellante] op te leggen. De vraag is echter of het college in dit geval in redelijkheid gebruik van die bevoegdheid kon maken. Dat is niet het geval als [appellante] aan de voorwaarden van het vakantieverhuurbeleid voldeed.
Het college stelt zich op het standpunt dat [appellante] niet voldeed aan de voorwaarde dat de verhuurder de hoofdbewoner is en als zodanig staat ingeschreven in de Brp. Volgens het college volgt uit het rapport van bevindingen dat [appellante] haar hoofdverblijf op 7 juni 2017, het moment van controle door de toezichthouders, had verplaatst.
6.5.
Het rapport van bevindingen is door de toezichthouders op ambtsbelofte opgemaakt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 27 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4261, mag een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt boeterapport, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het boeterapport weergeven. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
In het rapport van bevindingen staat dat de toerist die op 7 juni 2017 in de woonruimte is aangetroffen, heeft verklaard dat hij en zijn twee vrienden van 6 tot en met 8 juni 2017 in de woning verbleven. Ook heeft hij verklaard dat hij geen persoonlijke spullen heeft gezien en dat hij denkt dat de woning speciaal klaar gemaakt is voor toeristen. Bij het rapport zijn foto’s van het interieur van de woning gevoegd. Op deze foto’s zijn geen persoonlijke spullen van [appellante] te zien.
6.6.    [
appellante] huurde de woning aan de [locatie 1] vanaf 13 juli 2014 en stond in de Brp als hoofdbewoner van deze woonruimte ingeschreven vanaf 11 september 2014. Het is niet in geschil dat zij ook in deze woning woonde. Uit een door [appellante] overgelegde huurovereenkomst blijkt dat zij vanaf 1 juni 2017 ook een woning aan de [locatie 2] huurde. Zij had haar huurcontract voor de woning aan de [locatie 1] per 13 juli 2017 opgezegd met het voornemen om naar de woning aan de [locatie 2] te verhuizen. [appellante] heeft betoogd dat zij op 1 juni 2017, de dag dat zij de sleutel kreeg, meteen is gaan klussen in de nieuwe woning. Zij heeft op 3 juni 2017 een deel van haar spullen naar de woning van haar oma gebracht. Een deel van haar persoonlijke spullen heeft zij achtergelaten in de woning aan de [locatie 1]. Op 10 juni 2017 waren de kluswerkzaamheden in de nieuwe woning afgerond en heeft zij al haar spullen naar de nieuwe woning gebracht. Haar betoog wordt ondersteund door een verklaring van haar vader en een factuur van een reinigingsbedrijf. Uit de factuur blijkt dat de vloerbedekking van haar nieuwe woning op 9 juni 2017 is gereinigd.
6.7.
De Afdeling ziet in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, geen grond om aan de juistheid van de bevindingen van de toezichthouders te twijfelen. Het college mocht daar dus op afgaan bij het nemen van zijn besluit. Dat betekent niet dat de Afdeling het college volgt in zijn standpunt dat uit het rapport van bevindingen volgt dat [appellante] op 7 juni 2017 geen hoofdverblijf meer had in de woning aan de [locatie 1]. De bevindingen van de toezichthouders sluiten het verhaal van [appellante] namelijk niet uit. [appellante] heeft op de zitting toegelicht dat veel van haar persoonlijke spullen tijdens de controle in een kast onder de trap lagen. Ook lagen er volgens haar persoonlijke spullen in een kastje in de badkamer en een kastje in de woonkamer. Van deze drie kasten zitten geen foto’s in het rapport van bevindingen. De toezichthouders hebben in het rapport van bevindingen de verklaring van de toerist over de afwezigheid van persoonlijke spullen weergegeven, maar hebben niet vermeld of zij zelf persoonlijke spullen in de woning hebben gezien.
6.8.
De Afdeling is van oordeel dat [appellante] met haar toelichting en de overgelegde stukken aannemelijk heeft gemaakt dat zij haar hoofdverblijf op 10 juni 2017 heeft verplaatst van de woning aan de [locatie 1] naar de woning aan de [locatie 2] in Amsterdam. Dit betekent dat zij op 7 juni 2017 haar hoofdverblijf nog aan de [locatie 1] had. Omdat zij op die datum ook nog als hoofdbewoner in de Brp stond ingeschreven op dit adres, voldeed zij op dat moment aan de voorwaarde uit het vakantieverhuurbeleid dat de verhuurder de hoofdbewoner is en als zodanig staat ingeschreven in de Brp. Het is tussen partijen niet in geschil dat zij ook aan de andere voorwaarden van het vakantieverhuurbeleid voldeed. Gelet hierop heeft het college niet in redelijkheid gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid om een boete aan [appellante] op te leggen. De rechtbank heeft dat in de aangevallen uitspraak niet onderkend.
Wat betekent dit oordeel?
7.    Dit oordeel brengt met zich dat het incidenteel hoger beroep van [appellante] slaagt en dat de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank daarbij een boete van € 10.250,00 heeft vastgesteld en heeft bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 15 december 2017. De rechtbank heeft het beroep van [appellante] terecht gegrond verklaard, het besluit van 15 december 2017 terecht vernietigd en het besluit van 12 juli 2017 terecht herroepen. In zoverre bevestigt de Afdeling de uitspraak van de rechtbank. Daarmee is de hele boete van tafel. De vraag van het college in hoger beroep of de rechtbank de boete ten onrechte heeft gematigd, hoeft daarom niet te worden beantwoord. Het hoger beroep van het college is ongegrond.
7.1.
Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten van [appellante] te worden veroordeeld. Omdat het college voor de behandeling van het hoger beroep nog geen griffierecht heeft betaald, zal de Afdeling met toepassing van artikel 8:109, tweede lid, van de Awb bepalen dat alsnog griffierecht van hem zal worden geheven.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam ongegrond;
II.    verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellante] gegrond;
III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 7 juni 2018 in zaak nr. 18/466, voor zover de rechtbank de boete heeft vastgesteld op € 10.250,00 en heeft bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 15 december 2017;
IV.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;
V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1536,00 (zegge: vijftienhonderdzesendertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VI.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam een griffierecht van € 508,00 (zegge: vijfhonderdacht euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.A. Binnema, griffier.
w.g. Bijloos    w.g. Binnema
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2019
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:46
[…]
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
[…]
Huisvestingswet 2014
Artikel 1
[…]
j. woonruimte:
1° besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning door een huishouden, en
2° standplaats.
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken;
b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar met andere woonruimte samen te voegen;
c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten;
d. te verbouwen tot twee of meer woonruimten.
Artikel 35
1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
2 De op te leggen bestuurlijke boete bedraagt ten hoogste:
a. het bedrag dat is vastgesteld voor de eerste categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, voor overtreding van het verbod, bedoeld in artikel 8, eerste lid, en
b. het bedrag dat is vastgesteld voor de vierde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, voor overtreding van de verboden, bedoeld in de artikelen 8, tweede lid, 21 of 22, of voor het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26.
3 De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
Artikel 3.1.1
1. Als woonruimte behorend tot een gebouw als bedoeld in artikel 21 van de wet wordt aangewezen:
a. alle zelfstandige woonruimte met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens;
b. alle zelfstandige woonruimte tot en met 200 huurpunten;
c. alle zelfstandige woonruimte met meer dan 200 huurpunten;
d. alle onzelfstandige woonruimte tot 750 huurpunten.
2. Complexen opgenomen in bijlage 1 worden niet als woonruimte in de zin van artikel 21 van de wet aangewezen.
Artikel 3.1.2
1. De in artikel 3.1.1 aangewezen woonruimten mogen niet zonder vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet:
a. anders dan ten behoeve van bewoning of het gedeeltelijk gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning worden onttrokken; of
b. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar geheel of gedeeltelijk met andere woonruimte worden samengevoegd.
mits en zolang de bestemming tot bewoning overheersend blijft.
[…]
Artikel 4.2.2
1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8 en artikel 21 van de wet of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 van de wet.
2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
[…]
b. voor de eerste overtreding van artikel 21 a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
[…]
Bijlage 3 Behorende bij artikel 4.2.2 Bestuurlijke boete
Beleid vakantieverhuur
De voorwaarden voor vakantieverhuur zijn:
- De verhuurder is de hoofdbewoner van de woning en woont daar ook (en staat dus ingeschreven in de Basisregistratie Persoonsgegevens (BRP) van de gemeente Amsterdam).
- Verhuur van de woning is incidenteel: maximaal 60 dagen per kalenderjaar.
- Er wordt aan maximaal 4 personen per keer verhuurd.
- Verhuur in een sociale huurwoning in eigendom van een woningcorporatie is niet toegestaan.
- De woning heeft officieel de bestemming wonen.
- De verhuurder moet toeristenbelasting en inkomstenbelasting betalen.
- Verhuur, inclusief periode, wordt vóóraf bij de gemeente gemeld, voordat de gasten aankomen.
Daarnaast is het nodig dat:
- de verhuurder toestemming heeft van de verhuurder of Vereniging van Eigenaren (VvE);
- er geen overlast wordt veroorzaakt en;
- de woning brandveilig is.