ECLI:NL:RBAMS:2019:6760
Rechtbank AMS — Uitspraak 


RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: AMS 19/892
zittingsdatum: 22 augustus 2019
tussenuitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 september 2019 in de zaak tussen
[eiseres] , eiseres
(gemachtigde: mr. H.M. de Roo),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam
, verweerder (hierna: de gemeente)
(gemachtigde: mr. T.V. Baars).
Conclusie
1.	De rechtbank stelt eiseres voorlopig in het gelijk, in die zin dat de rechtbank de gemeente met deze tussenuitspraak in de gelegenheid stelt de geconstateerde gebreken in het bestreden besluit van 31 december 2018 te herstellen. Eiseres heeft geen woning en heeft een aanvraag ingediend om in aanmerking te komen voor maatschappelijke opvang. Eiseres verblijft nu ruim een jaar in de crisisopvang met haar minderjarige dochter. De gemeente heeft onvoldoende gemotiveerd waarom eiseres niet in aanmerking komt voor maatschappelijke opvang. Verder moet de gemeente motiveren waarom de crisisopvang op dit moment nog een geschikte algemene voorziening is voor eiseres en haar kind.
Het criterium van beperkte zelfredzaamheid in het beleid is niet in strijd met de wet
Standpunt van eiseres
2.1.
Eiseres voert - kort samengevat - aan dat in de Verordening Maatschappelijke Ondersteuning (verordening) onterecht strenge eisen worden gesteld om in aanmerking te komen voor maatschappelijke opvang. Het vereiste in de verordening
dat iemand beperkt zelfredzaam moet zijn op meerdere door de gemeente aan te wijzen leefgebieden, om voor maatschappelijke opvang in aanmerking te komen, staat niet in de Wet Maatschappelijke Opvang (Wmo). Het is een te strenge uitleg van wat in de wet staat.
De relevante regels in de Wmo en de toelichting hierop
2.2.
Op grond van artikel 1.2.1. van de Wmo komt een ingezetene van Nederland in aanmerking voor een maatwerkvoorziening, bestaande uit opvang, te verstrekken door het college van de gemeente tot welke hij zich wendt, indien hij de thuissituatie heeft verlaten, al dan niet in verband met risico’s voor zijn veiligheid als gevolg van huiselijk geweld, en niet in staat is zich op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te handhaven in de samenleving.
2.3.
Op grond van artikel 1.1.1, eerste lid, van de Wmo wordt onder
“opvang”
verstaan: onderdak en begeleiding voor personen die de thuissituatie hebben verlaten, al dan niet in verband met risico’s voor hun veiligheid als gevolg van huiselijk geweld, en niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving.
2.4.
De wetgever legt in de Memorie van Toelichting op de Wmo uit dat het bij opvang gaat om het bieden van onderdak en begeleiding van personen die niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving. Slechts wanneer wordt vastgesteld dat iemand (blijvend of tijdelijk) niet in staat is zich op eigen kracht in de samenleving te handhaven, is er aanleiding voor de gemeente om die persoon te ondersteunen. Veelal zal, volgens de wetgever, ook enige vorm van begeleiding zijn aangewezen. Daarvan kan sprake zijn wanneer iemand vanwege ernstige relationele problemen of in verband met risico’s voor zijn veiligheid (bijvoorbeeld in verband met huiselijk geweld) de thuissituatie met grote spoed heeft moeten verlaten en nog niet gewaarborgd is dat zij of hij veilig kan terugkeren, dan wel veilig elders kan worden gehuisvest. Ook wanneer iemand door andere dan relationele problemen de thuissituatie heeft verlaten en niet in staat blijkt voor zichzelf vervangend onderdak te organiseren, is aan het criterium voldaan volgens de wetgever. Wanneer het gaat om personen die de thuissituatie hebben verlaten om op vakantie of op avontuur te gaan of op zoek te gaan naar werk, is er voor het bieden van opvang door de gemeente geen aanleiding. Van dergelijke personen mag worden verwacht dat zij zelf zorg dragen voor onderdak.
Het beleid is niet in strijd met de wet
2.5.
De rechtbank is anders dan eiseres van oordeel dat het vereiste in de verordening dat iemand beperkt zelfredzaam moet zijn op meerdere door de gemeente aan te wijzen leefgebieden, niet in strijd is met de Wmo.
2.6.
De Wmo benoemt als uitgangspunt van onze samenleving dat mensen in de eerste plaats zelf verantwoordelijk zijn voor hun leven en dus ook voor een dak boven hun hoofd. Gemeenten hebben de taak om dakloosheid te voorkomen. Desondanks zal het volgens de wetgever onvermijdelijk zijn dat een groot aantal mensen zich genoodzaakt ziet een beroep te doen op een instelling, die een vorm van opvang of beschermd wonen biedt.
2.7.
De gemeente heeft haar verantwoordelijkheid om op grond van de Wmo opvang te bieden in haar verordening en beleid
zo uitgelegd dat iemand hier alleen voor in aanmerking komt als hij of zij feitelijk of residentieel dakloos is, beperkt zelfredzaam is op meerdere leefgebieden en niet beschikt over alternatieven die de situatie van feitelijke of residentiële dakloosheid op kunnen heffen. Onder zelfredzaamheid wordt daarbij verstaan: het vermogen om zich te kunnen redden in de huidige situatie op het gespecificeerde levensdomein. Het betreft daarbij de volgende levensdomeinen: inkomen, dagbesteding, huisvesting, gezinsrelaties, geestelijke gezondheid, fysieke gezondheid, verslaving, ADL vaardigheden, sociaal netwerk, maatschappelijke participatie en justitie.
2.8.
Met dit beleid heeft de gemeente een nadere invulling gegeven aan artikel 1.2.1. van de Wmo, en in het bijzonder het criterium
“niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving”
. Alleen als de betrokkene dakloos is, zich niet goed kan redden op meerdere leefgebieden en zelf niet beschikt over alternatieven kan deze in aanmerking komen voor maatschappelijke opvang. Anders dan eiseres stelt vindt de rechtbank deze nadere invulling geen strengere uitleg van de wet. Dat in de Wmo de term beperkte zelfredzaamheid niet genoemd wordt, betekent niet dat de gemeente deze term niet mag gebruiken om een nadere invulling te geven aan het wettelijk criterium. Het beleid van de gemeente is daarom in beginsel niet in strijd met de Wmo.
Kanttekeningen bij de toepassing van het beleid
2.9.
Eiseres heeft verder aangevoerd dat in de praktijk burgers alleen in aanmerking komen voor maatschappelijke opvang, als ze zeer beperkt zelfredzaam zijn op de leefgebieden psychiatrie en verslaving. De gemeente heeft deze gedragslijn op de zitting bevestigd. Deze gedragslijn staat niet in het beleid van de gemeente. Hierin staat namelijk alleen dat zeer beperkte zelfredzaamheid
in hoofdzaak
de leefgebieden psychiatrie en verslaving betreft. Dit betekent dat aanvragers die zelfredzaam zijn op de leefgebieden psychiatrie en verslaving, maar op andere leefgebieden beperkt zelfredzaam zijn, wel in aanmerking kunnen komen voor maatschappelijke opvang. De rechtbank is het met eiseres eens dat deze gedragslijn een te strenge invulling is van het criterium
“niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving”
zoals opgenomen in de Wmo. Deze gedragslijn is daarmee ook in strijd met de Wmo.
2.10.
De stelling van de gemeente dat geen aanspraak kan worden gemaakt op maatschappelijke opvang als alleen sprake is van een huisvestingsprobleem klopt op zichzelf, maar de vraag is vervolgens of de betrokkene in staat is om voor zichzelf onderdak te organiseren. Het feit dat iemand zonder opvang van de gemeente op straat leeft en geen onderdak kan vinden, is een sterke aanwijzing dat diegene beperkt zelfredzaam is op meerdere leefgebieden en voldoet aan het criterium
“niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving”
. Anders had diegene namelijk wel op relatief korte termijn onderdak, in welke vorm dan ook, kunnen vinden. Dat de grote woningnood in Amsterdam eraan bijdraagt dat meer mensen geen onderdak kunnen vinden en dakloos raken, maakt dit niet anders. De wetgever heeft expliciet benoemd dat aan het criterium
“niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving”
is voldaan, als iemand door andere dan relationele problemen de thuissituatie heeft verlaten en niet in staat blijkt voor zichzelf vervangend onderdak te organiseren. De gemeente is dus in die situatie op grond van de Wmo verantwoordelijk voor het bieden van onderdak en begeleiding. Dit kan ook zijn door het zoeken naar oplossingen voor opvang in een andere gemeente.
Het is onduidelijk of eiseres zelfredzaam is
3.1.
De gemeente heeft het Centraal Meldpunt Dakloze Gezinnen van de GGD  onderzoek laten doen naar eiseres en daarbij getoetst aan de zelfredzaamheidsmatrix. Eiseres is op 27 juli 2018 gescreend bij de GGD. In het onderzoeksrapport staat onder andere dat eiseres destijds sinds twee maanden in Nederland was. Zij heeft met haar kind op straat geslapen. Ze heeft één vriendin in Nederland. Er is geen sprake van middelengebruik of problemen met justitie. Wel maakte eiseres een ongeorganiseerde indruk.
3.2.
Niet in geschil is dat eiseres dakloos is en niet beschikt over alternatieven die de situatie van feitelijke dakloosheid op kunnen heffen. De rechtbank vindt dat uit het onderzoek van de GGD niet duidelijk blijkt of en waarom eiseres zelfredzaam is op de verschillende leefgebieden. In het onderzoeksrapport staat per leefgebied niet vermeld of eiseres zelfredzaam is of niet. Eveneens staat er geen conclusie in het rapport, zodat ook niet duidelijk is waarom de gemeente onderaan de streep vindt dat eiseres gelet op haar feitelijke situatie wel in staat is zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving. De rechtbank vindt het bestreden besluit onvoldoende onderbouwing bieden voor de stelling dat eiseres niet in aanmerking komt voor maatschappelijke opvang.
De gemeente moet nader motiveren waarom de noodopvang nog geschikt is voor eiseres
4.1.
Ook als eiseres zou voldoen aan de voorwaarden voor maatschappelijke opvang, komt zij op grond van artikel 2.3.5, vierde lid, van de Wmo niet in aanmerking voor maatschappelijke opvang als haar dakloosheid met de algemene voorziening van crisisopvang voldoende zou worden weggenomen.
4.2.
Crisisopvang voor dakloze gezinnen is volgens het beleid kortdurend voltijd verblijf voor gezinnen die feitelijk dak- en thuisloos zijn. Deze crisisopvang duurt maximaal drie maanden met eenmalig de mogelijkheid tot verlenging met nog eens drie maanden. Het doel van de opvang is dat betrokkenen en hun kinderen tot rust komen en dat wordt gekeken naar de mogelijkheden voor een meer structurele oplossing, zoals gezinsopvang. In de crisisopvang voor dakloze gezinnen wordt bij de melding, en ook gedurende het hele verblijf, samen met de betrokkene(n) gezocht naar alternatieven om toch zelf te voorzien in onderdak, bijvoorbeeld via familie of binnen het sociale netwerk.
4.3.
Tijdens de zitting is gebleken dat eiseres met haar minderjarige dochter in de crisisopvang aan [adres] verblijft. Ze verblijft daar in een woning met meerdere gezinnen. Tijdens de zitting is uitgelegd dat eiseres hier goed begeleid wordt, maar dat zij nog geen woning heeft kunnen vinden en dat het onrustig is voor haar en haar kind. Op diverse leefgebieden is nu wel verbetering opgetreden. Ze heeft een uitkering en kinderbijslag. Ze heeft geen regiobinding met Amsterdam en heeft dus geen recht op een woning in Amsterdam via een urgentieverklaring. Eiseres heeft aangegeven dat zij ook begeleid zou willen worden om in een andere stad dan Amsterdam te gaan wonen. Tot op heden heeft eiseres, met de geboden begeleiding in de crisisopvang, geen woning binnen en buiten Amsterdam kunnen vinden.
4.4.
Eiseres verblijft al een jaar in de crisisopvang met haar minderjarige dochter, terwijl crisisopvang volgens het beleid is bedoeld voor een kortdurend verblijf van maximaal zes maanden. Het is voor de rechtbank niet duidelijk waarom deze maximale termijn is gekoppeld aan de crisisopvang. Is dit een uitgangspunt om gezinnen zo snel mogelijk uit de crisisopvang te krijgen, of vindt de gemeente zelf dat de crisisopvang niet passend is voor een gezin na zes maanden? De gemeente heeft gelet op haar eigen beleid niet aannemelijk gemaakt dat de crisisopvang op dit moment nog passend is voor eiseres en haar dochter.
De gemeente krijgt de gelegenheid om nogmaals naar de zaak te kijken
5.	De rechtbank stelt de gemeente in de gelegenheid de hiervoor genoemde gebreken in de besluitvorming te herstellen door een nieuw besluit op bezwaar te nemen. De rechtbank verzoekt de gemeente te motiveren of eiseres in staat is zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving. Dit kan worden vastgesteld door de GGD opnieuw onderzoek te laten verrichten naar eiseres en haar zelfredzaamheid op de verschillende leefgebieden, eventueel in het bijzijn van haar gemachtigde. Verder verzoekt de rechtbank de gemeente te onderzoeken of de algemene voorziening van crisisopvang op dit moment nog een adequate voorziening is voor eiseres en haar minderjarige dochter, die hier al ruim een jaar verblijven. De rechtbank wijst erop dat de belangen van de minderjarige dochter van eiseres bij een beslissing als in deze zaak een eerste overweging moeten vormen op grond van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind.
Overwegingen tot slot
6.1.
De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen de gemeente de gebreken kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak. De gemeente moet zo spoedig mogelijk, maar uiterlijk binnen twee weken, meedelen aan de rechtbank of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen.
Als de gemeente gebruik maakt van die gelegenheid, stelt de rechtbank eiseres in de gelegenheid binnen vier weken te reageren op de herstelpoging van de gemeente In beginsel, ook in de situatie dat de gemeente de hersteltermijn ongebruikt laat verstrijken, zal de rechtbank zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.
6.2.
Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft in beginsel beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn aangevoerd in deze procedure. Op grond van vaste rechtspraak is het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde.
6.3.
De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.
Beslissing
De rechtbank:
- draagt de gemeente op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of zij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;
- stelt de gemeente in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;
- houdt iedere verdere beslissing aan.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.Z. Achouak el Idrissi, rechter, en mr. A. Teggelaar, gerechtsjurist. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 september 2019.
Rechter
Gerechtsju ist
(griffier op zitting)
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.
Artikel 4.5, eerste lid en onder b, van de verordening.
Kamerstukken II 2013-20174, 33 841, nr. 3, p. 122.
Kamerstukken II 2013-20174, 33 841, nr. 3, p. 39.
Nadere regels maatschappelijke ondersteuning Amsterdam 2018.
Op grond van artikel 3, eerste lid van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind vormen de belangen van het kind de eerste overweging bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare of particuliere instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende lichamen.
Zie artikel 8:51b, eerste lid, van de Awb.
De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA2877 (te vinden op: www.rechtspraak.nl).