ECLI:NL:RVS:2019:3489
Raad van State — Uitspraak 


201809313/1/A1.
Datum uitspraak: 16 oktober 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], wonend te Middelburg,
2.    [appellant sub 2], wonend te Middelburg,
3.    het college van burgemeester en wethouders van Middelburg,
appellanten,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant (hierna: de rechtbank) van 11 oktober 2018 in zaak nrs. 18/5925 en 18/5865 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 8 maart 2018 heeft het college [appellant sub 2] gelast om het dierenverblijf op het perceel [locatie 1] te Middelburg binnen vier weken te verwijderen en verwijderd te houden en het huisvesten van personen op het perceel in strijd met het bestemmingsplan binnen vier weken te beëindigen en beëindigd te houden.
Bij besluit van 3 mei 2018 is het college overgegaan tot invordering van een bedrag van € 15.000,00 aan verbeurde dwangsommen omdat is geconstateerd dat nog niet was voldaan aan de in het besluit van 8 maart 2018 opgelegde lasten onder dwangsom.
Bij besluit van 28 juni 2018 is het college overgegaan tot invordering van een bedrag van € 15.000,00 aan verbeurde dwangsommen omdat het dierenverblijf op het perceel niet is verwijderd.
Bij besluit van 10 juli 2018 heeft het college het door [appellant sub 2] tegen de besluiten van 8 maart 2018, 3 mei 2018 en 28 juni 2018 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en het door [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 8 maart 2018 gegrond verklaard. Naar aanleiding van het bezwaar van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] heeft het college [appellant sub 2] gelast de activiteiten op het perceel ten behoeve van het (hoveniers)bedrijf te staken en gestaakt te houden.
Bij uitspraak van 11 oktober 2018 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] tegen het besluit van 10 juli 2018 ingestelde beroep gegrond verklaard en dit besluit vernietigd voor zover [appellant sub 2] daarbij is gelast de hoveniersactiviteiten op het perceel te staken. Verder heeft de rechtbank het beroep van [appellant sub 2] gericht tegen het besluit van 3 mei 2018 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd voor zover daarbij een bedrag van € 10.000,00 wordt ingevorderd wegens illegale huisvesting. Het beroep van [appellant sub 2] gericht tegen het besluit van 28 juni 2018 is ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld. Het college heeft incidenteel hoger beroep ingediend.
Het college, [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en [appellant sub 2] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 26 maart 2019 heeft het college uitstel van betaling verleend voor de duur van de hoger beroepsprocedure voor een bedrag van € 10.000,00 wegens de constatering dat illegaal personeel werd gehuisvest op het perceel. Tegen dit besluit heeft [appellant sub 2] bezwaar gemaakt. Dit bezwaar is bij besluit van 1 juli 2019 ongegrond verklaard.
[appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], [appellant sub 2] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 augustus 2019, waar [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B], bijgestaan door mr. T.A.M. van Oosterhout, advocaat [NAAM], en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. K.M. Moeliker, advocaat [NAAM][gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door, mr. H.E. Jansen-van der Hoek, mr. E.G.I. Vermue en B. Weeda, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] wonen op het perceel [locatie 2] te Middelburg. Zij stellen hinder te ondervinden van de activiteiten die [appellant sub 2] op het perceel [locatie 1] verricht. Naar aanleiding van meldingen van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] en controlebezoeken van toezichthouders van de gemeente is geconstateerd dat op het perceel een dierenverblijf met een oppervlakte van 40 m2 is gebouwd zonder omgevingsvergunning voor het houden van drie pony’s en drie geiten. Daarnaast is geconstateerd dat een caravan op het perceel wordt gebruikt voor de huisvesting van twee werknemers.
Bij het besluit van 8 maart 2018 heeft het college [appellant sub 2] gelast het dierenverblijf binnen vier weken na verzending van dit besluit te verwijderen en verwijderd te houden. Daarbij heeft het college te kennen gegeven dat [appellant sub 2] een dwangsom zal verbeuren van € 5.000,00 per week dat het dierenverblijf na het verstrijken van de begunstigingstermijn niet is verwijderd en verwijderd wordt gehouden met een maximum van € 20.000,00. Verder heeft het college gelast het huisvesten van personen op het perceel in strijd met het bestemmingsplan te beëindigen en beëindigd te houden binnen vier weken na verzending van het besluit van 8 maart 2018. Daarbij heeft het college te kennen gegeven dat [appellant sub 2] een dwangsom zal verbeuren van € 10.000,00 per keer dat wordt geconstateerd dat logies wordt verstrekt in strijd met het bestemmingsplan met een maximum van € 50.000,00.
Op 14 april 2018 heeft een toezichthouder geconstateerd dat [appellant sub 2] niet aan de opgelegde lasten heeft voldaan. Het college is overgegaan tot invordering van een bedrag van € 15.000,00 aan door [appellant sub 2] verbeurde dwangsommen.
Bij een controle op 16 mei 2018 is geconstateerd door een toezichthouder dat [appellant sub 2] niet heeft voldaan aan de opgelegde last voor het dierenverblijf. Het college heeft naar aanleiding daarvan besloten over te gaan tot invordering van een bedrag van € 15.000,00.
2.    De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak, kort samengevat, overwogen dat het college bevoegd was handhavend op te treden tegen het bouwen van het dierenverblijf zonder omgevingsvergunning. Verder heeft de rechtbank overwogen dat [appellant sub 2] niet langer betwist dat de huisvesting van een werknemer in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan en dat het college ook bevoegd was daartegen handhavend op te treden.
Over de aan het besluit van 10 juli 2018 toegevoegde overtreding heeft de rechtbank overwogen dat het gelet op een rapportage van de inspecteur niet begrijpelijk en ook niet aannemelijk kan worden geacht dat het college daaruit heeft kunnen afleiden dat [appellant sub 2] meer dan kleinschalig bezig is met hoveniersactiviteiten op het perceel. Daar komt volgens de rechtbank bij dat [appellant sub 2] in verband met een last tot verwijdering van stelconplaten de grond weer opnieuw moest opvullen en bestraten. Volgens de rechtbank is het college niet bevoegd handhavend op te treden tegen het gebruik dat [appellant sub 2] in zoverre van het perceel maakt.
Verder heeft de rechtbank overwogen dat het college ten onrechte is overgegaan tot invordering van een bedrag van € 10.000,00 bij het besluit van 3 mei 2018. Daaraan heeft de rechtbank ten grondslag gelegd dat het college niet heeft aangetoond dat [appellant sub 2] op het perceel nog huisvesting bood aan werknemers.
Het beroep tegen het besluit van 28 juni 2018 is volgens de rechtbank ongegrond omdat geconstateerd was dat het dierenverblijf op 16 mei 2018 nog aanwezig was op het perceel.
3.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Hoger beroepen
4.    Het hoger beroep van [appellant sub 2] is uitsluitend gericht tegen het oordeel van de rechtbank over het dierenverblijf. Het hoger beroep van [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] is uitsluitend gericht tegen het oordeel van de rechtbank over de bedrijfsactiviteiten op het perceel van [appellant sub 2]. Het incidenteel hoger beroep van het college is gericht tegen het oordeel van de rechtbank over het invorderingsbesluit van 3 mei 2018 voor zover dat ziet op de last over het bieden van huisvesting aan werknemers.
Het dierenverblijf
5.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het perceel bestaat uit meerdere kadastrale percelen met een afzonderlijk bebouwingsgebied. Het perceel met het huisnummer 165 betreft volgens [appellant sub 2] een woonbestemming waarop de woning kan worden aangemerkt als hoofdgebouw. Het perceel met huisnummer 165A had vanouds een agrarische bedrijfsbestemming en de opslagloods van ongeveer 985 m2 vormt het hoofdgebouw op dit perceel en heeft in het geldende bestemmingsplan eveneens een woonbestemming gekregen. Volgens [appellant sub 2] heeft de rechtbank gelet op het voorgaande niet onderkend dat de loods geen bijbehorend bouwwerk is als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). [appellant sub 2] betoogt daarnaast dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het dierenverblijf niet in strijd is met artikel 25.2.2. van de planregels omdat dit artikel aldus moet worden uitgelegd dat meerdere bijgebouwen met elk een maximale oppervlakte van 60 m2 zijn toegestaan. Volgens hem is de vrees dat het hele perceel zal worden volgebouwd met bijgebouwen ongegrond, omdat niemand dat zou doen als het zou kunnen en in de planregels ook minimale afstandseisen zijn opgenomen. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank gelet op het voorgaande niet heeft onderkend dat het dierenverblijf omgevingsvergunningvrij mag worden opgericht als bijbehorend bouwwerk bij de opslagloods op het perceel met huisnummer 165a.
5.1.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Middelburg" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming "Wonen". Het perceel [locatie 1] omvat meerdere kadastrale percelen die tezamen één perceel vormen ingevolge het voormelde bestemmingsplan. Op deze percelen staat een woning, wagenhuis van 125 m2 en opslagloods van 985 m2.
De rechtbank heeft terecht overwogen dat de woning op het noordelijke deel van het perceel noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de op het perceel rustende woonbestemming en dat om die reden deze woning als hoofdgebouw als bedoeld in artikel 1 van Bijlage II van het Bor kan worden aangemerkt. De enkele omstandigheid dat het perceel bestaat uit afzonderlijke kadastrale percelen betekent niet dat sprake zou zijn van een perceel waarop de woning het hoofdgebouw is en een afzonderlijk perceel waarop de opslagloods, waarin strandhuisjes en kampeermiddelen worden opgeslagen, aangemerkt kan worden als het hoofdgebouw. Daarbij is van belang dat de opslagloods niet noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de woonbestemming. De loods en het wagenhuis zijn bijbehorende bouwwerken bij de woning waardoor artikel 2, derde lid, aanhef en onder f, van de Bijlage II van het Bor, gelet de oppervlakte van deze bouwwerken, geen ruimte meer biedt om op het perceel omgevingsvergunningvrij een dierenverblijf op te richten bij de woning.
De Afdeling ziet verder geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bouwwerk omgevingsvergunningvrij zou kunnen worden gebouwd met toepassing van artikel 3 van Bijlage II van het Bor. De rechtbank heeft in dit kader terecht overwogen dat in artikel 25.2.2 van de planregels is geregeld dat aan bijgebouwen op het perceel maximaal 60 m2 is toegestaan. Dit valt af te leiden uit de omschrijving in kolom 2, onder 2, waar de bouwwerken in meervoud worden genoemd, namelijk "Aan-, uit-, en bijgebouwen bij een woning, inclusief overkappingen". Daarnaast heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat in artikel 25.3.2, aanhef en onder a, van de planregels is geregeld dat voor het bouwen van een groter bijgebouw dan 60 m2 kan worden afgeweken van de planregels mits het gezamenlijk oppervlak van bijgebouwen ten hoogste 100 m2 bedraagt.
Het betoog faalt.
6.    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen staat vast dat het college bevoegd was handhavend op te treden tegen het bouwen van het dierenverblijf zonder omgevingsvergunning.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
7.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. [appellant sub 2] is van mening dat als het dierenverblijf niet omgevingsvergunningvrij mocht worden opgericht het college hem daarvoor een omgevingsvergunning had kunnen en moeten verlenen en dat het beleid "Beleidsregels voor het afwijken van het bestemmingsplan" daarvoor gelet op de omvang van zijn percelen ruimte biedt. Daarbij kan volgens [appellant sub 2] gebruik worden gemaakt van de in artikel 12 van de beleidsregels opgenomen hardheidsclausule. Volgens hem is dit nodig omdat de dieren niet in het wagenhuis en de opslagloods kunnen worden gehuisvest en omdat vanuit stedenbouwkundig oogpunt geen belemmeringen bestaan voor het toestaan van een dierenverblijf. Daarnaast heeft de rechtbank volgens [appellant sub 2] niet onderkend dat het onevenredig is handhavend op te treden. Volgens [appellant sub 2] is het houden van de dieren geen mini-campingactiviteit, maar is het een hobbymatige activiteit ten behoeve van zijn kinderen en leveren deze activiteiten geen overlast op voor omwonenden. Zo hebben [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] geen zicht op deze activiteiten van [appellant sub 2].
7.1.    De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat concreet zicht op legalisering bestaat. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 16 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2014:2657, overweegt de Afdeling dat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat in beginsel het enkele feit volstaat dat het college niet bereid is omgevingsvergunning te verlenen voor de afwijking van het bestemmingsplan. In hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd, bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het standpunt van het college rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd. Daarbij is van belang dat het college het niet aannemelijk acht dat de dieren niet ook worden ingezet voor de mini-campingactiviteiten en het niet bereid is daarvoor omgevingsvergunning te verlenen.
Voor zover [appellant sub 2] betoogt dat het onevenredig is om handhavend op te treden gelet op de betrokken belangen is dit betoog eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom deze grond niet reeds bij de rechtbank konden worden aangevoerd en [appellant sub 2] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen en omwille van de zekerheid van de andere partijen omtrent hetgeen in geschil is, had behoren te doen, dient deze grond buiten beschouwing te blijven.
Het betoog faalt.
8.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij dwangsommen heeft verbeurd voor het dierenverblijf. Hij voert daartoe aan dat hij dit gebouw nooit heeft afgebouwd. [appellant sub 2] is nadat het college kenbaar had gemaakt dat op de locatie geen dierenverblijf mocht worden gebouwd direct gestopt met de werkzaamheden en heeft om de dieren te beschermen alleen een zeil over het bouwwerk aangebracht.
8.1.    In het besluit van 8 maart 2018 is [appellant sub 2] gelast het dierenverblijf te verwijderen en verwijderd te houden. Op 14 april 2018 is geconstateerd dat het bouwwerk niet was verwijderd. Dat het bouwwerk niet is afgebouwd doet er niet aan af dat hij gelet op de opgelegde last onder dwangsom het door hem gebouwde bouwwerk diende te verwijderen. De rechtbank heeft gelet hierop de invorderingsbeschikkingen van 3 mei 2018 en 28 juni 2018 terecht in stand gelaten, voor zover deze besluiten zien op het dierenverblijf.
Het betoog faalt.
Bedrijfsactiviteiten
9.    [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de bedrijfsactiviteiten die [appellant sub 2] voor zijn hoveniersbedrijf op het perceel verricht niet in strijd zijn met het bestemmingsplan. Volgens hen zijn de opslagactiviteiten voor een hoveniers- en bestratingsbedrijf in het geheel niet toegestaan volgens het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Daartoe voeren zij aan dat de rechtbank daarbij de constateringen van de toezichthouder van de gemeente doorslaggevend heeft geacht terwijl zij fotomateriaal en uitvoerige rapportages over de activiteiten van [appellant sub 2] hebben overgelegd. [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] betogen dat zij met hun fotomateriaal, videofragmenten en meldingen hebben aangetoond dat [appellant sub 2] bedrijfsactiviteiten verricht op het perceel. In dit verband verwijzen [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] ook naar de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2859 over de in het verleden op het perceel opgeslagen stelconplaten.
9.1.    [appellant sub 2] heeft te kennen gegeven dat hij en zijn echtgenote samen een onderneming hebben onder de naam [bedrijf]. De activiteiten van het bedrijf bestaan uit bestratingswerkzaamheden, grondwerk, opslag- en stalling van diverse zaken, beoefening van de podiumkunst en de exploitatie van een minicamping. Volgens [appellant sub 2] worden verreweg het grootste deel van deze activiteiten niet op zijn woonadres uitgeoefend, omdat hij op locatie werkt. Omdat het [bedrijf] geen ander adres heeft waarop [appellant sub 2] dat bedrijf zou kunnen inschrijven in de Kamer van Koophandel heeft [appellant sub 2] het bedrijf ingeschreven op zijn woonadres. De activiteiten die wel op het woonadres van [appellant sub 2] plaatsvinden zijn het opslaan en stallen van diverse zaken, muziekgerelateerde activiteiten en de exploitatie van een minicamping. Volgens [appellant sub 2] blijven deze activiteiten beperkt. De activiteiten die worden verricht in het kader van de woon- en recreatiebestemming zijn de belangrijkste.
9.2.    De rechtbank heeft overwogen dat uit artikel 25.4, onder d, van de planregels kan worden afgeleid dat er geen absoluut verbod is op bedrijfsmatige activiteiten in gebouwen en dat volgens vaste jurisprudentie te gelden heeft dat bij het ontbreken van een specifiek gebruiksverbod niet elke bedrijfsmatige activiteit in strijd is met het algemeen gebruiksverbod. In dit geval is van belang dat de woon- en recreatiebestemming in overwegende mate blijft overheersen.
De Afdeling heeft in haar uitspraak van 29 augustus 2018 overwogen dat de opslag van goederen anders dan in gebouwen op grond van het bestemmingsplan op het perceel niet is toegestaan.
9.3.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat in het bestemmingsplan geen absoluut verbod voor bedrijfsmatige activiteiten in gebouwen op het perceel is opgenomen. Dit betekent dat niet elke bedrijfsmatige activiteit op het perceel aangemerkt dient te worden als een ingevolge het bestemmingsplan niet toegestane activiteit, mits de woning in overwegende mate zijn woonfunctie behoudt met een ruimtelijke uitstraling die daarbij past. Anders dan [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] aanvoeren kunnen de activiteiten die [appellant sub 2] op het perceel verricht ten behoeve van de minicamping niet worden aangemerkt als kleinschalige activiteiten bij de woonbestemming, omdat de minicamping een losstaande toegestane functie is.
In hetgeen door [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] is aangevoerd in hoger beroep ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat niet is gebleken dat [appellant sub 2] niet meer dan kleinschalig activiteiten die verband houden met zijn hoverniers- en bestratingsbedrijf verricht op het perceel. Daarbij is van belang dat, zoals ook nader toegelicht door het college ter zitting, op het perceel wel activiteiten zijn toegelaten waarbij middelen worden ingezet die tevens zouden kunnen worden gebruikt bij hoveniers- en of bestratingsactiviteiten. Zoals het verrijden van afvalbakken met een kleine shovel en het gebruik van een vorkheftruck. [appellant sub 2] begaat echter op dat moment geen overtreding, nu de activiteiten ten behoeve van de minicamping op het perceel zijn toegestaan. Daarnaast hebben afgelopen tijd, zoals door [appellant sub 2] ter zitting is verklaard, werkzaamheden op het perceel plaatsgevonden ter verbetering van de aanwezige minicamping en zijn stelconplaten in opdracht van het college verplaatst. Anders dan [appellant sub 1A] en [appellant sub 1B] stellen kan uit de kortdurende aanwezigheid van stenen op het perceel tijdens één controle niet worden afgeleid dat sprake zou zijn van een overtreding, nu deze stenen ook zouden kunnen worden gebruikt op het perceel van [appellant sub 2] zelf. De enkele omstandigheid dat onbekende bedrijfsbusjes worden geparkeerd betekent evenmin dat sprake is van strijd met het bestemmingsplan, nu dit, zoals ook nader toegelicht door [appellant sub 2] ter zitting van de Afdeling ook bezoekers van de minicamping kunnen zijn. Voor zover sprake is van het stallen van aanhangers in de loods is niet gebleken dat dit geen kleinschalige bedrijfsmatige activiteit betreft en daarnaast is door controleurs van het college niet geconstateerd dat [appellant sub 2] deze aanhangers buiten de loods heeft opgeladen voor bedrijfsmatige activiteiten.
Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2018 is duidelijk dat de opslag van goederen anders dan in gebouwen op grond van het bestemmingsplan op het perceel niet is toegestaan en dat opslagactiviteiten ten behoeve van het hoveniers- en bestratingsbedrijf van [appellant sub 2] buiten de opslagloods om die reden niet is toegestaan. Daarnaast is duidelijk dat als [appellant sub 2] activiteiten verricht buiten de loods voor zijn hoveniers- en bestratingsbedrijf dat hij dan een overtreding begaat, maar dit laat onverlet dat met de feiten en omstandigheden zoals die nu vast zijn komen te staan onvoldoende grondslag bestaat voor het college om handhavend op te treden.
Het betoog faalt.
Incidenteel hoger beroep college
10.    Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de last onder dwangsom voor de geconstateerde illegale huisvesting afhankelijk is gesteld van het ongedaan maken van de overtreding en dat een daadwerkelijke constatering van een overtreding niet noodzakelijk is alvorens [appellant sub 2] een dwangsom zou verbeuren. Volgens het college heeft de rechtbank niet onderkend dat [appellant sub 2] in zijn bezwaarschrift 15 april 2018 te kennen heeft gegeven dat hij meer tijd nodig heeft tot 1 juli 2018 en dat om die reden vast staat dat een overtreding van de last heeft plaatsgevonden.
10.1.    Tussen partijen is niet in geschil dat het college bevoegd was handhavend op te treden tegen de huisvesting van werknemers op het perceel.
De rechtbank heeft het invorderingsbesluit van 3 mei 2018 vernietigd voor zover daarbij een bedrag van € 10.000,00 werd ingevorderd, omdat de inspecteur niet heeft geconstateerd dat er ten tijde van de controle op 14 april 2018 op het perceel van [appellant sub 2] werd gewoond. Daarbij heeft de rechtbank van belang geacht dat de inspecteur heeft gerapporteerd dat [appellant sub 2] woonruimte heeft gevonden voor deze werknemers in Middelburg en dat de drie werknemers zijn verhuisd.
10.2.    In het besluit van 8 maart 2018 staat dat [appellant sub 2] een dwangsom verbeurt van € 10.000,00 per keer dat na de begunstigingstermijn wordt geconstateerd dat logies wordt verstrekt in strijd met het bestemmingsplan. Uit het controlerapport dat ten grondslag is gelegd aan het invorderingsbesluit van 3 mei 2018 blijkt weliswaar dat [appellant sub 2] personeel in dienst heeft, maar blijkt niet dat [appellant sub 2] op dat moment logies verstrekt aan zijn personeel op het perceel. [appellant sub 2] heeft immers tijdens deze controle verklaard dat deze drie werknemers zijn verhuisd. Anders dan het college heeft aangevoerd moet in een geval zoals hier aan de orde, waarbij de verbeuring van de dwangsom wordt betwist, door middel van een controle worden geconstateerd dat [appellant sub 2] logies verstrekt op het perceel aan zijn medewerkers in strijd met het bestemmingsplan. Dat [appellant sub 2] in een bezwaarschrift gedateerd op 15 april 2018, volgens hem abusievelijk omdat deze brief eerder was opgesteld, heeft gevraagd om een langere termijn voor het vinden van huisvesting, laat onverlet dat het, in het licht van de constateringen van de toezichthouder, op de weg van het college had gelegen hierna nogmaals te onderzoeken of [appellant sub 2] heeft voldaan aan de opgelegde last.
Het betoog faalt.
Nader besluit
11.    Het besluit van 1 juli 2019 dient gelet op hetgeen hiervoor is overwogen onder 10.2 te worden vernietigd, reeds omdat het college ten onrechte is overgegaan tot invordering van een verbeurde dwangsom. Het beroep tegen dit besluit van [appellant sub 2] is alleen daarom al gegrond.
Slot en conclusie
12.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 1 juli 2019 is gegrond.
13.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak
II.    verklaart het beroep van [appellant sub 2] tegen het besluit van 1 juli 2019 gegrond;
III.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Middelburg van 1 juli 2019, kenmerk 239508;
IV.    herroept het besluit van 26 maart 2019;
V.   veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Middelburg tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.331,30 (zegge: dertienhonderdeenendertig euro en dertig cent), waarvan € 1.280,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
w.g. Borman    w.g. Vermeulen
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2019
700.
BIJLAGE
Artikel 1 van Bijlage II van het Bor luidt:
"In deze bijlage wordt verstaan onder:
achtererfgebied: erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen;
[…];
bijbehorend bouwwerk: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of ander bouwwerk, met een dak;
[…];
erf: al dan niet bebouwd perceel, of een gedeelte daarvan, dat direct is gelegen bij een hoofdgebouw en dat in feitelijk opzicht is ingericht ten dienste van het gebruik van dat gebouw, en, voor zover een bestemmingsplan of een beheersverordening van toepassing is, deze die inrichting niet verbieden;
hoofdgebouw: gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkst is;"
De planregels behorende bij het bestemmingsplan "Buitengebied Middelburg".
Artikel 1.56 van de planregels luidt:
"kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten: het in een woning door de bewoner op bedrijfsmatige wijze uitoefenen van activiteiten, waarvoor geen melding- of vergunningplicht op grond van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer geldt en waarbij de woning in overwegende mate zijn woonfunctie behoudt met een ruimtelijke uitstraling die daarbij past."
Artikel 25.1 luidt:
"De voor "Wonen" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. het wonen en tevens voor het aan huis gebonden beroep;
[…];
d. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van recreatie - 3': tevens een minicamping;
[…]."
Artikel 25.2.2 luidt:
"De goothoogte, bouwhoogte, de oppervlakte en / of de inhoud van een gebouw of bouwwerk, geen gebouwen zijnde, bedragen ten hoogste de volgende aangegeven maten:
met dien verstande dat ter plaatse van de 'specifieke bouwaanduiding -1' een woning is toegestaan met een inhoud van 1.200 m³;
Artikel 25.3.2. grotere bijgebouwen
Burgemeester en wethouders kunnen ontheffing verlenen van het bepaalde in sublid 25.2.2 onder 2, voor het bouwen van een groter bijgebouw, met inachtneming van de volgende regels:
a. het gezamenlijke oppervlak van de bijgebouwen bedraagt ten hoogste 100 m²;
b. de ontheffing is noodzakelijk voor:
1. het hobbymatig houden van dieren;
2. de opslag van machines en materialen ten behoeve van het onderhoud van het eigen terrein.
c. bij toepassing van deze regels volgen burgemeester en wethouders de procedure zoals omschreven in artikel 39 lid 1."
Artikel 25.4 luidt:
"Met betrekking tot het gebruik van gronden en bouwwerken gelden de volgende regels:
a. de opslag van goederen anders dan in gebouwen is niet toegestaan;
b. het huisvesten van seizoensarbeiders is niet toegestaan;
c. ter plaatse waar een (voormalige bedrijfs)woning aangebouwd is aan een voormalige agrarische schuur, is uitbreiding van de woning binnen het bestaande gebouw toegestaan;
d. aan-huis-gebonden beroepen en kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten zijn toegestaan in aan-, uitbouwen en bijgebouwen met een omvang tot ten hoogste 50 m², tenzij het vloeroppervlak meer bedraagt dan 30% van het vloeroppervlak van het hoofdgebouw;
e. het verstrekken van logies is uitsluitend toegestaan in bestaande woon- en slaapverblijven in een woning;
[…]."