ECLI:NL:RVS:2019:2530
Raad van State — Uitspraak 


201809476/1/A2.
Datum uitspraak: 24 juli 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te Heerenveen,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 19 oktober 2018 in zaak nr. 16/2464 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Heerenveen.
Procesverloop
Bij brief van 1 oktober 2015 heeft [appellante] het college aansprakelijk gesteld voor door haar geleden schade ten bedrage van € 1.134.438,00, exclusief BTW.
Bij brief van 4 april 2016 heeft het college de aansprakelijkstelling van [appellante] afgewezen.
Bij besluit van 6 oktober 2016 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 19 oktober 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 oktober 2016 vernietigd, het verzoek om schadevergoeding afgewezen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juni 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door [gemachtigde C], en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Snel, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
Voorgeschiedenis
1.    Op 9 april 2010 heeft Action Holding B.V. het college verzocht om toestemming voor het vestigen van een Action XL in de te realiseren winkelpassage aan de Jousterweg 22 te Heerenveen.
2.    Op 11 november 2011 is [appellante] met Action een huurovereenkomst aangegaan voor de verhuur van de winkelruimte aan de Jousterweg 22. Daarbij is als ontbindende voorwaarde opgenomen dat het college met de vestiging van een Action XL in het gehuurde zal instemmen.
3.    Bij brief van 24 november 2011 heeft het college aan [appellante], de verhuurder van het pand, medegedeeld dat op het perceel Jousterweg 22  perifere detailhandel in woninginrichting is toegestaan. Onder perifere detailhandel wordt verstaan: detailhandel buiten het kernwinkelgebied (en wijkcentra) die qua volumineuze aard van goederen, gevaar en hinder of dagelijkse bevoorrading niet meer in het kernwinkelgebied of de winkelcentra passen. Action XL is een winkel in huishoudelijke artikelen. Op basis van door [appellante] aangeleverde informatie over het assortiment komt het college tot de conclusie dat geen sprake is van goederen die vanwege de volumineuze aard niet in het winkelcentrum passen. De vestiging van een Action XL op het bedrijventerrein Business Park Friesland is in strijd met het bestemmingsplan, de integrale detailhandelvisie en het provinciale beleid.  Het college kan derhalve geen medewerking verlenen aan het afwijken van het bestemmingsplan ten behoeve van de vestiging van een Action XL. Het college heeft voorts medegedeeld dat wanneer een formele aanvraag wordt ingediend het afwijkende gebruik toe te staan, daarop afwijzend wordt besloten.
4.    Bij brief van 6 december 2011 heeft het college medegedeeld de gebruiksmelding van [appellante] voor het adres Jousterweg 22 te Heerenveen niet in behandeling te nemen, omdat het vestigen van een Action XL ter plaatse niet is toegestaan.
Verzoek om schadevergoeding
5.    Op 1 oktober 2015 heeft [appellante] het college verzocht de schade (€ 1.134.438,00) te vergoeden die zij stelt te lijden als gevolg van onrechtmatige besluitvorming dan wel onrechtmatig handelen van het college. Volgens [appellante] heeft het college ten onrechte geweigerd in te stemmen met de vestiging van een Action XL in het winkelcentrum en heeft zij daardoor schade geleden. Action Holding heeft de huurovereenkomst ontbonden, omdat het college niet heeft ingestemd met de vestiging van een Action XL winkel in de winkelpassage aan de Jousterweg.
6.    Bij brief van 7 oktober 2015 heeft het college [appellante] medegedeeld dat de aansprakelijkstelling in behandeling is bij de verzekeraar van de gemeente, Centraal Beheer.
7.    Bij brief van 16 november 2015 heeft Centraal Beheer [appellante] bericht dat het college niet aansprakelijk is voor de door [appellante] gestelde schade. [appellante] heeft zelf de ontbindende voorwaarde in de huurovereenkomst opgenomen. Daarnaast heeft het college niet onrechtmatig gehandeld jegens [appellante].
8.    Bij brief van 30 november 2015 heeft [appellante] het college verzocht een besluit te nemen op haar verzoek om schadevergoeding.
9.    Bij brief van 22 maart 2016 heeft het college [appellante] bericht dat het standpunt van Centraal Beheer moet worden gezien als het standpunt van het college. Indien [appellante] zich niet kan vinden in de afwijzing van de schadeclaim, kan zij zich wenden tot de burgerlijke rechter.
10.    [appellante] heeft op 29 april 2016 bezwaar gemaakt tegen de brief van 22 maart 2016.
11.    Bij besluit van 6 oktober 2016 heeft het college het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Daartoe heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de door [appellante] gestelde schadeoorzaken een aantal informatieve brieven uit 2011 en 2012 zijn en dat het daarbij niet gaat om besluiten als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Tegen de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding staat derhalve geen bezwaar open.
Uitspraak van de rechtbank
12.    De rechtbank heeft overwogen dat het college het bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. De rechtbank heeft aanleiding gezien het geschil definitief te beslechten en geoordeeld dat het college het verzoek om schadevergoeding terecht heeft afgewezen.
13.    Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de brief van [appellante] van 9 april 2010 een aanvraag is als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Het college heeft bij brief van 24 november 2011 hierop laten weten dat het geen medewerking verleent aan een afwijking van het bestemmingsplan en dat de hiervoor benodigde procedure niet wordt ingezet. Volgens de rechtbank is deze brief een besluit als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Daaraan doet volgens de rechtbank niet af dat  de brief geen bezwaarclausule bevat en niet toereikend is gemotiveerd. Nu [appellante] geen bezwaar heeft gemaakt tegen dit besluit, heeft het besluit formele rechtskracht verkregen en moet het voor rechtmatig worden gehouden. Er is geen grond voor het oordeel dat [appellante] aanspraak maakt op schadevergoeding uit onrechtmatige daad.
Hoger beroep
14.    [appellante] betoogt in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het besluit van 24 november 2011 formele rechtskracht heeft verkregen. Daartoe stelt zij dat het college haar niet dan wel foutief heeft geïnformeerd over het rechtskarakter van de brief van 24 november 2011. [appellante] stelt dat zij in de veronderstelling verkeerde dat de brief van 24 november 2011 een louter informatief karakter had en een onderdeel vormde van het overleg en de informatie-uitwisseling met de gemeente over de mogelijkheden van vestiging van Action XL in het pand aan de Jousterweg. Dit overleg heeft tot eind 2012 plaatsgevonden.
Oordeel in hoger beroep
15.    Op 1 juli 2013 is de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (hierna: de Wns) van 31 januari 2013 in werking getreden, wat betreft schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten. In artikel IV, eerste lid, van de Wns is bepaald dat op schade, veroorzaakt door een besluit dat werd bekendgemaakt of een handeling die werd verricht voor het tijdstip waarop deze wet voor dat besluit of die handeling in werking is getreden, het recht van toepassing blijft zoals dat gold voor dat tijdstip.
16.    Het door [appellante] gestelde schadeveroorzakende handelen of nalaten heeft plaatsgevonden vóór 1 juli 2013.
17.    De bestuursrechter is slechts bevoegd tot kennisneming van beroepen tegen een zuiver schadebesluit, indien die rechter ook bevoegd is te oordelen over beroepen tegen de gestelde schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid zelf. (Zie onder meer de uitspraak van 6 mei 1997, ECLI:NL:RVS:1997:AA6762, AB 1997, 229).
18.    De gestelde schadeoorzaak is bepalend bij de beantwoording van de vraag of tegen de schadeveroorzakende uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheid beroep open staat bij de bestuursrechter.
19.    [appellante] stelt dat het college ten onrechte het verzoek om medewerking voor de vestiging van een Action XL aan de Jousterweg 22 heeft afgewezen in de brief van 24 november 2011. Dit standpunt heeft het college volgens [appellante] ten onrechte herhaald in de brieven van 6 december 2011 en 18 juli 2012, alsmede tijdens een overleg van 20 november 2012.
20.    De Afdeling is anders dan de rechtbank van oordeel dat de brief van 9 april 2010 geen aanvraag is als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Aan de brief van 24 november 2011 van het college ligt geen aanvraag van [appellante] ten grondslag. De brief van 24 november 2011 is informatief van aard en niet gericht op rechtsgevolg en daarmee geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Dit betekent dat het niet mogelijk is om tegen het standpunt zoals vervat in de brief van 24 november 2011 bezwaar en beroep aan te tekenen. Daaruit volgt dat de bestuursrechter evenmin bevoegd is tot kennisneming van beroep tegen de afwijzende beslissing van het college op het verzoek van [appellante] om  vergoeding van de schade als gevolg van dat (beweerdelijk) onrechtmatig bestuurshandelen.
21.    Hieronder legt de Afdeling uit hoe zij tot dit oordeel komt.
22.     In de brief van 9 april 2010 van Action Holding B.V. is onder meer het volgende vermeld:
"Geacht college,
Ondergetekende verzoekt U toestemming te verlenen voor een vestiging van een Action 2010 filiaal in de te realiseren winkelpassage gelegen aan Jousterweg 22 te Heerenveen.
Met verhuurder vindt er thans een onderhandeling plaats en deze ziet een Action 2010 als een zeer welkome completering op vermelde locatie. Echter alvorens tot een definitieve wilsovereenstemming te kunnen komen met verhuurder ontvangen wij graag een schriftelijke bevestiging cq. goedkeuring van de gemeente Heerenveen dat een vestiging van Action (formule 2010) past in het vigerende bestemmingsplan of vrijstelling verleend zal worden.
Resumerend verzoeken wij U ons te informeren of vermelde activiteiten ook worden toegestaan en passen in het vigerende bestemmingsplan van het bedrijventerrein.
Aangezien de verhuurder echter maar tijdelijk bereid is om 1.550m2 winkelruimte voor een Action 2010 te reserveren en niet aan te bieden aan een derde, verzoeken wij U ons binnen 15 dagen te berichten of Action 2010 op deze locatie welkom is. Wij verwachten een positieve inzet ten aanzien van uw bevoegdheden en openen graag medio maart 2011 de grootste Action van Nederland in Heerenveen."
23.    Uit deze brief blijkt dat Action in het kader van onderhandelingen met [appellante] over de huurovereenkomst, het college verzoekt om informatie of de vestiging van een Action past binnen het vigerende bestemmingsplan en of het college in beginsel bereid is planologische medewerking te verlenen indien dat niet het geval is. Er is geen grond voor het oordeel deze brief een evidente aanvraag om omgevingsvergunning, al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, behelst. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:829.
24.    In de correspondentie die volgde op de brief van 9 april 2010 heeft het college bovendien niet te kennen gegeven dat deze brief een aanvraag om omgevingsvergunning betrof.
25.    In de aan [appellante] gerichte brief van 24 november 2011 van het college is het volgende vermeld:
"Geachte [gemachtigde A],
Op maandag 19 september 2011 heeft er op uw verzoek een gesprek plaatsgevonden met de portefeuillehouder. Bij dit gesprek waren u, de heer Slijkhout, de heer Siebenga (wethouder), de heer Zijlstra en de heer Van der Staal aanwezig. De aanleiding voor uw verzoek om een gesprek was, dat in een eerder gesprek is aangegeven dat een vestiging van Action (XL) op het perceel Jousterweg 22 te Heerenveen vrijwel zeker in strijd is met het PDV beleid.
Conclusie
De Action is een winkel (warenhuis) in huishoudelijke artikelen. Hier is geen sprake van goederen welke vanwege de volumineuze aard niet in het winkelcentrum passen. Ook op basis van de aangeleverde informatie inzake het assortiment, komen wij niet tot een andere conclusie. De vestiging van Action op het bedrijventerrein Business Park Friesland (BPF) is in strijd met de regels van het bestemmingsplan, de integrale detailhandelvisie en het provinciaal beleid. Omdat de vestiging van Action op BPF in strijd is met detailhandelsbeleid van de gemeente, kan geen medewerking worden verleend aan een afwijking van het bestemmingsplan ten behoeve van de vestiging van een Action.
Wanneer een formele aanvraag wordt ingediend het afwijkende gebruik toe te staan, dan zal daar om bovengenoemde redenen afwijzend op worden besloten."
26.    In de brief van 24 november 2011 refereert het college niet aan de brief van Action van 9 april 2010. Er is ook overigens geen grond voor het oordeel dat met deze brief een besluit op een aanvraag wordt genomen. Het college geeft in de brief in het kader van overleg en informatie-uitwisseling  uitsluitsel of medewerking kan worden verleend aan de vestiging van een Action XL aan de Jousterweg 22. Dit plan is aan het bestemmingsplan en relevant beleid getoetst. Het college heeft vervolgens medegedeeld dat het niet bereid is medewerking te verlenen aan van het bestemmingsplan afwijkend gebruik. Op basis hiervan is [appellante] in staat gesteld te beoordelen of het zinvol is om een omgevingsvergunning aan te vragen. De brief is informatief van aard.
27.    De daaropvolgende brieven van het college van 6 december 2011 en 18 juli 2012, alsmede de informatie die door het college is gegeven tijdens het overleg van 20 november 2012 zijn eveneens informatief van karakter en hebben plaatsgevonden in het kader van overleg en informatie-uitwisseling.
28.    Daarover bestaat tussen partijen ook geen verschil van inzicht. [appellante] stelt zich in haar hoger beroepschrift van 27 december 2018 op het standpunt dat er na het verzoek in de brief van april 2010 een overlegtraject met de gemeente is gestart over de verdeling van het assortiment en de vestiging van een Action XL in het pand aan de Jousterweg en dat dit overleg nog zeker een jaar heeft geduurd. Het college heeft ter zitting bij de Afdeling bevestigd dat nooit is beoogd een besluit op aanvraag om een vergunning te nemen en dat met de brieven, in het bijzonder de brief van 24 november 2011 is gereageerd op een tijdens overleg gedaan verzoek om informatie van [appellante] omtrent de planologische mogelijkheden voor een Action XL ter plaatse.
29.     Omdat de informatie dat geen planologische medewerking zal worden verleend aan de vestiging van een Action XL in het pand aan de Jousterweg 22 geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, kan de bestuursrechter geen oordeel geven over de rechtmatigheid van de beslissing van het college omtrent vergoeding van schade.
30.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door [appellante] tegen het besluit van 6 oktober 2016 ingestelde beroep ongegrond verklaren.
31.    Gelet op dit oordeel komt de Afdeling niet toe aan de bespreking van hetgeen door [appellante] overigens in hoger beroep is aangevoerd.
32.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
33.    Uit het vorenstaande volgt dat ter zake van de gestelde schadeoorzaak uitsluitend de burgerlijke rechter bevoegd is de claim van [appellante] te beoordelen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 19 oktober 2018 in zaak nr. 16/2464;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Heerenveen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.139,38 (zegge: elfhonderd negenendertig euro en achtendertig cent), waarvan € 1.024,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V.    bepaalt dat de griffier van de Raad van State [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 508,00 (zegge: vijfhonderdenacht euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
w.g. Van Ravels    w.g. Planken
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2019
299.