ECLI:NL:RVS:2019:3476
Raad van State — Uitspraak 


201806547/1/R1 en 201806632/1/R1.
Datum uitspraak: 16 oktober 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1.    [appellante sub 1], gevestigd te Well, gemeente Maasdriel,
2.    [appellante sub 2A] en [appellant sub 2B], gevestigd onderscheidenlijk wonend te Delwijnen, gemeente Zaltbommel (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellante sub 2]),
appellanten,
en
1.    de raad van de gemeente Maasdriel,
2.    de raad van de gemeente Zaltbommel,
verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 6 juni 2018 heeft de raad van Maasdriel het bestemmingsplan "Buitengebied herziening 2017, Maas-Waalweg" (hierna: plan I) vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellante sub 1] beroep ingesteld.
Bij besluit van 14 juni 2018 heeft de raad van Zaltbommel het bestemmingsplan "Buitengebied, Maas-Waalweg" (hierna: plan II) vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft [appellante sub 2] beroep ingesteld.
De raad van Maasdriel en de raad van Zaltbommel hebben een gezamenlijk verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 11 september 2019, waar [appellante sub 1] en [appellante sub 2], beide vertegenwoordigd door mr. W. Krijger, rechtsbijstandverlener te Ulicoten, en de raad van Maasdriel en de raad van Zaltbommel, beide vertegenwoordigd door mr. T.W. Tuenter, B.J. van Avezaath, A.D. Sybesma en R.H. van Trigt, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Plan I en plan II voorzien in een juridisch-planologische regeling voor een verbinding tussen de kruising Maas-Waalweg, Delwijnsestraat en Wellseindsestraat in de gemeente Zaltbommel en de kruising Molenachterdijk en de N832 in de gemeente Maasdriel. De huidige verbinding tussen de Maas-Waalweg en de N832 is minder geschikt voor gemotoriseerd (vracht)verkeer. Bovendien fietst er dagelijks veel schooljeugd over deze route. De raad beoogt met de nieuwe verbinding van 1,5 km voor doorgaand gemotoriseerd (vracht)verkeer de veiligheid voor fietsverkeer op de huidige route te verbeteren en de (dorps)kernen te ontlasten. De weg betreft een erftoegangsweg met een snelheidsregime van 60 km/u. Voor het zuidwestelijke deel van de Bommelerwaard is de nieuwe weg een ontsluiting van en naar de A2.
2.    De [appellante sub 1] exploiteert een melkveebedrijf met 120 stuks melkvee op het perceel [locatie 1] te Well. Zij heeft gronden in eigendom en in pacht. [appellante sub 2] heeft een loonbedrijf op het perceel [locatie 2], zij beschikt over een bedrijfswoning op het perceel [locatie 3] en verpacht ten zuiden daarvan gronden met een agrarische bestemming aan een derde.
De [appellante sub 1] en [appellante sub 2] kunnen zich niet met respectievelijk het besluit van de raad van Maasdriel en het besluit van de raad van Zaltbommel verenigen. Zij stellen dat hun belangen als grondeigenaren niet dan wel onvoldoende zijn meegewogen in het besluitvormingsproces en dat zij door de voorliggende plannen in hun bedrijfsbelangen worden geschaad.
Gevoegde behandeling
3.    Gelet op de samenhang tussen plan I en plan II, alsmede de samenhang tussen de beroepschriften, ziet de Afdeling aanleiding toepassing te geven aan artikel 8:14 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De beroepen worden gevoegd behandeld.
Ingetrokken beroepsgronden
4.    Ter zitting heeft [appellante sub 2] de beroepsgrond dat de raad van Zaltbommel zich onterecht op het standpunt heeft gesteld dat de geluidbelasting op haar bedrijfswoning op het perceel [locatie 3] beter wordt ten opzichte van de huidige situatie, ingetrokken. Ook de respectievelijke beroepsgronden van [appellante sub 1] en [appellante sub 2] dat de raad van Maasdriel en de raad van Zaltbommel ten onrechte niet inzichtelijk hebben gemaakt of de plannen financieel uitvoerbaar zijn, zijn ter zitting ingetrokken.
Toetsingskader
5.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad van een gemeente bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of een plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Plan I + plan II ([appellante sub 1] en [appellante sub 2])
Onzorgvuldige totstandkoming
6.    De [appellante sub 1] en [appellante sub 2] betogen dat zij ten onrechte niet zijn betrokken bij de totstandkoming van plan I en plan II, aangezien de raad van Maasdriel en de raad van Zaltbommel visies hebben vastgesteld en besluiten hebben genomen waar zij geen invloed op hebben gehad en waartegen geen rechtsmiddelen konden worden aangewend. Zij wijzen in dit kader op de totstandkoming van het rapport "Variantenstudie doortrekking Maas-Waalweg" (hierna: variantenstudie), van 3 oktober 2012, opgesteld door Arcadis. Plan I en plan II zijn, gezien het voorgaande, onzorgvuldig tot stand gekomen, aldus [appellante sub 1] en [appellante sub 2]
6.1.    De raad van Maasdriel en de raad van Zaltbommel stellen dat plan I en plan II zorgvuldig tot stand zijn gekomen. De wettelijke regels over een bestemmingsplanprocedure zijn daarbij in acht genomen. De variantenstudie maakt onderdeel uit van de op de plannen betrekking hebbende stukken.
[appellante sub 1] en [appellante sub 2] hebben daarvan tijdig kennis kunnen nemen. Verder wijzen zij erop dat belangstellenden door middel van informatiebijeenkomsten op 8 juni 2015 en 14 december 2015 zijn betrokken bij de totstandkoming van de variantenstudie.
6.2.    De Afdeling begrijpt de betogen van [appellante sub 1] en [appellante sub 2] aldus dat hun voorafgaand aan de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan geen inspraak is geboden. Het bieden van inspraak voorafgaande aan de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan maakt geen onderdeel uit van de in de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) en het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) geregelde bestemmingsplanprocedure. Nu het [appellante sub 1] en [appellante sub 2] gaat om de fase van de totstandkoming van het plan vóór het ter inzage leggen van het ontwerpplan, kan het onvoldoende bieden van mogelijkheden voor inspraak in zoverre geen gevolgen hebben voor de rechtmatigheid van de bestemmingsplanprocedure en het bestemmingsplan. De raad van Maasdriel en de raad van Zaltbommel hebben dan ook niet in strijd gehandeld met de wettelijke regels over de bestemmingsplanprocedure. Voorts bevatten de Inspraakverordening 2006 van de gemeente Maasdriel en de Inspraakverordening 2004 van de gemeente Zaltbommel geen regels over de fase voorafgaand aan het ontwerpplan. Overigens heeft [appellante sub 1] inhoudelijk gereageerd op het voorontwerpbestemmingsplan "Buitengebied herziening 2017, Maas-Waalweg", door het indienen van een inspraakreactie.
Gezien het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen [appellante sub 1] en [appellante sub 2] aanvoeren geen grond voor het oordeel dat plan I en plan II onzorgvuldig tot stand zijn gekomen.
De betogen falen.
Belangenafweging grondeigenaren
7.    De [appellante sub 1] en [appellante sub 2] stellen, met een beroep op de uitspraak van de Afdeling van 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1315, onder 7.2, dat een transparante afweging tussen alle belangen dient te worden gemaakt. Nu de belangen van hen als grondeigenaren niet bij de totstandkoming van het plan zijn betrokken, kunnen de besluiten van de raad van Maasdriel en de raad van Zaltbommel tot vaststelling van plan I en plan II niet in stand blijven, aldus [appellante sub 1] en [appellante sub 2]
De [appellante sub 1] voegt hieraan toe dat de raad van Maasdriel ten onrechte niet heeft gemotiveerd waarom voor de zuidelijke variant ten opzichte van de noordelijke variant is gekozen, aangezien een keuze voor de noordelijke variant het doorsnijden van haar perceel had kunnen voorkomen.
7.1.    Bij de keuze van een bestemming dient de raad een afweging te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen.
Blijkens hoofdstuk 2 van de variantenstudie zijn zes tracévarianten opgesteld. De voor- en nadelen van deze varianten zijn op aspecten als verkeer, landschap, fysieke inpassing, natuur, geluid en water afgewogen. Deze afweging heeft ertoe geleid dat in paragraaf 3.2 van de variantenstudie een zogenoemde (geoptimaliseerde) noordelijke variant en een (geoptimaliseerde) zuidelijke variant naar voren zijn gebracht. In de plantoelichting, paragraaf 1.1, staat beschreven dat de raad van Maasdriel en de raad van Zaltbommel het zuidelijke alternatief als voorkeursalternatief hebben gekozen. Ter zitting hebben de raad van Maasdriel en de raad van Zaltbommel toegelicht dat de aspecten fysieke inpassing en verkeer de doorslag hebben gegeven voor de keuze voor de zuidelijke variant.
Ten aanzien van het aspect van de fysieke inpassing overweegt de Afdeling het volgende. In hoofdstuk 6 van de variantenstudie is toegelicht dat bij een vergelijking van de noordelijke en de zuidelijke variant op het punt van de te verwerven gronden blijkt dat voor de noordelijke variant meer percelen aangekocht moeten worden. Voor zover [appellante sub 1] betoogt dat met een keuze voor de noordelijke variant het doorsnijden van haar perceel had kunnen voorkomen, overweegt de Afdeling dat deze keuze ertoe zou hebben geleid dat percelen van derden doorsneden zouden worden. De raden hebben gekozen voor het uitgangspunt dat het tracé zoveel mogelijk aan de randen van percelen wordt gesitueerd. De raden hebben naar het oordeel van de Afdeling met de keuze voor de zuidelijke variant, gelet op het voorgaande, in voldoende mate rekening gehouden met de belangen van individuele grondeigenaren.
Over het verkeersaspect hebben de raden toegelicht dat de noordelijke variant meer bochten heeft en een keuze voor de noordelijke variant ertoe zou hebben geleid dat een te scherpe bocht zou moeten worden aangelegd, hetgeen - in het bijzonder voor wat betreft het gemotoriseerde vrachtverkeer - zou zijn gestoten op verkeerskundige bezwaren. De raad van Maasdriel en de raad van Zaltbommel hebben gelet hierop in redelijkheid niet hoeven kiezen voor dit alternatief.
De bestreden besluiten zijn in zoverre - anders dan in de situatie in de uitspraak van 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1315, het geval is - voldoende gemotiveerd en daarmee niet in strijd met artikel 3:46 van de Awb tot stand gekomen. De Afdeling ziet in het aangevoerde, gelet op het voorgaande, geen aanleiding voor het oordeel dat de raad van Maasdriel en de raad van Zaltbommel de plannen in zoverre niet hebben mogen vaststellen zoals zij hebben gedaan.
De betogen falen.
Plan I ([appellante sub 1])
Bedrijfsbelangen
8.    De [appellante sub 1] betoogt dat de raad ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de huidige en de toekomstige belangen van haar bedrijfsvoering. Zij wijst erop dat het aantal stuks melkvee dat mag worden gehouden afhankelijk is van de mestafzet en de beweiding. Nu de omvang van haar gronden met het plan wordt verkleind en de mogelijkheid van beweiding en afzet van mest daarmee wordt verminderd, wordt zij in haar bedrijfsbelangen geschaad, aldus [appellante sub 1]. Zij stelt verder dat de uitbreiding van haar gronden ten noorden van de nieuwe weg niet meer mogelijk is. Tot slot betoogt [appellante sub 1] dat het afnemen van bedrijfsgronden ertoe kan leiden dat het bedrijf niet langer als grondgebonden agrarisch bedrijf wordt aangemerkt.
8.1.    De raad van Maasdriel heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellante sub 1] niet onevenredig wordt geschaad in haar bedrijfsbelangen. Hoewel de omvang van de gronden van [appellante sub 1] afneemt, wijzigt de relatie tussen de stallen en de agrarische gronden niet als gevolg van het plan, aldus de raad. Ook stelt de raad dat hij gelet op de Omgevingsverordening Gelderland (hierna: de Verordening) geen aanleiding ziet dat met het realiseren van het tracé geen sprake meer is van een grondgebonden bedrijf.
8.2.    Artikel 2.5.1.1, onder 4, van de Verordening, zoals deze luidde ten tijde van het vaststellen van het plan, geeft een definitie van het begrip "grondgebonden veehouderijbedrijf" en luidt: "Agrarisch bedrijf dat gericht is op het ontwikkelen van activiteiten waarbij de productie voor meer dan 50 procent afhankelijk is van het producerend vermogen van de grond waarover het bedrijf in de omgeving van de bedrijfsgebouwen kan beschikken."
8.3.    Niet in geschil is dat voor het realiseren van het tracé gronden van [appellante sub 1] met een totaal oppervlakte van circa 12.000 m2 nodig zijn. Dit betekent dat [appellante sub 1] op het totaal aan ten zuiden van de weg gelegen 42 hectare gronden 1,2 hectare zal verliezen. Dat gegeven rechtvaardigt naar het oordeel van de Afdeling de conclusie dat het de bedrijfsvoering in de vorm van het houden van melkvee als gevolg van de aanleg weg in zoverre niet onmogelijk wordt gemaakt. Daarbij betrekt de Afdeling tevens dat de pachtgronden van [appellante sub 1] ten noorden van de weg als gevolg van het voorliggende plan nog steeds bereikbaar zijn. Voor zover [appellante sub 1] stelt dat zij wordt beperkt in haar beoogde uitbreidingsmogelijkheden ten noorden van het plangebied, overweegt de Afdeling dat niet is gebleken dat de voornemens daartoe voldoende concreet waren, zodat de raad die niet bij de belangenafweging heeft hoeven te betrekken. Gelet op het voorgaande acht de Afdeling het niet aannemelijk dat [appellante sub 1] niet langer als grondgebonden veehouderijbedrijf in de zin van artikel 2.5.1.1, onder 4, van de Verordening kan worden gezien en de raad reeds daarom het plan niet had mogen vaststellen. Evenmin staat het feit dat de raad beleid voert gericht op ruimte voor duurzame ontwikkeling van grondgebonden veehouderij in de weg aan het plan.
Over de vraag of de raad met het belang van de verminderde gebruiksmogelijkheden voldoende rekening hebben gehouden overweegt de Afdeling als volgt. Gebleken is dat een mogelijkheid tot compensatie is geboden door middel van kavelruil, waarmee de verminderde gebruiksmogelijkheden teniet worden gedaan. Gelet op het gegeven dat de gemeente Maasdriel gronden grenzend aan het perceel van [appellante sub 1] in eigendom heeft, is de mogelijkheid van kavelruil - die ook al op het moment van vaststelling van de plannen bestond - reëel. Voorts is door de raad gesteld dat, zo niet tot kavelruil zal worden overgegaan, betrokkenen volledig schadeloos zullen worden gesteld, voor zover zij schade lijden door de negatieve gevolgen voor hun bedrijfsvoering. De [appellante sub 1] heeft in het kader van een eventuele onteigeningsprocedure aanspraak op volledige schadeloosstelling.
In hetgeen [appellante sub 1] heeft aangevoerd kan, gelet op het voorgaande, geen aanleiding worden gevonden voor het oordeel dat de raad bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid had mogen besluiten tot vaststelling van dit plan.
Het betoog faalt.
Plan II ([appellante sub 2])
Bedrijfsbelangen
9.    [appellante sub 2] betoogt dat de raad ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de belangen van haar bedrijfsvoering. Zij onderbouwt dit door erop te wijzen dat de raad niet de planologische, maar de feitelijke situatie als uitgangspunt heeft genomen. [appellante sub 2] stelt dat zowel het perceel [locatie 2] als het perceel [locatie 3] volledig bebouwd mogen worden. Nu een deel van haar gronden met de bestemming "Bedrijf", ter grootte van 440 m2, onderdeel uitmaakt van het plangebied, wordt zij belemmerd in haar bedrijfsvoering, aldus [appellante sub 2] Verder betoogt [appellante sub 2] dat de wijziging van de bestemming "Agrarisch" in "Verkeer" eveneens gevolgen heeft voor de bedrijfsvoering, aangezien uitbreiding van haar bedrijf alleen naar het zuiden mogelijk is. [appellante sub 2] voegt hieraan toe dat de raad ten onrechte heeft gesteld de belangenafweging door te schuiven naar de onteigeningsprocedure.
9.1.    De raad van Zaltbommel stelt dat de te verwerven grond ter grootte van 440 m2 in vergelijking tot het hele bedrijfsperceel zo gering is, dat geen sprake is van een wezenlijke belemmering van de bedrijfsvoering van [appellante sub 2].
9.2.    In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden dan de voorheen geldende vaststellen.
Vast staat dat de gronden van [appellante sub 2] op het perceel [locatie 3] en het perceel [locatie 2] met de bestemming "Bedrijf" een oppervlakte van circa 11.000 m2 hebben. Niet in geschil is dat voor het realiseren van het tracé een oppervlakte van 440 m2 van deze gronden nodig is. De raad heeft de noodzaak hiertoe toegelicht door erop te wijzen dat ter plaatse een aansluiting van het tracé op de Maas-Waalweg, Delwijnsestraat en Wellseindsestraat in de gemeente Zaltbommel wordt gerealiseerd. In de plantoelichting, paragraaf 1.1, staat beschreven dat een keuze is gemaakt voor een rotonde, aangezien aan de verkeersveiligheid voor fietsers doorslaggevend gewicht is toegekend. Ter zitting heeft de raad hieraan toegevoegd dat er geen redelijke alternatieven voorhanden zijn met betrekking tot de ligging van de rotonde. Nu de omvang van de te verwerven gronden in verhouding tot het hele bedrijfsperceel gering is en [appellante sub 2] niet met concrete gegevens heeft onderbouwd op welke wijze zij haar bedrijfsactiviteiten wenst uit te breiden, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de gevolgen van het plan voor de bedrijfsactiviteiten van [appellante sub 2] in verhouding tot de met de aanleg van de weg gediende belangen zodanig zijn dat de raad niet in redelijkheid voor deze situering van de tracé-aansluiting heeft kunnen kiezen.
Ten aanzien van de bestemming "Agrarisch" in het vorige bestemmingsplan ter grootte van circa 2.640 m2, die in het zuidwesten van dat perceel voor circa 1.300 m2 samenvalt met het plangebied, overweegt de Afdeling dat de bestemmingswijziging van "Agrarisch" naar "Verkeer" op zichzelf geen gevolgen heeft voor de bedrijfsvoering van [appellante sub 2], aangezien deze gronden worden verpacht aan het zuidelijk van het plangebied gelegen agrarisch bedrijf. Dit neemt niet weg dat de raad de belangen die hiermee anderszins zijn gemoeid, te weten het gedeeltelijk wegvallen van de inkomsten uit verpachting, bij zijn afweging heeft betrokken.
Voor zover [appellante sub 2] stelt dat de raad de belangenafweging doorschuift naar de onteigeningsprocedure, overweegt de Afdeling dat, gelet op het voorgaande, geen aanleiding kan worden gevonden voor het oordeel dat de raad de belangen van [appellante sub 2] niet heeft betrokken bij de totstandkoming van het plan. Hierbij is mede van belang dat [appellante sub 2] in het kader van een eventuele onteigeningsprocedure aanspraak heeft op volledige schadeloosstelling.
In hetgeen [appellante sub 2] heeft aangevoerd kan, gelet op het voorgaande, geen aanleiding worden gevonden voor het oordeel dat de raad bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid had kunnen besluiten tot vaststelling van dit plan.
Het betoog faalt.
Plan I + plan II ([appellante sub 1] en [appellante sub 2])
Planschade
10.    De [appellante sub 1] en [appellante sub 2] stellen dat zij planschade zullen lijden, die is gelegen in de waardedaling van hun percelen.
10.1.    Met hetgeen [appellante sub 1] en [appellante sub 2] hebben aangevoerd, acht de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat de waardevermindering van hun percelen zodanig zal zijn dat de raad van Maasdriel en de raad van Zaltbommel bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht hadden moeten toekennen dan zij hebben gedaan. De Afdeling tekent hierbij aan dat voor eventuele tegemoetkoming in planschade een afzonderlijke procedure met eigen rechtsbeschermingsmogelijkheden bestaat.
De betogen falen.
Inlassing zienswijzen
11.    De [appellante sub 1] en [appellante sub 2] hebben voor het overige verwezen naar de inhoud van hun zienswijzen. In de overwegingen van de bestreden besluiten is ingegaan op deze zienswijzen. [appellante sub 1] en [appellante sub 2] hebben in hun beroepschriften, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijzen in de bestreden besluiten onjuist zou zijn.
De betogen falen.
Conclusie
12.    De beroepen zijn ongegrond.
13.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
w.g. Helder    w.g. Sparreboom
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2019
195-890.