ECLI:NL:RVS:2019:2747
Raad van State — Uitspraak 


201808728/1/A1.
Datum uitspraak: 14 augustus 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Putten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 28 september 2018 in zaak nr. 18/2640 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Putten.
Procesverloop
Bij besluit van 13 december 2017 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het perceel [locatie 1] te Putten (hierna: het perceel) binnen zes maanden na verzending van dat besluit te beëindigen en beëindigd te houden.
Bij besluit van 13 april 2018 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 13 december 2017 in stand gelaten.
Bij uitspraak van 28 september 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 juli 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. G.J. Vooren en ing. P. Hennekeij, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] is eigenaresse van het perceel en de daarop aanwezige recreatiewoning. Volgens het college bewoont zij deze recreatiewoning in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan permanent. Het heeft [appellante] daarom in het bij besluit van 13 april 2018 in stand gelaten besluit van 13 december 2017 gelast om het gebruik van de recreatiewoning voor permanente bewoning te staken en gestaakt te houden.
In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank onder meer overwogen dat de oplegging van de last onder dwangsom geen punitief karakter heeft en niet kan worden aangemerkt als een 'criminal charge' als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Gelet hierop hoefde de toezichthouder van de gemeente aan [appellante] niet de cautie te geven alvorens zij verklaringen aflegde en mochten deze verklaringen volgens de rechtbank aan het besluit van 13 december 2017 ten grondslag worden gelegd. De rechtbank heeft verder overwogen dat aannemelijk is dat [appellante] ten tijde van het nemen van dat besluit permanent in de recreatiewoning woonde en dat het college bevoegd is om daartegen handhavend op te treden. Volgens de rechtbank mocht het college ook van deze bevoegdheid gebruik maken, omdat dat niet in strijd is met het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat er geen aanleiding is voor het oordeel dat de dwangsom onevenredig hoog is. Daarnaast is de oplegging van de last onder dwangsom volgens de rechtbank geen ongeoorloofde inbreuk op het eigendomsrecht van [appellante].
Criminal charge
2.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college het besluit om handhavend op te treden niet mede mocht baseren op de door haar afgelegde verklaringen van 21 februari 2017 en 28 november 2017, omdat haar voorafgaand aan het afleggen van deze verklaringen door de toezichthouder niet is meegedeeld dat zij niet verplicht is te antwoorden. Omdat de oplegging van een last onder dwangsom in zijn algemeenheid, althans in dit geval, moet worden aangemerkt als een 'criminal charge' had dat wel gemoeten, aldus [appellante].
2.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 6 februari 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC3586), is de oplegging van een last onder dwangsom niet te beschouwen als een criminal charge in de zin van artikel 6 van het EVRM. [appellante] heeft in haar hogerberoepschrift onder aanvoering van jurisprudentie van onder meer het Hof van Justitie van de Europese Unie, het Europees Hof voor de Rechten van de Mens en de hoogste rechtscolleges in Nederland het standpunt ingenomen dat de jurisprudentie van de Afdeling op dit punt gewijzigd moet worden. In de door [appellante] aangehaalde jurisprudentie ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de huidige rechtspraak van de Afdeling en de andere hoogste bestuursrechters in Nederland zou moeten worden aangepast en dat de oplegging van de last onder dwangsom in het algemeen of in dit geval als criminal charge moet worden aangemerkt. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de toezichthouder was gehouden om voorafgaand aan het verzoek om een verklaring aan [appellante] mee te delen dat zij niet verplicht was tot antwoorden. Dat betekent dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college de door [appellante] afgelegde verklaringen aan het handhavingsbesluit ten grondslag mocht leggen.
Het betoog faalt.
De verklaringen
3.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat [appellante] ten tijde van belang haar hoofdverblijf had op het perceel. Zij voert aan dat de door haar afgelegde verklaringen van 21 februari 2017 en 28 november 2017 door de toezichthouder verkeerd zijn opgevat. Weliswaar heeft zij verklaard dat zij de recreatiewoning bewoonde, maar daarbij heeft zij ten onrechte geen onderscheid gemaakt tussen 'wonen' en 'recreëren/verblijven' aldus [appellante]. Daarbij komt dat zij steeds in de recreatiewoning heeft verbleven met het doel om daar te recreëren, namelijk te herstellen na een ingrijpende periode in haar leven. [appellante] stelt voorts dat uit de verklaring van [persoon], bewoner van het adres [locatie 2] te Ermelo, en de verklaringen van de bewoners van de adressen [locatie 3] en [locatie 4] te Ermelo niet blijkt dat zij permanent in de recreatiewoning verbleef.
3.1.    Het college dient op grond van artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) de relevante feiten vast te stellen op grond waarvan kan worden vastgesteld dat sprake is van een overtreding. Het college heeft dat in dit geval, door het laten verrichten van controles op het perceel ook gedaan. Het is vervolgens aan de aangeschrevene om die feiten, indien daartoe aanleiding bestaat, te weerleggen of nader te verklaren, bij gebreke waarvan de bestuursrechter in beginsel van de juistheid van de feiten, zoals het college die heeft vastgesteld, dient uit te gaan. Indien de betrokkene blijkens de Basisregistratie Personen (hierna: BRP) op een ander adres dan de recreatiewoning is ingeschreven, is het aan het tot handhaving bevoegde bestuursorgaan om aannemelijk te maken dat de betrokkene niettemin hoofdverblijf in de recreatiewoning heeft. Het feit dat de betrokkene op een ander adres dan dat van de recreatiewoning staat ingeschreven en op het adres waar hij staat ingeschreven niet over zelfstandige woonruimte beschikt, is een aanwijzing dat zij de recreatiewoning als hoofdverblijf gebruikt.
3.2.    Niet in geschil is dat gebruik van de recreatiewoning als hoofdverblijf in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan.
Het college heeft aan het besluit van 13 december 2017 ten grondslag gelegd dat [appellante] tijdens een op 21 februari 2017 gehouden controlebezoek is aangetroffen op het perceel. Tijdens dat controlebezoek heeft [appellante] verklaard dat zij sinds één week op het perceel woont en dat zij in de BRP is ingeschreven op het adres [locatie 2] te Ermelo, waar zij van een vriend een woning huurt. [appellante] verklaarde dat zij in de recreatiewoning verblijft, omdat ze in Putten werkt en het makkelijker is om vanuit de recreatiewoning naar het werk te gaan. Zij verklaarde verder dat ze een maand en misschien korter in de recreatiewoning verblijft.
Naar aanleiding van de verklaring van [appellante] van 21 februari 2017 heeft de toezichthouder op 4 april 2017 een bezoek gebracht op het adres [locatie 2] te Ermelo. Daarbij is tijdens een buurtonderzoek door de bewoners van de adressen [locatie 3] en [locatie 4] verklaard dat op het adres [locatie 2] alleen [persoon] woont. [persoon] zelf heeft op de vraag van de toezichthouder of [appellante] aanwezig was, verklaard dat zij niet op het adres [locatie 2] woont, dat zij daar alleen een postadres heeft en 'ergens in Putten' woont en dat er geen persoonlijke bezittingen van [appellante] in de woning aanwezig zijn. Sinds 18 april 2017 staat [appellante] niet meer ingeschreven op het adres [locatie 2], maar op het adres [locatie 5] te Putten. Op 28 november 2017 is opnieuw een controlebezoek verricht waarbij [appellante] in de recreatiewoning is aangetroffen. Tijdens dat controlebezoek heeft [appellante] verklaard dat zij sinds een paar maanden tijdelijk in de recreatiewoning woont en staat ingeschreven op het adres [locatie 5] te Putten. Die woning staat volgens [appellante] leeg en moet verkocht worden, waarna een andere woning moet worden gezocht. [appellante] heeft aangegeven dat zij hoopt zo kort mogelijk in de recreatiewoning te wonen.
3.3.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college bevoegd was om handhavend op te treden. Daarbij is van belang dat [appellante] zelf op 21 februari 2017 en op 28 november 2017 heeft verklaard dat zij in de recreatiewoning woonde en dat de bevindingen van het buurtonderzoek geen aanleiding gaven om aan de eigen verklaringen van [appellante] te twijfelen.
Uit het door het college verrichte onderzoek blijkt dat de verklaring van [appellante] dat zij op 21 februari 2017 woonde op het adres [locatie 2] te Putten, niet voor juist kan worden gehouden, omdat [persoon], de bewoner van dat adres, heeft verklaard dat [appellante] niet op dat adres woonde en door de toezichthouder is vastgesteld dat van haar ook geen spullen in die woning aanwezig waren. Dat [appellante] niet woonde op de [locatie 2] is daarnaast door twee buren bevestigd. De door [appellante] ter weerlegging van die verklaringen gegeven uitleg, overtuigt de Afdeling niet van het tegendeel. De stelling van [appellante] dat zij bij het afleggen van haar verklaringen niet heeft bedoeld dat zij de recreatiewoning als hoofdverblijf gebruikte en dat zij daar slechts verbleef met het doel te recreëren, geeft evenmin aanleiding voor het oordeel dat het college niet kon uitgaan van de door [appellante] afgelegde verklaringen en de bevindingen van het buurtonderzoek. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog faalt.
De beginselplicht tot handhaving
4.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Gelijkheidsbeginsel
5.    [appellante] betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat handhavend optreden in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Hetgeen [appellante] aanvoert over het door de gemeenteraad van Putten op 1 oktober 2001 vastgestelde "Plan van Aanpak permanente bewoning recreatiewoonverblijven" leidt niet tot het oordeel dat handhavend optreden jegens [appellante] in strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat uit dat beleid niet volgt dat alleen handhavend kan worden opgetreden als de permanente bewoning na 1 juni 2001 is gestart, nog afgezien van het feit dat [appellante] niet stelt dat de bewoning voor 1 juni 2001 is begonnen. Dat in een krantenbericht in de Telegraaf van 19 oktober 2017 is vermeld dat het college permanente bewoning van een recreatiewoning heeft toegestaan aan de eigenaar van een taxibedrijf, leidt evenmin tot het oordeel dat wordt gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit het advies van de bezwaarschriftencommissie blijkt dat, anders dan in het bericht in de Telegraaf is vermeld, geen toestemming is gegeven voor permanente bewoning van een recreatiewoning, hetgeen door het college ter zitting van de rechtbank is bevestigd. Dat het college niet heeft verzocht om rectificatie van het bericht in de Telegraaf betekent niet dat de rechtbank van de juistheid van het krantenbericht moest uitgaan.
Vertrouwensbeginsel
6.    [appellante] betoogt eveneens tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat handhavend optreden in strijd is met het vertrouwensbeginsel. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit het door [appellante] aangehaald krantenbericht uit 'De Puttenaer' van 31 januari 2007 blijkt dat voormalige wethouder F. Fabriek heeft gezegd dat niet zal worden gehandhaafd wanneer mensen voor 1 januari 2002 in een recreatiewoning zijn gaan wonen. Daargelaten of de uitlatingen van Fabriek kunnen worden toegerekend aan het college en of personen die aan die voorwaarden voldoen er gerechtvaardigd op kunnen vertrouwen dat jegens hen niet handhavend zal worden opgetreden, geldt dat de rechtbank terecht heeft vastgesteld dat is gesteld noch gebleken dat [appellante] tot deze categorie personen behoort.
Evenredigheid
7.    [appellante] betoogt ten slotte dat de rechtbank niet heeft onderkend dat een dwangsom van € 10.000,00 per maand of een gedeelte daarvan met een maximum van € 60.000,00 buitenproportioneel hoog is. Volgens [appellante] dient voor het bepalen van de hoogte van de dwangsom te worden gekeken naar de draagkracht van degene aan wie de dwangsom wordt opgelegd. Haar draagkracht is onvoldoende om de dwangsommen van de vastgestelde hoogte te voldoen, aldus [appellante].
7.1.    Artikel 5:32b, eerste lid, van de Awb luidt:
"Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last."
Het derde lid luidt:
"De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom."
7.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 juli 2013, ECLI:NL:RVS:2013:343), heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
Van een dwangsom die naar draagkracht wordt vastgesteld, als door [appellante] voorgestaan, zal naar het oordeel van het college geen zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. De Afdeling ziet in het door [appellante] aangevoerde aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de financiële draagkracht van [appellante] niet hoefde te betrekken bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom. Hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, geeft evenmin aanleiding voor het oordeel dat het vastgestelde bedrag van de dwangsommen niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
Het betoog faalt.
Conclusie
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. G.M.H. Hoogvliet en mr. A. ten Veen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Duifhuizen, griffier.
w.g. Troostwijk    w.g. Duifhuizen
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 14 augustus 2019
724.