ECLI:NL:RVS:2019:2920
Raad van State — Uitspraak 


201808589/1/A3.
Datum uitspraak: 28 augustus 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (hierna: de rechtbank) van 17 september 2018 in zaak nrs. 18/5862 en 18/3515 in het geding tussen:
[appellante]
en
het dagelijks bestuur van Holland Rijnland.
Procesverloop
Bij besluit van 16 januari 2018 heeft het bestuur de aanvraag van [appellante] om een urgentieverklaring afgewezen.
Bij besluit van 23 april 2018 heeft het bestuur het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 17 september 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 juni 2019, waar [appellante], bijgestaan door mr. E.C. Weijsenfeld, advocaat [NAAM], en het bestuur, vertegenwoordigd door drs. T. van Santen, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] heeft de Venezolaanse nationaliteit en woonde tot 2017 in Venezuela. Zij heeft een minderjarige dochter met de Nederlandse nationaliteit. [appellante] heeft sinds de zwangerschap geen relatie meer met de vader van haar dochter, maar ze kwam wel elk jaar naar Nederland voor vakantie, zodat vader en dochter elkaar konden zien. Omdat de situatie in Venezuela verslechterde, heeft ze besloten in Nederland te blijven. Ze heeft sinds november 2017 een vastgesteld verblijfsrecht. [appellante] woont met haar dochter in bij de vader van haar dochter. Om aan een eigen woning te komen heeft zij een urgentieverklaring aangevraagd.
Besluit
2.    De aanvraag is in bezwaar afgewezen, omdat [appellante] volgens het bestuur geen maatschappelijke of economische binding heeft met de regio Holland Rijnland en zij niet aantoonbaar genoodzaakt is zich in deze regio te vestigen. Het bestuur stelt zich verder op het standpunt dat er geen aanleiding is de hardheidsclausule toe te passen. Gelet op de woningnood in de regio moet de hardheidsclausule zeer terughoudend worden toegepast. Dit betekent dat voor toepassing sprake moet zijn van een zeer ernstige en afwijkende situatie, waardoor voorrang verlenen op andere woningzoekenden gerechtvaardigd is. Hiervan is volgens het bestuur in het geval van [appellante] geen sprake. Zij is naar Nederland gekomen, terwijl zij geen adequate huisvesting had. Zij is in de regio Holland Rijnland gaan inwonen zonder dat sprake was van een regionale binding. De gevolgen hiervan dienen naar het oordeel van het bestuur voor haar eigen verantwoordelijkheid te komen. Daarnaast is de situatie van [appellante] niet wezenlijk anders dan die van andere woningzoekenden die zonder te beschikken over adequate huisvesting al dan niet vanuit het buitenland naar deze regio zijn verhuisd en met kinderen inwonend zijn. Die andere woningzoekenden krijgen ook geen voorrang.
3.    De relevante wetgeving is als bijlage bij deze uitspraak gevoegd en maakt daarvan onderdeel uit.
Aangevallen uitspraak
4.    De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellante] geen binding met de regio heeft en dat het bestuur in de door [appellante] aangevoerde omstandigheden in redelijkheid geen aanleiding heeft hoeven zien voor toepassing van de hardheidsclausule. Verder heeft het bestuur volgens de rechtbank voldoende rekening gehouden met de belangen van de minderjarige dochter. Het afwijzen van de aanvraag om een urgentieverklaring betekent niet dat [appellante] de mogelijkheid wordt ontzegd huisvesting te vinden. De status van Unieburger van de dochter leidt niet tot het recht op een urgentieverklaring, aldus de rechtbank.
Gronden hoger beroep
5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het bestuur mag vasthouden aan het vereiste van regionale binding, omdat zij zonder te beschikken over huisvesting naar Nederland is gekomen. [appellante] stelt dat haar situatie hierdoor niet vergelijkbaar is met die van anderen. Mocht regionale binding vereist zijn, dan heeft de rechtbank niet onderkend dat als zij met een regio in Nederland een binding heeft, dat de regio Holland Rijnland is. Zij kan ieder moment door de vader van haar dochter uit huis worden gezet, zoals ook al is gebeurd na de uitspraak van de rechtbank. Daarom is de situatie zoals beschreven in artikel 20, vierde lid, onder b, van de Huisvestingsverordening Holland Rijnland 2015 (hierna: Hvv) op haar van toepassing. Door haar en haar dochter toegang te weigeren tot adequate huisvesting worden rechten geschaad, te weten artikel 20 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (hierna: VWEU), artikel 24, tweede lid van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: Handvest), artikel 2, 3 en 27 van het Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna: IVRK) en artikel 31 van het Europees Sociaal Handvest (hierna: ESH), aldus [appellante].
Beoordeling hoger beroep
6.    Om in aanmerking te komen voor een urgentieverklaring, moet ingevolge artikel 20, eerste lid, onder b, van de Hvv de woningzoekende regionaal gebonden zijn. Pas als dat het geval is, wordt inhoudelijk beoordeeld of een woningzoekende een urgentieverklaring kan krijgen.
De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat [appellante] niet regionaal gebonden is. Ingevolge artikel 1, onder r, van de Hvv dient hiervoor een economische dan wel maatschappelijke binding met de regio te bestaan en moet de woningzoekende aantonen dat een noodzaak tot huisvesting in de regio bestaat. [appellante] beschikt in de regio over vrienden en kennissen, de vader van haar dochter woont in de regio en haar dochter gaat daar naar school, maar daarmee heeft zij niet aangetoond dat voor haar een noodzaak tot huisvesting in de regio bestaat. In de toelichting op artikel 1, onder r, van de Hvv staat dat personen die nergens in Nederland regionale binding hebben, zich in principe kunnen vestigen in een regio waar geen schaarste is aan sociale huurwoningen. In artikel 16 van de Huisvestingswet 2014 is voor bepaalde groepen voorgeschreven dat regionale binding hen niet mag worden tegengeworpen, maar verblijfsgerechtigden zoals [appellante] vallen hier niet onder. Het bestuur mag vasthouden aan het vereiste van regionale binding. Reeds omdat [appellante] geen regionale binding had, komt zij niet in aanmerking voor een urgentieverklaring op grond van artikel 20 van de Hvv. Het bestuur hoefde daarom niet te toetsen of [appellante] voldoet aan de situatie zoals beschreven in artikel 20, vierde lid, onder b, van de Hvv.
6.1.    In gevallen van bijzondere hardheid kan het bestuur alsnog een urgentieverklaring verlenen ingevolge artikel 33 van de Hvv. Zoals het bestuur ter zitting heeft toegelicht, is in dit kader de mogelijk dreigende dakloosheid meegenomen. [appellante] was ten tijde van het besluit van 23 april 2018 niet dakloos, maar woonde in bij de vader van haar dochter. Na de uitspraak van de rechtbank werd zij dakloos en heeft ze twee weken in de maatschappelijke opvang verbleven. Haar verzoek om voor langere tijd in de maatschappelijke opvang te mogen verblijven is echter afgewezen, omdat ze kan verblijven in de woning van de vader van haar dochter. Daar is ze weer gaan wonen toen ze uit de maatschappelijke opvang moest. Hoewel de woonsituatie van [appellante] verre van ideaal is, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het bestuur zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de afwijzing van het verzoek geen geval van bijzondere hardheid oplevert. Het bestuur heeft daarbij in redelijkheid kunnen betrekken dat er een grote schaarste is aan sociale woningen in de regio, dat [appellante] er zelf, komende vanuit het buitenland, voor gekozen heeft naar de regio te verhuizen zonder te beschikken over adequate huisvesting en inkomen en dat er andere regio’s zijn met minder krapte op de sociale woningmarkt, waar makkelijker een woning te vinden is.
6.2.    De rechtbank is, anders dan [appellante] stelt, niet voorbij gegaan aan haar beroep op artikel 2 en 3 van het IVRK en artikel 20 van het VWEU. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het bestuur zich voldoende rekenschap heeft gegeven van de belangen van de dochter en artikel 3 van het IVRK niet heeft geschonden. [appellante] en haar dochter waren niet dakloos ten tijde van het besluit van 23 april 2018.
[appellante] zou voor haarzelf en haar dochter in een andere regio naar huisvesting kunnen zoeken, net als andere woningzoekenden met inwonende kinderen. Uit de verklaring van de school van de dochter blijkt niet dat de dochter speciaal op die school is aangewezen en op een andere school niet zou kunnen aarden. Met de overweging dat voor [appellante] niet de mogelijkheid wordt ontzegd huisvesting te vinden, de status van Unieburger niet leidt tot het recht op een urgentieverklaring en de situatie van [appellante] en haar dochter niet verschilt van anderen die verblijfsrecht hebben, maar nog niet de beschikking hebben over zelfstandige huisvesting, en van andere woningzoekenden in het algemeen, heeft de rechtbank het beroep op artikel 2 van het IVRK en artikel 20 van het VWEU beoordeeld en terecht geen schending daarvan aangenomen.
6.3.    [appellante] heeft terecht aangevoerd dat de rechtbank het beroep op het artikel 24, tweede lid, van het Handvest, artikel 27 van het IVRK en artikel 31 van het ESH niet heeft besproken, maar dit kan niet leiden tot het met dit betoog beoogde doel. Ingevolge artikel 51, eerste lid, van het Handvest zijn de bepalingen van het Handvest gericht tot de lidstaten, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen. Met het besluit geen urgentieverklaring te verlenen wordt geen recht van de Unie ten uitvoer gebracht, aangezien met de regelingen waarop dit besluit is gebaseerd het Unierecht niet wordt omgezet en zich geen juridische situatie voordoet die binnen het toepassingsgebied van het Unierecht valt. Zie in dit verband de arresten van het Hof van Justitie van 6 maart 2014, C 206/13, Cruciano Siragusa, ECLI:EU:C:2014:126, punten 20, 21, 24, 25, 26 en 29, en van 8 mei 2014, zaak C 483/12, Pelckmans Turnhout NV, ECLI:EU:C:2014:304, punt 22. Daarom valt het besluit niet binnen de materiële werkingssfeer van het Handvest, zodat reeds daarom geen aanleiding bestaat te oordelen dat het besluit in strijd is met artikel 24, tweede lid, van het Handvest. Artikel 27 van het IVRK en artikel 31 van het ESH bevatten geen normen die vatbaar zijn voor rechtstreekse toepassing. De normen zijn niet voldoende concreet en behoeven daarom nadere uitwerking in nationale wet- en regelgeving. Het beroep op deze artikelen kan reeds daarom eveneens geen doel treffen.
6.4.    Het betoog faalt.
Slotsom
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
w.g. Hagen    w.g. Neuwahl
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2019
280-851.
BIJLAGE
Verdrag inzake de rechten van het kind
Artikel 2
1. De Staten die partij zijn bij dit Verdrag, eerbiedigen en waarborgen de in het Verdrag beschreven rechten voor ieder kind onder hun rechtsbevoegdheid zonder discriminatie van welke aard ook, ongeacht ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale, etnische of maatschappelijke afkomst, welstand, handicap, geboorte of andere omstandigheid van het kind of van zijn of haar ouder of wettige voogd.
2. De Staten die partij zijn, nemen alle passende maatregelen om te waarborgen dat het kind wordt beschermd tegen alle vormen van discriminatie of bestraffing op grond van de omstandigheden of de activiteiten van, de meningen geuit door of de overtuigingen van de ouders, wettige voogden of familieleden van het kind.
Artikel 3
1. Bij alle maatregelen betreffende kinderen, ongeacht of deze worden genomen door openbare of particuliere instellingen voor maatschappelijk welzijn of door rechterlijke instanties, bestuurlijke autoriteiten of wetgevende lichamen, vormen de belangen van het kind de eerste overweging.
[…].
Artikel 27
[…]
3. De Staten die partij zijn, nemen, in overeenstemming met de nationale omstandigheden en met de middelen die hun ten dienste staan, passende maatregelen om ouders en anderen die verantwoordelijk zijn voor het kind te helpen dit recht te verwezenlijken, en voorzien, indien de behoefte daaraan bestaat, in programma's voor materiële bijstand en ondersteuning, met name wat betreft voeding, kleding en huisvesting.
[…].
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
Artikel 20
1. […]
2.  De burgers van de Unie genieten de rechten en hebben de plichten die bij de Verdragen zijn bepaald. Zij hebben, onder andere,
a.  het recht zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te     verplaatsen en er vrij te verblijven;
[…].
Deze rechten worden uitgeoefend onder de voorwaarden en binnen de grenzen welke bij de Verdragen en de maatregelen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld.
Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
Artikel 24
1. […]
2. Bij alle handelingen in verband met kinderen, ongeacht of deze worden verricht door overheidsinstanties of particuliere instellingen, vormen de belangen van het kind een essentiële overweging.
3. […].
Artikel 51
1. De bepalingen van dit Handvest zijn gericht tot de instellingen, organen en instanties van de Unie met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, alsmede, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen, tot de lidstaten. Derhalve eerbiedigen zij de rechten, leven zij de beginselen na en bevorderen zij de toepassing ervan overeenkomstig hun respectieve bevoegdheden en met inachtneming van de grenzen van de bevoegdheden zoals deze in de Verdragen aan de Unie zijn toegedeeld.
[…].
Europees Sociaal Handvest
Artikel 31
Teneinde de doeltreffende uitoefening van het recht op huisvesting te waarborgen, verbinden de Partijen zich maatregelen te nemen die erop zijn gericht:
1.  de toegang tot adequate huisvesting te bevorderen;
2.  dak- en thuisloosheid te voorkomen en te verminderen teneinde het geleidelijk uit te bannen;
3.  de kosten voor huisvesting binnen het bereik te brengen van een ieder die niet over voldoende middelen beschikt.
Huisvestingswet 2014
Artikel 14
1. In de huisvestingsverordening kan de gemeenteraad bepalen dat bij de verlening van huisvestingsvergunningen voorrang wordt gegeven aan woningzoekenden die economisch of maatschappelijk gebonden zijn aan de woningmarktregio, […] voor een of meer daarbij aangewezen categorieën woonruimte [...].
[…].
Artikel 15
1. […]
2. Indien de woonruimte is aangewezen op grond van […] 14, eerste of tweede lid, kan de huisvestingsvergunning worden geweigerd indien een of meer andere woningzoekenden aan wie op grond van die artikelen voorrang kan worden gegeven in aanmerking wensen te komen voor die woonruimte.
[…].
Artikel 16
Artikel 15, tweede lid, is met betrekking tot een op grond van artikel 14, eerste of tweede lid, aangewezen woonruimte niet van toepassing ten aanzien van woningzoekenden die verblijven in een voorziening voor tijdelijke opvang van personen die in verband met problemen van relationele aard of geweld hun woonruimte hebben verlaten.
Huisvestingsverordening Holland Rijnland 2015
Artikel 1
[…]
h. economische binding: hiervan is sprake al de woningzoekende werkt binnen of vanuit een regiogemeente of plaats en met dit werk in het levensonderhoud voorziet, alsmede bij het duurzaam volgen van een dagopleiding in een regiogemeente;
[…]
n. maatschappelijke binding: hiervan is sprake als de woningzoekende een redelijk, met de plaatselijke samenleving verband houdend belang heeft zich in een regiogemeente te vestigen, dan wel gedurende de voorafgaande tien jaar ten minste zes jaar onafgebroken ingezetene is geweest in een gemeente in de regio;
[…].
r. regionaal gebondene: een woningzoekende die ten minste twee jaar ingezetene is in een gemeente in de regio, dan wel van buiten deze regio komt, een maatschappelijke of economische binding met de regio heeft én kan aantonen dat een noodzaak tot huisvesting in deze regio bestaat.
[…].
Artikel 20
1. Een woningzoekende kan in aanmerking komen voor een urgentieverklaring, wanneer:
[…]
b. de woningzoekende regionaal gebonden is, en;
[…]
[…]
4. Onverlet het bepaalde in het tweede lid, kan een woningzoekende in aanmerking komen voor een urgentieverklaring, indien sprake is van:
a. […]
b. een acuut dreigende dakloosheid met aantoonbaar de zorg voor     (een) minderjarig(e) kind(eren), waarbij sprake is van een     aantoonbare noodsituatie die tot een crisis leidt;
[…]
Artikel 33
Het Dagelijks Bestuur en de door haar op grond van deze verordening ingestelde urgentiecommissie zijn bevoegd in gevallen, waarin de toepassing van deze verordening naar hun oordeel tot een bijzondere hardheid leidt, ten gunste van de aanvrager gemotiveerd af te wijken van deze verordening.