ECLI:NL:RVS:2019:2457
Raad van State — Uitspraak 


201802351/1/R1.
Datum uitspraak: 17 juli 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Eigenarenvereniging De Stoere Houtman en Juinbol aan Onze Lange Wal, gevestigd te Arnhem, en anderen, (hierna: De Stoere Houtman en anderen),
appellanten,
en
de raad van de gemeente Arnhem,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 29 januari 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Winkelcentrum Presikhaaf - aansluiting Lange Wal" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben De Stoere Houtman en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Wereldhave Nederland B.V. (hierna: Wereldhave) heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
De Stoere Houtman en anderen, de raad en Wereldhave hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
De StAB heeft desverzocht een tweede deskundigenbericht uitgebracht.
De Stoere Houtman en anderen en de raad hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
De Stoere Houtman en anderen en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 mei 2019, waar De Stoere Houtman en anderen, vertegenwoordigd door mr. M.H.J. van Riessen, advocaat [NAAM], [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en de raad, vertegenwoordigd door ing. B. Lagerberg, ing. J.A.P. van der Stel, ing. F.A. Aalbers, en C. Nab, zijn verschenen. Voorts is ter zitting als partij gehoord Wereldhave, vertegenwoordigd door mr. J.C. van Oosten, advocaat [NAAM], en [gemachtigde C] en [gemachtigde D].
Overwegingen
Inleiding
1.    Het plan voorziet in een nieuwe zuidelijke ontsluiting van het parkeerterrein Gildemeestersplein bij winkelcentrum Presikhaaf op de Lange Wal te Arnhem. Aanleiding is de revitalisatie van het winkelcentrum. Het winkelcentrum functioneerde niet goed. De afgelopen jaren is het winkelcentrum gerevitaliseerd. In dat verband acht de raad de nieuwe zuidelijke ontsluiting met name gewenst om de bereikbaarheid van de parkeerplaats te verbeteren.
De Stoere Houtman en anderen zijn drie verenigingen van eigenaren en een aantal omwonenden. Zij vrezen dat de zuidelijke ontsluiting zal leiden tot verkeersonveilige omstandigheden. In 2012 is de zuidelijke ontsluiting namelijk afgesloten omdat zich daar veel verkeersongevallen voordeden.
Toetsingskader
2.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Belanghebbendheid
3.    Uit artikel 8:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb, volgt dat uitsluitend belanghebbenden beroep kunnen instellen tegen de vaststelling van een plan. In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Dit betekent dat De Stoere Houtman en anderen beroep kunnen instellen tegen het bestemmingsplan, voor zover de woningen van betrokkenen op zo’n afstand van het plangebied liggen dat, mede gelet op de aard en omvang van de ruimtelijke ontwikkelingen die het plan mogelijk maakt, kan worden aangenomen dat zij ter plaatse van de woningen van betrokkenen rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervinden van deze ontwikkelingen. Zoals in de uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271, is overwogen, dient het criterium "gevolgen van enige betekenis" als correctie op dit uitgangspunt.
3.1.    Voor zover het beroep is ingediend door natuurlijke personen wordt het beroep, mede gelet op hetgeen ter zitting naar voren is gekomen, geacht te zijn ingediend door de 16 personen die vermeld zijn op de bijlage met NAW-gegevens die De Stoere Houtman en anderen bij brief van 28 maart 2018 hebben ingebracht.
3.2.    Voor zover het beroep is ingesteld door VVE Sanders Maisonettes De Houtmanstraat 69-111 en [appellant A], stelt de Afdeling vast dat de kortste afstand tussen hun woningen en het plangebied ongeveer 160 m bedraagt. Bovendien staat er andere bebouwing tussen hun woningen en het plangebied. Mede gelet op de aard en de omvang van de activiteiten die het plan toestaat is deze afstand te groot om een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang aan te nemen. Verder zijn geen feiten of omstandigheden naar voren gekomen in verband waarmee zou moeten worden geoordeeld dat ondanks deze afstand een objectief en persoonlijk belang van hen rechtstreeks door het besluit wordt geraakt.
Het beroep is niet-ontvankelijk voor zover dat is ingediend door VVE Sanders Maisonettes De Houtmanstraat 69-111 en [appellant A].
Intrekking
4.    Ter zitting hebben De Stoere Houtman en anderen hun beroep ingetrokken voor zover het betreft de beroepsgrond dat de raad onvoldoende inzicht heeft gegeven in de gehanteerde verkeersmodellen.
Het plan
5.    Het plan voorziet ter plaatse van de nieuwe zuidelijke ontsluiting van de parkeerplaats Gildemeestersplein op de Lange Wal in de bestemmingen "Verkeer - Verblijfsgebied 1" en "Verkeer - Verblijfsgebied 2". De planregels voor deze bestemmingen zijn neergelegd in artikel 3 en artikel 4. De gronden die zijn aangewezen voor "Verkeer - Verblijfsgebied 1" zijn onder meer bestemd voor bestemmingsverkeer. De gronden die zijn aangewezen voor "Verkeer - Verblijfsgebied 2" zijn onder meer bestemd voor langzaam verkeer.
Vooroverleg
6.    De Stoere Houtman en anderen betogen dat ten onrechte geen vooroverleg met de provincie Gelderland heeft plaatsgevonden. Hierbij voeren zij aan dat het plan negatieve gevolgen heeft voor de cyclustijd van de verkeersregelinstallatie van het kruispunt van de Lange Wal met de Lange Water. Dat heeft vervolgens negatieve gevolgen voor het openbaar vervoer op de Lange Wal, waar het provinciebestuur voor verantwoordelijk is, aldus De Stoere Houtman en anderen.
6.1.    Artikel 8:69a van de Awb luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
6.2.    Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 18-20) heeft de wetgever met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant.
6.3.    Daargelaten de vraag of in dit geval de verplichting tot overleg met provinciale staten als bedoeld in artikel 3.1.1, eerste lid, van het Besluit ruimtelijke ordening is geschonden, overweegt de Afdeling dat deze bepaling kennelijk niet strekt ter bescherming van de belangen van appellanten, zodat artikel 8:69a van de Awb aan vernietiging van het bestreden besluit in de weg staat (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2012, (ECLI:NL:RVS:2012:BV3215), overweging 2.12. De Afdeling laat dit betoog daarom buiten inhoudelijke bespreking.
Nut en noodzaak
7.    De Stoere Houtman en anderen achten de zuidelijke ontsluiting niet nodig omdat de bezettingsgraad van het parkeerterrein Gildemeestersplein nu al hoog is. Hierbij voeren zij onder meer aan dat de parkeeronderzoeken die de raad aan het plan ten grondslag heeft gelegd niet meer actueel zijn, omdat de supermarkten pas na de parkeertellingen naar het Gildemeestersplein zijn verplaatst. Voorts is de zuidelijke ontsluiting niet nodig voor een veilige route voor bevoorradingsverkeer, aldus De Stoere Houtman en anderen.
7.1.    De raad heeft toegelicht dat de nieuwe eigenaar van het winkelcentrum - Wereldhave - de afgelopen jaren het winkelcentrum heeft gerevitaliseerd door de vestigingen van de grote winkelketens te herschikken en het winkelcentrum fysiek te moderniseren. Twee supermarkten - Albert Heijn en Aldi - zijn nu gevestigd aan het Gildemeestersplein. Daarnaast is de hoofdingang van het winkelcentrum naar dat plein verplaatst. Daarmee is het Gildemeestersplein volgens de raad het belangrijkste parkeerterrein van het winkelcentrum geworden. In verband met deze wijzigingen acht de raad een tweede hoofdontsluiting van de parkeerplaats gewenst. De raad wil hiermee bijdragen aan het vestigingsklimaat voor de winkeliers en de verkeersveiligheid op het parkeerterrein. De raad stelt dat de bezettingsgraad van de parkeerplaats laag is omdat de bereikbaarheid onvoldoende is. Het plan verbetert de bereikbaarheid. Daarnaast ontstaat door de tweede hoofdontsluiting volgens de raad een overzichtelijker situatie op de parkeerplaats. Het parkeerterrein kan eenvoudiger efficiënt worden benut doordat bezoekers tijdens drukke momenten het parkeerterrein snel kunnen verlaten. Verder wordt voor bevoorradingsverkeer een veiliger route over de parkeerplaats mogelijk doordat vrachtwagens minder achteruit hoeven te rijden en minder bochten hoeven te maken, aldus de raad.
7.2.    De Stoere Houtman en anderen betogen dat de bezettingsgraad van de parkeerplaats nu al hoog is.
Gelet op de omstandigheid dat de parkeertellingen van de raad dateren van voor de verplaatsing van de supermarkten, valt op grond van de stukken niet uit te sluiten dat deze stelling juist is. Dat neemt echter niet weg dat de raad ook bovengenoemde andere voordelen aan het besluit ten grondslag heeft gelegd, waaronder een betere bereikbaarheid en een veiliger route voor bevoorradingsverkeer.
Voorts heeft de raad mede gelet op de reactie van Goudappel Coffeng van 4 oktober 2018 aannemelijk gemaakt dat de zuidelijke ontsluiting voordelen biedt voor een veilige route voor bevoorradingsverkeer over de parkeerplaats.
Mede gelet op het toetsingskader uit overweging 2 ziet de Afdeling in hetgeen De Stoere Houtman en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich op basis van vorenstaande integrale afweging niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan een redelijk belang dient.
Het betoog faalt.
Strijd beleid
8.    Volgens De Stoere Houtman en anderen is het plan in strijd met het gemeentelijk beleid om de Lange Wal rustiger te maken.
8.1.    Op de zitting is naar voren is gekomen dat deze beroepsgrond met name ziet op de "Nota van randvoorwaarden Hoofdwegen Presikhaaf" uit 2007. De raad heeft zich evenwel op grond van gewijzigde omstandigheden, waaronder de herstructurering van de Lange Wal, naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dit beleidsdocument verouderd is.
Het betoog faalt.
Verkeersveiligheid
9.    De Stoere Houtman en anderen voeren veel beroepsgronden aan met de strekking dat de voorziene zuidelijke ontsluiting van het parkeerterrein Gildemeestersplein op de Lange Wal zal leiden tot een verkeersonveilige situatie.
In dit verband stelt de Afdeling voorop dat een bestemmingsplan slechts de gebruiks- en bouwmogelijkheden van een bepaald gebied voorschrijft. Een bestemmingsplan heeft als zodanig geen betrekking op de wijze waarop een weg en/of ontsluiting verkeerstechnisch wordt ingericht (keuzes ten aanzien van bijvoorbeeld de route, de breedte van de weg, de maximumsnelheid en de locatie van fietspaden en zebrapaden). Dit is een aspect dat ziet op de uitvoering van het bestemmingsplan. Uitvoeringsaspecten kunnen in deze procedure niet aan de orde komen. In deze procedure wordt, aan de hand van hetgeen in beroep wordt aangevoerd, beoordeeld of de raad zich op voorhand in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het bestemmingsplan uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening voorziet in een juridisch planologisch kader voor een aanvaardbare verkeerssituatie in het plangebied en dat het plan uitvoerbaar is omdat het geen onaanvaardbare gevolgen heeft voor de verkeersveiligheid en/of -afwikkeling in de directe omgeving van het plangebied.
10.    De Stoere Houtman en anderen betogen dat de ontsluiting in 2012 mede op advies van de politie is afgesloten vanwege de verkeersveiligheid. De motivering daarvan geldt volgens hen nog steeds en de politie is dan ook ten onrechte niet geraadpleegd over de heropening.
10.1.    In 2012 is de zuidelijke ontsluiting afgesloten omdat zich daar veel verkeersongevallen voordeden. In de motivering bij dat besluit staat onder meer dat de Lange Wal een van de drukste en meest onveilige hoofdwegen van Presikhaaf is. Deze weg werd te krap geacht om doorgaand auto- en busverkeer en fietsbewegingen te kunnen afhandelen.
Na 2012 zijn de omstandigheden gewijzigd. Een eerste wijziging is dat de Lange Wal is gereconstrueerd. Dat omvat het aanleggen van aanliggende fietspaden en de aanleg van een vrij liggende strook voor de bus. Een andere wijziging is dat het zogeheten paviljoen is gesloopt. Daardoor kan de ontsluiting ongeveer 20 m in westelijke richting worden verplaatst ten opzichte van de tot 2012 bestaande ontsluiting, zodat de ontsluiting verder van het kruispunt van de Lange Wal met de Lange Water af komt te liggen. Voorts brengt de sloop van het paviljoen met zich dat beter zicht op het verkeer op de Lange Wal bestaat.
Gelet op de gewijzigde omstandigheden is de Afdeling met de raad van opvatting dat het advies van de politie uit 2012 niet meer actueel is. Daarnaast ziet de Afdeling in de omstandigheid dat in het kader van de voorbereiding van een verkeersbesluit in 2012 een advies van de politie is gegeven geen aanleiding voor het oordeel dat de raad thans zou zijn gehouden om bij de voorbereiding van het plan de politie opnieuw om een advies te vragen.
Het betoog faalt.
11.    De Stoere Houtman en anderen betogen dat het plan ten onrechte geen doorgaande fiets- en voetpaden mogelijk maakt op de gronden waar die volgens de gekozen ontwerpvariant van de ontsluiting komen te liggen. Voorts betogen zij op grond van ingewonnen adviezen dat in verband met de verkeersveiligheid wijzigingen nodig zijn ten opzichte van de gekozen ontwerpvariant.
11.1.    De keuze voor een bepaalde ontwerpvariant is een uitvoeringsaspect. Niet aannemelijk is gemaakt dat het plan in de weg staat aan een geschikte uitvoeringsvariant en de door De Stoere Houtman en anderen voorgestane verbeteringen.
Het betoog faalt.
12.    De Stoere Houtman en anderen betogen dat de verkeersonderzoeken van Goudappel Coffeng die de raad aan het plan ten grondslag heeft gelegd, niet deugdelijk zijn. Volgens hen is gerekend met een veel te lage verkeersintensiteit.
12.1.    Over het uitvoerige en gedetailleerde betoog van De Stoere Houtman en anderen dat de gebruikte verkeersmodellen gebrekkig zijn en dat de uitkomsten hiervan derhalve niet representatief zijn, overweegt de Afdeling dat modellen noodzakelijkerwijs uit de aard van de zaak een abstractie van de te verwachten werkelijkheid weergeven en dat de validiteit van modellen zoals RMVK en VISSIM pas wordt aangetast wanneer de uitkomsten te zeer van de redelijkerwijs te verwachten werkelijkheid afwijken. Dat volgens De Stoere Houtman en anderen en het StAB-verslag door wijziging van de parameters en instellingen geschiktere modellen kunnen worden verkregen om nog fijnmaziger verkeersprognoses te maken, brengt niet met zich dat de raad zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat het gebruikte statische model RMVK en het gebruikte dynamische model VISSIM een representatief beeld van de te verwachten verkeerssituatie kan worden verkregen.
Hierbij komt dat in de gebruikte verkeersmodellen gerekend is met een verkeersaantrekkende werking van het winkelcentrum van 3.100 mvt/etmaal. Dat getal geeft een overschatting van de te verwachten verkeersgeneratie omdat dat getal is gebaseerd op eerdere omvangrijkere uitbreidingsplannen voor het winkelcentrum. Die plannen zijn naderhand in omvang naar beneden bijgesteld. Volgens Goudappel Coffeng bedraagt de werkelijke verkeersaantrekkende werking 1.400 mvt/etmaal. Uit de brief van 5 oktober 2018 van de raad met een aanvullende berekening op grond van CROW-kencijfers blijkt een verkeersaantrekkende werking van 2.150 mvt/etmaal. Verder heeft de raad ter zitting toegelicht dat het bestemmingsplan "Winkelcentrum- en Park Presikhaaf" van 27 augustus 2012 de oorspronkelijke omvangrijkere uitbreidingsplannen niet mogelijk maakt. Hieruit volgt dat de raad ten opzichte van zowel de feitelijke als de planologische situatie heeft gerekend met een beduidend grotere verkeersaantrekkende werking dan nodig.
Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de uitkomsten van de verkeersmodellen zo zeer van de redelijkerwijs te verwachten werkelijkheid afwijken dat de raad zich daar niet op heeft mogen baseren.
Het betoog faalt.
13.    De Stoere Houtman en anderen betogen dat het plan leidt tot een verkeersonveilige situatie omdat de zuidelijke ontsluiting te dicht bij het kruispunt van de Lange Wal met de Lange Water ligt. Hierbij voeren zij aan dat de ontsluiting wordt geblokkeerd als de wachtrijlengte voor het stoplicht langer is dan 80 m.
Door de sloop van het paviljoen wordt de ontsluiting voorzien op een zodanige locatie dat de opstellengte voor het kruispunt met 20 m toeneemt ten opzichte van de situatie voor 2012. Volgens De Stoere Houtman en anderen is ook dat te weinig en zal de ontsluiting regelmatig geblokkeerd worden. Dat heeft tot gevolg dat het verkeer dat de parkeerplaats verlaat en linksaf wil slaan volgens hen moet wachten totdat de weg weer vrij is.
13.1.    Volgens Goudappel Coffeng wordt de ontsluiting slechts in beperkte mate geblokkeerd en leidt een tijdelijke blokkering niet tot verkeersonveilige situaties. Goudappel Coffeng heeft dit aan de hand van grafieken voor de ochtend- en de avondspits inzichtelijk gemaakt.
13.2.    In het StAB-verslag staat dat in de ochtendspits de maximale wachtrijlengte van 80 m in meer dan 50 procent van de tijd zal worden overschreden.
De raad heeft in zijn zienswijze op het StAB-verslag aan de hand van een memo van Goudappel Coffeng toegelicht dat de grafieken waarop de StAB zich baseert anders moeten worden gelezen. De uitkomst is dat de ontsluiting van de parkeerplaats op het drukste moment van de dag bij een op de vijf rode stoplichten korte tijd zal zijn geblokkeerd. Deze blokkade doet zich volgens Goudappel Coffeng voor aan het einde van de cyclus. Wachtrijen verschijnen namelijk niet ineens met een lengte van (meer dan) 80 meter. Tijdens de opbouw van de wachtrij kan verkeer vanaf het parkeerterrein een groot deel van de tijd gewoon in de wachtrij aansluiten.
In het door appellanten aangevoerde ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de maximale wachtrijlengte niet juist heeft vastgesteld en de gevolgen van de wachtrijlengte niet in redelijkheid aanvaardbaar heeft kunnen achten.
Het betoog faalt.
14.    De Stoere Houtman en anderen betogen dat de voorziene ontsluiting leidt tot een onaanvaardbare verhoging van de cyclustijd van de stoplichten op het kruispunt van de Lange Wal met de Lange Water. Hierbij voeren zij aan dat een cyclustijd van langer dan 90 seconden kan leiden tot roodlichtnegatie door fietsers. Voorts heeft een lange cyclustijd negatieve gevolgen voor het openbaar vervoer.
14.1.    De raad stelt dat een maatregel kan worden getroffen om de cyclustijd te bekorten. Overigens heeft de gemeente inmiddels een maatregel getroffen om de cyclustijd te verkorten. Er is een nieuwe verkeersregelinstallatie geplaatst. Daardoor zijn de cyclustijden verkort tot onder de 90 seconden.
Het betoog faalt.
15.    De Stoere Houtman en anderen betogen dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd waarom niet is gekozen voor het zogeheten bewonersalternatief. Dat is een volwaardige ontsluiting aan de oostzijde van de parkeerplaats.
15.1.    De raad dient bij de keuze van een bestemming een afweging te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen.
15.2.    De raad heeft aan de hand van het onderzoek "Analyse bewonersvariant" van Goudappel Coffeng van 24 april 2017 onderbouwd waarom niet voor het bewonersalternatief is gekozen. Het belangrijkste argument is dat dit leidt tot een onaanvaardbare verhoging van de cyclustijden van het kruispunt van de Lange Wal met de Lange Water. Gelet hierop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad onvoldoende gemotiveerd het bewonersalternatief heeft afgewezen.
Het betoog faalt.
Conclusie
16.    Het beroep is, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
17.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover dat is ingesteld door VVE Sanders Maisonettes De Houtmanstraat 69-111 en [appellant A];
II.    verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. H. Bolt, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.S.S. Hupkes, griffier.
w.g. Van Diepenbeek    w.g. Hupkes
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2019
635.