ECLI:NL:RVS:2019:2315
Raad van State — Uitspraak 


201710190/1/A2.
Datum uitspraak: 10 juli 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Quadraten (voorheen: Penta Primair), gevestigd te Grootegast,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Drenthe (hierna: gedeputeerde staten),
verweerder.
Procesverloop
Bij uitspraak van 19 april 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1102) heeft de Afdeling, voor zover thans van belang, het beroep van de stichting tegen het besluit van gedeputeerde staten van 15 december 2015 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
Bij besluit van 5 december 2017 hebben gedeputeerde staten opnieuw beslist op het administratief beroep van de stichting tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Noordenveld (hierna: het college) van 4 september 2013. Gedeputeerde staten hebben de inkomsten en uitgaven van het openbaar primair onderwijs over de periode 2001 tot en met 2005 vastgesteld en geconcludeerd dat zich in die periode geen overschrijding heeft voorgedaan. Daardoor bestaat geen recht op doorbetaling aan niet door de gemeente in stand gehouden scholen.
Tegen dit besluit heeft de stichting beroep ingesteld.
Gedeputeerde staten hebben een verweerschrift ingediend.
De stichting heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 februari 2019, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde], vergezeld door [persoon], en gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door G. Bosschers, zijn verschenen. Verder is het college, vertegenwoordigd door R.J. Westerhoff-Dijkinga en J. Wortelboer, als belanghebbende gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het geschil gaat over de zogenoemde overschrijdingsregeling, neergelegd in de artikelen 142 tot en met 147 van de Wet op het primair onderwijs (hierna: WPO). Die regeling houdt in dat een gemeente die meer uitgaven doet voor de personele en materiële instandhouding van het openbaar onderwijs dan zij aan rijksbijdragen ontvangt, een naar rato gelijke uitkering moet doen aan bijzondere scholen. Volgens de stichting heeft de gemeente Noordenveld in de periode 2001 tot en met 2005 meer uitgaven dan ontvangsten voor het openbaar primair onderwijs gehad en heeft de stichting daarom recht op een overschrijdingsuitkering.
2.    De Afdeling heeft in de uitspraak van 19 april 2017 - voor zover thans van belang - geoordeeld dat gedeputeerde staten in het besluit van 15 december 2015, bij de vaststelling van de ontvangsten en uitgaven, niet hebben onderkend dat de overschrijdingsregeling afzonderlijk moet worden toegepast voor basisscholen onderscheidenlijk speciale scholen voor basisonderwijs. De Afdeling heeft verder geoordeeld dat gedeputeerde staten ten onrechte een subsidie voor de scholing van overblijfkrachten in mindering hebben gebracht op de uitgaven. Het college had dat in het primaire besluit al gedaan, zodat een dubbele aftrek heeft plaatsgevonden. Tot slot heeft de Afdeling geoordeeld dat gedeputeerde staten de ontvangsten en uitgaven voor GOA- en WSNS-beleid (Gemeentelijke Onderwijsachterstanden en Weer Samen Naar School) niet op juiste wijze buiten de overschrijdingsregeling hebben gelaten. De ontvangsten en uitgaven zouden buiten beschouwing zijn gebleven als zij gelijk aan elkaar zouden zijn, maar de in aanmerking genomen bedragen verschillen € 43.845,00 van elkaar. De Afdeling heeft gedeputeerde staten opgedragen om opnieuw op het administratief beroep van de stichting te beslissen, met inachtneming van de uitspraak.
Nieuw besluit
3.    Gedeputeerde staten hebben bij besluit van 5 december 2017 opnieuw op het administratief beroep beslist. In het nieuwe besluit hebben gedeputeerde staten zich op het standpunt gesteld dat de ontvangsten en uitgaven voor het openbaar basisonderwijs in balans zijn en zich dus geen overschrijding heeft voorgedaan. De stichting heeft daardoor geen recht op een overschrijdingsuitkering. Daarbij hebben gedeputeerde staten het volgende in aanmerking genomen.
De gemeente heeft gedeputeerde staten te kennen gegeven dat zij voor de jaren 2001, 2002 en 2003 niet beschikt over gegevens waarmee een splitsing kan worden gemaakt tussen de ontvangsten en uitgaven van het openbaar basisonderwijs enerzijds, en de door de gemeente in stand gehouden speciale school voor basisonderwijs ’t Hoge Holt anderzijds. Dat is wel mogelijk voor de jaren 2004 en 2005. Volgens gedeputeerde staten volgt uit de gegevens dat voor die school in 2004 en 2005 weliswaar meer uitgaven zijn gedaan dan aan rijksvergoedingen is ontvangen, maar moet worden aangenomen dat het tekort is gedekt door onttrekkingen aan reserves en voorzieningen nu geen aanwijzingen bestaan dat de gemeente uit eigen middelen heeft bijgedragen. Er is verder geen reden om aan te nemen dat dit in de jaren 2001, 2002 en 2003 anders was.
Gedeputeerde staten hebben verder de uitgaven verhoogd met € 24.391,00. Hiermee is volgens gedeputeerde staten de dubbele aftrek van de subsidie voor de scholing van overblijfkrachten ongedaan gemaakt.
Tot slot hebben gedeputeerde staten zich op het standpunt gesteld dat de GOA- en WSNS-reserves buiten beschouwing blijven als het bedrag van € 43.845,00, vermeld onder 2, als uitgave wordt verantwoord. Dit laat de in het kader van de overschrijdingsregeling te verantwoorden ontvangsten en uitgaven echter onverlet, aldus gedeputeerde staten.
Op grond van het voorgaande hebben gedeputeerde staten zowel de ontvangsten als de uitgaven van de gemeente voor openbaar basisonderwijs vastgesteld op € 50.043.102,00. De stand van de reserves en voorzieningen is per 31 december 2005 vastgesteld op € 3.280.481,00.
Beroep
Uitgangspunt bestreden besluit
4.    De stichting heeft zich op het standpunt gesteld dat gedeputeerde staten door de vernietiging van hun besluit van 15 december 2015, bij het nieuw te nemen besluit moesten uitgaan van de gegevens in het besluit van het college van 4 september 2013. Volgens de stichting hadden gedeputeerde staten vervolgens op die gegevens alle in de procedures nodig gebleken correcties moeten toepassen. In dit standpunt kan de stichting niet worden gevolgd. Uit de uitspraak van 19 april 2017 volgt dat het besluit van gedeputeerde staten is vernietigd vanwege de drie onder 2 vermelde gebreken. Thans ligt slechts de vraag voor of deze gebreken in het nieuwe besluit zijn hersteld. Gedeputeerde staten mochten daarbij de gegevens van het vernietigde besluit tot uitgangspunt nemen. De Afdeling zal de gronden van de stichting die op dit onjuiste uitgangspunt rusten, onbesproken laten.
Ontvangsten
5.    De stichting betoogt dat gedeputeerde staten de ontvangsten onjuist hebben vastgesteld. Daartoe voert de stichting aan dat gedeputeerde staten niet hebben onderkend dat de in aanmerking genomen ontvangsten over 2004 en 2005 te hoog zijn. Uit de overzichten van het ministerie volgt dat de gemeente over die jaren minder aan rijksvergoedingen heeft ontvangen dan aan ontvangsten in aanmerking is genomen.
5.1.    In de uitspraak van 19 april 2017 is vermeld dat het college heeft verklaard dat de ontvangsten waarop de stichting wijst, niet alleen de rijksvergoedingen van de minister omvatten, maar ook andere ontvangsten. Gedeputeerde staten hebben in die procedure, daartoe in de gelegenheid gesteld, stukken overgelegd die deze verklaring staven. De verdere ontvangsten betreffen onder meer vergoedingen voor gymnastiekonderwijs en het WSNS- en GOA-beleid en onttrekkingen aan de reserves. Volgens een door gedeputeerde staten opgesteld overzicht bedroegen de ontvangsten over 2004 in totaal € 11.751.560,00 (waarvan € 9.835.650,00 afkomstig uit rijksvergoedingen en € 1.915.910,00 uit overige ontvangsten) en over 2005 in totaal € 12.163.762,00 (waarvan € 10.413.703,00 afkomstig uit rijksvergoedingen en € 1.750.059,00 uit overige ontvangsten). Per saldo is volgens gedeputeerde staten door afrondingsverschillen over 2004 en 2005 bij elkaar € 518,00 te veel aan ontvangsten in aanmerking genomen.
5.2.    De Afdeling heeft in de uitspraak van 19 april 2017 niet geoordeeld dat de door gedeputeerde staten gegeven toelichting op de ontvangsten ontoereikend is. Ook nu ziet de Afdeling geen aanleiding voor dat oordeel. Gelet op de toelichting van gedeputeerde staten is van de ontvangsten over 2004 en 2005 van slechts € 518,00 de herkomst onduidelijk gebleven. De Afdeling acht het aannemelijk dat dit een afrondingsverschil is, zoals gedeputeerde staten hebben gesteld. Dat in de toelichting op de ontvangsten geen onderscheid is gemaakt tussen die voor het openbaar basisonderwijs en de speciale school voor basisonderwijs, doet niet af aan de verantwoording van de herkomst van de ontvangsten. Achteraf bezien hebben gedeputeerde staten weliswaar ook de herkomst verantwoord van ontvangsten voor speciaal basisonderwijs, die thans niet van belang zijn, maar dat maakt de verantwoording van de relevante ontvangsten op zichzelf niet onjuist. De stichting heeft verder ter zitting desgevraagd niet duidelijk kunnen maken op welk punt de verantwoording onjuist zou zijn.
5.3.    Gedeputeerde staten hebben in het thans bestreden besluit op de totale ontvangsten over 2001 tot en met 2005 (€ 51.493.594,00) die voor het speciaal basisonderwijs (€ 1.450.493,00) in mindering gebracht en de ontvangsten voor het reguliere basisonderwijs (afgerond) bepaald op € 50.043.102,00. De stichting betwist de ontvangsten voor speciaal basisonderwijs niet. Nu het geheel van de ontvangsten is verantwoord, en gedeputeerde staten die ontvangsten hebben uitgesplitst naar basisonderwijs en speciaal basisonderwijs, bestaat geen grond voor het oordeel dat een onjuist bedrag aan ontvangsten in aanmerking is genomen.
Het betoog faalt.
Uitgaven
6.    De stichting betoogt verder dat gedeputeerde staten de uitgaven onjuist hebben vastgesteld. Daartoe voert de stichting allereerst aan dat de uitgaven met € 113.995,00 moeten worden verhoogd omdat de gemeente personeel heeft ingeleend op grond van de Wet inschakeling werkzoekenden (hierna: Wiw). Dit bedrag hadden gedeputeerde staten in het vorige besluit in aanmerking genomen, maar dat besluit is vernietigd. Verder moeten de uitgaven worden verhoogd met € 43.845,00, omdat de wijze waarop gedeputeerde staten de ontvangsten en uitgaven voor het GOA- en WSNS-beleid buiten beschouwing hebben willen laten, net als in het vorige besluit, onjuist is.
Wiw-inleenvergoeding
6.1.    Zoals vermeld onder 4, mochten gedeputeerde staten anders dan de stichting stelt, bij het nieuw te nemen besluit uitgaan van de gegevens vermeld in het vernietigde besluit van 15 december 2015. Niet in geschil is dat de Wiw-inleenvergoeding reeds als uitgave in aanmerking is genomen bij de berekeningen die aan dat besluit ten grondslag lagen. Er bestaat dan ook geen aanleiding dat nogmaals te doen.
GOA- en WSNS-beleid
6.2.    De Afdeling heeft in de uitspraak van 19 april 2017 overwogen dat niet in geschil is dat de uitgaven en ontvangsten voor GOA- en WSNS-beleid bij toepassing van de overschrijdingsregeling buiten beschouwing moeten blijven. Partijen waren verdeeld over de wijze waarop die uitgaven en ontvangsten moeten worden bepaald, omdat die nauw verweven zijn met andere ontvangsten en uitgaven. De uitgaven en ontvangsten kunnen daardoor niet meer precies worden bepaald en, zoals volgens de letter van de overschrijdingsregeling zou moeten, buiten beschouwing worden gelaten. De Afdeling heeft in de uitspraak overwogen dat zij met partijen van oordeel is dat bij toepassing van de overschrijdingsregeling de ontvangsten en uitgaven voor GOA- en WSNS-beleid per saldo alsnog buiten beschouwing blijven als de ontvangsten en uitgaven weliswaar in aanmerking worden genomen, maar gelijk zijn. De door gedeputeerde staten toegepaste werkwijze, waarbij de toevoeging aan de reserves niet als uitgave wordt verantwoord, leidde er evenwel toe dat de ontvangsten en uitgaven niet overeenstemmen en dat het verschil tussen die bedragen, € 43.845,00, in beschouwing werd genomen. Dat is in strijd met artikel 144, derde lid, aanhef en onder c, gelezen in samenhang met artikel 165 van de WPO, aldus de Afdeling in die uitspraak.
6.3.    In de notitie bij het bestreden besluit is vermeld dat de stichting terecht heeft geconstateerd dat de uitgaven moeten worden verhoogd met € 43.845,00 om de ontvangsten en uitgaven voor GOA- en WSNS-beleid met elkaar in evenwicht te brengen. Deze verhoging heeft volgens de notitie plaatsgevonden, maar laat de voor de overschrijdingsregeling te verantwoorden ontvangsten en uitgaven onverlet. Ter zitting hebben gedeputeerde staten opnieuw toegelicht dat de uitgaven voor GOA- en WSNS-beleid zijn verweven met de personeelskosten. In zoverre zijn de ontvangsten in de personeelskosten tot uitdrukking gekomen als uitgave. Het overgebleven bedrag van € 43.845,00 is toegevoegd aan de reserves en voorzieningen. De toevoeging aan de reserves is volgens gedeputeerde staten niet uitdrukkelijk als uitgave aangemerkt.
6.4.    Gedeputeerde staten hebben ook in het nieuwe besluit en ter zitting niet inzichtelijk kunnen maken dat de ontvangsten en uitgaven voor GOA- en WSNS-beleid even hoog zijn en dus per saldo buiten beschouwing zijn gebleven. De niet nader gestaafde stelling dat een deel van de uitgaven is verweven met de algemene personeelskosten is daartoe onvoldoende. Gelet hierop wordt niet toegekomen aan de vraag hoe het standpunt dat de ontvangsten en uitgaven voor GOA- en WSNS-beleid gelijk zijn, zich verhoudt tot de toevoeging van de resterende ontvangsten (€ 43.845,00) aan de reserves zonder dat daar een uitgave tegenover staat. Omdat gedeputeerde staten onvoldoende duidelijkheid hebben kunnen geven over de in aanmerking genomen ontvangsten en uitgaven, moet het ervoor worden gehouden dat de uitgaven € 43.845,00 te laag zijn vastgesteld.
Het betoog slaagt.
Reserves en voorzieningen
7.    De stichting betoogt tot slot dat gedeputeerde staten de stand van de reserves en voorzieningen onjuist hebben vastgesteld. Dat betoog slaagt. Gedeputeerde staten hebben het exploitatiesaldo over de periode 2001 tot en met 2005 toegevoegd aan de reserves en voorzieningen. Nu onder 6.4 is geoordeeld dat het bedrag van € 43.845,00 ten onrechte niet als uitgave in aanmerking is genomen, staat vast dat het exploitatiesaldo en daardoor ook de stand van de reserves en voorzieningen onjuist zijn vastgesteld.
Slotsom en finale beslechting
8.    Het beroep is gegrond. Het besluit van 5 december 2017 zal worden vernietigd. De Afdeling ziet aanleiding om, onder vernietiging van het besluit van het college van 4 september 2013, het geschil finaal te beslechten. Daartoe zal de Afdeling allereerst de ontvangsten, uitgaven en stand van de reserves en voorzieningen per 31 december 2005 vaststellen.
9.    Gedeputeerde staten hebben in het bestreden besluit de ontvangsten vastgesteld op € 50.043.102,00. Gelet op hetgeen is overwogen onder 5, worden de ontvangsten op dat bedrag bepaald.
Gedeputeerde staten hebben de uitgaven vastgesteld op € 49.877.918,00. Gelet op hetgeen is overwogen onder 6.4, worden de uitgaven verhoogd met € 43.845,00 en bepaald op € 49.921.763,00.
Het verschil (ontvangsten -/- uitgaven) bedraagt € 121.339,00.
Gedeputeerde staten hebben in het besluit van 15 december 2015 de eindstand van de reserves en voorzieningen, alvorens het exploitatiesaldo toe te voegen, bepaald op € 3.071.452,00. Na toevoeging van het onder 6.3 vermelde bedrag van € 43.845,00 en het bepaalde exploitatiesaldo van € 121.339,00, bedraagt de stand per 31 december 2005 € 3.236.636,00.
10.    De Afdeling stelt vast dat de gemeente niet meer uitgaven voor het openbaar primair onderwijs heeft gedaan dan dat zij aan ontvangsten heeft gehad, zodat er geen overschrijding is geweest. Daardoor komt de Afdeling niet toe aan de vaststelling van het overschrijdingsbedrag en -percentage.
11.    De Afdeling zal tot slot bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van gedeputeerde staten.
12.    Gedeputeerde staten dienen op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het beroep gegrond;
II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Drenthe van 5 december 2017, kenmerk 4.2/2017002263;
III.    verklaart het administratief beroep van de stichting Quadraten tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Noordenveld van 4 september 2013 gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Noordenveld van 4 september 2013, zonder kenmerk;
V.    stelt vast dat zich over de periode van 2001 tot en met 2005 geen overschrijding heeft voorgedaan;
VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van gedeputeerde staten van Drenthe;
VII.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Drenthe tot vergoeding van bij de stichting Quadraten in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII.    gelast dat het college van gedeputeerde staten van Drenthe aan de stichting Quadraten het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 333,00 (zegge: driehonderddrieëndertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Baart, griffier.
w.g. Hagen    w.g. Baart
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2019
799.