ECLI:NL:RBDHA:2019:8188
Rechtbank DHA — Uitspraak 


vonnis
RECHTBANK DEN HAAG
Team handel
zaaknummer / rolnummer: C/09/556778 / HA ZA 18-805
Vonnis van 31 juli 2019
in de zaak van
[eiser]
, te [plaats 1] ,
eiser,
advocaat [NAAM]. J.H. Brouwer te Apeldoorn ,
tegen
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport)
, te Den Haag,
gedaagde,
advocaat [NAAM]. W.I. Wisman te Den Haag.
Partijen zullen hierna [eiser] en de Staat genoemd worden.
1
De procedure
1.1.
Het verloop van de procedure blijkt uit:
de dagvaarding van 24 april 2018, met producties 1 tot en met 12 van [eiser] ,
de conclusie van antwoord, met producties 1 tot met 40 van de Staat,
het tussenvonnis van 14 november 2018, waarin een comparitie van partijen is bevolen,
het buiten aanwezigheid van partijen opgemaakte proces-verbaal van comparitie van 21 februari 2019 en de daarin genoemde producties 13 tot en met 30 van [eiser] ,
de brief van mr. [NAAM].
1.2.
Ten slotte is vonnis bepaald.
2
De feiten
2.1.
[eiser] heeft vanaf 1977 tot en met een groot deel van 2003 als zelfstandig huisarts een huisartsenpraktijk te [plaats 2] geëxploiteerd onder de naam Huisartsenpraktijk [X] .
2.2.
In de eerste jaren van de praktijk van [eiser] was het nog gebruikelijk om bij afwezigheid ad hoc een waarnemend collega in te schakelen. In de jaren tachtig werd het voor huisartsen gebruikelijk om meer structureel met collega’s in de wijk samen te werken in een waarnemingsgroep (‘WAGRO’). In de WAGRO maakten de deelnemende huisartsen afspraken over de waarneming tijdens Avond, Nacht- en Weekend (‘ANW’)-uren en de waarneming bij vakantie, nascholing of ziekte. Later werden op aangeven van de Landelijke Huisartsen Vereniging (‘LHV’) regionale huisartsengroepen (‘HAGRO’) ingesteld, waarin meeromvattende samenwerkingsafspraken werden gemaakt. De leden van de WAGRO waartoe [eiser] behoorde (de huisartsen in de [Wijk] in [plaats 2] ) zijn gaan samenwerken in een HAGRO. [eiser] verzette zich om hem moverende redenen tegen deelname aan de HAGRO en is daarvan geen deel gaan uitmaken. Er ontstond een nieuwe WAGRO, bestaande uit de HAGRO plus [eiser] .
2.3.
Per 1 oktober 2001 werd onder verantwoordelijkheid van de Stichting Dienstverlening Huisartsenzorg Stedendriehoek (‘SDHS’) voor huisartsgeneeskundige zorg buiten kantooruren een huisartsenpost (‘HAP’) ingesteld. Alle huisartsen in [plaats 2] hebben zich met ingang van die datum aangesloten bij de HAP (dus ook de HAGRO waarmee [eiser] een WAGRO vormde), op [eiser] na.
2.4.
Vanaf september 2001 hebben [eiser] en de Inspecteur voor de Gezondheidszorg (‘de Inspecteur’) gecorrespondeerd over de ontstane situatie en het niet aangesloten zijn van [eiser] bij de HAP. Daarbij heeft de Inspecteur zich op het standpunt gesteld dat naar zijn mening de waarneming van de zorg van de patiënten van [eiser] onvoldoende gewaarborgd was. Bij besluit van 22 november 2001 heeft de Inspecteur op grond van artikel 87a van de Wet op de Beroepen in de individuele gezondheidszorg (‘Wet BIG’) een bevel gegeven om vóór 1 december 2001 een adequate waarnemingsregeling te treffen. Dit bevel heeft de Inspecteur op 2 januari 2002 weer ingetrokken, omdat [eiser] zich inmiddels door ondertekening van een toelatingsovereenkomst had aangesloten bij de SDHS.
2.5.
Bij brief van 24 september 2002 heeft [eiser] aan de SDHS bericht dat de SDHS heeft nagelaten te reageren op een viertal eerder door hem verstuurde brieven. Ook schrijft [eiser] dat hij het dienstrooster vanaf 1 oktober 2002 niet kan accepteren en dat er een situatie is ontstaan, waarin in redelijkheid niet meer van hem kan worden gevraagd om nog verdere diensten aan de HAP aan te bieden. In de brief vat [eiser] een aantal klachten van zijn kant over de huidige situatie samen. De klachten van [eiser] zien onder meer op de door de SDHS vastgestelde tarieven en de verplichtingen waaraan deelnemende huisartsen zich van de SDHS moeten houden. [eiser] schrijft in de brief, voor zover van belang:
“Tenzij (…) een structurele en voor alle partijen aanvaardbare oplossing van de geschilpunten kan worden gevonden, zeg ik hierbij de overeenkomst
(de toelatingsovereenkomst met de SDHS, rechtbank)
(…) op
ingaande 30 december 2002
. Vanaf 30 december 2002 acht ik mij in dat geval ontslagen van elke verplichting aan uw Stichting.
(…)
Sinds enige tijd bestaat een tweedeling in de voormalige werkzaamheden van huisartsen, waarbij een duidelijk onderscheid is ontstaan tussen de werkwijze, organisatie, zelfstandigheid, verantwoordelijkheid, zeggenschap, continuïteit, bereikbaarheid, financiering en honorering enz van de dagelijkse huisartsenpraktijk enerzijds en de ANW diensten anderzijds.
(…)
Al met al valt (..) op te maken, dat de werkzaamheden van de Stichting zich als een zelfstandige dienstverlening zijn gaan ontwikkelen en huisartsen onvrijwillig werkzaamheden (ANW diensten) hebben moeten overdragen en hun patiënten onvrijwillig van hun diensten gebruik moeten maken. (…)
De wijze waarop de Stichting thans huisartsen gedwongen aan zich wil binden is niet van deze tijd.
(…)
Door de wijze van totstandkoming van de Stichting en de verdere gang van zaken is een situatie ontstaan, waarin het niet denkbeeldig is, dat door ingrijpen van de Inspectie of anderszins, het niet meer mogelijk is na 30 december 2002, zonder schade de huisartsenpraktijk geheel of gedeeltelijk als zelfstandig ondernemer uit te blijven voeren.
Indien de zelfstandige uitoefening van de huisartsenpraktijk geheel beëindigd zou moeten worden, omdat de hiervoor genoemde tweedeling nog niet als algemeen aanvaard kan worden beschouwd, en in de ANW waarneming niet anders voorzien kan worden dan op de onacceptabele eenzijdige voorwaarden van de Stichting, dan zal naar mijn mening de beëindiging en daarmee samenhangende financiële schade een direct gevolg zijn van onrechtmatig handelen in strijd met de Wet op de economische mededinging, waarvoor de Stichting verantwoordelijk moet worden gehouden.
(…)”
2.6.
De Inspecteur heeft bij brief van 17 december 2002 aan [eiser] gevraagd hoe hij na 30 december 2002 in de continuïteit van de zorg voor zijn patiënten zou gaan voorzien. In reactie hierop heeft [eiser] bij brief van 16 januari 2003 onder meer medegedeeld dat hij vooralsnog ervan uitgaat dat de diensten ook na 30 december 2002 onveranderd worden verzorgd door de SDHS. [eiser] schrijft verder, voor zover van belang:
“(…) In het afgelopen jaar is het ondanks uiterste inspanning niet mogelijk gebleken aan alle eisen voor waarnemingen van de SDHS te voldoen. Door mij zijn 7 waarnemende artsen volgens de door de SDHS gestelde regels aangemeld, zodat een ruime keus aan de SDHS is geboden.
(…)
Indien de SDHS niet zodanig voorwaarden weet te scheppen, dat deze waarnemers behouden kunnen worden en ondanks het aanbod van eventuele nieuwe waarnemers, deze niet bereid zijn voor de SDHS te werken, is daarmee een situatie ontstaan, die voor verantwoordelijkheid is van de SDHS en waarvoor ik niet verantwoordelijk kan worden gehouden.
(…)
Naar mijn mening kan het niet zo zijn, dat het niet op verantwoorde wijze kunnen functioneren in een geheel nieuwe vorm van dienstverlening buiten en naast de normale praktijkvoering, het mij volstrekt onmogelijk mag maken om op de gebruikelijke wijze als huisarts te blijven functioneren.
Mocht u er niettemin van overtuigd zijn, dat na 30-12-2002 een situatie is ontstaan waarin ik niet meer aan mijn plichten kan voldoen, en ik dus genoodzaakt zal zijn mijn huisartsenpraktijk met onmiddellijke ingang te beëindigen, dan verzoek ik u mij dat duidelijk mede te delen.”
2.7.
De SDHS heeft zich bereid verklaard de toelatingsovereenkomst met [eiser] tot 1 april 2013 te verlengen. Bij brief van 6 maart 2003 heeft de SDHS aan [eiser] bericht dat de SDHS de opzegging van de toelatingsovereenkomst bevestigt en dat deze overeenkomst met ingang van 1 april 2003 zal eindigen. In reactie hierop heeft [eiser] bij brief van 10 maart 2003 betwist dat sprake is van opzegging zijnerzijds. Dit standpunt heeft [eiser] ook ingenomen in een brief aan de Inspecteur van 26 maart 2003. De SDHS heeft bij brief van 27 maart 2003 nogmaals aan [eiser] bevestigd dat de toelatingsovereenkomst door hem is opgezegd en dat de SDHS, voor zover de rechter anders mocht oordelen, de toelatingsovereenkomst met ingang van 1 april 2003 zal beëindigen, aangezien de SDHS heeft vernomen dat de samenwerking tussen [eiser] en de HAGRO rond de ANW-diensten inmiddels is beëindigd.
2.8.
[eiser] heeft tegen de beëindiging protest aangetekend bij de SDHS. De Inspecteur heeft vervolgens in de daaropvolgende periode twee maal een bevel aan [eiser] gegeven om een adequate waarnemingsmaatregel te treffen (het eerste bevel op 1 april 2003, het tweede bevel op 28 april 2003), maar die bevelen heeft de Inspecteur ingetrokken nadat de SDHS aan de Inspecteur had laten weten dat de waarnemingsregeling tussen de SDHS en [eiser] in afwachting van de uitkomst van een gesprek tussen [eiser] en de SDHS zou worden verlengd, laatstelijk tot 1 juni 2003.
2.9.
Bij brief van 3 juni 2003 heeft de Inspecteur een nieuw bevel aan [eiser] gegeven om vanaf 10 juni 2013 te voorzien in een adequate waarnemingsregeling voor ANW-diensten en deze regeling uiterlijk vóór 6 juni 2003 aan de Inspecteur bekend te maken (‘het Bevel van 3 juni 2003’). Tegen dit bevel heeft [eiser] op 5 juni 2003 bezwaar gemaakt.
2.10.
Bij brief van 10 juni 2003 heeft de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (‘de Minister’) aangekondigd het voornemen te hebben een last onder dwangsom aan [eiser] op te leggen wegens het niet voldoen aan het Bevel van 3 juni 2003. Bij besluit van 19 juni 2003 heeft de Minister de last onder dwangsom opgelegd. Hiertegen heeft [eiser] bezwaar gemaakt. Bij brief van 8 juli 2003 heeft de Minister medegedeeld dat [eiser] terecht heeft aangevoerd dat de termijn die [eiser] is gegeven om zijn zienswijze over de oplegging van de last onder dwangsom, onredelijk kort is geweest.
2.11.
Op 29 juni 2003 heeft [eiser] zijn huisartsenpraktijk (voorlopig) gesloten vanwege burn-outklachten.
2.12.
Op 11 juli 2003 heeft [eiser] een nieuwe toelatingsovereenkomst met de SHDS gesloten, op grond waarvan hij met terugwerkende kracht met ingang van 1 juni 2003 bij de HAP is aangesloten. De waarneming door de SDHS was in de tussenliggende periode (vanaf 1 juni 2003 tot 11 juli 2003) wel feitelijk voortgezet.
2.13.
Op 15 juli 2003 heeft bij de bezwaarschriftencommissie van het Ministerie een hoorzitting plaatsgevonden in verband met het bezwaar tegen de op 19 juni 2003 opgelegde last onder dwangsom, die inmiddels bleek ingetrokken. In het verslag van de hoorzitting staat onder meer:
“De commissie stelt vast dat appellant zich inmiddels heeft ziek gemeld, en informeert wat nu de stand van zaken is inzake de last onder dwangsom. Het ministerie antwoordt dat deze last is ingetrokken. (…) Ten aanzien van de ziekmelding merkt de IGZ op dat deze melding niet afdoet aan het feit dat er door appellant een waarneemregeling getroffen dient te worden. Bij ziekmelding geldt in [plaats 2] de overeenkomst dat huisartsen elkaar alleen overdag waarnemen voor een periode van 30 dagen. Appellant dient voor de waarneming ’s nachts te zorgen. (…) Desgevraagd antwoordt het ministerie dat appellant op twee manieren kan voldoen aan de last onder dwangsom: het bevel uitvoeren of zijn praktijk beëindigen. De IGZ vult hierop aan dat het bevel vervalt als blijkt dat de zorg voor de patiënten van appellant ook ’s nachts adequaat is. De IGZ zegt dat wanneer de ziekteperiode van appellant eindigt, het weer van belang wordt hoe appellant zijn waarneemregeling heeft verzorgd. Als appellant laat weten dat hij zijn praktijk beëindigt, dan wordt het bevel ingetrokken. (…)”
2.14.
Op 25 juli 2003 heeft [eiser] in verband met de waarneming tijdens zijn ziekte een brief verstuurd aan [A] (‘ [A] ’), huisarts en voorzitter van de WAGRO waarvan [eiser] deel uitmaakt (Waarneemgroep [… ] ). In de brief schrijft [eiser] , voor zover van belang:
“Zoals u weet is mijn praktijk sinds 30-6-2003 wegens ziekte gesloten. Voor de burn out, die daar aan ten grondslag ligt, is de buitenproportionele dreiging, aanhoudende druk en belemmering van mijn functioneren, waarvoor ik wellicht ten overvloede mag verwijzen naar mijn brief van 8 mei j.l., de belangrijkste oorzaak.
Zoals de zaken er thans voorstaan, zal ik mijn praktijkwerkzaamheden niet voor mijn vakantie (30 juli 2003) kunnen hervatten en moet rekening gehouden worden met het feit, dat ook na de vakantie de praktijk niet hervat kan worden. (…)
Ik heb al enige tijd zoekopdrachten uitstaan voor praktijkwaarneming wegens ziekte, voor de periode van 25-8-03 tot datum herstel, daarop is nog geen reactie ontvangen. (…) ik wil dan ook alle leden van de waarneemgroep vragen tegen consulttarief waar te nemen ingaande 25 augustus 2003 tot datum herstel.
Mocht u daartoe niet bereid zijn, dan betekent dat waarschijnlijk, dat ik gedwongen ben de praktijk in dat geval over te dragen en/of mijn patiënten te adviseren een andere huisarts te zoeken. (…)”
2.15.
Bij brief van 29 juli 2003 heeft [A] onder meer het volgende aan [eiser] geantwoord:
“We vinden wel dat na 25 augustus goede zorg alleen te leveren is door het inzetten van een waarnemer in je praktijk, aangezien inzage in- en gebruik maken van de patiëntendossiers onontbeerlijk is voor het leveren van kwaliteit en continuïteit. (…) Gezamenlijk moet het toch mogelijk zijn per 25-8 a.s. een waarnemer te vinden. Mochten we daarin onverhoopt niet slagen dan zullen we proberen dat zo snel mogelijk na 25-8 wel gerealiseerd te hebben.”
2.16.
Op 30 juli 2013 heeft de Inspecteur het bezwaar tegen het Bevel van 3 juni 2003 ongegrond verklaard. Tegen die beslissing heeft [eiser] beroep ingesteld bij de rechtbank.
2.17.
Op 21 augustus 2003 heeft [eiser] aan (de advocaat [NAAM]) de SDHS medegedeeld dat hij zich niet kan vinden in de verdeling van de diensten van de HAP vanaf 1 oktober 2003, meer in het bijzonder dat bij de vaststelling van die diensten rekening is gehouden met de omstandigheid dat de nieuwe toelatingsovereenkomst per 1 juni 2003 in werking is getreden maar [eiser] vanaf die datum geen diensten heeft gedaan. De advocaat [NAAM]27 augustus 2003 aan de SDHS geadviseerd om vast te houden aan het inhalen van de diensten.
2.18.
In september 2003 heeft [eiser] een brief verstuurd aan zijn patiënten in verband met de (tijdelijke) sluiting van zijn praktijk. In de brief schrijft [eiser] onder meer:
“Na ruim 26 jaar in [plaats 2] als huisarts werkzaam geweest te zijn, dreigt er zoveel te veranderen dat ik niet goed meer als “huisarts” kan functioneren. De toenemende administratieve rompslomp, de bureaucratische regelgeving en de ondoelmatige bemoeienis van de overheid, maken dat steeds minder tijd beschikbaar blijft voor het eigenlijke huisartsenwerk. (…)
Het is altijd ons ideaal geweest om in een kleinschalig medisch centrum te werken, in persoonlijke samenwerking met apotheek, fysiotherapeut en anderen. (…) Helaas brengt “huisarts” zijn steeds meer gedwongen deelname aan grootschalige structuren (huisartsenposten) met zich mee en vooral afhankelijkheid van andere huisartsen, waardoor de ontwikkeling van een kleinschalig medisch centrum kan worden tegengewerkt.
Sinds eind juni 2003 is de praktijk wegens ziekte gesloten. De burn out die daaraan ten grondslag ligt leek aanvankelijk van korte duur, maar de druk, dreiging en rompslomp namen alleen maar toe, terwijl er bovendien niet tijdig voldoende waarnemers gevonden konden worden.
Ook de waarneemgroep [… ] is er tot op heden niet in geslaagd een waarnemer of een opvolger aan te trekken en heeft de verantwoordelijkheid daarvoor teruggegeven aan de Inspectie, de Districts Huisartsenvereniging en de zorgverzekeraars.
Zoals het er nu voorstaat zal er geen huisartsopvolger komen in het Medisch Centrum [X] . Wij adviseren u dan ook (..) zich zo spoedig mogelijk bij een andere huisarts in te laten schrijven (…)
Als de rompslomp van allerlei zaken, die ons van het eigenlijke huisartsenwerk afhouden, weggenomen wordt, verwacht ik een spoedig herstel. Ik reken er op (…) als vrij algemeen praktiserend arts (“privé-praktijk”) mij weer met het echte werk bezig te kunnen houden.
(…)”
2.19.
Bij brief aan [eiser] van 17 september 2003 heeft de Minister aangekondigd het voornemen te hebben een last onder dwangsom op te leggen vanwege het niet voldoen aan het Bevel van 3 juni 2003. [eiser] heeft daarop bij brief van 25 september 2003 gereageerd. In de brief verwijst [eiser] onder meer naar de nieuwe toelatingsovereenkomst die hij op 11 juli 2013 (met terugwerkende kracht) met de SDHS heeft gesloten. [eiser] schrijft verder, voor zover van belang:
“De praktijk is gesloten sinds 26 juni 2003, aanvankelijk wegens ziekte
Door deze gang van zaken, werd, zoals de inspectie kennelijk beoogt, de onderhandelingsruimte met de SDHS c.q. mogelijkheden tot mediatie, tot nul gereduceerd en kon door de gedwongen tekening van de “nieuwe overeenkomst” de SDHS eisen, dat zonder goede afspraken voor het behoorlijk vervullen van diensten, getekend moest worden, waarmee de onwerkzame situatie zich vanzelfsprekend dreigt te herhalen.
(…)
De inspectie, in samenwerking met de SDHS en de waarneemgroep heeft alles gedaan en niets nagelaten om mij tot praktijkbeëindiging te dwingen.
Omdat om onduidelijke redenen de waarneemgroep, terugkomend op eerdere afspraken en toezeggingen, niet meer bereid bleek waar te nemen, moesten in de loop van september patiënten geïnformeerd worden omtrent algehele sluiting van de huisartsenpraktijk.
De waarneming is nog geregeld tot eind september 2003, waarna mijn huisartsenpraktijk beëindigd geacht moet worden.
(…)”
2.20.
Bij brief van 13 oktober 2003 heeft de SDHS aan [eiser] bericht dat de SDHS heeft vernomen dat [eiser] in elk geval vanaf 1 oktober 2003 de praktijk heeft neergelegd. De SDHS deelt verder mee dat zij de toelatingsovereenkomst met ingang van 1 oktober 2003 als beëindigd beschouwt, althans met onmiddellijke ingang ontbindt vanwege het beëindigd zijn van de praktijk.
2.21.
[eiser] heeft bij brief van 17 oktober 2003 onder meer het volgende aan (de advocaat [NAAM]) de SDHS geantwoord:
“Zoals u weet is mijn praktijk onvrijwillig gesloten omdat ik tijdens mijn arbeidsongeschiktheid niet tijdig over waarnemers kon beschikken en de huisartsen deeluitmakend van de Stichting van uw cliënte, ondanks eerdere toezegging, zonder nadere opgave van redenen en met onmiddellijke ingang de waarneming hebben gestaakt en aangegeven hebben zulks niet opnieuw voort te zetten.
Het is evident dat uw cliënte (
de SDHS, rechtbank
) zowel in de oorzaak van de arbeidsongeschiktheid als wel in de noodzakelijke praktijkbeëindiging door gebrek aan waarnemers een belangrijke bijdrage heeft geleverd.”
2.22.
Bij besluit van 19 november 2003 heeft de Minister (na aankondiging van het voornemen daartoe) een last onder dwangsom aan [eiser] opgelegd wegens het niet voldoen aan het Besluit van 3 juni 2003 (‘de Last onder Dwangsom’). In de motivering van de Last onder Dwangsom valt onder meer te lezen dat uit een mailing van [eiser] aan zijn patiënten volgt dat hij nog steeds als huisarts geneeskundige hulp verleent op huisartsenniveau, maar bij afwezigheid niet voor waarneming zorgdraagt, waarmee [eiser] volgens de Minister niet aan het Bevel van 3 juni 2003 voldoet.
2.23.
[eiser] heeft op 26 november 2003 een bezwaarschrift ingediend tegen de Last onder Dwangsom, waarbij hij de Staat ook aansprakelijk heeft gesteld voor de door hem geleden schade op grond van onrechtmatig handelen. In zijn bezwaarschrift schrijft [eiser] onder meer:
“Ingaande 29
(handmatig veranderd in 26, rechtbank)
juni 2003 is de huisartsenpraktijk door arbeidsongeschiktheid gesloten. Op grond van bestaande waarneem- en vakantieregelingen werd de huisartsenpraktijk tot 1-10-2003 door de waarneemgroep waargenomen. Omdat de waarneemgroep meende de waarneming niet langer te kunnen opbrengen en evenmin voldoende waarnemers beschikbaar waren ben ik gedwongen de huisartsenpraktijk ingaande 1 oktober 2003 te beëindigen.
(…)
De omstandigheid dat ik mijn huisartsenpraktijk niet kan hervatten berust op het enkele feit dat volgens de opvatting van de inspectie een huisartsenpraktijk 7 x 24 uur bereikbaar dient te zijn en dat onvoldoende waarnemers beschikbaar zijn om deze bereikbaarheid te garanderen.”
2.24.
Bij brief van 9 februari 2004 heeft de Inspectie aan [eiser] medegedeeld dat het Bevel van 3 juni 2003 wordt ingetrokken, omdat de Inspectie na onderzoek heeft vastgesteld dat [eiser] niet meer als huisarts werkzaam is.
2.25.
Bij beslissing op bezwaar van 5 maart 2004 heeft de Minister het bezwaarschrift tegen de Last onder Dwangsom ongegrond verklaard. Vanwege de intrekking van het Bevel van 3 juni 2003 heeft de Minister de Last onder Dwangsom ingetrokken. Bij afzonderlijk besluit van 10 maart 2004 heeft de Minister aansprakelijkheid afgewezen. Het daartegen gerichte bezwaar is bij beslissing van 6 december 2004 ongegrond verklaard.
2.26.
De rechtbank Zutphen heeft begin april 2005 het beroep van [eiser] tegen de beslissing op bezwaar van 30 juli 2003 (met betrekking tot het Bevel van 3 juni 2003) en de beslissing van 5 maart 2004 (met betrekking tot de Last onder Dwangsom) ongegrond verklaard.
2.27.
[eiser] heeft tegen de beide uitspraken van de rechtbank hoger beroep ingesteld. Op 14 juni 2006 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (‘ABRvS’) het hoger beroep gegrond verklaard, de beslissingen op bezwaar vernietigd en het Bevel van 3 juni 2003 en de Last onder Dwangsom (die is opgelegd ter handhaving van het Bevel van 3 juni 2003) herroepen. Met betrekking tot de herroeping van het Bevel van 3 juni 2003 heeft de ABRvS onder meer het volgende overwogen:
“2.5.1 (…) Gelet op het ingrijpende karakter van het gegeven bevel, alsmede gelet op de voormelde omstandigheden, waaruit blijkt dat de Inspecteur ervan op de hoogte was dat appellant met de SDHS een geschil had met betrekking tot de opzegging van de toelatingsovereenkomst waardoor het, in aanmerking genomen de bepalingen in die overeenkomst aangaande geschillenbeslechting, niet zeker was of deze overeenkomst daadwerkelijk was beëindigd, mede gelet op de omstandigheid dat de onderhandelingen tussen appellant en de SDHS werden voortgezet, en de feitelijke waarneming ook steeds is voortgezet door de SDHS, kon de Inspecteur niet in redelijkheid gebruik maken van zijn bevoegdheid het bevel van 3 juni 2003 te geven voordat hij zich ervan had vergewist hoe per 1 juni 2003 de feitelijke situatie was met betrekking tot de waarneming van appellant bij afwezigheid. Niet gebleken is dat de Inspecteur navraag heeft gedaan bij de SDHS of zij op grond van een bestaande of nog te tekenen overeenkomst de feitelijke waarneming na 1 juni 2003 zou voortzetten. Dit klemt te meer nu de Inspecteur zijn eerdere bevelen en de intrekking daarvan heeft gebaseerd op informatie van de SDHS. Nu de Inspecteur dit heeft nagelaten, is het bevel in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht niet op zorgvuldige wijze tot stand gekomen en is de rechtbank ten onrechte tot het oordeel gekomen dat de Inspecteur in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid appellant het bevel te geven.”
2.28.
Bij dagvaarding van 9 december 2011 heeft [eiser] een procedure aanhangig gemaakt bij de civiele kamer van de rechtbank Den Haag. De rechtbank heeft bij vonnis van 19 december 2012 voor recht verklaard dat de Staat aansprakelijk is uit onrechtmatige daad voor alle door [eiser] geleden en nog te lijden schade. Ook heeft de rechtbank de Staat veroordeeld tot vergoeding van deze schade aan [eiser] , op te maken bij staat. De rechtbank heeft, kort gezegd en voor zover van belang, het volgende overwogen:
“4.1. 	Voorop staat dat de taakverdeling tussen de burgerlijke rechter en de bestuursrechter meebrengt dat de rechtbank het oordeel van de ABRvS over de rechtmatigheid van het bevel van 3 juni 2003 en de last onder dwangsom van 19 november 2003 dient te volgen. Gelet op dit uitgangspunt staat met de twee uitspraken van 14 juni 2006 van de ABRvS in beginsel de onrechtmatigheid van het bevel van 3 juni 2003 en van de last onder dwangsom van 19 november 2003 alsmede de toerekening van dit handelen aan de Staat vast.
4.2.
Uit de uitspraak van de ABRvS met betrekking tot het bevel van 3 juni 2003 volgt dat de onrechtmatigheid van dit besluit betrekking heeft op de onzorgvuldige voorbereiding ervan. (…) De Inspecteur had eerst bij de SDHS navraag moeten doen hoe per 1 juni 2003 de feitelijke situatie was met betrekking tot de waarneming van [eiser] bij afwezigheid. (…) Uit deze uitspraak leidt de rechtbank voorts af dat de ABRvS ervan is uitgegaan dat, indien de Inspecteur navraag bij SDHS zou hebben gedaan, zij het bevel niet zou hebben gegeven, mede omdat dan zou zijn gebleken dat SDHS de feitelijke waarneming had voortgezet.
(…)
4.4.
Uit de onder r.o. 4.2 bedoelde uitspraak blijkt dat de ABRvS bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het bevel van 3 juni 2003 de voorgeschiedenis daarvan nadrukkelijk heeft betrokken, waaronder het bij de Inspecteur en de Minister bekende geschil tussen [eiser] en de SDHS over het al dan niet voortduren van de overeenkomst tussen deze partijen en de twee (nadien weer ingetrokken) bevelen van de Inspecteur aan [eiser] . In die situatie had de Inspecteur volgens de ABRvS moeten verifiëren hoe de feiten lagen alvorens het bevel uit te vaardigen vanwege het ‘ingrijpende karakter van het bevel’. Dientengevolge was het bevel onrechtmatig.
Het bevel had echter ook om andere redenen impact. In het bevel werd aan [eiser] een zeer korte termijn van drie dagen gegund om een regeling te treffen, bij gebreke waarvan bestuursdwang zou worden toegepast dan wel een dwangsom zou worden opgelegd. Op 5 juni 2003 heeft [eiser] een bezwaarschrift ingediend en op 10 juni 2003 heeft de Minister het voornemen aangekondigd om een last onder dwangsom op te leggen. Daarbij is [eiser] in de gelegenheid gesteld om op 12 juni om 9:00 uur zijn zienswijze over het voornemen naar voren te brengen. De last onder dwangsom is uiteindelijk op 19 juni 2003 opgelegd.
In zijn brief van 8 juli 2003 heeft de Minister onderkend dat de termijn voor het naar voren brengen van de zienswijze onredelijk kort was. Uiteindelijk heeft de Minister de last onder dwangsom ingetrokken, doch dat neemt niet weg dat deze last inmiddels impact had gehad op [eiser] . Bovendien kan deze last naar haar aard als nog meer aangrijpend worden aangemerkt dan het bevel van 3 juni 2003.
Het kan als een ervaringsregel worden beschouwd dat dergelijke gebeurtenissen, die kort na elkaar hebben plaatsgevonden, ernstige spanningen kunnen veroorzaken, zodanig dat [eiser] op 26 juni 2003 vanwege overspannenheid arbeidsongeschikt is geworden. Dat [eiser] ook daadwerkelijk spanningen heeft ervaren, blijkt onder meer uit diverse schriftelijke reacties op de aanschrijvingen, waarin de onder r.o. 2.9 weergegeven passage herhaaldelijk voorkomt. (…)
(…)
4.6.
Voor een schadestaatprocedure is voldoende dat de eiser de mogelijkheid van schade aannemelijk maakt. Gelet op r.o. 4.4 heeft [eiser] aan de lage drempel voor verwijzing naar de schadestaatprocedure voldaan. (…)
(…)”
2.29.
De Staat heeft tegen de bovenstaande uitspraak van de rechtbank hoger beroep ingesteld. Het gerechtshof Den Haag heeft bij arrest van 20 mei 2014 het vonnis van de rechtbank bekrachtigd. Het gerechtshof heeft zich verenigd met de overweging van de rechtbank dat uit de uitspraak van de ABRvS volgt dat de Inspecteur het bevel van 3 juni 2003 niet zou hebben gegeven, als hij navraag bij de SDHS zou hebben gedaan, omdat de Inspecteur in dat (hypothetische) geval had ervaren dat de feitelijke waarneming ook na 1 juni 2003 werd voortgezet en dat er daarom geen aanleiding was het bevel te geven. Ook heeft het gerechtshof de mogelijkheid van schade aannemelijk geacht. Het gerechtshof heeft geen inhoudelijk oordeel gegeven over het causaal verband tussen het onrechtmatig handelen enerzijds en schade anderzijds. De Staat zal in de schadestaatprocedure alsnog het causaal verband kunnen betwisten, aldus het Gerechtshof.
2.30.
Tegen het arrest van het Gerechtshof is geen cassatie ingesteld, zodat het arrest onherroepelijk is geworden.
2.31.
Begin 2016 heeft drs. [B] , psychotherapeut, in reactie op een verzoek van [eiser] , onder meer het volgende aan [eiser] bericht:
“Van 2003 tot 2005 bent u bij mij in therapie geweest. De reden van de behandeling waren de volgende klachten: prikkelbaarheid, zich gespannen voelen slecht slapen, zich niet kunnen concentreren, geen beslissingen kunnen/durven nemen, verlies van initiatief, geheugen verlies en een overmatige behoefte aan control. Dit was de reden dat u uw praktijk had neergelegd. U gaf destijds aan dat de klachten waren ontstaan door voortdurende tegenwerking van de inspectie en collega’s.
(…)
Aanvullende geef ik de conclusie weer die ik in 2005 naar de medisch adviseur van MOVIR
(toenmalig arbeidsongeschiktheidsverzekeraar van [eiser] , rechtbank)
heb gestuurd:
“Betrokkene heeft meer inzicht in zijn problematiek gekregen. Hij is rustiger geworden, maar emotioneel nog labiel en heeft moeite om zich te concentreren. Dit kan mede het gevolg zijn van tegenwerkingen door collega’s en inspectie bij zijn onderzoek om eventueel zijn huisartsenpraktijk te hervatten. Ook andere pogingen om te komen tot voorzichtige werkhervatting liepen stuk op zijn emotionele labiliteit.”
(…)”
2.32.
Bij dagvaarding 24 april 2018 is [eiser] deze schadestaatprocedure gestart.
3
Het geschil
3.1.
[eiser] vordert dat de rechtbank de Staat bij uitvoerbaar bij voorraad te verklaren vonnis veroordeelt tot betaling aan [eiser] van € 848.719,25, te betalen binnen 14 dagen na de datum van het vonnis, bij niet betaling te vermeerderen met de wettelijke rente, en met veroordeling van [eiser] in de proceskosten en de nakosten.
3.2.
[eiser] stelt dat er causaal verband is tussen het onrechtmatig handelen van de Staat (het onrechtmatig gegeven Bevel van 3 juni 2003 en de Last onder Dwangsom) en de sluiting van zijn praktijk. De Inspectie heeft aanhoudend druk uitgeoefend op [eiser] . In een periode van enkele maanden volgde in 2003 drie bevelen en twee dwangbevelen. Als gevolg van de aanhoudende druk en dreiging van de Inspectie is [eiser] eind juni 2003 in een burn-out beland en arbeidsongeschikt geraakt. Na 1 oktober 2003 wilde [eiser] zijn praktijk weer hervatten. De SDHS had de toelatingsovereenkomst inmiddels opgezegd. De SDHS wilde alleen een nieuwe overeenkomst sluiten, indien [eiser] kon aantonen dat hij weer arbeidsgeschikt was en de praktijk weer open was. Van de Inspectie mocht [eiser] zijn praktijk pas hervatten als hij weer een toelatingsovereenkomst met de SDHS had. Deze cirkel viel voor [eiser] niet te doorbreken. [eiser] heeft na twee pogingen opgegeven zijn praktijk te hervatten. Door het sluiten van de praktijk is [eiser] inkomsten misgelopen. De totale inkomstenderving, uitgaande van een feitelijke praktijksluiting van 23 juni 2003 en een pensioeningangsdatum van 1 januari 2013, wordt door [eiser] (inclusief rente) begroot op € 848.719,25.
3.3.
De Staat voert verweer. De Staat betwist in de eerste plaats het causaal verband tussen het onrechtmatig handelen en de vermogensschade waarvan [eiser] vergoeding vordert. De Staat voert daartoe, samengevat, het volgende aan.
Het onrechtmatig handelen van de Staat beperkt zich tot het Bevel van 3 juni 2019 en de Last onder Dwangsom van 19 november 2003. Die besluiten hadden een zeer beperkte strekking en hielden niet meer in dan dat [eiser] aan de Inspectie kenbaar moest maken hoe hij voldeed aan de eis van adequate regeling voor de waarneming van de ANW-diensten.
De Staat betwist dat de arbeidsongeschiktheid van [eiser] het gevolg is van deze twee besluiten. Ten eerste heeft [eiser] geen medische stukken overgelegd waaruit volgt dat er sprake is geweest van een burn-out. Ten tweede heeft [eiser] wisselend verklaard over de gestelde arbeidsongeschiktheid en bestaan daarover twijfels. Ten derde blijkt uit de feiten van een langslepende discussie tussen [eiser] enerzijds en de SDHS en zijn voormalige WAGRO anderzijds. Als [eiser] al overspannen is geraakt, is het aannemelijker dat deze conflicten met collega’s daar de oorzaak van zijn. Als ook het optreden van de Inspectie een rol heeft gespeeld, moet dat optreden van de Inspectie in onderlinge samenhang worden bezien. Daarbij is van belang dat het overige optreden van de Inspectie, behalve de twee besluiten, niet onrechtmatig is.
Daarnaast betwist de Staat het causaal verband met de praktijksluiting. [eiser] onderbouwt niet dat hij vanwege zijn arbeidsongeschiktheid gedwongen was zijn praktijk te sluiten. Op eerdere momenten (in september 2002 of januari 2003), toen nog geen sprake was van de gestelde burn-out of arbeidsongeschiktheid, had [eiser] al te kennen gegeven zijn praktijk te zullen sluiten als er geen (in zijn ogen wenselijke) waarnemingsregeling zou worden getroffen. Verder bevestigt een later door [eiser] onder zijn patiënten verspreid document dat [eiser] zich niet heeft kunnen neerleggen bij de eisen die anno 2003 aan verantwoorde huisartsenzorg werden gesteld en dat hij zocht naar manieren om vast te kunnen houden aan zijn ‘oude’ werkwijze, aldus, kort gezegd, de Staat.
3.4.
Op de verdere stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
4
De beoordeling
4.1.
[eiser] vordert in deze schadestaatprocedure vergoeding van de vermogensschade die hij stelt te hebben geleden door de beëindiging eind 2003 van zijn huisartsenpraktijk. De kernvraag die in dit geding voorligt, is of causaal verband bestaat tussen de sluiting van de praktijk en het in de hoofdprocedure vastgestelde onrechtmatig handelen van de Staat.
4.2.
De rechtbank stelt daarbij het volgende voorop. Ten opzichte van de hoofdprocedure vormt de schadestaatprocedure een voortgezette procedure. Dat betekent onder meer dat beslissingen in de hoofdprocedure bindend zijn voor de schadestaatprocedure. In de hoofdprocedure wordt de grondslag van de verplichting tot schadevergoeding vastgesteld, in dit geval de onrechtmatige daad van de Staat. In deze schadestaatprocedure kunnen alleen schadeposten aan de orde komen die zijn veroorzaakt door het in de hoofdprocedure vastgestelde onrechtmatig handelen (Hoge Raad 25 januari 2013, ECLI:NL:HR:2013:BY1071).
4.3.
In de hoofdzaak is vastgesteld dat het onrechtmatig handelen van de Staat het Bevel van 3 juni 2003 en de Last onder Dwangsom van 19 november 2003 betreft. [eiser] heeft op de comparitiezitting van 21 februari 2019 bevestigd dat de aansprakelijkheid van de Staat in deze procedure tot deze twee besluiten is beperkt. De rechtbank moet zich daarom in deze schadestaatprocedure beperken tot de vraag of de door [eiser] gestelde schade (in de kern: de sluiting van zijn praktijk) het gevolg is van (één van) deze twee besluiten.
4.4.
Om te beoordelen of er feitelijk causaal verband bestaat tussen een gebeurtenis en bepaalde schade, moet allereerst de vraag worden gesteld of de schade ook zonder die gebeurtenis zou zijn ingetreden. Indien dat het geval is, bestaat er geen feitelijk causaal verband (het zogeheten ‘condicio-sine-qua-non’ verband). In dit geval moet dus worden onderzocht of [eiser] zijn praktijk ook eind 2003 zou hebben gesloten, indien de Staat niet onrechtmatig zou hebben gehandeld. Deze causaliteitsvraag valt in wezen in twee deelvragen uiteen.
4.5.
De eerste vraag is hoe de Inspectie zou hebben gehandeld indien zij in plaats van onrechtmatig besluiten, rechtmatige besluiten zou hebben genomen: anders gezegd, als de aan de besluiten klevende gebreken die tot de vernietiging daarvan hebben geleid, worden weggedacht. Die vraag is in de hoofdprocedure al beantwoord. Het gerechtshof heeft immers (evenals de rechtbank daarvoor) overwogen dat de Inspectie op 3 juni 2003 géén bevel zou hebben gegeven als de Inspectie had gedaan wat zij volgens de ABRvS had behoren te doen en navraag had gedaan bij de SDHS. In dat geval had de Inspectie volgens het gerechtshof immers vastgesteld dat de feitelijke waarneming ook na 1 juni 2003 werd voortgezet, zodat er geen aanleiding was het bevel te geven. Omdat de Last onder Dwangsom was gebaseerd op het Bevel van 3 juni 2003, geldt daarvoor hetzelfde. De rechtbank neemt dit ook in deze schadestaatprocedure tot uitgangspunt.
4.6.
De tweede vraag is vervolgens of de schade van [eiser] ook in die hypothetische situatie (waarin het Bevel van 3 juni 2003 en de latere Last onder Dwangsom achterwege waren gebleven) was ontstaan. Gelet op de door [eiser] gepresenteerde feitelijke gang van zaken moeten daarbij twee oorzakelijke verbanden worden beoordeeld, namelijk:
i) het causaal verband tussen de onrechtmatige bevelen en de burn-out en de arbeidsongeschiktheid van [eiser] ; en vervolgens
ii) het causaal verband tussen de arbeidsongeschiktheid en de sluiting van de huisartsenpraktijk.
De rechtbank stelt daarbij voorop dat op grond van de hoofdregels van bewijslastverdeling op [eiser] de stelplicht en de bewijslast rusten dat tussen deze gebeurtenissen een causaal condicio-sine-qua-non verband bestaat, omdat dit causaal verband een vereiste is voor het rechtsgevolg waarop [eiser] zich beroept, namelijk een schadevergoedingsverplichting van de Staat (artikel 150 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering).
4.7.
De rechtbank merkt allereerst op dat de burn-out en de arbeidsongeschiktheid van [eiser] in deze schadestaatprocedure slechts zeer beperkt zijn onderbouwd. [eiser] heeft alleen een tweetal brieven van klinisch psycholoog-psychotherapeute drs. [B] overgelegd, daterend van 5 maart 2004 (gericht aan de arbeidsongeschiktheidsverzekeraar van [eiser] ) en begin 2016 (gericht aan [eiser] ). In deze brieven staat summier dat [eiser] van oktober 2003 tot 2005 psychotherapie heeft ondergaan in verband met klachten zoals prikkelbaarheid, concentratieverlies en gespannenheid. Ook staat in de brief dat de klachten ernstig waren en een normaal functioneren belemmerden. Behalve deze twee brieven heeft [eiser] geen nadere stukken overgelegd waaruit blijkt dat hij vanaf medio/eind 2003 vanwege burn-outklachten volledig (blijvend) arbeidsongeschikt is geraakt. Een nadere onderbouwing op dit punt mag van [eiser] worden verlangd, aangezien de Staat heeft aangevoerd dat de arbeidsongeschiktheidsverzekeraar van [eiser] pas in april 2006 de arbeidsgeschiktheid van [eiser] heeft vastgesteld op 80-100% en dat de uitkering in oktober 2003 gebeurde ‘in afwachting van verdere medische objectivering’. Verder heeft de Staat erop gewezen dat [eiser] op de hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie van 17 december 2003 zelf heeft verklaard dat hij na een periode van arbeidsongeschiktheid en sluiting van de huisartsenpraktijk voldoende hersteld is om op beperkte schaal weer te kunnen werken. Mede op grond van deze feiten en omstandigheden betwist de Staat dat er vanaf 2003 sprake is geweest van overspannenheid en daarmee samenhangende volledige arbeidsongeschiktheid. De rechtbank wijst er verder op dat [eiser] tijdens de comparitiezitting heeft verklaard dat hij in oktober 2003 gezondheidstechnisch weer kon starten, dat hij de praktijk sloot en vervolgens begon als vrij gevestigd arts. [eiser] heeft bij deze stand van zaken tegenover de gemotiveerde betwisting van de Staat met de hiervoor genoemde (summiere) brieven van zijn voormalige psychotherapeut de door hem gestelde (blijvende) arbeidsongeschiktheid nog onvoldoende onderbouwd.
4.8.
Naast en in het verlengde daarvan heeft [eiser] naar het oordeel van de rechtbank ook onvoldoende onderbouwd dat de door hem gestelde burn-out en arbeidsongeschiktheid het gevolg zijn (in de zin van condicio-sine-qua-non verband) van de twee onrechtmatige besluiten. De rechtbank licht dit toe.
4.9.
De rechtbank acht op zichzelf zeer goed mogelijk dat het Bevel van 3 juni 2003 en de kort daarop volgende (ook in de hoofdprocedure benoemde) last onder dwangsom (die later is ingetrokken) behoorlijke impact hebben gehad en spanningen hebben veroorzaakt bij [eiser] . De kernvraag is echter of de burn-out ook zonder het Bevel van 3 juni 2003 en de daaruit voortvloeiende bestuursdwang zou zijn ontstaan. De rechtbank stelt in dat verband vast dat uit de in dit vonnis aangehaalde correspondentie tussen [eiser] enerzijds en de Inspectie en de SDHS anderzijds volgt dat [eiser] al vanaf 2001 in geschil was met de SDHS over de inrichting van de ANW-diensten en de voorwaarden die door de SDHS aan deelnemende huisartsen werden gesteld. In zijn brief aan de SDHS van 24 september 2002 somt [eiser] een groot aantal bezwaren op over de wijze van werken van de SDHS, waaronder de door de SDHS zelfstandig vastgestelde (volgens [eiser] hoge) tarieven en het grote aantal verplichtingen dat aan deelnemende huisartsen wordt opgelegd. In zijn latere brief van 16 januari 2003 uit [eiser] nogmaals zijn onvrede over de monopoliepositie die de SDHS heeft, welke positie volgens [eiser] voor een belangrijk deel is ontstaan door de inmenging door de Inspectie. [eiser] merkt in deze brief tevens op dat het ondanks vele inspanningen niet mogelijk is gebleken om aan alle door de SDHS gestelde eisen voor waarnemingen te voldoen, terwijl [eiser] meent dat hij met het aanbrengen van zeven waarnemers aan zijn verplichtingen heeft voldaan. In deze brieven klinkt min of meer hetzelfde door als wat doorklinkt in de brief die [eiser] later dat jaar (in september 2003) aan zijn patiënten heeft geschreven, namelijk dat met het geschil met de SDHS samenhangt dat [eiser] zich niet kan vinden in het nieuwe systeem voor de ANW-diensten, dat volgens [eiser] neerkomt op een gedwongen deelname aan grootschalige structuren, afhankelijkheid van andere huisartsen en toenemende administratieve rompslomp, waardoor zijn oorspronkelijke ideaal – het werken in een kleinschalig medisch centrum  wordt belemmerd en steeds minder tijd beschikbaar blijft voor het eigenlijke huisartsenwerk.
4.10.
Naast deze onderliggende discussie speelde vanaf januari 2003 nog een ander geschil met de SDHS, namelijk de vraag of de toelatingsovereenkomst met de SDHS door [eiser] was opgezegd. De SDHS achtte de toelatingsovereenkomst met ingang van 1 april 2003 beëindigd. [eiser] betwistte dat de overeenkomst was opgezegd. Dit geschil tussen [eiser] en de SDHS was in juni 2003 nog niet geëindigd. Het geschil is pas beëindigd toen [eiser] op 11 juli 2003 een nieuwe toelatingsovereenkomst sloot. Bovendien volgde daarna een discussie tussen [eiser] en de SDHS over het na 1 oktober 2003 inhalen van de gemiste ANW-diensten.
4.11.
Verder staat vast dat de Inspectie rond diezelfde periode in verband met de berichten over de opzegging van de toelatingsovereenkomst een aantal malen een bevel aan [eiser] had gegeven om kenbaar te maken op welke wijze in adequate waarneming voor de ANW-diensten is voorzien, de eerste keren op 1 en 28 april 2003. Aangezien het onrechtmatig handelen van de Inspectie in de hoofdprocedure is beperkt tot het Bevel van 3 juni 2003 en de latere Last onder Dwangsom, moet tot uitgangspunt worden genomen dat deze eerdere bevelen rechtmatig door de Inspectie zijn gegeven. Bovendien staat vast dat [eiser] en de Inspectie ook vóór het sluiten van de toelatingsovereenkomst (in het najaar van 2001, rondom en na het in werking treden van de HAP) al een uitgebreide discussie hadden gehad over de vraag of voor de patiënten van [eiser] in een voldoende adequate waarnemingsregeling was voorzien.
4.12.
Uit het voorgaande volgt dat op het moment dat het Bevel van 3 juni 2003 werd gegeven, al sprake was van een langlopend geschil tussen [eiser] , een aantal van zijn collega’s, de SDHS en de Inspectie. Dit geschil was bovendien in juni 2003 nog niet geëindigd, omdat [eiser] en de SDHS nog steeds van mening verschilden over de vraag of [eiser] nog over een geldige toelatingsovereenkomst beschikte. Uit de correspondentie blijkt bovendien dat onder dit laatste geschil een meeromvattend meningsverschil tussen de SDHS en [eiser] bestond over de wijze waarop de ANW-diensten onder de vlag van de SDHS werden ingericht. In dit verband verdient ook vermelding dat [eiser] in zijn brief van 25 juli 2003 aan [A] (de toenmalige voorzitter van WAGRO [… ] ) heeft geschreven dat de belangrijkste oorzaak voor zijn burn-out de buitenproportionele dreiging, aanhoudende druk en belemmering in zijn functioneren is, waarbij [eiser] verwijst naar een eerdere brief van 8 mei 2003 (bijna een maand voor het Bevel van 3 juni 2003).
4.13.
De Staat heeft op zichzelf terecht aangevoerd dat het Bevel van 3 juni 2003, geplaatst in de context van het meeromvattende, langdurige geschil daarvan verhoudingsgewijs maar een klein onderdeel is. Daarnaast zijn het Bevel van 3 juni 2003 en de daarop gebaseerde bestuursdwang maar een beperkt onderdeel van het hele optreden van de Inspectie vanaf 2001, wat voor het overige rechtmatig moet worden geacht. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de Staat met deze feiten en omstandigheden gemotiveerd betwist dat er causaal verband bestaat tussen het Bevel van 3 juni 2003 en het uitvallen van [eiser] eind juni 2003. Het ligt op de weg van [eiser] (op wie als gezegd de stelplicht en bewijslast van het causaal verband rusten) om tegenover die betwisting voldoende concreet te onderbouwen dat dit causaal verband met het onrechtmatig handelen wel aanwezig is en dat de burn-out van [eiser] en de daaraan verbonden arbeidsongeschiktheid zonder het Bevel van 3 juni 2003 niet waren ontstaan. Dat heeft [eiser] onvoldoende gedaan. In de dagvaarding heeft [eiser] meer algemeen uiteengezet welke tegenwerkingen van de Inspectie en de SDHS hij in de periode 2001 tot 2003 heeft ervaren. Een concrete toelichting welke rol het Bevel van 3 juni 2003 heeft gehad en waarom meer specifiek het Bevel van 3 juni 2003 de (of een) oorzaak van de burn-out is, ontbreekt. Ook ter zitting heeft [eiser] desgevraagd toegelicht dat het de hele hopeloosheid van de situatie is geweest, die tot sluiting van de praktijk heeft geleid. [eiser] heeft gewezen op de bredere context waarin het Bevel van 3 juni 2003 moet worden gezien, de dreiging die van de Inspectie uitging en het feit dat kort na elkaar drie bevelen door de Inspectie zijn gegeven, maar zoals overwogen moeten die eerdere bevelen en het overige optreden van de Inspectie van vóór 3 juni 2003 rechtmatig worden geacht. De rechtbank is alles overwegende dan ook van oordeel dat [eiser] tegenover de betwisting van de Staat onvoldoende heeft onderbouwd dat er causaal verband (in de zin van condicio-sine-qua-non) bestaat tussen het Bevel van 3 juni 2003 en zijn burn-out.
4.14.
De rechtbank is ten slotte, in de derde plaats, van oordeel dat [eiser] los van het vorenstaande ook het tweede onderdeel van de causaliteitsketen (namelijk het causaal verband tussen de burn-out en de beëindiging van de praktijk) in deze schadestaatprocedure nog onvoldoende heeft onderbouwd. Daarvoor is relevant dat in de door [eiser] gevoerde correspondentie ruimschoots aanknopingspunten zijn terug te vinden dat de sluiting van de praktijk het gevolg is van andere oorzaken. Allereerst heeft [eiser] in zijn correspondentie met de SDHS in december 2002 en januari 2003 al geschreven dat indien de SDHS zou vasthouden aan een (volgens [eiser] onredelijke) waarnemingsregeling, [eiser] mogelijk genoodzaakt zal zijn de praktijk te beëindigen. Ook in de correspondentie van na 1 oktober 2003 noemt [eiser] de problematiek rondom de waarneming als oorzaak voor de beëindiging van zijn praktijk. In het bezwaarschrift van 26 november 2003 schrijft [eiser] dat de omstandigheid dat hij zijn huisartsenpraktijk niet kan hervatten op het enkele feit berust dat volgens de opvatting van de Inspectie een huisartsenpraktijk 7 x 24 uur bereikbaar dient te zijn en dat er onvoldoende waarnemers beschikbaar zijn om deze bereikbaarheid te garanderen. Ook in zijn brief aan zijn patiënten van september 2003 haalt [eiser] aan dat er niet tijdig voldoende waarnemers gevonden konden worden, terwijl [eiser] in die brief ook verwijst naar de toenemende administratieve rompslomp, bureaucratische regelgeving en het steeds meer gedwongen deelnemen aan grootschalige structuren (huisartsenposten), waardoor het ideaal van een kleinschalig medisch centrum wordt tegengewerkt en steeds minder tijd beschikbaar blijft voor het eigenlijke huisartsenwerk. In het door [eiser] nadien geschreven en verspreide stuk met de titel “Wel huisarts, maar geen huisartsenpraktijk, wat betekent dat?” beschrijft hij dit ook en tekent hij op:
“Ook de Huisartsenpraktijk [… ] moest gesloten worden omdat er geen waarnemers gevonden konden worden en huisartsen in de omgeving de waarneming er niet meer bij konden hebben. Dit probleem wordt in de komende jaren alleen maar groter. **) Voorlopig wordt de praktijk aan de [… ] daarom voortgezet als Vrije artsenpraktijk. Met nadruk is de praktijk geen “Huisartsenpraktijk”, omdat (7 x 24 uur) verplichtingen niet waargemaakt kunnen worden.”
Daarin klinkt naar het oordeel van de rechtbank sterk door dat de veranderende eisen op het gebied van de waarneming voor ANW-diensten, [eiser] hebben doen besluiten om de huisartsenpraktijk niet voort te zetten.
4.15.
In het licht van de hiervoor genoemde feiten en omstandigheden (die ook door de Staat zijn benoemd) mag van [eiser] worden verlangd dat hij in deze schadestaatprocedure nader met concrete feiten onderbouwt dat het sluiten van de praktijk het gevolg is van de burn-out (en niet van andere oorzaken, zoals een tekort aan waarnemers) en dat de praktijk zonder de burn-out niet zou zijn gesloten. Die onderbouwing heeft [eiser] niet, althans onvoldoende gegeven.
4.16.
De slotsom is dan ook dat [eiser] tegenover de gemotiveerde betwisting van de Staat onvoldoende aanknopingspunten heeft aangereikt om te kunnen vaststellen dat er een feitelijk (condicio-sine-qua-non) causaal verband is tussen het onrechtmatig handelen van de Staat en de schade waarvan hij vergoeding vordert. Hetzelfde geldt bij de huidige stand van zaken voor het aannemen een proportionele aansprakelijkheid van de Staat, waarover het partijdebat zich overigens niet heeft uitgestrekt. Omdat [eiser] aldus met betrekking tot het causaal verband niet aan de op hem rustende stelplicht heeft voldaan, is nadere bewijslevering op dit onderdeel niet aan de orde. De overige stellingen van partijen met betrekking tot de schade kunnen bij deze uitkomst onbesproken blijven.
4.17.
Als de in het ongelijk gestelde partij wordt [eiser] veroordeelt in de proceskosten, aan de kant van de Staat begroot op € 10.144,- (€ 3.946,- aan griffierecht en (2 punten x tarief € 3.099,- =) € 6.198,- aan salaris advocaat). De wettelijke rente over de proceskosten zal worden toegewezen zoals hierna in het dictum is weergegeven.
5
De beslissing
De rechtbank
5.1.
wijst de vordering af;
5.2.
veroordeelt [eiser] in de proceskosten, aan de kant van de Staat begroot op € 10.144,-; met bepaling dat als de proceskosten niet binnen veertien dagen na betekening van dit vonnis zijn betaald, de kosten zullen worden vermeerderd met de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW, te rekenen vanaf de vijftiende dag na betekening tot aan de dag van volledige betaling;
5.3.
verklaart de proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door J.M. Willems en in het openbaar uitgesproken op 31 juli 2019.
type: 2431