ECLI:NL:RVS:2019:2880
Raad van State — Uitspraak 


201808392/1/A1.
Datum uitspraak: 28 augustus 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Stichting BewonersBelangen Oude Bornhof, gevestigd te Zutphen,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 5 september 2018 in zaak nrs. 16/6262 en 18/1894 in het geding tussen:
de stichting
en
de burgemeester van Zutphen en het college van burgemeester en wethouders van Zutphen.
Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 4 april 2016 hebben de burgemeester en het college aan Genietcafé Zutphen B.V. drie vergunningen verleend: een omgevingsvergunning, een exploitatievergunning voor een horeca-inrichting tot 1 april 2017 en een Drank- en Horecawetvergunning.
Bij besluit van 28 maart 2017, aangevuld bij besluit van 6 april 2017, heeft de burgemeester aan Genietcafé een exploitatievergunning horeca verleend voor onbepaalde tijd.
Bij besluiten van 6 november 2016 en 15 augustus 2017 hebben de burgemeester en het college de door de stichting tegen die besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 september 2018 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
De burgemeester en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 augustus 2019, waar de stichting, vertegenwoordigd door [voorzitter van de stichting], de burgemeester, vertegenwoordigd door J.V.H. Nijman, en het college, vertegenwoordigd door mr. N.C. van Buitenen, zijn verschenen. Ook is Genietcafé, vertegenwoordigd door [gemachtigde], ter zitting gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het pand Oude Bornhof 55-57 in Zutphen is plaatselijk bekend als "Huize Borro". Genietcafé exploiteert op het perceel een horecabedrijf met een terras. Ook vindt zaalverhuur voor vergaderingen en maatschappelijke bijeenkomsten plaats. Verder gebruikt Genietcafé het pand voor educatieve en museale expositieruimte.
2.    Genietcafé heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het vestigen van horeca met terras, het realiseren van ventilatievoorzieningen en het aanbrengen van handelsreclame. Het gaat om de activiteiten bouwen, gebruiken, wijzigen van een beschermd monument en het aanbrengen van handelsreclame. Ten tijde van de besluitvorming gold ter plaatse het bestemmingsplan "Oude stad/IJsselkade". Het voorziene gebruik van het pand is in strijd met de bestemmingen "Maatschappelijk", "Kantoor", en de dubbelbestemmingen "Waarde - Archeologie 3" en "Waarde - Beschermd stadsgezicht". De hoofdbouwmassa van het pand mag alleen voor maatschappelijke doeleinden worden gebruikt. Op de locatie van onder meer de keuken mag alleen een kantoor worden gerealiseerd. Het terras is voorzien op gronden die alleen voor verkeersdoeleinden mogen worden gebruikt. Het voorziene terras is in strijd met de bestemming "Verkeer" en de dubbelbestemmingen "Waarde - Archeologie 3" en "Waarde - Beschermd stadsgezicht". Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
3.    De burgemeester heeft de gevraagde exploitatievergunning aanvankelijk verleend tot 1 april 2017. Vervolgens heeft de burgemeester een exploitatievergunning verleend voor onbepaalde tijd. Aan de exploitatievergunningen zijn voorschriften verbonden, waaronder een beperking van de openingstijden en de terrastijden. Het (hoger) beroep van de stichting ziet alleen nog op de exploitatievergunning voor onbepaalde tijd. Tegen de Drank- en Horecawetvergunning zijn geen gronden gericht.
4.    De stichting komt op voor het woongenot van de bewoners van het hofje en het behoud van de sfeer, de rust en het karakter ervan. De stichting is van mening dat een horeca-inrichting met een terras op het hof in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en dat de gevraagde vergunningen niet verleend hadden mogen worden.
Beoordeling hoger beroep
5.    De stichting betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en dat het college niet in redelijkheid medewerking heeft kunnen verlenen aan het gebruik. Daartoe voert zij aan dat een horecabedrijf met een terras niet past in de ruimtelijke opzet en uitstraling van het hof. Ook zal er geluidsoverlast ontstaan door het gebruik van het terras. Het geluidniveau blijft volgens de stichting niet onder de grenswaarden van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) en het "Geluidsplan Zutphen 2015-2025". Volgens de stichting zijn de rechtbank en het college van verkeerde uitgangswaarden uitgegaan, zowel wat betreft het stemgeluid als de afstand tot de gevel van de maatgevende woning. Ook maakt het terras inbreuk op het woongenot en de privacy van omwonenden die zijn aangewezen op het gebruik van het hof als tuin. Verder mocht het college niet afwijken van het horecabeleidsplan uit 2002, zoals neergelegd in de "Notitie Horecavestigingsbeleid".
5.1.    De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het bouwplan niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het hof gelet op de ligging geschikt is voor allerlei gebruiksvormen. Het college stelt dat het bij het verlenen van de omgevingsvergunning rekening heeft gehouden met de functie van de percelen als rustig, groen hof in de relatief drukke en versteende binnenstad. In dat verband heeft het college gewezen op de "Zonering en Uitgangspunten Beeldkwaliteit". Ook zijn feesten en partijen ter plaatse uitgesloten en mag het terras niet groter zijn dan door het college bepaald. Verder heeft het college van belang mogen achten dat de terrastijden worden beperkt in die zin dat het terras van 10:00 uur tot 20:00 uur mag worden geëxploiteerd. Met betrekking tot de geluidproductie veroorzaakt door stemgeluid van personen op het terras heeft het college een berekening uitgevoerd. Het is daarbij uitgegaan van een uitgangswaarde van 65 dB(A) bij normaal stemgebruik en van 70 dB(A) bij verheven stemgebruik. De rechtbank heeft terecht geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat de door het college gehanteerde uitgangswaarden onjuist zijn. De enkele stelling dat de gehanteerde waarden te laag zijn, is zonder verdere onderbouwing onvoldoende. Het college is daarbij uitgegaan van een afstand van 18 meter tot de gevel van de maatgevende woning. Het college heeft zich in dat verband op het standpunt gesteld dat deze afstand is gemeten vanaf het midden van het terras, omdat daar het meeste geluid vandaan komt. Gelet op de vorm en inrichting van het terras heeft het college in redelijkheid voor deze wijze van meten kunnen kiezen. Uitgaande van de door het college gehanteerde uitgangswaarden en afstand tot de gevel van de maatgevende woning blijkt uit de berekening van het college dat het geluidsniveau op deze gevel bij verheven stemgebruik overdag 48 dB(A) is en in de avond 43 dB(A). Deze waarden zijn lager dan de toegestane grenswaarden uit artikel 2.17, eerste lid, aanhef en onder a, van het Activiteitenbesluit van 50 dB(A) overdag en 45 dB(A) in de avond. Ook zijn de waarden lager dan de toegestane grenswaarde van 50 dB(A) voor het gebied, zoals neergelegd in het "Geluidsplan Zutphen 2015-2025". Gelet hierop, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de verwachte geluidproductie niet van dien aard is, dat het bouwplan daardoor in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Over de stelling van de stichting dat het terras inbreuk maakt op de privacy van omwonenden die de openbare ruimte van het hof als tuin gebruiken, heeft de rechtbank terecht overwogen dat aan het gebruik van de openbare ruimte op zichzelf geen recht op privacy kan worden ontleend.
5.2.    Het college is afgeweken van het horecabeleidsplan uit 2002, zoals neergelegd in de "Notitie Horecavestigingsbeleid". Het college acht die afwijking gerechtvaardigd. Het college stelt dat het pand al langere tijd leegstond voordat het Genietcafé het ging exploiteren en het pand leeg was blijven staan als in overeenstemming met het horecabeleidsplan was gehandeld. Het college acht leegstand om verschillende redenen niet wenselijk, mede gelet op de wens van omwonenden om een invulling aan het pand te geven. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college leegstand als bijzondere omstandigheid mocht aanmerken om af te wijken van het horecabeleidsplan.
5.3.    De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid meer gewicht heeft kunnen toekennen aan het belang van Genietcafé bij verlening van de omgevingsvergunning dan aan de belangen van de stichting bij weigering ervan. De inbreuk op het woongenot van omwonenden die het hof als tuin gebruiken, is niet van dien aard dat het college om die reden geen medewerking aan het bouwplan kon verlenen.
Het betoog faalt.
6.    De stichting betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de burgemeester de exploitatievergunning voor onbepaalde tijd niet had mogen verlenen. Het gebruik van het perceel voor horeca is in strijd met het bestemmingsplan. Ook het goede woon- en leefklimaat wordt aangetast wegens de schending van privacy en doordat geluidsoverlast zal ontstaan. Verder is de exploitatievergunning in strijd met het horecabeleidsplan uit 2002, zoals neergelegd in de "Notitie Horecavestigingsbeleid" en mocht de burgemeester daar niet van afwijken. Daarnaast is de exploitatievergunning in strijd met de Structuurvisie Binnenstad Zutphen die op 18 juni 2012 is vastgesteld, aldus de stichting.
6.1.    Artikel 2:28 van de Algemene Plaatselijke Verordening Zutphen 2011 (hierna: de APV), zoals gewijzigd op 29 december 2016, luidt:
"1. Het is verboden een openbare inrichting, als bedoeld in één van de door de burgemeester aangewezen categorieën, te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
2. Onverminderd het bepaalde in artikel 1.8 weigert de burgemeester de vergunning indien de vestiging of de exploitatie van de openbare inrichting in strijd is met een geldend bestemmingsplan.
3. De burgemeester kan de vergunning als bedoeld in het eerste lid geheel of gedeeltelijk weigeren indien naar zijn oordeel moet worden aangenomen dat de woon en leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van de openbare inrichting.
4. Bij de toepassing van de in het derde lid genoemde weigeringsgrond houdt de burgemeester rekening met het karakter van de straat en de wijk, waarin het horecabedrijf is gelegen of zal zijn gelegen, de aard van de openbare inrichting en de spanning, waaraan het woonmilieu ter plaatse reeds blootstaat of bloot zal komen te staan door de exploitatie van de openbare inrichting.
5.-8. […]."
6.2.    De rechtbank heeft met juistheid geoordeeld dat de weigeringsgrond van artikel 2:28, tweede lid, van de APV is opgeheven doordat het college een omgevingsvergunning heeft verleend voor met het bestemmingsplan strijdig gebruik. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de woon- en leefsituatie van omwonenden niet op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed door de aanwezigheid van het horecabedrijf. De burgemeester heeft zich in dat verband op het standpunt gesteld dat hij ter voorkoming van overlast onder meer maatwerkvoorschriften aan de vergunning heeft verbonden, waaronder de voorschriften dat het horecabedrijf tussen 23:00 uur en 07:30 uur gesloten moet zijn en dat het terras alleen van 10:00 tot 20:00 uur geëxploiteerd mag worden. In het besluit van 15 augustus 2017 heeft de burgemeester gesteld dat de exploitatievergunning aanvankelijk voor één jaar was verleend en dat in die periode geen overlast is gemeld of is geconstateerd door politie en toezichthouders. De burgemeester heeft de gestelde inbreuk op de privacy van omwonenden in redelijkheid niet aangemerkt als een ontoelaatbaar nadelige inbreuk op het woon- en leefklimaat van omwonenden.
Het horecabeleidsplan en de Structuurvisie maken geen onderdeel uit van het toetsingskader voor de exploitatievergunning. Hetgeen de stichting daarover heeft aangevoerd, geeft dan ook geen grond voor het oordeel dat de burgemeester de exploitatievergunning had moeten weigeren.
Het betoog faalt.
Slotsom
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Smulders-Wijgerde, griffier.
w.g. Bijloos    w.g. Smulders-Wijgerde
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2019
672.