ECLI:NL:RVS:2019:1814
Raad van State — Uitspraak 


201806865/1/A3.
Datum uitspraak: 5 juni 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Infrastructuur en Waterstaat, voorheen de minister van Infrastructuur en Milieu, (hierna: de minister),
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 16 juli 2018 in zaak nr. 16/3712 in het geding tussen:
[wederpartij], gevestigd te [plaats], rechtsopvolger van [vennootschap],
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 23 juni 2015 heeft de minister aan de vennootschap een bestuurlijke boete ter hoogte van € 35.200,00 opgelegd wegens acht overtredingen van artikel 4:3, eerste lid, van de Arbeidstijdenwet (hierna: de Atw).
Bij besluit van 12 mei 2016 heeft de minister het daartegen door de vennootschap gemaakte bezwaar gegrond verklaard ten aanzien van de hoogte van de boete, de hoogte van de boete op € 20.500,00 vastgesteld en het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 16 juli 2018 heeft de rechtbank het daartegen door de vennootschap ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 mei 2016 vernietigd, het besluit van 23 juni 2015 herroepen en bepaald dat haar uitspraak in de plaats van het vernietigde besluit treedt. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 mei 2019, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. W.P. van Kooten-Vroegindeweij, mr. W. Autar en mr. A. van Geel, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. K. Vierhout, advocaat [NAAM], zijn verschenen. Aan de kant van de minister zijn verder H. ten Broeke en G.D. van Voorthuizen verschenen.
Overwegingen
1.    Op 12 november 2014 hebben twee inspecteurs van de Inspectie Leefomgeving en Transport, naar aanleiding van een op 25 oktober 2014 te Zwolle gehouden weginspectie, een administratief onderzoek ingesteld bij het transportbedrijf van de vennootschap te [plaats]. De inspecteurs hebben hun bevindingen neergelegd in een op ambtsbelofte onderscheidenlijk ambtseed opgemaakt boeterapport van 12 januari 2015. Bij brief van 23 februari 2015 heeft de minister de vennootschap in kennis gesteld van zijn voornemen om een boete ter hoogte van € 35.200,00 op te leggen wegens acht overtredingen van het in artikel 4:3, eerste lid, van de Atw neergelegde voorschrift om een deugdelijke registratie ter zake van de arbeids- en rusttijden te voeren welke het toezicht op de naleving van deze wet en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt. Het gaat erom dat op grond van de in de bedrijfsadministratie aanwezige tachograafgegevens voor acht tijdvakken in de periode van 2 tot en met 29 juni 2014 niet kon worden vastgesteld welke bestuurders activiteiten, bestaande uit rijden dan wel laden of lossen, hebben verricht met de betrokken door de vennootschap geëxploiteerde voertuigen, omdat die activiteiten zijn verricht zonder dat een bestuurderskaart in de tachograaf van de voertuigen was geplaatst en de identiteit van de betrokken bestuurders evenmin uit overige informatie uit de bedrijfsadministratie kon worden afgeleid. Bij het besluit van 23 juni 2015 heeft de minister overeenkomstig zijn voornemen de boete opgelegd. Bij het besluit van 12 mei 2016 heeft de minister de hoogte van de boete verlaagd naar € 20.500,00 wegens een beleidswijziging ten aanzien van de maximaal op te leggen boete in relatie tot de bedrijfsgrootte en het besluit van 23 juni 2015 voor het overige gehandhaafd. Hiertegen heeft de vennootschap beroep ingesteld. Op 29 juni 2016 is de vennootschap ontbonden en beëindigd. Het transportbedrijf is overgegaan naar [wederpartij].
De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 mei 2016 vernietigd en in de zaak voorzien door het besluit van 23 juni 2015 te herroepen, omdat naar haar oordeel niet is komen vast te staan dat de verweten overtredingen hebben plaatsgevonden. Volgens de rechtbank heeft personeel van [bedrijf] in de desbetreffende tijdvakken mogelijk activiteiten met de voertuigen verricht op het terrein van [bedrijf] en was de vennootschap niet verplicht gegevens hierover in haar administratie op te nemen. De vennootschap kan immers niet worden aangemerkt als de werkgever van het personeel van [bedrijf]. Het standpunt van de minister komt erop neer dat de vennootschap tijdens het administratief onderzoek had moeten aantonen dat personeel van [bedrijf] in de desbetreffende tijdvakken de voertuigen van de vennootschap heeft gebruikt, om zo te bewijzen dat geen overtredingen hebben plaatsgevonden van de ten aanzien van bestuurders van de vennootschap geldende voorschriften over arbeids- en rusttijden. Een dergelijke verplichting volgt niet uit artikel 4:3, eerste lid, van de Atw, aldus de rechtbank.
2.    De minister is het niet eens met het oordeel van de rechtbank. Hij voert aan dat er ten tijde van het administratief onderzoek door de inspecteurs op 12 november 2014 geen aanwijzingen waren dat anderen dan de bestuurders van de vennootschap in de desbetreffende tijdvakken activiteiten met de betrokken voertuigen hebben verricht. Doordat tijdens deze tijdvakken ook geen bestuurderskaart in de tachograaf van de betrokken voertuigen was geplaatst, heeft de vennootschap artikel 4:3, eerste lid, van de Atw overtreden. Pas in de bezwaarfase heeft de vennootschap een brief van de algemeen directeur van [bedrijf] van 13 maart 2015 overgelegd, waarin in algemene bewoordingen wordt verklaard dat personeel van [bedrijf] de laad- en loswerkzaamheden met de voertuigen van de vennootschap uitvoert, aldus de minister.
2.1.    Artikel 4:3, eerste lid, van de Atw luidt: "Een werkgever en een persoon als bedoeld in artikel 2:7, eerste lid, voert een deugdelijke registratie terzake van de arbeids- en rusttijden welke het toezicht op de naleving van deze wet en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt."
Artikel 10:1, eerste lid luidt: "Als overtreding wordt aangemerkt het niet naleven van […] [artikel] 4:3, eerste lid […].
2.2.    In hoger beroep zijn niet de oordelen van de rechtbank bestreden dat de voertuigen van de vennootschap tijdens de desbetreffende acht perioden zijn gebruikt zonder dat een bestuurderskaart in de tachograaf van die voertuigen was geplaatst en dat niet aannemelijk is gemaakt dat de uitkomst van het verrichte administratief onderzoek niet klopt. Evenmin is het oordeel van de rechtbank bestreden dat de vermelding van een overtreding ten aanzien van het voertuig met [kenteken A] in het boeterapport een kennelijke misslag is en dat het voor de vennootschap duidelijk moet zijn geweest dat [kenteken B] is bedoeld.
2.3.    De rechtbank heeft niet onderkend dat de vennootschap artikel 4:3, eerste lid, van de Atw heeft overtreden, omdat tijdens het op 12 november 2014 verrichte administratief onderzoek is gebleken dat gedurende acht tijdvakken in de periode van 2 tot en met 29 juni 2014 activiteiten zijn verricht met door de vennootschap geëxploiteerde voertuigen zonder dat een bestuurderskaart in de tachograaf van de betrokken voertuigen was geplaatst en de identiteit van de betrokken bestuurders evenmin uit overige informatie uit de bedrijfsadministratie kon worden afgeleid. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat zowel direct voorafgaand als direct volgend op die tijdvakken de bestuurderskaart van bestuurders van de vennootschap in de tachograaf van de betrokken voertuigen was geplaatst.
Dat personeel van [bedrijf] in die tijdvakken mogelijk activiteiten met de betrokken voertuigen heeft verricht, doet aan het voorgaande niet af, omdat de administratie van de vennootschap hiervoor op 12 november 2014 geen aanknopingspunten bevatte. Hierbij is niet relevant of de vennootschap kan worden aangemerkt als de werkgever, bedoeld in artikel 1:1 van de Atw, van dat personeel.
Hetgeen [wederpartij] in beroep naar voren heeft gebracht over het niet van toepassing zijn van de tachograafplicht wegens het rijden op eigen terrein, doet aan het voorgaande evenmin af. Dat sprake was van een situatie dat de tachograafplicht niet gold, kon op 12 november 2014 immers niet uit de administratie van de vennootschap worden afgeleid. Juist het voeren van een ondeugdelijke administratie wordt de vennootschap verweten.
Het betoog slaagt.
3.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Hierna zal de Afdeling het besluit van 12 mei 2016 toetsen in het licht van de daartegen aangevoerde beroepsgronden, voor zover deze, na hetgeen hiervoor is overwogen, nog bespreking behoeven.
4.    [wederpartij] betoogt dat de boete had moeten worden gematigd wegens verminderde verwijtbaarheid en een geringe ernst van de overtredingen.
4.1.    Artikel 1, tweede lid, van de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit vervoer (wegvervoer) 2016 (hierna: de Beleidsregels) luidt: "Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 10:5 van de Arbeidstijdenwet wordt voor alle overtredingen als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die gelden voor de onderscheiden onderwerpen in de Tarieflijst normbedragen bestuurlijke boete wegvervoer die als bijlage 1 bij deze beleidsregel is gevoegd."
Artikel 5, eerste lid luidt: "De boete die maximaal per boetebeschikking kan worden opgelegd bij een eerste bedrijfsinspectie voor een bedrijf met 100 of meer werknemers, bedraagt ten hoogste het bedrag van de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht."
Het tweede lid luidt: "Voor de werkgever die een van het eerste lid afwijkend aantal werknemers in dienst heeft, worden de volgende uitgangspunten gehanteerd voor de maximaal op te leggen boete bij een eerste bedrijfsinspectie:
a. 0,25 maal het bedrag genoemd in het eerste lid bij minder dan 25 werknemers;
b. 0,50 maal het bedrag genoemd in het eerste lid bij 25 of meer, maar minder dan 50 werknemers;
c. 0,75 maal het bedrag genoemd in het eerste lid bij 50 of meer maar minder dan 100 werknemers."
Volgens de als bijlage 1 bij de Beleidsregels gevoegde tarieflijst is het boetenormbedrag voor een overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw € 4.400,00.
Artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht luidde ten tijde van belang: "Er zijn zes categorieën:
de eerste categorie, € 410;
de tweede categorie, € 4.100;
de derde categorie, € 8.200;
de vierde categorie, € 20.500;
de vijfde categorie, € 82.000;
de zesde categorie, € 820.000."
4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 22 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:501, gaat het bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 4:3, eerste lid, van de Atw om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. Het bestuursorgaan moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen omtrent het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de minister bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen, of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
4.3.    In het besluit van 12 mei 2016 heeft de minister de hoogte van de boete overeenkomstig artikel 5 van de Beleidsregels en artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht op € 20.500,00 vastgesteld. Voor matiging van de boete heeft de minister verder geen aanleiding gezien omdat van verminderde verwijtbaarheid niet is gebleken en met de in bezwaar overgelegde informatie over de financiële toestand van de vennootschap niet aannemelijk is gemaakt dat de hoogte van de boete onevenredig is.
4.4.    Naar het oordeel van de Afdeling is van verminderde verwijtbaarheid van de vennootschap geen sprake. Niet is gebleken dat de vennootschap voorzorgsmaatregelen heeft genomen om de overtredingen te voorkomen. Evenmin bestaat aanleiding voor matiging wegens een geringe ernst van de overtredingen. De overtredingen zijn ernstig, omdat de gevoerde administratie zodanig gebrekkig was dat meermalen, tot acht keer toe, geen toezicht op naleving van de Atw mogelijk was.
Het betoog faalt.
5.    Het beroep is ongegrond.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 16 juli 2018 in zaak nr. 16/3712;
III.    verklaart het beroep in die zaak ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
w.g. Bijloos    w.g. Hartsuiker
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2019
620.