ECLI:NL:RVS:2019:2911
Raad van State — Uitspraak 


201809732/1/A1.
Datum uitspraak: 28 augustus 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Linschoten, gemeente Montfoort,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 1 november 2018 in zaak nr. 18/967 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Montfoort.
Procesverloop
Bij besluit van 20 april 2017 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om de niet vergunde aanplant over een lengte van 300 m op het perceel [locatie 1] te Linschoten (hierna: het perceel) te verwijderen.
Bij besluit van 31 januari 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 1 november 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 31 januari 2018 vernietigd voor zover daarbij is gesteld dat de gerealiseerde houtsingel in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is aangelegd, en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
[appellant] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 augustus 2019, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde A] en vergezeld door [gemachtigde B] en het college, vertegenwoordigd door E.M. Hilkhuijsen LL.B zijn verschenen. Voorts is [belanghebbende], vergezeld door [gemachtigde C], ter zitting als partij gehoord.
Overwegingen
Intrekking incidenteel hoger beroep
1.    Ter zitting heeft het college zijn incidenteel hoger beroep ingetrokken.
Inleiding
2.    [appellant] beschikt over een op 5 maart 2014 verleende omgevingsvergunning voor het aanleggen van oevers/water en een boomgaard op het perceel. Op grond van deze vergunning was het hem toegestaan om nabij de noordwestelijke grens van het perceel een houtsingel van 175 m lang langs een fruitboomgaard aan te leggen. [belanghebbende] is eigenaar van het naastgelegen perceel [locatie 2]. Hij heeft het college bij brief van 28 februari 2016 verzocht om handhavend op te treden tegen een gerealiseerde verlenging van de vergunde houtsingel met 300 m (hierna: de verlengde houtsingel).
Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat voor de verlengde houtsingel een omgevingsvergunning voor de activiteiten uitvoeren van een werk en afwijken van het geldende bestemmingsplan "1e herziening Buitengebied 2012" (hierna: het bestemmingsplan) is vereist, waarover [appellant] niet beschikt. Aanvankelijk heeft het college geen aanleiding gevonden om hiertegen handhavend op te treden, maar heeft het [appellant] in de gelegenheid gesteld om de vereiste omgevingsvergunning aan te vragen. [appellant] en zijn echtgenote hebben van deze gelegenheid gebruik gemaakt. Naar aanleiding van de ontvangst van een digitaal bericht op 2 februari 2017 is het college ervan uitgegaan dat zij de aanvraag echter weer hebben ingetrokken. Vervolgens heeft het college een handhavingstraject ingezet. Het heeft [appellant] bij besluit van 20 april 2017 gelast de overtreding te beëindigen en beëindigd te houden door de houtsingel, voor zover niet vergund, binnen drie maanden te verwijderen.
De rechtbank heeft het daartegen gerichte beroep van [appellant] gegrond verklaard. Zij heeft overwogen dat het college op onjuiste gronden heeft aangenomen dat voor de verlengde houtsingel een omgevingsvergunning voor de activiteit uitvoeren van een werk is vereist. In zoverre heeft de rechtbank het in beroep bestreden besluit vernietigd. De rechtbank heeft verder echter overwogen dat het college op juiste gronden heeft aangenomen dat voor de verlengde houtsingel wel een omgevingsvergunning voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan is vereist. Nu die ontbreekt, en volgens de rechtbank geen bijzondere omstandigheden aan de orde zijn op grond waarvan het college had behoren af te zien van handhavend optreden, heeft de rechtbank de rechtsgevolgen van het handhavingsbesluit in stand gelaten. [appellant] kan zich hiermee niet verenigen.
Overtreding
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat voor de verlengde houtsingel geen omgevingsvergunning is vereist, ook niet voor de activiteit afwijken van het bestemmingsplan. Volgens hem is de verlengde houtsingel in overeenstemming met artikel 6, lid 6.1, van de planvoorschriften. Hij voert aan dat het college het verbod van reformatio in peius heeft overtreden door zich te baseren op het advies van Bureau Mens & Groen van 22 oktober 2017, dat is gevraagd naar aanleiding van zijn bezwaar tegen het besluit van 20 april 2017. In dat advies staat dat de verlengde houtsingel tot aantasting van landschappelijke waarden leidt. [appellant] stelt dat hij door dit gevraagde advies in een slechtere positie is komen te verkeren, nu Bureau Mens & Groen op 30 november 2016 nog een positief advies had afgegeven. Volgens [appellant] heeft de rechtbank op onjuiste gronden overwogen dat het aanvankelijke advies berustte op een verkeerd uitgangspunt dat aanleiding kon geven om een nieuw advies te vragen.
3.1.    Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo luidt:
"Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
[…]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan […]".
Ingevolge het bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming "Agrarisch met waarden - Openheid".
Artikel  6, lid 6.1, van de planregels luidt:
"De voor Agrarisch met waarden - Openheid aangewezen gronden zijn bestemd voor volwaardige veehouderijbedrijven, water, alsmede voor:
a. behoud en versterking van de landschappelijke waarden;
[…]."
3.2.    Niet in geschil is dat [appellant] beschikte over een omgevingsvergunning voor de aanleg van een fruitboomgaard van ongeveer 175 m lang en een direct daarvóór gesitueerde houtsingel. Evenmin is in geschil dat achter de gerealiseerde verlengde houtsingel van ongeveer 300 m geen fruitboomgaard aanwezig was of was vergund. [appellant] had ook geen plannen om op dit deel van het perceel een fruitboomgaard te realiseren. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het aannemelijk is dat het positieve landschappelijke advies van Bureau Mens & Groen van 30 november 2016 is opgesteld in de onjuiste veronderstelling dat wel omgevingsvergunning was verleend voor een fruitboomgaard op dit deel van het perceel, direct achter de verlengde houtsingel. Verschillende passages in dit advies wijzen daarop. Zo is op blz. 4 vermeld dat de aanplant wordt gerealiseerd als windsingel om een (nog aan te planten) fruitboomgaard. Ook is op blz. 4 vermeld dat het doorzicht vanaf de weg en het zicht vanaf bebouwing door de aanplant van de boomgaard en de windsingel op enkele plaatsen zal worden beperkt, maar dat dit al het gevolg is van de aanplant van de boomgaard, waarvoor reeds vergunning is verleend. Verder blijkt uit passages op blz. 4 en blz. 6 dat in het advies is uitgegaan van de aanplant van een windsingel rondom een geplande fruitboomgaard. Het is niet aannemelijk dat hierbij zou zijn gedoeld op de bestaande en vergunde fruitboomgaard achter de vergunde houtsingel van 175 m, nu deze zich op een ander deel van het perceel dan de verlengde houtsingel bevindt. Nu het advies op een onjuiste veronderstelling berustte, kon het college aanleiding vinden om een nieuw advies te vragen.
Het nieuw gevraagde landschappelijke advies van 22 oktober 2017 is negatief. Daarin staat dat de mate van uitgestrektheid van de verlengde houtsingel tot voorbij die van het Schansbos zich in het verleden nimmer heeft voorgedaan en de zichtlijnen vanuit het noordoosten en de openheid van de polder in meer of mindere mate aantast. Volgens het advies laat het bestemmingsplan het planten van meer dan 20 bomen slechts toe in combinatie met uitbreiding van een agrarische activiteit.
3.3.    De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college het nieuwe landschappelijke advies van 22 oktober 2017 bij het nemen van zijn besluit van 31 januari 2018 niet had mogen overnemen. Het verbod van reformatio in peius stond daaraan niet in de weg, nu het college zich reeds in het besluit van 20 april 2017 op het standpunt had gesteld dat de verlengde houtsingel onder meer overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo inhoudt. Het advies van 22 oktober 2017 heeft in het besluit op bezwaar van 31 januari 2018 in zoverre niet tot een ander standpunt van het college geleid. Het advies heeft er dan ook niet toe geleid dat [appellant] door het maken van bezwaar tegen het besluit van 20 april 2017 in een slechtere positie is geraakt.
3.4.    Mede gelet op het negatieve landschappelijke advies van 22 oktober 2017 is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat de verlengde houtsingel in strijd is met artikel 6, lid 6.1, van de planvoorschriften. Dit levert een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo op, nu vaststaat dat [appellant] niet beschikt over een omgevingsvergunning als bedoeld in dat artikelonderdeel.
Het betoog faalt.
4.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
Concreet zicht op legalisering
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college had moeten afzien van handhavend optreden, omdat concreet zicht op legalisering bestond. Hij voert aan dat hij de aanvraag om omgevingsvergunning die hij ter legalisering van de verlengde houtsingel heeft ingediend nooit heeft ingetrokken. Het college beschikt niet over een origineel ondertekende intrekking, maar heeft een met een mobiele telefoon gefotografeerde brief tot intrekking van de aanvraag, die was ondertekend door zijn echtgenote maar nooit is verzonden, ten onrechte als intrekking aangemerkt. Verder heeft de rechtbank in dit verband ten onrechte betekenis toegekend aan de zienswijze die een gemachtigde namens [appellant] bij brief van 28 maart 2017 naar voren heeft gebracht over het voornemen van het college om handhavend op te treden. Deze brief is door de bewuste gemachtigde verzonden zonder voorafgaande consultering van [appellant]. De niet ingetrokken aanvraag leidde tot concreet zicht op legalisering, aldus [appellant].
5.1.    Bij brief van 8 december 2016 heeft het college [appellant] in de gelegenheid gesteld om de voor de verlengde houtsingel vereiste omgevingsvergunning aan te vragen. [appellant] en zijn echtgenote hebben de bedoelde aanvraag op 7 december 2016 ingediend. Bij brief van 16 januari 2017 heeft het college verzocht om binnen veertien dagen een aantal ontbrekende gegevens aan te leveren. Op 2 februari 2017 heeft het college een elektronisch bericht ontvangen waarbij een foto was gevoegd van een door de echtgenote van [appellant] ondertekende brief tot intrekking van de aanvraag.
Op 14 maart 2017 heeft het college aan [appellant] het voornemen om handhavend op te treden tegen de verlengde houtsingel bekend gemaakt en hem de gelegenheid gegeven daarover een zienswijze naar voren te brengen. In deze zienswijze, die namens [appellant] door de [gemachtigde D] is ingezonden, staat, kort weergegeven, dat de intrekking op een misverstand berust en dat [appellant] voornemens is de omgevingsvergunning opnieuw aan te vragen.
5.2.    [appellant] heeft niet ontkend dat [gemachtigde D] gemachtigd was om namens hem een zienswijze over het voornemen om handhavend op te treden tegen de verlengde houtsingel in te brengen. Nu [appellant] ervoor heeft gekozen om zijn belangen te laten behartigen door een gemachtigde, moeten de mededelingen van die gemachtigde in de zienswijze aan [appellant] worden toegerekend. Bij zijn besluit om handhavend op te treden, mocht het college er dan ook van uitgaan dat de aanvraag ook volgens [appellant] zelf was ingetrokken.
[appellant] heeft geen nieuwe aanvraag gedaan, zoals in de zienswijze was aangekondigd. Bovendien heeft hij, voor zover hij in de veronderstelling leefde dat hij zijn aanvraag niet had ingetrokken en dat deze nog door het college moest worden behandeld, die aanvraag niet aangevuld met de ontbrekende gegevens zoals genoemd in de brief van het college van 16 januari 2017. [appellant] heeft dan ook geen inspanningen meer gepleegd om de benodigde omgevingsvergunning te verkrijgen. Reeds daarom kan hij zich niet met succes beroepen op concreet zicht op legalisering.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college in concreet zicht op legalisering aanleiding had moeten vinden om af te zien van handhavend optreden.
Het betoog faalt.
Slotoverwegingen
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
w.g. Hoogvliet    w.g. Witsen
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2019
727.