ECLI:NL:RVS:2019:3486
Raad van State — Uitspraak 


201900132/1/A1.
Datum uitspraak: 16 oktober 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Zoelen, gemeente Buren,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 29 november 2018 in zaken nrs. 18/2656 en 18/3887 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Buren.
Procesverloop
Bij besluit van 3 juli 2017 heeft het college aan [appellant] onder oplegging van dwangsommen gelast om een aantal gebouwen, een verdiepingsvloer en opslag van materialen op het perceel [locatie] te Buren (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij besluit van 30 april 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard en het besluit van 3 juli 2017 gedeeltelijk herroepen.
Bij uitspraak van 29 november 2018 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 29 mei 2019 heeft het college een bedrag van € 70.000 euro aan dwangsommen ingevorderd.
[appellant] heeft tegen dat besluit gronden ingediend.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 september 2019, waar het college, vertegenwoordigd door R.A. Vermeulen, is verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] is eigenaar van het perceel, waar hij een kiwibessenkwekerij exploiteert. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2008" heeft het perceel de bestemming "Agrarisch - Komgebied". Op het perceel ligt geen agrarisch bouwvlak. Tijdens een controle op 26 mei 2017 is geconstateerd dat op het perceel zonder vergunning en/of in strijd met het bestemmingsplan verschillende bouwwerken waren opgericht dan wel vernieuwd of verbouwd en materialen werden opgeslagen. Bij besluit van 3 juli 2017 heeft het college lasten onder dwangsom opgelegd om de geconstateerde overtredingen te beëindigen. Bij besluit van 30 april 2017 heeft het college de last voor de opslag van materialen herroepen en de overige lasten in stand gelaten. De rechtbank heeft dat besluit in stand gelaten. Bij besluit van 29 mei 2019 heeft het college een bedrag van € 70.000 aan verbeurde dwangsommen bij [appellant] ingevorderd. [appellant] kan zich niet verenigen met de uitspraak van de rechtbank en evenmin met het invorderingsbesluit.
Het hoger beroep ten aanzien van de lasten onder dwangsom
2.    De opgelegde lasten onder dwangsom die onderwerp zijn van het hoger beroep houden het volgende in. Het verwijderen en verwijderd houden van:
- de hooischuur (gebouw);
- de verdiepingsvloer in de vergunde schuur;
- de oude schuur achter de vergunde schuur (gebouw);
- het nieuwe bijgebouw (gebouw);
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het aanbrengen van de verdiepingsvloer in de vergunde schuur op grond van artikel 3, achtste lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) niet vergunningplichtig is. Het betreft geen wijziging van de draagconstructie of de brandcompartimentering, aldus [appellant].
3.1.    Artikel 3, achtste lid, van bijlage II van het Bor luidt:
"Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. geen verandering van de draagconstructie,
b. geen verandering van de brandcompartimentering of beschermde subbrandcompartimentering,
c. geen uitbreiding van de bebouwde oppervlakte, en
d. geen uitbreiding van het bouwvolume."
3.2.    Het college heeft ter zitting onweersproken betoogd dat de draagconstructie is gewijzigd, zodat het aanbrengen van de verdiepingsvloer vergunningplichtig is. Er is geen aanleiding deze stelling niet te volgen.
Het betoog faalt.
4.    Verder zijn de hooischuur, de oude schuur achter de vergunde schuur en het nieuwe bijgebouw zonder daartoe vereiste vergunningen opgericht en in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Dit is tussen partijen niet in geschil.
Gelet op het vorenstaande was het college bevoegd handhavend op te treden.
5.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat concreet zicht op legalisering bestaat. Daarbij wijst [appellant] op de door het college vastgestelde beleidsregel "Beleidsregel bestemmingsplanafwijkingen" en voert hij aan dat hij bereid is een vergunningaanvraag in te dienen.
6.1.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen volstaat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is medewerking te verlenen aan het afwijken van het bestemmingsplan voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat.
Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1872, heeft overwogen bestaat geen concreet zicht op legalisering van de overtredingen ten aanzien van de onder 2 genoemde gebouwen op het perceel. Verder bestond ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom bij het college geen bereidheid om medewerking te verlenen aan vergunningverlening voor de verdiepingsvloer. Voor zover [appellant] zich beroept op de "Beleidsregel bestemmingsplanafwijkingen" overweegt de Afdeling dat deze geen zelfstandige grondslag biedt voor vergunningverlening. Dat [appellant] bereid is een vergunningaanvraag in te dienen, maakt ten slotte niet dat daarmee sprake is van concreet zicht op legalisatie.
Het betoog faalt.
7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de opgelegde lasten onder dwangsom te verstrekkend zijn. Het college had kunnen volstaan met het opleggen van een last onder dwangsom die gericht is op het verkrijgen van een toereikende vergunning. Verder bestaat er uit een oogpunt van de bescherming van milieu, flora en fauna geen noodzaak tot verwijdering van de gebouwen, aldus [appellant].
7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 7 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3620, is een last die ziet op het beëindigen van de overtreding in beginsel niet te verstrekkend.
Verder heeft de rechtbank, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 12 juni 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE3969, terecht overwogen dat het systeem van de wet niet toelaat dat een dwangsom kan worden opgelegd teneinde het indienen van een toereikende vergunningaanvraag af te dwingen. Dat, zoals [appellant] betoogt, artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) inmiddels is gewijzigd, in die zin dat ook een last kan worden opgelegd die strekt tot gedeeltelijk herstel van de overtreding, maakt dat niet anders. Met het indienen van een vergunningaanvraag wordt de overtreding niet hersteld, ook niet gedeeltelijk. Daar komt bij dat, zoals onder 6.1 is overwogen, het college niet bereid is medewerking te verlenen aan het afgeven van de benodigde vergunningen.
Ten slotte vormt het ontbreken van natuurbeschermings- en milieubelangen, als door [appellant] gesteld, geen bijzondere omstandigheid om van handhaving af te zien. Evenmin behoefde dit voor het college aanleiding te zijn minder verstrekkende lasten op te leggen.
Het betoog faalt.
8.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid kon overgaan tot het opleggen van de lasten onder dwangsom. Hij stelt dat het college het besluit daartoe onzorgvuldig heeft gemotiveerd en de daarbij betrokken belangen niet heeft afgewogen.
9.    Anders dan [appellant] betoogt is het college in het primaire besluit en het besluit op bezwaar ingegaan op de beginselplicht tot handhaving en de bij de handhaving betrokken belangen. Voor zover [appellant] betoogt dat het college ten onrechte geen kenbare belangenafweging in de besluiten heeft neergelegd, mist dat betoog feitelijke grondslag. Verder is het college in het besluit op bezwaar ingegaan op de door [appellant] gemaakte bezwaren. Er is geen aanleiding voor het oordeel dat het college het besluit tot het opleggen van de lasten onder dwangsom onzorgvuldig of ontoereikend heeft gemotiveerd.
Het betoog faalt.
10.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
Het beroep tegen het invorderingsbesluit
11.    Bij besluit van 29 mei 2019 heeft het college een bedrag van € 70.000 euro aan dwangsommen ingevorderd. Dit besluit maakt, gelet op artikel 5:39 van de Awb, onderdeel uit van dit geding.
12.    Bij brief van 5 augustus 2019 heeft het college [appellant] meegedeeld dat de bevoegdheid tot invordering is verjaard en dat de dwangsom daarom niet hoeft te worden betaald. Deze brief moet worden geduid als een besluit tot intrekking van het besluit van 29 mei 2019. Gelet hierop kan [appellant] niet worden geacht belang te hebben bij een uitspraak op zijn beroep. Het beroep is daarom niet-ontvankelijk.
Proceskosten
13.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
II.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Buren van 29 mei 2019 niet-ontvankelijk.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
w.g. Borman    w.g. Van der Maesen de Sombreff
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 16 oktober 2019
190-866.