ECLI:NL:RVS:2019:857
Raad van State — Uitspraak 


201805635/1/A2.
Datum uitspraak: 20 maart 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A], [appellant B] en [appellant C] (hierna in enkelvoud: [appellant]), allen kantoor houdend te Haarlem,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 29 mei 2018 in zaak nr. 17/6250 in het geding tussen:
[appellant]
en
het bestuur van de raad voor rechtsbijstand (hierna: de raad).
Procesverloop
Bij e-mail van 2 juni 2017 heeft de raad medegedeeld dat het door de beperkte beschikbaarheid voor [appellant A] en [appellant C] niet mogelijk is om piketdiensten te ontvangen en dat [appellant B] met een iets hogere beschikbaarheid een reservedienst heeft gekregen voor het strafpiket regio Schiphol.
Bij besluit van 14 september 2017 heeft de raad het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 29 mei 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 januari 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door [appellant B], en de raad, vertegenwoordigd door C. Wijnstra en M. Doets, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Omstreeks 30 mei 2017 heeft de Centrale Piketdienst van de raad het dienstrooster voor de piketdiensten voor onder meer het strafpiket regio Schiphol gepubliceerd op de website van de raad. Bij e-mail van 30 mei 2017 heeft [appellant] gevraagd waarom de advocaten van zijn kantoor niet zijn ingedeeld voor het strafpiket in deze regio. Bij e-mail van 2 juni 2017 heeft mr. A.H.L. Swinkels-van de Ven, juridisch adviseur Productie en Piket van de raad, geantwoord dat de advocaten een beperkte beschikbaarheid hebben doorgegeven voor het tweede halfjaar van 2017. Op het rooster Schiphol Straf zijn er maar 1 à 2 diensten toe te wijzen bij een beschikbaarheid van 100%. Op grond van de doorgegeven beschikbaarheid zijn niet meer diensten toebedeeld.
Bij het besluit van 14 september 2017 is het naar aanleiding van de e-mail van 2 juni 2017 op 6 juli 2017 ingediende bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat deze e-mail geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Met de gegeven toelichting, die alleen maar informatief van aard is, is niet beoogd om een rechtshandeling te verrichten. In de e-mail van 2 juni 2017 wordt niet een rechtsverhouding vastgesteld of tot stand gebracht, noch wordt een rechtsverhouding opgeheven. Door die e-mail worden geen rechten of aanspraken verleend of verplichtingen opgelegd. Evenmin wordt een status in het leven geroepen. De raad is daarom van oordeel dat het bezwaar is gericht tegen een niet voor bezwaar vatbare mededeling van feitelijke aard.
Aangevallen uitspraak
2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat uit het e-mailbericht volgt dat de raad, op verzoek van [appellant] zelf, slechts uitleg geeft over de wijze waarop het piketrooster, aan de hand van de door [appellant] zelf opgegeven verhinderdata, tot stand is gekomen. Met de raad is de rechtbank dan ook tot het oordeel gekomen dat het bericht een mededeling van feitelijke aard bevat, die niet op rechtsgevolg is gericht. Gelet op het Reglement piket is een werkwijze voor de opstelling van piketplanningen vastgesteld na overleg met de Nederlandse Orde van Advocaten. Dat [appellant] het klaarblijkelijk niet met deze werkwijze eens is, maakt de juridische kwalificatie van het e-mailbericht niet anders. Ook het ter zitting gedane beroep op de uitspraak van de Afdeling van 12 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2086, slaagt niet, aldus de rechtbank. In dit geval is sprake van een uitleg over de totstandkoming van het piketrooster en niet van een door de raad verrichte wijziging of annulering van het rooster na een eerdere vaststelling ervan, zoals in het door [appellant] genoemde geval, waarover de Afdeling inhoudelijk heeft beslist.
Hoger beroep
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot haar oordeel is gekomen. Het toekennen van piketdiensten of het beperken, dan wel weigeren of annuleren daarvan, dient te worden beschouwd als een besluit. Pas bij de brief van 2 juni 2017 werd bekendgemaakt dat [appellant] werd beperkt in het toekennen van piketdiensten naar aanleiding van eerdere vragen dan wel bezwaren over het niet toekennen van piketdiensten voor de regio Schiphol. Deze schriftelijke wilsuiting dan wel beslissing is voor het eerst bekendgemaakt door een medewerker van de raad, in dit geval de Centrale piketafdeling, een bestuursorgaan dat krachtens artikel 37, eerste lid, van de Wrb en het Piketreglement de bevoegdheid zou hebben om nadere regels vast te stellen voor piketdiensten en besluiten te nemen daaromtrent. Voorts is het beperken, inhouden of annuleren van piketdiensten te beschouwen als een handeling gericht op een rechtsgevolg. Door die beperking, inhouding of annulering van geplande piketdiensten wordt een beslissing genomen die is gericht op het wijzigen van de rechten van de deelnemende advocaten aan de piketdienstregeling om gemiddeld drie diensten per half jaar te ontvangen. De rechtbank heeft ten onrechte en onvoldoende gemotiveerd dat de door [appellant] genoemde uitspraak van de Afdeling van 12 augustus 2015 niet van toepassing zou zijn, omdat geen sprake zou zijn van een identieke situatie.
3.1.    Artikel 37, eerste lid, van de Wet op de rechtsbijstand (hierna: Wrb luidt:
"1. Het bestuur verstrekt aan een rechtsbijstandverlener een subsidie, genoemd vergoeding, voor:
a. […];
b. de door hem verleende rechtsbijstand in een zaak waarin een rechtsbijstandverlener rechtsbijstand heeft verleend in het kader van een door het bestuur getroffen regeling voor het beurtelings verlenen van rechtsbijstand in bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen zaken."
Het Reglement Piket van 4 april 2017, Stcrt 22380, is de door de raad getroffen regeling als bedoeld in artikel 37, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wrb. De relevante bepalingen luiden:
"1. Algemeen
1.1. De Raad kan op grond van artikel 37 eerste lid aanhef en onder b van de Wet op de rechtsbijstand nadere regelingen vaststellen met betrekking tot de verlening van rechtsbijstand in piketzaken. Dit reglement dient om daarin te voorzien. Het reglement dient in samenhang met de Inschrijvingsvoorwaarden en het maatregelbeleid van de Raad voor Rechtsbijstand beschouwd te worden. De inschrijvingsvoorwaarden en het maatregelbeleid zijn bij de deelname aan piket onverkort van toepassing.
Advocaten die deelnemen aan een piketregeling verklaren zich bereid om de daaruit voorvloeiende zaken op toevoegingsbasis af te wikkelen.
1.2. […]
2. Piketplanningen
2.1. Om deel te kunnen nemen aan een piketregeling en om daartoe ingepland te worden dient de advocaat [NAAM]. De betreffende advocaat [NAAM]elname bij de Raad. Als daarop een positieve schriftelijke beslissing is genomen, kan de advocaat [NAAM]melden en daar de beschikbaarheidstijden voor de piketplanning aangeven. De advocaat [NAAM]registratie van de beschikbaarheid.
2.2 De werkwijze voor de opstelling van de piketplanningen is vastgelegd in een programma waarvan de ‘business rules’ na overleg met de Nederlandse orde van advocaten zijn vastgesteld.
De Raad behoudt zich het recht voor om hier in incidentele gevallen bijvoorbeeld in geval van bijzondere evenementen of gebeurtenissen vanaf te wijken.
De Raad streeft naar evenredigheid bij de dagelijkse verdeling van meldingen. De Raad kan echter niet garanderen dat deelnemende advocaten een gelijk aantal diensten krijgen, nu het aantal in te plannen diensten mede afhankelijk is van het aantal te verdelen diensten, de beschikbaarheid voor weekenden, feestdagen en vakantieperiodes, het aantal deelnemers en hun respectievelijke beschikbaarheid, ook voor andere piketsoorten en de afgesproken ‘business rules’.
De toewijzing van een dienst is een feitelijke handeling onder voorbehoud van correctie tot 7 dagen na publicatie, indien onverhoopt blijkt dat planningen onevenredig opgesteld zijn."
3.2.    In haar uitspraak van 12 augustus 2015 heeft de Afdeling een inhoudelijk oordeel gegeven over de vraag of een wijziging in het eerder vastgestelde piketrooster rechtmatig is. In die zaak is over de mededeling dat twee diensten zijn vervallen geoordeeld dat die mededeling een wijziging in de rechtspositie van de betrokken advocaat [NAAM], in die zin dat het recht om de betreffende diensten te mogen doen teniet wordt gedaan. Om die reden is de wijziging van het piketrooster als een besluit aangemerkt. De Afdeling ziet geen aanleiding om nu anders te oordelen.
Nu de wijziging van een piketrooster een besluit is, moet ook de vaststelling daarvan als een besluit worden aangemerkt. Bij de vaststelling wordt immers aan de betrokken advocaat [NAAM]doen en vergoeding voor de in die dienst verrichte werkzaamheden te ontvangen. Dat in het Reglement Piket de toewijzing van een dienst wordt aangemerkt als een feitelijke handeling, is niet beslissend voor het antwoord op de vraag of sprake is van een besluit. Uit artikel 1:3 van de Awb volgt dat bepalend is of de toewijzing op rechtsgevolg is gericht. Nu dit het geval is, komt aan deze zinsnede in het Reglement Piket geen betekenis toe.
3.3.    De raad en de rechtbank hebben zich terecht op het standpunt gesteld dat de e-mail van 2 juni 2017 op zichzelf geen besluit bevat, maar een toelichting is op het piketrooster van 30 mei 2017. De e-mail moet worden beschouwd als een reactie op het verzoek van [appellant] om een toelichting op het piketrooster en kan niet als een besluit op aanvraag worden aangemerkt. Het piketrooster zelf moet echter wel worden aangemerkt als een besluit. Het bericht van 2 juni 2017 is dan de motivering van het besluit. Het bezwaar moet dan worden geacht te zijn gericht tegen het op 30 mei 2017 gepubliceerde rooster.
3.4.    Op grond van het vorenstaande heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het bezwaarschrift van 6 juli 2017 niet was gericht tegen een besluit. De raad heeft het bezwaar van [appellant] ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard.
3.5.    Het betoog slaagt.
4.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Het besluit van de raad van 14 september 2017 dient wegens strijd met artikel 1:3 van de Awb te worden vernietigd. De Afdeling zal, gelet op hetgeen hierna wordt overwogen, op na te melden wijze in de zaak voorzien. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
5.    Nu de raad het tegen het besluit van 30 mei 2017 gemaakte bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard, ziet de Afdeling zich voor de vraag gesteld of het geschil finaal kan worden beslecht.
5.1.    Het hoofd van de afdeling Productie en Piket heeft namens de raad in zijn brief aan [appellant] van 13 november 2017 gereageerd op de in het bezwaarschrift aangevoerde gronden. Deze gronden zijn aangemerkt als een klacht en behandeld volgens de klachtprocedure. Met de brief van 13 november 2017 heeft de raad beoogd om op die klacht te beslissen. Hij heeft uiteengezet hoe het piketrooster voor de tweede helft van 2017 tot stand is gekomen. De raad heeft in deze brief vermeld dat op grond van het Reglement Piket de advocaat [NAAM]registratie van de beschikbaarheid. Tevens is in het Reglement Piket opgenomen dat de wijze van inplannen mede afhankelijk is van het aantal te verdelen diensten, de beschikbaarheid voor weekenden, feestdagen en vakantieperiodes, het aantal deelnemers en hun beschikbaarheid, ook voor andere piketsoorten. De raad heeft dit in verschillende nieuwsbrieven sinds de ingebruikname van de piketapplicatie in 2013 gemeld. Het gaat om een geautomatiseerd proces. De raad neemt achteraf geen contact op met de advocaten over de al dan niet beschikbaarheid. Van het voortrekken van andere advocaten is geen sprake, aldus de raad.
Voorts zijn ter zitting bij de Afdeling de inhoudelijke standpunten van partijen aan de orde gesteld. Partijen hebben vervolgens op elkaars standpunten gereageerd. De Afdeling ziet dan ook geen beletsel om het geschil finaal te beslechten.
5.2.    Hoewel de periode waarvoor het piketrooster gold is verstreken, heeft [appellant] nog wel belang bij een oordeel over het bezwaar, nu hij in beroep tot op zekere hoogte aannemelijk heeft gemaakt dat de vaststelling van het piketrooster voor hem nadelige financiële gevolgen heeft gehad.
5.3.    [appellant] heeft in bezwaar aangevoerd dat de raad ten onrechte is overgegaan tot het uitsluiten van zijn kantoor van het piketrooster gedurende de tweede periode van 2017. De raad heeft de piketdiensten onterecht onjuist ingepland en vooraf of achteraf geen contact opgenomen in verband met de beschikbaarheid en de kennelijk onmogelijke planning. De raad heeft de beleidsregels onjuist toegepast en andere advocaten ten onrechte voorgetrokken. Bovendien heeft de raad nimmer bekend gemaakt dat hij overgaat tot uitsluiting van en niet-inplanning in het piketrooster, indien er verhinderdata zoals in de onderhavige situatie worden doorgegeven. Er is slechts bekend gemaakt dat, als advocaten gedurende de hele periode alle weekenden verhinderd zijn om deel te nemen aan de piketdiensten, die advocaten dan eventueel minder diensten kunnen krijgen. Hiervan is in dit geval geen sprake, omdat er voldoende dagen in het weekend beschikbaar waren en er wel degelijk een mogelijkheid was om de deelnemende advocaten van zijn advocatenkantoor in te roosteren, aldus [appellant].
5.4.    Ter zitting is gebleken dat op grond van de beschikbaarheid en andere parameters de opstelling van de piketroosters is geautomatiseerd. Niet is gebleken dat bij de opstelling van het rooster de parameters onjuist zijn toegepast. Ter zitting heeft de raad nog toegelicht dat het animo voor piketdiensten op Schiphol groot is. Op basis van 100% beschikbaarheid kunnen aan een advocaat [NAAM]1 à 2 diensten worden toebedeeld.
5.5.    Blijkens de brief van 13 november 2017 was [appellant B] in de periode van juli tot en met december 2017 46% van de werkdagen en 41% van de weekend- en feestdagen beschikbaar. Gemiddeld betekent dit 1,34 diensten. Zij heeft één reservedienst gekregen. Zij heeft in de voorgaande periode één hoofddienst en één reservedienst gehad. Voor [appellant C] was de beschikbaarheid 30% van de werkdagen en 18% van de weekend- en feestdagen. Dit betekent gemiddeld 0,8 diensten. [appellant A] was 35% van de werkdagen en 23% van de weekend- en feestdagen beschikbaar. Dit betekent gemiddeld 0,96 diensten. Beiden zijn niet ingedeeld voor de periode juli tot en met december 2017, maar hebben de daaraan voorafgaande periode één hoofddienst gehad. Deze gegevens heeft [appellant] niet betwist.
5.6.    Op grond van het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de raad bij de vaststelling van het rooster de regels op onjuiste wijze heeft toegepast of anderszins heeft gehandeld in strijd met geschreven of ongeschreven rechtsregels. [appellant] heeft evenmin feiten of omstandigheden aangedragen op grond waarvan aannemelijk is dat andere advocaten worden bevoordeeld boven de advocaten van zijn kantoor. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de raad een ander standpunt dient in te nemen dan is vervat in de beslissing op de klacht van 13 november 2017.
5.7.    Gelet op het vorenstaande heeft de Afdeling de overtuiging dat, indien de raad opnieuw in de zaak zou voorzien, de uitkomst geen andere zou zijn dan dat het bezwaar ongegrond zou worden verklaard en dat die beslissing de toets aan het recht kan doorstaan. De Afdeling zal het geschil daarom finaal beslechten en het bezwaar tegen het besluit van 30 mei 2017 ongegrond verklaren.
6.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 29 mei 2018 in zaak nr. 17/6250;
III.    vernietigt het besluit van het bestuur van de raad voor rechtsbijstand van 14 september 2017, kenmerk 171721;
IV.    verklaart het tegen het besluit van 30 mei 2017 ingediende bezwaar ongegrond;
V.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VI.    gelast dat het bestuur van de raad voor rechtsbijstand aan V.J.M. [appellant] e.a. het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 421,00 (zegge: vierhonderdeenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Lodder
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 maart 2019
17.