ECLI:NL:RVS:2019:1727
Raad van State — Uitspraak 


201805721/1/A1.
Datum uitspraak: 29 mei 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te 's-Gravenhage,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 31 mei 2018 in zaak nr. 17/7305 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
Procesverloop
Bij besluit van 24 februari 2017 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van de woning op het perceel [locatie 1] te Den Haag (hierna: het perceel) in 2 woningen, het realiseren van een aanbouw aan de achtergevel op de eerste verdieping, het plaatsen van dakkapellen in het zij- en achterdakvlak en het realiseren van constructieve doorbraken (hierna: het project).
Bij besluit van 18 september 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 31 mei 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 maart 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. C.C.G van Sadelhoff, advocaat [NAAM]n Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. E. Veldman, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    [appellant] is eigenaar van de woning op het perceel [locatie 2]. Zijn woning is gelegen op de eerste, tweede en derde verdieping van een pand dat direct grenst aan de woning waar de verleende omgevingsvergunning op ziet. Op de begane grond van het pand waarin de woning van [appellant] zich bevindt, is een garage gevestigd.
Het pand op het perceel bestaat eveneens uit een begane grond en daarop nog drie verdiepingen. Door het project ontstaat links van de woning van [appellant] aan de achterzijde op de eerste verdieping van het pand op het perceel een aanbouw, waarop [appellant] vanuit zijn woning zijwaarts zicht heeft. Aan de rechterzijde van zijn woning bevindt zich reeds een dergelijke aanbouw op de eerste verdieping waarop hij eveneens zijwaarts zicht heeft.
2.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Archipelbuurt e.o." (hierna: het bestemmingsplan) rusten op het perceel de enkelbestemming "Wonen-1" en de dubbelbestemming "Waarde-cultuurhistorie".
Niet in geschil is dat het project in strijd is met het bestemmingsplan vanwege in ieder geval overschrijding van de maximale bouwhoogte van 5 m zoals aangegeven op de verbeelding, doordat de woning met het project wordt gesplitst, hetgeen het bestemmingsplan niet toestaat en omdat niet kan worden voorzien in voldoende parkeergelegenheid op eigen terrein.
Het college heeft, voor zover thans van belang, de omgevingsvergunning met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in verbinding met artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) verleend, teneinde het project mogelijk te maken.
3.    [appellant] kan zich niet met het project verenigen, omdat hij erdoor naar hij stelt onevenredig in zijn belangen wordt geschaad wat betreft de bezonning van zijn woning, het uitzicht vanuit de woning en zijn privacy. Zijn bezwaren richten zich uitsluitend tegen de verlening van de omgevingsvergunning voor zover die ziet op het realiseren van de aanbouw aan de achtergevel op de eerste verdieping.
4.    Het wettelijk kader is vermeld in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
De uitspraak van de rechtbank
5.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de omgevingsvergunning in redelijkheid heeft mogen verlenen. Zij heeft het besluit niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht. Zij heeft daartoe allereerst overwogen dat de afweging van belangen alleen ziet op de gevolgen van het project voor zover dat in strijd is met het bestemmingsplan. Omdat door de aanbouw aan de achterzijde op de eerste verdieping de ter plaatse maximaal toegestane bouwhoogte van 5 m wordt overschreden met circa 2,5 m, heeft de rechtbank beoordeeld of [appellant] door die overschrijding onevenredig in zijn belangen wordt geschaad. Zij heeft geoordeeld dat dit niet het geval is. Daarbij heeft zij onder meer in aanmerking genomen dat onderzoek heeft uitgewezen dat de afname van de bezonning op de woning van [appellant] weliswaar aanzienlijk is als gevolg van het project, maar dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat nog altijd is voldaan aan de zogenoemde Haagse bezonningsnorm, te weten minstens 2 uur gevelbezonning per dag, in de periode van 19 februari tot 21 oktober. De rechtbank heeft voorts in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geen grond gevonden voor het oordeel dat een evidente privaatrechtelijke belemmering aan verlening van de omgevingsvergunning in de weg stond.
Intrekking hoger beroepsgrond
6.    [appellant] heeft de hoger beroepsgrond dat de rechtbank heeft miskend dat de separaat aan [vergunninghouder] verleende omgevingsvergunning voor realisering van een dakterras op de aanbouw, gelet op artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo deel uitmaakt van dit geding, ter zitting ingetrokken.
Het hoger beroep
7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat het besluit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
Hij voert daartoe aan dat het college er aanvankelijk bij de verlening van de vergunning ten onrechte vanuit is gegaan dat zijn woning wat betreft bezonning slechts geringe consequenties van het project zou ondervinden. Doordat eerst tijdens de bezwaarprocedure alsnog een bezonningsstudie is uitgevoerd, is evenwel gebleken dat de zon niet één uur later, maar drie uur later zijn gevel bereikt door het project. Die afname van de bezonning van de woning is niet aanvaardbaar, aldus [appellant]. Hij heeft in dit verband verwezen naar de zogenoemde excessenregeling in de op 23 juni 2011 door de gemeenteraad vastgestelde beleidsregel "Maatwerk voor dakopbouwen" (hierna: de beleidsregel dakopbouwen).
De rechtbank heeft niet onderkend dat hij door deze vermindering van zon- en lichtinval in de woning en doordat zijn uitzicht zal worden beperkt door de aanbouw, zodanig ernstig in zijn belangen wordt geschaad dat de omgevingsvergunning niet in redelijkheid mocht worden verleend, aldus [appellant].
7.1.    [appellant] heeft in de aanvullende motivering van het hoger beroep van 8 maart 2019 een uitdrukkelijk beroep gedaan op de beleidsregel dakopbouwen en de daarin opgenomen excessenregeling. De rechtbank is echter terecht tot het oordeel gekomen dat deze beleidsregel in dit geval niet van toepassing is. Daartoe geldt het volgende.
Volgens de aanleiding tot de beleidsregel dakopbouwen, zoals vermeld onder 1. in de beleidsregel zelf, geeft deze beleidsregel een zogenoemd maatwerktoetsingskader, dat kan worden gehanteerd bij het toepassen van afwijkingen van bestemmingsplannen waarin nog geen regeling voor dakopbouwen is opgenomen. Het op 18 december 2014 vastgestelde bestemmingsplan bevat een regeling voor dakopbouwen. Deze is opgenomen in de artikelen 1.35 en 21.2.1, aanhef en onder f, van de planregels en wordt besproken in paragraaf 5.2.3.3 van Hoofdstuk 5.2 getiteld "Ontwikkelingen", van de toelichting bij het bestemmingsplan. Omdat het bestemmingsplan een regeling voor dakopbouwen bevat, is de beleidsregel dakopbouwen niet van toepassing.
Daaraan doet niet af dat ook de regeling over dakopbouwen in het bestemmingsplan in dit geval niet van toepassing is. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het project niet voorziet in een dakopbouw als bedoeld in artikel 1.35 van de planregels, maar in een aanbouw aan de achtergevel van de woning op de eerste verdieping. Artikel 1.35 van de planregels definieert het begrip ‘dakopbouw’ als "een vergroting van een gebouw welke een onzelfstandige uitbreiding vormt van de onder het dak gelegen woning of andere daar gevestigde rechtmatige functie, en daarvan deel uitmaakt".
Anders dan [appellant] betoogt, is de Afdeling van oordeel dat deze begripsomschrijving ziet op een vergroting van een gebouw op de bovenste verdieping daarvan, op het dak. Deze uitbreiding kan bestaan uit een extra bouwlaag op het dak van de bovenste verdieping, of uit een uitbreiding anderszins van de bovenste verdieping van het gebouw. Uit de term ‘dakopbouw’ volgt reeds dat het moet gaan om een opbouw op het dak. Dat het in dit geval niet om een dergelijke dakopbouw gaat, volgt mede uit de voorwaarde in de definitie dat een dakopbouw moet dienen ter vergroting van de daaronder gelegen ruimte en daarvan deel moet uitmaken (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1373).
De uitspraak van de Afdeling van 11 oktober 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2056) waarop [appellant] zich heeft beroepen, leidt niet tot een ander oordeel. In die zaak ging het, in tegenstelling tot in deze, wel om een uitbreiding van de bovenste verdieping van het gebouw door middel van het realiseren van een opbouw op het dak van de bovenste verdieping van het pand.
De conclusie is dat de aanbouw op de eerste verdieping van het pand niet kan worden aangemerkt als een dakopbouw.
7.2.    Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om voor afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe. De rechter toetst of het college in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen.
Bij verlening van een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan dient ingevolge artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo, een goede ruimtelijke ordening te zijn gewaarborgd. Daartoe dient een planologische afweging plaats te vinden.
Zoals hiervoor onder 7.1. reeds is overwogen, is de beleidsregel dakopbouwen en de daarin opgenomen excessenregeling in dit geval niet van toepassing. Het college heeft zich wat de bezonning van de woning van [appellant] betreft op het standpunt gesteld dat hoewel deze aanzienlijk afneemt, nog altijd is voldaan aan de zogenoemde Haagse bezonningsnorm, die uitgaat van een ondergrens van ten minste 2 mogelijke bezonningsuren per dag in de periode van 19 februari tot 21 oktober. Omdat in dit geval het uitgevoerde bezonningsonderzoek heeft uitgewezen dat in de relevante periode sprake is van circa 3 mogelijke bezonningsuren per dag op de gevel van de woning van [appellant], acht het college het project aanvaardbaar.
Hoewel niet in geschil is dat de aan de orde zijnde afname van de bezonning negatieve gevolgen heeft voor het woongenot van [appellant], heeft de rechtbank gelet op het voorgaande terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college de vergunning niet in redelijkheid had mogen verlenen. Het college heeft mogen aansluiten bij de Haagse bezonningsnorm. Dat het college bij het primaire besluit over de vermindering van zonlichtinval een onjuiste inschatting heeft gemaakt, maakt dit niet anders, nu deze omissie tijdens de bezwaarprocedure is hersteld en het besluit alsnog op grond van het juiste uitgangspunt is gemotiveerd.
Ook in het overigens door [appellant] aangevoerde heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college de omgevingsvergunning niet in redelijkheid heeft mogen verlenen. Daarbij wordt wat betreft het uitzicht vanuit de woning in aanmerking genomen dat het bouwplan is voorzien in een stedelijke omgeving en geen aanspraak op een blijvend vrij uitzicht bestaat.
Het betoog faalt.
8.    Het hoger beroep is ongegrond.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.L. Bolleboom, griffier.
w.g. Van Diepenbeek    w.g. Bolleboom
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2019
641.
BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1, eerste lid:
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
b. (…);
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan (…);
Artikel 2.7, eerste lid:
Onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend.
Artikel 2.12, eerste lid:
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.
Besluit omgevingsrecht
Artikel 2.7:
Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet worden aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.
Artikel 4, aanhef en eerste lid, van bijlage II:
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking: een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan (…).
Bestemmingsplan "Archipelbuurt e.o."
Artikel 1.3 van de planregels:
In deze regels wordt verstaan onder aanbouw:
een toevoeging van een (afzonderlijke) ruimte aan het hoofdgebouw, welke vanuit het hoofdgebouw toegankelijk is en functioneel deel uitmaakt van het hoofdgebouw.
Artikel 1.35:
In deze regels wordt verstaan onder dakopbouw:
een vergroting van een gebouw welke een onzelfstandige uitbreiding vormt van de onder het dak gelegen woning of andere daar gevestigde rechtmatige functie, en daarvan deel uitmaakt.
Artikel 21.1:
De voor 'Wonen - 1' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. wonen;
b. tuinen en erven;
en ter plaatse van de aanduiding:
c. t/m e. (…);
f. "garage" is een garagebedrijf toegestaan, dan wel een bedrijf in categorie A van de Lijst van bedrijfsactiviteiten bij functiemenging, zoals opgenomen in Bijlage 6 van de regels;
g. t/m n. (…),
waarbij geldt dat de onder c tot en met n genoemde functies uitsluitend op de begane grondlaag zijn toegestaan,
een en ander met de daarbij behorende gebouwen, bouwwerken geen gebouw zijnde, wegen, groen, water en overige bij de bestemming behorende voorzieningen.
Artikel 21.2.1:
Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende regels:
a. wanneer op de plankaart een bouwvlak is opgenomen, dienen de gebouwen zich te bevinden binnen het aangegeven bouwvlak;
b. wanneer op de plankaart een bebouwingspercentage is opgenomen, mag de totale bebouwing dit percentage niet overschrijden;
c. de goot- en/of bouwhoogte van gebouwen mag niet meer bedragen dan op de plankaart staat aangegeven;
d. bijgebouwen zijn buiten het op de plankaart aangegeven bouwvlak toegestaan op het achtererf met dien verstande dat:
1. bijgebouwen mogen uitsluitend bestaan uit garages, bergruimten, tuinhuisjes en soortgelijke in de bestemming passende gebouwen;
2. de bouwhoogte van bijgebouwen mag niet meer bedragen dan 3 meter;
3. de totale oppervlakte van bijgebouwen op het achtererf mag niet meer bedragen dan 9 m2 per achtererf;"
e. in afwijking van het bepaalde onder a en d, onder 1, mogen aan het hoofdgebouw gebouwde bijgebouwen ook dienen voor uitbreiding van het hoofdgebouw;
f. in uitzondering op het gestelde onder c mag ter plaatse van de ‘specifieke bouwaanduiding - dakopbouw’ een dakopbouw van maximaal 3,5 m hoogte met bijbehorend terras gebouwd worden, uitsluitend ter uitbreiding van de woonfunctie;
g. ter plaatse van de aanduiding "specifieke bouwaanduiding -aan- en/of bijgebouwen uitgesloten" mogen geen gebouwen worden gebouwd;
h. ter plaatse van de aanduiding 'onderdoorgang' dient een overbouwde onderdoorgang ter breedte van de aanduiding in stand te worden gehouden en mag geen bebouwing worden opgericht tenminste tot de onderkant van de vloer van de eerste verdieping.
Artikel 21.5.1:
Het is verboden een bestaande woning te splitsen tot twee of meer zelfstandige woningen.