ECLI:NL:RBZWB:2018:2858
Rechtbank ZWB — Uitspraak 


RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 18/1029 WABO
uitspraak van 9 mei 2018 van de rechtbank in de zaak tussen
[eiseres] ., gevestigd te Terneuzen, eiseres,
gemachtigde: mr. M.A.J. West,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schouwen-Duiveland
, verweerder.
Procesverloop
Eiseres heeft op 21 februari 2018 beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekendmaken van de van rechtswege verleende omgevingsvergunning voor de bouw van 9 woningen aan het [locatie1] .
De rechtbank heeft besloten het beroep versneld te behandelen, onder toepassing van afdeling 8.2.3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Middelburg op 26 april 2018. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.A.J. West, mr. W.J. Bosma, [vertegenwoordiger1] en [vertegenwoordiger2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.R. Klijn, mr. B.A.J. Hagen, [vertegenwoordiger3] , [vertegenwoordiger4] en [vertegenwoordiger5] .
Overwegingen
1. Op grond van de overgelegde stukken en het verhandelde ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Op 6 oktober 2017 heeft eiseres een omgevingsvergunning gevraagd voor de bouw van 9 woningen aan het [locatie1] , als onderdeel van fase 3 van het plan [plan1] .
Op 6 februari 2018 heeft eiseres verweerder laten weten dat volgens haar de gevraagde omgevingsvergunning van rechtswege is verleend en heeft zij verweerder in gebreke gesteld omdat is nagelaten om conform artikel 4.20c, eerste lid, van de Awb binnen twee weken bekend te maken dat de vergunning van rechtswege verleend is.
Op 21 februari 2018 heeft eiseres beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekendmaken van de van rechtswege verleende omgevingsvergunning.
2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan “1e herziening bestemmingsplan [plan1] ” rust op het onderhavige perceel aan het [locatie1] – voor zover hier van belang – de bestemming “ [bestemming1] ”.
Artikel 6, lid 1.3 van de planvoorschriften bepaalt dat de op de plankaart voor “ [bestemming1] ” aangewezen gronden zijn bestemd voor:
Wv: vrijstaande woningen;
Wt: twee aaneen gebouwde woningen;
Wa: aaneengesloten woningen (minimaal drie aaneen);
Wg: geschakelde woningen;
Wp: patio-woningen.
Ter plaatse van de aanduiding op de plankaart “Ws toegestaan” zijn tevens gestapelde
woningen toelaatbaar.
Deze gronden zijn mede bestemd voor straten, voet- en fietspaden, rabatten, parkeerterreinen, speelvoorzieningen, straatmeubilair, afvalverzamelvoorzieningen, groenvoorzieningen, voorzieningen ten behoeve van het openbare nut, tuinen, erven, water en andere voorzieningen ten dienste van de bestemming.
Krachtens artikel 6, lid 2.1, van de planvoorschriften mogen op deze gronden, met inachtneming van de op de kaart aangegeven nadere aanwijzingen, uitsluitend ten dienste van de in lid 1 bedoelde doeleinden worden gebouwd:
a. woning;
b. aan- en uitbouwen en bijgebouwen;
c. ondergrondse en half verdiepte parkeervoorzieningen;
d. andere bouwwerken.
Artikel 6, lid 4.2, aanhef en onder a, van de planvoorschriften, bepaalt met betrekking tot het bouwen van woningen binnen de bestemming “ [bestemming1] ” dat de woningen uitsluitend binnen de op de plankaart aangegeven bebouwingsvlakken mogen worden gebouwd.
Artikel 1, lid 14, van de planvoorschriften definieert bebouwingsvlak als een op de plankaart aangegeven vlak, waarbinnen ingevolge het plan de gebouwen moeten worden geplaatst, tenzij in deze voorschriften anders is bepaald.
Artikel 1, lid 19, van de planvoorschriften definieert bestemmingsvlak als een op de plankaart aangegeven vlak met eenzelfde bestemming.
3. Eiseres heeft betoogd dat van rechtswege omgevingsvergunning is verleend omdat de bouwaanvraag volgens haar niet in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan “1e herziening bestemmingsplan [plan1] ”. Daarbij heeft zij zich op het standpunt gesteld dat op de plankaart binnen de bestemming “ [bestemming1] ” geen afzonderlijk bebouwingsvlak is te zien omdat het bebouwingsvlak samenvalt met het bestemmingsvlak. Dat vloeit ten eerste onmiskenbaar voort uit de toelichting. Ten tweede volgt dit uit de verdere systematiek van het plan, waarin op meer plekken het bebouwingsvlak samenvalt met de begrenzing van het (sub)bestemmingsvlak. Subsidiair heeft eiseres betoogd dat het ontbreken van bebouwingsvlak een evidente omissie is, waardoor aan artikel 6, lid 4.2, aanhef en onder a, van de planvoorschriften geen betekenis toekomt en aan deze planregel – exceptief getoetst – wegens strijd met de rechtszekerheid verbindende kracht moet worden ontzegd. Daarnaast heeft eiseres met een beroep op het vertrouwensbeginsel aangevoerd dat uit de samenwerkingsovereenkomst met de gemeente Schouwen-Duiveland d.d. 2 juni 2006 blijkt dat de bestemming “ [bestemming1] ” een globale eindbestemming betreft die niet nader hoeft te worden uitgewerkt.
Is sprake van een bebouwingsvlak?
4.1
De rechtbank stelt vast dat op de plankaart (in de legenda) onder “bestemmingen” is aangegeven dat binnen de bestemming “Woondoeleinden” de verschillende toegelaten woningsoorten (‘subbestemmingen’) een eigen kleur hebben. Elke kleur is afgebakend door lijnen, waaronder een voorgevellijn die dikker is dan de andere lijnen. Een dergelijk afgebakend gebied is volgens de legenda onder “aanduidingen” een bebouwingsvlak. Het aan de subbestemming grenzende vlak is neutraal van kleur en wordt weer begrensd door een dunnere contourlijn. Uit de legenda kan naar het oordeel van de rechtbank worden afgeleid dat de bebouwingsvlakken ook aan de andere zijden dan de voorgevelrooilijn worden begrensd door dikkere contourlijnen dan de contourlijnen van de begrenzing van een bestemmingsvlak.
De bestemming “ [bestemming1] ” heeft een eigen kleur die is afgebakend door lijnen van gelijke dikte, zowel in de legenda als op de kaart. Deze contourlijnen zijn minder dik dan de (voorgevelrooi)lijnen bij bebouwingsvlakken.
De rechtbank stelt voorts vast dat zich op de plankaart alleen bebouwingsvlakken bevinden op de delen van het gebied met een specifieke woondoeleinden(sub)bestemming. Op de plankaart ontbreekt voor het onderhavige gebied een dergelijke bestemming. Het gebied is immers bestemd als ‘woongebied’. De plansystematiek maakt in dit opzicht juist een onderscheid tussen beide plandelen, zodat dit argument van eiseres niet opgaat.
Daarom staat voor de rechtbank vast dat er geen sprake kan zijn van een bebouwingsvlak op de bestemming “ [bestemming1] ”.
Omdat het planvoorschrift in samenhang met de plankaart voldoende duidelijk is, komt aan de plantoelichting in zoverre geen betekenis toe, zou daaraan al de uitleg moeten worden gegeven die eiseres voorstaat.
4.2
Woningen mogen ingevolge artikel 6, lid 4.2, aanhef en onder a, van de planvoorschriften uitsluitend binnen de op de plankaart aangegeven bebouwingsvlakken worden gebouwd. En omdat op de plankaart (voor de betrokken percelen) geen  bebouwingsvlak is aangegeven mogen er geen woningen gebouwd worden.
Moet aan artikel 6, lid 4.2, aanhef en onder a, verbindende kracht worden ontzegd?
4.3
De rechtbank kan eiseres niet volgen in haar stelling dat het ontbreken van een bebouwingsvlak moet leiden tot de conclusie dat aan artikel 6, lid 4.2, aanhef en onder a, van de planvoorschriften geen betekenis toekomt en daarom onverbindend moet worden geacht, om de reden dat woningbouw gezien de doeleindenomschrijving van artikel 6, lid 1.3, van de planvoorschriften en de plantoelichting evident de bedoeling is geweest. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.
Voorop gesteld wordt dat tegen de vaststelling van het bestemmingsplan een rechtsmiddel heeft open gestaan, waarvan eiseres geen gebruik heeft gemaakt. In zoverre is sprake van een andere situatie dan die waaraan de conclusie van advocaat-generaal Widdershoven van 22 december 2017 is gewijd (ECLI:NL:RVS:2017:3557). Daarin is immers uitdrukkelijk niet ingegaan op de omvang en intensiteit van de rechterlijke exceptieve toetsing als tegen het desbetreffende algemeen verbindende voorschrift, in afwijking van artikel 8:3 Awb, rechtstreeks beroep openstaat op de bestuursrechter en van die mogelijkheid niet (tijdig) gebruik is gemaakt (zie onder 2.3).
4.4
Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS; vergelijk de uitspraak van 16 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:906) volgt dat de mogelijkheid om in een procedure als de onderhavige de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen niet zover strekt dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In geval in een eerstbedoelde procedure wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een
hogere regeling
dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling, waarbij onder meer is vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent.
Voor zover eiseres met haar stelling dat de facto sprake is van een bouwverbod, hetgeen niet past bij de bestemming ‘woongebied’ en evenmin bij een globale eindbestemming, heeft willen betogen dat het plan in zoverre in strijd is met een goede ruimtelijke ordening als bedoeld in artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening, overweegt de rechtbank dat het criterium “goede ruimtelijke ordening” een vage norm betreft, ten aanzien waarvan de raad als planwetgever een grote mate van beleidsvrijheid heeft. Deze bepaling is niet zodanig concreet dat deze zich leent voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie. Dit artikel bevat de centrale norm voor het opstellen van een bestemmingsplan en de inhoud ervan. Het betreft een open norm, die na zorgvuldig onderzoek en alle betrokken belangen afwegende door de planwetgever moet worden ingevuld. De rechtbank kan artikel 6, lid 4.2, aanhef en onder a, van de planvoorschriften in samenhang met de plankaart niet langs de maatstaf van de goede ruimtelijke ordening leggen, als was sprake van een bestemmingsplanprocedure. Van evidente strijd met artikel 3.1, eerste lid, van de Wro kan dan ook niet worden gesproken.
4.5
De rechtbank leidt voorts uit jurisprudentie van de AbRS (onder meer de uitspraken van 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1367, en van 15 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:434) af dat aan een algemeen verbindend voorschrift, zoals dat is neergelegd in het bestemmingsplan, verbindende kracht kan worden ontzegd, indien dit evident in strijd is met een
algemeen rechtsbeginsel
.
Volgens eiseres is sprake van evidente strijd met het rechtszekerheidsbeginsel, dan wel het vertrouwensbeginsel.
De rechtbank overweegt dat in de door eiseres aangehaalde samenwerkingsovereenkomst van 2 juni 2006 in artikel 3.3 is afgesproken dat de gemeente voor de eerste drie fasen van het plangebied een gedetailleerd bestemmingsplan voorbereidt en dat de overige (latere) fasen globaal zullen worden bestemd, met eventuele uitwerkingsbevoegdheid door het college, waarbij de ruimtelijke hoofdstructuur wel wordt vastgelegd. De gemeente heeft zich verbonden om binnen acht weken na ondertekening van de overeenkomst het daartoe strekkend bestemmingsplan “ [plan1] ” in procedure te brengen. In de ook door eiseres aangehaalde toelichting op dit bestemmingsplan is vervolgens aangegeven dat de eerst te ontwikkelen fasen gedetailleerd zijn bestemd en dat de later te ontwikkelen fasen globaler zijn bestemd om zodoende in te kunnen spelen op veranderende ontwikkelingen op de woningmarkt.
Op grond van het zogeheten duidelijkheidsbeginsel moet de inhoud van een algemeen verbindend voorschrift zodanig duidelijk zijn dat de geadresseerden daaruit kunnen afleiden wat van hen wordt verwacht. Uit het vorenstaande leidt de rechtbank af dat het voor eiseres duidelijk moet zijn geweest dat in afwachting van de ontwikkelingen op de woningmarkt op de bestemming “ [bestemming1] ” nog geen woningbouw zal worden toegelaten. Anders dan eiseres leest de rechtbank in de verklaring dat de latere fasen globaler zullen worden bestemd dan de gedetailleerde eerste fasen, niet dat de planwetgever heeft beoogd om een globale eindbestemming aan het onderhavige gebied toe te kennen. De bij de bestemming “ [bestemming1] ” behorende planvoorschriften heeft geen beschrijving in hoofdlijnen, anders dan de bepaling dat de gronden met de bestemming “ [bestemming1] ” voor zover gelegen binnen de stankcirkel van een aan het plangebied grenzend agrarisch bedrijf eerst mogen worden bebouwd nadat de desbetreffende stankcirkel is opgeheven. Het ligt niet in de rede om aan te nemen dat de planwetgever de regie van de gemeentelijke woningbouw uit handen heeft gegeven door de (bij de samenwerkingsovereenkomst betrokken) marktpartijen te laten beslissen over de invulling van de gebieden met de bestemming “ [bestemming1] ”. Het betoogt faalt.
Analoog aan de uitspraak van de AbRS van 30 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY9960, overweegt de rechtbank dat in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen aanknopingspunten te vinden zijn voor het oordeel dat de gemeenteraad van Schouwen-Duiveland voor de keuze om aan het onderhavige gebied geen bouwvlak toe te kennen, niet in redelijkheid heeft mogen aansluiten bij zijn visie dat dit gebied globaler bestemd moet worden om in te kunnen spelen op veranderende ontwikkelingen op de woningmarkt.
In het verlengde van het vorenstaande overweegt de rechtbank dat ook het beroep van eiseres op het vertrouwensbeginsel niet kan slagen. Uit het voorgaande vloeit voort dat de rechtbank van oordeel is dat met het bestemmingsplan “ [plan1] ” juist uitvoering is gegeven aan de samenwerkingsovereenkomst.
4.6
Nu geen sprake is van een evidente strijd met een hogere regeling of een algemeen rechtsbeginsel, bestaat geen aanleiding voor het onverbindend verklaren van de betreffende planregels.
Welke voorbereidingsprocedure is van toepassing?
5.1
Dit brengt de rechtbank tot de conclusie dat de aanvraag van eiseres in strijd is met het bestemmingsplan “1e herziening bestemmingsplan [plan1] ”.
5.2
De gevraagde omgevingsvergunning voor de 9 woningen kan slechts verleend worden met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Op grond van artikel 3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is daarom de uniforme openbare voorbereidingsprocedure op de aanvraag van eiseres van toepassing. Dit brengt met zich dat van een van rechtswege gegeven omgevingsvergunning geen sprake is.
Conclusie
6. Dit betekent dat eiseres het beroep heeft ingesteld terwijl nog geen sprake was van een niet tijdig genomen besluit. Er is geen van rechtswege verleende vergunning ontstaan die niet tijdig bekend is gemaakt zoals bedoeld in artikel 4:20c van de Awb. De door eiseres bij het college ingediende ingebrekestelling is niet rechtsgeldig.
Uit het voorgaande volgt dat niet is voldaan aan de vereisten van artikel 8:55f, eerste lid, van de Awb in samenhang met artikel 6:12, tweede lid, van de Awb, voor het instellen van beroep. Het beroep is daarom niet-ontvankelijk.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep niet-ontvankelijk.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.M. van Lanen, rechter, in aanwezigheid van mr. P.H.M. Verdonschot, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 mei 2018.
P.H.M. Verdonschot, griffier	J.J.M. van Lanen, rechter
De griffier is buiten staat deze uitspraak mede te ondertekenen.
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.