ECLI:NL:RVS:2019:1622
Raad van State — Uitspraak 


201804112/1/A3.
Datum uitspraak: 29 mei 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 5 april 2018 in zaak nr. 16/3901 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister voor Rechtsbescherming, als rechtsopvolger van
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
Procesverloop
Bij besluit van 15 juli 2016 heeft de staatssecretaris aan [appellante] wegens overtredingen van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (hierna: de Wpbr) een bestuurlijke boete van € 11.250,00 opgelegd.
Bij besluit van 27 oktober 2016 heeft de staatssecretaris het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard, het besluit van 15 juli 2016 in zoverre herzien, de boete op € 8.500,00 gesteld, en de bezwaren voor het overige ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 april 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 maart 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. J.P.C. Obbink, advocaat [NAAM], en de minister, vertegenwoordigd door mr. J. Schonenberg-Zwanenburg, zijn verschenen.
Overwegingen
Juridisch kader
1.    De relevante bepalingen van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de Wpbr en de Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus 2014 (hierna: de Bpbr) zijn vermeld in de bijlage bij deze uitspraak.
Inleiding
2.    De staatssecretaris heeft aan de boeteoplegging ten grondslag gelegd dat op 27 november 2015 bij een noodopvang voor asielzoekers in een sporthal te Bocholtz de volgende overtredingen van de Wpbr zijn geconstateerd.
- Aan [appellante] wordt, in ieder geval sinds november 2015, leiding gegeven door [gemachtigde A], terwijl hij niet in het bezit is van de daarvoor vereiste toestemming, bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de Wpbr;
- [appellante] heeft vijf personen als beveiligingsmedewerker te werk gesteld, terwijl voor hen geen toestemming is verleend om beveiligingswerkzaamheden voor [appellante] te verrichten. Dit is een overtreding van artikel 7, tweede lid, van de Wpbr;
- [appellante] heeft vijf personen als beveiligingsmedewerker te werk gesteld, terwijl zij niet gekleed zijn gegaan in een goedgekeurd uniform, als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Wpbr;
- In het jaar 2015 zijn door [appellante] geen werkzaamheden bij de politie aangemeld. Uit de door [gemachtigde A] afgelegde verklaring blijkt dat wel beveiligingswerkzaamheden zijn verricht. [appellante] heeft in ieder geval op 27 november 2015 beveiligingswerkzaamheden bij de genoemde noodopvang verricht. Dit is een overtreding van artikel 12, tweede lid, van de Wpbr.
Bij het boetebesluit heeft de staatssecretaris het totale boetebedrag berekend op € 15.000,00. Gelet op artikel 15 van de Wpbr heeft de staatssecretaris de maximale boete van € 11.250,00 opgelegd.
Bij het besluit op bezwaar heeft de staatssecretaris het boetebedrag verlaagd naar € 8.500,00.
Hoger beroep
Overtreding artikel 7, eerste lid, van de Wpbr
3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] in strijd met artikel 7, eerste lid, van de Wpbr heeft gehandeld.
Het daartoe in het hogerberoepschrift aangevoerde betoog, dat [gemachtigde A] over toestemming beschikte om leiding te geven aan een ander beveiligingsbedrijf en dat deze toestemming niet is beperkt tot het verrichten van leidinggevende werkzaamheden voor de organisatie die de toestemming heeft aangevraagd, heeft [appellante] ter zitting bij de Afdeling ingetrokken. [appellante] heeft ter zitting aangevoerd dat op 27 november 2015 [gemachtigde B] ook leidinggevende bij [appellante] was en dat voor hem toestemming als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de Wpbr was verkregen. Nu aldus aan het artikellid werd voldaan, heeft de minister [appellante] ten onrechte een boete opgelegd.
De minister heeft in strijd met artikel 5:43 van de Awb [appellante] tweemaal voor dezelfde overtreding beboet. Daarbij komt dat de minister onzorgvuldig heeft gehandeld door na de controle van [bedrijf] op 11 november 2015, waarbij was geconstateerd dat [gemachtigde A] met de leiding was belast terwijl daarvoor geen toestemming was verleend, niet onverwijld te waarschuwen dat dit als een overtreding van artikel 7, eerste lid, van de Wpbr wordt aangemerkt en aldus te voorkomen dat [appellante] hiervoor zou worden beboet. Deze laatste boete is derhalve ten onrechte opgelegd, aldus [appellante].
3.1.    De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat uit het bepaalde in artikel 7, eerste lid, van de Wpbr, dat een beveiligingsorganisatie geen personen te werk stelt die belast zullen worden met de leiding van die organisatie, dan nadat voor hen toestemming is verkregen, volgt dat [appellante] op goede gronden is beboet voor het feit dat [gemachtigde A] leidinggevende werkzaamheden voor haar organisatie verrichtte zonder dat daarvoor toestemming was verleend. Dat die toestemming was verleend voor een andere leidinggevende bij [appellante] maakt niet dat de boete ten onrechte is opgelegd, nu voor een ieder die met de leiding van de beveiligingsorganisatie wordt belast de daarvoor vereiste toestemming moet zijn verkregen.
3.2.    Het betoog dat de minister in strijd met artikel 5:43 van de Awb een boete heeft opgelegd aan [appellante] voor de overtreding van artikel 7, eerste lid, van de Wpbr op 27 november 2015 en aan [bedrijf], een zustervennootschap van [appellante], voor het overtreden van deze bepaling op 11 november 2015, slaagt evenmin.
[appellante] en, zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van heden, ECLI:NL:RVS:2019:1623, [bedrijf] hebben beide [gemachtigde A] met de leiding van de beveiligingsorganisaties belast zonder dat daarvoor de wettelijk vereiste toestemming was verleend. Deze organisaties staan afzonderlijk geregistreerd bij de Kamer van Koophandel en nemen afzonderlijk deel aan het maatschappelijk verkeer. De minister heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van twee afzonderlijke overtreders van artikel 7, eerste lid, van de Wpbr. Anders dan [appellante] in dit verband betoogt, is deze bepaling niet door [gemachtigde A], maar door [appellante] en [bedrijf] overtreden.
3.3.    Het betoog van [appellante] dat de minister haar in kennis had moeten stellen van deze overtreding door [bedrijf], faalt, reeds omdat [appellante] niet de overtreder was. Voor zover zij betoogt dat op het moment dat die overtreding werd vastgesteld daarvan mededeling aan [bedrijf] had moeten worden gedaan, geldt dat de Wpbr en de Bpbr geen grondslag bieden voor het oordeel dat de minister overtreders bij een controle onmiddellijk in kennis moet stellen welke overtredingen daarbij zijn vastgesteld, dan wel moet behoeden voor nieuwe overtredingen. Overigens zijn de controle van en overtredingen begaan door die organisatie in deze procedure niet aan de orde. De rechtbank is terecht en op goede gronden tot hetzelfde oordeel gekomen.
Overtreding van artikel 7, tweede lid, van de Wpbr
4.    Ter zitting bij de Afdeling heeft [appellante] het betoog dat zij artikel 7, tweede lid, van de Wpbr niet heeft overtreden, ingetrokken.
Wel heeft de rechtbank volgens [appellante] miskend dat de minister ten onrechte voor deze overtreding een boete heeft opgelegd. Daartoe wijst [appellante] op het volgens haar ongerechtvaardigde en onacceptabele tijdsverloop van zeven maanden tussen het moment van de vaststelling van de overtreding en het opleggen van de boete. Voorts blijkt uit een door het Ministerie van Justitie en Veiligheid aan [appellante] verstrekt overzicht dat in 2017 aan andere beveiligingsorganisaties ter zake van de overtreding van artikel 7, tweede lid, van de Wpbr geen boete is opgelegd, maar met een waarschuwing is volstaan. Op grond van het gelijkheidsbeginsel moet in dit geval hetzelfde worden gedaan, aldus [appellante].
4.1.    De minister kan op grond van artikel 5:45 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 5:53 van deze wet en paragraaf 11.2 van de Bpbr, gedurende drie dan wel vijf jaar na het constateren van overtredingen van de Wpbr tot het opleggen van een boete overgaan. Nu de minister ruimschoots binnen deze termijnen is gebleven, wordt het betoog dat geen boete had mogen worden opgelegd, omdat bij de besluitvorming niet de vereiste voortvarendheid is betracht, niet gevolgd. De rechtbank is terecht en op goede gronden tot hetzelfde oordeel gekomen.
4.2.    Ter zitting bij de Afdeling is gebleken dat in de periode dat de in geding zijnde boete aan [appellante] is opgelegd, de beboeting van de overtreding van artikel 7, tweede lid, van de Wpbr bij andere beveiligingsorganisaties meerdere keren aanmerkelijk milder is geweest dan in het geval van [appellante].
Deze overtreding werd in die andere gevallen niet aangemerkt als een overtreding van categorie I, maar als een overtreding van categorie III.
Het gaat bij categorie III om een administratieve nalatigheid, waarvoor een lagere boete per overtreding wordt opgelegd dan voor een overtreding van categorie I en waarbij volgens paragraaf 11.1 van de Bpbr een waarschuwing kan worden gegeven indien het een zeer lichte overtreding betreft.
Gelet op deze omstandigheid ziet de Afdeling aanleiding de boete ter zake van de vijf overtredingen door [appellante] van dit artikellid - welke boete in het besluit op bezwaar is vastgesteld op € 5000,00 - met 50% en dus met € 2.500,00 te matigen.
Het betoog slaagt in zoverre.
Overtreding van artikel 9, eerste lid, van de Wpbr
5.    In reactie op het betoog van [appellante] dat ten onrechte een boete ter zake van het overtreden van artikel 9, eerste lid, van de Wpbr aan haar is opgelegd, heeft de minister meegedeeld dat hij bij nader inzien tot de conclusie is gekomen dat [appellante] het verzoek van de bij de noodopvang in Bocholtz aanwezige politie om de beveiligers een blauw hesje te laten dragen, redelijkerwijs heeft kunnen opvolgen, zodat de boete voor deze overtreding vervalt. Dit betoog behoeft daarom geen bespreking.
Overtreding van artikel 12, tweede lid, van de Wpbr
6.    [appellante] bestrijdt dat de werkzaamheden in Bocholtz niet zijn aangemeld. Zij heeft dat bij e-mail van 23 november 2015 gedaan.
6.1.    Het betoog faalt. De minister heeft terecht gesteld dat [appellante] in de e-mail van 23 november 2015 heeft nagelaten mee te delen van welke beveiligingsorganisatie personeel werd ingeleend en om hoeveel beveiligers het ging, zodat geen geslaagd beroep op het bepaalde in paragraaf 6 van de Bpbr kan worden gedaan. Bij het besluit op bezwaar heeft de minister, gezien de omstandigheden van het geval, wel aanleiding gezien het boetebedrag te halveren van € 500,00 naar € 250,00.
Slotsom
7.      Gelet op het onder 4.2. overwogene en gelet op het feit dat, zoals onder 5. is overwogen, de minister is teruggekomen van de beslissing om [appellante] een boete van € 1.250,00 op te leggen voor overtreding van artikel 9, eerste lid, van de Wpbr, zal de Afdeling het hoger beroep gegrond verklaren. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd.
De Afdeling zal het beroep gegrond verklaren en het besluit van 27 oktober 2016 vernietigen, voor zover daarbij de boete op € 8.500,00 is gesteld. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door de hoogte van de boete vast te stellen op € 4.750,00 en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 27 oktober 2016.
8.    De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 5 april 2018 in zaak nr. 16/3901;
III.    verklaart het beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 27 oktober 2016, kenmerk ND 3920, voor zover daarbij de boete op € 8.500,00 is gesteld;
V.    stelt de hoogte van de boete vast op € 4.750,00 (zegge: vierduizend zevenhonderdvijftig euro);
VI.    bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 27 oktober 2016;
VII.    veroordeelt de minister voor Rechtsbescherming tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 512,00 (zegge: vijfhonderdtwaalf euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII.    veroordeelt de minister voor Rechtsbescherming tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.048,00 (zegge: tweeduizend achtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX.    gelast dat de minister voor Rechtsbescherming aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 842,00 (zegge: achthonderdtweeënveertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.C.J. de Wilde, griffier.
w.g. Sevenster    w.g. De Wilde
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2019
598.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:43
Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op indien aan de overtreder wegens dezelfde overtreding reeds eerder een bestuurlijke boete is opgelegd, dan wel een kennisgeving als bedoeld in artikel 5:50, tweede lid, aanhef en onderdeel a, is bekendgemaakt.
Artikel 5:45
1. Indien artikel 5:53 van toepassing is, vervalt de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete vijf jaren nadat de overtreding heeft plaatsgevonden.
2. In de overige gevallen vervalt de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete drie jaren nadat de overtreding heeft plaatsgevonden.
[-]
Artikel 5:53
1. Dit artikel is van toepassing indien voor de overtreding een bestuurlijke boete van meer dan € 340 kan worden opgelegd, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
[-]
Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus
Artikel 7
1. Een beveiligingsorganisatie of recherchebureau aan welke een vergunning is verleend stelt geen personen te werk die belast zullen worden met de leiding van de organisatie of het bureau, dan nadat voor hen toestemming is verkregen van Onze Minister.
2. Een beveiligingsorganisatie of recherchebureau als bedoeld in het eerste lid stelt geen personen te werk die belast zullen worden met werkzaamheden, anders dan bedoeld in het eerste lid, dan nadat voor hen toestemming is verkregen van de korpschef.
[-]
Artikel 9
1. Een beveiligingsorganisatie aan welke een vergunning is verleend draagt er zorg voor dat de personen die zijn belast met beveiligingswerkzaamheden, bij de uitvoering van deze werkzaamheden een door Onze Minister goedgekeurd uniform dragen.
[-]
Artikel 12
[-]
2. Voordat een beveiligingsorganisatie, of zodra een particuliere alarmcentrale als bedoeld in artikel 3, onderdeel b, aan welke een vergunning is verleend in een gemeente een begin maakt met nieuwe beveiligingswerkzaamheden informeert zij hierover de korpschef.
[-]
Artikel 15
1. Onze Minister kan aan de houder van de vergunning een bestuurlijke boete opleggen van ten hoogste € 11.250,00 ter zake van overtreding van regels, gesteld bij of krachtens artikel 4, vijfde of zesde lid, 6, 7, eerste, tweede of vierde lid, 8, tweede lid, 9, 10, eerste, derde of vierde lid, 11, tweede lid, of 12, eerste of tweede lid.
[-]
Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus 2014
2.1. Toestemming personeel
In artikel 7 van de wet is opgenomen dat een beveiligingsorganisatie of een recherchebureau geen personen te werk mag stellen voordat voor deze personen toestemming is verkregen van de korpschef.
[-]
Toestemming is vereist voor al het personeel van een beveiligingsorganisatie of een recherchebureau en dus niet uitsluitend voor het personeel dat beveiligings- of recherchewerkzaamheden verricht.
[-]
2.2. Toestemming leidinggevenden
[-]
De toestemming voor leidinggevenden wordt door de Minister van Veiligheid en Justitie verleend. Bij vergunningaanvragen dient aangegeven te worden wie als leidinggevenden in het bedrijf zullen functioneren.
[-]
6. Inlenen van personeel door beveiligingsorganisatie
Beveiligingsorganisaties hebben soms extra personeel nodig en lenen personeel in van een andere beveiligingsorganisaties. Dat kan, mits aan de reguliere voorwaarden voor het tewerkstellen van personeel is voldaan. Zo dient het ingeleende personeel over een uniform en het legitimatiebewijs te beschikken van de inlenende organisatie. Het is in het belang van de veiligheidssector dat voor de burger en voor de politie duidelijk is welke particuliere beveiligingsorganisatie verantwoordelijk is voor de (uitgevoerde) werkzaamheden. Die duidelijkheid wordt op deze manier bereikt.
Uitzonderingsmogelijkheid uniform- en legitimatieplicht beveiligingsorganisaties
Denkbaar is dat het dragen van een uniform en legitimatiebewijs van de inlenende beveiligingsorganisatie gelet op de omstandigheden van het geval geen reële optie is, bijvoorbeeld vanwege grote spoed bij het inlenen van personeel. In dat geval is inlenen niettemin mogelijk, mits de inlenende beveiligingsorganisatie de politie informeert over het feit dat personeel van een andere beveiligingsorganisatie wordt ingeleend, hoeveel personeelsleden het betreft, alsmede over de manier waarop de verantwoordelijkheden tussen de inlenende en de uitlenende beveiligingsorganisatie zijn georganiseerd. Het gaat hierbij om een uitzonderingssituatie, welke slechts in enkele gevallen gelet op de omstandigheden van het geval is toegestaan.
[-]
11. Handhaving
11.1. Algemeen
Indien een particuliere beveiligingsorganisatie of recherchebureau de bepalingen genoemd in artikel 15 van de wet niet naleeft, zijn er drie bestuurlijke sancties uitvoerbaar. Namelijk een waarschuwing, het opleggen van een bestuurlijke boete en het intrekken van de vergunning.
De waarschuwing is een effectieve en proportionele sanctie bij zeer lichte overtredingen.
[-]
11.2. Bestuurlijke boete
Overtredingen
Op grond van artikel 15 van de wet kan de minister van Veiligheid en Justitie een bestuurlijke boete van maximaal € 11.250,00 opleggen aan de vergunninghouder indien wordt gehandeld in strijd met de regels gesteld bij of krachtens de in artikel 15 van de wet genoemde artikelen.
De overtredingen zijn voor wat betreft de ernst daarvan te onderscheiden in drie categorieën:
I. Overtreding van regels betreffende kwaliteit en betrouwbaarheid van personeel, organisatie en materieel;
II. Overtreding van regels betreffende een goede afstemming met de toezichthouder;
III. Overtredingen van regels betreffende administratieve vereisten.
In de gevallen onder categorie I gaat het om regels waarvan de overtreding door een beveiligingsorganisatie of recherchebureau de grootste maatschappelijke risico’s met zich meebrengt omdat zij direct raken aan de belangen van de burger. Dit rechtvaardigt dat juist in deze categorie, waarin zich de meest zware overtredingen bevinden, de maximale boete van € 11.250,00 kan worden opgelegd.
De gevallen onder categorie II betreffen voorwaarden die betrekking hebben op een goede afstemming met de politie als toezichthouder.
Deze afstemming is noodzakelijk om de vereiste controle op particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus te kunnen uitoefenen.
Bij overtreding(en) van artikelen uit categorie II kan een boete van maximaal € 7.000,00 worden opgelegd.
In categorie III gaat het om overtredingen die te classificeren zijn als administratieve nalatigheid. [-]
Hoogte boete
Bij de bepaling van de hoogte van de boete worden als uitgangspunt de bedragen genomen genoemd in het overzicht bestuurlijke boetes.
Er kan aanleiding zijn de boete te matigen. Voorbeeld van omstandigheden die aanleiding kunnen zijn de boete te matigen zijn de omvang en daarmee de draagkracht van de betrokken onderneming. Indien de boete disproportionele financiële gevolgen zou hebben, bijvoorbeeld faillissement, kan dit door de betrokkene aangevoerd worden. [-]
Bij constatering van meer dan één beboetbare overtreding van regels zal voor elke overtreding apart een boete moeten worden opgelegd.
[-]
De categorieën zijn als volgt:
Categorie I
Kwaliteit, betrouwbaarheid personeel, organisatie en materieel
o Artikel 7, lid 1, Wpbr
Verbod leidinggevenden te werk te stellen zonder voorafgaande toestemming van de Minister van Veiligheid en Justitie.
Boetebedrag € 2.000,00.
o Artikel 7, lid 2, Wpbr
Verbod personeel te werk te stellen zonder voorafgaande toestemming van de korpschef of de Commandant van de Koninklijke Marechaussee.
Boetebedrag € 2.000,00.
[-]
o Artikel 9, lid 1, Wpbr
Plicht tot dragen van een goedgekeurd uniform.
Boetebedrag € 500,00.
[-]
Categorie II
Goede afstemming met Minister van Veiligheid en Justitie en Politie
[-]
o Artikel 12, lid 2, Wpbr
Plicht de korpschef van de regionale eenheid dan wel de Commandant van de Koninklijke Marechaussee bij een luchtvaartterrein te informeren wanneer een begin wordt gemaakt met nieuwe beveiligingswerkzaamheden.
Boetebedrag € 500,00.
[-]
Categorie III
Administratieve nalatigheid
[-]