ECLI:NL:RVS:2019:1715
Raad van State — Uitspraak 


201804626/1/A1.
Datum uitspraak: 29 mei 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Rotterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 april 2018 in zaak nr. 17/4113 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 21 juli 2016 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend optreden tegen de gemeente Rotterdam met betrekking tot het gebruik van een strook grond aan de Jannetje Merbiskade ter hoogte van nummer […] te Rotterdam voor drie parkeerplaatsen afgewezen.
Bij besluit van 23 augustus 2016 heeft het college aan Stadsontwikkeling Rotterdam een omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van twee parkeerplaatsen aan de Jannetje Merbiskade ter hoogte van nummer […] te Rotterdam
Bij besluit van 2 juni 2017 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 21 juli 2016 en het besluit van 23 augustus 2016 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 april 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 mei 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. [NAAM]. R.T.M. Lagerweij, rechtsbijstandverlener te Apeldoorn, en ir. E.A. Bos, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.J.J. van der Vlist, F.J.M.J. Konings en mr. W.A. Oosthoek, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] woont op het adres [locatie] te Rotterdam. Op de strook grond voor zijn huis zijn sinds 2003 drie openbare parkeerplaatsen aanwezig. In het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Zevenkamp en Nesselande" (hierna: het bestemmingsplan) heeft de strook grond de bestemming "Groen". Op gronden met die bestemming mag niet worden geparkeerd. [appellant] heeft het college daarom gevraagd om handhavend op te treden tegen het strijdige gebruik. In het besluit van 21 juli 2016 heeft het college het standpunt ingenomen dat de in het bestemmingsplan aan de strook grond toegekende bestemming een omissie is en dat op 15 juli 2016 door Stadsontwikkeling Rotterdam een aanvraag om omgevingsvergunning is ingediend om op de strook grond alsnog twee parkeerplaatsen toe te staan. Het heeft in het besluit van 21 juli 2016 het verzoek van [appellant] om handhavend optreden afgewezen, omdat het van mening is dat vanwege het indienen van de aanvraag om omgevingsvergunning concreet zicht op legalisering bestaat. Bij besluit van 23 augustus 2016 is de aangevraagde omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) gelezen in verbinding met artikel 4, achtste lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor).
In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat eerst een oordeel wordt gegeven over de verlening van de omgevingsvergunning, omdat dat van belang is voor de vraag of het college in redelijkheid het handhavingsverzoek heeft kunnen afwijzen. Nadat de rechtbank heeft geconcludeerd dat het college in redelijkheid de gevraagde omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen, is overwogen dat het college het handhavingsverzoek heeft kunnen afwijzen, omdat concreet zicht op legalisering bestond.
Omvang van het geding
2.    De door [appellant] in hoger beroep aangevoerde gronden hebben alleen betrekking op het oordeel van de rechtbank over de verlening van de omgevingsvergunning en niet op het oordeel van de rechtbank dat concreet zicht op legalisering bestaat en dat daarom van handhavend optreden kon worden afgezien. Gelet hierop zal in deze uitspraak niet worden ingegaan op het oordeel van de rechtbank over de afwijzing van het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden.
Beoordeling van het hoger beroep
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was om de omgevingsvergunning te verlenen met toepassing van artikel 4, aanhef en onder 8, van bijlage II van het Bor. Hij voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat sprake is van voortgezet gebruik. Volgens [appellant] waren de drie parkeerplaatsen nimmer bedoeld voor bezoekers van de woningen, maar als specifieke voorziening ten behoeve van bouwverkeer. Volgens [appellant] is de aanleg van twee parkeerplaatsen dicht bij zijn woning voor hem van ingrijpende aard.
3.1.    Artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo luidt:
"1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1°. […],
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
3°. […];
b. […]."
Artikel 4 van bijlage II van het Bor luidt:
"Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
1. […]
8. het gebruiken van gronden voor een niet-ingrijpende herinrichting van openbaar gebied;
9. […]."
3.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college bevoegd is de omgevingsvergunning te verlenen. Wat er zij van de stelling van [appellant] dat de ruimte waarop de parkeerplaatsen zijn voorzien alleen was bedoeld als voorziening voor het bouwverkeer en de verlening van een omgevingsvergunning voor gebruik als parkeerplaatsen dus geen voortgezet gebruik is, geldt dat het toevoegen van een aantal parkeerplaatsen in een groenstrook een niet-ingrijpende inrichting van het openbaar gebied is. De rechtbank heeft terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het project niet past binnen de reikwijdte van artikel 4, aanhef en onder 8, van bijlage II van het Bor. Dat het toevoegen van de parkeerplaatsen volgens [appellant] voor hem persoonlijk ingrijpend is, maakt dat niet anders, omdat dat niet betekent dat deze herinrichting van het openbaar gebied objectief gezien ingrijpend is.
Het betoog faalt.
4.    [appellant] betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college zich ten onrechte op het standpunt stelt dat de locatie waar de parkeerplaatsen zijn vergund in het bestemmingsplan per abuis de bestemming "Groen" heeft gekregen. Ook als de stellingen van [appellant] juist zijn en de bestemming "Groen" geen omissie in het bestemmingsplan is, doet dat niet af aan de bevoegdheid van het college om de omgevingsvergunning te verlenen. Of het in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken, zal hierna onder 5 worden beoordeeld.
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten om af te wijken van het bestemmingsplan om de omgevingsvergunning te verlenen. Hij voert aan dat geen behoefte aan de parkeerplaatsen bestaat, omdat het college in 2002 een parkeereis van 1,8 parkeerplaatsen inclusief bezoekersaandeel heeft vastgesteld. Omdat de eigenaren van de woningen verplicht zijn minimaal twee parkeerplaatsen op eigen terrein te realiseren, wordt reeds voorzien in de parkeerbehoefte van zowel de bewoners als hun bezoekers en kunnen de kencijfers van het CROW geen reden zijn om extra parkeerplaatsen aan te leggen. Dat behoefte aan de parkeerplaatsen ontbreekt, blijkt volgens [appellant] ook uit de in zijn opdracht door E. Bos van Spark opgestelde "Parkeerbehoeftebepaling Waterwijk Rotterdam Nesselande" van 6 september 2018. Bovendien kunnen bezoekers volgens [appellant] gebruik maken van de openbare parkeereilanden op het noord-oostelijke deel van de Jannetje Merbiskade en van de langs de weg aanwezige klinkerstrook om hun voertuigen te parkeren. Hij stelt dat het college ten onrechte het standpunt inneemt dat langsparkeren niet past in de stedenbouwkundige opzet van de wijk. Volgens hem is de klinkerstrook juist verbreed om langsparkeren mogelijk te maken.
[appellant] stelt ten slotte dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de betrokken belangen niet juist zijn afgewogen. Hij voert onder meer aan dat de parkeerplaatsen direct grenzen aan zijn woonkavel en op zeer korte afstand van zijn gevel en keukenraam zijn gesitueerd. Hij verwijst hierbij naar een verklaring van een voormalig stedenbouwkundige die betrokken is geweest bij de ontwikkeling van Nesselande en met hem van mening is dat de aanleg van de parkeerplaatsen in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
5.1.    Vastgesteld wordt dat ten tijde van belang geen beleid over de aanwezigheid van bezoekersparkeerplaatsen in het openbaar gebied van toepassing was. Het college heeft zich in het besluit van 23 augustus 2016, dat bij besluit van 2 juni 2017 in stand is gelaten, op het standpunt gesteld dat het vanuit ruimtelijk oogpunt wenselijk is op dit deel van de Jannetje Merbiskade twee parkeerplaatsen voor bezoekers te hebben. Het college stelt dat het perceel deel uitmaakt van Waterwijk, een wijk die bestaat uit woonkavels met een oppervlak van 500 m² of groter en die veelal zijn gesitueerd op kleine eilanden die met een brug en een toegangsweg worden ontsloten op dijkwegen. Door parkeren op eigen terrein wordt het beeld van de dijkwegen niet gedomineerd door geparkeerde auto's en voor het bezoekersparkeren zijn per woondijkje aparte parkeervoorzieningen aangelegd, veelal in de vorm van een groen ingericht kleinschalig parkeerterreintje op een apart eiland, aldus het college. In het besluit is opgenomen dat de Jannetje Merbiskade in 2002/2003 bouwrijp is gemaakt waarna de woningen aan de kade zijn gebouwd. Toen het merendeel van de woningen was opgericht, is de Jannetje Merbiskade in definitieve vorm aangelegd. Omdat volgens het college in een gebied met woningen zoals de Jannetje Merbiskade niet kan worden verwacht dat bezoek voor de ene woning op het terrein bij de buren parkeert, is het beleid erop gericht enkele parkeerplaatsen voor bezoekers in het openbaar gebied te maken, waarbij het aantal en de wijze waarop hieraan invulling wordt gegeven afhankelijk is van de behoefte en de mogelijkheden in het gebied. In dit geval stonden op het oorspronkelijke inrichtingsplan vier parkeerplaatsen weergegeven die waren opgenomen om enerzijds het bezoekersparkeren mogelijk te maken en anderzijds een keermogelijkheid te maken aan het einde van de Jannetje Merbiskade. In verband met de aanwezigheid van een pompput zijn drie van de vier ingetekende parkeerplaatsen gerealiseerd. Deze parkeerplaatsen stonden ook in de verkooptekening van de kavel. In het besluit van 23 augustus 2016 is verder vermeld dat deze situatie heeft bestaan totdat in 2015 de buitenruimte is aangepast in die zin dat de drie parkeerplaatsen zijn verschoven richting het westen om tegemoet te komen aan de wensen van de bewoner van [locatie]. Volgens het besluit hebben de drie parkeerplaatsen in het bestemmingsplan om onbekende reden de bestemming "Groen" gekregen. Om deze omissie ter herstellen heeft het college de omgevingsvergunning verleend voor twee parkeerplaatsen. Daarbij heeft het zich op het standpunt gesteld dat is gebleken dat gelet op de CROW-richtlijn van 0,3 parkeerplekken per woning voor bezoekers voor de zeven aan dit deel van de Jannetje Merbiskade gesitueerde kavels kan worden volstaan met een minimum van twee parkeerplaatsen voor bezoekers. In het besluit van 2 juni 2017 is hierop aangevuld dat er altijd parkeerplaatsen ter hoogte van [locatie] te zijn geweest en dat niet is vast komen te staan dat deze alleen waren bedoeld om te functioneren tijdens de bouw. Voorts is opgenomen dat namens het college is aangegeven dat deze parkeerplaatsen waren bedoeld voor het parkeren van auto's van bezoekers, waarbij er in dit geval voor is gekozen om, naast de parkeerplaatsen in aparte hofjes, parkeerplaatsen aan deze zijde van de Jannetje Merbiskade te realiseren en dat de overige bewoners van de Jannetje Merbiskade de parkeerplaatsen willen behouden.
5.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college het gebruik van de strook grond ten behoeve van twee parkeerplaatsen niet in strijd heeft hoeven achten met de goede ruimtelijke ordening en dat het de gevraagde omgevingsvergunning in redelijkheid heeft kunnen verlenen. Het college heeft voor het bepalen van het aantal voor bezoekers benodigde parkeerplaatsen in redelijkheid aansluiting kunnen zoeken bij het door de richtlijnen van de CROW en heeft de behoefte aan parkeerplaatsen voor bezoekers voor dit deel van de Jannetje Merbiskade kunnen vaststellen op 2 parkeerplaatsen. De stelling van [appellant] dat aan openbare parkeerplaatsen geen behoefte is, omdat op de woonpercelen voldoende parkeerplaatsen voor bezoekers aanwezig zijn, geeft geen grond voor een ander oordeel. Het college heeft zich op het standpunt mogen stellen dat niet kan worden verwacht dat bezoek voor de ene woning parkeert op het terrein van een andere woning en dat om die reden openbare parkeerplaatsen gewenst zijn. Het onder verwijzing naar het rapport van Spark door [appellant] ingenomen standpunt dat de behoefte ontbreekt, omdat elders aan de Jannetje Merbiskade openbare parkeerplaatsen zijn aangelegd en langsparkeren een geschikt alternatief is, kan niet leiden tot het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de omgevingsvergunning heeft mogen verlenen. Daarbij is van belang dat het college zich op het standpunt heeft gesteld dat de openbare parkeervoorziening op het noordoostelijke deel van de Jannetje Merbiskade gelet op de afstand tot en de ligging van het (zuid)westelijke gedeelte van de Jannetje Merbiskade niet een voldoende en passend alternatief is voor het bezoekersparkeren in de omgeving van de woning van [appellant] en dat langsparkeren op dit deel van de Jannetje Merbiskade niet passend is bij de stedenbouwkundige opzet en het groene, waterrijke en landelijke karakter van de omgeving. Anders dan hij stelt volgt uit het stedenbouwkundig plan "Nesselande Deelplan I" dat in januari 2001 is opgesteld door Palmboom & Van den Bout niet dat langsparkeren wel past binnen de stedenbouwkundige opzet van de wijk. Dat blijkt evenmin uit de door [appellant] overgelegde verklaring van P. Meijer, die van 2011 tot en met 2013 lid was van het dagelijks bestuur van de voormalige deelgemeente Prins Alexander. In die verklaring staat dat de klinkerstroken zijn verbreed om het passeren te vergemakkelijken en om incidenteel langsparkeren mogelijk te maken. Daaruit kan echter niet worden afgeleid dat het college zich thans niet in redelijkheid om het standpunt heeft kunnen stellen dat langsparkeren niet past binnen de stedenbouwkundige opzet van de wijk.
Voor zover [appellant] in zijn hogerberoepschrift heeft gewezen op de "Beleidsregeling Parkeernormen auto en fiets gemeente Rotterdam 2018" die op 1 februari 2018 is vastgesteld door de Raad van de gemeente Rotterdam wordt overwogen dat deze beleidsregeling geen aanleiding geeft om anders te oordelen, reeds omdat de beleidsregeling ten tijde van het besluit van 2 juni 2017 niet gold.
De rechtbank heeft verder terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de door het college verrichte belangenafweging de toets der kritiek niet kan doorstaan. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de aanwezigheid van twee parkeerplaatsen voor zijn woning of het gebruik daarvan zodanig veel overlast veroorzaakt dat het college in redelijkheid niet heeft kunnen besluiten de omgevingsvergunning te verlenen. Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd geeft geen grond voor het oordeel dat het college het belang bij de verlening van de omgevingsvergunning niet zwaarder mocht laten wegen dat het belang van [appellant] bij de weigering daarvan.
6.    [appellant] betoogt voor het eerst in hoger beroep dat de tekeningen behorend bij de omgevingsvergunning ontbrak. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de aangevallen uitspraak, er geen reden is waarom deze grond niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen en omwille van de zekerheid van de andere partijen omtrent hetgeen in geschil is, had behoren te doen, dient deze grond buiten beschouwing te blijven.
Conclusie
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Duifhuizen, griffier.
w.g. Troostwijk    w.g. Duifhuizen
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2019
724.