ECLI:NL:RVS:2019:1738
Raad van State — Uitspraak 


201804901/1/A1.
Datum uitspraak: 29 mei 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Rotterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 2 mei 2018 in zaak nr. 17/3962 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 19 oktober 2016 heeft het college het verzoek van [appellante] om handhavend op te treden tegen vermeende overtredingen van de plaatselijke geldende wet- en regelgeving met betrekking tot bouwplannen op het perceel [locatie 1] in Rotterdam (hierna: het perceel) afgewezen.
Bij besluit van 7 juni 2017 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard en in zoverre het besluit van 19 oktober 2016 herroepen en besloten om alsnog handhavend op het treden. Voor het overige heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard. In zoverre heeft het college het besluit van 19 oktober 2016, onder aanvulling van de motivering ervan, gehandhaafd.
Bij uitspraak van 2 mei 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 februari 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.R. Dobbelsteijn Bisschops, rechtsbijstandverlener te Ingen, en het college, vertegenwoordigd door mr. E. van Lunteren, zijn verschenen. Ook is [belanghebbende], bijgestaan door mr. A.M.H. Dellaert, advocaat [NAAM], ter zitting gehoord.
Overwegingen
1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2.    [appellante] woont naast het perceel, op het adres [locatie 2] te Rotterdam. Zij heeft het college verzocht handhavend op te treden tegen diverse bouwwerkzaamheden op het perceel omdat deze volgens haar in strijd zijn met de ter plaatse geldende wet- en regelgeving. In hoger beroep gaat het alleen nog om de weigering van het college om handhavend op te treden tegen het uit witte platen bestaande deel van de perceelafscheiding bij het terras onmiddellijk achter de woning op het perceel (hierna: de perceelafscheiding) en tegen het bijbehorend bouwwerk aan de waterkant (hierna: het tuinhuis). Volgens het college is het niet bevoegd handhavend op te treden tegen de perceelafscheiding en het tuinhuis omdat daarvoor geen omgevingsvergunning is vereist.
De perceelafscheiding
3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college haar verzoek om handhavend op te treden tegen de perceelafscheiding ten onrechte heeft afgewezen. Volgens [appellante] heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het college niet tot handhaven bevoegd is omdat voor de perceelafscheiding geen omgevingsvergunning is vereist. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat voor het bepalen van de hoogte van de perceelafscheiding moet worden gemeten vanaf het op een ophoging uit 2001 aangelegde terras en dat de perceelafscheiding vanaf die hoogte gemeten voldoet aan artikel 2, twaalfde lid, aanhef en onder b, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). [appellante] voert aan dat de ophoging van het perceel groter is dan noodzakelijk was voor het bouwen van de destijds vergunde uitbouw en een tot 3 m uit de achtergevel vergunningvrij aan te leggen terras op dezelfde hoogte. Voor zover de perceelafscheiding is gerealiseerd op een afstand van meer dan drie meter uit de achtergevel van de uitbouw, moet bij het bepalen van de hoogte van de perceelafscheiding de ophoging daarom buiten beschouwing worden gelaten, aldus [appellante].
3.1.    Een perceelafscheiding mag, gelet op artikel 2, twaalfde lid, aanhef en onder b, van bijlage II van het Bor, niet hoger zijn dan 2 m.
De hoogte van de perceelafscheiding wordt gemeten met toepassing van artikel 1, tweede lid, aanhef en onder b, van bijlage II van het Bor. Volgens deze bepaling moet worden gemeten vanaf het aansluitend afgewerkt terrein. Zoals blijkt uit de nota van toelichting bij het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 138 e.v.) gaat het om de staat van het terrein gelegen direct aansluitend aan een bouwwerk, zoals dat na de voltooiing van de bouw ervan is afgewerkt. In aanvulling op deze algemene meetbepaling is in dit onderdeel van het Bor het criterium toegevoegd dat niet bij het verdere verloop van het terrein passende ophogingen of verdiepingen aan de voet van het bouwwerk buiten beschouwing moeten blijven. In dat geval dient te worden gemeten vanaf de oorspronkelijke, vóór de plaatsgevonden ophoging of verdieping aanwezige, als natuurlijk aan te merken terreinhoogte, aldus de nota van toelichting. Deze aanvulling is toegevoegd om ongewenste omzeiling van de hoofdregel, de algemene meetbepaling, te voorkomen. Denk bijvoorbeeld aan het aanleggen van een kunstmatige plaatselijke ophoging, uitsluitend met het oog op verhoogde plaatsing van een bouwwerk. Hierdoor oogt de op de verhoging geplaatste bebouwing hoger dan passend is bij het verdere verloop van het terrein. Daarom moet in dergelijke gevallen bij de bepaling van de bouwhoogte zo’n terreinverhoging buiten beschouwing blijven.
3.2.    Het perceel is in 2001 aan de achterzijde van de woning deels opgehoogd om een vergunde uitbouw en aansluitend daaraan een terras te kunnen realiseren op ongeveer 50 cm onder het niveau van de vloer van de begane grond van de bestaande woning. Daarbij is het terrein voor het overige zodanig afgewerkt dat de ophoging geleidelijk overgaat in het oorspronkelijke terrein. Vanaf ongeveer 11,5 m uit de achtergevel van de uitbouw loopt het terrein weer gelijk met het terrein van het perceel van [appellante]. Omstreeks 2016 is het terras vernieuwd en is daartegenaan, aansluitend aan de uitbouw, de perceelafscheiding geplaatst. Het perceel is daarbij niet verder opgehoogd. De perceelafscheiding is, gemeten vanaf de hoogte van het terras, 1,95 m hoog.
3.3.    Uit het voorgaande volgt dat het perceel alleen is opgehoogd voor zover dat nodig was om in 2001 de uitbouw en een terras te realiseren. In dit geval moet het opgehoogde terrein daarom worden aangemerkt als het afgewerkt terrein waar vanaf de hoogte van de perceelafscheiding moet worden gemeten. Dat het destijds gerealiseerde terras, naar [appellante] stelt, groter was dan toegestaan, maakt dat niet anders. De vraag of dat terras en de daarmee gepaard gaande ophoging destijds rechtmatig zijn aangebracht, ligt nu niet ter beoordeling voor.
3.4.    Niet in geschil is dat de perceelafscheiding gemeten vanaf het terras niet hoger is dan 2 m en in zoverre voldoet aan het bepaalde in artikel 2, twaalfde lid, aanhef en onder b, van bijlage II van het Bor. De rechtbank heeft dan ook terecht geconcludeerd dat voor de bouw van de perceelafscheiding geen omgevingsvergunning was vereist en dat het college daarom niet bevoegd was op dit punt tot handhaving over te gaan. Daarbij merkt de Afdeling nog op dat voor zover de perceelafscheiding is geplaatst op een getimmerde constructie die mede dient ter versteviging van het huidige terras, dit een constructie is voor het overbruggen van een terreinhoogteverschil van niet meer dan 1 m die niet hoger is dan het aansluitende afgewerkte terrein, waarvoor volgens artikel 2, dertiende lid, van bijlage II van het Bor evenmin een omgevingsvergunning is vereist.
3.5.    Het betoog faalt.
Het tuinhuis
4.    De rechtbank heeft overwogen dat het tuinhuis een vergunningvrij bouwwerk is. De rechtbank heeft daartoe redengevend geacht dat volgens - door [appellante] onvoldoende weerlegde - metingen van het college het bebouwingsgebied 900 m2 bedraagt en dat uit artikel 2, derde lid, onder 3o, onder f, van bijlage II van het Bor volgt dat de oppervlakte van al dan niet met vergunning gebouwde bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied daarom 150 m2 mag bedragen. Die grens is volgens de rechtbank met de uitbouw (47,6 m2) en het tuinhuis (28,71 m2) niet overschreden. Volgens de rechtbank maakt de garage (29,4 m2) onderdeel uit van het oorspronkelijke hoofdgebouw en telt deze daarom niet mee voor het bepalen van het oppervlak van de bijbehorende bouwwerken op het perceel. Maar ook als de garage wel zou worden meegeteld, zou het maximum van 150 m2 nog niet worden overschreden, aldus de rechtbank.
Nu het tuinhuis vergunningvrij is op grond van het Bor, geldt naar het oordeel van de rechtbank de in het bestemmingsplan neergelegde bouwzone van 30 m, gemeten vanaf de voorgevelbouwgrens, daarvoor niet. Het college heeft zich volgens de rechtbank op het standpunt mogen stellen dat de bestemming "Woningen III" en "Archeologische gebied" niet de inrichting van het perceel als erf verbiedt, en dat het deel van het perceel achter de achtergevelbouwgrens moet worden aangemerkt als 'erf' en daarom ook als 'achtererfgebied' en 'bebouwingsgebied'. Nu er geen nadrukkelijk bouwverbod is, is een vergunningvrij bouwwerk aldaar toegestaan, aldus de rechtbank.
4.1.    [appellante] betoogt dat de rechtbank door aldus te overwegen heeft miskend dat de planwetgever met artikel 5, lid 3.1 en 3.2, van de planregels expliciet heeft beoogd het bouwen buiten de aangegeven bouwgrenzen tegen te gaan. Voorts betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de garage niet zou moeten worden meegeteld bij het bepalen van de oppervlakte van bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied. Zij voert daartoe aan dat de garage oorspronkelijk een carport was en dat inmiddels een nieuwe carport is opgericht.
4.2.    Het perceel ligt op gronden die in het bestemmingsplan zijn aangewezen voor "Woningen III".  Voor deze gronden is in artikel 5, lid 3.1 en 3.2, van de planregels bepaald dat de achtergevelbouwgrens op 30 m afstand parallel aan de voorgevel bouwgrens ligt en dat de voor- en achtergevelbouwgrenzen niet door gebouwen mogen worden overschreden.
Niet in geschil is dat het tuinhuis is gelegen voorbij de achtergevelbouwgrens en dus in strijd met het bestemmingsplan is gebouwd.
4.3.    [appellante] bestrijdt evenwel op zichzelf niet het oordeel van de rechtbank dat het deel van het perceel achter de achtergevelbouwgrens bebouwingsgebied is als bedoeld in artikel 1 van bijlage II van het Bor. Evenmin bestrijdt zij het oordeel dat, daarvan uitgaande, het perceel een bebouwingsgebied van 900 m2 heeft, dat ook als de garage wel als bijbehorend bouwwerk zou worden meegeteld met het tuinhuis het maximale oppervlak van 150 m2 aan bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied niet wordt overschreden, en dat daarom het tuinhuis vergunningvrij is op grond van artikel 2, derde lid, onder 3o, onder f, van bijlage II van het Bor, gelezen in samenhang met artikel 2.3, tweede lid, van het Bor.
4.4.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 8 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX3911) wijst artikel 2 van bijlage II van het Bor, gelezen in samenhang met artikel 2.3, tweede lid, van het Bor categorieën van bouwwerken aan die vergunningvrij zijn ten aanzien van de activiteiten bouwen en gebruiken. Dat betekent dat het bestemmingsplan niet in de weg staat aan het bouwen van bouwwerken die aan de in artikel 2 van bijlage II gestelde eisen voldoen.
4.5.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat de in het bestemmingsplan opgenomen bouwgrens van 30 m er niet aan in de weg staat dat het tuinhuis mocht worden gebouwd.
Het betoog faalt.
Conclusie
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Dijken, griffier.
w.g. Michiels    w.g. Van Dijken
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2019
595.
BIJLAGE
Wabo
Artikel 2.1
1.    Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a.    het bouwen van een bouwwerk;
(…)
3.    Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat met betrekking tot daarbij aangewezen activiteiten als bedoeld in het eerste lid in daarbij aangegeven categorieën gevallen, het in dat lid gestelde verbod niet geldt."
Artikel 2.3a, eerste lid, luidt:
1.    Het is verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten.
(…)
Bor
Artikel 2.3
(…)
2.    In afwijking van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a van de wet, is geen omgevingsvergunning vereist voor de categorieën van gevallen in artikel 2 in samenhang met artikel 5 en artikel 8 van bijlage II.
Artikel 1 van bijlage II
1. In deze bijlage wordt verstaan onder:
(…)
bebouwingsgebied: achtererfgebied alsmede de grond onder het hoofdgebouw, uitgezonderd de grond onder het oorspronkelijk hoofdgebouw;
(…)
2.    Tenzij anders bepaald, worden de waarden die in deze bijlage in m of m2 zijn uitgedrukt op de volgende wijze gemeten:
(…)
b. hoogten vanaf het aansluitend afgewerkt terrein, waarbij plaatselijke, niet bij het verdere verloop van het terrein passende, ophogingen of verdiepingen aan de voet van het bouwwerk, anders dan noodzakelijk voor de bouw daarvan, buiten beschouwing blijven, en
(…).
Artikel 2 van bijlage II
Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de wet niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
(…)
3.     een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
(…)
f.    de oppervlakte van al dan niet met vergunning gebouwde bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied bedraagt niet meer dan:
(…)
3°. in geval van een bebouwingsgebied groter dan 300 m2: 90 m2, vermeerderd met 10% van het deel van het bebouwingsgebied dat groter is dan 300 m2, tot een maximum van in totaal 150 m2. (…).
12.    een erf- of perceelafscheiding, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
(…)
b.    niet hoger dan 2 m, (…).
Regels van het ontwerpbestemmingsplan 'Kern en Plassen'
Artikel 5 woningen III
Bestemmingsregeling
1. De gronden aangewezen voor "woningen III" zijn bestemd voor:
a. grondgebonden woningen, incl. de daarbij behorende inpandige bergingen en garages (al dan niet ondergronds), aanbouwen, bijgebouwen, bouwwerken, geen gebouwen zijnde, alsmede bijbehorende voorzieningen, zoals tuinen, erven, paden, watergangen, vijvers, onoverdekte zwembaden, e.d.
b. archeologisch waardevol gebied (als bedoeld in artikel 30);
c. kantoor, uitsluitend ter plaatse van een zodanige aanduiding op de plankaart.
Bouwregeling
2. Op de in het eerste lid bedoelde gronden mag uitsluitend worden gebouwd ten behoeve van de aldaar genoemde functies.
Bouwgrenzen
3.1 De achtergevel bouwgrens ligt op 30 meter afstand parallel aan de voorgevel bouwgrens, zoals aangegeven op de plankaart.
3.2 De voor- en achtergevel bouwgrenzen (welke op de plankaart zijn aangegeven) mogen niet door gebouwen (hoofdgebouwen en bijgebouwen) worden overschreden. Een uitzondering hierop geldt voor uitstekende delen aan gebouwen (balkons, luifels e.d.), mits deze tenminste 2,2 meter boven maaiveld en niet dieper dan 2 meter uit de gevel reiken, alsmede voor gebouwen (hoofdgebouwen en bijgebouwen) welke buiten deze grenzen aanwezig zijn op het tijdstip van ter inzage legging van het ontwerpbestemmingsplan.
3.3 Op de gronden gelegen tussen voor- en achtergevel bouwgrens mag niet meer dan één
hoofdgebouw worden gebouwd, incl. de daarbij behorende inpandige bergingen en garages (al dan niet ondergronds), aanbouwen en bijgebouwen.
(…)