ECLI:NL:RBROT:2019:1882
Rechtbank ROT — Uitspraak 


Rechtbank Rotterdam
zaaknummer: ROT 18/830
uitspraak van de meervoudige kamer van 13 maart 2019 in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats] , eiseres,
gemachtigde: mr. J.C. Herrewijnen,
en
de burgemeester van de gemeente Rotterdam, verweerder,
gemachtigde: mr. S.B.H. Fijneman.
Procesverloop
Bij besluit van 19 april 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder met ingang van de bekendmaking van dit besluit:
I. de vergunning voor de exploitatie van eetcafé [café 1] ( [café 1] ), gevestigd aan de [adres café 1] , ingetrokken;
II. de vergunning voor de exploitatie van café [café 2] ( [café 2] ), gevestigd aan [adres café 2] , ingetrokken;
III. [café 1] gesloten voor de duur van drie maanden.
Bij besluit van 18 januari 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder - in afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie - het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit voor zover het betreft besluitonderdeel II ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 oktober 2018. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Op 18 oktober 2018 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en verweerder verzocht gemotiveerd te reageren op de beroepsgrond van eiseres dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel en het verbod van willekeur.
Bij brief van 31 oktober 2018 heeft verweerder gereageerd op de beroepsgrond van eiseres.
Bij brief van 23 november 2018 heeft eiseres gereageerd op de brief van verweerder.
Bij brief van 29 november 2018 heeft verweerder gereageerd op de brief van eiseres.
Partijen hebben desgevraagd niet aangegeven nader mondeling op zitting te willen worden gehoord. De rechtbank heeft het onderzoek vervolgens zonder nadere zitting gesloten.
Overwegingen
1.1.
De zussen [bestuurder 1] en [bestuurder 2] zijn de bestuurders van eiseres. Bij besluiten van 8 januari 2013 heeft verweerder aan eiseres exploitatievergunningen verleend voor
[café 2] en voor Eetcafé [café 3] , zoals [café 1] toen nog was genaamd, waarvan [bestuurder 1] en [bestuurder 2] (mede) beheerder zijn.
Bij besluiten van 18 september 2014 en 9 april 2015 heeft verweerder de sluitingstijden van [café 1] voor twee weken teruggebracht. Op 5 juni 2015 heeft eiseres een waarschuwing gekregen omdat een illegale portier werkzaamheden heeft verricht bij [café 2] . Op 19 januari 2017 heeft er een politiecontrole plaatsgevonden bij [café 1] . Vervolgens is er door de politie en het Openbaar Ministerie een nader onderzoek ingesteld en heeft op 25 januari 2017 om 23.25 uur een doorzoeking in [café 1] plaatsgevonden door de politie.
1.2.
Naar aanleiding van de doorzoeking op 25 januari 2017 heeft de politie op 9 februari 2017 een rapportage, voorzien van bijlagen, opgesteld en verweerder verzocht een bestuurlijke maatregel te nemen. Uit deze politierapportage, de rapportages die ten grondslag liggen aan de bestuurlijke maatregelen van 18 september 2014 en 9 april 2015 en een politierapportage van 2 juli 2015 komt het volgende naar voren:
- Op 1 augustus 2013 is tijdens een aangifte op het politiebureau bij een beheerder van [café 1] een doorgeladen wapen aangetroffen.
- Op 10 januari 2014, 7 maart 2014, 26 juni 2014, 30 januari 2015 en 21 juni 2015 is geconstateerd dat er na sluitingstijd nog publiek aanwezig was in [café 1] .
- Op 7 maart 2014, 24 maart 2014 en 25 maart 2014 is geconstateerd dat er geen beheerder/leidinggevende aanwezig was in [café 1] terwijl de inrichting was geopend voor publiek.
- Op 26 juni 2014, 21 juni 2015, 3 februari 2016 en 25 januari 2017 was sprake van (vermoedens van) illegaal gokken in [café 1] waarbij in elk geval op 25 januari 2017 sprake was van een actieve en laakbare rol van het personeel/een beheerder.
- Op 21 juni 2015 en 25 januari 2017 heeft de politie een handelshoeveelheid softdrugs aangetroffen in [café 1] .
- Op 21 juni 2015 en 3 februari 2016 is drugsgebruik dan wel de aanwezigheid van een gebruikershoeveelheid (soft)drugs geconstateerd in [café 1] . Op 3 februari 2016 was [bestuurder 1] zelf ook aanwezig.
- In de nacht van 25 op 26 januari 2017 zijn een geladen vuurwapen en een stiletto aangetroffen in [café 1] . Ook zijn bij [naam 1] - voor wie eiseres bij verweerder op
11 januari 2017 bijschrijving als beheerder van [café 1] heeft aangevraagd - vier gokbonnen en bij beheerder [naam 2] ( [naam 2] ) vijf gokbonnen aangetroffen en is in het toilet/de doucheruimte 23,7 gram cannabis aangetroffen.
- Uit het bij het rapport van 9 februari 2017 gevoegde proces-verbaal met betrekking tot door de Kansspelautoriteit op 25 januari 2017 verricht onderzoek, blijkt dat in het kantoor van [café 1] twee computers zijn aangetroffen waarop illegaal is gegokt en dat achter de bar een printer is aangetroffen waarop de gokbonnen zijn geprint.
- Op 16 april 2015 is geconstateerd dat een illegale portier werkzaamheden heeft verricht bij [café 2] en in het bezit was van een mes, een stroomstootwapen en een handelshoeveelheid harddrugs. Volgens buurtbewoners en een anonieme melding zou deze persoon in drugs handelen in de inrichting.
1.3.
Op 2 maart 2017 en 14 maart 2017 hebben zienswijzegesprekken plaatsgevonden over het voornemen van verweerder om eiseres een bestuurlijke maatregel op te leggen. Vervolgens heeft verweerder het primaire besluit genomen.
2. Het wettelijk kader is in de bijlage opgenomen die van deze uitspraak deel uitmaakt.
3. Verweerder heeft aan het bestreden besluit primair ten grondslag gelegd dat de bestuurders van eiseres niet langer voldoen aan de eis dat zij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn als bedoeld in artikel 2:28, vierde lid, aanhef en onder b, van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012 (APV), zodat hij op grond van artikel 2:28, vijfde lid, aanhef en onder c, van de APV gehouden was de exploitatievergunning voor
[café 2] in te trekken. Onder verwijzing naar de onder 1.2 genoemde incidenten, in het bijzonder hetgeen op 25 januari 2017 heeft plaatsgevonden, stelt verweerder dat zich bij de exploitatie van [café 1] herhaaldelijk overtredingen en ernstige strafbare feiten hebben voorgedaan. Voorts heeft verweerder gewezen op de feiten die zich op 16 april 2015 bij [café 2] hebben voorgedaan en meer recent bij andere horeca-inrichtingen van eiseres in [plaats 1] ( [naam inrichting 1] ) en [plaats 2] ( [naam inrichting 2] ), in verband waarmee de burgemeesters van die gemeenten op 31 augustus 2017 respectievelijk 19 september 2017 de betreffende exploitatievergunning en/of vergunning op grond van de Drank- en Horecawet (DHW) hebben ingetrokken. Verweerder stelt dat aan het besluit van de burgemeester van [plaats 1] ten grondslag ligt dat zich in en rond [naam inrichting 1] diverse (ernstige) incidenten hebben voorgedaan, waaronder schietincidenten die niet zijn gemeld bij de politie, betrokkenheid van portiers bij geweldsincidenten, het aantreffen van een wapen in de inrichting en aanwijzingen van drugsgebruik, terwijl aan het besluit van de burgemeester van [plaats 2] ten grondslag ligt dat er illegaal is gegokt in [naam inrichting 2] en dat er vermoedens bestaan van schijnbeheer. Volgens verweerder zijn de exploitanten er niet in geslaagd om voldoende toezicht te houden op hun horeca-inrichtingen en zo nodig maatregelen te nemen om te voorkomen dat zich (strafbare) feiten voordoen die de openbare orde en het woon- en leefklimaat nadelig beïnvloeden. Verweerder meent dat de exploitanten te allen tijde verantwoordelijk zijn voor de exploitatie van hun inrichtingen en dat de incidenten dan ook aan hen kunnen worden toegerekend. Daarnaast stelt verweerder dat de incidenten zozeer zijn verbonden aan de persoon van de exploitanten dat hij het vertrouwen in hen is verloren en gevreesd moet worden dat zich ook (opnieuw) bij de exploitatie van [café 2] in de toekomst incidenten zullen voordoen, waardoor hij op grond van artikel 2:28, zesde lid, aanhef en onder a, van de APV bevoegd was om de exploitatievergunning in te trekken. Verweerder acht voorts aannemelijk dat de exploitanten dan wel de beheerder(s) betrokken zijn geweest bij de strafbare feiten of ter zake ernstig nalatig zijn geweest, dan wel dat de exploitanten of beheerder(s) hebben toegestaan of gedoogd dat strafbare feiten zijn gepleegd, zodat hij op grond van artikel 2:28, zesde lid, aanhef en onder c, van de APV bevoegd was om de exploitatievergunning in te trekken. Verder stelt verweerder dat nu de sluitingstijd meerdere malen is overtreden, meerdere malen is geconstateerd dat er geen exploitant of beheerder in de inrichting aanwezig was en niet is gemeld dat de exploitatie van [café 1] in januari 2017 was overgenomen door [naam 2] , sprake is geweest van diverse overtredingen van afdeling 8 van de APV, zodat hij op grond van artikel 2:28, zesde lid, aanhef en onder g, van de APV bevoegd was om de exploitatievergunning voor [café 2] in te trekken. Verweerder verwijst daarbij naar zijn beleid zoals neergelegd in de Horecanota 2017-2021 (de Horecanota).
4. Eiseres voert aan dat verweerder niet in redelijkheid tot de conclusie heeft kunnen komen dat sprake is van slecht levensgedrag en dat hij geen vertrouwen meer in haar als exploitant heeft. Eiseres stelt dat verweerder ten onrechte allerlei feiten en omstandigheden die betrekking hebben op verschillende ondernemingen en verschillende periodes op één grote hoop heeft geveegd, zonder te onderzoeken welke incidenten verband houden met de exploitanten zelf en welke niet. Eiseres stelt dat de in het verleden tegen [café 1] getroffen maatregelen waren gericht op andere problemen en dat die problemen de afgelopen twee jaar niet meer zijn voorgekomen. Eiseres betwist niet dat zij verantwoordelijk is voor de op 25 januari 2017 geconstateerde overtredingen, maar volgens eiseres was sprake van een tijdelijke overgangssituatie in verband met een geplande overname van [café 1] door [naam 2] en vonden de overtredingen buiten haar goedkeuring en wetenschap plaats. De samenwerking met [naam 2] heeft eiseres direct beëindigd en de overname is niet doorgegaan. Eiseres betoogt dat alle incidenten afzonderlijk en tezamen onvoldoende ernstig zijn voor de intrekking van de vergunning. Volgens eiseres heeft verweerder onvoldoende gemotiveerd dat er in de omgeving van [café 2] een gevaar bestaat voor de openbare orde of het woon- of leefklimaat. Dat er in een andere inrichting fouten zijn gemaakt, staat volgens eiseres los van de exploitatie van deze inrichting. Eiseres stelt dat de enige grond voor de intrekkingen in [plaats 2] en [plaats 1] is geweest dat de inrichting in [plaats 1] in 2016 is gesloten en dat [café 1] is gesloten. Er is in zowel [plaats 1] als [plaats 2] geen sprake geweest van nieuwe incidenten, zodat volgens eiseres een cirkelredenering wordt toegepast door de betrokken gemeenten.
Eiseres stelt dat er in [plaats 2] nooit schijnbeheer is geconstateerd, terwijl evenmin is geconstateerd dat er werd gegokt. Eiseres erkent dat zij in het verleden vergissingen heeft gemaakt, maar stelt dat zij maatregelen heeft genomen waardoor bepaalde incidenten niet meer hebben plaatsgevonden. Volgens eiseres voldoet de exploitatie van [café 2] aan alle eisen die verweerder kan stellen en doen de constateringen in [café 1] daaraan niet af. De intrekking van de exploitatievergunning van [café 2] is volgens haar disproportioneel en in strijd met het subsidiariteitsbeginsel. Ten slotte voert eiseres aan dat sprake is van ongelijke behandeling en strijd met het verbod van willekeur; zo is bijvoorbeeld café [naam inrichting 3] in de afgelopen twee jaar diverse malen gesloten onder meer vanwege overtredingen van de Opiumwet en de Wet wapens en munitie en mag die zaak steeds weer open.
5. De rechtbank stelt voorop dat in beroep uitsluitend ter beoordeling voorligt of de handhaving van de intrekking van de exploitatievergunning voor [café 2] op een voldoende grondslag berust.
6. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling; bijvoorbeeld de uitspraak van 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1520) volgt dat bij of krachtens de DHW geen nadere omschrijving is gegeven van de eis dat leidinggevenden niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn. Daarom zijn geen beperkingen gesteld aan de feiten of omstandigheden die bij de beoordeling van het levensgedrag mogen worden betrokken. Nu ook in de APV geen nadere omschrijving is gegeven van het begrip ‘slecht levensgedrag’ en blijkens de toelichting op artikel 2:28 van de APV is aangesloten bij de uitleg die in het kader van de DHW aan dat begrip is gegeven, is de rechtbank van oordeel dat verweerder een grote mate van vrijheid heeft bij het bepalen  welke feiten en omstandigheden hij in dat kader van belang acht. Hoe verweerder die afweging heeft gemaakt dient door de rechtbank terughoudend te worden getoetst. Verder mag verweerder bij de beoordeling van het levensgedrag ook feiten en omstandigheden betrekken die niet gerelateerd zijn aan de exploitatie van een inrichting.
7. De bestuurders van eiseres zijn, naar ook niet wordt bestreden, (tevens) aan te merken als de exploitanten van de horeca-inrichtingen waarvoor aan eiseres exploitatievergunningen zijn verleend. In het kader van die vergunningen geldt de eis dat zij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn. Naar het oordeel van de rechtbank wordt verweerders conclusie dat de bestuurders van eiseres niet voldoen aan de eis dat zij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn, in voldoende mate gedragen door de feiten en omstandigheden, in onderlinge samenhang bezien, zoals die blijken uit de onder 1.2. genoemde rapportages, inclusief bijlagen. Eiseres heeft (enkele van) deze feiten en omstandigheden weliswaar in een ander daglicht geplaatst, maar heeft deze niet ten gronde betwist. De rechtbank acht op grond hiervan voldoende aannemelijk dat in de door eiseres in Rotterdam geëxploiteerde inrichtingen, met name in [café 1] , sprake is geweest van overtredingen van de sluitingstijd, het niet aanwezig zijn van een beheerder/leidinggevende, illegaal gokken, de aanwezigheid van een handelshoeveelheid softdrugs en de aanwezigheid van een geladen vuurwapen. Dat op 25 januari 2017 sprake was van een overgangssituatie omdat [café 1] op het punt stond te worden overgenomen door één van de beheerders en dat die overtredingen plaatsvonden buiten goedkeuring en wetenschap van eiseres, zoals door eiseres is gesteld, doet niet af aan het oordeel dat verweerder zich op grond van deze aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde feiten en omstandigheden op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake is van slecht levensgedrag. Eiseres is als exploitant immers verantwoordelijk voor wat zich in haar inrichtingen afspeelt en had beter toezicht moeten houden dan wel voldoende maatregelen moeten treffen om te voorkomen dat de incidenten in de door haar geëxploiteerde horeca-inrichtingen plaatsvonden (in vergelijkbare zin de uitspraak van de Afdeling van 11 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2752). Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij voor de verschillende incidenten niet verantwoordelijk kan worden gehouden. De rechtbank acht bovendien aannemelijk dat, zoals verweerder heeft toegelicht, in de door eiseres geëxploiteerde horeca-inrichtingen in [plaats 1] en [plaats 2] eveneens sprake is geweest van diverse (ernstige) incidenten. Eiseres heeft immers erkend dat portiers van [naam inrichting 1] betrokken zijn geweest bij geweldsincidenten.
Nu verweerder zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de bestuurders van eiseres niet voldoen aan de eis dat zij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn, was verweerder op grond van het dwingend geformuleerde artikel 2:28, vijfde lid, aanhef en onder c, van de APV gehouden de exploitatievergunning voor [café 2] in te trekken. Voor een belangenafweging is in dat geval geen ruimte.
8. Het beroep van eiseres op het gelijkheidsbeginsel slaagt niet. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat het door haar genoemde geval voldoende vergelijkbaar is met haar eigen situatie. Verweerder heeft toegelicht dat er in het door eiseres genoemde geval weliswaar sprake was van vermoedens van handel in drugs door de exploitant, maar dat daarvoor in het politieonderzoek geen harde feiten naar boven zijn gekomen die een intrekking op grond van ‘slecht levensgedrag’ rechtvaardigden. Verweerder stelt dat eenmaal is geconstateerd dat er in de door eiseres genoemde inrichting door de beheerder harddrugs is verkocht, naar aanleiding waarvan de inrichting op grond van de Opiumwet is gesloten, maar dat van een stapeling van feiten, anders dan in de situatie van eiseres, geen sprake is. De door eiseres gestelde overtreding van de Wet wapens en munitie is verweerder niet bekend. Daarbij komt dat, zoals verweerder heeft opgemerkt, ten tijde van de besluitvorming over de door eiseres genoemde inrichting de intrekkingsgrond ‘slecht levensgedrag’ geen imperatieve grond was in de APV. In de gegeven omstandigheden ziet de rechtbank ook geen grond voor het oordeel dat verweerder in strijd met het verbod van willekeur heeft gehandeld, dan wel dat hij onzorgvuldig heeft gehandeld.
9. Gelet op het voorgaande is het niet nodig om de beroepsgronden gericht tegen de aan het bestreden besluit ten grondslag liggende overige intrekkingsgronden te bespreken.
10. Het beroep is ongegrond.
11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. Rop, voorzitter, en mr. A.I. van Strien en mr. R.H.L. Dallinga, leden, in aanwezigheid van mr. P.B. Thiemann, griffier. De uitspraak is in het openbaar gedaan op 13 maart 2019.
griffier	voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Bijlage
Op grond van artikel 2:28, vierde lid, aanhef en onder b, van de APV voldoen de exploitant en de beheerder aan het vereiste dat zij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn.
Op grond van artikel 2:28, vijfde lid, aanhef en onder c, van de APV weigert de burgemeester onverminderd de artikelen 1:6 en 1:8 de exploitatievergunning of trekt deze in indien de exploitant van de inrichting niet voldoet aan de in het vierde lid gestelde eisen.
Op grond van artikel 2:28, zesde lid, van de APV, voor zover hier van belang, kan de burgemeester onverminderd de artikelen 1:6 en 1:8 de exploitatievergunning geheel of gedeeltelijk weigeren, intrekken, wijzigen of schorsen, indien:
a. in of vanuit de openbare inrichting een feit of feiten hebben voorgedaan of aannemelijk is dat in de toekomst zich een feit of feiten gaan voordoen waardoor de openbare orde of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de openbare inrichting nadelig zal worden beïnvloed;
(…)
c. de exploitant of de beheerder betrokken is of ernstige nalatigheid kan worden verweten bij activiteiten of strafbare feiten in of vanuit de openbare inrichting, dan wel toestaat of gedoogt dat in zijn openbare inrichting strafbare feiten of activiteiten worden gepleegd, waarmee de openbare orde nadelig wordt beïnvloed;
(…)
g. de exploitant of de beheerder het bij of krachtens de bepalingen in deze paragraaf geregelde overtreedt.