ECLI:NL:RBDHA:2018:13187
Rechtbank DHA — Uitspraak 


RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR 17/4132
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 9 april 2018 in de zaak tussen
[eiser], te [plaats], eiser
(gemachtigde: mr. B.E.J.M. Tomlow),
en
de minister van Veiligheid en Justitie
, thans
de minister van Justitie en Veiligheid
, verweerder
(gemachtigde: mr. A.J. Verhagen).
Procesverloop
Bij het (mondelinge) besluit van 2 november 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder besloten de functie van eiser met ingang van 2 november 2016 te wijzigen en het coördinatorschap niet langer deel te laten uitmaken van zijn werkzaamheden.
Bij besluit van 9 mei 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 januari 2018.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1.
Eiser is sinds 1 oktober 2014 aangesteld bij verweerder bij de afdeling [afdelling 1] en [afdeling 2] ([afdeling 2]) van de Directie [directie] ([directie]) in de functie van [functie] in schaal 13 van het Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren 1984 (hierna: BBRA). Voor 1 oktober 2014 is eiser op basis van detachering werkzaam geweest. Zijn persoonlijke salarisschaal is schaal 14 van het BBRA. In zijn huidige functie heeft hij tot 2 november 2016 de rol van coördinator van de teams [team 1] (hierna: [team 1]) en [team 2] (hierna: [team 2]) vervuld.
1.2.
Bij het primaire besluit heeft verweerder besloten de functie van eiser per direct te wijzigen en het coördinatorschap niet langer deel te laten uitmaken van zijn werkzaamheden. De rol van coördinator zal tijdelijk elders worden belegd.
1.3.
Op 21 februari 2017 is eiser naar aanleiding van zijn bezwaren gehoord door de adviescommissie bezwaarschriften Algemene wet bestuursrecht inzake personele aangelegenheden ministerie van Veiligheid en Justitie (hierna: de commissie). Deze heeft op 7 maart 2017 advies uitgebracht.
1.4.
In voornoemd advies heeft de commissie het volgende overwogen:
“In de functiebeschrijving uit het Functiegebouw Rijk (hierna: FGR) is opgenomen dat tot de taken behoort het inhoudelijk en operationeel aansturen, begeleiden en coachen van (senior) adviseurs en beleidsmedewerkers op de verschillende advies terreinen. Onderdeel van de functie van eiser was het coördinatorschap [team 1]/[team 2]. Uit de presentatie over de workshop coördinatoren [afdeling 2] is gebleken dat de coördinator verantwoordelijk is voor de werkverdeling binnen het team. Hij moet daarvoor op de hoogte zijn van de verlofplanning en het verzuim binnen het team en de kwaliteit van het werk bewaken. Ook is hij medeverantwoordelijk voor samenwerking, afstemming en verbinding met de andere afdelingen en andere organisaties. Verder houdt de coördinator met iedere medewerker tweewekelijks een persoonlijk overleg. Eiser was volgens deze presentatie coördinator van negen medewerkers. De commissie leidt uit het voorgaande af dat het coördinatorschap een wezenlijk onderdeel uitmaakte van de functie van eiser. Eiser heeft sinds 2014 coördinatortaken uitgevoerd, maar er is geen besluit genomen waarmee de taken van coördinator formeel deel zijn gaan uitmaken van zijn functie. Aan de orde is dus een wijziging van de concrete taakinhoud van de door eiser uitgeoefende functie van [functie], nu de coördinator taken niet langer deel uitmaken van zijn functie.
Op de hoorzitting heeft verweerder alleen nog betoogd dat de grondslag van de wijziging voor eiser een versmalde vorm van artikel 57 van het ARAR is. Het dienstbelang om eiser
niet langer coördinatortaken te laten uitvoeren is volgens verweerder gelegen in drie punten: het functioneren van eiser als coördinator, de voorgenomen wijziging van de rol van coördinator en het vergroten van de rol van projectportfoliomanager, waardoor eiser de twee rollen niet meer zou kunnen combineren.
Het betoog van verweerder dat artikel 57 van het ARAR de grondslag voor het besluit is geweest, heeft de commissie niet kunnen overtuigen. Pas in het verweerschrift heeft verweerder deze grondslag aangevoerd. Naar het oordeel van de commissie heeft verweerder de indruk gewekt zeer plotseling te hebben besloten eiser niet langer te handhaven in de rol van coördinator en is pas achteraf de argumentatie voor dit besluit geconstrueerd.
Op grond van artikel 57 van het ARAR staat het verweerder inderdaad vrij om een medewerker een andere functie op te dragen als het dienstbelang daarom vraagt, maar in de optiek van de commissie is dit niet wat verweerder heeft gedaan. Verweerder heeft, zonder waarschuwing of vooraankondiging, eiser tijdens het functioneringsgesprek van 2 november 2016 overvallen met de mededeling dat het coördinatorschap niet langer deel uitmaakte van zijn werkzaamheden en dat de oorzaak daarvan onder meer was gelegen in de houding van eiser jegens collega’s.
Op basis van de stukken en uit hetgeen op de hoorzitting naar voren is gekomen, concludeert de commissie dat eiser een bepaalde wijze van aansturing en communicatie heeft, dat zijn handelen niet altijd wordt gekenmerkt door coaching van de medewerkers en dat mogelijk aanmerkingen zijn gemaakt over zijn functioneren. Naar het oordeel van de commissie valt hieruit echter niet af te leiden dat de kritiek zodanig ernstig was dat eiser had moeten begrijpen dat verweerder overwoog de coördinatortaken bij hem weg te halen. In het verslag van het functioneringsgesprek is opgenomen dat het totaalbeeld inzake het functioneren van eiser is beoordeeld als C (goed functioneren) en S (stabiel) waarmee volgens het afdelingshoofd is bedoeld dat het functioneren van eiser op zich goed is, maar dat het beeld van zijn functioneren tweeledig is. De inhoudelijke en taakgerichte sturing zijn op orde maar de medewerkers voelen zich volgens verweerder niet gehoord en zij hebben kenbaar gemaakt veel moeite te hebben met de aansturing van eiser. De commissie kan verweerder niet volgen dat de kwalificaties ‘goed functioneren’ en ‘stabiel’ leiden tot het standpunt dat het functioneren van eiser op zich goed is, maar dat het beeld daarover tweeledig is. In de optiek van de commissie is dit geen heldere, ondubbelzinnige formulering. Verder is het de commissie opgevallen dat een deel van de stukken achteraf is opgesteld, nadat het besluit om de coördinatortaken weg te halen al was genomen. Verweerder heeft aan de teamleden gevraagd verklaringen op te stellen over het functioneren van eiser. Hoewel uit deze verklaringen valt op te maken dat eiser zijn eigen koers vaart en dat zijn gedrag heeft gezorgd voor onrust bij de medewerkers, blijkt niet dat deze informatie eerder is gedeeld met eiser Van een verbeterkans is de commissie ook niet gebleken. Op grond van het voorgaande concludeert de commissie dat het bestreden besluit voornamelijk is gegrond op het vermeende disfunctioneren van eiser, maar dat pas achteraf een onderbouwing hiervoor is samengesteld en aan eiser is gegeven.
Naar het oordeel van de commissie zijn de argumenten van verweerder waarom eiser per direct, zonder verbeterkans, de rol van coördinator niet meer mocht uitoefenen niet duidelijk. Ondanks de drie door verweerder aangevoerde punten die het dienstbelang van artikel 57 van het ARAR zouden aantonen, is de commissie gebleken dat het functioneren van eiser de grootste rol heeft gespeeld. Dit acht de commissie merkwaardig, nu eiser jarenlang kennelijk zonder problemen en aantoonbare signalen dat zijn functioneren verbetering behoefde, coördinator is geweest. Daarbij werd eiser slechts vier maanden voor het bestreden besluit ook coördinator van het team [team 2]. De verklaring van verweerder dat eiser deze taken slechts kreeg omdat dit op dat moment de meest praktische oplossing was, acht de commissie niet overtuigend.
Op grond van het voorgaande, oordeelt de commissie dat verweerder het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid en onvoldoende heeft onderbouwd op welke wijze de voorgenomen organisatorische wijzigingen ook een rol hebben gespeeld. Daardoor is de indruk ontstaan dat de wijziging ten aanzien van het coördinatorschap toch alleen is gegrond op het functioneren van eiser. Indien het tekortschietende functioneren de grondslag is geweest voor het bestreden besluit, dan is de commissie van oordeel dat verweerder anders had moeten handelen jegens eiser. In dat geval had verweerder een functioneringstraject moeten opstarten. Verweerder had eiser waarschuwingen en duidelijke signalen moeten geven over de kritiek op zijn functioneren en verweerder had eiser een verbeterkans moeten geven.
Tot slot merkt de commissie op de e-mailwisseling van 2 november 2016 tussen het interim afdelingshoofd en de directeur zeer twijfelachtig te vinden. Deze berichten hebben bijgedragen aan de indruk dat verweerder niet zorgvuldig heeft gehandeld jegens eiser. Op grond van het bovenstaande komt de commissie tot het oordeel dat het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid, zodat dit besluit wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb niet in stand kan blijven”.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder, in afwijking van het advies van 7 maart 2017 van de commissie, het bezwaar tegen het primaire besluit ongegrond verklaard, en dit besluit, onder aanvulling van de motivering, gehandhaafd. Het bezwaar van eiser tegen het tijdelijk elders beleggen van de rol van coördinator is niet-ontvankelijk verklaard. Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat eiser niet is ontheven van zijn functie, maar dat sprake is van een wijziging van de concrete taakinhoud van eisers functie op grond van artikel 57 van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR). Eiser behoudt immers de functie van coördinerend/ specialistisch adviseur bedrijfsvoering (schaal 13), maar zijn taakinhoud wijzigt, omdat de rol van coördinator van de teams [team 2] en [team 1] niet meer aan eiser is opgedragen en eisers rol van portfoliomanager juist wordt uitgebreid. De term ‘coördinator’ kan wellicht voor verwarring zorgen, maar de coördinerende taken binnen de functie van coördinerend / specialistisch adviseur zien niet enkel op operationele aansturing van andere adviseurs, maar kunnen ook coördinerende taken op andere gebieden betreffen, zoals bij het tot stand komen van complexe adviesproducten, het besluitvormingsproces, implementatie en evaluatie. Het wegvallen van de rol van coördinator betekent dus niet dat de vermelding van ‘coördinerend’ in eisers functie komt te vervallen. De specifieke invulling van de rol van portfoliomanager is na 2 november 2016 niet van de grond gekomen, omdat eiser dat gesprek toen niet aan wilde gaan en eiser op zijn verzoek gedetacheerd is geweest bij de directie FEZ van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Verweerder merkt verder op dat voor zover het niet eerder vermelden van de juridische grondslag van het bestreden besluit kan worden aangemerkt als een motiveringsgebrek dit gebrek op grond van artikel 6:22 van de Awb wordt hersteld middels het onderhavige besluit. Eiser wordt hierdoor immers niet in zijn belangen geschaad. Voor zover eiser meent dat aan het primaire besluit ten onrechte geen voornemen is voorafgegaan, geldt dat eiser in de bezwaarprocedure in gelegenheid is gesteld om zijn zienswijze naar voren te brengen, zodat ook dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb kan worden gepasseerd. Zoals uit de aangehaalde jurisprudentie volgt, geldt dat indien bij een verplaatsing op grond van artikel 57 ARAR het functioneren een rol speelt, niet behoeft te worden voldaan aan de eisen waarbij aan een ontslag moet worden voldaan. Er moet worden aangetoond dat het functioneren tekort schiet, maar verder is voldoende dat aannemelijk wordt gemaakt dat het dienstbelang om de taakinhoud van eisers functie te wijzigen zwaarder weegt, dan eisers belang om de taakinhoud in stand te laten. Verweerder volgt dan ook niet de overwegingen van de commissie in haar advies onder punt 9, die gebaseerd lijken te zijn op een toets van disfunctioneren bij ontslag. Het dienstbelang om over te gaan tot wijziging van de taakinhoud van eisers functie is uit drie elementen opgebouwd, die in het functioneringsgesprek op 2 november 2016 - blijkens het daarvan opgemaakte verslag - zijn benoemd en uitgelegd. Het gaat om het uitbreiden van de rol van het managen van de [directie] projectenportfolio, de andere invulling van de rol van coördinator van de teams [team 1] en [team 2] en de kritiek op eisers invulling van de rol van coördinator. Anders dan de commissie overweegt, stelt verweerder zich op het standpunt dat eisers functioneren niet de grootste rol heeft gespeeld. Verder merkt verweerder op dat herhaaldelijk gesprekken zijn gevoerd met eiser over zijn manier van aansturen van de teamleden en zijn manier van communiceren. Ondanks deze gesprekken heeft eiser geen wijziging aangebracht in zijn manier van aansturen, zodat verweerder de opmerking van de commissie dat pas achteraf een onderbouwing is samengesteld omtrent eisers functioneren in zijn rol van coördinator en deze aan eiser is gegeven, niet kan plaatsen. Het enkele feit dat de verklaringen achteraf zijn opgesteld, maakt niet dat daaraan geen waarde zou kunnen worden toegekend. Deze verklaringen zijn immers concreet, specifiek, zien op eisers handelwijze in zijn rol als coördinator en vormen daarover een congruent beeld. Verweerder meent dat, gelet op het voorgaande, op goede gronden is besloten om eiser niet langer de rol als coördinator van de teams [team 1] en [team 2] te laten vervullen en in overleg met eiser invulling te geven aan de nieuwe (en omvangrijkere) (regie)rol van portfoliomanager. Het organisatiebelang bij het wegnemen van de rol van coördinator en anderzijds het verzwaren van de rol van manager projectenportfolio weegt zwaarder dan eisers belang om zijn rol als coördinator te mogen behouden.
3. Eiser is het niet eens met het bestreden besluit en verwijst daartoe naar hetgeen in voornoemd advies van de commissie is overwogen. Eiser is het niet eens met verweerder dat geen sprake is van ontheffing van zijn functie. Van zijn werkzaamheden is hem 60% ontnomen. Hierdoor is zijn oorspronkelijke functie feitelijk uitgehold. Tijdens zijn functioneringsgesprek is eiser overvallen met de mededeling dat hij met onmiddellijke ingang zijn rol als coördinator niet meer zal vervullen. Volgens verweerder functioneert eiser goed, maar bestaat er onvrede over de uitvoering van de twee coördinerende taken. Verder is het besluit genomen zonder dat een voornemen kenbaar is gemaakt, waardoor eiser niet in de gelegenheid is gesteld zijn zienswijze te geven. Eiser betwist dat sprake is van disfunctioneren. Bovendien is eiser voorafgaand aan het primaire besluit niet aangesproken op het vermeende disfunctioneren noch is met hem een verbetertraject afgesproken. Eiser heeft het vermoeden dat het afdelingshoofd achteraf verklaringen van medewerkers heeft verzameld over dit vermeende disfunctioneren. Gelet op de e-mail van 2 november 2016 is eiser op oneigenlijke gronden het coördinatorschap ontnomen en is de ondernemingsraad ten onrechte niet om advies gevraagd. Eiser voert al drie jaar coördinerende taken uit en in juni 2016 is hem door de directeur gevraagd om tevens het coördinatorschap van [team 2] erbij te doen, een zeer problematische afdeling. In verband met conflicten binnen [afdeling 2] is een verbeterplan door een interim manager opgesteld. Eiser betoogt dat sprake is van een organisatiewijziging, waarvoor het advies van de ondernemingsraad had moeten worden gevraagd. Er is immers sinds juni 2016 sprake van een functieverzwaring van het coördinatorschap, welke niet is geformaliseerd. Blijkens de e-mail van 2 november 2016 was de directeur zich hiervan bewust. Gelet op het voorgaande is de besluitvorming van verweerder onvoldoende zorgvuldig voorbereid, heeft eiser geen recht op wederhoor gehad en dient het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb te worden vernietigd.
4. De rechtbank schaart zich achter het advies van de commissie dat verweerder het  besluit onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid en onvoldoende heeft onderbouwd op welke wijze de voorgenomen organisatorische wijzigingen ook een rol hebben gespeeld. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zijn van het advies afwijkende standpunt in het bestreden besluit niet alsnog toereikend gemotiveerd. Verweerder heeft niet voldoende inzichtelijk onderbouwd hoe de taakwijziging van eiser een logische en in het geheel van de organisatiewijzigingen bij verweerder consistente stap is. Aan deze onderbouwing mogen in dit geval, temeer gelet op de procedurele onzorgvuldigheid door niet eerst een voornemen uit te brengen, hoge eisen gesteld worden
.
Het had immers op de weg van verweerder gelegen om eerder duidelijkheid te verschaffen over de grondslag waarop het primaire besluit is genomen. Door dit na te laten in combinatie met de abruptheid van de mededeling – zonder daaraan voorafgaand een voornemen uit te brengen – dat hij om die reden zijn rol van coördinator niet langer mocht vervullen, heeft verweerder de indruk gewekt op zeer korte termijn te hebben besloten eiser niet langer te handhaven in zijn rol van coördinator en is ten dele pas achteraf de argumentatie voor dit besluit samengesteld. Hierdoor heeft eiser het weghalen van zijn coördinerende taken niet kunnen zien aankomen. Tevens is hierdoor de besluitvorming van verweerder niet transparant wat heeft geleid tot verwarring over de werkelijke reden voor de overplaatsing van eiser: het dienstbelang of het vermeende disfunctioneren van eiser.
In dit verband merkt de rechtbank nog op dat verweerder evenmin de conclusie van de commissie dat het coördinatorschap een wezenlijk deel uitmaakte van zijn functie in het bestreden besluit voldoende heeft weerlegd. De enkele stelling dat eiser zijn functie behoudt maar dat zijn taakinhoud wijzigt, acht de rechtbank daartoe onvoldoende.
Verder is verweerder in het bestreden besluit onvoldoende ingegaan op de conclusie van de commissie dat verweerder niet heeft weerlegd dat zijn standpunt over het functioneren van eiser tweeledig is en dat eiser voorafgaand aan het primaire besluit onvoldoende is geconfronteerd met de kritiek op zijn wijze van aansturen.
5. Het beroep is gelet op het voorgaande gegrond wegens een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien. Hierbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat deze zaak zich hiervoor niet leent, gelet op de niet inzichtelijke wijze waarop de besluitvorming tot stand is gekomen. Tevens is daarbij betrokken dat dit voor partijen de gelegenheid creëert om alsnog in overleg tot een goede oplossing van dit geschil te komen. Verweerder zal daarom een nieuw besluit op het bezwaar van eiser moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak.
6. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank :
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eiser te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 990,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G. van Zeben-de Vries, rechter, in aanwezigheid van
mr. J.R. van Veen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
9 april 2018.
Griffier						Rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Bijlage: wettelijk kader
Op grond van artikel 57, tweede lid, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR), is de ambtenaar verplicht een andere passende functie te aanvaarden overeenkomstig het bepaalde in artikel 49aa van het ARAR wanneer het belang van de dienst zulks vordert.
Volgens vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) bestaat een overplaatsing uit twee componenten, te weten de ontheffing uit de ene betrekking en het opdragen van een andere betrekking. In verband daarmee kan de motivering van een overplaatsingsbesluit van uiteenlopende aard zijn, al naar gelang het accent valt op het dienstbelang gelegen in de wenselijkheid een ambtenaar uit een betrekking te ontheffen dan wel op het dienstbelang gelegen in de wenselijkheid een andere betrekking door die ambtenaar te laten vervullen. In beide gevallen moet worden voldaan aan de eis, dat de nieuwe betrekking passend is (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 10 oktober 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:2009, en 13 maart 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:885.
Als de reden voor een overplaatsing is gelegen in de ongeschiktheid van de ambtenaar voor de eigen functie, behoeft de feitelijke grondslag voor die overplaatsing niet te voldoen aan de eisen waaraan een ontslag om diezelfde reden moet voldoen. Het bestuursorgaan moet aannemelijk maken dat het functioneren van de ambtenaar tekortschiet en dat zijn belang om de ambtenaar te ontheffen groter is dan het belang van de ambtenaar bij behoud van zijn functie. Indien geen acuut belang tot ontheffing aanwezig is, kan een juiste afweging van belangen meebrengen dat aan de ambtenaar eerst nog een verbeterkans wordt geboden. De Raad verwijst naar zijn uitspraak van 31 december 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK9663.