ECLI:NL:RVS:2019:324
Raad van State — Uitspraak 


201801484/1/A3.
Datum uitspraak: 6 februari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Arnhem, handelend onder de naam [bedrijf],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 12 januari 2018 in zaak nr. 16/7775 in het geding tussen:
[appellant]
en
de burgemeester van Arnhem.
Procesverloop
Bij besluit van 13 mei 2016 heeft de burgemeester de aanvraag van [appellant] om verlenging van de exploitatievergunning en gedoogverklaring voor [bedrijf], gelegen op de [locatie] te Arnhem, afgewezen.
Bij besluit van 3 juni 2016 heeft de burgemeester de coffeeshop gesloten wegens het zonder vergunning exploiteren van een horeca-inrichting.
Bij besluit van 16 november 2016 heeft de burgemeester de door [appellant] tegen de besluiten van 13 mei 2016 en 3 juni 2016 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 januari 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft een nadere reactie ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 november 2018, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.E. Bosman, advocaat [NAAM], en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. F.A. Pommer, advocaat [NAAM], en mr. M.A. van Dongen, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Op 6 november 2015 heeft [appellant] een aanvraag ingediend om verlenging van zijn exploitatievergunning en gedoogverklaring voor [bedrijf]. Op die aanvraag heeft [appellant] vermeld dat hij als beheerder optreedt in de coffeeshop. De burgemeester heeft de aanvraag afgewezen omdat hij het vermoeden heeft dat een ander persoon, [persoon A], een leidinggevende en sturende rol heeft binnen de coffeeshop en daardoor de feitelijke toestand in de coffeeshop niet overeenkomt met hetgeen in de aanvraag is vermeld. Dit heeft de burgemeester opgemaakt uit een door de politie opgestelde bestuurlijke rapportage van 8 april 2016, waarin de politie onder meer verwijst naar telefoontaps van [persoon A] en een verhoor van [appellant], een verklaring van de moeder van [persoon A] en financiële gegevens van de coffeeshop die de politie heeft verkregen naar aanleiding van een doorzoeking in de coffeeshop en de woning van [persoon A] op 12 januari 2016. Daarnaast heeft de burgemeester een proces-verbaal van 11 mei 2016 aan zijn besluit op bezwaar ten grondslag gelegd.
1.1.    Op grond van artikel 2.3.1.2, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening voor Arnhem (hierna: APV) is het verboden een horeca-inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester. Omdat [appellant] de exploitatie van de coffeeshop voortzette, heeft de burgemeester bij besluit van 3 juni 2016 [appellant] gelast de coffeeshop te sluiten.
Het hoger beroep
2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de feitelijke toestand in de coffeeshop niet overeenkomt met hetgeen in de aanvraag is vermeld.
Ter onderbouwing van zijn standpunt stelt [appellant] dat [persoon A] geen dominante rol heeft binnen de coffeeshop en dat hij degene is die de feitelijke leiding heeft. [persoon A] was slechts verantwoordelijk voor de inkoop van de producten in de coffeeshop. Met het ontslag van [persoon A] is het volgens [appellant] duidelijk dat hij, [appellant], de feitelijke leiding in de coffeeshop heeft. De aan het besluit van 16 november 2016 ten grondslag gelegde bestuurlijke rapportage biedt onvoldoende grondslag om de exploitatievergunning en gedoogverklaring te weigeren. Nu de processen-verbaal op basis waarvan de bestuurlijke rapportage is opgemaakt, niet zijn verstrekt, is er geen garantie dat de inhoud van de bestuurlijke rapportage volledig is. Met name het achterwege blijven van de rapporten van de telefoontaps is bezwaarlijk, omdat niet gecontroleerd kan worden in hoeverre de in de bestuurlijke rapportage opgenomen samenvattingen van taps objectieve weergaven van gesprekken zijn. De samenvattingen kunnen een vertekend beeld geven. Indien hij wel de mogelijkheid had gehad de volledige rapporten van de telefoontaps in te kunnen zien, dan had hij aannemelijk kunnen maken dat hij dagelijks in de coffeeshop aanwezig was, zijn personeel instrueerde en veelvuldig contact had met leveranciers. Het niet overleggen van voornoemde stukken is in strijd met het fair play-beginsel. Verder is een proces-verbaal van 29 juni 2016, opgesteld naar aanleiding van een verhoor van de accountant van [appellant], een sterk verkorte versie van een eerder door de accountant ondertekend proces-verbaal van 1 juni 2016. In het proces-verbaal van 29 juni 2016 is een aantal zaken onjuist verwoord. Ook vermeldt de bestuurlijke rapportage ten onrechte dat hij niet op de hoogte was van de financiële situatie in zijn coffeeshop en dat de coffeeshop verliesgevend was. De burgemeester gaat er verder ten onrechte vanuit dat, omdat [appellant] geen wiet inkoopt, hij niet de onmiddellijke en feitelijke leiding in de coffeeshop heeft. De tapgespreken waar de burgemeester in dat verband op wijst hebben betrekking op de inkoop. Daarnaast heeft de burgemeester de bestuurlijke rapportage van 8 april 2016 en het proces-verbaal van 11 mei 2016 ten onrechte aan zijn besluit van 16 november 2016 ten grondslag gelegd. Verder zijn [persoon A] en [persoon B] na kennisname van de bestuurlijke rapportage ontslagen. Daardoor is de feitelijke situatie in overeenstemming met hetgeen in de aanvraag is vermeld. De burgemeester heeft, gezien het voorgaande, niet aannemelijk gemaakt dat er sprake is van schijnbeheer, aldus [appellant].
2.1.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn betoog dat de burgemeester het door hem ingediende tegenbewijs niet heeft betrokken in de besluitvorming. Als de burgemeester wel het tegenbewijs had betrokken in zijn besluitvorming, was hij tot de conclusie gekomen dat hij de aanvraag voor de verlenging van de exploitatievergunning en gedoogverklaring niet had kunnen afwijzen, aldus [appellant].
2.2.    Tot slot betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester de coffeeshop heeft mogen sluiten. De sluiting van de coffeeshop is onevenredig omdat een waarschuwing had volstaan, aldus [appellant].
Wettelijk kader
3.    De relevante bepalingen uit de APV zijn opgenomen in de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
De exploitatievergunning
4.    De bestuurlijke rapportage is weliswaar niet op ambtseed of -belofte opgemaakt en heeft daardoor minder bewijskracht, maar dit brengt, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3223), niet mee dat zij zonder betekenis is. In die rapportage zijn niet alleen tapverslagen weergegeven, maar ook de resultaten van de doorzoeking van de coffeeshop, de woning van [persoon A] en de woning van de moeder van [persoon A]. Ook zijn de verhoren van verschillende personen weergegeven.
4.1.    Uit de bestuurlijke rapportage volgt dat [appellant] niet uitsluitend de beheerder was van de coffeeshop. Ook [persoon A] had een dominante rol in de coffeeshop. Eén van de twee bankpassen van de coffeeshop stond op naam van [persoon A]. Met deze pas werden stortingen gedaan. De andere bankpas op naam van [appellant] werd niet gebruikt. Daarnaast heeft [persoon A] in 2014 de coffeeshop een bedrag van € 25.000,00 geleend. Ook heeft de moeder van [persoon A], na een doorzoeking van de woning van [persoon A], verklaard dat [persoon A] eigenaar is van de coffeeshop. Bij die doorzoeking is een deel van de voorraad van de coffeeshop aangetroffen. [appellant] was, nadat op 12 januari 2016 een onderzoek heeft plaatsgevonden in de coffeeshop, zo volgt ook uit de bestuurlijke rapportage, niet op de hoogte van de hoogte van salarissen die hij tot twee weken daarvoor contant uitbetaalde. Verder is in de bestuurlijke rapportage een samenvatting gegeven van in processen-verbaal opgenomen tapgesprekken. Uit die tapgesprekken volgt dat [persoon A] zich bemoeide met het assortiment van de coffeeshop en instructies gaf. Uit de tapgesprekken van bijvoorbeeld 22 en 24 december 2015 volgt dat [persoon A] verschillende instructies heeft gegeven aan [persoon B], die op dat moment in de coffeeshop was. Gelet op het voorgaande kon de burgemeester op grond van de bestuurlijke rapportage zijn besluit baseren op het vermoeden dat [persoon A] een dominante rol had in de coffeeshop en dus de feitelijke toestand in de coffeeshop niet overeenkwam met hetgeen in de aanvraag stond vermeld.
4.2.    Vervolgens was het aan [appellant] om dit vermoeden te ontkrachten. De door [appellant] overgelegde verklaringen van zijn werknemers ontkrachten het vermoeden niet, omdat uit die verklaringen ook volgt dat [persoon A] een dominante rol had in de coffeeshop. Het betoog van [appellant] dat de strafrechter in een klachtprocedure heeft geoordeeld dat niet aannemelijk is dat er sprake is van een schijnconstructie, is hiertoe eveneens onvoldoende. Bij zijn beschikking heeft de strafrechter geoordeeld dat [appellant] niet in de gelegenheid is gesteld om aannemelijk te maken dat er geen sprake is van een schijnconstructie. De strafrechter heeft verder overwogen dat hij in die procedure niet mag beoordelen of er sprake is van een schijnconstructie en dat dat aan de orde komt in het onderzoek ter terechtzitting. Dat [appellant], zoals hij heeft aangevoerd, [persoon A] en [persoon B] heeft ontslagen na kennisname van de bestuurlijke rapportage, betekent op zichzelf niet zonder meer dat zij geen belangrijke rol meer in de coffeeshop hebben. Hoewel op papier [persoon A] en [persoon B] niet meer in de coffeeshop werken, heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat zij daadwerkelijk geen invloed meer hebben in de coffeeshop. De verklaring die de accountant van [appellant] heeft afgelegd en in een proces-verbaal van 29 juni 2016 is vastgelegd maakt ook niet dat de burgemeester niet mocht uitgaan van het op de bestuurlijke rapportage gebaseerde vermoeden, aangezien de inhoud van dit proces-verbaal niet afwijkt van hetgeen in de bestuurlijke rapportage is vermeld.
4.3.    Anders dan [appellant] betoogt, acht de Afdeling de omstandigheid dat in de bestuurlijke rapportage slechts een samenvatting is gegeven van in processen-verbaal opgenomen tapgesprekken geen reden om te oordelen dat de burgemeester niet van de bestuurlijke rapportage had mogen uitgaan. Met het kunnen inzien van alle tapverslagen zou [appellant] mogelijk aannemelijk hebben kunnen maken dat ook hij beheerder was van de coffeeshop. Dit zou echter onverlet laten dat de bestuurlijke rapportage en de daarin opgenomen tapverslagen laten zien dat ook [persoon A] een dominante en leidinggevende rol had binnen de coffeeshop. Door opneming van een beperkt aantal tapverslagen is het fair-playbeginsel daarom niet geschonden. Gezien het voorgaande is [appellant] er niet in geslaagd het vermoeden van de burgemeester te ontkrachten. De rechtbank heeft op juiste gronden geoordeeld dat de burgemeester de bestuurlijke rapportage ten grondslag mocht leggen aan zijn besluit op bezwaar en dat hij aannemelijk heeft gemaakt dat de feitelijke toestand in de coffeeshop niet overeenkomt met hetgeen in de aanvraag is vermeld.
Het betoog faalt.
5.    Anders dan [appellant] stelt is de rechtbank ingegaan op het door hem aangedragen bewijs en heeft zij het door hem aangedragen bewijs om het vermoeden te weerleggen voldoende gewogen. De rechtbank heeft daarbij duidelijk uiteengezet dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de feitelijke toestand in de coffeeshop overeenkomt met hetgeen in de aanvraag is vermeld.
Het betoog faalt.
Sluitingsbevel
6.    De rechtbank heeft verder terecht geoordeeld dat de burgemeester de coffeeshop heeft mogen sluiten. Op grond van artikel 2.3.1.14, eerste lid, van de APV kan de burgemeester een horeca-inrichting sluiten indien deze niet beschikt over een exploitatievergunning. De burgemeester heeft in overeenstemming met artikel 2.3.1.14, eerste lid, van de APV de coffeeshop gesloten. [appellant] heeft geen omstandigheden naar voren gebracht op grond waarvan geoordeeld moet worden dat het besluit van de burgemeester onevenredig is. De belangen van de openbare orde heeft de burgemeester zwaarder mogen laten wegen dan het belang van [appellant] om de coffeeshop open te houden. Het openhouden van de coffeeshop zonder exploitatievergunning is niet toegestaan en daarom mocht de burgemeester, zonder voorafgaande waarschuwing, overgaan tot het sluiten van de coffeeshop.
Het betoog faalt.
Conclusie
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
w.g. Van Altena    w.g. Klein
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 februari 2019
176-857.  BIJLAGE
APV
Artikel 2.3.1.1 Begripsomschrijvingen
[…]
5. Onder beheerder wordt in deze paragraaf verstaan: de persoon die de onmiddellijke feitelijke leiding uitoefent in een horeca-inrichting.
[…]
Artikel 2.3.1.2 Vergunningplicht
1. Het is verboden een horeca-inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
[…]
Artikel 2.3.1.6 Weigeringsgronden
1. De burgemeester weigert de vergunning, indien:
[…]
h. redelijkerwijs moet worden aangenomen, dat de feitelijke toestand niet met het in de aanvraag voor de vergunning vermelde in overeenstemming zal zijn.
Artikel 2.3.1.14 Geslotenverklaring
1. De burgemeester kan bij een handelen in strijd met het bepaalde in artikel 2.3.1.2 of artikel 2.3.1.7, vierde lid, de horeca-inrichting, al dan niet voor een bepaalde termijn, gesloten verklaren.
[…]