ECLI:NL:RVS:2019:1345
Raad van State — Uitspraak 


201702512/3/R1.
Datum uitspraak: 24 april 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1.    [appellante sub 1] en de vennoten daarvan [vennoot 1A] en [vennoot 1B], gevestigd onderscheidenlijk wonend te De Waal, gemeente Texel (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellante sub 1]),
2.    [appellant sub 2], wonend te De Cocksdorp, gemeente Texel,
3.    [appellante sub 3] en de vennoten daarvan [vennoot 3A] en [vennoot 3B], gevestigd onderscheidenlijk wonend te Den Burg, gemeente Texel (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellante sub 3]),
appellanten,
en
de raad van de gemeente Texel,
verweerder.
Procesverloop
Bij tussenuitspraak van 30 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1798, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 26 weken na de verzending van de uitspraak de daarin omschreven gebreken in het besluit van 21 december 2016, waarbij de raad het bestemmingsplan  "Reparatieplan Buitengebied" heeft vastgesteld, te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
Bij besluit van 17 oktober 2018 heeft de raad ten behoeve van de percelen [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3] het bestemmingsplan "Reparatieplan Buitengebied" op onderdelen gewijzigd vastgesteld.
[appellante sub 1], [appellant sub 2] en [appellante sub 3] zijn in de gelegenheid gesteld een zienswijze naar voren te brengen over de wijze waarop de raad heeft beoogd de gebreken te herstellen. [appellant sub 2] en [appellante sub 3] hebben van deze mogelijkheid gebruik gemaakt.
De raad heeft een reactie op de zienswijzen gegeven.
De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft.
Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
Overwegingen
1.    De Afdeling stelt vast dat het besluit van 17 oktober 2018 een besluit tot gedeeltelijke vervanging van het oorspronkelijke bestreden besluit is en dat dit ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb onderdeel van dit geding is. De beroepen van [appellante sub 1], [appellant sub 2] en [appellante sub 3] zijn van rechtswege mede gericht tegen dit besluit.
[appellante sub 1]
2.    De Afdeling heeft in de tussenuitspraak overwogen dat de raad met de in het reparatieplan opgenomen bufferzone heeft beoogd om ter voorkoming van onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat bebouwing binnen een afstand van 50 m vanaf de grens van het agrarische bouwvlak op [locatie 1] te De Waal uit te sluiten. Voorts is overwogen dat de op de verbeelding opgenomen bufferzone zich evenwel, in strijd met dat oogmerk, niet uitstrekt over de gronden binnen de tuinbestemming ten zuiden van het plandeel waaraan de aanduiding voor de bufferzone is toegekend en die zijn gelegen binnen een afstand van 50 m, gemeten vanaf de zuidoostelijke hoek van het agrarische bouwvlak. De Afdeling heeft overwogen dat het bestreden besluit in zoverre is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.
Gelet op het voorgaande is het plan in zoverre vastgesteld in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Om die reden is het beroep van [appellante sub 1] gegrond en dient het besluit van 21 december 2016 voor zover het betreft de gronden binnen de tuinbestemming ten zuiden van het plandeel waaraan de aanduiding voor de bufferzone is toegekend die zijn gelegen binnen een afstand van 50 m, gemeten vanaf de zuidoostelijke hoek van het agrarische bouwvlak op [locatie 1], te worden vernietigd.
3.    In de tussenuitspraak heeft de Afdeling de raad opgedragen om in het beroep van [appellante sub 1] het gebrek te herstellen dat in het besluit van 21 december 2016 is geconstateerd. Daartoe diende de raad het besluit te wijzigen zodanig dat de bufferzone zich mede uitstrekt tot de gronden binnen de bestemming "Tuin" ten zuiden van de bufferzone die zijn gelegen binnen een straal van 50 m gemeten vanaf de zuidoostelijke hoek van het agrarische bouwvlak op het perceel [locatie 1].
4.    De raad heeft in het herstelbesluit voor [locatie 1] de bufferzone uitgebreid zodat er geen gebouwen opgericht kunnen worden binnen een straal van 50 meter van de zuidoostelijke hoek van het naastgelegen agrarische bouwvlak.
5.    [appellante sub 1] heeft naar aanleiding van het besluit van 17 oktober 2018 geen zienswijze ingediend. De Afdeling leidt hieruit af dat [appellante sub 1] geen bezwaren heeft tegen het besluit van 17 oktober 2018. Het van rechtswege ontstane beroep is ongegrond.
[appellant sub 2]
6.    De Afdeling heeft in de tussenuitspraak overwogen dat het volgens de raad de bedoeling was om de gronden van de bestaande schuur op het perceel [locatie 2] te De Cocksdorp te bestemmen als "Bedrijf - Opslag ten behoeve van strandpaviljoen [naam]". Het gebruik voor opslag ten behoeve van de bedrijfsmatige activiteiten van [appellant sub 2] voor het strandpaviljoen gevestigd op de locatie [locatie 4] te De Cocksdorp ('[naam]') zou daarmee, anders dan bij de bestemming "Bedrijf - Opslag", zijn toegestaan. In het reparatieplan is evenwel aan de gronden van de bestaande schuur de bestemming "Bedrijf - Opslag" toegekend. Voorts is overwogen dat nu de raad zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiertoe aanleiding hebben gegeven, moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid.
Gelet op het voorgaande is het plan in zoverre vastgesteld in strijd met artikel 3:2 van de Awb. Om die reden is het beroep van [appellant sub 2] gegrond en dient het besluit van 21 december 2016 voor zover daarbij aan de schuur op het perceel [locatie 2] de bestemming "Bedrijf - Opslag" is toegekend, te worden vernietigd.
7.    In de tussenuitspraak heeft de Afdeling de raad opgedragen om het gebrek te herstellen dat in het besluit van 21 december 2016 is geconstateerd. Daartoe diende de raad het besluit te wijzigen zodanig dat opslag ten behoeve van strandpaviljoen [naam] wordt mogelijk gemaakt. Voorts is overwogen dat de raad daarbij mede kan betrekken dat, zoals ter zitting is verklaard, er geen bezwaar tegen bestaat om ter plaatse van de schuur ook opslag ten behoeve van de woning van [appellant sub 2] mogelijk te maken.
8.    De raad heeft in het herstelbesluit voor de schuur op het perceel [locatie 2] de bestemming "Bedrijf - Opslag ten behoeve van strandpaviljoen [naam]" opgenomen en die bestemming uitgebreid met ondergeschikt gebruik voor opslag voor de naastgelegen woonfunctie.
9.    Artikel 10 van de planregels van het herstelbesluit, dat als artikel 18 in de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Texel 2013" wordt opgenomen, luidt:
"10.1 Bestemmingsomschrijving
De voor Bedrijf - Opslag ten behoeve van strandpaviljoen [naam] aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. gebouwen en overkappingen ten behoeve van opslag voor het strandpaviljoen gevestigd op de [locatie 4] te De Cocksdorp (‘[naam]’);
met daaraan ondergeschikt:
[…]
c. opslag ten behoeve van de naastgelegen woonbestemming;
[…]"
10.    Voor zover [appellant sub 2] aanvoert dat het besluitgebied op de website ruimtelijkeplannen.nl niet de gehele schuur omvat, overweegt de Afdeling dat de bestemming "Bedrijf - Opslag ten behoeve van strandpaviljoen [naam]" op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl, aan de gehele schuur is toegekend. De bolletjeslijn waar [appellant sub 2] op doelt, heeft daarop geen betrekking.
11.    Voor zover [appellant sub 2] betoogt dat de nummering van de planregels tot een rechtsonzekere situatie leidt, overweegt de Afdeling dat de wijze van nummering van de planregels geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het herstelbesluit in zoverre rechtsonzeker is. Het als eerste genoemde artikelnummer heeft betrekking op de bij het herstelbesluit behorende planregels en het tussen haakjes geplaatste artikelnummer ziet op de inpassing van de planregel in het bestemmingsplan "Buitengebied Texel 2013". In dit verband merkt de Afdeling op dat de raad in zijn reactie op de zienswijzen heeft aangegeven dat te zijner tijd een geconsolideerde versie van het bestemmingsplan "Buitengebied Texel 2013" zal worden gepubliceerd, zodat er weer een doorlopende, goed leesbare versie van het plan is te raadplegen.
12.    [appellant sub 2] voert tegen de gewijzigde planregeling voor zijn perceel aan dat deze onnodig beperkend is. Hij wenst een bestemming voor zelfstandige opslag van goederen, zonder verkeersaantrekkende werking. Op dit moment gaat het voornamelijk om opslag voor [naam] en daarnaast ondergeschikt om opslag van spullen voor huis-, tuin- en keukengebruik. Elders in het plangebied is de planologische mogelijkheid van opslag ook niet zo specifiek omschreven.
13.    De Afdeling overweegt dat de raad met de aanpassing van de bestemming gevolg heeft gegeven aan de opdracht in de tussenuitspraak. Hetgeen [appellant sub 2] meer mogelijk gemaakt wil zien, namelijk een bestemming die in het algemeen opslag mogelijk maakt, past volgens de raad niet in de systematiek van het bestemmingsplan voor het buitengebied en acht de raad ook ruimtelijk gezien niet wenselijk in verband met mogelijke invloed op de omgeving waar het gaat om aspecten als geluid, geur en verkeer. De Afdeling acht dit standpunt niet onredelijk. Daarbij is in aanmerking genomen dat [appellant sub 2] niet heeft aangegeven om welke goederen het gaat, zodat een beoordeling van de effecten van de opslag daarvan op de omgeving niet mogelijk is.
Het betoog faalt.
14.    Het van rechtswege ontstane beroep is ongegrond.
[appellante sub 3]
15.    De Afdeling heeft in de tussenuitspraak overwogen dat het er voor moet worden gehouden dat met het verlenen van de bouwvergunning van 27 november 2008 vrijstelling van het toen geldende bestemmingsplan is verleend voor het gebruik van het bouwwerk op het perceel [locatie 3]/[locatie 5] te Den Burg voor maximaal 14 recreatieve slaapplaatsen. Voorts is overwogen dat met betrekking tot bestaand legaal gebruik voorop staat dat dit in beginsel, gelet op de rechtszekerheid, als zodanig dient te worden bestemd, maar dat een uitzondering hierop kan worden gemaakt als een dienovereenkomstige bestemmingsregeling op basis van nieuwe inzichten niet langer in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en het belang bij de beoogde nieuwe regeling zwaarder weegt dan de gevestigde rechten en belangen. In de tussenuitspraak is overwogen dat daarvan in dit geval niet is gebleken. Gelet op het vorenstaande heeft de Afdeling overwogen dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er geen aanleiding was om het perceel [locatie 3]/[locatie 5]  in het reparatieplan op te nemen met een aanduiding voor meer dan in totaal 2 maal 6 slaapplaatsen.
Gelet op het voorgaande is het plan in zoverre vastgesteld in strijd met artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening. Om die reden is het beroep van [appellante sub 3] gegrond en dient het besluit van 21 december 2016 voor zover het perceel [locatie 3]/[locatie 5] niet in het reparatieplan is opgenomen met een aanduiding voor meer dan in totaal 2 maal 6 slaapplaatsen, te worden vernietigd.
16.    In de tussenuitspraak heeft de Afdeling de raad opgedragen om het besluit te wijzigen zodanig dat ter plaatse van [locatie 3]/[locatie 5] de met de bouwvergunning van 27 november 2008 vergunde 14 recreatieve slaapplaatsen planologisch mogelijk worden gemaakt.
17.    De raad heeft in het herstelbesluit op de verbeelding voor [locatie 3]/[locatie 5] de maatvoering "maximum aantal recreatieve slaapplaatsen" met het getal 14 opgenomen, zodat 14 recreatieve slaapplaatsen voor logies en ontbijt mogelijk zijn en tevens in zoverre de planregels aangevuld.
18.    Artikel 20 van de planregels bij het herstelbesluit (artikel 50 van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Texel 2013") luidt:
"De regels van de bestemming Wonen van het bestemmingsplan Buitengebied Texel 2013 van 12 juni 2013 worden gewijzigd danwel aangevuld zoals hierna is aangegeven. Behoudens onderstaande wijzigingen blijven de overige regels van artikel 50 ongewijzigd van toepassing.
[…]
In sublid 50.4.4 wordt onder d. geschrapt en vervangen door:
d. het gebruik van de gronden en bouwwerken ten behoeve van verblijfsrecreatieve doeleinden anders dan:
[…]
- logies met ontbijt ondergeschikt aan de woonfunctie en tot een maximum van 6 slaapplaatsen per woning/wooneenheid, verdeeld over maximaal 3 slaapkamers, tenzij ter plaatse van de maatvoering ‘maximum aantal recreatieve slaapplaatsen’ in welk geval het aantal recreatieve slaapplaatsen voor logies met ontbijt per bouwvlak ten hoogste het ter plaatse aangegeven aantal mag bedragen, in de aanwezige woningen/wooneenheden gezamenlijk;
[…]."
19.    [appellante sub 3] voert in haar zienswijze aan dat als gevolg van de tussenuitspraak weliswaar 14 recreatieve slaapplaatsen mogelijk zijn gemaakt, maar dat daarmee niet volledig is ingegaan op haar beroepsgrond dat een aanduiding voor maximaal 18 slaapplaatsen had moeten worden opgenomen. Zij stelt zich op het standpunt dat de door de Afdeling aanvaarde impliciete vrijstelling niet voor 14 maar voor 18 slaapplaatsen zou moeten gelden. Het oordeel in de tussenuitspraak is in zoverre onjuist. Zij verwijst in dit verband naar de tekening behorende bij de bouwvergunning van 27 november 2008, waarop nog een slaapkamer met eigen sanitair en een berging met eigen sanitair staan aangegeven. Door een toenmalige wethouder zou, zo stelt [appellante sub 3], daarover zijn verklaard dat de gemeente op de hoogte was van het realiseren van 18 slaapplaatsen. De aanwezigheid van sanitair acht [appellante sub 3] doorslaggevend. Ook is de bouw afgeschouwd in 2009.
Volgens [appellante sub 3] had het perceel met 18 slaapplaatsen in aanmerking moeten komen voor toepassing van de op 12 maart 2014 door de raad vastgestelde Regeling Logies met Ontbijt voor meer dan 6 slaapplaatsen (hierna: Regeling Logies met Ontbijt).
[appellante sub 3] stelt een zwaarwegend belang te hebben bij 4 extra slaapplaatsen voor logies en ontbijt, omdat zij deze nodig heeft om een redelijk inkomen te genereren.
20.    [appellante sub 3] keert zich met haar betoog dat het er voor moet worden gehouden dat de vrijstelling zich tot maximaal 18 recreatieve slaapplaatsen uitstrekt, tegen overwegingen van de tussenuitspraak. De Afdeling overweegt dat zij behoudens zeer uitzonderlijke gevallen niet kan terugkomen van een in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Een zeer uitzonderlijk geval is hier niet aan de orde, zodat van het in de tussenuitspraak gegeven oordeel moet worden uitgegaan.
21.    De Afdeling overweegt dat gelet op de tussenuitspraak de met de bouwvergunning van 27 november 2008 verleende vrijstelling voor het gebruik van het bouwwerk op het perceel [locatie 3]/[locatie 5] voor recreatieve slaapplaatsen niet noopt tot het planologisch mogelijk maken van maximaal 18 slaapplaatsen. Toetsing aan de voorwaarden van de Regeling Logies met Ontbijt heeft ertoe geleid dat [appellante sub 3] door het college van burgemeester en wethouders in 2015 niet in aanmerking is gebracht voor een gedoogbeschikking voor maximaal 18 slaapplaatsen. De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er geen aanleiding is om in het herstelbesluit alsnog maximaal 18 slaapplaatsen mogelijk te maken op het perceel [locatie 3]/[locatie 5] Gebruik van het perceel ten behoeve van recreatieve slaapplaatsen, zo daar al sprake van was in de door [appellante sub 3] gestelde omvang, was in strijd met het aan het bestemmingsplan "Buitengebied Texel 2013" voorafgaande bestemmingsplan. In hetgeen [appellante sub 3] heeft aangevoerd heeft de raad geen aanleiding hoeven zien om voor haar perceel verdergaand af te wijken van het via het reparatieplan in de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Texel 2013" neergelegde uitgangspunt van maximaal 6 recreatieve slaapplaatsen per woning/wooneenheid. Het gestelde zwaarwegende financiële belang van [appellante sub 3] geeft geen aanleiding voor een ander oordeel. Verblijfsrecreatie in de vorm van logies met ontbijt is ingevolge artikel 50, lid 50.1, van de planregels van het bestemmingsplan "Buitengebied Texel 2013" alleen ondergeschikt aan de woonfunctie toegestaan en is niet bedoeld om daaraan een redelijk inkomen te ontlenen.
Het betoog faalt.
22.    Het van rechtswege ontstane beroep is ongegrond.
Proceskosten
23.    De raad dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Ten aanzien van het verzoek van [appellante sub 1] om vergoeding van verletkosten overweegt de Afdeling dat uit de overgelegde factuur van 4 november 2017 niet volgt dat daadwerkelijk verletkosten zijn gemaakt voor het bijwonen van de zitting van 13 maart 2018.
Ten aanzien van het verzoek van [appellante sub 3] om vergoeding van de werkelijk gemaakte proceskosten, ten bedrage van in totaal € 18.671,90, overweegt de Afdeling dat op het ter zitting overgelegde formulier proceskosten niet is aangegeven dat om vergoeding van andere kostenposten dan de kosten voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand wordt gevraagd. Het bedrag van de kosten van beroepsmatig verleende rechtsbijstand wordt forfaitair vastgesteld op grond van artikel 2, eerste lid, onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht en de daarbij behorende bijlage. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van het forfaitaire tarief moet worden afgeweken is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart de beroepen tegen het besluit van 21 december 2016, waarbij de raad het bestemmingsplan "Reparatieplan Buitengebied" heeft vastgesteld, gegrond;
II.    vernietigt het besluit van 21 december 2016, voor zover:
- het betreft de gronden met de bestemming "Tuin" ten zuiden van het plandeel waaraan de aanduiding voor de bufferzone is toegekend die zijn gelegen binnen een afstand van 50 m, gemeten vanaf de zuidoostelijke hoek van het agrarische bouwvlak op [locatie 1] te De Waal;
- het betreft de gronden voor de schuur op perceel [locatie 2] te De Cocksdorp met de bestemming "Bedrijf - Opslag";
- het perceel [locatie 3]/[locatie 5] te Den Burg niet in het reparatieplan is opgenomen met een aanduiding voor meer dan in totaal 2 maal 6 slaapplaatsen;
III.    verklaart de beroepen tegen het besluit van 17 oktober 2018, waarbij de raad voor de percelen [locatie 1], [locatie 2] en [locatie 3]/[locatie 5] het bestemmingsplan "Reparatieplan Buitengebied" op onderdelen gewijzigd heeft vastgesteld, ongegrond;
IV.    veroordeelt de raad van de gemeente Texel tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.280,00 (zegge: twaalfhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
veroordeelt de raad van de gemeente Texel tot vergoeding van bij [appellante sub 1] en de vennoten daarvan in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.326,57 (zegge: dertienhonderdzesentwintig euro en zevenenvijftig cent), waarvan € 1.280,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
veroordeelt de raad van de gemeente Texel tot vergoeding van bij [appellante sub 3] en de vennoten daarvan in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.280,00 (zegge: twaalfhonderdtachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
V.    gelast dat de raad van de gemeente Texel aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van:
€ 168,00 (zegge: honderdachtenzestig euro) voor [appellant sub 2]; € 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro) voor [appellante sub 1] en de vennoten daarvan, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
€ 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro) voor [appellante sub 3] en de vennoten daarvan, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Zwemstra, griffier.
w.g. Uylenburg    w.g. Zwemstra
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 april 2019
91.