ECLI:NL:CRVB:2019:903
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 


17/1642 AW, 17/5885 AW
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de tussenuitspraken van de rechtbank Noord-Holland van 24 mei 2016, 15/547 (aangevallen tussenuitspraak 1), en 23 september 2016, 15/547 (aangevallen tussenuitspraak 2), en de uitspraak van 16 januari 2017, 15/547
(aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de korpschef van politie (korpschef)
Datum uitspraak: 14 maart 2019
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft S.A.J.T. Hoogendoorn tegen de aangevallen tussenuitspraken en de aangevallen uitspraak hoger beroep ingesteld.
De korpschef heeft een verweerschrift ingediend.
De korpschef heeft op 8 augustus 2017 een nieuw besluit genomen, waarop appellant zijn zienswijze heeft gegeven.
Desgevraagd heeft de korpschef nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, samen met de zaken 16/4464 AW en 16/5926 AW, plaatsgevonden op 8 februari 2018. Appellant is, met bericht van de opvolgend gemachtigde, mr. M. Abdelkader, niet verschenen. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.M.A.C. Theunissen.
De Raad heeft het onderzoek heropend, de zaak naar een meervoudige kamer verwezen en vragen aan de korpschef gesteld.
Op 22 februari 2019 is, nadat de zaak naar de enkelvoudige kamer was verwezen, het onderzoek ter zitting, samen met de hiervoor genoemde zaken, voortgezet. Voor appellant is S.A. Hoogendoorn, de opvolgend gemachtigde, verschenen. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. B.S. Tibben.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant was werkzaam als [functie] bij de voormalige politieregio [regio] , thans de Eenheid [Eenheid] .
1.2.
Als uitwerking van het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector politie 2005-2007 is op
1 november 2010 de circulaire Harmonisatie arbeidsvoorwaarden politie tweede tranche in werking getreden (Stcrt. 2010, 19782; circulaire). Eén van de te harmoniseren onderwerpen is het in bijlage 6 van de circulaire opgenomen ‘Loopbaanbeleid van assistent A tot en met senior in de GGP’ (loopbaanbeleid). In die bijlage zijn de afspraken vastgelegd over de mogelijkheden tot doorstroming (bevordering) van ambtenaren binnen de GGP naar een volgend niveau of volgende functie. Voor de bevordering van generalist GGP (schaal 7) naar senior GGP (schaal 8) is als vereiste gesteld dat sprake is van ‘vakmanschap blijkend uit een recente beoordeling boven de norm met daarin opgenomen verwachte geschiktheid voor senior GGP’. Vermeld is dat het loopbaanbeleid vanaf 1 november 2010 geldt voor alle medewerkers bij de Nederlandse Politie, dat de Raad van korpschefs i.o. zich aan de circulaire heeft geconformeerd en dat het bevoegd gezag deze circulaire dient te volgen, tenzij een zwaarwegend dienstbelang zich daartegen verzet. Het loopbaanbeleid voor bevordering van schaal 7 naar schaal 8 is met ingang van 1 januari 2013 beëindigd. In april 2013 zijn door de Adviescommissie Loopbaanbeleid GGP van het Centraal Georganiseerd Overleg Politie (CGOP) nadere uitvoeringsafspraken vastgelegd.
1.3.
Nadat binnen (thans) de Eenheid [Eenheid] aanvankelijk verzoeken om bevordering wegens zwaarwegend dienstbelang werden afgewezen, zijn, naar aanleiding van een overleg van het CGOP op 7 februari 2013, alle voor 1 januari 2013 ingediende aanvragen (opnieuw) in behandeling genomen conform de circulaire.
1.4.
Op 26 november 2013 hebben de politiechef en de ondernemingsraad van de Eenheid [Eenheid] nadere afspraken vastgelegd in een beleidsdocument. Daarin is, voor zover thans van belang, het volgende opgenomen:
“7. Omdat niet in iedere beoordeling standaard de verwachte geschiktheid is opgenomen voor de naast hogere functie:
A	indien een generalist aan alle criteria voldoet en een positief oordeel heeft over de verwachte geschiktheid voor senior GGP in de relevante beoordeling dan is aan alle eisen voldaan en kan betrokkene worden bevorderd;
B	indien een generalist aan alle criteria voldoet maar geen oordeel heeft over de verwachte geschiktheid voor senior GGP in de relevante beoordeling dan mag betrokkene door middel van een assessment die verwachte geschiktheid aantonen, en;
C	indien een generalist, naar aanleiding van een vraag van de Eenheidsleiding, een negatief oordeel kreeg van zijn leidinggevende over de verwachte geschiktheid voor senior GGP dan mag betrokkene alsnog door middel van een assessment die verwachte geschiktheid aantonen. Partijen beogen daarmee te bewerkstelligen dat mogelijke ongelijkheid bij die eerdere negatieve oordelen, te niet wordt gedaan.”
Verder bevat het beleidsdocument, voor zover van belang, de volgende afspraak:
“Partijen zijn overeengekomen dat generalisten die menen ten onrechte buiten de regeling te vallen, zich schriftelijk en gemotiveerd kunnen wenden tot de Politiechef en de voorzitter van de OR in de eenheid [Eenheid] . Het unanieme oordeel van deze beide zal, in de vorm van een voor beroep vatbare beslissing van de Politiechef, aan betrokkene worden meegedeeld (hardheidsclausule).”
In een gezamenlijke brief van eveneens 26 november 2013 van de politiechef en de voorzitter van de ondernemingsraad van de Eenheid [Eenheid] , waarin de medewerkers van de Eenheid [Eenheid] over de afspraken in het beleidsdocument zijn geïnformeerd, staat hierover:
“De Politiechef en de voorzitter OR zullen, ingeval een collega van mening is ten onrechte buiten de regeling te vallen, op grond van een gemotiveerd verzoek van betrokkene een oordeel vellen over dit verzoek (hardheidsclausule).”
1.5.
Het functioneren van appellant over de periode 18 augustus 2010 tot en met
15 september 2011 is beoordeeld als boven de norm. Appellant heeft op 27 oktober 2012 verzocht om bevordering op grond van het loopbaanbeleid.
1.6.
Bij besluit van 31 oktober 2012 heeft de korpschef het verzoek om bevordering afgewezen wegens zwaarwegend dienstbelang.
1.7.
Nadat het verzoek van appellant opnieuw in behandeling is genomen, heeft de leidinggevende van appellant op 1 maart 2013 op basis van de competenties bekwaamheden, kennis, inzicht, vaardigheden en concrete prestaties een negatief advies over de verwachte geschiktheid van appellant afgegeven.
1.8.
Bij brief van 19 maart 2014 heeft de korpschef appellant bericht dat hij het verzoek om bevordering nog niet kan honoreren aangezien appellant niet beschikt over een (positief) advies van zijn leidinggevende over de verwachte geschiktheid voor senior GGP. Daarom is appellant in de gelegenheid gesteld om alsnog zijn verwachte geschiktheid door middel van een assessment aan te tonen. Bij besluit van 18 juli 2014 is het verzoek om bevordering afgewezen, omdat uit het afgelegde assessment volgt dat appellant niet voldoet aan het criterium van de verwachte geschiktheid.
1.9.
Bij besluit van 17 december 2014 (bestreden besluit 1) heeft de korpschef de bezwaren van appellant tegen de besluiten van 31 oktober 2012 en 18 juli 2014 ongegrond verklaard.
1.10.
Bij besluit van 1 maart 2016 (bestreden besluit 2) heeft de korpschef bestreden besluit 1 ingetrokken, de bezwaarkosten vergoed en de afwijzing van het verzoek om bevordering gehandhaafd op de grond dat appellant, gelet op het negatieve advies van de leidinggevende van 1 maart 2013, niet voldoet aan het vereiste van de verwachte geschiktheid voor de functie van senior GGP.
2.1.
Bij tussenuitspraak 1 heeft de rechtbank geoordeeld dat de korpschef in redelijkheid niet op basis van het advies van 1 maart 2013 tot een negatief oordeel over de verwachte geschiktheid van appellant heeft kunnen komen en dat de korpschef niet is ingegaan op het verzoek van appellant om toepassing van de hardheidsclausule. De rechtbank heeft de korpschef in de gelegenheid gesteld het gebrek in bestreden besluit 2 te herstellen.
2.2.
Naar aanleiding van tussenuitspraak 1 heeft de korpschef een nadere toelichting van de leidinggevende van 27 juni 2016 ingezonden. Appellant heeft hierop zijn zienswijze gegeven.
2.3.
Bij tussenuitspraak 2 heeft de rechtbank wederom vastgesteld dat de korpschef niet is ingegaan op het verzoek van appellant om toepassing van de hardheidsclausule en is de korpschef nogmaals in de gelegenheid gesteld dit gebrek in bestreden besluit 2 te herstellen. Van deze mogelijkheid heeft de korpschef geen gebruik gemaakt.
2.4.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1
niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van procesbelang. Verder heeft de rechtbank - met bepalingen over proceskosten en griffierecht - het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de korpschef een nieuw besluit op bezwaar neemt. Hiertoe is, samengevat en voor zover van belang, het volgende overwogen. De korpschef heeft op basis van het advies van 1 maart 2013 en de aanvulling daarop van 27 juni 2016 in redelijkheid tot een negatief oordeel over de verwachte geschiktheid kunnen komen en heeft daarmee het motiveringsgebrek hersteld. De rechtsgevolgen van bestreden besluit 2 worden echter niet in stand gelaten, omdat de korpschef ten onrechte niet heeft gereageerd op het verzoek om toepassing van de hardheidsclausule en dit gebrek niet heeft hersteld, ondanks daartoe in de gelegenheid te zijn gesteld. Voor een proceskostenvergoeding met betrekking tot het instellen van beroep tegen bestreden besluit 1 is geen aanleiding, omdat de korpschef bestreden besluit 1 heeft vervangen door bestreden besluit 2, waarin de afwijzing van het verzoek om bevordering - zij het op een andere grondslag - wordt gehandhaafd, zodat van tegemoetkomen geen sprake is.
2.5.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft de korpschef bij besluit van
8 augustus 2017 een nader besluit genomen, waarbij hij de afwijzing van het verzoek om bevordering heeft gehandhaafd. Hieraan is, samengevat, het volgende ten grondslag gelegd. Naar aanleiding van de opdracht van de rechtbank is het verzoek alsnog voorgelegd aan de hardheidscommissie. De hardheidscommissie heeft de motivering en bijlagen zorgvuldig bestudeerd en gewogen. De hardheidscommissie is van oordeel dat er geen twijfel bestaat aan wat de leidinggevende heeft geschreven en ziet geen reden voor nader onderzoek en evenmin tot het horen van appellant.
2.6.
De Raad zal het besluit van 8 augustus 2017 met toepassing van artikel 6:19, eerste lid, in verbinding met artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) mede in de beoordeling betrekken.
3. De Raad komt naar aanleiding van wat partijen in hoger beroep hebben aangevoerd tot de volgende beoordeling.
3.1.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 8 februari 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:AZ8746) hoeft de bestuursrechter niet op alle aangevoerde gronden in te gaan, maar kan hij zich beperken tot de kern daarvan. De Raad zal zich ook in deze zaak beperken tot de kern van de gronden die appellant naar voren heeft gebracht.
De aangevallen uitspraak en tussenuitspraken
3.2.
Appellant heeft betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de korpschef in redelijkheid tot een negatief oordeel over de verwachte geschiktheid voor de functie van senior GGP heeft kunnen komen. Dit betoog slaagt niet. De leidinggevende van appellant heeft in het advies van 1 maart 2013, nader gemotiveerd in het aanvullend advies van
27 juni 2016, aan de hand van de competenties initiatief, oordeelsvorming, coördineren en aansturen van werkzaamheden en kennis negatief geadviseerd over de verwachte geschiktheid van appellant. De Raad is met de rechtbank van oordeel dat de korpschef op grond van de nadere motivering in het aanvullend advies - waarvan de inhoud in de aangevallen uitspraak van 16 januari 2017 uitgebreid is weergegeven - in redelijkheid tot een negatief oordeel over de verwachte geschiktheid heeft kunnen komen, zodat het verzoek om bevordering terecht is afgewezen. Dat de leidinggevende van appellant met haar adviezen over de verwachte geschiktheid appellant een hak heeft willen zetten, heeft appellant niet aannemelijk gemaakt. Er is dan ook geen grond voor het oordeel dat de korpschef deze adviezen ten onrechte aan de besluitvorming ten grondslag heeft gelegd.
3.3.
Appellant heeft zich terecht verzet tegen de proceskostenveroordeling door de rechtbank. De rechtbank heeft immers ten onrechte geen 0,5 punt toegekend voor het indienen van een schriftelijke reactie op bestreden besluit 2. De Raad zal, met inachtneming van het nu geldende tarief, het bedrag van de proceskostenveroordeling in beroep alsnog vaststellen op
€ 1.536,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke reactie op bestreden besluit 2, 1 punt voor het verschijnen ter zitting en 0,5 punt voor het indienen van een schriftelijke zienswijze na een bestuurlijke lus, met een waarde per punt van € 512,-).
3.4.
Appellant heeft verder aanspraak gemaakt op de kosten van bezwaar. De Raad stelt vast dat de korpschef in bestreden besluit 2 de kosten van bezwaar heeft vergoed tot een bedrag van € 974,-. Het beroep van appellant tegen bestreden besluit 2 was niet gericht tegen deze vergoeding. De rechtbank heeft bestreden besluit 2 dan ook ten onrechte in zijn geheel vernietigd. Voor zover bestreden besluit 2 betrekking had op de vergoeding van de kosten in bezwaar, bestond geen aanleiding voor een vernietiging van dit besluit.
3.5.
Uit 3.2 tot en met 3.4 volgt dat het hoger beroep van appellant slaagt en de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de vernietiging van bestreden besluit 2 betrekking heeft op de vergoeding van de kosten van bezwaar en voor zover de aangevallen uitspraak betrekking heeft op de proceskostenveroordeling in beroep. Voor het overige komen de aangevallen uitspraak en de tussenuitspraken, voor zover aangevochten, voor bevestiging in aanmerking.
Het besluit van 8 augustus 2017
3.6.
Het betoog van appellant dat het besluit van 8 augustus 2017 een primair besluit is, slaagt niet. Weliswaar is in het besluit vermeld dat de aanvraag om bevordering wordt afgewezen, maar hiervoor dient te worden gelezen dat het bezwaar ongegrond wordt verklaard en de afwijzing van de aanvraag wordt gehandhaafd. Op de aanvraag was immers al beslist en de korpschef diende, ter uitvoering van de aangevallen uitspraak, opnieuw op het bezwaar te beslissen. Dit is bij het besluit van 8 augustus 2017 gebeurd, waarbij het gezamenlijke oordeel van de politiechef en de voorzitter van de ondernemingsraad over de toepassing van de hardheidsclausule is betrokken.
3.7.
Het betoog van appellant dat het besluit van 8 augustus 2017 in strijd met artikel 10:3, derde lid, van de Awb is genomen, slaagt niet. Nu de politiechef het besluit van 31 oktober 2012 noch het vervangend besluit van 18 juli 2014 in mandaat heeft genomen, heeft hij, zonder in strijd met artikel 10:3, derde lid, van de Awb te handelen, bij besluit van
8 augustus 2017 namens de korpschef op het bezwaar kunnen beslissen.
3.8.
Appellant bestrijdt niet dat in het besluit van 8 augustus 2017 het gezamenlijke oordeel van de politiechef en de voorzitter van de ondernemingsraad is vervat, maar is van opvatting dat dit oordeel onvoldoende is gemotiveerd. De Raad deelt deze opvatting niet en is met de politiechef en de voorzitter van de ondernemingsraad van oordeel dat er geen grond is om niet uit te gaan van wat de leidinggevende in de adviezen heeft geschreven. Hiertoe wordt verwezen naar wat in 3.2 is overwogen.
3.9.
Uit 3.6 tot en met 3.8 volgt dat het beroep tegen het besluit van 8 augustus 2017 ongegrond moet worden verklaard.
De redelijke termijn
3.10.
Appellant heeft verzocht om toekenning van immateriële schadevergoeding wegens schending van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
3.11.
De vraag of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van een zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de gehele rechtsgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene, zoals ook uit de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt.
3.12.
De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd (uitspraak van 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009). De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen.
3.13.
In beginsel is een vergoeding gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden (uitspraak van 26 januari 2009, reeds aangehaald).
3.14.
Voor dit geval betekent dit het volgende. Sinds de ontvangst van het bezwaarschrift door de korpschef op 12 december 2012 tot aan de uitspraak van de Raad van heden zijn zes jaar en ruim drie maanden verstreken. De Raad heeft in de zaak zelf en de opstelling van partijen geen aanknopingspunten kunnen vinden voor het oordeel dat de lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. De conclusie is dat de redelijke termijn met twee jaar en ruim drie maanden is overschreden. Deze overschrijding dient geheel te worden toegerekend aan de bezwaarfase.
3.15.
Uit 3.10 tot en met 3.14 volgt dat de overschrijding van de redelijke termijn leidt tot een door de korpschef te betalen schadevergoeding van € 2.500,-.
4. Aanleiding bestaat de korpschef te veroordelen in de proceskosten van appellant in hoger beroep. Deze worden begroot op € 768,- voor verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het hoger beroepschrift en 0,5 punt voor het verschijnen ter nadere zitting op
22 februari 2019, met een waarde per punt van € 512,-). Ook bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:114, tweede lid, van de Awb te bepalen dat het in hoger beroep betaalde griffierecht door de griffier aan appellant wordt terugbetaald.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij het besluit van 1 maart 2016 is
vernietigd ten aanzien van de vergoeding van de kosten in bezwaar en voor zover die
betrekking heeft op de veroordeling in de proceskosten;
- bevestigt de aangevallen uitspraak en de aangevallen tussenuitspraken voor het overige voor
zover aangevochten;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 8 augustus 2017 ongegrond;
- veroordeelt de korpschef tot betaling aan appellant van een vergoeding van schade tot een
bedrag van € 2.500,-;
- veroordeelt de korpschef in de proceskosten van appellant in beroep en in hoger beroep tot
een bedrag van in totaal € 2.304,-;
- bepaalt dat de griffier aan appellant het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 250,-
terugbetaalt.
Deze uitspraak is gedaan door E.J.M. Heijs, in tegenwoordigheid van Y. Itkal als griffier.
De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 maart 2019.
(getekend) E.J.M. Heijs
(getekend) Y. Itkal
md