ECLI:NL:RVS:2019:1775
Raad van State — Uitspraak 


201807651/1/A1.
Datum uitspraak: 29 mei 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht,
2.    Woningexploitatiemaatschappij Nederland B.V., gevestigd te Nieuwegein (hierna: Wem),
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 9 augustus 2018 in zaak nr. 17/4851 in het geding tussen:
Wem
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 3 januari 2017 heeft het college aan Wem vier lasten onder dwangsom opgelegd ten aanzien van het pand aan de Zamenhofdreef 77 te Utrecht.
Bij besluit van 13 oktober 2017 heeft het college het door Wem daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 16 augustus 2017 is het college overgegaan tot invordering van een bedrag van € 30.000,00. Het college heeft het daartegen gemaakte bezwaar op 30 januari 2018 naar de rechtbank doorgezonden.
Bij uitspraak van 9 augustus 2018 heeft de rechtbank het door Wem tegen het besluit van 13 oktober 2017 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover daarin last 3 is gehandhaafd, het besluit van 3 januari 2017 herroepen voor zover daarbij last 3 is opgelegd en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van dat besluit, en het beroep voor zover dat is gericht tegen het invorderingsbesluit van 16 augustus 2017 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben het college en Wem hoger beroep ingesteld.
Het college en Wem hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Wem en het college hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 april 2019, waar het college, vertegenwoordigd door A. Braxhoven, L.J. Wijburg, B. Olsthorn en E. van den Boomgaard, en Wem, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. T.D. Rijs, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Wem heeft het pand Zamenhofdreef 77 te Utrecht in eigendom. Naar aanleiding van een aantal inspecties heeft het college aan Wem bij het besluit van 3 januari 2017 vier lasten onder dwangsom opgelegd. Het gaat daarbij om het ongedaan maken van bouwkundige wijzigingen (last 1), het beëindigen van de bewoning van meer dan 1 persoon per kamer en meer dan 95 bewoners in het pand (last 2), het beëindigen van het gebruik van het pand als hotel/pension (last 3) en het herstel van bouwkundige en brandtechnische gebreken conform het Bouwbesluit 2012 (last 4).
2.    Bij het besluit van 16 augustus 2017 is het college overgegaan tot invordering van een bedrag van € 30.000,00 omdat Wem geen uitvoering heeft gegeven aan last 1.
3.    Ter plaatste gold ten tijde van de besluitvorming het bestemmingsplan "Overvecht-Noordelijke stadsrand". Het perceel heeft daarin de bestemming "Centrum" en de functieaanduiding "kantoor".
Hoger beroep Wem, last 1
4.    Bij last 1 heeft het college Wem gelast de illegale bouw op het adres Zamenhofdreef 77 te Utrecht zoals aangegeven in het bijgaande bevindingenrapport 1 ongedaan te (laten) maken en het pand in de vorige toestand te (laten) herstellen onder oplegging van een dwangsom van € 30.000,00 ineens. Binnen één maand na de verzending van deze brief dient voortvarend en onafgebroken te zijn gestart met de uitvoering. De uiterste termijn waarbinnen volledig aan de last moet zijn voldaan is drie maanden na de verzending van deze brief. In de toelichting op de last is vermeld dat onder "herstel in de vorige toestand" wordt verstaan: de bij besluit van 20 juni 2013 vergunde situatie. Concreet betekent dat volgens de last herstel van de indeling en uitvoering van 98 naar 95 kamers zoals die op 20 juni 2013 zijn vergund en het ongedaan maken van de illegale vergunningplichtige wijzigingen. Voor deze wijzigingen heeft het college verwezen naar de constateringen 1 tot en met 5 uit het bevindingenrapport van de inspectie van 13 oktober 2016. Het gaat om de vergroting van het aantal kamers naar 98 kamers en de wijziging van de brandcompartimentering (1), de wijziging van de brandcompartimentering ter hoogte van de stookruimte en bijbehorende opslagruimte voor brandstoffen op de eerste verdieping (2), de geplaatste doorvoeringen vanuit de stookinstallatie naar het afvoerkanaal op het dak (3), het geplaatste afvoerkanaal op het dak (4) en de wijzigingen in de indeling van het pand op de begane grond (5).
5.    Wem betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat kamerverhuur niet is toegestaan, anders dan in overeenstemming met een daarvoor verleende omgevingsvergunning. Daartoe voert zij aan dat het gebruik van het pand voor wonen in de planregels rechtstreeks is toegestaan en dat daarbij geen beperking geldt voor het aantal woningen of kamers voor kamerverhuur. Het verbod op kamerverhuur is volgens Wem bedoeld om het gebruik van woningen voor kamerverhuur zonder vergunning te voorkomen en ziet op de omzetting van (zelfstandige) woonruimte in onzelfstandige kamerverhuur. Volgens Wem is het toegestaan om de voormalige kantoorruimte te gebruiken voor kamerverhuur omdat het verbod niet van toepassing is op woonruimte die van meet af aan onzelfstandig is. In artikel 45, aanhef en onder j, van de planregels dient "woonruimte" volgens Wem te worden gelezen als "woningen". In dat verband wijst zij op paragraaf 5.21 van de plantoelichting en op het bestemmingsplan "Chw Algemene regels over bouwen en gebruik".
5.1.    Artikel 6, lid 6.1, aanhef en onder j, van de planregels luidt: "De voor "Centrum" aangewezen gronden zijn bestemd voor wonen vanaf de tweede bouwlaag en hoger, al dan niet in combinatie met een aan-huis-verbonden beroep of bedrijf, dan wel een bed & breakfast, waarbij de toegangen van en bij de woningen behorende bergingen ook op de eerste bouwlaag/begane grond zijn toegestaan."
Lid 6.4 luidt: "Burgemeester en wethouders kunnen bij omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in artikel 45, onder j, voor het gebruik van woningen ten behoeve van kamerverhuur, mits:
1. geen onevenredige aantasting plaatsvindt van in de omgeving aanwezige functies en waarden;
2. geen onevenredige aantasting plaatsvindt van de belangen van eigenaren en gebruikers van omliggende gronden."
Artikel 45, aanhef en onder j, luidt: "Onder met het bestemmingsplan strijdig gebruik wordt in ieder geval begrepen het gebruik van of het laten gebruiken van woonruimte voor kamerverhuur."
Artikel 1, lid 1.110, luidt: "woning: een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden."
5.2.    Wem brengt terecht naar voren dat wonen ter plaatse is toegestaan vanaf de tweede bouwlaag en hoger. Dat betekent echter niet dat kamerverhuur zonder meer is toegestaan. De rechtbank heeft terecht overwogen dat kamerverhuur niet is toegestaan zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend. Het gebruiken of laten gebruiken van woonruimte voor kamerverhuur is gelet artikel 45, aanhef en onder j, van de planregels niet toegestaan. Uit artikel 6, lid 6.4, van de planregels volgt dat het college bij omgevingsvergunning van dit verbod kan afwijken.
Anders dan Wem betoogt, bestaat er geen grond om het begrip "woonruimte" in artikel 45, aanhef en onder j, van de planregels uit te leggen als "woningen" als bedoeld in artikel 1, lid 1.110. Aan de bedoeling van de planwetgever wordt alleen toegekomen als de bestemming en de bijbehorende planregels onduidelijk zijn. Dat is hier niet geval. De planregels laten in dit geval geen andere interpretatie toe dan dat het verbod op kamerverhuur geldt voor woonruimte en niet alleen voor woningen. Dat volgens Wem op grond van de Huisvestingswet alleen een vergunningplicht geldt voor het omzetten van bestaande zelfstandige woningen naar kamerverhuur, brengt niet met zich dat artikel 45, aanhef en onder j, van de planregels zo moet worden uitgelegd dat de transformatie van een kantoor naar kamerverhuur zonder omgevingsvergunning is toegestaan. Ook speelt het bestemmingsplan "Chw Algemene regels over bouwen en gebruik" hierbij geen rol, alleen al omdat dat bestemmingsplan is vastgesteld op 30 november 2017, derhalve na de besluitvorming van het college.
Het betoog faalt.
6.    Wem betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het aantal kamers in de omgevingsvergunning van 20 juni 2013 is beperkt tot 95 kamers. Daartoe voert Wem aan dat het aantal kamers niet als voorwaarde aan de omgevingsvergunning is verbonden, hetgeen wel op de weg van het college had gelegen indien de planologische aanvaardbaarheid zou zijn verbonden met het aantal kamers. De planologische afwijking zoals hier aan de orde, heeft volgens Wem alleen betrekking op het gebruik en niet op het concrete bouwplan.
6.1.    Bij het besluit van 20 juni 2013 heeft het college aan Wem een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van het kantoorpand op het perceel naar een pand met kamerverhuur (95 kamers). De omgevingsvergunning is verleend voor de activiteiten bouwen en gebruiken. De omgevingsvergunning is verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) gelezen in verbinding met artikel 6, lid 6.4, van de planregels. In de tekst van de omgevingsvergunning is vermeld dat deze omgevingsvergunning ziet op 95 kamers. Op de bouwtekeningen staan 95 kamers. De rechtbank heeft daarom terecht geconcludeerd dat het realiseren van een groter aantal kamers dan 95 in strijd is met het bestemmingsplan.
Het betoog faalt.
7.    Wem betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat voor de bouwkundige wijzigingen voor extra kamers en de stookinstallatie geen vergunning noodzakelijk was. Daartoe voert zij aan dat voor de interne wijziging van het pand geen omgevingsvergunning is vereist, omdat de brandcompartimentering niet is gewijzigd en omdat er geen verplichting bestaat om in overeenstemming met de omgevingsvergunning van 20 juni 2013 te bouwen. In dat verband verwijst zij onder meer naar de adviezen van Nieman Raadgevende Ingenieurs van 14 april 2017 en 2 januari 2019 en het advies van ATGB van 2 augustus 2017. Volgens Wem is de last te vergaand en had zij de keuze moeten krijgen om bepaalde werkzaamheden ongedaan te maken, de oude toestand te herstellen (dat wil zeggen vóór de vergunning van 20 juni 2013) of om de werkzaamheden anderszins om te zetten in werkzaamheden die zonder vergunning kunnen plaatsvinden.
7.1.    Artikel 3, aanhef en onder 8, onderdelen a en b van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht luidt: "Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op een verandering van een bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. geen verandering van de draagconstructie,
b. geen verandering van de brandcompartimentering of beschermde subbrandcompartimentering."
7.2.    De op 20 juni 2013 verleende omgevingsvergunning ziet op het verbouwen van het kantoorpand op het perceel naar een pand met kamerverhuur. De omgevingsvergunning is verleend voor de activiteiten bouwen en gebruiken. Er bestaat weliswaar op zichzelf geen verplichting voor Wem om de omgevingsvergunning uit te voeren, maar vast staat dat het pand is verbouwd zodat het voor kamerverhuur kan worden gebruikt. De omgevingsvergunning van 20 juni 2013 is - ook met betrekking tot de brandcompartimentering - de laatst vergunde toestand. Naar het oordeel van de Afdeling is voor het wijzigen van de brandcompartimentering, althans het niet realiseren van de brandcompartimentering zoals vergund op 20 juni 2013, een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen vereist. Uit het inspectierapport van een toezichthouder in dienst van de gemeente van 13 oktober 2016 en de bijbehorende tekeningen alsmede de tekeningen bij de gebruiksmelding van 7 oktober 2016, die het college op zitting heeft toegelicht, volgt dat de brandcompartimentering onder meer rondom het trappenhuis en ter plaatse van de stookruimte is gewijzigd ten opzichte van de omgevingsvergunning van 20 juni 2013. Het college was daarom bevoegd om over te gaan tot oplegging van een last onder dwangsom wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Aan de adviezen van Nieman en ATGB dat in dit geval het niveau van bestaande bouw van toepassing is, wordt voorbijgegaan omdat de brandcompartimentering in ieder geval is gewijzigd. Er is geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de last om het pand in overeenstemming te brengen met de omgevingsvergunning van 20 juni 2013 te verstrekkend is.
7.3.    Met betrekking tot het bouwen van drie extra kamers heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het gebruik van het pand voor kamerverhuur met meer dan 95 kamers, zonder dat daarvoor een omgevingsvergunning is verleend, in strijd is met artikel 45, aanhef en onder j, van de planregels en artikel 6, lid 6.4, van de planregels gelezen in verbinding met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Zoals hiervoor onder 5.2 en 6.1 is overwogen, heeft het college zich terecht op dit standpunt gesteld. Het college was dus bevoegd om handhavend op te treden tegen het strijdige gebruik van het pand en daarom was het eveneens bevoegd om handhavend op te treden tegen de ten behoeve van dat strijdige gebruik aanwezige bouwkundige voorzieningen. Het college heeft ter zitting van de Afdeling bevestigd dat - zoals ook uit de tekst daarvan volgt - de opgelegde last onder dwangsom ertoe strekt dat de drie extra kamers moeten worden verwijderd zodat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik wordt beëindigd. Het college was daarom bevoegd om over te gaan tot oplegging van een last onder dwangsom wegens overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
Het betoog faalt.
Hoger beroep Wem, last 2
8.    Bij last 2 heeft het college Wem gelast a) het huisvesten van meer dan één persoon per kamer in het pand Zamenhofdreef 77 en b) het huisvesten van meer dan 95 bewoners in het pand te beëindigen en beëindigd te houden, onder oplegging van een dwangsom.
9.    Wem betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het huisvesten van meer dan 95 personen in het pand en het huisvesten van meer dan 1 persoon per kamer niet in strijd is met het bestemmingsplan.
9.1.    Zoals hiervoor onder 5.2 is overwogen is het gebruiken of laten gebruiken van het pand voor kamerverhuur in strijd met het bestemmingsplan, tenzij daarvoor een omgevingsvergunning is verleend. In de omschrijving van het bouwplan in het besluit van 20 juni 2013 is vermeld dat de omgevingsvergunning wordt verleend voor het verbouwen van het kantoorpand op het perceel naar een pand met kamerverhuur (95 kamers). Op de bouwtekeningen behorend bij de omgevingsvergunning van 20 juni 2013 is per kamer vermeld "Max. 1 persoon". De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat huisvesten van meer dan 1 persoon per kamer en het huisvesten van meer dan 95 bewoners in het pand in strijd is met het bestemmingsplan.
Het betoog faalt.
10.    Wem betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de last dat er maximaal 95 personen in het pand worden gehuisvest niet uitvoerbaar is. Daartoe voert Wem aan dat zij redelijkerwijs niet kan controleren of een student in het pand gaat samenwonen. Bij normaal beheer krijgt Wem immers geen toegang tot de verhuurde woonruimte. Ook wijst Wem erop dat zij geen inzage krijgt in de Basisregistratie Personen (hierna: BRP).
10.1.    De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat Wem het niet in haar macht heeft om ervoor te zorgen dat maximaal 95 personen in het pand worden gehuisvest. Als eigenaar van het pand heeft Wem het in haar macht om huurovereenkomsten te sluiten, alsmede om in het kader van de huurovereenkomst controles uit te (laten) voeren. Dat Wem geen inzage krijgt in de BRP, betekent niet dat zij niet via andere wegen kan controleren hoeveel personen in het pand zijn gehuisvest. De rechtbank heeft in het aangevoerde dan ook terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de last om maximaal 95 personen in het pand te huisvesten niet uitvoerbaar is.
Het betoog faalt.
Hoger beroep Wem, last 4
11.    Bij last 4 heeft het college Wem onder oplegging van een dwangsom gelast a) de voorzieningen te treffen zoals in de bijgaande gebrekenlijst is aangegeven, onverminderd het bepaalde in last 1, en b) de voorzieningen die zien op tijdige alarmering, te weten de rookmelders, in stand te houden. In de gebrekenlijst zijn de volgende voorzieningen vermeld:
- niet alle rookmelders zijn aanwezig;
- de doorvoeringen in de brandscheidingen op de eerste en tweede verdieping hebben geen brandwerende voorziening;
- zelfsluitende deuren in de scheidingsconstructie op de eerste en tweede verdieping worden opengehouden door defect deurdrangermateriaal;
- bedradingen zijn doorgeknipt bij de elektrische installatie; meterkast is niet beschermd;
- in kamer 128 kan het raam niet open en de aanwezige ventilatie mogelijkheden geven onvoldoende ventilatie;
- gemeenschappelijke verkeersruimte op de eerste verdieping wordt gebruikt als verblijfsgebied omdat daar een matras en persoonlijk middel is aangetroffen.
12.    Wem betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de gestelde overtredingen van het Bouwbesluit onvoldoende heeft onderbouwd. Daartoe voert Wem aan dat niet is aangetoond dat de ontbrekende rookmelders op basis van NEN 2555 verplicht waren. Tevens voert Wem aan dat het college niet heeft toegelicht waar de gestelde niet-brandwerend uitgevoerde doorvoeringen zich bevinden, alsmede dat het college niet heeft onderbouwd dat voor die wanden de eis van 30 minuten inzake branddoorslag en brandoverslag geldt en dat die eis niet wordt gehaald. Ook voert Wem aan dat het college niet heeft aangetoond dat de defecte deurdrangers op grond van artikel 7.3 van het Bouwbesluit zelfsluitend moeten zijn. Daarnaast stelt Wem dat het college niet heeft aangetoond dat er onderdelen van de elektrische installatie ondeugdelijk zouden zijn in verband met gestelde doorgeknipte kabels. Verder is niet aangetoond dat er in kamer 128 onvoldoende ventilatie aanwezig was in de zin van artikel 3.37 van het Bouwbesluit. Met betrekking tot de aanwezigheid van een matras in de verblijfsruimte op de eerste verdieping is niet onderbouwd dat het Bouwbesluit is overtreden en bovendien was de matras al verwijderd ten tijde van het besluit van 3 januari 2017. Wem betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de situatie in het pand ten tijde van het besluit van 3 januari 2017 was gewijzigd. Het college had daarom niet alleen uit kunnen gaan van een controle in oktober 2016. Ten tijde van het besluit van 3 januari 2017 was een deel van de gestelde overtredingen al hersteld. Wem stelt dat zij alle inspanningen pleegt die redelijkerwijs van haar mogen worden verwacht.
12.1.    In dit geval gaat het om een groot pand waarin het college meerdere gebreken heeft aangetroffen. De Afdeling stelt voorop dat de fase tussen het voornemen om tot handhaving over te gaan en de daadwerkelijke besluitvorming daarover, en de fase tussen het primaire besluit en het besluit op bezwaar, de uitgelezen momenten zijn om meer duidelijkheid te verkrijgen over de voor de twistpunten relevante feiten en omstandigheden. De Afdeling moet helaas constateren dat partijen er over en weer niet in zijn geslaagd die duidelijkheid te geven en te verkrijgen, alvorens dit geschil aan de bestuursrechter voor te leggen.
12.2.    Het college heeft op een plattegrond van het gebouw met kleuren en aantekeningen aangeduid op welke locatie welk gebrek door de toezichthouders is geconstateerd. Deze plattegrond is in ieder geval door het college met Wem gedeeld naar aanleiding van de reactie van Wem op het voornemen om een last onder dwangsom op te leggen.
Volgens artikel 6.21, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012 moet in dit pand met kamergewijze verhuur een besloten ruimte waardoor een vluchtroute voert tussen de uitgang van een verblijfsruimte en de uitgang van de woonfunctie een of meer rookmelders hebben die voldoen aan en zijn geplaatst volgens NEN 2555. In NEN 2555 zijn voorschriften gegeven om de rookmelders op een juiste wijze in een ruimte te situeren en monteren. Als men vanuit een verblijfsruimte komt, moet in elke ruimte waardoor een vluchtroute voert ten minste één rookmelder zijn aangebracht. In een gangdeel op de eerste verdieping is op de plattegrond een ontbrekende rookmelder met rood omcirkeld. Er is geen aanleiding voor het oordeel dat deze rookmelder niet was vereist.
Op de plattegrond is tevens aangeduid op welke locaties doorvoeringen niet goed zijn afgewerkt. Ter zitting van de Afdeling heeft het college in dat verband nog toegelicht dat de elektrische installatie een open verbinding met een brandcompartiment had. In de enkele stelling van Wem dat het college niet heeft onderbouwd welke wanden onvoldoende brandwerend zijn uitgevoerd, ziet de Afdeling met de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de gebrekenlijst op dit onderdeel onvoldoende duidelijk is of dat het college niet bevoegd was over te gaan tot oplegging van een last onder dwangsom wegens onvoldoende weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag. Wat betreft de elektrische installatie is in het verslag van de toezichthouder van 13 oktober 2016 vermeld dat de kast niet is beschermd waardoor men met de vingers in de installatie kan komen en dat er doorgeknipte kabels zijn gevonden. Alleen al omdat de elektrische installatie ondeugdelijk was afgesloten, was het college bevoegd over te gaan tot oplegging van een last onder dwangsom wegens strijd met artikel 6.8 en 7.17 van het Bouwbesluit 2012.
Volgens artikel 7.3 van het Bouwbesluit 2012 mag een zelfsluitend constructieonderdeel zoals een deurdranger niet in geopende stand zijn vastgezet, tenzij het bij brand en bij rook door brand automatisch wordt losgelaten. De Afdeling is van oordeel dat het college op basis van het verslag van de toezichthouder van 13 oktober 2016 terecht tot de conclusie is gekomen dat de deuren in de scheidingsconstructie op de eerste en tweede verdieping voorzien moeten zijn van deugdelijk functionerende zelfsluitende deurdrangers. Het betoog dat het college dit niet heeft aangetoond faalt en geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet bevoegd was over te gaan tot oplegging van een last onder dwangsom wegens overtreding van artikel 7.3 van het Bouwbesluit 2012.
Volgens artikel 3.37 van het Bouwbesluit 2012 dient een bouwwerk een zodanige voorziening voor luchtverversing te hebben dat het ontstaan van een voor de gezondheid nadelige kwaliteit van de binnenlucht wordt voorkomen. Kamer 128 heeft ramen die niet open mogen en kunnen, zodat de gebruiker van de kamer is aangewezen op de installatie voor luchtverversing. Het college heeft ter zitting van de Afdeling toegelicht dat de ventilatie in kamer 128 ten tijde van de controle op 13 oktober 2016 niet werkte. In hetgeen Wem heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet bevoegd was over te gaan tot oplegging van een last onder dwangsom wegens overtreding van artikel 3.37 van het Bouwbesluit 2012.
De Afdeling ziet in het aangevoerde evenmin aanleiding voor het oordeel dat het college niet met een last onder dwangsom kon optreden tegen het gebruik van een gemeenschappelijke verkeersruimte op de eerste verdieping als verblijfsgebied. Aangezien de ruimte niet geschikt is om te worden gebruikt als verblijfsgebied, was het college bevoegd om over te gaan tot oplegging van een last onder dwangsom. Over de stelling van Wem dat de matras al was verwijderd ten tijde van de oplegging van de last op 3 januari 2017, wordt overwogen dat het college foto’s van een controle op 9 november 2016 heeft overgelegd waarop de matras nog zichtbaar is. Voorts ziet de last niet alleen op het verwijderen en verwijderd houden van de matras, maar ook op het staken van het gebruik van de gemeenschappelijke verkeersruimte als verblijfsgebied.
12.3.    Anders dan Wem betoogt, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college vóór de oplegging van de last onder dwangsom bij het besluit van 3 januari 2017 niet was gehouden om het pand nogmaals te inspecteren. Het gaat om een groot pand dat op 13 oktober 2016 uitvoerig is geïnspecteerd. Op 9 november 2016 heeft een aanvullende inspectie plaatsgevonden met betrekking tot onder meer de verblijfsruimte. Op 16 november 2016 heeft het college Wem geïnformeerd over het voornemen om een last onder dwangsom op te leggen, waarop Wem heeft gereageerd en het college op die reactie heeft gereageerd. Wem heeft geen feiten of omstandigheden naar voren gebracht die aanleiding geven voor het oordeel dat op 3 januari 2017 geen overtredingen meer aanwezig waren.
De betogen falen.
Hoger beroep college, last 3
13.    Bij last 3 heeft het college Wem gelast het gebruik van het pand Zamenhofdreef 77 ten behoeve van hotel/pension te beëindigen en beëindigd te houden onder oplegging van een dwangsom.
14.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college onvoldoende heeft onderbouwd dat sprake is van gebruik van het pand als hotel/pension in strijd met de toegestane kamerverhuur. Daartoe voert het college aan dat de rechtbank ook had moeten beoordelen of sprake is van gebruik in strijd met het bestemmingsplan door het huisvesten van arbeidsmigranten en niet of er sprake is van een hotel.
14.1.    Het college heeft aan het in bezwaar gehandhaafde besluit van 3 januari 2017 ten grondslag gelegd dat het pand in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt als hotel/pension. De rechtbank heeft daarom terecht het betoog van Wem beoordeeld dat het pand niet als hotel/pension wordt gebruikt. De vraag of het pand in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt vanwege de huisvesting van arbeidsmigranten lag als zodanig niet ter beoordeling voor bij de rechtbank omdat de last was geformuleerd als het beëindigen en beëindigd houden van het pand ten behoeve van hotel/pension.
14.2.    De rechtbank heeft terecht beoordeeld of het pand wordt gebruikt als hotel in de zin van artikel 1, lid 1.62, van de planregels. In dat artikel is "hotel" gedefinieerd als een specifieke vorm van horeca, dat tot hoofddoel heeft het verstrekken van logies (per nacht) met als nevenactiviteit het verstrekken van maaltijden en dranken voor consumptie ter plaatse. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat het college dergelijk gebruik niet aannemelijk heeft gemaakt. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat niet is gebleken dat Wem maaltijden en dranken voor consumptie ter plaatse verstrekt of zorg draagt voor de schoonmaak van kamers. Ook heeft de rechtbank terecht bij haar oordeel betrokken dat kamers gemeubileerd kunnen worden verhuurd en dat niet is gebleken van bijvoorbeeld een registratie van boekingen door hotelgasten. Bovendien heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat uit de verklaringen van bewoners bij de inspectie van 13 oktober 2016 blijkt dat de bewoners gemiddeld ongeveer een jaar of langer ter plaatse wonen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat een dergelijke tijdsduur past bij kamerverhuur. Dat er ter plaatse ook arbeidsmigranten wonen en dat sommige bewoners hun medebewoners niet kennen, maakt niet dat het pand als hotel wordt gebruikt.
Het betoog faalt.
15.    Het college betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte geen bestuurlijke lus heeft toegepast. Daartoe voert het college aan dat deze handhavingsactie valt onder het project "Huisjesmelkers en ondermijnende criminaliteit".
15.1.    Op grond van artikel 8:51a van de Algemene wet bestuursrecht kan de bestuursrechter het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien om het college alsnog te laten onderbouwen dat het pand als hotel/pension wordt gebruikt in plaats van (alleen) voor kamerverhuur. De rechtbank heeft ter motivering van haar beslissing overwogen dat uit de verklaringen van de bewoners een gemiddelde doorlooptijd van een jaar blijkt en dat de betreffende bewoners inmiddels niet meer in het pand wonen. Naar het oordeel van de Afdeling hoefde de rechtbank het college niet in de gelegenheid te stellen de gestelde overtreding nader te motiveren omdat, gezien de onder 14 weergegeven feiten en omstandigheden, een nadere motivering niet tot de conclusie zou kunnen leiden dat sprake is van gebruik ten behoeve van hotel/pension. Bovendien heeft de rechtbank het geschil finaal geslecht door het besluit van 13 oktober 2017 te vernietigen, voor zover daarin last 3 is gehandhaafd, en het besluit van 3 januari 2017 te herroepen, voor zover daarbij last 3 is opgelegd, en door haar uitspraak in de plaats te stellen van het vernietigde gedeelte van het besluit van 13 oktober 2017. De omstandigheid dat deze handhavingsactie onder het project "Huisjesmelkers en ondermijnende criminaliteit" valt, maakt niet dat de rechtbank tot een andere beslissing had moeten komen.
Het betoog faalt.
Hoger beroep Wem, invordering
16.    Bij het besluit van 16 augustus 2017 is het college overgegaan tot invordering van een bedrag van € 30.000,00 omdat Wem geen uitvoering heeft gegeven aan last 1.
17.    Het college is bij het besluit van 16 augustus 2017 overgegaan tot invordering omdat een toezichthouder op 6 april 2017 heeft geconstateerd dat Wem niet volledig uitvoering heeft gegeven aan het besluit van 3 januari 2017. Van de controle op 6 april 2017 is een rapport gemaakt.
18.    Wem betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet aan de last is voldaan met betrekking tot de wijziging van de brandcompartimentering ter hoogte van de stookruimte en opslagruimte voor brandstoffen op de eerste verdieping. Daartoe voert Wem aan dat eerst dient te worden vastgesteld wat de brandcompartimentering op de eerste verdieping ter hoogte van de stookruimte was en dat vervolgens dient te worden vastgesteld hoe de brandcompartimentering is gewijzigd. Dat er op 6 april 2017 is geconstateerd dat er nieuwe werkzaamheden plaatsvonden in de zin dat een muurtje in de stookruimte werd gebouwd, maakt niet dat daarmee kan worden vastgesteld dat de brandcompartimentering niet overeenkomstig de vergunning was. Uit het verslag van de controle blijkt alleen dat een nieuwe muur werd gebouwd en niet dat de bestaande brandcompartimentering op enige wijze werd of was gewijzigd. Feitelijk was de stookinstallatie ook ontmanteld en niet meer in gebruik en ook was er geen wijziging van de vluchtweg aanwezig. Wem betoogt ook dat de rechtbank ten onrechte geen oordeel heeft gegeven over haar betoog dat niet deugdelijk is vastgesteld of de doorvoering tussen de eerste en tweede verdieping tijdig is gedicht.
18.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1179), dient aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag te liggen. Dit brengt met zich dat de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom dient te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundige persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden dienen op een duidelijke wijze te worden vastgelegd. Dat kan geschieden in een schriftelijke rapportage, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd. Voor zover de vastgestelde feiten en omstandigheden in een geschrift zijn vastgelegd, dient een inzichtelijke beschrijving te worden gegeven van hetgeen is vastgesteld of waargenomen. Een schriftelijke rapportage dient voorts in beginsel te zijn voorzien van een ondertekening door de opsteller en een dagtekening.
18.2.    In het verslag van de toezichthouder is vermeld dat in de stookruimte wordt gewerkt aan een muur. Die muur is volgens het verslag bedoeld om een scheiding te maken tussen de stookruimte en de opslagruimte. Ook is de opbouw van de muur en een raam volgens het verslag zo dat dit een brandscheiding is. Volgens het verslag duidt alles erop dat de bouwkundige punten gereed gemaakt worden om de installatie te gaan gebruiken. Deze installatie heeft volgens de toezichthouder een nominale waarde van meer dan 160 kW. Verder is in het verslag vermeld dat de doorvoering van de rookgasafvoer niet brandwerend is afgesloten op de verdiepingsvloer tussen de eerste en tweede verdieping. Bij het verslag zijn foto’s gevoegd. De conclusie is dat niet is voldaan aan de constateringen 2 en 3 uit het bevindingenrapport van 13 oktober 2016, omdat de doorvoer van de afvoergassen niet brandwerend is gedicht en de stookruimte - die niet op de omgevingsvergunning van 20 juni 2013 is vermeld - in gebruik wordt genomen voor een pelletkachel.
18.3.    De opgelegde last onder dwangsom zag op het ongedaan (laten) maken van de illegale bouw zoals aangegeven in het bevindingenrapport van 13 oktober 2016 en op het in overeenstemming brengen van het pand met de op 20 juni 2013 vergunde situatie. In dit geval gaat het om de wijziging van de brandcompartimentering ter hoogte van de stookruimte en bijbehorende opslagruimte voor brandstoffen op de eerste verdieping (constatering 2), en om de geplaatste doorvoeringen vanuit de stookinstallatie naar het afvoerkanaal op het dak (constatering 3).
18.4.    De rechtbank heeft overwogen dat de last met betrekking tot de brandcompartimentering niet is nageleefd, omdat er wordt gebouwd aan een muur en de brandcompartimentering op 6 april 2017 dus niet in overeenstemming was met de vergunning van 20 juni 2013. Wem betoogt terecht dat uit het verslag van de controle alleen blijkt dat in de ruimte een nieuwe muur werd gebouwd en niet dat de bestaande brandcompartimentering op enige wijze werd of was gewijzigd. Naar het oordeel van de Afdeling had het op de weg van het college gelegen om ook bij de controle op 6 april 2017 aan de hand van de bouwtekeningen inzichtelijk te maken op welke locatie(s) de brandcompartimentering afweek van de vergunde situatie. De stelling van het college dat de opbouw van de muur en een raam een brandscheiding is, is niet op enige wijze onderbouwd. De foto’s bieden hierover geen uitsluitsel. Uit het verslag blijkt evenmin de bruikbaarheid van de ter plaatse aangetroffen pelletkachel.
De rechtbank heeft geen oordeel gegeven over het betoog van Wem dat het college niet deugdelijk heeft vastgesteld of de doorvoering tussen de eerste en tweede verdieping tijdig is gedicht. Wem stelt dat de doorvoering ten tijde van de controle op 6 april 2017 op correcte wijze was gedicht. Wem heeft in dat verband bij de rechtbank een proces-verbaal van 8 september 2017 overgelegd van gerechtsdeurwaarder P.F. van den Berg, werkzaam bij Rosmalen gerechtsdeurwaarders. De deurwaarder heeft geconstateerd dat zich in de stookruimte een schoorsteenpijn bevindt. Na het loskoppelen van het bovenste gedeelte van de schoorsteenpijn heeft de deurwaarder geconstateerd dat het gat waar de pijp in stak aan de bovenkant is afgesloten. In de ruimte boven de stookruimte heeft de deurwaarder een koof van gipsplaten aangetroffen. Nadat de koof was opengemaakt, heeft de deurwaarder geconstateerd dat op de bodem een plaat van ongeveer 1 cm dik was aangebracht. Deze plaat zat vastgenageld aan de bodem en kon niet worden verwijderd. Deze constateringen worden ondersteund door foto’s. Volgens Wem was dit dezelfde situatie als ten tijde van de controle op 6 april 2017. Uit de foto’s bij het verslag van 6 april 2017 blijkt dat toen ook een schoorsteenpijp in de ruimte aanwezig was. Ter zitting van de Afdeling heeft Wem toegelicht dat de schoorsteenpijp ten tijde van de controle op 6 april 2017 niet is weggehaald. In het verslag van de controle op 6 april 2017 is over de doorvoering alleen vermeld dat de doorvoering niet brandwerend is afgesloten. In het verslag is niet onderbouwd op welke manier de toezichthouder heeft geconstateerd dat de doorvoering niet is afgesloten en hoe de toezichthouder tot zijn conclusie is gekomen.
18.5.    In het rapport van 6 april 2017 is vermeld dat Wem aan onderdelen van de last heeft voldaan door het aantal kamers terug te brengen, de afvoerpijp bovendaks te verwijderen, en door het pand niet te gebruiken als hotel/pension of voor kort verblijf. De stelling van Wem dat de gebreken in het pand zijn verholpen, acht de Afdeling daarom op zichzelf niet onaannemelijk. Wem heeft de verslaglegging van het college bestreden, mede onder verwijzing naar het proces-verbaal met bijbehorende foto’s van de gerechtsdeurwaarder. Zoals hiervoor onder 18.1 is overwogen, dient het bestuursorgaan de vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom op een duidelijke wijze vast te leggen. De Afdeling is in dit geval van oordeel dat het verslag van 6 april 2017 onvoldoende aanknopingspunten geeft om de conclusie te kunnen dragen dat op deze onderdelen niet aan de last is voldaan.
Het voorgaande betekent dat het besluit tot invordering van 16 augustus 2017 niet in stand kan blijven.
Het betoog slaagt.
Slot en conclusie
19.    Het hoger beroep van Woningexploitatiemaatschappij is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep voor zover dat is gericht tegen het invorderingsbesluit van 16 augustus 2017 ongegrond heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep voor zover dat is gericht tegen het invorderingsbesluit van 16 augustus 2017 alsnog gegrond verklaren. Dat invorderingsbesluit komt voor vernietiging in aanmerking.
Het hoger beroep van het college is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
20.    Het college dient ten aanzien van Woningexploitatiemaatschappij op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep van Woningexploitatiemaatschappij Nederland B.V. gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 9 augustus 2018 in zaak nr. 17/4851, voor zover de rechtbank het beroep voor zover dat is gericht tegen het invorderingsbesluit van 16 augustus 2017 ongegrond heeft verklaard;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep, voor zover dat is gericht tegen het invorderingsbesluit van 16 augustus 2017, gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 16 augustus 2017, kenmerk CHZ_KLA-14-16441-CDZINNING-6460;
V.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht tot vergoeding van bij Woningexploitatiemaatschappij Nederland B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan Woningexploitatiemaatschappij Nederland B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 508,00 (zegge: vijfhonderdacht euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt;
VIII.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht een griffierecht van € 508,00 (zegge: vijfhonderdacht euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Smulders-Wijgerde, griffier.
w.g. Van Ettekoven    w.g. Smulders-Wijgerde
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2019
672.