ECLI:NL:RVS:2019:401
Raad van State — Uitspraak 


201800688/1/A3.
Datum uitspraak: 13 februari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (voorheen ook: de staatssecretaris van Economische Zaken).
Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2010 heeft de minister voor de periode 13 januari 2010 tot en met 31 december 2011 aan [appellante] een vergunning verleend voor het vissen op mosselzaad met een mosselzaadinvanginstallatie (hierna: MZI) op nader aangeduide plaatsen in Malzwin in de Waddenzee met een oppervlak van 31,6 ha.
Bij besluit van 1 april 2010 heeft de minister de aan [appellante] verleende MZI vergunning gewijzigd in die zin dat de vergunning voor de periode 1 april 2010 tot en met 31 oktober 2010 geldt voor de bij dat besluit nader aangeduide plaatsen.
Bij besluit van 24 februari 2011 heeft de staatssecretaris de aan [appellante] verleende MZI vergunning gewijzigd in die zin dat de vergunning voor de periode 1 maart 2011 tot en met 31 december 2011 geldt voor de bij dat besluit nader aangeduide plaatsen.
Bij besluit van 14 december 2017 heeft de minister opnieuw beslist op het door [appellante] tegen deze besluiten gemaakte bezwaar en dat ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 november 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. L.J. van Langevelde, advocaat [NAAM], [gemachtigden] en de minister, vertegenwoordigd door mr. [NAAM]. P.J. Kooiman, J.M.M. Kouwenhoven, G.J.L. Veth, K. Laros, N. Ultzen en T. van Kessel zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Voor het wettelijk kader, de voorgeschiedenis en de feiten verwijst de Afdeling naar de overwegingen 1 tot en met 4 van de eerste uitspraak van de Afdeling in dit geschil van 21 augustus 2013 ECLI:NL:RVS:2013:809 (hierna: de eerste uitspraak).
2.    In haar uitspraak van 16 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2188, (hierna: de tweede uitspraak) heeft de Afdeling geoordeeld dat aan [appellante] dezelfde uitzonderingspositie als aan West 6 toegekend moet worden. Ook heeft de Afdeling geoordeeld dat het besluit op bezwaar van 24 april 2015, voor zover dat zag op het vaststellen van de MZI-ruimte van [appellante] op 31,6 ha, onvoldoende was gemotiveerd. De Afdeling heeft in de tweede uitspraak ten slotte bepaald dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld. Dat beroep is nu aan de orde.
3.    In het nieuwe besluit op bezwaar (hierna: het nieuwe besluit) heeft de minister aan [appellante] dezelfde uitzonderingspositie toegekend als aan West 6. Dat wil zeggen dat de minister [appellante] heeft toegestaan de MZI-exploitatie ook na 2018 voort te zetten op de haar reeds toegekende MZI-locatie in Malzwin in de Waddenzee. Niet in geschil is dat de minister in zoverre heeft voldaan aan de tweede uitspraak.
In het nieuwe besluit heeft de minister vervolgens gemotiveerd waarom hij de MZI-ruimte van [appellante] in Malzwin in de Waddenzee - opnieuw - op 31,6 ha heeft vastgesteld. In geschil is of de minister ook in zoverre heeft voldaan aan de tweede uitspraak.
Het beroep
4.    [appellante] voert aan dat haar MZI-ruimte in het nieuwe besluit ten onrechte is vastgesteld op 31,6 ha, omdat een tussenruimte van 20 m tussen sets gepaarde MZI’s onvoldoende is. Onder verwijzing naar een onderzoeksrapport van Eelsing Expertises en Taxaties van 20 februari 2018, stelt zij dat haar MZI-ruimte vastgesteld had moeten worden op 55 ha, uitgaande van een tussenruimte van 40 m, die om veiligheidsredenen noodzakelijk is. Op 31,6 ha heeft zij nu vanaf 2010 slechts 75 MZI’s kunnen uitzetten, terwijl zij in 2008 81 MZI’s kon uitzetten in het toen aan haar toegewezen oppervlak van 55 ha.
Oordeel Afdeling
Motivering deze keer geen herhaling
5.    In de eerste uitspraak, waarin het besluit op bezwaar van 25 juli 2011 ter toets stond, is onder 21 overwogen:
"Ten slotte dient de staatssecretaris opnieuw vast te stellen welke locaties vanaf 2010 voor MZI’s in aanmerking komen, waarbij de belangen van de experimenteerders kenbaar moeten worden meegewogen. Bij het berekenen van het toe te wijzen oppervlak dient de staatssecretaris de bezwaren hierover van [appellante] (…) nogmaals in overweging te nemen. Daarbij geldt dat het uitgangspunt van de minister dat aan de experimenteerders een MZI-vergunning wordt verleend voor maximaal het aantal hectares dat benodigd is voor het in ge[belanghebbende C]ik hebben van de MZI’s die zij in de jaren 2008 en 2009 daadwerkelijk hebben geëxploiteerd, niet onredelijk is. Dat zijn immers de laatste jaren van de experimenteerfase, zodat daarmee de meest recente situatie wordt weergegeven."
5.1.    Het besluit op bezwaar van 24 april 2015 was genomen naar aanleiding van de eerste uitspraak. De Afdeling heeft in de tweede uitspraak overwogen dat geen gevolg was gegeven aan de eerste uitspraak, omdat de motivering in het besluit van 24 april 2015 over de MZI-ruimte een herhaling was van de motivering van het besluit op bezwaar van 25 juli 2011. De Afdeling heeft om die reden in de tweede uitspraak geoordeeld dat het besluit op bezwaar van 24 april 2015 onvoldoende was gemotiveerd.
5.2.    In het nieuwe besluit heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat er geen aanleiding bestaat om in het geval van [appellante], anders dan bij de andere experimenteerders, niet van een tussenruimte van 20 m uit te gaan. Daarom heeft hij de MZI-ruimte van [appellante] - opnieuw - op 31,6 ha vastgesteld.
5.3.    De Afdeling stelt vast dat het nieuwe besluit geen herhaling is, maar een zeer uitgebreide motivering bevat waarin - nu wel - is ingegaan op de verklaring van de [schipper] van de oogstboot op het rapport van Eelsing Expertises en Taxaties, gedateerd 10 maart 2012, en op het rapport van Shellfish solutions AS.
5.4.    Hetgeen [appellante] heeft aangevoerd vormt geen reden deze zeer uitgebreide motivering ondeugdelijk te achten en het nieuwe besluit te vernietigen. Daartoe wordt het volgende overwogen.
Generieke berekeningsmethode in het algemeen niet onredelijk
6.    Bij de berekening van de vanaf 2010 toe te wijzen MZI-ruimte aan de experimenteerders is een generieke berekeningsmethode gehanteerd. Bij die berekeningsmethode is het aantal in 2008 en 2009 ingezette aantal lijnen en de lengte van die lijnen feitelijk bepaald en zijn de maximale verankeringsruimte en de benodigde tussenruimte generiek vastgesteld.
De maximale verankeringsruimte is vastgesteld op 80 m en de benodigde tussenruimte op 20 m.
Bij systemen van lijnen met netten, zoals door [appellante] in Malzwin in de Waddenzee ge[belanghebbende C]ikt, is de berekeningsmethode:
[(de lengte van de lijnen + maximale verankeringsruimte per lijn) x tussenruimte] x aantal lijnen.
6.1.    De Afdeling acht deze generieke berekeningsmethode in het algemeen niet onredelijk.
Uit de uitspraken van de Afdeling van 16 augustus 2017,   ECLI:NL:RVS:2017:2185 en ECLI:NL:RVS:2017:2186, volgt dat de MZI-ruimte voor de experimenteerders Roem van Yerseke, Mosselbank, [belanghebbende A], [belanghebbende B] en [belanghebbende C] mocht worden vastgesteld met de generieke berekeningsmethode.
Ook bij West 6 is ter bepaling van haar MZI-ruimte de generieke berekeningsmethode toegepast. Die toepassing leidde voor West 6 tot een MZI-ruimte van 18,8 ha, terwijl aan West 6 in 2008 35 ha MZI-ruimte was vergund.
Generieke berekeningsmethode ook in dit geval niet onredelijk
7.    Uitgaande van 81 lijnen met een lengte van 115 m die [appellante] in 2008 en 2009 feitelijk heeft ingezet is haar MZI-ruimte vastgesteld op 31,6 ha aan de hand van de volgende berekening:
[(115m + 80 m) x 20 m] x 81 = 315.900 m² = 31,59 ha = afgerond 31,6 ha.
7.1.    In wat [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding de toepassing van de generieke berekeningsmethode in het geval van [appellante] onredelijk te achten. Daartoe wordt het volgende overwogen.
7.2.    In de kern stelt [appellante] zich op het standpunt dat de generieke berekeningswijze bij haar niet moet worden toegepast omdat zij in een bijzondere positie verkeert ten opzichte van de andere experimenteerders vanwege de ligging van haar perceel. Onder verwijzing naar het in haar opdracht opgestelde onderzoeksrapport van Eelsing Expertise en Taxaties van 20 februari 2018 stelt zij dat, omdat haar perceel in het verlengde van het Marsdiep is gelokaliseerd, het onder grote invloed is van zowel bijzondere weersomstandigheden als stroming. Uit veiligheidsoverwegingen heeft zij daarom een tussenruimte van 40 m nodig. In het door de minister ingebrachte rapport van Deltares uit oktober 2018 wordt evenwel geconcludeerd dat de locatie geen hogere stroomsnelheden kent dan andere MZI-locaties, waardoor volgens het rapport van Deltares niet gezegd kan worden dat uit veiligheidsoverwegingen meer tussenruimte nodig is dan op andere MZI-locaties. In wat [appellante] heeft aangevoerd ziet de Afdeling onvoldoende aanleiding om aan deze conclusie te twijfelen. Daarnaast heeft de minister zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het gebruiken van een groter en mogelijk minder wendbaar vaartuig de eigen ondernemerskeuze van [appellante] is geweest.  Ten slotte heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat het aannemelijk is dat alle experimenteerders met de zogenoemde schaduwwerking, indien deze zich al zou voordoen, te maken krijgen en dat dit dus geen bijzondere omstandigheid is die zich alleen bij [appellante] voordoet. Belangrijk is ook dat op de door [appellante] gewenste manier de berekeningswijze niet meer generiek, maar feitelijk en individueel wordt, terwijl de minister voor een generieke wijze van berekening heeft gekozen, die de Afdeling in het algemeen niet onredelijk acht, zoals zij onder 6.1. heeft overwogen.
7.3.    Daarbij komt dat, zoals in het nieuwe besluit is toegelicht, West 6 ongeveer 53% van haar oorspronkelijke ruimte heeft gekregen, terwijl [appellante] ongeveer 63% van haar oorspronkelijke ruimte als MZI-ruimte is vergund en dat van de 120 ha MZI-ruimte die onder de experimenteerders kon worden verdeeld aan [appellante] met 31,6 ha ruim een kwart van de beschikbare MZI-ruimte is toebedeeld.
De andere experimenteerders hebben gemiddeld genomen nog geen 20% van hun oorspronkelijke ruimte toebedeeld gekregen. [appellante] heeft van alle experimenteerders zowel in absolute als in relatieve zin dus de meeste MZI-ruimte gekregen. [appellante] heeft dit niet bestreden.
7.4.    Ten slotte heeft de minister mogen meewegen dat, zoals niet in geschil is, voor de toedeling van MZI’s in de vrije ruimte vanaf 2010 aan zowel transitiebedrijven als experimenteerders in het kader van het MZI-beleid slechts een beperkte ruimte van 730 ha beschikbaar was, waarvan in 2009 al 450 ha vergund bleek te zijn. Ter zitting bij de Afdeling op 4 april 2017 was inmiddels 75% van de beschikbare ha vergeven, terwijl de bodemberoerende mosselvisserij op dat moment slechts met 25% was afgenomen.
7.5.    Gelet op hetgeen onder 5 tot en met 7.4 is overwogen, ziet de Afdeling geen aanleiding te oordelen dat het nieuwe besluit niet deugdelijk is gemotiveerd of dat de belangen van [appellante] niet deugdelijk zijn afgewogen. De minister heeft in redelijkheid 31,6 ha MZI-ruimte aan [appellante] kunnen toedelen.
Conclusie
8.    Het beroep is ongegrond.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
w.g. Borman    w.g. Neuwahl
voorzitter    0griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 februari 2019
280.