ECLI:NL:RVS:2019:1432
Raad van State — Uitspraak 


201705198/1/A1.
Datum uitspraak: 1 mei 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A], h.o.d.n. [bedrijf A], [appellant B], h.o.d.n. [bedrijf B], [appellant C], h.o.d.n. [bedrijf C], allen wonend te Workum, gemeente Nijefurd,
appellanten (hierna: tezamen en in enkelvoud: [appellant]),
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 23 mei 2017 in zaak nr. 16/3497 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Súdwest-Fryslân.
Procesverloop
Bij besluit van 11 februari 2016 heeft het college aan [vergunninghouder] omgevingsvergunning verleend voor het wijzigen van de bestemming op het perceel [locatie 1] te Workum (hierna: het perceel).
Bij besluit van 15 juli 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 mei 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juni 2018, waar [appellant A], bijgestaan door [gemachtigde A], en het college, vertegenwoordigd door mr. K.K. Meijer, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghouder], bijgestaan door [gemachtigde B], als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    [vergunninghouder] is eigenaar van de slagerij die is gevestigd op het perceel [locatie 2] in het kernwinkelgebied van Workum.
[appellant A], [appellant B] en [appellant C] zijn detailhandelaren met winkels in hetzelfde kernwinkelgebied. Het bouwplan voorziet in het gebruik van het pand van de voormalige bibliotheek op het perceel als verswinkel.
De beoogde verswinkel ligt buiten het kernwinkelgebied en bestaat uit een gecombineerde slagerij en een bakkerij waar tevens delicatessen zullen worden verkocht.
2.    [appellant] vreest dat vanwege de voorgenomen sluiting van de slagerij en de beoogde de vestiging van de verswinkel op het perceel, minder mensen naar het kernwinkelgebied zullen komen. Volgens [appellant] is dit nadelig voor zijn eigen onderneming.
3.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Workum-Kom" rust op het perceel de bestemming "Maatschappelijk".
Het vestigen van een verswinkel op het perceel is in strijd met de bestemming "Maatschappelijk". Om de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen heeft het college toepassing gegeven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 2° van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo) gelezen in verbinding met artikel 4 aanhef en onder 9 van Bijlage II behorend bij het Besluit omgevingsrecht (het Bor).
Beoordeling van het hoger beroep
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd is om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 9, van bijlage II van het Bor, omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan.
[appellant] voert daartoe aan dat de beoogde functiewijziging is aan te merken als een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in categorie D 11.2, kolom 1, van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage, waardoor de in artikel 5, zesde lid, van bijlage II van het Bor opgenomen uitzondering geldt. Om die reden had volgens [appellant] de uitgebreide voorbereidingsprocedure als bedoeld in paragraaf 3.3 van de Wabo moeten worden toegepast.
4.1.    Artikel 4, aanhef en onder 9, van Bijlage II van het Bor luidt:
"Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, (…)"
Artikel 5, zesde lid, luidt:
"Artikel 4, onderdelen 9 en 11, is niet van toepassing op een activiteit als bedoeld in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage."
Categorie 11.2 van Onderdeel D, behorend bij het Besluit milieueffectrapportage luidt:
"Activiteit: De aanleg, wijziging of uitbreiding van een stedelijk ontwikkelingsproject met inbegrip van de bouw van winkelcentra of parkeerterreinen."
4.2.    In haar uitspraak van 18 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2414) heeft de Afdeling overwogen dat het antwoord op de vraag of sprake is van een (wijziging van een) stedelijk ontwikkelingsproject in de zin van het Besluit mer, afhangt van de concrete omstandigheden van het geval, waarbij onder meer aspecten als de aard en de omvang van de voorziene wijziging van de stedelijke ontwikkeling een rol spelen. Uit deze uitspraak volgt eveneens dat het antwoord op de vraag of een activiteit kan worden aangemerkt als een activiteit als bedoeld in kolom I van categorie 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer, niet afhankelijk is van het antwoord op de vraag of per saldo aanzienlijke negatieve gevolgen voor het milieu kunnen ontstaan.
4.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2º, van de Wabo omgevingsvergunning kunnen verlenen, omdat de wijziging van het gebruik gelet op de aard en omvang niet kan worden aangemerkt als een stedelijk ontwikkelingsproject. Hoewel door de vestiging van de verswinkel het gebruik van het perceel verandert, betekent dat niet dat de wijziging van het gebruik aangemerkt dient te worden als een stedelijk ontwikkelingsproject als bedoeld in kolom I van categorie 11.2 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer. De verswinkel wordt gerealiseerd in het voormalige pand van de bibliotheek, waardoor de functiewijziging niet gepaard gaat met een uitbreiding van bebouwing op het perceel. Verder verschilt het beoogde gebruik als verswinkel naar het oordeel van de Afdeling in planologisch opzicht niet zodanig van het vroegere gebruik als bibliotheek, die ook door gebruikers werd bezocht zij het gedurende beperktere openingstijden, dat om die reden sprake is van een stedelijk ontwikkelingsproject in de hiervoor bedoelde zin.
Bovendien is de oppervlakte van het beoogde gebruik van 372 m², waarvan 97 m² aan winkelvloeroppervlakte, betrekkelijk gering, net als de benodigde hoeveelheid van 12 parkeerplaatsen, die zullen worden gerealiseerd op eigen terrein. Een stedelijk ontwikkelingsproject is hier niet aan de orde.
5.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de aanvraag in strijd is met de gemeentelijke beleidsnotities Planologisch afwijkingenbeleid en de Detailhandelsstructuurvisie Súdwest Fryslân en met het beleid als neergelegd in de plantoelichting. Bovendien is volgens [appellant] de aanvraag ten onrechte niet getoetst aan artikel 4.4.1. van de provinciale Verordening Romte Fryslân 2014.
5.1.    De gemeenteraad heeft op 23 juni 2015 de notitie Planologisch afwijkingenbeleid vastgesteld. Niet in geschil is dat aan dit beleid toepassing moet worden gegeven bij het verlenen van de gevraagde afwijkingsvergunning. Volgens dit beleid moet de nieuwe functie in lijn zijn met gemeentelijk vastgestelde nota’s.
In mei 2013 heeft de gemeenteraad de Detailhandelsstructuurvisie Súdwest Fryslân vastgesteld. Daarin staat onder meer het volgende: "In een langgerekte winkelstructuur als die van Workum is focus van groot belang. Deze focus ligt in het kernwinkelgebied waar winkels zich in alle panden kunnen vestigen. Uitbreiding en versteviging van het winkelbestand kan alleen binnen dit geconcentreerde gebied plaatsvinden. Het kernwinkelgebied loopt van het voormalige Poiesz pand aan de noordzijde tot de panden ter hoogte van de Action en Blokker aan de zuidzijde. De Begine tot aan De Dolte maakt ook deel uit van het kernwinkelgebied. Dit kernwinkelgebied sluit aan bij de bestemming "Centrum" in het recente bestemmingsplan voor de binnenstad van Workum. Buiten het kernwinkelgebied is geen plek voor uitbreiding van winkelfuncties."
Verder staat in de Detailhandelsstructuurvisie:
"De supermarkten Poiesz en Aldi zijn relatief ver buiten het centrum gelegen. Het centrum zal zoveel mogelijk moeten profiteren van de aanwezige supermarkten. De supermarktlocatie zal via de Begine een betere (meer aantrekkelijke verbinding) met de binnenstad dienen te krijgen. De Begine zal daarbij meer dan nu als "poort" voor de binnenstad moeten dienen. Een functionele versterking met meer kleinschalige, op de recreant gerichte winkels en voorzieningen is daarbij ons streven. De beoogde verplaatsing van het cultureel centrum de Klameare (Masterplan Workum) naar het gemeentehuis en het realiseren van een passantenhaven op deze plek zal de omgeving van De Begine veel meer dan nu een bronpunt voor bezoekers laten worden. Hiermee kan de route supermarktlocatie-binnenstad via de Begine aantrekkelijker worden gemaakt. Ook de verwijzingen richting het centrum zullen op orde moeten zijn."
5.2.    [appellant] betoogt tevergeefs dat de Detailhandelsstructuurvisie aan de verlening van de gevraagde vergunning in de weg staat.
Niet in geschil is dat het bouwplan niet ligt binnen het kernwinkelgebied zodat het bouwplan afwijkt van het uitgangspunt dat uitbreiding van het winkelbestand alleen kan plaatsvinden binnen dit geconcentreerde gebied als bedoeld in de Detailhandelsstructuurvisie. Dit neemt niet weg dat deze afwijking in dit geval aanvaardbaar is omdat het bouwplan wel in lijn is met een ander uitgangspunt van de Detailhandelsstructuurvisie, namelijk dat de Begine als poort voor de binnenstad moet dienen en een betere (meer aantrekkelijke verbinding) met de binnenstad dient te krijgen waarbij sprake is van een functionele versterking bestaande uit meer kleinschalige, op de recreant gerichte winkels en voorzieningen.
Het bouwplan voorziet in een (mede) op recreanten gerichte verswinkel waarvan de ingang aan de zijde van de Begine is gesitueerd.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college aannemelijk gemaakt dat het bouwplan bijdraagt aan de ontwikkeling van een sterk "Food Centrum" aan het uiteinde van de Begine en zo een sterke impuls kan betekenen voor de verdere ontwikkeling van de Begine als primair bezoekersgebied met een diversiteit aan publieke functies. Bovendien is de opwaardering van de Begine en het versterken van de route tussen het centrum en de nieuwe supermarkten in overeenstemming met de in 2012 door de gemeente en provincie gezamenlijk vastgestelde beleidsnotitie Masterplan Workum.
Gelet op het vorenstaande heeft het college deugdelijk gemotiveerd dat de beoogde functie van verswinkel onder de gegeven omstandigheden in lijn is met de Detailhandelsstructuurvisie en de beleidsnotitie Masterplan Workum. Het bouwplan is daarom niet in strijd met de notitie Planologisch afwijkingenbeleid.
5.3.    Verder betoogt [appellant] tevergeefs dat de gevraagde omgevingsvergunning in strijd is met de plantoelichting.
Niet in geschil is dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan en de daarbij behorende plantoelichting. Zoals hiervoor is overwogen heeft het college echter deugdelijk gemotiveerd dat het bouwplan bijdraagt aan de ontwikkeling van een sterk "Food Centrum" aan het uiteinde van de Begine en zo een sterke impuls kan betekenen voor de verdere ontwikkeling van de Begine als primair bezoekersgebied met een diversiteit aan publieke functies. Het college heeft daarom in redelijkheid kunnen afwijken van het bestemmingsplan.
5.4.    Voorts betoogt [appellant] tevergeefs dat het college geen rekening heeft gehouden met artikel 4.4.1 van de provinciale verordening. In dit artikel is bepaald dat onverminderd de mogelijkheden voor ondergeschikte detailhandel op grond van de artikelen 1.2.1, 1.3.1 en 6.2.1, in een ruimtelijk plan detailhandel buiten het bestaande kernwinkelgebied en het gebied direct daarop aansluitend slechts kan worden toegestaan indien sprake is van perifere detailhandel.
Gelet op de begripsbepalingen van de provinciale verordening wordt onder ruimtelijk plan als bedoeld in artikel 4.4.1. niet verstaan het geven van toepassing aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder 2° van de Wabo. In dit geval heeft het college echter toepassing gegeven aan dat artikel. Dit betekent dat artikel 4.4.1 van de provinciale verordening hier niet van toepassing is.
6.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de gevraagde omgevingsvergunning in redelijkheid niet heeft kunnen verlenen. Hij voert daartoe aan dat door verplaatsing van de slagerij naar een locatie buiten het kernwinkelgebied, de leegstand in het kernwinkelgebied zal toenemen. [appellant] verwijst hierbij naar de conclusies van een door de provincie uitgevoerd koopstromenonderzoek in de periode van oktober 2016 tot maart 2017 die zijn neergelegd in de notitie Koopstromenonderzoek Provincie Fryslân 2017. Volgens die conclusies is het leegstandspercentage in het winkelgebied van Workum 11,6%.
6.1.    De Afdeling stelt voorop dat het bouwplan voorziet in het gebruik van het pand op het perceel als verswinkel en niet op het sluiten van de voormalige slagerij op het perceel [locatie 2]. Het college heeft daarom met de eventuele gevolgen van die sluiting geen rekening hoeven te houden bij het nemen van het besluit op bezwaar.
Verder heeft [appellant] onvoldoende met feiten en omstandigheden onderbouwd dat door de vestiging van een verswinkel buiten het kernwinkelgebied de leegstand in het kernwinkelgebied zal toenemen. Aan de notitie Koopstromenonderzoek Provincie Fryslân 2017 kan niet de betekenis worden gehecht die [appellant] daaraan wil toekennen. Deze notitie is eerst in mei 2017 en derhalve na het nemen van het besluit op bezwaar van 15 juli 2016 gepubliceerd. Bovendien dateert het koopstromenonderzoek waarvan de conclusies in die notitie zijn neergelegd, blijkens die notitie ook van na het besluit op bezwaar. Het college heeft derhalve bij het nemen van dat besluit daarmee geen rekening kunnen houden.
Het betoog faalt.
7.    [appellant] betoogt ten slotte dat de aanvraag om omgevingsvergunning voorziet in onvoldoende parkeerplaatsen. [appellant] voert daartoe aan dat voor het aansluitende terrein geen vergunning voor afwijkend gebruik is gevraagd.
7.1.    [appellant] heeft deze grond en de daaraan ten grondslag liggende feiten voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom dit betoog niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.
Conclusie
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.A.W. van Leeuwen, griffier.
w.g. Slump    w.g. Van Leeuwen
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 mei 2019
543.