ECLI:NL:RVS:2019:1674
Raad van State — Uitspraak 


201806313/1/A3.
Datum uitspraak: 22 mei 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 28 juni 2018 in zaak nr. 17/4124 in het geding tussen:
[appellante]
en
de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, voorheen: de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Procesverloop
Bij besluit van 11 november 2016 heeft de minister aan [appellante] een boete opgelegd ten bedrage van € 21.600,00.
Bij besluit van 8 november 2017 heeft de staatssecretaris het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 11 november 2016 herroepen en de boete gematigd tot € 16.200,00.
Bij uitspraak van 28 juni 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 mei 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigden], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. S. Atmar, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Op 17 september 2015 was [werknemer], werknemer van [appellante], samen met [stagiair] bezig met het afmonteren en testen van een menger. Met behulp van een besturingspaneel werd de machine ingeschakeld om te kijken of de klapbodem goed sloot. Op een gegeven moment zag [werknemer] bij een bout-moerverbinding een 'zakker' van een schroefdraadborgmiddel. Toen hij die probeerde te verwijderen, is hij bekneld geraakt in de menger. Daardoor heeft hij een open botbreuk aan zijn linker bovenarm opgelopen. Naar aanleiding hiervan is aan [appellante] een boete opgelegd. In het besluit op bezwaar is deze boete met 25% gematigd. In hoger beroep gaat het om de vraag of de staatssecretaris de boete met meer dan 25% had moeten matigen.
Regelgeving
2.    Artikel 7.5 van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: het Arbobesluit) luidt:
"[…]
2 Onderhouds-, reparatie- en reinigingswerkzaamheden aan een arbeidsmiddel worden slechts uitgevoerd indien het arbeidsmiddel is uitgeschakeld en drukloos of spanningsloos is gemaakt. Indien dit niet mogelijk is worden doeltreffende maatregelen genomen om die werkzaamheden veilig te kunnen uitvoeren.
3 Het tweede lid is van overeenkomstige toepassing op productie- en afstelwerkzaamheden met of aan een arbeidsmiddel.
[…]"
3.    Artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de Beleidsregel) luidt:
"[…]
11 Indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kan dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel:
a. als de risico’s van de concrete werkzaamheden voldoende zijn geïnventariseerd en een veilige werkwijze is ontwikkeld die voldoet aan de vereisten van het bepaalde bij of krachtens de Arbeidsomstandighedenwet;
b. als de noodzakelijke randvoorwaarden zijn gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze;
c. als er adequate instructies zijn gegeven;
d. als er adequaat toezicht is gehouden.
[…]"
Besluiten van de minister en de staatssecretaris
4.    De minister heeft [appellante] een boete opgelegd omdat [werknemer] reinigingswerkzaamheden heeft verricht aan een machine terwijl deze niet was uitgeschakeld en drukloos en spanningsloos was gemaakt. Hiermee is artikel 7.5, tweede lid, van het Arbobesluit overtreden. De minister is [werknemer] niet gevolgd in het betoog dat het gaat om afstelwerkzaamheden als bedoeld in artikel 7.5, derde lid. Hij heeft geen aanleiding gezien voor matiging en heeft de hoogte van de boete bepaald op € 21.600,00.
5.    Bij het besluit op bezwaar van 8 november 2017 heeft de staatssecretaris aanleiding gezien om de boete alsnog met 25% te matigen. Hij heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellante] de noodzakelijke randvoorwaarden heeft gecreëerd voor het toepassen van een veilige werkwijze in de zin van artikel 1, elfde lid, aanhef en onder b, van de Beleidsregel. Daarbij heeft hij in aanmerking genomen dat bij de werkzaamheden aan de machine een besturingspaneel met de knoppen 'start' en 'stop' aanwezig was. Eigenlijk zou nader moeten worden onderzocht of de machine door het indrukken van de stopknop niet alleen werd uitgeschakeld, maar ook drukloos en spanningsloos werd gemaakt. Omdat dit onderzoek niet opportuun is geacht, is er in het voordeel van [appellante] van uitgegaan dat de machine bij het indrukken van de stopknop zowel werd uitgeschakeld als drukloos en spanningsloos werd gemaakt.
De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat er geen aanleiding is voor matiging met toepassing van de in artikel 1, elfde lid, onder a, c en d, van de Beleidsregel neergelegde matigingsgronden. Hij heeft over de onderscheiden gronden het volgende gesteld:
a) In de risico-inventarisatie zijn reinigingswerkzaamheden niet vermeld in de opsomming van werkzaamheden waarbij het risico bestaat om gegrepen te worden door draaiende en bewegende delen. Daarom zijn de risico's onvoldoende geïnventariseerd. Verder is niet gebleken dat een veilige werkwijze is ontwikkeld voor het reinigen van de te bouwen en te leveren machines. [appellante] heeft voor onder meer afstelwerkzaamheden wel de werkwijze dat de machine uitgeschakeld moet worden, waarvoor een speciaal besturingspaneel beschikbaar is, maar niet is gebleken dat deze werkwijze ook moest worden toegepast bij het reinigen van een machine.
c) Niet is gebleken dat [werknemer] adequate instructies heeft ontvangen voor de reinigingswerkzaamheden. Het staat niet ter discussie dat [werknemer] het diploma Basisveiligheid VCA heeft gehaald, dat hij toolbox-meetings heeft gevolgd, dat bij de werkzaamheden het besturingspaneel is gebruikt en dat [werknemer] zelf heeft verklaard dat hij wist dat bewegende delen gevaarlijk zijn. Hiermee is niet aangetoond dat [werknemer] daadwerkelijk instructies heeft ontvangen voor de concrete reinigingswerkzaamheden. Niet is gebleken dat hij de instructie heeft ontvangen dat hij de machine moest uitschakelen en spanningsloos en drukloos moest maken bij het reinigen of dat hem was verboden om reinigingswerkzaamheden uit te voeren.
d) Niet is gebleken dat sprake was van adequaat toezicht. Er was bij [appellante] dagelijks toezicht aanwezig en de toezichthouders hielden meerdere malen per dag toezicht. Verder was er een sanctiebeleid. Het is echter onvoldoende gebleken dat het toezicht was gericht op het voorkomen van de concrete overtreding. Hierbij is in aanmerking genomen dat bij het ontbreken van een veilige werkwijze en adequate instructies in beginsel geen sprake kan zijn van adequaat toezicht.
Aangevallen uitspraak
6.    De rechtbank heeft overwogen dat de door [werknemer] verrichte werkzaamheden, waarbij het ongeval zich heeft voorgedaan, afstelwerkzaamheden waren en geen reinigingswerkzaamheden. Het gaat daarom om overtreding van artikel 7.5, derde lid, van het Arbobesluit en niet, zoals de staatssecretaris heeft gesteld, om overtreding van het tweede lid van dit artikel. De rechtbank heeft dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) gepasseerd.
7.    Verder heeft de rechtbank overwogen dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] geen veilige werkwijze heeft ontwikkeld en geen adequate werkinstructies heeft gegeven voor het afstellen van machines, zodat er geen reden is om de boete met toepassing van artikel 1, elfde lid, aanhef en onder a en c, van de Beleidsregel te matigen. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat in de risico-inventarisatie weliswaar een aantal werkzaamheden is vermeld waarbij er een risico is dat de werknemer wordt gegrepen door draaiende en bewegende delen en dat weliswaar is vermeld dat een machine uitgeschakeld moet worden als afstelwerkzaamheden aan die machine worden verricht, maar dat daarbij niet is vermeld dat de machine ook druk- en spanningsloos moet worden gemaakt als bedoeld in artikel 7.5 van het Arbobesluit. Het uitschakelen van een machine is niet hetzelfde als het druk- en spanningsloos maken van die machine, omdat een uitgeschakelde machine nog onder druk kan staan en spanning kan bevatten. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat adequaat toezicht is gehouden bij het afstellen van de menger, aangezien adequaat toezicht betrekking heeft op de toepassing van een veilige werkwijze, die in dit geval ontbreekt. Er is daarom geen reden voor matiging op grond van artikel 1, elfde lid, aanhef en onder d, van de Beleidsregel.
8.    Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat geen sprake is van strijd met artikel 5:46, tweede lid, van de Awb of het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank heeft geen grond gezien voor het oordeel dat de boete verder had moeten worden gematigd. De door [appellante] aangevoerde feiten en omstandigheden zijn van algemene aard en niet toegesneden op de specifieke risico's waar het in deze zaak om gaat, aldus de rechtbank.
Beoordeling van het hoger beroep
9.    [appellante] is het eens met het oordeel van de rechtbank dat artikel 7.5, derde lid, van het Arbobesluit is overtreden.
10.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de overtreding haar niet kan worden verweten. Zij betoogt dat zij alle in artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel omschreven inspanningen heeft geleverd en dat daarom geen boete had mogen worden opgelegd.
Over matigingsgrond a voert zij aan dat haar ten onrechte is tegengeworpen dat in de risico-inventarisatie niet is vermeld dat de machine ook drukloos of spanningsloos moet worden gemaakt. Onder het uitschakelen van de installatie moet ook het drukloos of spanningsloos maken worden begrepen. De risico-inventarisatie is bovendien geaccordeerd door een gecertificeerde hogere veiligheidskundige.
Verder voert [appellante] aan dat de rechtbank ten onrechte geen afzonderlijk oordeel heeft gegeven over de matigingsgronden c en d. Door bij het oordeel over deze matigingsgronden aan te sluiten bij het oordeel over matigingsgrond a, hebben de matigingsgronden feitelijk een cumulatief karakter gekregen. De Afdeling heeft eerder geoordeeld dat dit onredelijk is (uitspraken van 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1421, en 8 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2136).
[appellante] stelt dat zij adequate instructies heeft gegeven. Zij voert aan dat haar werknemers tienmaal per jaar toolbox-meetings volgen over diverse veiligheidsonderwerpen en -instructies, waaronder het gevaar van draaiende delen. Voorts heeft [chef productie] verklaard dat er te allen tijde op wordt gehamerd dat men niet aan machines mag werken als deze zijn ingeschakeld. Hij heeft verder verklaard dat daarop ook zo veel mogelijk toezicht wordt gehouden. Verder heeft [voorwerker], voorwerker van de desbetreffende werkgroep, verklaard dat iedereen binnen de werkgroep er door uitleg, instructie en toolbox-meetings van op de hoogte is dat je niet mag werken aan een draaiende machine. Daarnaast heeft [stagiair] verklaard dat [werknemer] hem juist had gewaarschuwd voor de bewegende delen. Verder volgt uit het boeterapport dat bij de werkzaamheden aan de menger eerder wel de veilige werkwijze was gevolgd, nu een ontdekte lekkage werd verholpen nadat de machine was uitgeschakeld. Tot slot heeft [werknemer] tegenover de inspecteur verklaard dat hij weet dat je buiten de draaiende delen moet blijven, dat hij weet dat bewegende delen gevaarlijk zijn, dat hij de machine normaliter altijd eerst stopzet en dat hij niet weet waarom hij dat deze keer niet heeft gedaan.
Verder stelt [appellante] dat zij adequaat toezicht heeft gehouden. De chef productie en de voorwerker van de werkgroep - die continu bij de productie aanwezig is - zijn belast met het toezicht. [werknemer] heeft tegenover de inspecteur ook verklaard dat de voorwerker elke dag aanwezig is en als het nodig is opmerkingen maakt en aanwijzingen geeft. [voorwerker] heeft verklaard dat een voorwerker continu toezicht houdt op de werkzaamheden en medewerkers aanspreekt als werkzaamheden onveilig worden verricht. Verder heeft hij verklaard dat medewerkers elkaar ook aanspreken als zij zien dat er onveilig wordt gewerkt. De staatssecretaris heeft ook erkend dat meermalen per dag toezicht wordt uitgeoefend en dat een sanctiebeleid wordt gehanteerd.
Voor het geval het voorgaande niet wordt gevolgd, betoogt [appellante] dat het evenredigheidsbeginsel noopt tot verdere matiging van de boete. Zij voert daartoe aan dat een bijzondere omstandigheid is dat [werknemer] wist van de gevaren van draaiende delen en dat hij zich ervan bewust was dat de machine voorafgaand aan het verrichten van werkzaamheden altijd moet worden uitgeschakeld, maar dat hij desondanks terwijl de machine nog in werking was heeft geprobeerd een streepje schroefdraadborgmiddel te verwijderen. Dit is vergelijkbaar met de situatie in de uitspraak van de Afdeling van 14 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:843, te weten de situatie dat een werknemer op eigen initiatief en tegen beter weten in buitengewoon onvoorzichtig heeft gehandeld.
10.1.    In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor indien de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen. In dit verband kan een rol spelen dat uit feiten en handelingen blijkt dat de overtreder de overtreding niet opzettelijk heeft begaan.
Aan dit uitgangspunt is invulling gegeven in artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel. In deze bepaling zijn vier inspanningen beschreven die elk kunnen leiden tot matiging van de boete met 25%. In dit geval heeft de staatssecretaris de boete met 25% gematigd omdat [appellante] heeft voldaan aan onderdeel b van artikel 1, elfde lid. Hierna zal worden ingegaan op de onderdelen a, c en d van dit artikel.
10.2.    In het besluit van 8 november 2017 heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat niet is voldaan aan de vereisten van matigingsgrond a betreffende het inventariseren van de risico's en het ontwikkelen van een veilige werkwijze. Daartoe heeft hij gesteld dat het risico om bij reinigingswerkzaamheden gegrepen te worden door draaiende en bewegende delen niet in de risico-inventarisatie is opgenomen en dat voor reinigingswerkzaamheden geen veilige werkwijze is ontwikkeld. Nu de rechtbank onbestreden heeft geoordeeld dat [werknemer] geen reinigingswerkzaamheden maar afstelwerkzaamheden verrichtte, is de motivering van het standpunt van de staatssecretaris ondeugdelijk.
De rechtbank heeft ten onrechte aanleiding gezien om het standpunt van de staatssecretaris op grond van een andere motivering in stand te laten. [appellante] heeft het risico om bij afstelwerkzaamheden gegrepen te worden door draaiende en bewegende delen opgenomen in de risico-inventarisatie. De staatssecretaris heeft voorts in het besluit van 8 november 2017 gesteld dat de door [appellante] voor afstelwerkzaamheden voorgeschreven werkwijze inhield dat de machine met behulp van een speciaal besturingspaneel moest worden uitgeschakeld. De staatssecretaris heeft niet gesteld dat deze werkwijze niet veilig is. Hij is er bij het nemen van het boetebesluit uitdrukkelijk van uitgegaan dat de machine bij het indrukken van de stopknop op het besturingspaneel niet alleen werd uitgeschakeld, maar ook drukloos en spanningsloos werd gemaakt. Daarvan uitgaande was het niet noodzakelijk om in de werkwijze andere handelingen te vermelden dan het uitschakelen van de machine. De rechtbank heeft [appellante] dan ook ten onrechte tegengeworpen dat niet is vermeld dat de machine ook druk- en spanningsloos moet worden gemaakt.
De Afdeling is dus, anders dan de rechtbank, van oordeel dat de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] de risico's van de concrete werkzaamheden onvoldoende heeft geïnventariseerd en dat zij geen veilige werkwijze heeft ontwikkeld als bedoeld in artikel 1, elfde lid, aanhef en onder a, van de Beleidsregel.
10.3.    De rechtbank heeft de motivering van haar oordeel over de in artikel 1, elfde lid, aanhef en onder c en d, van de Beleidsregel neergelegde matigingsgronden betreffende adequate instructies en adequaat toezicht gekoppeld aan het oordeel dat een veilige werkwijze ontbreekt. Omdat het oordeel over de veilige werkwijze niet in stand kan blijven, kan die motivering geen standhouden. Verder is het standpunt van de staatssecretaris dat niet is gebleken dat [werknemer] adequate instructies heeft ontvangen, alleen gebaseerd op het uitgangspunt dat [werknemer] reinigingswerkzaamheden verrichtte. Nu de rechtbank onbestreden heeft overwogen dat het ging om afstelwerkzaamheden, is deze motivering ondeugdelijk.
De staatssecretaris betwist niet dat [werknemer] toolbox-meetings heeft gevolgd en dat hij wist dat wegens het gevaar van bewegende delen alleen afstelwerkzaamheden mogen worden verricht aan machines die zijn uitgeschakeld. Verder heeft [appellante] aannemelijk gemaakt dat het geven van instructies over het veilig verrichten van dergelijke werkzaamheden onderdeel is van de dagelijkse gang van zaken in haar bedrijf. De Afdeling is dan ook, anders dan de rechtbank, van oordeel dat adequate instructies zijn gegeven in de zin van artikel 1, elfde lid, aanhef en onder c, van de Beleidsregel.
Ter zitting bij de Afdeling heeft de staatssecretaris gesteld dat, indien wordt geoordeeld dat adequate instructies zijn gegeven, het gehouden toezicht adequaat kan worden geacht. Alleen al hierom is de Afdeling, anders dan de rechtbank, van oordeel dat adequaat toezicht is gehouden in de zin van artikel 1, elfde lid, aanhef en onder d, van de Beleidsregel.
10.4.    Omdat [appellante] alle in artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel beschreven inspanningen ter voorkoming van de overtreding heeft geleverd, had de staatssecretaris wegens het ontbreken van verwijtbaarheid moeten afzien van boeteoplegging.
Gelet hierop is het niet noodzakelijk om een oordeel te geven over de hogerberoepsgrond dat de boete ook los van de in artikel 1, elfde lid, neergelegde matigingsgronden had moeten worden gematigd.
11.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover het beroep ongegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van de staatssecretaris van 8 november 2017 alsnog gegrond verklaren. Voor zover bij dat besluit de boete is vastgesteld op € 16.200,00, komt het wegens strijd met artikel 1, elfde lid, van de Beleidsregel voor vernietiging in aanmerking. Omdat de staatssecretaris bij dat besluit het besluit van 11 november 2016 al heeft herroepen, zal de Afdeling verder volstaan met te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 8 november 2017.
12.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 28 juni 2018 in zaak nr. 17/4124, voor zover het beroep ongegrond is verklaard;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 8 november 2017, kenmerk WBJA/JA-SVIA/1.2016.2198.001, voor zover daarbij de boete is vastgesteld op € 16.200,00;
V.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit;
VI.    gelast dat de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 508,00 (zegge: vijfhonderdacht euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Herweijer, griffier.
w.g. Borman    w.g. Herweijer
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 mei 2019
640.