ECLI:NL:RVS:2019:1681
Raad van State — Uitspraak 


201810242/1/A1.
Datum uitspraak: 29 mei 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Huisduinen, gemeente Den Helder,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 5 december 2018 in zaak nr. 18/431 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Helder.
Procesverloop
Bij besluit van 3 juli 2017 heeft het college [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Gelast is de overtreding van de artikelen 1b, tweede en derde lid, van de Woningwet en 2.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht te beëindigen door - ter legalisering van de op het perceel [locatie 1] te Huisduinen zonder vergunning gerealiseerde ophoging om en nabij de berging - een ontvankelijke aanvraag omgevingsvergunning in te dienen, door de niet op dan wel direct naast de perceelsgrens staande muren, zowel de muren op de betonplaat als de in aanbouw zijnde muur op de garage/berging, te verwijderen en door de op dan wel direct naast de perceelsgrens staande muren in hoogte terug te brengen tot de maximale hoogte van 2 m ten opzichte van de oorspronkelijke, voor de door [appellant] gemaakte ophogingen, als natuurlijk aan te merken terreinhoogte.
Bij besluit van 10 januari 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 3 juli 2017 herroepen, voor zover het betreft de opgelegde last om een aanvraag om omgevingsvergunning in te dienen ter legalisering van de opgehoogde gronden, en voor het overige ongegrond verklaard.
Bij tussenuitspraak van 10 juli 2018 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om binnen vier weken na verzending van de tussenuitspraak het door de rechtbank geconstateerde gebrek in het besluit van 10 januari 2018 te herstellen met inachtneming van de overwegingen in deze tussenuitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij besluit van 7 augustus 2018 heeft het college het besluit van 10 januari 2018 gewijzigd en voor het terugbrengen van de hoogte van de op dan wel direct naast de perceelsgrens staande muren verwezen naar het rapport van 26 juli 2018 van een gemeentelijke landmeter.
Bij uitspraak van 5 december 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 januari 2018, gewijzigd bij besluit van 7 augustus 2018, vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraken heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college en [partij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [partij] is door de erven van [persoon] gemachtigd in deze procedure op te treden.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak gevoegd met de zaak met nr. 201806892/1/A1 ter zitting behandeld op 26 april 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. L.T. van Eijck van Heslinga, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Frederiks en R. Gaastra, zijn verschenen. Ter zitting zijn tevens gehoord [partij], en [belanghebbende], vertegenwoordigd door mr. [NAAM]. A.W. Schuitema. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] woont op het perceel [locatie 1] te Huisduinen. Het achtererf is te bereiken via een toegang, gelegen tussen woningen aan de percelen [locatie 2] en [locatie 3]. [belanghebbende] is eigenaar van de woning op nr. [..]. De erven van [persoon] zijn eigenaar van de woning op nr. [..]. De beide woningen aan de Zeeweg zijn gebouwd op een dijk. De toegang tot het achtererf van [appellant] bevindt zich op gelijke hoogte als die woningen. Het achtererf ligt deels in een 'kom' en is dus lager gelegen dan de woningen aan de Zeeweg. De woning van [appellant] is gelegen in die kom.
Bij besluit van 6 januari 2012 heeft het college aan [appellant] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een garage/berging achter de woning op het perceel. De garage/berging is gelegen aan de rand van de kom aan de voet van het dijklichaam. Ten tijde van de bouw van de garage/berging lag achter de garage/berging een trap naar de Zeeweg.
Bij besluit van 19 augustus 2014 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het plaatsen van een opbouw op de bestaande garage/berging.
Op 13 januari 2015 heeft het college een bouwstop opgelegd in verband met het plaatsen van een betonplaat direct naast de garage/berging en grenzend aan het perceel [locatie 3]. De bouwstop is opgeheven, nadat [appellant] had verklaard dat de betonplaat constructief los van de garage/berging zou worden aangelegd en diende als verharding voor het terras.
2.    [appellant] heeft op de vergunde garage/berging een muur gebouwd. Hij heeft voorts aan de zijde van het perceel [locatie 2] tegen de perceelsgrens een muur gebouwd. Ook tegen de grens met het perceel [locatie 3] heeft hij een muur gebouwd. Die muur loopt deels over de betonplaat. Tegen die muur zijn, op de betonplaat, twee zijmuren gebouwd.
3.    Volgens het college kunnen de muren, gelet op de hoogte ervan, niet omgevingsvergunningvrij worden gebouwd. Er is geen omgevingsvergunning verleend. Het college is niet bereid om in afwijking van het ter plaatse geldende bestemmingsplan deze vergunning alsnog te verlenen. Het college heeft daarom handhavend opgetreden. Aan zijn besluit tot handhaving heeft het onder meer een rapportage van een gemeentelijke landmeter van 28 februari 2017 ten grondslag gelegd. In die rapportage heeft de landmeter desgevraagd een reconstructie gemaakt van de ligging van het oorspronkelijke maaiveld. Volgens het college blijkt uit die reconstructie dat [appellant] het achtererf heeft opgehoogd. Gemeten vanaf de hoogte van het oorspronkelijk maaiveldniveau, zijn de muren die dienen als erfafscheiding volgens het college hoger dan 2 m. De betonplaat is geplaatst op een hoogte van 3 m boven het oorspronkelijk maaiveldniveau. Om die reden kan volgens het college niet omgevingsvergunningvrij op de betonplaat worden gebouwd. Ook op het dak van de 3 m hoge garage/berging kan niet omgevingsvergunningvrij worden gebouwd.
Relevante regelgeving
4.    De relevante bepalingen van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) zijn opgenomen in een bijlage die integraal onderdeel is van deze uitspraak.
Beoordeling van het hoger beroep
5.    In geschil is of de door [appellant] ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom verrichte bouwactiviteiten op de betonplaat en op de garage/berging zijn aan te merken als vergunningvrije activiteiten, als bedoeld in artikel 2, aanhef en derde lid, van bijlage II van het Bor.
Verder is in geschil of de door [appellant] gebouwde muren tegen de grens met de percelen [locatie 2] en 23 omgevingsvergunningvrij zijn op grond van artikel 2, aanhef en twaalfde lid, aanhef en onder b, van bijlage II van het Bor.
De betonplaat en de garage/berging
6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de hoogte van het maaiveld niet juist heeft bepaald. Volgens [appellant] kent het perceel grote hoogteverschillen. In het verleden is de achterzijde van het perceel afgegraven. De afgravingen zijn ongedaan gemaakt. Van kunstmatige ophogingen die ingevolge artikel 1, tweede lid, aanhef en onder b, van bijlage II van het Bor bij het bepalen van de hoogte van een bijbehorend bouwwerk buiten beschouwingen moeten gelaten, is daarom geen sprake.
[appellant] wijst er op dat de garage/berging niet op maaiveldniveau is gebouwd, maar daaronder. Dat betekent volgens hem dat de garage/berging weliswaar een feitelijke hoogte heeft van 3 m, maar dat de bovenkant van de garage/berging niet op een hoogte van 3 m boven het oorspronkelijke maaiveld ligt. Met het realiseren van de garage/berging is de in artikel 2, aanhef en derde lid, van bijlage II opgenomen maximale hoogte dus nog niet bereikt en kan de garage/berging omgevingsvergunningvrij worden uitgebreid en van een schuin dak met een hoogte tot 5 m worden voorzien.
Hij wijst er verder op dat de betonplaat niet 3 m boven het oorspronkelijke maaiveldniveau is geplaatst. Ook op de betonplaat kan daarom een bijbehorend bouwwerk zonder omgevingsvergunning worden gebouwd. [appellant] merkt verder nog op dat hij er, gelet op eerdere uitlatingen van het college in 2015 en 2016, op mocht vertrouwen dat hij op de betonplaat omgevingsvergunningvrij mocht bouwen.
6.1.    De betonplaat en de garage/berging liggen op een afstand van meer dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw. Gelet op artikel 2, aanhef en derde lid, aanhef en onder b, van bijlage II van het Bor, mag de maximale hoogte van een bijbehorend bouwwerk op een afstand van meer dan 4 m van het hoofdgebouw, om het omgevingsvergunningvrij te mogen bouwen, alleen hoger dan 3 m zijn, indien het is voorzien van een schuin dak. De hoogte van het bouwwerk moet worden gemeten volgens het bepaalde in artikel 1, tweede lid, aanhef en onder b, van bijlage II van het Bor. Voor het meten van de hoogte van het bouwwerk is de hoogte van het aansluitend afgewerkt terrein bepalend. Plaatselijke, niet bij het verdere verloop van het terrein passende, ophogingen of verdiepingen aan de voet van het bouwwerk, anders dan noodzakelijk voor de bouw daarvan, blijven buiten beschouwing. De hoogte van het aansluitend afgewerkt terrein wordt in de stukken door het college en de rechtbank als het oorspronkelijke maaiveld aangeduid.
6.2.    In de aan het besluit van 3 juli 2017 ten grondslag gelegde rapportage is vermeld dat het oorspronkelijke maaiveld ter plaatse van de betonplaat en de garage/berging is gelegen tussen 5,00 en 6,00 m boven NAP. In de door het college in hoger beroep overgelegde rapportage van 5 maart 2019 van de gemeentelijke landmeter is vermeld dat het oorspronkelijke maaiveld ter plaatse van de betonplaat en de garage/berging is gelegen op een hoogte van 5,50 m boven NAP. In die rapportage is gebruik gemaakt van onder meer hoogtekaarten uit het Actueel Hoogtebestand Nederland (AHN) en luchtfoto's van het perceel.
6.3.    Niet in geschil is dat het achtererf in het verleden deels is afgegraven en de toen bestaande kom is vergroot. De hoogte van het maaiveld vóór de afgravingen kan niet worden vastgesteld. Ook niet indien daarbij de door [appellant] in beroep overgelegde tekening 'Schetsontwerp Recreatiewoningen + parkeren te Huisduinen' van mei 1982 wordt betrokken. Op die tekening staan slechts contourlijnen, waarbij hoogtes zijn geplaatst. De precieze hoogte van het maaiveld ter plaatste van de betonplaat en de garage/berging kan daaruit niet worden afgeleid. Uit het rapport van 5 maart 2019 blijkt, dat het maaiveld in 2011 5,50 m boven NAP was. De hoogte van het maaiveld is tot ongeveer 2012, het moment dat [appellant] op het achtererf activiteiten begon te verrichten, ongewijzigd gebleven. Aangezien het maaiveld al tientallen jaren is gelegen op een hoogte van 5,50 m boven NAP, gaat de Afdeling er met het college van uit dat die hoogte de hoogte is van het aansluitend afgewerkt terrein, als bedoeld in artikel 1, tweede lid, aanhef en onder b, van bijlage II van het Bor.
6.4.    Het maaiveld ter plaatse van de garage/berging ligt, zoals [appellant] ter zitting heeft bevestigd, op een hoogte van 5,50 m boven NAP. De garage/berging heeft een hoogte van 3 m. De betonplaat is gebouwd aansluitend aan de garage en ligt op dezelfde hoogte als het dak van de garage/berging.
6.5.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, mag de garage/berging, gelet op artikel 2, aanhef en derde lid, aanhef en onder b, van bijlage II van het Bor, alleen hoger zijn dan 3 m, als deze is voorzien van een schuin dak. [appellant] heeft een muur op de garage/berging gebouwd en deze dus niet voorzien van een schuin dak. Voor zover [appellant] beoogt te betogen dat op de gebouwde muur alsnog een schuin dak kan worden gerealiseerd, geldt dat, gelet op de hoogte van die muur, het schuine dak niet omgevingsvergunningvrij kan worden gerealiseerd. Door het plaatsen van een schuin dak op de muur op de garage/berging zal de dakvoet hoger worden dan de in artikel 2, aanhef en derde lid, aanhef en onder b, van bijlage II toegestane 3 m. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de bouwactiviteiten op de garage/berging niet kunnen worden aangemerkt als vergunningvrije activiteiten.
Gelet op de ligging van de betonplaat, namelijk 3 m boven het aansluitend afgewerkt terrein, als bedoeld in artikel 1, tweede lid, aanhef en onder b, van bijlage II van het Bor, is de in artikel 2, aanhef en derde lid, aanhef en onder b, van bijlage II maximale hoogte van 3 m reeds bereikt. De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] niet omgevingsvergunningvrij op de betonplaat een bijbehorend bouwwerk met een hoogte van 3 m kan bouwen. Voor zover [appellant] betoogt dat het college in verschillende brieven bij hem het vertrouwen heeft gewekt dat hij op de betonplaat wel vergunningvrij kon bouwen, overweegt de Afdeling als volgt. In de door [appellant] bedoelde brieven van het college is slechts vermeld wat, gelet op de door [appellant] tijdens een gesprek op het gemeentehuis gegeven informatie, het maximale oppervlak aan bijbehorende bouwwerken is dat hij omgevingsvergunningvrij kan bouwen. Aan de mededeling van het college kon [appellant] niet het vertrouwen ontlenen dat hij, ondanks de hoogte van het ter plaatste aansluitend afgewerkte terrein, op de betonplaat vergunningvrij kon bouwen.
Het betoog faalt.
Perceelafscheidingen
7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank in de tussenuitspraak ten onrechte heeft overwogen dat voor het bepalen van de hoogte van de muur tussen zijn perceel en het perceel [locatie 3] artikel 1, derde lid, van bijlage II van het Bor niet van belang is. Hij voert daartoe aan dat hij het bouwwerk, omdat hij geen mandelige muur wilde bouwen, niet op de perceelsgrens heeft gebouwd. Dit betekent volgens hem echter niet dat artikel 1, derde lid, van bijlage II van het Bor niet van toepassing is.
7.1.    Ingevolge artikel 2, aanhef en twaalfde lid, aanhef en onder b, van bijlage II van het Bor mag, voor zover van belang, een erf- of perceelafscheiding niet hoger zijn dan 2 m.
7.2.    Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 26 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:691, moet bij de oprichting van een erf- of perceelafscheiding op het eigen perceel worden gemeten vanaf het aansluitend afgewerkt terrein, als bedoeld in artikel 1, tweede lid, aanhef en onder b, van bijlage II van het Bor, op het perceel waarop de afscheiding wordt gerealiseerd. Indien deze afscheiding op een erf- of perceelsgrens wordt geplaatst, dient de hoogte ingevolge artikel 1, derde lid, van bijlage II van het Bor te worden bepaald aan die zijde van de afscheiding waar de gronden het hoogst liggen.
Niet in geschil is dat de muur niet op de perceelsgrens staat, maar op het perceel van [appellant]. Het derde lid is, anders dan [appellant] betoogt, daarom niet van toepassing. De rechtbank heeft daarom in de tussenuitspraak terecht overwogen dat de hoogte van de muur moet worden gemeten op het perceel van [appellant].
Het betoog faalt.
Conclusie
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
w.g. Wortmann    w.g. Pieters
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2019
473.
BIJLAGE
Besluit omgevingsrecht
Artikel 1 van bijlage II
1. […].
2. Tenzij anders bepaald, worden de waarden die in deze bijlage in m of m² zijn uitgedrukt op de volgende wijze gemeten:
[…],
b. hoogten vanaf het aansluitend afgewerkt terrein, waarbij plaatselijke, niet bij het verdere verloop van het terrein passende, ophogingen of verdiepingen aan de voet van het bouwwerk, anders dan noodzakelijk voor de bouw daarvan, buiten beschouwing blijven, en
[…].
3. Bij de toepassing van het tweede lid, aanhef en onderdeel b, wordt een bouwwerk, voor zover dit zich bevindt op een erf- of perceelgrens, gemeten aan de kant waar het aansluitend afgewerkt terrein het hoogst is.
Artikel 2 van bijlage II
Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
[…];
3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. […],
b. voor zover op een afstand van meer dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw:
1° indien hoger dan 3 m: voorzien van een schuin dak, de dakvoet niet hoger dan 3 m, de daknok gevormd door twee of meer schuine dakvlakken, met een hellingshoek van niet meer dan 55°, en waarbij de hoogte van de daknok niet meer is dan 5 m en verder wordt begrensd door de volgende formule: maximale daknokhoogte [m] = (afstand daknok tot de perceelsgrens [m] x 0,47) + 3;
2° functioneel ondergeschikt aan het hoofdgebouw, tenzij het betreft huisvesting in verband met mantelzorg,
[…].
12. een erf- of perceelafscheiding, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 1 m, of
b. niet hoger dan 2 m, en
1° op een erf of perceel waarop al een gebouw staat waarmee de erf- of perceelafscheiding in functionele relatie staat,
2° achter de voorgevelrooilijn, en
3° op meer dan 1 m van openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn;
[…].