ECLI:NL:RBZWB:2019:1618
Rechtbank ZWB — Uitspraak 


vonnis
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Cluster II Handelszaken
Locatie Middelburg
zaaknummer / rolnummer: C/02/342147/ HA-ZA 18-148
Vonnis van 13 maart 2019
in de zaak van
1
de commanditaire vennootschap GEBIEDSONTWIKKELING NOORDERPOLDER C.V. ,
gevestigd te Utrecht,
2.	de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
GEBIEDSONTWIKKELING NOORDERPOLDER BEHEER B.V.
,
gevestigd te Utrecht,
eiseressen,
advocaten mr. W.J. Bosma en mr. M.A.J. West te Den Haag,
tegen
de publiekrechtelijke rechtspersoon
GEMEENTE SCHOUWEN-DUIVELAND
,
zetelend te Zierikzee,
gedaagde,
advocaten mr. P. Wanders, mr. J.D Kraaikamp en mr. J.A. le Clerq te Amsterdam.
Eiseressen zullen hierna gezamenlijk ‘ Noorderpolder ’ worden genoemd en gedaagde ‘ de gemeente ’.
1
De procedure
1.1.
Het verloop van de procedure blijkt uit:
het tussenvonnis van 29 augustus 2018;
het proces-verbaal van comparitie van partijen van 24 januari 2019 met de hierin vermelde documenten, waaronder de akte overlegging producties tevens houdende wijziging van eis, en de hieraan gehechte pleitaantekeningen van partijen, de volmacht en de brieven van 8 en 13 februari 2019 van mr. [NAAM]. West en de brieven van 8 en 12 februari 2019 van mr. [NAAM].
1.2.
Ten slotte is vonnis bepaald.
2
De feiten
2.1.
De gemeente , Projectgroep De Lanen B.V. en eiseres sub 1 hebben op 2 juni 2006 een (raam-)samenwerkingsovereenkomst (hierna ook: ‘de SOK’) gesloten.
2.2.
De SOK heeft onder andere tot doel de samenwerking tussen de gemeente en Noorderpolder voor de realisatie van het plangebied Noorderpolder II in Zierikzee vast te leggen alsmede de rechten en verplichtingen van hen, de planning en de fasering van deze ontwikkeling. Plangebied Noorderpolder II kan worden opgedeeld in twee deelplannen, te weten deelplan “De Velden” en deelplan “De Lanen”. Deelplan “De Lanen” wordt gerealiseerd door Projectgroep De Lanen B.V. en speelt in dit geding geen rol.
2.3.
De gronden waarop de opstallen van het deelplan Noorderpolder II, “De Velden” dienen te worden gerealiseerd behoren aan Noorderpolder in eigendom toe. Deze gronden heeft Noorderpolder ook van de gemeente gekocht en in eigendom verworven.
2.4.
In de SOK -op grond waarvan de ontwikkeling van Noorderpolder II, “De Velden” dient plaats te vinden- zijn de volgende bepalingen opgenomen:
“(…)
Artikel 1 – Doel van de overeenkomst en uitgangspunten van de samenwerking
1.1.
Partijen beogen met deze Overeenkomst ten vervolge op het Beslisdocument en op basis van het Kwaliteitshandboek uitvoering te geven aan het Masterplan om aldus tot Ontwikkeling van het Plangebied te komen, op basis van de basiswaarden integraliteit, continuïteit en met een hoge kwaliteit van het Openbaar Gebied en het Opstalprogramma.
(…)
1.3.
De samenwerking tussen partijen is gericht op gefaseerde Ontwikkeling naar aanleiding van het Beslisdocument en op basis van het Masterplan, alsmede het Kwaliteitshandboek in de Plangebieden van het plangebied, waarbij de betreffende Partijen per Plangebied voorzoveel nog nodig beogen te komen tot overeenstemming over de verder benodigde plannen. De realisatie zal vervolgens geschieden op basis van het principe van zelfrealisatie door ieder van de Marktpartijen – De Lanen voor Plangebied De Lanen en De CV voor Plangebied De Velden – van de Plangebieden.
(…)
1.5.
De Ontwikkeling van het Plangebied zal plaatsvinden naar aanleiding van het Beslisdocument en overeenkomstig de bepalingen van de Overeenkomst, een en ander met de volgende documenten als uitgangspunt:
- Het Masterplan
-
- Het Kwaliteitshandboek
-
- Het Bestemmingsplan en/of de andere toekomstige ruimtelijke plannen,
(…)
-
- de Planning
(…)
1.6.
Partijen spreken hierbij uit dat zij beogen de Ontwikkeling uit te voeren conform de in lid 5 van dit artikel genoemde (werking van bedoelde) documenten. Indien in de Overeenkomst sprake is van een basis voor aanpassing zullen partijen zo getrouw mogelijk aan deze documenten blijven.
(…)
2.1.
Deze Overeenkomst treedt in werking op het moment van ondertekening door alle Partijen en blijft tussen de Gemeente en de betreffende Marktpartij van kracht totdat de betreffende Marktpartij aangeeft dat respectievelijk het Opstalprogramma De Lanen of Opstalprogramma De Velden is voltooid en de betreffende Marktpartij aan haar verplichtingen uit hoofde van de Overeenkomst heeft voldaan.
(…)
Artikel 3 – Publiekrechtelijke afspraken
3.1.
Het in deze Overeenkomst bepaalde laat de publiekrechtelijke bevoegdheden en verplichtingen van de Gemeente onverlet, onverminderd het in deze Overeenkomst bepaalde met betrekking tot de publiekrechtelijke medewerking van de Gemeente . Daarbij zal de Gemeente zich inspannen haar publiekrechtelijke bevoegdheden en verplichtingen zodanig uit te oefenen, dat de Overeenkomst en andere uit deze Overeenkomst voortvloeiende overeenkomsten kunnen worden uitgevoerd conform de in deze Overeenkomst vastgelegde afspraken en dat de daarin nagestreefde samenwerking zoveel mogelijk wordt bevorderd.
3.2.
De Gemeente zal zoveel mogelijk bevorderen dat alle noodzakelijke wijzigingen en uitwerkingen van de vigerende bestemmingsplannen, de vergunningen, ontheffingen, vrijstellingen en goedkeuringen van overheidswege alsmede de nodige verkeersbesluiten, welke vereist zijn ter uitvoering van de Overeenkomst en andere uit deze Overeenkomst voortvloeiende overeenkomsten, - de ruimtelijke plannen zonodig met behulp van artikel 19 van de Wet op de ruimtelijke ordening – verleend/genomen/vastgesteld zullen worden en de daarmee verband houdende procedures zo spoedig mogelijk zullen worden voltooid. Voorzover de Gemeente zelf deze besluiten dient te nemen, zal zij de betreffende aanvragen en de te voeren procedures met voortvarendheid en met in achtneming van de Planning behandelen/voeren. Voorzover andere overheden de betreffende besluiten dienen te nemen, zal de Gemeente de totstandkoming van dergelijke besluiten zoveel mogelijk bevorderen.
3.3.
In ieder geval zal de Gemeente binnen 8 weken na ondertekening van de Overeenkomst het Bestemmingsplan in procedure brengen. De Gemeente bereidt voor de eerste drie Fasen van het Plangebied als weergegeven op bijlage 4 een gedetailleerd bestemmingsplan voor. Behoudens mogelijke publiekrechtelijke belemmeringen zullen de bestemming van de overige (latere) Fasen globaal worden bestemd, met eventuele uitwerkingsbevoegdheid door het College, waarbij de ruimtelijke hoofdstructuur wel wordt vastgelegd.
3.4.
De Gemeente zal niet aansprakelijk zijn voor gevolgen van handelingen in het geval zij in haar uitoefening van haar publieke functie besluiten moet nemen, zoals naar aanleiding van de te honoreren zienswijzen, besluiten van hogere overheden, gewijzigde wet- en regelgeving, die afwijken van de uitgangspunten in deze Overeenkomst en / of die niet ten voordele zijn van de Marktpartijen, onverminderd de plicht tot overleg om in voorkomend geval met de Marktpartijen – of de betreffende marktpartij voor zover dit het aan haar gerelateerde Plangebied betreft – tot een oplossing te komen die zo dicht als mogelijk komt bij de bedoeling van Partijen met deze Overeenkomst.
Artikel 4 – Samenwerkingsorganisatie
4.1.
De projectorganisatie bestaat uit de Stuurgroep, het Projectteam en een Toetsteam.
(…)
Het Toetsteam is verantwoordelijk voor het bewaken van de samenhang en kwaliteit van de stedenbouwkundige hoofdopzet en architectonische uitwerking van de bebouwing en het Openbaar Gebied en adviseert de Stuurgroep. Indien binnen het Toetsteam geen overeenstemming wordt bereikt, zal het Toetsteam het beslispunt aan de Stuurgroep ter besluitvorming voorleggen.
(…)
Voor de besluitvorming binnen de projectorganisatie is eenparigheid van stemmen vereist. Indien overeenstemming niet mogelijk blijkt is sprake van een geschil als bedoeld in artikel 28.
Artikel 5 – De Ontwikkeling algemeen
5.1.
De Ontwikkeling zal voor rekening en risico van de Marktpartijen – iedere Marktpartij voor zover dit het aan haar gerelateerde Plangebied betreft – worden verricht, onverminderd het overigens in deze Overeenkomst bepaalde.
(…)
Artikel 15 – Opstalontwikkeling / Projectontwikkelingsrechten
15.1.
De (betreffende) opstalontwikkeling en opstalrealisatie geschiedt geheel voor rekening en risico van betreffende Marktpartijen, ieder voor het eigen Plangebied
(…)
, onverminderd, dan wel behoudens het bepaalde in de volgende leden van dit artikel en het volgende artikel.
15.2.
Het Opstalprogramma zal in beginsel de navolgende onderdelen kennen:
15.3.
De realisatie van het Opstalprogramma zal in beginsel – behoudens het gestelde elders in deze Overeenkomst, met name ook in het volgende lid van dit artikel – geschieden volgens de Fasering. Hierbij zullen Partijen rekening houden met de gelijktijdige realisatie van het elders gelegen gebied in Zierikzee “Poortambacht 11”( Partijen genoegzaam bekend). Uitgangspunt voor de Fasering is een maximale jaarlijkse bouwproductie van 200 woningen per jaar voor de plangebieden Poortambacht 11 en Noorderpolder II (het Plangebied) tezamen. De Fasering voor het gehele gebied is voorts gericht op een doorlooptijd van zeven jaar, zijnde ongeveer 100 woningen per jaar. Hierbij bedraagt de doorlooptijd voor de Fasering voor zover betrekking hebbend op Plangebied De Lanen vier jaren. De door de Gemeente gemaakte afspraken met betrekking tot de fasering van de realisatie van Poortambacht 11 zijn ter indicatie voor Marktpartijen mede in de Fasering aangegeven.
(…)
15.6.
In het kader van de planontwikkeling is voor de Fasering 4 tot en met 7 van het Plangebied De Velden in het Bestemmingsplan voorzien in een globale regeling. Het uitgangspunt daarbij is dat (ook) deze Fasering van het plan in principe gerealiseerd wordt conform hetgeen is vastgelegd in het Masterplan en het Kwaliteitshandboek. Gezien de doorlooptijd van de planontwikkeling kunnen zich echter onverwachte situaties voordoen, zoals voortvloeiende uit gewijzigde marktomstandigheden, waaronder planherziening noodzakelijk dan wel wenselijk is. Het Bestemmingsplan biedt hiertoe ruimte. Voor het geval dat een dergelijke situatie zich voordoet spreken Partijen hierover af:
- dat overeenstemming dient te bestaan over de noodzaak en wenselijkheid van een aanpassing van het plan alvorens af te wijken van hetgeen is vastgelegd in het Masterplan en het Kwaliteitshandboek;
- dat indien overeenstemming bestaat over het feit dat aanpassing van het plan gewenst dan wel noodzakelijk is Partijen een alternatief inrichtings-/verkavelingsplan uitwerken met inachtneming van de planfilosofie zoals vastgelegd in het Kwaliteitshandboek.
Partijen verbinden zich, zich tot het tot het uiterste in te spannen overeenstemming terzake te bereiken. Indien Partijen (althans de Gemeente en de betreffende Marktpartij) desondanks niet tot overeenstemming geraken en het geschil zich daarvoor leent – hetgeen in ieder geval niet het geval is waar de publiekrechtelijke verantwoordelijkheid en/of de regiefunctie van de Gemeente in het geding is -, zullen de betreffende Partijen gezamenlijk een deskundige – dan wel bij het uitblijven van overeenstemming binnen een redelijke termijn over een aan te wijzen deskundige, een deskundige door iedere betreffende Partij, welke twee deskundigen vervolgens een derde deskundige aanwijzen – kunnen aanwijzen, ten einde een bindend advies te vragen omtrent de gewenste planherziening.
Artikel 25 – Bijzondere omstandigheden
25.1.
Tijdens de duur van deze  Overeenkomst kunnen bijzondere omstandigheden optreden, waaronder Partijen begrijpen:
aantoonbare stagnatie in de markt voor koopwoningen;
(…)
de eventueel gebleken noodzaak om ruimtelijke plannen anders vast te stellen.
25.2.
Partijen zullen zoveel als mogelijk naar aanleiding van signalen over te verwachten bijzondere omstandigheden in overleg treden en zullen zo nodig de noodzaak tot wijziging van de plannen in dat overleg betrekken. Indien een der Partijen desalniettemin een beroep doet op dergelijke omstandigheden, treden Partijen onmiddellijk met elkaar in overleg om vast te stellen of het beroep terecht wordt gedaan en zo ja, op welke wijze de gevolgen daarvan zullen en kunnen worden geregeld, waarna zij in redelijkheid zullen beslissen welke van de navolgende mogelijkheden zullen worden aangewend:
gehele of gedeeltelijke opschorting van de uitvoering en derhalve wijziging van de Planning;
wijziging van de Overeenkomst en /of van een gedeelte daarvan;
indien sprake is van blijvende overmacht, gehele of gedeeltelijke beëindiging van de Overeenkomst.
25.3.
Indien Partijen geen overeenstemming bereiken over de wijze waarop de gevolgen van bijzondere omstandigheden geregeld dienen te worden, is er sprake van een geschil als bedoeld in artikel 30
[rechtbank: bedoeld is artikel 28 van de SOK]
en dient dit geschil overeenkomstig de in deze Overeenkomst opgenomen geschillenregeling te worden behandeld.
(…)
Artikel 28 – Geschillenregeling
(…)
28.2.
Partijen beogen geschillen, welke mochten ontstaan naar aanleiding van deze Overeenkomst dan wel van nadere overeenkomsten die daarvan het gevolg zijn, in der minne te schikken en zijn door deze Overeenkomst verbonden zich daarvoor in te spannen.
28.3.
Indien ingevolge het tweede lid van dit artikel 28 niet tot een oplossing wordt gekomen of lijkt te kunnen worden gekomen, dan kunnen alle uit deze Overeenkomst, dan wel uit overeenkomsten welke daaruit voortvloeien c.q. welke daarmee samenhangen, voortvloeiende geschillen worden voorgelegd aan de terzake bevoegde rechter te Middelburg.
(…)”
2.5.
Uit het Masterplan volgt dat de verkaveling Noorderpolder II, “De Velden” bestaat uit kwadranten  waarop blijkens de pagina’s 37 en 51 van dit plan 497 nieuwe woningen zullen worden gebouwd. In het Kwaliteitshandboek Noorderpolder is uitgaan van 595 nieuw te bouwen woningen in het verkavelde plangebied Noorderpolder II, “De Velden”. In het definitieve beslisdocument is een aantal van 575 nieuw te bouwen woningen vermeld in het plangebied Noorderpolder II, “De Velden”.
2.6.
In de brief van 6 november 2015 (verzonden op 11 november 2015) bericht de gemeente aan Noorderpolder als volgt:
“(…)
Wij kunnen instemmen met het voorstel om de fasering voor plangebied De Velden te wijzigen, waarbij de afgesproken fasen 2B, 3A, 3B, deel 6B en 7C in het vervolg deel uitmaken van fase 2, zoals weergegeven in bijlage 1 bij deze brief. Binnen de fasering is het voorstel om op korte termijn geen aanvang te nemen met de bouw van het appartementengebouw aan de Emil Sandstromweg (fase 2B), maar deze nieuwe fase te ontwikkelen vanaf de noordwesthoek Ingeland/Watergang in zuidoostelijke richting.
Wij kunnen tevens instemmen met een afwijking van het type en aantal van het betreffende type te bouwen woningen, zoals vermeld in de tabel in artikel 15, lid 2 van de genoemde SOK, voor zover het betreft de navolgende wijzigingen:
(…)
Planning uitvoering woonwijk, relatie Woonvisie en Regionale woningmarktafspraken
In de stuurgroep is gesproken over de voortgang en planning van de realisatie van de woonwijk, mede ook in relatie tot de uitvoering van de Woonvisie en de naleving van de regionale woningmarktafspraken met de provincie Zeeland. Uw directie heeft aangeven dat de aanvankelijke planning om de woonwijk in 2013 te voltooien niet is gehaald en dat het op dit moment ook niet mogelijk is om te voorspellen wanneer dat wel mogelijk zal zijn. Voortgang van de ontwikkeling is sterk afhankelijk van demografische- en marktontwikkelingen. Besproken is dat wij een Structuurvisie Zierikzee voorbereiden en binnenkort tevens starten met de actualisatie van de bestemmingsplannen buiten de stadswallen van Zierikzee, waaronder ook het bestemmingsplan Noorderpolder II valt. In dat kader moeten wij ook uitvoering geven aan de gewijzigde inzichten en prognoses van de bevolkingsontwikkeling en de effecten daarvan op de behoefte aan woningen. Dit betekent dat het van belang is dat we afspraken maken over het vervolg van de ontwikkeling van de woonwijk Noorderpolder II. Dat geldt uiteraard ook voor allerlei andere ontwikkelingen in Zierikzee. Eerste verkennende gesprekken daarover hebben plaatsgevonden, mevrouw Schenk zal binnenkort een vervolgafspraak maken om te komen tot nadere afspraken over voortgang van de planning en het aantal te bouwen woningen.
(…)”
Noorderpolder heeft deze brief voor akkoord ondertekend.
2.7.
De concept structuurvisie Zierikzee van 17 januari 2017 vermeldt:
“(…)
De woningvoorraad is in evenwicht met de demografische ontwikkeling. De vorige structuurvisie had de ambitie om Schouwen-Duiveland te laten groeien naar 40.000 inwoners, met name door gezinnen ‘van buiten’ naar het eiland te trekken. Een groot deel hiervan moest in Zierikzee gehuisvest worden. De woningbouwplanning is daar destijds ook op aangepast. Dit heeft geleid tot plannen om de wijken Poortambacht en Noorderpolder af te ronden met de bouw van in totaal circa 1050 nieuwe woningen. Hiervoor zijn plannen ontwikkeld met een hoog detailniveau qua stedenbouwkundige vormgeving en woningtypen. Inmiddels is duidelijk dat deze ambitie niet langer realistisch is. De plannen van toen zijn ingehaald door de tijd, zowel kwalitatief (soort woningen) als kwantitatief (aantal woningen). Doordat deze plannen al wel planologisch zijn verankerd in het bestemmingsplan, is de harde woningbouwplancapaciteit in 2016 nog veel groter dan de totale gemeentelijke behoefte. Dit betekent dat er sprake is van een aanzienlijke mismatch op de huidige woningmarkt.
De periode tot 2030 zal wat betreft woningbouw dan ook voor een belangrijk deel in het teken staan van het steeds bijstellen van de plannen naar de actuele kwalitatieve en kwantitatieve woningbouwbehoefte. Op basis van de regionale woningmarktafspraken zal de in 2017 reeds geplande woningbouwcapaciteit in Zierikzee met minimaal 40% moeten worden verminderd om een kwantitatief evenwicht te bereiken. En gezien de meest recente bevolkingsprognoses is het denkbaar dat dit percentage nog verder zal stijgen. In deze structuurvisie wordt daar de basis voor gelegd. Om te voorkomen dat de mismatch blijft bestaan, is het bovendien belangrijk om de kwantitatieve en kwalitatieve woningbouwopgave niet meer voor langere tijd vast te leggen in bestemmingsplannen.
(…)
4.4.2
Welke maatregelen nemen we?
4.4.2.1. Aanpak harde woningbouwplancapaciteit
(…)
In onderstaande tabel is de actuele (januari 2017) kwantitatieve opgave per ontwikkelingslocatie weergegeven, evenredig verdeeld over de drie (deel)projecten. Deze wijkt iets af van de opgave zoals opgenomen in de regionale woningmarktafspraken, omdat daarin de reeds gemaakte afboeking op Poortambacht 11 al was verwerkt. Om de pijn evenredig over alle projecten te verdelen is teruggerekend naar de situatie voor die afboeking. Het eindsaldo van het totale aantal woningen dat tot 2024 gerealiseerd kan worden op basis van de kwantitatieve vraag zoals beschreven in de regionale woningmarktafspraken is bij het opstellen van onderstaande tabel als uitgangspunt gehanteerd. Deze tabel maakt de kwantitatieve opgave inzichtelijk.
Wanneer gereserveerde wooneenheden niet worden gerealiseerd, zullen we deze via aanpassing van de regionale woningmarktafspraken en de bestemmingsplannen ook werkelijk laten vervallen. We gaan daarbij uit van de looptijd van de regionale woningmarktafspraken tot 2024. Woningen die in 2024 niet gerealiseerd zijn, worden op dat moment daadwerkelijk afgeboekt. Bestaande afspraken zullen daartoe waar nodig en mogelijk worden herzien. De einddatum van 2024 geeft de ontwikkelaars voldoende ruimte om hun plannen aan te passen en te komen tot het best haalbare resultaat op het project. Wanneer de vraag naar nieuwbouwwoningen tegen de verwachting in toch weer stijgt, kan daar bovendien direct op worden ingespeeld.
(…)
4.4.2.3. Afronding Noorderpolder II
(…)
De feitelijke realisatie is gestart in 2008. Deze woonwijk moest volgens planning eind 2013 klaar zijn, maar van het aantal geplande woningen van 700 zijn er eind 2016 in totaal slechts 250 gerealiseerd.
(…)
De Velden
Plangebied De Velden kent een intensief grondgebruik en heeft een sterk stedelijk karakter. In dit plangebied is bij aanvang uitgegaan van de bouw van 575 woningen.
In fase 1 worden tijdens de totstandkoming van deze structuurvisie de laatste woningen gebouwd, deze fase beschouwen we verder als voltooid. Eind 2016 waren in De Velden 198 van de 575 woningen gerealiseerd.
(…)
In fase 2, ten oosten van speeltuin Cattemeet, is voorzien in de bouw van eengezins koopwoningen
(…).
De bouw van een deel van de grondgebonden woningen in fase 2 start begin 2017. Voor de overige grondgebonden woningen en appartementen in deze fase is nog niet duidelijk wanneer met de bouw gestart kan worden.
In de meest recente planning werd uitgegaan van een ontwikkeling in 4 fases: fase 3 ten noorden van fase 1 en 4 ten noorden van fase 2. Gezien de kwantitatieve opgave om circa 40% van de geplande harde woningbouwplancapaciteit af te boeken, is aanpassing van de fasering en het stedenbouwkundige plan fase 3 en 4 van De Velden noodzakelijk. De oorspronkelijke stedelijke opzet van plangebied De Velden is niet langer passend in het gewenste ruimtelijke beeld van deze uitbreidingswijk bij Zierikzee. Deze sluit onvoldoende aan bij de behoefte. Er ligt voor dit gebied een uitdaging in het aanpassen van zowel het kwalitatieve als het kwantitatieve aanbod van woningen.
(…)
2.8.
Bij brief van 2 februari 2017 bericht Noorderpolder de gemeente als volgt:
“(…)
Naast het afboeken van harde plancapaciteit vermeldt de concept-Structuurvisie dat wanneer gereserveerde wooneenheden niet uiterlijk in 2024 worden gerealiseerd, de betreffende wooneenheden op dat moment komen te vervallen. Ook dit aspect uit de concept-Structuurvisie sluit niet aan op de SOK waar in de considerans als basiswaarde de integrale ontwikkeling van het Plangebied is verankerd. In artikel 2.1. is overeengekomen  dat de afspraken uit de SOK van kracht blijven tussen de gemeente en de CV totdat het gehele opstalprogramma als bepaald in artikel 15.2 van de SOK is voltooid. Een eerdere einddatum in 2024 betekent een eenzijdige wijziging van voormelde afspraken aan de zijde van de gemeente . De CV zal hier niet mee instemmen.
(…)
In het licht van het voorgaande verzoekt de CV aan de gemeente om de concept-Structuurvisie zodanig aan te passen, dat bestaande afspraken uit de SOK tussen de gemeente en de CV worden gerespecteerd. In dien de concept-Structuurvisie onverhoopt toch ongewijzigd wordt vastgesteld, dan stelt de CV de gemeente middels dit schrijven op voorhand in gebreke wegens toerekenbare tekortkoming van haar verplichtingen uit de SOK en stelt de CV de gemeente bij deze aansprakelijk voor alle schade die zij als gevolg van voormelde wanprestatie lijdt.
(…)”
2.9.
Bij brief van 31 mei 2017 bericht de gemeente Noorderpolder als volgt:
“(…)
Op 28 april en 11 mei jl. ontvingen wij van u brieven waarin u de gemeente aansprakelijk stelt wegens toerekenbare tekortkoming in de nakoming van de verplichtingen die volgens u voor de gemeente voortvloeien uit de op 2 juni 2006 gesloten (Raam) samenwerkingsovereenkomst tussen de gemeente , V.O.F. de Lanen en Gebiedsontwikkeling Noorderpolder C.V., hierna te noemen: SOK.
Uw directie stelt de gemeente in gebreke en geeft de gemeente een termijn om uiterlijk in de eerste week van juni in de stuurgroep te komen tot een definitieve vaststelling van het door u voorgestelde opeenvolgende bouwplan over te gaan, voorafgegaan door een inhoudelijke behandeling van dat bouwplan over te gaan, voorafgegaan door een inhoudelijke behandeling van dat bouwplan in het Toetsteam. Anders ziet uw directie zich genoodzaakt om zonder medewerking van de gemeente de instemming van het Toetsteam en de stuurgroep met het bouwplan te passeren en over te gaan tot een aanvraag omgevingsvergunning per medio juni van dit jaar.
(…)
In de SOK van 2006 waar u naar verwijst, hadden wij met elkaar een integrale en continue ontwikkeling afgesproken. Dat is helaas niet geschied noch is op andere punten door u volledig voldaan aan de SOK. Voorts hebben zowel u als wij op onderdelen van het ruimtelijk plan gezien het voortschrijden van de tijd en de daarmee gepaard gaande vereisten andere inzichten gekregen dan in de SOK is overeengekomen. Wijzigingen in het plan zullen voor beide partijen bespreekbaar moeten zijn, maar dat betekent dat beide partijen naar elkaar moeten willen luisteren en de bereidheid moeten tonen om water bij de wijn te doen.
Een van de wijzigingen 11 jaar na het sluiten van de overeenkomst is dat, naast het feit dat de wereld om ons heen, dus ook in Zierikzee, sinds 2006 ingrijpend is gewijzigd,  met de kennis van nu, de actuele gegevens over de bevolkingsopbouw en afname in Schouwen-Duiveland daarvan, de inzichten zodanig zijn gewijzigd dat een herijking over de inhoud (van het ruimtelijk kader) en het bijbehorend proces (en afspraken, vastgelegd in de SOK), in het licht van de veranderende omstandigheden, noodzakelijk is;

Zoals in het gesprek van 12 april jl al aangegeven zullen wij de conform onze reguliere taak als overheid de onderbouwing bij de volgens ons noodzakelijk geachte ruimtelijke procedure voor fase III en IV moeten kunnen verantwoorden. Wij menen dat het planologisch regime geen bouwvlak kent en gezien de onherroepelijke planschadebesluiten waarin dat oordeel is vervat, en waarbij u betrokken was maar waartegen u geen rechtsmiddelen heeft aangewend, bent u dat met ons eens. Er zal dus een planologisch besluit nodig zijn om een bouwactiviteit te kunnen vergunnen, wij willen daarvoor best een planning afspreken maar die komt neer op een uitgebreide procedure via een projectbesluit of een wijziging van het bestemmingsplan (nader te bepalen). Tevens zullen wij de uitkomsten van de Woningmarktanalyse conform de opgaven van het uit het raadsamendement m.b.t. de Structuurvisie Zierikzee moeten meenemen in de besluitvorming voor deze ruimtelijke procedure.
(…)”
2.10.
Bij amendement van 23 februari 2017 beslist de gemeenteraad van de gemeente :
“
Op basis van de kennisname van het onderdeel ‘wonen’, zoals het college van burgemeester en wethouders voornemens is dat in het integrale concept van de Structuurvisie Zierikzee op te nemen:
eerst een actuele onafhankelijke woningmarktanalyse uit te voeren;
vervolgens op basis van deze actuele woningmarktanalyse de gemeenteraad een herijkte Woonvisie ter vaststelling aan te bieden;
mede op basis van deze documenten in de afweging voor de keuze van een publiekrechtelijke eindtermijn voor bouwtitels van ontwikkelaars de verschillende afspraken die de gemeente privaatrechtelijk met die ontwikkelaars heeft gemaakt mee te nemen en hiertoe in samenwerking met een extern daartoe gespecialiseerd bureau een juridische en financiële risicoanalyse op te stellen;
(…)”
2.11.
STEC GROEP (hierna ook: Stec ) heeft de hiervoor vermelde woningmarktanalyse gemaakt en bij document van 15 december 2017 hierover aan de gemeente gerapporteerd.
Dit rapport vermeldt vier hoofdconclusies:
2.12.
Bij brief van 20 februari 2018 bericht de gemeente Noorderpolder over de woningmarktanalyse van Stec als volgt:
(…)
Op 30 januari 2018 hebben wij besloten geen besluiten te nemen die bijdragen aan een planologische vergroting van de woonruimtevoorraad van de woningmarktregio Schouwen-Duiveland.
(…)
Overcapaciteit woningvoorraad
Wij hebben kennisgenomen van de uitkomsten van de Woningmarktanalyse 2017-2027 en van de confrontatie op hoofdlijnen van de behoefte versus de bestaande harde en zachte planvoorraad. Simpel gezegd verstaan wij onder harde plannen waar al is voorzien in planologische capaciteit (bijv. in een bestemmingsplan) voor wonen en onder zachte plannen waar nog geen - nieuwe – planologische ruimte voor wonen is opgenomen in een bestemmingsplan of een verleende omgevingsvergunning.
(…)
Voorlopig pas op de plaats totdat door de gemeenteraad noodzakelijke keuzes zijn gemaakt
Op basis van de conclusies en aanbevelingen uit dit rapport alsmede voornoemde confrontatie hebben wij daarom op 30 januari 2018 het volgende besloten:
In te stemmen met de Woningmarktanalyse 2017-2027
‘Solide basis onder actueel woonbeleid en woonafspraken’(inclusief hoofdconclusies en aanbevelingen voor het vervolg).
(…)
Als basis voor de herijking van de Woonvisie te kiezen voor de maximale uitbreidingsbehoefte aan woningen in de groeikernen (480 woningen) voor de periode 2017-2027 en daarmee de maatschappelijke consequenties van leegstand in de balans- en transitiekernen te aanvaarden.
(…)
Kennis te nemen van de kwalitatieve en kwantitatieve confrontatie op hoofdlijnen met de harde planvoorraad op basis van de maximale uitbreidingspotentie van 480 woningen, waaruit volgt dat
er sprake is van een overcapaciteit aan harde plannen
en
welke overcapaciteit nog verder toeneemt als de zachte planinitiatieven hierin worden betrokken.
Op basis hiervan heeft het college besloten om, voor alle nieuwe/zachte plannen (plannen waar nog geen –nieuwe– planologische ruimte voor wonen is opgenomen in een bestemmingsplan), tot de herijkte Woonvisie is vastgesteld (…):
-
geen besluiten te nemen
over principeverzoeken, overeenkomsten en planologische procedures die woningbouw mogelijk maken,
en
-
de
lopende gesprekken en onderzoeken
over (nieuwe) ideeën, initiatieven ‘on hold’ te zetten.
De woningmarktanalyse is op 15 februari 2018 door de gemeenteraad onderschreven.
(…)
Resumerend: alle zachte woningbouwplannen staan tijdelijk ‘on hold’ dus ook uw initiatief
(…)
Voor uw initiatief in Fase 3 van deelgebied De Velden, binnen Noorderpolder II (dat deel  waarvoor geen rechtstreekse bouwtitel in het vigerende bestemmingsplan aanwezig is) betekent dit concreet dat wij voorlopig geen besluiten nemen om nieuwe bouwtitels toe te voegen totdat de geactualiseerde woonvisie is vastgesteld. De gemeenteraad heeft op 15 februari jl. bepaald dat hij uiterlijk eind juni een besluit wil nemen over de herijkte woonvisie.
(…)”
2.13.
Op 28 juni 2018 heeft de gemeenteraad van de gemeente Woonvisie 2018-2027 Schouwen-Duiveland ‘We wonen prettig, naar wens en behoefte 2.0” vastgesteld. Hierin is onder andere gesteld:
“(…)
A.2 	We brengen de te grote plancapaciteit verder in evenwicht met kwantitatieve en/of kwalitatieve behoefte
De huidige netto plancapaciteit ligt op ongeveer 900 woningen. Aanzienlijk meer dus dan onze eigen woningbehoefte tot 2027. De hoge plancapaciteit komt voort uit de geformuleerde ambitie in 2006 en 2013 om extra huishoudens van buiten Schouwen-Duiveland aan te trekken. De instroom van deze vestigers over de periode 2006-2017 is veel te beperkt gebleken om de geformuleerde ambitie en de daaruit resulterende plannen ingevuld te krijgen. De huidige plannen zijn te beperkt onderscheidend en niet kwalitatief hoogstaand om deze vestigers aan te trekken. De komende jaren gaan we daarom aan de slag om onze plancapaciteit in evenwicht te brengen met de kwantitatieve woningbehoefte. (…)
B.2	We staan uitbreiding van woningen toe in de groeikernen en in de balans- en transitiekernen wordt
in principe
alleen nieuwbouw gerealiseerd door sloop of wegbestemmen van woontitel elders
Nieuwbouw door uitbreiding van de woningvoorraad of door vervanging van de bestaande voorraad heeft de afgelopen jaren niet in elke kern plaatsgevonden, blijkbaar was daar niet altijd behoefte aan of kwamen plannen niet tot ontwikkeling.
Uitbreiding van de woningvoorraad is alleen gewenst in de groeikernen
(…)
(Zierikzee, Burgh-Haamstede en Bruinisse). Deze kernen hebben de grootste groeipotentie op basis van historische ontwikkeling en prognoses. In de overige kernen (balans- en transitiekernen) kan er sprake zijn van een beperkte specifieke kwalitatieve opgave op structuurversterkende plekken, waardoor dit kan leiden tot het tijdelijk toevoegen van extra woningen. Een verdere uitbreiding van woningen is niet gewenst in balans- en transitiekernen. In deze kernen spelen we in op de kwalitatieve behoefte door sloop of wegbestemmen van incourante woningen en nieuwbouw van gewenste woningen. Dit vraagt wel om een strategie en beleid gericht op het voorkomen van problemen in de kernen. Om die reden kan alleen sprake zijn van een tijdelijke toevoeging van extra woningen. Op die manier krijgt iedere kern wel nieuwe woningen.
(…)
In deze woonvisie is voor Zierikzee -uitgaande van een sloopopgave van 235 woningen in de gemeente - uitgegaan van een behoefte van 330 nieuwe woningen. Daarvan zijn in 2017-2018 243 woningen gerealiseerd, zodat er in de periode van 2019-2027 in Zierikzee een  behoefte bestaat van 162 nieuwe woningen (met een harde plancapaciteit van 167 woningen).
Als instrumentarium is in deze woonvisie onder andere vermeld:
“(…)
Reductie van de plancapaciteit door aanpassingen bestemmingsplanstatus, zoals wegbestemmen van wonen;
Beëindigen c.q. aanpassen van privaatrechtelijke (intentie)overeenkomsten;
(…)”
2.14.
Op 6 oktober 2017 en op 28 november 2017 heeft AM Zeeland BV omgevingsvergunningen aangevraagd voor het bouwen van 2 x 9 woningen in Noorderpolder II, “De Velden” derde kwadrant (fase 3). Op 16 juli 2018 heeft B&W van de gemeente de omgevingsvergunningen geweigerd:
“(…)
“
Motivering
Strijd met het bestemmingsplan
Uw aanvraag voldoet niet aan de voorschriften van het bestemmingsplan ‘1e herziening bestemmingsplan Noorderpolder II’(2010) tezamen met het bestemmingsplan ‘ Noorderpolder II’(2007). Ter plaatse is geen bebouwingsvlak opgenomen zodat geen woningen mogen worden gebouwd. Uw aanvraag geldt daarom als een verzoek om afwijking van het bestemmingsplan op grond van artikel
(…).
Weigering verklaring van geen bedenkingen en strijd met artikel 3.1.6 van het Bro
Voor het verlenen van deze aanvraag omgevingsvergunning is een verklaring van geen bedenkingen vereist. De gemeenteraad heeft op 5 juli 2018 besloten om de verklaring van geen bedenkingen voor dit project te weigeren. De aanvraag is in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Op grond van artikel 2.20a van de Wabo wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien de verklaring wordt geweigerd.
(…)
Ook overigens is de aanvraag in strijd met artikel 3.1.6 van het besluit ruimtelijke ordening bevonden. Gezien de geconstateerde indringende en evidente strijdigheid met een goede ruimtelijke ordening
(…)”.
2.15.
In de Staatscourant van 21 december 2018 is de ‘Bekendmaking voorbereidingsbesluit’ “ Noorderpolder ” gepubliceerd:
“
Burgermeester en Wethouders van Schouwen-Duiveland maken op grond van artikel 3.7 van de Wet ruimtelijke ordening bekend dat de gemeenteraad op 20 december 2018 heeft besloten:
1.te verklaren dat een bestemmingsplan wordt voorbereid voor de gronden die zijn aangeven op de verbeelding
(…); (…)
Met het voorbereidingsbesluit voorkomen we dat in het deel van Noorderpolder II dat is opgenomen op de verbeelding ontwikkelingen plaatsvinden die in strijd zijn met het nieuw te maken bestemmingsplan. Het besluit heeft tot gevolg dat aanvragen om omgevingsvergunningen voor het bouwen in afwachting van het nieuwe bestemmingsplan worden aangehouden.
(…)”
In het hieraan voorafgaande raadsvoorstel van 18 december 2018 is vermeld:
“(…)
In de wijk Noorderpolder II in Zierikzee zijn in plangebied De Lanen al meer dat elf jaar rechtstreekse bouwtitels opgenomen voor het bouwen van woningen. Een groot deel van de woningen is echter nog steeds niet gebouwd. Ook plangebied De Velden is nog lang niet afgerond. Uit de woningmarktanalyse van 15 december 2017 blijkt ook dat de bestaande in diverse bestemmingsplannen opgenomen planregels voor woningbouw niet allemaal woningtypen betreffen die aansluiten bij de huidige en toekomstige woonvoorkeuren. Om deze reden is het daarmee ook de vraag in hoeverre bestemmingsplannen voor woningen nog wel zullen leiden tot daadwerkelijke bouw. Gelet op de gewijzigde toekomstige behoefte is het gewenst om wijzigingen aan te brengen in het planologisch regime voor het gebied.
(…)
Blijkens de bedoeling van de planwetgever bij de vaststelling was niet beoogd een rechtstreekse bouwtitel op leggen. De bedoeling was om een globalere bestemming op te nemen, hetgeen ook is gebeurd, en op basis van verdere uitwerking bij nadere planologische besluitvorming invulling te geven aan woningbouw in dit gebied. Daarbij kan dan ook rekening worden gehouden met mogelijke relevante veranderingen op het gebied van vraag en aanbod. Ter bevestiging van dit uitgangspunt wordt het voorbereidingsbesluit ook op fase 3 van het plangebied De Velden toegepast
(…)”
2.16.
In de brief van 21 december 2018 bericht de gemeente over ‘de vervolgstappen uitvoering woonvisie’ Noorderpolder als volgt:
“(…)
Een korte terugblik
Op 28 juni 2018 heeft de gemeenteraad ingestemd met de Woonvisie 2018-2027. Met dit nieuwe woonbeleid willen we de komende 10 jaar de veranderende uitdagingen op het gebied van wonen aangaan om zo optimaal mogelijk de kansen te benutten, de kwaliteiten van Schouwen-Duiveland te behouden en de leefbaarheid in de kernen te versterken. Door het stellen van beleidskaders stimuleert de gemeente nieuwe kwalitatief passende oplossingen en wordt leegstand in de bestaande woningvoorraad zo veel mogelijk beperkt. Alleen op deze manier kunnen we nog nieuwe ruimtelijke plannen voor woningbouw onderbouwen en realiseren we met elkaar de juiste woning op de juiste plaats voor onze generatie, maar ook voor de generaties na ons.
(…)
Noorderpolder II, deelgebied De Velden, te Zierikzee, betreffende globaal fase 3 met de bestemmingsvlakken ‘Woongebied I’, waarop thans geen bouwmogelijkheden rust, komt voort uit het Masterplan Noorderpolder .
(…)
Wij hebben dit deel van uw initiatief getoetst aan de hand van het genoemde toetsings-/afwegingskader. Omdat voor dit deel nog geen ander plan door u is opgesteld, hebben wij in de toetsing het plan betrokken zoals opgenomen in het Masterplan in samenhang met het woonprogramma
(…)
dat daarvoor in 2006 was opgesteld. Deze toetsing heeft opgeleverd dat uw plan niet overeenstemt met de nieuwe woonvisie en de opgave voor de behoefte op middellange termijn. Vooralsnog valt dit onderdeel van uw initiatief in de categorie ‘aanpassen’.
(…)”
2.17.
Bij uitspraak van 27 december 2018 bevestigt de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State de uitspraak van 9 mei 2018 van de bestuursrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant waarbij hij het beroep van AM Zeeland BV niet-ontvankelijk heeft verklaard tegen het niet tijdig bekend maken van de volgens haar van rechtswege verleende omgevingsvergunning voor de bouw van 9 woningen aan het Winterpeil te Zierikzee. Ook de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State is van oordeel dat op de plankaart voor de percelen van het derde kwadrant geen bebouwingsvlak is opgenomen. En verder: “(…)
Omdat woningen ingevolge artikel 6, lid 4.2, aanhef en onder a, van de planregels uitsluitend binnen de op de plankaart aangegeven bebouwingsvlakken mogen worden gebouwd en op de plankaart voor de percelen geen bebouwingsvlak is opgenomen, is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan.
(…)”
In deze procedure heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State voorts geoordeeld dat de planregels niet onverbindend zijn en: “(…)
Het bestemmingsplan is onherroepelijk en van de rechtmatigheid daarvan moet worden uitgegaan.
(…)”
2.18.
Thans zijn er in het eerste kwadrant 203 woningen gerealiseerd en 53 in het tweede kwadrant van plangebied Noorderpolder II, “De Velden”. Het vigerende bestemmingsplan Noorderpolder II, herzien in 2010, voorziet nog in 108 bouwmogelijkheden in het tweede en derde kwadrant tezamen (de zogenoemde ‘harde’ bouwtitels).
3
Het geschil
3.1.
Noorderpolder vordert -na wijziging van de eis- dat de rechtbank bij uitvoerbaar bij voorraad te verklaren vonnis -zakelijk weergeven-:
Primair
I
verklaart voor recht dat de gemeente tekort is geschoten en nog steeds tekort schiet in de nakoming van de SOK meer in het bijzonder de in artikel 3.2. neergelegde inspanningsverplichting, althans onrechtmatig jegens Noorderpolder heeft gehandeld en nog steeds handelt, door na te laten dan wel na te hebben gelaten om voortvarend de noodzakelijke privaatrechtelijke dan wel publiekrechtelijke medewerking te verlenen voor de realisatie van woningen in deelplan Noorderpolder II, “De Velden”, meer in het bijzonder (maar niet uitsluitend) door:
het voornemen te uiten om tot vaststelling van ruimtelijke visies en/of plannen over te gaan, in welke visies en/of plannen als uitgangspunt wordt genomen en waardoor zal (kunnen) worden bewerkstelligd dat de woningen die ingevolge de SOK nog binnen het plangebied De Velden dienen te (kunnen) worden gebouwd; en/of
het verzuim van het Toetsteam om bouwplannen te toetsen, althans het verzuim van het Toetsteam om bouwplannen te toetsen aan de uitgangspunten die in de SOK zijn opgenomen; en/of
een bestemmingsplan te hebben vastgesteld zonder bebouwingsvlak voor fase 3 van project Noorderpolder II, deelplan “De Velden”, althans de weigering om medewerking te verlenen aan planologische procedures en vergunningverlening zodat aldaar woningbouw kan worden gerealiseerd; en/of
e besluiten van 16 juli 2018 te nemen en de omgevingsvergunningen te weigeren; en/of
het voorbereidingsbesluit van 20 december 2018 te nemen;
II
verklaart voor recht dat de argumenten die worden genoemd in de op 7 februari 2018 betekende dagvaarding genoemde Ontwerpstructuurvisie, woningmarktanalyse van Stec en het hierin genoemde raadsvoorstel, de conclusie van antwoord en de woonvisie 2018-2027, voor zover deze documenten voorzien in schrapping van woningen in deelplan “De Velden”, niet kwalificeren als een onverwachte situatie en/of bijzondere omstandigheid ex artikel 15 lid 6 en/of 25 van de SOK en evenmin als een onvoorziene omstandigheid in de zin van artikel 6:258 BW;
III
verklaart voor recht dat bij de indiening van bouwplannen in het toetsteam sprake was van schuldeisersverzuim van de gemeente , zodat Noorderpolder door het passeren van het toetsteam bij de indiening van aanvragen om een omgevingsvergunning niet geacht kan worden in verzuim te zijn en met bepaling dat Noorderpolder in zoverre van deze verplichting was bevrijd;
IV
de gemeente veroordeelt om de SOK na te komen, althans alle medewerking te verlenen aan de bouwplannen van de CV ter zake van het deelplan “De Velden” voor de in dit deelplan nog te realiseren fasen, meer in het bijzonder door:
f te zien van het voornemen om tot vaststelling van een definitieve structuurvisie dan wel overige ruimtelijke plannen over te gaan, voor zover in deze visies en/of plannen wordt voorzien in of voorgesorteerd op het schrappen van woningen;
bouwplannen wederom door het toetsteam te laten toetsen, althans aan de uitgangspunten van de SOK;
vergunningaanvragen voor de bouwplannen met voortvarendheid te behandelen en te honoreren en de daartoe noodzakelijke besluiten te nemen en daartoe een bestemmingsplan vast te stellen of nadere planologische besluiten te nemen
waardoor voor het derde kwadrant van deelplan Noorderpolder II, “De Velden”, met bestemming ‘Woongebied (WI)’ een rechtstreekse titel zal gelden;
alles op verbeurte van een dwangsom;
V
de gemeente veroordeelt om schadevergoeding aan Noorderpolder te betalen op te maken bij staat en te vermeerderen met rente;
Subsidiair
als hiervoor onder I, II, en III
Primair
en de gemeente veroordeelt om schadevergoeding aan Noorderpolder te betalen:
primair
(i) in natura: door alsnog een planologische procedure te starten met als doel een bebouwingsvlak toe te kennen aan de gronden waarop ingevolge het vigerende bestemmingsplan “ Noorderpolder II” de bestemming ‘Woongebied (WI)’ rust; en de besluiten van 16 juli 2018 te herroepen en de aanvragen alsnog te honoreren; en
het voorbereidingsbesluit van 20 december 2018 in te trekken; en (ii) schade te vergoeden; en
subsidiair
in geld te vermeerderen met rente;
Primair
en
Subsidiair
de gemeente veroordeelt in de proceskosten te vermeerderen met na-kosten en rente.
Aan deze vorderingen legt Noorderpolder ten grondslag dat de gemeente gebonden is aan de SOK en dat de gemeente de SOK nog steeds dient na te komen in het bijzonder de bepalingen van artikel 3.1. (inspanningsverbintenis) en artikel 3.2. (verbintenis tot bevorderen): hierna ook wel door de rechtbank tezamen genoemd: ‘de medewerkingsverplichting’. Uit deze bepalingen volgt immers dat de gemeente dient mee te werken aan alle noodzakelijke wijzigingen en uitwerkingen van de vigerende bestemmingsplannen, de vergunningen, de ontheffingen, vrijstellingen en goedkeuringen van overheidswege alsmede de nodige verkeersbesluiten die zijn vereist ter uitvoering van de SOK en uit de SOK voortvloeiende overeenkomsten, zullen worden verleend en/of genomen en/of vastgesteld zullen worden. Uit de aangehaalde bepaling volgt dat de gemeente handelingen dient na te laten die de voorgenomen woningbouw in het derde kwadrant van het plangebied Noorderpolder II, “De Velden” frustreert. De gemeente dient af te zien van het nemen van besluiten die afbreuk doen aan de woningbouw in het derde kwadrant van het plangebied Noorderpolder II, “De Velden” zoals dit uit het Masterplan, het Kwaliteitshandboek en de SOK volgt. In het bijzonder de voorgenomen afboeking van 160 woningen in het plangebied Noorderpolder II, “De Velden” strijdt met de SOK. De gemeente handelt in strijd met de in de SOK vastgelegde medewerkingsverplichting door de onder sub I van de primaire vordering vermelde omstandigheden. Van belang is dat de SOK voorziet in een inspanningsverplichting om een ‘directe bouwtitel’ te realiseren ten behoeve van de bouw van 575 woningen in het plangebied Noorderpolder II, “De Velden”,  temeer nu ook uit het vigerende bestemmingsplan blijkt dat het derde kwadrant van Noorderpolder II, “De Velden” als woongebied is bestemd. Dat volgt uit de bestemming “Woongebied I” maar ook uit de planregels. De gemeente heeft beoogd om rechtstreeks bouwtitels toe te kennen maar is in deze opzet niet geslaagd doordat de gemeente het bebouwingsvlak op de plankaart van het bestemmingsplan Noorderpolder II onvermeld heeft gelaten. Er is mitsdien sprake van een eenvoudig te vermijden fout van de gemeente waardoor de gemeente haar medewerkingsverplichting jegens Noorderpolder heeft geschonden. De gemeente schiet derhalve tekort in de nakoming van de SOK. De gemeente is dan ook tot nakoming gehouden en is voorts jegens Noorderpolder aansprakelijk om schadevergoeding te betalen. Volgens Noorderpolder komt de gemeente geen beroep toe op de exoneratie van artikel 3.4. van de SOK nu deze bepaling slechts exonereert voor de gevolgen van besluiten die de gemeente in de uitoefening van de publieke functie moet nemen maar exonereert niet wanneer de gemeente zich niet van haar inspanningsplicht kwijt en hierdoor toerekenbaar tekort schiet in de nakoming van de SOK. Verder neemt Noorderpolder het standpunt in dat van een bijzondere omstandigheid als bedoeld in de bepaling van artikel 25 van de SOK geen sprake is: ‘
de eventueel gebleken noodzaak om ruimtelijke plannen anders vast te stellen’
doet zich niet voor. De huidige demografische ontwikkelingen op Schouwen-Duiveland kunnen niet worden beschouwd als een bijzondere omstandigheid in de betekenis van deze bepaling. Van een noodzaak om plannen bij te stellen, is niet gebleken. Ook een onvoorzienbare omstandigheid in de betekenis van artikel 6:258 BW doet zich op grond van deze ontwikkelingen niet voor. In 2005 is immers reeds een negatieve autonome bevolkingsgroei voorspeld zodat een externe instroom noodzakelijk was die door voorgenomen woningbouw op kavels van Noorderpolder II op grond van de SOK zou kunnen worden gerealiseerd.
3.3.
De gemeente voert geen verweer tegen de eiswijziging. De gemeente verzet zich wel tegen de bouwplannen van Noorderpolder in het derde kwadrant van Noorderpolder II, “De Velden”. De gemeente stelt in dit verband niet alleen dat haar publieke functie haar  medewerking verhindert, maar ook dat fase 2 (het rechts gelegen zuidelijke kwadrant) van Noorderpolder II, “De Velden”, nog niet is afgerond en dat eerst deze fase dient te worden afgerond alvorens Noorderpolder aan de bebouwing in het derde kwadrant mag beginnen. De gemeente beroept zich op productie 6 van de conclusie van antwoord. Eerst na voltooiing van fase 2 van Noorderpolder II, “De Velden” mag met de bouw van een latere fase worden begonnen, aldus de gemeente . Noorderpolder doet dat evenwel niet met alle negatieve gevolgen voor de bewoonbaarheid in het tweede kwadrant van dien. Fase 2 van het plangebied Noorderpolder II, “De Velden” is nog niet voltooid terwijl Noorderpolder met de bouw van fase 3 wil beginnen. Verder stelt de gemeente dat het derde kwadrant van plangebied Noorderpolder II, “De Velden” slechts (in het bestemmingsplan) globaal is bestemd om zodoende in te kunnen spelen op veranderende ontwikkelingen op de woningmarkt. Deze globale bestemming heeft ook een plaats gekregen in de bepalingen van artikel 3.3. en 15 van de SOK. De gemeente benadrukt verder dat ook Noorderpolder in het verleden heeft aangedrongen op herijking van de tussen partijen in de SOK gemaakte afspraken. De gemeente wijst onder meer op het document van 20 maart 2012 van Noorderpolder (vergelijk productie 10 van de conclusie van antwoord) en het document van de stuurgroep Noorderpolder dat de gemeente als productie 12 in het geding heeft gebracht en waarin het begrip ‘herontwikkeling’ is geïntroduceerd. In het verleden heeft de gemeente overigens ook medewerking verleend aan de aanpassing van de bouwplannen van Noorderpolder . Voor wat betreft haar publieke functie stelt de gemeente dat realisatie van de in de SOK voorziene bouw van de 575 woningen zal leiden tot leegstand, een geringer voorzieningenniveau en verloedering elders op Schouwen-Duiveland. Vanaf 2012 is duidelijk geworden dat er ‘minder en anders’ moet worden gebouwd. Er bestaat immers een aanzienlijke overcapaciteit (van 128% waar 30% gangbaar is). In het Stec rapport van november 2012 is hierover vermeld dat er tot 2021 nog circa 450 woningen nodig zijn terwijl de bouw van 1.270 woningen in de planning staat. Op deze grond is de gemeente niet akkoord gegaan met het herverkavelingsplan van Noorderpolder dat indruist tegen het door de gemeente voorgestane uitgangspunt van ‘minder en anders’ (vergelijk mailbericht van 16 december 2012, productie 16 conclusie van antwoord). Ook de Woonvisie 2013 van de gemeente gaat uit van het terugbrengen van harde plancapaciteit alsook de met de provincie Zeeland gemaakte Regionale Woningmarktafspraken 2014. De gemeente wijst verder op haar door Noorderpolder voor akkoord getekende brief van 6 november 2015 waarin afwijkingen van de SOK zijn vermeld ten aanzien van de fasering, type woningen maar ook het aantal woningen. Ook kondigt de gemeente hierin aan dat bij actualisatie van het bestemmingsplan en het opstellen van de (ontwerp-) Structuurvisie Zierikzee uitvoering zal worden gegeven aan de gewijzigde inzichten en prognoses van de bevolkingsontwikkeling en de effecten daarvan op de behoefte aan woningen. In het kader van de herijking van de woonvisie van de gemeenteraad heeft Stec in 2017 een rapport opgesteld waarin is te lezen dat de kernen op Schouwen-Duiveland een samenhangende woningmarkt vormen en dat wanneer meer dan 480 woningen in de groeikernen zullen worden toegevoegd aan de bestaande voorraad de overige woonkernen extra leeg worden getrokken en zodoende zullen worden ‘gekannibaliseerd’. Er bestaat in Zierikzee slechts ruimte voor de bouw van 100 nieuwe woningen in de periode 2017-2027. De gemeenteraad omarmt dit rapport en zij heeft de conclusies van dit rapport in de ontwerp- Structuurvisie van 2017 en de door de gemeenteraad vastgestelde Woonvisie 2018 verwerkt. Dit betekent onder meer dat de gemeente tot herprogrammering van de bestaande plancapaciteit in Zierikzee zal overgaan en wel in bovenvermelde zin. In dit licht dient het voorbereidingsbesluit, de in 2019 voorgenomen actualisatie van het bestemmingplan en de brief van 21 december 2018 van de gemeente te worden gezien. De gemeente rekent het tot haar publieke taak om leegstand, verloedering en een geringer voorzieningenniveau in de overige woonkernen tegen te gaan. De gemeente verzet zich op deze grond tegen de bouw van alle 575 woningen in Noorderpolder II. Met de bouw van alle woningen in Noorderpolder II, “De Velden”, worden slechts ‘korte termijn’ belangen van Noorderpolder gediend, terwijl de gemeente ook de belangen op de ‘lange termijn’ van de bewoners van Schouwen-Duiveland dient te behartigen. Met een beroep op de artikelen 3.1., 3.4. en 25 van de SOK en de redelijkheid en billijkheid en de bepaling van artikel 6:258 BW verweert de gemeente zich tegen de vorderingen van Noorderpolder . Volgens de gemeente is dan ook geen sprake van een tekortkoming aan de zijde van de gemeente . Als wel sprake is van een tekortkoming in de nakoming van de SOK heeft de gemeente op grond van artikel 3.4. van de SOK haar aansprakelijkheid uitgesloten om schadevergoeding aan Noorderpolder te betalen. De gemeente mag voorts haar inspanningsverbintenis van artikel 3 van de SOK opschorten en hoeft de SOK in zoverre niet na te komen. Zulks volgt overigens ook uit de bepaling van artikelen 6:248 BW en 6:258 BW, aldus de gemeente .
3.4.
Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
4
De beoordeling
algemeen
4.1.
De rechtbank zal recht doen op de gewijzigde eis nu hiertegen geen bezwaar is gemaakt en deze evenmin strijdig is met de eisen van een goede procesorde.
4.2.
De rechtbank stelt voorop dat de SOK (ook) een bevoegdhedenovereenkomst is. Immers, in de SOK verbindt de gemeente zich jegens Noorderpolder in te spannen en te bevorderen dat de in de SOK genoemde publiekrechtelijke besluiten zullen worden genomen op het terrein van de ruimtelijke ordening. Tussen partijen staat vast dat de SOK nog steeds tussen hen geldt hoewel het de bedoeling was dat de ontwikkeling van Noorderpolder II reeds in 2013 zou zijn afgerond. Dat volgt ook uit de definitieve versie van het tussen partijen tot stand gekomen Beslisdocument. Tussen partijen staat wel vast dat de economische crisis vanaf 2008 er debet aan is dat deze ontwikkeling niet in 2013 kon worden afgerond: er was te weinig belangstelling voor de nieuwbouw. Noorderpolder ziet evenwel nu wel kans om woningen van het derde kwadrant van het plangebied Noorderpolder II, “De Velden”, te verkopen. Volgens Noorderpolder is er nu grote vraag naar grondgebonden woningen van het derde kwadrant en Noorderpolder wil nu graag deze woningen bouwen en ‘
in de markt zetten
’.
4.3.
Kern van het geschil is volgens de rechtbank dat Noorderpolder van mening is dat zij op grond van de SOK mag aanvangen met de realisatie van het derde kwadrant en vindt dat de gemeente op grond van de SOK hieraan haar medewerking dient te verlenen. De gemeente meent dat zij deze medewerking niet aan Noorderpolder hoeft te verlenen. Noorderpolder stelt in dit verband dat de markt nu vraagt om de bouw van grondgebonden woningen terwijl de gemeente wijst op de negatieve planologische gevolgen van deze voorgenomen nieuwbouw op grond waarvan zij de medewerking weigert.
4.4.
Hierna zal de rechtbank allereerst beoordelen of zij bevoegd is om van de vorderingen kennis te nemen. Nadien zal de rechtbank beoordelen of  Noorderpolder in haar vorderingen kan worden ontvangen. Gelet op het partijdebat over de gewijzigde ruimtelijke planologische inzichten mede in verband met de demografische ontwikkelingen en woningbouw in het derde kwadrant van het plangebied Noorderpolder II, “De Velden” dient de rechtbank de SOK uit te leggen: volgt uit de SOK dat de gemeente haar medewerking dient te verlenen aan de bouw van alle 575 woningen waaronder dus noodzakelijkwijs de bouw in het derde kwadrant van het plangebied Noorderpolder II, “De Velden”? Vervolgens behandelt de rechtbank de vraag of de gemeente de SOK al dan niet nakomt in welk verband de bepalingen van artikel 3.1. en 3.2. van de SOK aan de orde komen alsmede de artikelen 15 en 25 van de SOK. Nadien zal de rechtbank het recht op nakoming behandelen in welk verband zij de artikelen 6:248 BW en 6:258 BW aan de orde zal stellen en de vraag of niet-nakoming een tekortkoming oplevert. Nadien zal de rechtbank beoordelen of de gemeente jegens Noorderpolder schadeplichtig is geworden in welk verband de rechtbank ook de bepaling van artikel 3.4. van de SOK aan de orde stelt.
bevoegdheid van de rechtbank
4.5.
Noorderpolder legt aan haar vorderingen ‘wanprestatie’ en onrechtmatige daad ten grondslag. HR 31 december 1915,
NJ
1916, p. 407 (Noordwijkerhout/Guldemond) brengt mee dat de rechtbank bevoegd is om van de vorderingen van Noorderpolder kennis te nemen.
ontvankelijkheid van Noorderpolder in de vorderingen
4.6.
De SOK en meer in het bijzonder de vraag of een besluit of het uitblijven van een besluit beantwoordt aan dan wel in strijd komt met de overeenkomst, kan zowel bij de bestuursrechter als de burgerlijke rechter aan de orde komen: bij de bestuursrechter in het kader van een beroep tegen een genomen besluit of tegen een weigering te besluiten, en bij de civiele rechter in het kader van de beoordeling van de vorderingen waartoe de overeenkomst aanleiding geeft. Voor zover Noorderpolder in een met voldoende waarborgen omgeven rechtsgang tegen besluiten van organen van de gemeente kan opkomen, zal Noorderpolder niet in de vorderingen kunnen worden ontvangen (vergelijk ook HR 8 juli 2011,
NJ
2011/463). De vorderingen van de Noorderpolder betreffen evenwel verklaringen voor recht betrekkelijk tot tekortkomingen in de nakoming van de inspanningsverbintenis uit hoofde van de SOK, bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 25 van de SOK, onvoorziene omstandigheden in de zin van artikel 6:258 BW, schuldeisersverzuim en de schadeplichtigheid van de gemeente . De bestuursrechter biedt hiervoor geen met voldoende waarborgen omgeven rechtsgang en kan van deze vorderingen niet kennisnemen, zodat de burgerlijke rechter Noorderpolder in haar vorderingen dient te ontvangen.
4.7.
De civiele rechter is bij de uitleg en de beoordeling van de SOK niet gebonden aan de inhoudelijke overwegingen die de bestuursrechter ten grondslag heeft gelegd aan zijn beslissing over het tijdig bekendmaken van de van rechtswege verleende omgevingsvergunning van het college van B&W van de gemeente voor de bouw van woningen. Waar de bestuursrechter overweegt dat met het vigerende bestemmingsplan Noorderpolder II juist uitvoering is gegeven aan de SOK is de civiele rechter hieraan niet gebonden. De rechtbank wijst op HR 20 maart 2015,
NJ
2015/361 en                                        HR 24 april 2015,
NJ
2015/266.
Verjaring/klachtplicht/rechtsverwerking
4.8.
Tijdens de comparitie van partijen heeft de gemeente een beroep gedaan op verjaring van de rechtsvordering voor zover het betreft het vigerende bestemmingsplan. Noorderpolder stelt hiertegenover dat de SOK nog steeds geldt en dat uit hoofde van de SOK de inspanningsverbintenis een voortdurende verbintenis is, zodat van verjaring geen sprake kan zijn.
4.9.
De rechtbank passeert het verweer dat de rechtsvordering van Noorderpolder is verjaard. Immers, de rechtbank stelt vast dat de SOK nog steeds tussen partijen geldt en derhalve ook de uit hoofde van de SOK overeengekomen medewerkingsplicht. De rechtsvordering tot nakoming van deze verbintenis is dan ook niet verjaard.
4.10.
De gemeente beroept zich op de door Noorderpolder geschonden klachtplicht van artikel 6:89 BW en rechtsverwerking (vergelijk 6.63. van de conclusie van antwoord, pagina 57). Ook deze verweren passeert de rechtbank op dezelfde grond als zij het beroep op verjaring passeert. Overigens heeft Noorderpolder zich in niet mis te verstane woorden verzet tegen (iedere) concrete beperking van het aantal te bouwen woningen onder de SOK waaronder de bouw van de grondgebonden woningen van het derde kwadrant van het plangebied Noorderpolder II, “De Velden”
:
zie bijvoorbeeld de brief van 2 februari 2017 van Noorderpolder aan de gemeente .
4.11.
Voor zover schending van de klachtplicht betrekking heeft op het vigerende bestemmingplan zonder bebouwingsvlak in het derde kwadrant van Noorderpolder II, “De Velden”, oordeelt de rechtbank dat Noorderpolder met dit bestemmingsplan akkoord is gegaan nu in de SOK nadrukkelijk naar dit bestemmingsplan is verwezen. Noorderpolder kan de gemeente niet met recht verwijten dat de gemeente deze fout eenvoudig had kunnen vermijden. Het derde kwadrant zou volgens de SOK slechts globaal bestemd worden. Dat blijkt ook uit de bepaling van artikel 3.3. van de SOK. Voor zover de vordering van Noorderpolder hierop is gebaseerd, zal de vordering dan ook worden afgewezen. Dit oordeel laat overigens onverlet dat (ook) inzet van het geding is of de gemeente jegens Noorderpolder op grond van de SOK
thans
gehouden is om medewerking te verlenen aan de bouw van 575 woningen in Noorderpolder II, “De Velden” meer in het bijzonder de woningen in het derde kwadrant. Dat het bestemmingsplan in het derde kwadrant thans geen bebouwing toestaat, staat in dit geding vast, maar de kwestie is of de gemeente op grond van de SOK aan deze woningbouw desondanks dient mee te werken, en zo ja, of de gemeente hiertoe kan worden gedwongen en/of schadeplichtig is als zij ondanks deze verplichting hieraan niet meewerkt (vergelijk HR 8 juli 2011,
NJ
2011/463, Etam/Zoetermeer, rechtsoverwegingen 3.7. en 3.8.).
uitleg van de SOK over de nieuwbouw in het derde kwadrant Noorderpolder II, “De Velden”
4.12.
Noorderpolder wenst zo spoedig mogelijk invulling te geven aan fase 3 van plangebied Noorderpolder II, “De Velden”. Van belang hierbij is dat Noorderpolder verwacht dat zij deze nieuw te bouwen woningen kan verkopen. Er is immers veel vraag naar deze grondgebonden woningen, aldus Noorderpolder . Noorderpolder meent dat de bepaling van artikel 3 van de SOK meebrengt dat de gemeente hieraan dient mee te werken in die zin dat de hiervoor vereiste publiekrechtelijke besluiten zullen worden genomen en Noorderpolder deze woningen ook daadwerkelijk kan realiseren. Noorderpolder erkent inmiddels dat zonder bebouwingsvlak op de plankaart realisatie van woningen in het derde kwadrant niet mogelijk is zonder de uitgebreide planologische procedure te volgen maar dat laat onverlet dat het derde kwadrant wel is bestemd tot ‘Woongebied’ en dat op grond van artikel 6 lid 1.3 van de planregels deze fase is bestemd voor de realisatie van verschillende woningtypen. Uit de plantoelichting is voorts af te leiden dat in het bestemmingsplan Noorderpolder II is voorzien in de bouw van 700 woningen (inclusief het plangebied Noorderpolder II, “De Lanen”) die onder meer in het derde kwadrant van Noorderpolder II, “De Velden” dienen te worden gerealiseerd. Anders is deze woningbouw immers niet mogelijk. Noorderpolder concludeert dat met de (eind-)bestemming ‘Woongebied I’ is beoogd een rechtstreekse bouwtitel op te nemen, ook omdat de planregels regels bevatten over toegestane woningen in deze fase. Deze regels zijn zinledig als woningbouw in het derde kwadrant niet is toegestaan. Kortom, volgens Noorderpolder heeft de gemeente een eenvoudig te vermijden fout gemaakt door in het vigerende bestemmingplan het bebouwingsvlak in het derde kwadrant weg te laten. Volgens Noorderpolder is in de globale (eind-)bestemming voorzien om flexibel te kunnen inspelen op veranderende marktomstandigheden en ontwikkelingen in de woningmarkt. Het betreft dan alleen het type woningen maar niet de behoefte aan woningen als zodanig. Dat blijkt ook uit artikel 15 lid 6 van de SOK. Het vigerende bestemmingsplan beantwoordt volgens Noorderpolder derhalve niet aan de SOK en de gemeente dient haar medewerking te verlenen aan het nemen van besluiten zodat deze woningbouw in het derde kwadrant kan plaatsvinden.
4.13.
De gemeente wijst op de bewust globale bestemming van het derde kwadrant. Dat is de reden waarom (bewust) geen bebouwingsvlak op de plankaart is opgenomen. Partijen  hebben in de nodige planologische flexibiliteit voorzien met het oog op meerjarige ontwikkeling van het plangebied Noorderpolder II, “De Velden”. Zodoende kan worden ingespeeld op veranderende ontwikkelingen. Niet alleen (de toelichting op) het vigerende bestemmingsplan maar ook de SOK zelf voorziet in deze globale bestemming. In deze derde fase zijn geen rechtstreekse bouwtitels opgenomen. Dit betekent dat voor deze fase een nieuw planologische toets in het kader van een goede ruimtelijke ordering moet plaatsvinden. Dat kan voorts geen verwondering wekken omdat de SOK in 2006 is gesloten en partijen hadden beoogd de gehele realisatie van Noorderpolder II reeds in 2013 tot stand te kunnen brengen. In verband met deze planologische toets stelt de gemeente vast dat er teveel publiekrechtelijke bouwtitels zijn. Uit de analyse van Stec volgt zowel een kwantitatieve als een kwalitatieve mismatch in het woningaanbod op Schouwen-Duiveland. Het ‘algemeen belang’ en ‘een goede ruimtelijke ordening’ brengen mee dat de gemeente onder andere leegstand en verloedering dient te voorkomen en het voorzieningenniveau in andere woonkernen dan in de groeikernen zo veel als mogelijk is handhaaft.
Daarnaast staat vast dat er in het derde kwadrant van het plangebied Noorderpolder II, “De Velden”, bij de huidige stand van zaken -gelet op de uitspraak van 27 december 2018 van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State- niet mag worden gebouwd en dat de bestuursrechter in dit verband heeft overwogen dat het niet opnemen van een bebouwingsvlak juist in overeenstemming is met de bedoeling van partijen die de SOK sloten. Overigens kan Noorderpolder nu voor de bouw van 78 woningen een omgevingsvergunning aanvragen waarvoor immers een directe (publiekrechtelijke) bouwtitel in het bestemmingsplan Noorderpolder II bestaat. In die gevallen zal deze nadere toets aan de ‘goede ruimtelijke ordening’ niet plaatsvinden. Noorderpolder mag en kan dus bouwen. De gemeente vervolgt met de stelling dat de SOK aan de gemeente de ruimte biedt om uitvoering te geven aan deze gewijzigde planologische inzichten: de publiekrechtelijke verantwoordelijkheid, taak en functie van de gemeente hebben een preponderante plaats in de SOK gekregen.
4.14.
De rechtbank zal burgerlijk recht toepassen ofschoon de uitvoering van de SOK in het bijzonder publiekrechtelijk van aard is (vergelijk HR 8 juli 2011,
NJ
2011/463). De rechtbank stelt voorop dat bij de uitleg van een overeenkomst het aankomt op de zin die partijen over en weer redelijkerwijs aan elkaars verklaringen en gedragingen mochten toekennen en op hetgeen zij te dien aanzien redelijkerwijs van elkaar mochten verwachten. Daarbij zijn de omstandigheden van het concrete geval, gewaardeerd naar hetgeen de maatstaven van redelijkheid en billijkheid meebrengen, van beslissende betekenis.
4.15.
Partijen hebben
-
voor zover van belang- in de SOK afspraken gemaakt over de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden van organen van de gemeente op het gebied van de ruimtelijke ordening. Waar organen van de gemeente op dit gebied op grond van de geldende wettelijke bepalingen veel vrijheid genieten, heeft de gemeente zich voor wat betreft de uitoefening van de publiekrechtelijke bevoegdheden van haar organen in 2006 door middel van de SOK gebonden teneinde de geheel voor risico en rekening van Noorderpolder komende ontwikkeling van het plangebied Noorderpolder II, “De Velden”, tot stand te kunnen brengen. Bij de uitleg van de SOK zijn voor zover van belang het Masterplan, het Kwaliteitshandboek en het Beslisdocument het uitgangspunt (vergelijk overweging sub D. van de SOK). Als een van de ‘basiswaarden’ is in overweging sub E. vermeld de integrale ontwikkeling van de Noorderpolder II. Deze integrale ontwikkeling van de Noorderpolder II is ook vastgelegd in overweging sub J. van de SOK. De SOK legt de voorwaarden vast voor de integrale ontwikkeling van Noorderpolder II. Ook in de verscheidene versies van het beslisdocument is integrale ontwikkeling van het plangebied Noorderpolder II, “De Velden”, het uitgangspunt.
4.16.
Op grond van demografische ontwikkelingen die onder andere zijn beschreven in het Stec -rapport acht de gemeente het vanuit het oogpunt van het algemeen belang en meer in het bijzonder in het belang van een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk om het planologische beleid te wijzigen en om nieuwbouw in aanzienlijke mate te beperken, terwijl Noorderpolder vasthoudt aan de bouw van 575 woningen en dus ook in het derde kwadrant. Voor de beoordeling is van groot belang om vast te stellen dat de gemeente daadwerkelijk tot wijziging van het eerdere ruimtelijke beleid wenst over te gaan en daartoe reeds concrete maatregelen heeft getroffen in die zin dat uit de ontwerp-Structuurvisie van 2017 volgt dat zogenoemde ‘hard’ geplande wooncapaciteit in “De Velden” dient te worden afgeboekt en dat uit de brief 21 december 2018 van de gemeente aan Noorderpolder volgt dat het tot dan vigerende beleid dient te worden ‘aangepast’. De gemeente zelf haalt in dit verband allerlei notities en beleidsplannen aan waarin de contouren van dit gewijzigde inzicht zichtbaar werden en waarin dit gewijzigde beleid is aangekondigd. De rechtbank stelt vast dat de gemeente reeds vanaf 2012/2013 haar in het verleden vastgestelde planologische beleid kenbaar heeft willen wijzigen en dat dit beleid vanaf 2017/2018 voor Noorderpolder tastbare gevolgen heeft gekregen, overigens ook omdat Noorderpolder voordien niet in staat was om van de eventuele bouwmogelijkheden in het derde kwadrant gebruik te kunnen maken omdat de markt ‘
op zijn gat
’ lag.
4.17.
Hiervan uitgaande en gelet op de in de ontwerp-Structuurvisie 2017 in het vooruitzicht gestelde aanpassing van de fasering en de afboeking van 160 woningen in het deelplan Noorderpolder II, “De Velden” en in de brief van 21 december 2018 aangehaalde nieuwe woonvisie 2018 die volgens de gemeente tot aanpassing van het woonprogramma dient te leiden, concludeert de rechtbank dat partijen bij het aangaan van de SOK in 2006 nieuwbouw van 575 woningen in het plangebied Noorderpolder II, “De Velden” voor ogen stond. Dit is ook het aantal dat in artikel 15 van de SOK is vermeld en komt voorts ongeveer overeen met de aantallen nieuw te bouwen woningen die in het Masterplan en in het Kwaliteitshandboek zijn vermeld en naar welke documenten in de SOK nadrukkelijk verwijst. Ook in het definitieve Beslisdocument dat onmiddellijk aan de SOK is voorafgegaan, is het aantal van 575 woningen, exclusief Noorderpolder II, ‘De Lanen”, vermeld. Ook in de toelichting van het vigerende bestemmingsplan Noorderpolder II zijn deze concrete aantallen van nieuw te bouwen woningen in Noorderpolder II genoemd. Van slechts een indicatie of van slechts een uitgangspunt (‘in beginsel’) van 575 nieuw te bouwen woningen is naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen sprake. Het betreft een concreet aantal in Noorderpolder II, “De Velden”, nieuw te bouwen woningen. Bij deze stand van zaken is de rechtbank van oordeel dat op grond van de SOK Noorderpolder mag verwachten dat zij in het plangebied Noorderpolder II, “De Velden”, 575 woningen mag en kan bouwen en dat de gemeente hieraan dient mee te werken, ook derhalve in het derde kwadrant van het plangebied Noorderpolder II, “De Velden”. De omstandigheid dat op de plankaart van het vigerende bestemmingplan in het derde kwadrant geen bebouwingsvlak is ingebeeld, doet hieraan niet af. Immers, uit de onbestreden toelichting van Noorderpolder op het vigerende bestemmingsplan volgt wel dat het derde kwadrant is bestemd tot “Woongebied” en dat in het bestemmingsplan Noorderpolder II, “De Velden” en “De Lanen” tezamen is voorzien in de nieuwbouw van 700 woningen, die dus ook in het derde kwadrant van Noorderpolder II, “De Velden” dient te worden gerealiseerd. Dit komt ook overeen met artikel 3.3. van de SOK waarin de globale bestemming van fase 3 is geregeld, maar wel met vastlegging van de ruimtelijke hoofdstructuur zoals verwoord in het bestemmingsplan als “Woongebied”. Uit de toelichting op het vigerende bestemmingsplan volgt verder dat de globale bestemming slechts betrekking heeft op de aard en bouwwijze van woningen maar er is geen enkele aanwijzing dat de globale bestemming ook betrekking heeft op het aantal te bouwen woningen. Dat volgt evenmin uit artikel 15 van de SOK. Op grond van het voorgaande mocht Noorderpolder ervanuit gaan dat zij in totaal 575 woningen in plangebied Noorderpolder II, “De Velden” zou mogen bouwen en dat de gemeente hieraan haar medewerking dient te verlenen door de hiervoor noodzakelijk publiekrechtelijke besluiten te nemen.
komt gemeente de SOK niet na?
4.18.
Hiervoor heeft de rechtbank vastgesteld dat Noorderpolder op grond van de SOK er van mocht uitgaan dat zij in plangebied Noorderpolder II, “De Velden”, 575 woningen mocht realiseren en dat de gemeente dient mee te werken dat alle noodzakelijke publiekrechtelijke besluiten in de zin van artikel 3.2. van de SOK zo spoedig worden genomen. Voor zover de gemeente zelf deze besluiten dient te nemen, dient zij de betreffende aanvragen en de te voeren procedures met voortvarendheid en met in achtneming van de “planning” te behandelen en te voeren. Hiervoor heeft de rechtbank vastgesteld dat het bestemmingsplan Noorderpolder II niet toestaat in het derde kwadrant woningen te bouwen, zodat zonder wijziging of een ander nieuw vast te stellen bestemmingsplan het aantal van 575 te bouwen woningen niet zal kunnen worden gehaald. De gemeente zal hieraan evenwel geen medewerking verlenen nu de gemeente juist een beperking van nieuwbouw en een afboeking van plancapaciteit wenst te realiseren. Uit het voorgaande kan voorts worden afgeleid dat de gemeente op grond van gewijzigde inzichten omtrent het gemeentelijk planologische beleid niet van plan is om in de nabije toekomst haar medewerking te verlenen aan de realisatie van 575 woningen in plangebied Noorderpolder II, “De Velden”. De rechtbank wijst in dit verband op de verscheidene gemeentelijke beleidsnotities vanaf 2012/2013. Ook de ontwerp-Structuurvisie van 2017 en de woonvisie 2018 spreken wat dit betreft boekdelen: hierin is voorzien in een aanzienlijke afboeking van plancapaciteit die strijdt met het uitgangspunt van ‘
integraliteit
’ uit de SOK. Ook wijst de rechtbank op het voorbereidingsbesluit dat tot gevolg heeft dat aanvragen om een omgevingsvergunning in beginsel worden aangehouden.
4.19.
Op grond van het voorgaande stelt de rechtbank vast dat de gemeente haar medewerkingsplicht jegens Noorderpolder niet nakomt.
4.20.
De gemeente brengt hiertegen in dat de bepaling van artikel 3.1. van de SOK  meebrengt dat Noorderpolder geen nakoming kan verlangen van haar medewerkingsverplichting, althans zo begrijpt de rechtbank het verweer van de gemeente .
4.21.
De rechtbank oordeelt hierover als volgt. In de bepaling van artikel 3.1. van de SOK is vermeld dat de SOK de publiekrechtelijke bevoegdheden en verplichtingen van de organen van de gemeente onverlet laat “
onverminderd het in deze Overeenkomst bepaalde met betrekking tot de publiekrechtelijke medewerking van de Gemeente
”. Niet alleen gaat deze bepaling blijkens haar redactie en bewoordingen uit van een ondergeschiktheid van publiekrechtelijke bevoegdheden en verplichtingen aan de verbintenis tot medewerking, de gemeente laat in dit verband na te specificeren welke
concrete
publiekrechtelijke bevoegdheden en verplichting afbreuk moeten doen aan haar verbintenis tot medewerking aan de ontwikkeling en realisatie van het plangebied Noorderpolder II, “De Velden”. Het beroep op een “goede ruimtelijke ordening” is hiervoor onvoldoende omdat zulks slechts als een algemeen en abstract wettelijk opgedragen taak dient te worden beschouwd, die naar het oordeel van de rechtbank op grond van artikel 3.1. van de SOK geen afbreuk kan doen aan de verbintenis tot medewerking van de ontwikkeling en realisatie van het plangebied “De Velden”. Bij het nemen van besluiten dienen organen van de gemeente de toets van een goede ruimtelijke ordening toe te passen, maar deze toets heeft de gemeente waar zij deze beleidsvrijheid had bij het aangaan van de SOK reeds aangelegd en zich -zodoende- vastgelegd. Voor alle beleidsdocumenten waar de gemeente zich op beroept geldt dat deze niet betreffen de uitoefening van publiekrechtelijke bevoegdheden en verplichtingen als bedoeld in artikel 3.1. van de SOK maar zien op de aankondiging en/of de vaststelling van gewijzigd planologisch beleid van organen van de gemeente .
4.22.
De gemeente beroept zich ook op de bepaling van artikel 15.6. van de SOK (“onverwachte situaties”). Volgens de gemeente komt haar een ‘separaat’ beroep op deze bepaling toe. De gemeente betoogt op grond van deze bepaling niet dat een deskundige moet worden benoemd maar wel dat Noorderpolder geen nakoming (‘niet ontvankelijk in haar vorderingen tot nakoming’) kan vorderen omdat Noorderpolder zich niet maximaal heeft ingespannen om tot een vergelijk te komen met de gemeente ‘
zo nodig onder aanpassing van de plannen
’.
4.23.
De rechtbank kan dit betoog van de gemeente niet volgen. Artikel 15.6. van de SOK strekt ertoe dat als partijen geen overeenstemming bereiken over een planherziening
-en dat staat in dit geding wel vast- ingeval van een onverwachte situatie zoals voortvloeiende uit gewijzigde marktomstandigheden zij een bindend advies zullen vragen aan een deskundige. De gemeente wil echter met een beroep op haar publiekrechtelijke verantwoordelijkheid en/of de regiefunctie geen bindend advies van een deskundige. Op grond van artikel 28 van de SOK is Noorderpolder dan vervolgens bevoegd om de vorderingen aan de rechtbank ter beoordeling voor te leggen. Zou al kunnen worden geoordeeld dat Noorderpolder de vereiste inspanning tot overleg niet heeft geleverd, kan zulks nog niet leiden tot het oordeel dat Noorderpolder niet in haar vordering tot nakoming kan worden ontvangen maar hooguit tot het oordeel dat Noorderpolder tekort schiet in de nakoming van deze verbintenis en dat zij de dientengevolge geleden schade aan de gemeente dient te vergoeden. Een reconventionele vordering heeft de gemeente evenwel niet ingesteld zodat de rechtbank aan dit verweer verder voorbijgaat.
4.24.
De gemeente beroept zich ook op de bepaling van artikel 25 van de SOK (“bijzondere omstandigheden”). De gemeente voert onder verwijzing naar deze bepaling aan dat Noorderpolder het spoorboekje van deze bepaling had moeten volgen. De rechtbank wijst allereerst op hetgeen zij hiervoor onder sub 4.23. heeft overwogen en geoordeeld. Sluitstuk van de bepaling van artikel 25 van de SOK blijft dat Noorderpolder bevoegd is om het geschil aan de rechtbank voor te leggen hetgeen Noorderpolder ook doet (vergelijk artikel 28 van de SOK).
4.25.
De gemeente voert onder verwijzing naar de bepaling van artikel 25 van de SOK                            aan dat Noorderpolder geen nakoming van de SOK kan vorderen. De gemeente legt hier aan ten grondslag dat zij op grond van haar publieke functie en taak gehouden is om in het algemeen belang en in het belang van een goede ruimtelijke ordening haar planologische  beleid te wijzigen. Kort en goed komt dit beleid er op neer dat reeds geplande nieuwbouw in Zierikzee dient te worden ‘afgeboekt’ teneinde leegstand in andere woonkernen op Schouwen-Duiveland tegen te gaan en om zodoende in deze kernen verloedering te voorkomen en het voorzieningenniveau te handhaven. Volgens de gemeente houdt dat verband met de omstandigheid dat onvoldoende externe migratie (import van buiten Schouwen-Duiveland) plaatsvindt en de woningmarkt op Schouwen-Duiveland als één geheel dient te worden beschouwd. Realisatie van de voorgenomen nieuwbouw waarin de SOK voorziet zal dan ook volgens de gemeente noodzakelijkerwijs leiden tot leegloop elders op Schouwen-Duiveland en dus tot de beschreven negatieve gevolgen. Dit is een bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 25 van de SOK. De gemeente dient haar planologische beleid op deze ontwikkeling af te stemmen. De gemeente wijst nog op de ook door Noorderpolder voor akkoord ondertekende brief van 6 november 2015 waardoor ook Noorderpolder zich heeft vastgelegd op de van de SOK afwijkende fasering van de bouw, het aantal en type woningen. Door ondertekening van deze brief erkent ook Noorderpolder dat de plannen op de schop moeten, aldus de gemeente . Van belang hierbij is voorts dat partijen de verwachting hadden dat de realisatie van plangebied Noorderpolder II, “De Velden” in 2013-2015 zou zijn afgerond maar dat als gevolg van de economische crisis en de stagnatie in de bouw vanaf 2008 alleen het eerste kwadrant is gerealiseerd, het tweede kwadrant slechts partieel en de kwadranten 3 en 4 in het geheel niet. Noorderpolder mag van de gemeente op grond van het voorgaande redelijkerwijs de ongewijzigde instandhouding van de SOK niet verwachten. De gemeente voert ook aan dat Noorderpolder op grond van het bestemmingsplan Noorderpolder II over ‘harde’ bouwtitels beschikt en dat die eerst maar moeten worden benut voordat aan de ontwikkeling van het derde kwadrant kan worden toegenomen, althans zo begrijpt de rechtbank de stelling van de gemeente .
4.26.
Noorderpolder stelt dat de beschreven recente demografische ontwikkelingen waarop het gemeentelijke planologische beleid is aangepast voor de gemeente geen verplichting schept om af te zien van haar medewerkingsverplichting. Het is alleen een keuze van organen van de gemeente om de planologische inzichten neergelegd te volgen in de woningmarktanalyse van Stec . Verder meent Noorderpolder dat de inhoud van die analyse ondeugdelijk is en dus ook de hierop gebaseerde de Woonvisie 2018. Stec is immers uitgegaan van verouderde gegevens en de gemeente dus ook. Noorderpolder beroept zich op de door haar in het geding gebrachte rapporten van Bureau Stedelijke Planning, waaruit zulks blijkt (producties 66-68 van Noorderpolder ). Verder brengt Noorderpolder de achtergrond van de SOK en de doelstelling van Noorderpolder II onder de aandacht. De SOK past in een op initiatief van de gemeente tot stand gebracht beleid om verdere krimp op Schouwen-Duiveland te voorkomen door externe migratie op gang te brengen. Er moesten voldoende woningen worden gerealiseerd met een zodanige aantrekkingskracht dat belangstellenden van ver buiten de gemeentegrenzen zouden worden aangetrokken. Juist nu dit beleid vruchten kan afwerpen, neemt de gemeente hiervan afstand door nieuwbouw te beperken. Noorderpolder wijst nog op de verplichting van artikel 3.1.6. lid 2 Besluit ruimtelijke ordening waarin is vastgelegd dat de gemeente bij de vaststelling van de bestemming dient uit te gaan van de actuele behoefte. Voorspelling over de toekomstige behoefte aan woningen is niet actueel; wel actueel is de behoefte die in het derde kwadrant van het plangebied Noorderpolder II, “De Velden” is voorzien. De door Noorderpolder bevestigde afspraken uit de brief van 6 november 2015 hebben slechts betrekking op het tweede kwadrant van het plangebied Noorderpolder II, “De Velden”. Verder heeft Noorderpolder door ondertekening niets goedgekeurd zeker niet de gewijzigde inzichten over de demografische ontwikkelingen en de effecten hiervan op de nieuwbouw van het derde kwadrant van plangebied Noorderpolder II, “De Velden”. Noorderpolder meent dan ook dat de gemeente zelf kiest voor wijziging van het beleid zoals dat in 2005/2006 gold. Dat is volgens Noorderpolder geen rechtvaardiging om niet langer de verplichting tot medewerking uit hoofde van de SOK na te komen. Van een bijzondere omstandigheid is geen sprake. In 2005 was al duidelijk dat de autonome bevolkingsgroei zou dalen en deze omstandigheid kan dus geen bijzondere omstandigheid in de betekenis van artikel 25 van de SOK zijn. De beschreven demografische ontwikkelingen leiden niet tot een noodzaak om ruimtelijke plannen anders vast te stellen: dat is slechts de keuze van organen van de gemeente zelf.
4.27.
De rechtbank stelt vast dat de bepaling van artikel 25 van de SOK voor de beoordeling van belang is als sprake is van een bijzondere omstandigheid die zich voordoet tijdens de looptijd van de SOK, zoals de eventueel gebleken noodzaak om ruimtelijke plannen anders vast te stellen. Naar het oordeel van de rechtbank was reeds in 2005 van een autonome bevolkingsgroei geen sprake en dreigde bevolkingskrimp. Dat blijkt uit de Woonmilieuvisie 2005
.
Hieruit volgt naar het oordeel van de rechtbank reeds dat de onweersproken stelling van Noorderpolder komt vast te staan dat de SOK tot stand is gekomen om externe instroom van buiten Schouwen-Duiveland op gang te brengen en om zodoende bevolkingskrimp op Schouwen-Duiveland te keren. Dat blijkt overigens ook onverbloemd uit de toelichting op het bestemmingsplan Noorderpolder II (vergelijk pagina 14, pagina 17, pagina 21 en pagina  65 van de toelichting op dit bestemmingsplan). Van een tijdens de duur van de SOK opgekomen en gebleken bijzondere omstandigheid die tot aanpassing van de ruimtelijke plannen noodzaakt, is dan ook naar het oordeel van de rechtbank geen sprake. De organen van de gemeente wensen slechts een gewijzigd planologisch beleid uit te voeren kennelijk omdat zij meent dat het eerder voorgestane beleid -en waarvan de SOK een uitvloeisel is- niet tot het gewenste planologische resultaat heeft geleid. Dat is echter geen bijzondere omstandigheid in de betekenis van artikel 25 van de SOK, maar een zelf gekozen beleidswijziging die niet onder het bereik van dit artikel valt. Waar de gemeente stelt dat demografische ontwikkelingen thans nopen tot beperking van plancapaciteit stelt Noorderpolder verscheidene rapporten van Bureau Stedelijke Planning hiertegenover (producties 66-68 van akte overlegging producties tevens wijziging van eis van Noorderpolder ) die de fundamenten van dit beleid in twijfel trekken. De rechtbank toetst overigens dit (gewijzigde) beleid van de gemeente slechts marginaal. Hierna zal de rechtbank oordelen dat dit beleid niet onredelijk is, zodat een verdere beoordeling van de door partijen in het geding gebrachte (deskundigen-)rapporten niet van belang is. Van een gebleken noodzaak in de betekenis van artikel 25 van de SOK om dit beleid thans uit te voeren is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake.
4.28.
Daarnaast verzuimt de gemeente te stellen welk rechtsgevolg zij uit de in artikel 25 van de SOK vermelde mogelijkheden voorstaat. Deze bepaling gaat slechts uit van de in artikel 25.2. vermelde mogelijkheden. De gemeente heeft met haar beroep op deze bepaling nadrukkelijk niet beoogd om de SOK geheel of gedeeltelijk te beëindigen. De gemeente beroept zich weliswaar op opschorting maar zij lijkt een partiële bevrijding van haar medewerkingsverplichting voor te staan: namelijk dat de gemeente niet langer hoeft mee te werken aan de realisatie van het derde kwadrant (en wellicht ook wel het vierde kwadrant). Aan wijziging van de “Planning”, zoals in de SOK gedefinieerd, heeft de gemeente geen stellingen gewijd zodat de rechtbank ook aan deze mogelijkheid voorbijgaat. Evenmin vordert de gemeente wijziging van de SOK, althans verzuimt zij deze door haar voorgestane wijziging concreet uiteen te zetten. Dat Noorderpolder met het beroep op artikel 25 van de SOK geen nakoming kan vorderen vindt geen steun in deze bepaling en de hierin vermelde ‘mogelijkheden’. Het beroep op artikel 25 van de SOK van de gemeente passeert de rechtbank dan ook op deze grond.
4.29.
De gemeente stelt verder dat Noorderpolder beschikt over harde bouwtitels die Noorderpolder in staat stellen om in het tweede kwadrant van het plangebied Noorderpolder II, “De Velden”, te bouwen. Noorderpolder betwist dat zij op grond van de SOK eerst het tweede kwadrant dient af te ronden voordat zij aan het derde kwadrant mag beginnen. Deze stelling van Noorderpolder heeft de gemeente onweersproken gelaten en het verweer van de gemeente vindt overigens ook geen steun in de bepaling van artikel 15 van de SOK zodat de rechtbank dit verweer passeert.
4.30.
De gemeente verweert zich verder met de stelling dat Noorderpolder de brief van                              6 november 2015 van de gemeente voor akkoord heeft ondertekend. Uit de door Noorderpolder voor akkoord ondertekende brief kan naar het oordeel van de rechtbank niet worden afgeleid dat Noorderpolder akkoord is gegaan met wijziging of aanpassing van de SOK in die zin dat Noorderpolder geheel of ten dele afstand doet van haar recht om met de bouw van woningen in het derde kwadrant van het plangebied Noorderpolder II, “De Velden”, aan te vangen. Uit deze brief kan niet meer worden afgeleid dan dat Noorderpolder akkoord gaat met het voorstel van de gemeente om nadere afspraken te maken over de verdere ontwikkeling van Noorderpolder II, “De Velden”, tegen de achtergrond van het gewijzigde planologische beleid van organen van de gemeente . Deze afspraken zijn evenwel niet tot stand gekomen.
4.31.
Los van artikel 25 van de SOK beroept de gemeente zich op een opschortingsrecht. De rechtbank begrijpt dit verweer zo dat de gemeente meent dat zij niet langer op grond van de SOK jegens Noorderpolder hoeft te presteren. De gemeente maakt niet duidelijk in welke verbintenis Noorderpolder tekortschiet die de gemeente het recht geeft haar medewerkingsverplichting op te schorten (vergelijk artikel 6:52 BW en artikel 6:262 BW). Hiervoor heeft de rechtbank reeds geoordeeld dat niet mag worden aangenomen dat Noorderpolder haar verplichtingen jegens de gemeente niet nakomt ter zake van de brief van 8 november 2015 of het niet afbouwen van het tweede kwadrant. De eventuele schending van haar verplichting tot het voeren van overleg met de gemeente kan naar het oordeel van de rechtbank de opschorting van haar verbintenis tot medewerking in de zin van artikel 3.2. niet rechtvaardigen. Verder is van een tekortkoming van Noorderpolder geen sprake doordat Noorderpolder haar bouwplannen niet meer aan het toetsteam voorlegt. Immers, tussen partijen staat vast dat het toetsteam niet meer functioneert ook omdat de gemeente zelf hieraan geen medewerking verleent. Er mag immers toch niet worden gebouwd in het derde kwadrant, aldus de gemeente . Van een tekortkoming zijdens Noorderpolder die de gemeente het recht heeft haar verbintenis op te schorten is bij deze stand van zaken geen sprake.
4.32.
Op grond van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat geen grond is aan te wijzen waarom de gemeente niet langer haar medewerkingsverplichting hoeft na te komen. Hierdoor is de niet-nakoming door de gemeente verworden tot een tekortkoming in de nakoming van de SOK.
4.33.
De gemeente heeft evenwel ook beroep gedaan op artikelen 6:248 BW en                                    6:258 BW die volgens de gemeente meebrengen dat Noorderpolder voor wat betreft de bouw in het derde kwadrant geen nakoming van de SOK kan vorderen. De gemeente doet onder andere een beroep op HR 23 juni 1989,
NJ
1991/673 en HR 10 september 1993,
NJ
1996/3.
4.34.
De rechtbank is van oordeel dat de zelf gekozen beleidswijziging van de organen van gemeente onder deze bepalingen kan worden gebracht zoals de gemeente ook betoogt. Dit heeft tot gevolg dat Noorderpolder van de gemeente geen nakoming van de verbintenis tot medewerking kan vorderen. Organen van de gemeente mogen naar het oordeel van de rechtbank hun planologisch beleid wijzigen om zwaarwegende belangen te dienen als voorkoming van leegstand en verloedering op Schouwen-Duiveland, en om het voorzieningenniveau in andere woonkernen dan Zierikzee te handhaven ook als deze belangen met het eerder gevoerde beleid onvoldoende effectief zijn gediend. Politieke organen van de gemeente moeten zich deze belangen aantrekken als hoeders van het algemeen belang, en zij moeten daarom in staat worden gesteld om na verloop van meer dan         10 jaren op grond van nieuwe inzichten haar planologisch beleid te wijzigen en/of nieuw planologische beleid tot stand brengen zonder dat het particuliere belang van Noorderpolder dit kan beletten. Met de vordering tot nakoming van de medewerkingsverplichting beoogt Noorderpolder dit ten onrechte te beletten. Organen van de gemeente zijn kennelijk van mening dat het tot 2017 gevoerde planologische beleid -en waarvan de SOK een uitvloeisel is- niet of onvoldoende effectief is gebleken en dat thans een aanzienlijke beperking van nieuwbouw wel tot het gewenste resultaat zal kunnen leiden. De rechtbank toetst deze beleidswijziging slechts marginaal en de rechtbank is van oordeel dat deze beleidswijziging haar niet onredelijk voorkomt. In dit verband is ook van belang dat de gemeente ook oog dient te hebben voor een goede ruimtelijke ordering op lange termijn. De burgerlijke rechter is ook niet in staat om nauwkeurig ‘het algemeen belang’ vast te stellen en evenmin wat een ‘goede ruimtelijke ordening’ is of behoort te zijn voor zover het de nieuwbouw van het derde kwadrant van het plangebied Noorderpolder II, “De Velden” betreft.
Het betoog van Noorderpolder dat de door haar voorgestane nieuwbouw in het derde kwadrant in het algemeen belang is en in het belang is van een goede ruimtelijke ordering passeert de rechtbank dan ook. Dat is -voor zover hier aan de orde- slechts aan de (politieke) organen van de gemeente die menen dat beperking van nieuwbouw bijdraagt aan een goede ruimtelijke ordening. Voor dit oordeel is ook van belang dat partijen de SOK reeds in 2006 hebben gesloten en dat sedertdien vele jaren zijn verstreken zonder dat de geheel voor risico en rekening van Noorderpolder komende ontwikkeling van het plangebied Noorderpolder II, “De Velden” is gerealiseerd zoals partijen dat bij het aangaan van de SOK voor ogen stond.  Noorderpolder was tot 2015 eenvoudigweg niet in staat om in dit plangebied voldoende woningen te verkopen. Tegen deze achtergrond is de rechtbank van oordeel -en anders dan in HR 13 oktober 2017, ECLI:NL:HR:2017:2615 het geval was- dat de beleidswijziging van de organen van de gemeente een niet in de SOK voorziene omstandigheid is die mee dient te brengen dat de gemeente niet langer aan haar medewerkingsplicht kan worden gehouden voor zover het betreft de in dit geding opgeworpen kwestie van de bouw van woningen in het derde kwadrant van plangebied Noorderpolder II, “De Velden” en dat Noorderpolder in zoverre de ongewijzigde instandhouding van de SOK niet mag verwachten (vergelijk ook HR 23 juni 1989,
NJ
1991/673 en HR 10 september 1993,
NJ
1996/3). Verder dient op deze gronden de beperkende werking van de redelijkheid en billijkheid mee te brengen dat Noorderpolder geen onverkorte nakoming van de verbintenis tot meewerken kan vorderen.
4.35.
Noorderpolder brengt hiertegen nog in dat ook B&W en de gemeenteraad van de gemeente zich hebben verbonden om Noorderpolder II, “De Velden” te realiseren. Noorderpolder wijst op onderdeel F van de overwegingen en artikel 30 lid 3 van de SOK. De rechtbank stelt vast dat alleen de gemeente partij is bij de SOK. Overigens kan deze stelling niet afdoen aan hetgeen hiervoor onder sub 4.34. is overwogen.
4.36.
Het voorgaande laat onverlet dat de gemeente op grond van een tekortkoming in de nakoming van de SOK aansprakelijk is om de dientengevolge te lijden schade aan Noorderpolder te vergoeden, tenzij de gemeente deze aansprakelijkheid heeft uitgesloten.
4.37.
De gemeente beroept zich op de bepaling van artikel 3.4. van de SOK. De rechtbank is van oordeel dat de gemeente zich niet met succes op deze bepaling kan beroepen. Immers, aansprakelijkheid is alleen uitgesloten voor gevolgen van publiekrechtelijke besluiten die organen van de gemeente moeten nemen en die strijdig zijn met de SOK. Hiervan is geen sprake nu de beleidswijziging vanaf 2012/2013 door organen van gemeente zelf tot stand is gekomen hetgeen ook geldt voor de op grond van deze beleidswijziging tot stand gekomen en met de SOK strijdige besluiten. Het algemeen belang en een goede ruimtelijke ordening liggen aan deze beleidswijziging ten grondslag maar derden(-belanghebbenden) hebben de gemeente hiertoe niet gedwongen of genoodzaakt aan welke dwang of noodzaak de gemeente zich op grond van haar publieke functie niet mag onttrekken. Het beroep op artikel 3.4. van de SOK passeert de rechtbank dan ook.
4.38.
De gemeente betwist de causaliteit tussen de tekortkoming en de door Noorderpolder gestelde schade. Aan deze stelling legt de gemeente ten grondslag dat, zou de gemeente wel aan haar inspanningsverbintenis hebben voldaan, de gemeenteraad, de provincie of het rijk -gelet op hun eigen verantwoordelijkheid op het gebied van de ruimtelijke ordening- ook zouden hebben ingegrepen en op de rem hebben getrapt.
4.39.
De rechtbank passeert dit verweer. Voor wat betreft het handelen van de gemeenteraad heeft te gelden dat dit handelen aan de gemeente dient te worden toegerekend. Voor zover de gemeente de provincie en het rijk in het debat betrekt, stelt de rechtbank vast dat de provincie noch het rijk voor de gemeente bindende publiekrechtelijke besluiten of maatregelen heeft genomen die de gemeente noodzaakt of dwingt om tot een concrete beperking of afboeking van plancapaciteit en nieuwbouw in het plangebied Noorderpolder II, “De Velden” over te gaan.
4.40.
De gemeente dient derhalve de schade te vergoeden die Noorderpolder lijdt als gevolg van schending van de verbintenis tot medewerking als bedoeld in de artikelen 3.1. en 3.2. van de SOK.
4.41.
Hierna zal de rechtbank indachtig het voorgaande de verscheidene onderdelen van de vorderingen beoordelen.
4.42.
Onderdeel IV van de primaire vordering zal hierna worden afgewezen omdat Noorderpolder hierdoor nakoming van de SOK van de gemeente vordert voor zover het betreft de bouw van woningen in het derde kwadrant van het plangebied Noorderpolder II, “De Velden”. Ook onderdeel VI van de subsidiaire vordering, subonderdeel a primair onder i, 1–3, zal op dezelfde grond hierna worden afgewezen omdat hierdoor op verkapte wijze nakoming van de SOK is gevorderd.
4.43.
Onderdelen II van de primaire en subsidiaire vorderingen zullen hierna deels worden toegewezen. De argumenten als vermeld in deze onderdelen kunnen niet leiden tot het oordeel dat sprake is van een bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 25 van de SOK. In zoverre kan dit onderdeel, de verklaring voor recht, worden toegewezen. Wel kunnen deze argumenten leiden tot het oordeel dat sprake is van een onvoorziene omstandigheid in de betekenis van artikel 6:258 BW, hetgeen de rechtbank hiervoor ook aanneemt. Of sprake is van een onverwachte situatie in de zin van artikel 15.6. van de SOK is niet van belang omdat geen der partijen benoeming van een deskundige voorstaat. In zoverre zullen deze onderdelen hierna worden afgewezen.
4.44.
Onderdelen III van de primaire en subsidiaire vorderingen hebben betrekking op het defungeren van het toetsteam dat niet langer bouwplannen van Noorderpolder  beoordeelt. Noorderpolder verlangt een verklaring voor recht dat de gemeente hierdoor jegens Noorderpolder in schuldeisersverzuim is komen te verkeren. Verder vordert Noorderpolder dat de rechtbank bepaalt dat Noorderpolder was bevrijd om de bouwplannen door het toetsteam te laten beoordelen (vergelijk artikel 6:60 BW). De rechtbank zal ook deze onderdelen afwijzen omdat Noorderpolder geen nakoming als hiervoor omschreven kan vorderen en aldus geen medewerking van de gemeente kan afdwingen voor de bouw van woningen in het derde kwadrant van het plangebied Noorderpolder II, “De Velden”. Ieder belang bij deze onderdelen van de vorderingen ontbeert Noorderpolder dan ook. De gevorderde bevrijding van de verbintenis tot beoordeling door het toetsteam zal de rechtbank wegens een gebrek aan belang dan ook niet uitspreken.
4.45.
Onderdelen I van de primaire en subsidiaire vordering zullen als hierna vermeld  worden toegewezen, zodat de verklaring voor recht dat de gemeente tekort is gekomen en tekortkomt in de nakoming van de medewerkingsverbintenis (verbintenissen tot inspannen en bevorderen van artikel 3.1. en 3.2. van de SOK) op na te melden wijze kan worden gegeven. Bij toewijzing van de subonderdelen I a.-e. heeft Noorderpolder geen enkel belang zodat deze subonderdelen hierna zullen worden afgewezen.
4.46.
Tot slot zal de gemeente worden veroordeeld om schadevergoeding aan Noorderpolder te betalen als gevolg van de tekortkoming in de nakoming van de verbintenis tot medewerken uit hoofde van de SOK nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet.
4.47.
Voor zover de vordering is gegrond op onrechtmatige daad kan zulks niet leiden tot toewijzing van de hierover afgewezen (sub-)onderdelen van de vorderingen omdat los van de SOK van onrechtmatig handelen geen sprake is.
4.48.
Bij de begroting van deze schade dient rekening gehouden te worden met omstandigheden die aan Noorderpolder kunnen worden toegerekend in welk verband de rechtbank in het bijzonder denkt aan de omstandigheden dat:
(i) Noorderpolder in elk geval in het tweede kwadrant van het plangebied Noorderpolder II, “De Velden”, nog een fors aantal woningen mag bouwen en Noorderpolder zodoende ongetwijfeld haar schade kan beperken;
(ii) Noorderpolder reeds vanaf 2012/2013 bekend was, dan wel redelijkerwijs kon zijn, dat organen van de gemeente een planologische beleidswijziging voorstonden die ertoe zou leiden dat de ontwikkeling en realisatie van het plangebied Noorderpolder II, “De Velden”, ingrijpend zouden worden aangepast; en
(iii) realisatie en ontwikkeling van het plangebied Noorderpolder II, ”De Velden”, vanaf 2008 zijn doorkruist door de economische crisis en stagnatie in de bouw, terwijl de ontwikkeling van dit gebied op grond van de SOK slechts voor risico en rekening van Noorderpolder komt.
4.45.
De gemeente zal als de overwegend in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van Noorderpolder worden begroot op:
- dagvaarding	€ 	81,00
- griffierecht		626,00
- salaris advocaat
15.424,00
(4 punten × tarief € 3.856,00)
totaal	€        16.131,00
4.46.
De rechtbank zal de veroordelingen uitvoerbaar bij voorraad verklaren.
4.47.
Alle overige stellingen behoeven geen (verdere) bespreking meer. Aan een beslissing over bewijslevering komt de rechtbank niet toe.
5
De beslissing
De rechtbank
5.1.
verklaart voor recht dat de gemeente Schouwen-Duiveland jegens Noorderpolder toerekenbaar tekort is gekomen in de nakoming van de in de artikelen 3.1. en 3.2. van de SOK vastgelegde verbintenis om (publiekrechtelijke) medewerking te verlenen aan de realisatie van woningen in het derde kwadrant (fase 3) van het plangebied Noorderpolder II, “De Velden”;
5.2.
verklaart voor recht dat de argumenten van de ontwerp-Structuurvisie uit 2018 en de Woonvisie 2018-2027 waarin is voorzien in de afboeking van nieuwbouw in het plangebied Noorderpolder II, “De Velden”, geen bijzondere omstandigheid is in de betekenis van artikel 25 van de SOK;
5.3.
veroordeelt de gemeente Schouwen-Duiveland om schade te vergoeden die Noorderpolder lijdt als gevolg van de onder sub 5.1. van het dictum van dit vonnis vermelde tekortkoming op te maken bij staat;
5.4.
veroordeelt de gemeente Schouwen-Duiveland in de proceskosten, aan de zijde van Noorderpolder tot op heden begroot op € 16.131,00 te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in art. 6:119 BW over dit bedrag met ingang van de veertiende dag na dit vonnis tot de dag van volledige betaling;
5.5.
veroordeelt Noorderpolder in de na dit vonnis ontstane kosten, begroot op € 131,00 aan salaris advocaat, te vermeerderen, onder de voorwaarde dat Noorderpolder niet binnen 14 dagen na aanschrijving aan het vonnis heeft voldaan en er vervolgens betekening van de uitspraak heeft plaatsgevonden, met een bedrag van € 68,00 aan salaris advocaat [NAAM], en te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in art. 6:119 BW over de na-kosten met ingang van de veertiende dag na dit vonnis tot aan de voldoening;
5.6.
verklaart de veroordelingen van sub 5.3., 5.4. en 5.5. van het dictum van dit vonnis uitvoerbaar bij voorraad;
5.7.
wijst af het meer of anders gevorderde.
Dit vonnis is gewezen door mr. [NAAM]. C.T.M. Luijks en in het openbaar uitgesproken op 13 maart 2019.
De rechtbank heeft kennis genomen van de opvatting van Van der Feltz en Gelpke, Onrechtmatige daad en beleidswijziging in: R.J.N. Schlössels e.a.,
De burgerlijke rechter in het publiekrecht
, 2015, p. 295-296 dat ook de burgerlijke rechter indringender overheidsbeleid dient te toetsten, maar verwerpt deze opvatting omdat de burgerlijke rechter hiervoor onvoldoende is toegerust.
De rechtbank heeft ook kennis genomen van Scheltema en Scheltema, Gemeenschappelijk recht, Kluwer, 2013, p. 310 e.v., waaruit zou kunnen worden afgeleid dat de (eventueel) door de gemeente aan Noorderpolder verschuldigde schadevergoeding dient te worden gebaseerd op het égalité-beginsel, maar daar gaat de rechtbank niet van uit. De rechtbank is van oordeel dat de gemeente in de nakoming van de medewerkingsverplichting uit hoofde van de SOK tekortkomt en dat zij op grond van artikel 6:74 e.v. BW juncto artikel 6:95 e.v. BW de schade van Noorderpolder dient te vergoeden, indien en voor zover in de schadestaatprocedure schade zijdens Noorderpolder zal worden vastgesteld.
type:
coll: