ECLI:NL:RVS:2019:1306
Raad van State — Uitspraak 


201804872/1/A3.
Datum uitspraak: 24 april 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 29 mei 2018 in zaak nr. 18/86 in het geding tussen:
[appellant]
en
de raad van Discipline Amsterdam.
Procesverloop
Bij e-mailbericht van 7 december 2017 heeft de raad [appellant] medegedeeld dat hij niet als derde-belanghebbende aan de tuchtzaak tegen [persoon] kan deelnemen.
Bij uitspraak van 29 mei 2018 heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard van het daartegen ingestelde beroep kennis te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 maart 2019, waar [appellant] en de raad, vertegenwoordigd door mr. Q.R.M. Falger en mr. S. van Excel, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    De broer van [appellant] heeft een tuchtklacht tegen [persoon] voorgelegd bij de raad. [persoon] stond [appellant] bij in de executie van de nalatenschap van zijn vader. De broer van [appellant] vond dat [persoon] onjuist handelde in die bijstand en andere keuzes had moeten maken om kosten te besparen. Volgens [appellant] zijn zijn directe belangen daarbij aan de orde en daarom heeft hij de raad verzocht hem als derde-belanghebbende aan de zijde van [persoon] toe te laten in de tuchtprocedure.
1.1.    Bij e-mailbericht van 7 december 2017 en brief van 11 december 2017 heeft de raad [appellant] medegedeeld dat er in de tuchtrechtspraak van de advocatuur geen formele rol is weggelegd voor derde-belanghebbenden. Ook is hij, anders dan [appellant] veronderstelt, geen bestuursorgaan, aldus de raad.
1.2.    Na rechtstreeks beroep heeft de rechtbank zich onbevoegd verklaard om van het door [appellant] ingestelde beroep kennis te nemen. De rechtbank is van oordeel dat de raad een onafhankelijk bij wet ingesteld orgaan is dat met rechtspraak is belast. Op grond van artikel 1:1, tweede lid, aanhef en onder c van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is de raad daarom geen bestuursorgaan en is er geen beroep mogelijk bij de bestuursrechter.
Hoger beroep
2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de raad geen bestuursorgaan is. Vanwege het zwaarwegende belang dat rechtspraak heeft, heeft de grondwetgever bepaald dat de wetgever bij uitsluiting de gerechten aanwijst die met rechtspraak zijn belast, zo volgt volgens [appellant] uit artikel 116, eerste lid, van de Grondwet. Als dwingend vereiste is daarbij in artikel 117 van de Grondwet bepaald dat de leden van een met rechtspraak belast gerecht bij koninklijk besluit worden benoemd. De leden van de raad worden, anders dan de leden van het Hof van Discipline, niet bij koninklijk besluit benoemd. Ook uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 1:1 van de Awb (Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 30) volgt dat tuchtgerechten, voor zover zij niet voldoen aan de elementen opgenomen in de uitzonderingsgrond van artikel 1:1, tweede lid, aanhef en onder c, van de Awb, bestuursorganen zijn. Zo is ook de Accountantskamer te definiëren als een bestuursorgaan omdat deze volgens de wetgever niet tot de rechterlijke macht hoort. Verder volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 16 juli 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:2602) dat de raad een bestuursorgaan is, aangezien de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) op hem van toepassing is. Volgens [appellant] dient de uitspraak van de rechtbank daarom te worden vernietigd en dient te worden bepaald dat de raad geen ‘met rechtspraak belast gerecht’ is.
Wettelijk kader
3.    Voor de relevante wetgeving wordt verwezen naar de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
Het oordeel van de Afdeling
4.    Uit artikel 1:1, tweede lid, aanhef en onder c, van de Awb volgt dat een orgaan geen bestuursorgaan is indien het een onafhankelijk, bij de wet ingesteld orgaan is dat met rechtspraak is belast. Uit artikel 116, eerste lid, van de Grondwet volgt dat de wet de gerechten aanwijst die behoren tot de rechterlijke macht. Uit artikel 2 van de Wet op de rechterlijke organisatie volgt dat de tot de rechterlijke macht behorende gerechten zijn de rechtbanken, de gerechtshoven en de Hoge Raad. Leden van de rechterlijke macht dienen, op grond van artikel 117, eerste lid, van de Grondwet, bij koninklijk besluit te worden benoemd. Artikel 1:1, tweede lid, aanhef en onder c, van de Awb maakt echter geen onderscheid tussen organen die onder de rechterlijke macht vallen en andere organen die met rechtspraak zijn belast. Organen kunnen met rechtspraak zijn belast in de zin van artikel 1:1, tweede lid, aanhef en onder c, van de Awb, maar niet tot de rechterlijke macht als bedoeld in artikel 116 van de Grondwet behoren. Dat betekent dan ook dat voor de leden van niet onder de rechterlijke macht vallende organen die met rechtspraak zijn belast niet de grondwettelijke verplichting geldt dat zij bij koninklijk besluit benoemd worden. Dat de leden van de raad niet bij koninklijk besluit worden benoemd, sluit daarom niet uit dat de raad een rechtsprekend orgaan is in de zin van artikel 1:1, tweede lid, aanhef en onder c van de Awb.
De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat, net zoals de Afdeling geoordeeld heeft bij uitspraak van 1 juni 2005 (ECLI:NL:RVS:2005:AT6553) ten aanzien van het Hof van Discipline, de raad geen bestuursorgaan is. De raad is namelijk op grond van de artikelen 46aa en 46b, tweede lid, van de Advocatenwet een onafhankelijk bij wet ingesteld orgaan dat met rechtspraak is belast. In tegenstelling tot het betoog van [appellant], is in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 1:1 van de Awb geen aanwijzing te vinden dat de raad een bestuursorgaan is omdat het in alle elementen voldoet aan het bepaalde onder c van het tweede lid van dat artikel. In de door hem aangehaalde passage van de memorie van toelichting bij artikel 1:1 van de Awb, staat alleen dat voor zover een tuchtgerecht in eerste aanleg niet voldoet aan alle elementen, het een bestuursorgaan is in de zin van de Awb. Het betoog van [appellant] ten aanzien van de Accountantskamer treft geen doel. Zoals ook het College van Beroep voor het bedrijfsleven bij uitspraak van 19 december 2006 (ECLI:NL:CBB:2006:AZ5790) heeft is de Accountantskamer een onafhankelijk, bij de wet ingesteld orgaan met rechtspraak belast. Ook het betoog van [appellant] dat de raad volgens de uitspraak van de Afdeling van 16 juli 2014 een bestuursorgaan is kan hem niet baten. In die zaak was de Deken der Orde van Advocaten in het arrondissement Maastricht partij. De Deken is in die uitspraak aangemerkt als bestuursorgaan waarop de Wob van toepassing is. Anders dan [appellant] stelt is in die uitspraak dus geen aanknopingspunt te vinden dat erop wijst dat de raad eerder wel als bestuursorgaan is aangemerkt.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat [appellant] geen beroep kon instellen tegen de mededeling van de raad dat hij niet als derde-belanghebbende deel kon nemen aan de tuchtzaak tegen [persoon]. De Afdeling is dan ook van oordeel dat de rechtbank zich terecht onbevoegd heeft verklaard kennis te nemen van het beroep van [appellant].
Het betoog faalt.
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
w.g. Sevenster    w.g. Langeveld-Mak
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 april 2019
317-857.
BIJLAGE
Grondwet
Artikel 113
[…]
2. Tuchtrechtspraak door de overheid ingesteld wordt bij de wet geregeld.
[…]
Artikel 116
1. De wet wijst de gerechten aan die behoren tot de rechterlijke macht.
[…]
Artikel 117
1. De leden van de rechterlijke macht met rechtspraak belast en de procureur-generaal bij de Hoge Raad worden bij koninklijk besluit voor het leven benoemd.
[…]
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:1
1. Onder bestuursorgaan wordt verstaan:
a. een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of
b. een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed.
2. De volgende organen, personen en colleges worden niet als bestuursorgaan aangemerkt:
[…]
c. onafhankelijke, bij de wet ingestelde organen die met rechtspraak zijn belast, alsmede de Raad voor de rechtspraak en het College van afgevaardigden;
[…]
Artikel 1:3
1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
[…]
Artikel 8:1
Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.
Wet op de rechterlijke organisatie
Artikel 2
De tot de rechterlijke macht behorende gerechten zijn:
a. de rechtbanken;
b. de gerechtshoven; en
c. de Hoge Raad.
Advocatenwet
Artikel 46aa
1. In het rechtsgebied van elk gerechtshof is een raad van discipline, wiens rechtsgebied samenvalt met dat van het gerechtshof en die de tuchtrechtspraak in eerste aanleg uitoefent met betrekking tot de advocaten, kantoorhoudende in dat gebied.
[…]
Artikel 46b
1. Elke raad van discipline bestaat uit een voorzitter, ten hoogste dertien plaatsvervangende voorzitters, ten hoogste zestien leden-advocaten en ten hoogste 30 plaatsvervangende leden-advocaten. De voorzitter en plaatsvervangende voorzitters onderscheidenlijk de leden-advocaten en plaatsvervangende leden-advocaten van een raad van discipline zijn van rechtswege plaatsvervangende voorzitters onderscheidenlijk plaatsvervangende leden-advocaten van de overige raden van discipline.
2. De voorzitter en plaatsvervangende voorzitters worden door Onze Minister van Veiligheid en Justitie voor de tijd van vier jaren benoemd uit leden van de rechterlijke macht met rechtspraak belast.
[…]