ECLI:NL:RVS:2019:1242
Raad van State — Uitspraak 


201803836/1/R1.
Datum uitspraak: 17 april 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant] en anderen, wonend te Corle, gemeente Winterswijk,
appellanten,
en
de raad van de gemeente Winterswijk,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 22 februari 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "Grote Veldweg 2" gewijzigd vastgesteld.
De door [appellant] en anderen daartegen bij de gemeente Winterswijk ingediende bezwaarschriften heeft de gemeente ter behandeling als beroepschrift doorgezonden naar de Afdeling.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [partij] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 maart 2019, waar [appellant] en anderen, bij monde van [appellant] en [persoon], en de raad, vertegenwoordigd door W.B. Oortman, C.C. Beekhuizen en P. Bovenmarsch, zijn verschenen. Voorts is ter zitting als partij gehoord [partij].
Overwegingen
Inleiding
1.    Het plan voorziet in een dierenpension op het perceel Grote Veldweg 2. Daartoe is aan dit perceel de bestemming "Bedrijf" met de aanduiding "specifieke vorm van bedrijf - overige bedrijvigheid 6" toegekend. Het plan maakt een dierenpension mogelijk waarin, naast andere huisdieren, maximaal 100 honden gehuisvest mogen worden. Het perceel ligt in het buitengebied van de gemeente Winterswijk. Er staat hier een voormalige agrarische bedrijfswoning met bijgebouwen. De omgeving van het plangebied bestaat voornamelijk uit agrarische gronden. Op ongeveer 450 m afstand van het perceel ligt de Misterweg, een provinciale weg. [partij] is initiatiefnemer van het dierenpension.
[appellant] en anderen zijn omwonenden. Zij vrezen als gevolg van het plan voor een aantasting van hun woon- en leefklimaat door onder meer geluidhinder, verkeersoverlast en stofoverlast.
Ontvankelijkheid
2.    De raad stelt dat [appellant] en anderen geen belanghebbenden zijn bij het bestreden besluit, voor zover het beroep is ingesteld door [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D], [appellant E], [appellant F], [appellant G], [appellant H], [appellant I], [appellant J], [appellant K], [appellant L], [appellant M], [appellant N] en [appellant O]. Volgens de raad ondervinden zij, gelet op de afstanden tussen de percelen en het plangebied, geen gevolgen van enige betekenis.
2.1.    Ingevolge artikel 8:1, in samenhang gelezen met artikel 8:6 en artikel 2 van bijlage 2, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de  Awb) kan door een belanghebbende bij de Afdeling beroep worden ingesteld tegen een besluit omtrent vaststelling van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Voor de beantwoording van de vraag of [appellant] en anderen belanghebbenden zijn, is bepalend of zij feitelijke gevolgen kunnen ondervinden van het plan.
2.2.    [appellant], [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D] en [appellant E] wonen in de directe omgeving van het plangebied. Nu in het gebied sprake is van een open landschap is niet uitgesloten dat zij zicht hebben op het plangebied. Zij stellen dat het plan onder meer leidt tot geluidhinder, verkeersonveiligheid en stofoverlast. Gelet op de aard en de omvang van de voorziene ontwikkeling valt naar het oordeel van de Afdeling niet op voorhand uit te sluiten dat het plan ter plaatse van hun percelen leidt tot rechtstreekse feitelijke gevolgen. Voor dit oordeel acht de Afdeling de ligging van hun percelen aan het kruispunt Grote Veldweg-Misterweg en het kruispunt Grote Veldweg-Bessinkgoorweg mede van betekenis. Dit betekent dat [appellant], [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D] en [appellant E] belanghebbenden zijn bij het bestreden besluit.
2.3.    [appellant F], [appellant G], [appellant H], [appellant I], [appellant J], [appellant K], [appellant L], [appellant M], [appellant N] en [appellant O] wonen op afstanden van ongeveer 600 m tot 1,5 km van het plangebied. Deze afstanden zijn naar het oordeel van de Afdeling te groot om een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang te kunnen aannemen.
Voor zover zij stellen dat het plan tot geluidhinder, verkeersonveiligheid en stofoverlast ter plaatse van hun percelen kan leiden, overweegt de Afdeling dat het gezien de afstanden niet aannemelijk is dat hiervan sprake zal zijn. Gelet hierop zijn [appellant F], [appellant G], [appellant H], [appellant I], [appellant J], [appellant K], [appellant L], [appellant M], [appellant N] en [appellant O] geen belanghebbenden bij het bestreden besluit en kunnen zij daartegen geen beroep instellen. Dit betekent dat het beroep, voor zover ingesteld door [appellant F], [appellant G], [appellant H], [appellant I], [appellant J], [appellant K], [appellant L], [appellant M], [appellant N] en [appellant O] niet-ontvankelijk is.
3.    In de volgende overwegingen wordt met [appellant] en anderen bedoeld: [appellant], [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D] en [appellant E].
Toetsingskader
4.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Formele beroepsgronden
5.    [appellant] en anderen betogen dat het plan onzorgvuldig is voorbereid. Zij voeren aan dat de raad en de initiatiefnemer omwonenden onvoldoende hebben betrokken bij de totstandkoming van het plan, terwijl de initiatiefnemer heeft toegezegd dat hij omwonenden zou informeren over de voorziene ontwikkeling. In dat verband voeren zij aan dat onvoldoende toepassing is gegeven aan de betrokkenheidsparagraaf die in de gemeente Winterswijk van toepassing is. Verder betogen zij dat een wethouder heeft toegezegd dat omwonenden betrokken zouden worden bij de totstandkoming van het plan en dat enkele andere dierenpensions zouden worden bezocht om een goed beeld te krijgen van de problemen rondom een dierenpension.
5.1.    De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de besluitvorming die heeft geleid tot vaststelling van het plan onzorgvuldig is verlopen. Hierbij merkt de Afdeling allereerst op dat het bieden van inspraak voorafgaand aan de terinzagelegging van een ontwerpplan geen onderdeel uitmaakt van de in de Wet ruimtelijke ordening en het Besluit ruimtelijke ordening geregelde bestemmingsplanprocedure. Het niet bieden van inspraak in deze fase heeft daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van de bestemmingsplanprocedure en het bestemmingsplan. Verder is niet gebleken dat de raad bij de voorbereiding van het plan niet op de juiste wijze toepassing heeft gegeven aan het bepaalde in afdeling 3.4 van de Awb. In dat verband is van belang dat een ieder in de gelegenheid is geweest een zienswijze over het ontwerpplan naar voren te brengen.
Over de zogenoemde betrokkenheidsparagraaf overweegt de Afdeling als volgt. De raad heeft ter zitting toegelicht dat het in de gemeente Winterswijk gebruikelijk is dat de initiatiefnemer, voorafgaand aan het ter inzage leggen van het ontwerpplan, de buurt informeert over het initiatief. Het persoonlijk in kennis stellen van omwonenden van de terinzagelegging van het ontwerpplan door de gemeente is echter niet gebruikelijk, niet verplicht, en heeft in dit geval ook niet plaatsgevonden, aldus de raad. Verder heeft de raad ter zitting toegelicht dat de initiatiefnemer omwonenden heeft gesproken over het dierenpension, zodat in zoverre voldoende toepassing is gegeven aan de betrokkenheidsparagraaf. Gelet hierop bestaat naar het oordeel van de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat omwonenden onvoldoende zijn betrokken bij de totstandkoming van het plan. Overigens heeft de raad toegelicht dat nadat de zienswijzen waren ingediend diverse gesprekken met omwonenden zijn gevoerd en dat samen met enkele omwonenden twee dierenpensions zijn bezocht. In zoverre heeft de raad, onverplicht, omwonenden ook op die wijze geïnformeerd over en betrokken bij de voorziene ontwikkeling.
Het betoog faalt.
6.    Verder voeren [appellant] en anderen aan dat de raads- en commissieleden hebben aangegeven niet tevreden te zijn met een dierenpension in de omgeving, maar dat zij zich gedwongen voelden om in te stemmen met het plan.
6.1.    De Afdeling overweegt dat uit het raadsvoorstel en het raadsbesluit volgt dat de raad een afweging heeft gemaakt van alle bij het bestreden besluit betrokken belangen en het plan vervolgens gewijzigd heeft vastgesteld. Daarom ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad geen zelfstandige afweging heeft kunnen maken.
Het betoog faalt.
Inhoudelijke beroepsgronden
Geluid
7.    [appellant] en anderen vrezen voor geluidhinder door blaffende honden. Zij voeren aan dat in het rapport "Akoestisch onderzoek dierenpension fam. [partij] Grote Veldweg 2 te Winterswijk" van 8 januari 2018 (hierna: het akoestisch onderzoek), opgesteld door Adviesburo Van der Boom, ten onrechte wordt uitgegaan van een gemiddelde blaftijd van 30 tot 60 seconden per hond. In dat verband voeren zij aan dat zij informatie hebben ingewonnen bij buurtbewoners van andere dierenpensions in de regio. Ook is ten onrechte een maximaal aantal honden van 100 opgenomen in de planregels, aldus [appellant] en anderen. Volgens [appellant] en anderen leidt het plan hiermee tot onnodig meer geluidhinder, nu in het ontwerpplan was voorzien in een maximaal toegestaan aantal honden van 75. Verder voeren [appellant] en anderen aan dat ten onrechte geen geluidbeperkende maatregelen zijn opgenomen in de planregels. Daarbij verwijzen zij naar het dierenpension Didam waaraan een bezoek heeft plaatsgevonden en waar extra geluidbeperkende maatregelen zijn getroffen ter beperking van de geluidhinder.
7.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat bij het beoordelen van het aspect geluid is aangesloten bij de richtafstand uit de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure). Om tegemoet te komen aan de zienswijzen van omwonenden, is onderzoek uitgevoerd naar het aspect geluid waarbij is uitgegaan van maximaal 100 honden, aldus de raad. Daarnaast stelt de raad dat ten behoeve van het plan een inrichtingsplan is opgesteld waarin maatregelen gericht op het terugbrengen van de geluidsbelasting zijn opgenomen. Volgens de raad is met een voorwaardelijke verplichting voldoende gewaarborgd dat het dierenpension wordt ingepast in overeenstemming met het inrichtingsplan.
7.2.    Artikel 3, lid 3.1.1, van de planregels luidt: "De voor Bedrijf aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. een dierenpension ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van bedrijf - overige bedrijvigheid 6', waarbij in het dierenpension op enig moment, naast andere huisdieren, maximaal 100 honden gehuisvest mogen worden;
[...]."
Artikel 3, lid 3.2.1, luidt:
a. Binnen 2 jaar na inwerkingtreding van dit bestemmingsplan dient het plangebied landschappelijk te zijn ingepast conform het in bijlage Bijlage 1 opgenomen beplantingsplan in combinatie met het in bijlage Bijlage 2 opgenomen inrichtingsplan;
[...]."
7.3.    De Afdeling overweegt dat in de VNG-brochure voor een dierenpension een richtafstand van 100 m voor geluid wordt aanbevolen en dat in het voorliggende plan ruimschoots wordt voldaan aan die richtafstand. Toch is voorafgaand aan het vaststellen van het plan een akoestisch onderzoek uitgevoerd. In het akoestisch onderzoek is gekeken naar het uitlaten van de honden in de uitlaatweides, het verblijf van de honden in de buitenrennen en de rijbewegingen op het terrein. Daarbij is voor de berekening van het geluid van blaffende honden uitgegaan van 100 honden en een blaftijd van 5%. In het akoestisch onderzoek staat dat de geluidsbelasting ten gevolge van de nieuwe inrichting ruimschoots ligt onder de grenswaarden uit het gemeentelijk geluidsbeleid en dat deze waarden aansluiten bij de grenswaarden in het Activiteitenbesluit milieubeheer.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie onder meer de uitspraak van 9 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2983), kan een blaftijd van 5% gedurende de dagperiode bij een dierenpension als representatief worden aangemerkt. De Afdeling ziet in wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat in dit geval van een groter percentage aan blaftijd had moeten worden uitgegaan. Verder stelt de Afdeling vast dat in het akoestisch onderzoek is uitgegaan van maximaal 100 honden. In zoverre is rekening gehouden met de maximale planologische mogelijkheden. Nu [appellant] en anderen het akoestisch onderzoek voor het overige niet hebben bestreden, ziet de Afdeling geen aanleiding om te twijfelen aan de juistheid en de volledigheid van het akoestisch onderzoek. Gelet hierop mocht de raad het akoestisch onderzoek aan het plan ten grondslag leggen.
Het betoog faalt in zoverre.
7.4.    Over het betoog dat ten onrechte geen geluidbeperkende maatregelen zijn getroffen, overweegt de Afdeling als volgt. De raad stelt zich, onder verwijzing naar de conclusies in het akoestisch onderzoek, op het standpunt dat het treffen van geluidbeperkende maatregelen niet nodig is.
De raad heeft toegelicht dat in het inrichtingsplan maatregelen zijn opgenomen, zoals het aanleggen van een hekwerk met haag, om de geluidsbelasting voor omwonenden verder te beperken. Volgens de raad worden prikkels uit de omgeving voor honden hiermee zoveel mogelijk vermeden. Met het oog hierop zijn ook de aanvankelijk door de initiatiefnemer voorgenomen buitenverblijven niet opgenomen in het voorliggende plan, aldus de raad. De Afdeling stelt vast dat de realisatie van de maatregelen, gelet op artikel 3, lid 3.2.1, van de planregels, door een voorwaardelijke verplichting in de planregels is gewaarborgd. Voor zover [appellant] ter zitting heeft verzocht om de situering van het dierenpension aan te passen, overweegt de Afdeling dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een andere situering van het dierenpension - dichter bij de doorgaande weg - tot meer prikkels voor honden en daarmee tot meer geluidhinder leidt. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in wat [appellant] en anderen aanvoeren geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan wat betreft het aspect geluid in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De stelling van [appellant] en anderen dat bij een ander dierenpension extra geluidbeperkende maatregelen zijn getroffen doet hier niet aan af, reeds omdat de raad, met verwijzing naar het akoestisch onderzoek, het treffen van geluidbeperkende maatregelen in dit geval niet nodig heeft hoeven vinden.
Het betoog faalt.
Verkeersveiligheid
8.    [appellant] en anderen betogen dat het plan leidt tot verkeersonveilige situaties door toenemend afslaand verkeer op het kruispunt Grote Veldweg-Misterweg.
8.1.    De raad stelt dat de voorziene ontwikkeling niet leidt tot een onevenredige verkeerstoename op het kruispunt Veldweg-Misterweg. Daarover heeft de raad toegelicht dat de Misterweg een provinciale weg betreft en de toename van het aantal verkeersbewegingen ten gevolge van de voorziene ontwikkeling kan verwerken. Verder heeft de raad toegelicht dat het dierenpension op verschillende manieren wordt ontsloten, zodat het verkeer zich zal verdelen over de verschillende ontsluitingswegen. In zoverre kan het verkeer ten behoeve van het dierenpension adequaat worden afgewikkeld, aldus de raad. De raad heeft ter zitting toegelicht dat de verkeerstoename en de gevolgen daarvan voor de verkeersafwikkeling zijn beoordeeld door de gemeentelijke verkeersdeskundige en dat voorts acht is geslagen op het akoestisch onderzoek, dat als bijlage bij de plantoelichting is opgenomen. In dit onderzoek is van de aanname uitgegaan dat sprake zal zijn van een verkeersgeneratie door het plan van 20 verkeersbewegingen met personenauto’s in de dagperiode, waarbij wordt verwacht dat het verkeer zich evenredig zal verdelen over de oostelijke en westelijke richting. De Afdeling ziet in wat is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen. Verder is niet aannemelijk dat het plan ter plaatse van het genoemde kruispunt onveilige verkeerssituaties tot gevolg heeft. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat ten gevolge van het plan geen onaanvaardbare toename van de verkeersdruk in de omgeving zal ontstaan of in verband hiermee verkeersonveilige situaties zullen ontstaan.
Het betoog faalt.
Stofoverlast
9.    [appellant] en anderen vrezen voor een aantasting van hun woon- en leefklimaat door stofoverlast ter plaatse van hun percelen, omdat het dierenpension wordt ontsloten door een zandweg. De raad heeft ten onrechte geen maatregelen genomen ter beperking van de stofoverlast, aldus [appellant] en anderen.
9.1.    Gelet op overweging 8.1 van deze uitspraak heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan geen onaanvaardbare verkeerstoename tot gevolg heeft. Nu slechts een beperkte verkeerstoename te verwachten is en bezoekers het dierenpension op meerdere manieren kunnen bereiken, behoeft ter plaatse van de percelen van [appellant] en anderen niet te worden gevreesd voor ernstige stofoverlast als gevolg van het plan, aldus de raad. Volgens de raad is het treffen van maatregelen ter beperking van de stofoverlast derhalve ook niet noodzakelijk. De Afdeling stelt vast dat [appellant] en anderen in reactie hierop weliswaar hebben gewezen op ten tijde van een droge zomer al af en toe voorkomende stofoverlast, maar dat zij niet hebben onderbouwd waarom door de komst van het dierenpension onaanvaardbare overlast door stofhinder ontstaat. Derhalve ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad in zoverre had moeten concluderen dat onaanvaardbare gevolgen voor [appellant] en anderen zijn te verwachten.
Het betoog faalt.
Alternatieven
10.    [appellant] en anderen betogen dat de raad alternatieve locaties niet in zijn afweging heeft betrokken. In het bijzonder wijzen zij op het alternatief voor de initiatiefnemer om het te koop staande dierenpension Varsselder over te nemen.
10.1.    De Afdeling overweegt dat de raad bij de keuze van een bestemming een afweging dient te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen. De raad heeft toegelicht dat alternatieven - waaronder de locatie Varsselder - in beschouwing zijn genomen, maar dat die minder geschikt zijn gelet op de aspecten geluid en behoefte aan de voorziening. Op andere locaties wonen omwonenden op een kortere afstand tot de gewenste ontwikkeling, zodat zij meer geluidhinder zouden ondervinden, aldus de raad. Verder heeft de raad toegelicht dat een dierenpension op een alternatieve locatie niet in dezelfde behoefte kan voorzien als het voorliggende plan. De Afdeling overweegt dat de raad de door [appellant] en anderen genoemde alternatieven bij de vaststelling van het plan heeft betrokken. Gelet op de gegeven toelichting heeft de raad in redelijkheid niet voor de aangedragen alternatieven hoeven kiezen.
Het betoog faalt.
Waardevermindering woning
11.    [appellant] en anderen vrezen voor een waardevermindering van hun woningen als gevolg van het plan.
11.1    Wat de eventueel nadelige invloed van het plan op de waarde van de woningen van [appellant] en anderen betreft, bestaat geen grond voor de verwachting dat die waardevermindering zodanig zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan.
Het betoog faalt.
Omvang bebouwing
12.    Het beroep van [appellant] en anderen is ten aanzien van de gewijzigde vaststelling van het plan gericht tegen de uitbreiding van de maximale oppervlakte aan bedrijfsbebouwing van 260 m² naar 360 m². Zij betogen dat die uitbreiding ten koste zal gaan van de kwaliteit van de bebouwing.
12.1.    Artikel 3, lid 3.3.1, van het ontwerpplan luidt: "Bedrijfsgebouwen en bedrijfswoningen voldoen aan de volgende kenmerken:
[...];
b. bebouwde oppervlakte van bedrijfsgebouwen bedraagt maximaal 260 m2;
[...]."
Artikel 3, lid 3.3.1, van de planregels luidt: "Bedrijfsgebouwen en bedrijfswoningen voldoen aan de volgende kenmerken:
[...];
b. bebouwde oppervlakte van bedrijfsgebouwen bedraagt maximaal 360 m2;
[...]."
12.2.    Over het betoog dat de uitbreiding van de maximaal toegestane oppervlakte van bedrijfsgebouwen ten koste zal gaan van de kwaliteit van de bebouwing overweegt de Afdeling dat niet valt in te zien dat de voorziene uitbreiding met 100 m2 ten koste gaat van de kwaliteit van de bebouwing. Verder overweegt de Afdeling dat die kwaliteit op zichzelf een kwestie van welstand is. Pas bij de eventuele aanvraag om een omgevingsvergunning kan een welstandstoets worden verricht, zodat in deze procedure niet wordt toegekomen aan vragen over de welstand. Daarom kan in dit opzicht geen aanleiding bestaan voor vernietiging van het plan.
Het betoog faalt.
Conclusie
13.    Het beroep van [appellant] en anderen is, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
14.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het beroep voor zover ingesteld door [appellant F], [appellant G], [appellant H], [appellant I], [appellant J], [appellant K], [appellant L], [appellant M], [appellant N], en [appellant O] niet-ontvankelijk;
II.    verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.L.M. van Loo, griffier.
w.g. Helder    w.g. Van Loo
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2019
418-909.