ECLI:NL:RVS:2019:1343
Raad van State — Uitspraak 


201806839/1/A3.
Datum uitspraak: 24 april 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    Stichting Hells Angels Haarlem (hierna: de Stichting), gevestigd te Haarlem,
2.    de burgemeester van Haarlem,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 9 juli 2018 in zaak nr. 18/1018 in het geding tussen:
de Stichting
en
de burgemeester.
Procesverloop
Bij besluit van 2 oktober 2017 heeft de burgemeester een verzoek van de Stichting om opheffing van de sluiting voor onbepaalde tijd van het pand Baljuwslaan 23 te Haarlem afgewezen.
Bij besluit van 20 februari 2018 heeft de burgemeester het door de Stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 9 juli 2018 heeft de rechtbank het door de Stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 20 februari 2018 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen daarvan geheel in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Stichting hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De burgemeester heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
De Stichting heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 februari 2019, waar de Stichting, vertegenwoordigd door mr. V.C. van der Velde, advocaat [NAAM][gemachtigde], en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. M.E. Biezenaar, advocaat [NAAM], en J.A.M. Lubbers zijn verschenen.
Overwegingen
Wet- en regelgeving
1.     Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2.     De Stichting is eigenaar van het pand (hierna: het clubhuis). De burgemeester heeft het clubhuis bij het inmiddels in rechte onaantastbare besluit van 26 januari 2017 voor onbepaalde tijd gesloten, omdat hier in strijd met artikel 3 van de Drank- en Horecawet alcoholische drank werd verkocht zonder vergunning en vanuit het clubhuis criminele activiteiten hebben plaatsgevonden, waaronder het verkopen en verstrekken van drugs, het aanwezig hebben van wapens en bedreiging en afpersing. In het besluit van 26 januari 2017 is verder vermeld dat Hells Angels Haarlem zich stelselmatig bezig houdt met criminele activiteiten in georganiseerd verband. Volgens de burgemeester vormen deze criminele activiteiten een ernstig gevaar voor de openbare orde en speelt het clubhuis een centrale rol bij de criminele activiteiten van Hells Angels Haarlem als vaste ontmoetings- en vergaderplaats. Daarom is hij overgegaan tot sluiting van het clubhuis voor onbepaalde tijd. De sluiting zal worden opgeheven zodra naar zijn oordeel de openbare orde niet langer vereist dat de sluiting wordt voortgezet.
3.    De Stichting heeft de burgemeester op 21 juli 2017 verzocht om opheffing van de sluiting. De burgemeester heeft dit verzoek bij het besluit van 2 oktober 2017 afgewezen omdat volgens hem de openbare orde nog niet is hersteld. Ook ziet de burgemeester geen aanleiding om met de Stichting in gesprek te gaan. Het besluit van 2 oktober 2017 heeft de burgemeester bij het besluit van 20 februari 2018 gehandhaafd. Met dit besluit is de burgemeester gedeeltelijk afgeweken van het advies van de bezwaarschriftencommissie. Anders dan de bezwaarschriftencommissie heeft geadviseerd, blijft de burgemeester bij zijn standpunt dat er geen aanleiding is om met de Stichting in gesprek te gaan over opheffing van de sluiting. Naar zijn oordeel moet de sluiting tenminste twee jaar duren om de openbare orde voldoende te herstellen.
Aangevallen uitspraak
4.    Ter zitting van de rechtbank heeft de burgemeester de afwijzing nader toegelicht. De rechtbank heeft overwogen dat deze nadere motivering niet is opgenomen in het besluit op bezwaar. De rechtbank heeft om die reden het besluit van 20 februari 2018 vernietigd wegens strijd met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Vervolgens heeft de rechtbank geoordeeld dat de burgemeester in redelijkheid het verzoek om opheffing van de sluiting van het clubhuis heeft kunnen afwijzen en overwogen dat de burgemeester deze afwijzing in beroep afdoende heeft gemotiveerd. Daarom heeft de rechtbank bepaald dat de rechtsgevolgen van het besluit op bezwaar geheel in stand blijven.
Beoordeling hoger beroep
Verstoring openbare orde
5.    De Stichting betoogt dat de rechtbank onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de burgemeester de stukken uit de strafrechtelijke procedure bij het besluit van 20 februari 2018 mocht betrekken. De burgemeester heeft hiermee gehandeld in strijd met de onschuldpresumptie en had deze stukken bij zijn besluitvorming buiten beschouwing moeten laten, aldus de Stichting.
5.1.    De burgemeester heeft zich bij zijn weigering om de sluiting op te heffen met name gebaseerd op de vaststelling dat de openbare orde door gedragingen in en vanuit het clubhuis ernstig is verstoord, hetgeen volgt uit het in rechte onaantastbare besluit tot sluiting van 26 januari 2017. Ter zitting heeft de burgemeester toegelicht dat de verdenking van strafbare feiten mede ten grondslag heeft gelegen aan zijn oordeel dat de openbare orde ten tijde van het besluit van 20 februari 2018 nog onvoldoende was hersteld om de sluiting op te heffen. Dat zodanige verdenkingen bij het nemen van een bestuurlijke maatregel gericht op het beëindigen van een overtreding als hier aan de orde worden betrokken, is niet in strijd met de onschuldpresumptie. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geen grond gezien om de strafrechtelijke stukken bij de beoordeling van de weigering om de sluiting op te heffen buiten beschouwing te laten.
Het betoog faalt.
Sluiting voor de duur van twee jaar
6.    De Stichting betoogt voorts dat de rechtbank onvoldoende heeft gemotiveerd waarom zij het uitgangspunt van de burgemeester redelijk acht dat het in beginsel ten minste twee jaar duurt voordat de openbare orde in voldoende mate is hersteld. Het is de Stichting niet duidelijk waarop de burgemeester en de rechtbank deze termijn baseren. Verder is onjuist dat alle leden van Hells Angels Haarlem strafrechtelijk worden vervolgd. Ook betwist de Stichting dat in het clubhuis langdurig en structureel strafbare feiten zijn gepleegd.
6.1.    De burgemeester heeft in het besluit van 20 februari 2018 overwogen dat een sluiting van lange duur noodzakelijk is om de openbare orde te herstellen en dat gelet op de ernst van de gepleegde feiten en het structurele karakter daarvan de sluiting ten minste twee jaar moet duren. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de burgemeester in redelijkheid een sluiting voor de duur van ten minste twee jaar heeft kunnen gelasten. Hiertoe heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat uit een bestuurlijke rapportage van de politie van 17 mei 2017 volgt dat in het clubhuis verschillende soorten harddrugs zijn aangetroffen waarvan de hoeveelheid ruimschoots de voor eigen gebruik bestemde maximumhoeveelheid van 0,5 gr overschrijdt en daarmee, anders dan de Stichting heeft gesteld, wel degelijk als handelsvoorraad dient te worden aangemerkt. Ook heeft de rechtbank de verdenking van andere misdrijven die in of vanuit het clubhuis zouden zijn gepleegd door leden van Hells Angels Haarlem van belang mogen achten, evenals het feit dat alle negen leden strafrechtelijk werden vervolgd voor deelneming aan een criminele organisatie en enkele van hen ook ten tijde van de uitspraak van de rechtbank nog waren gedetineerd. Dat de Stichting ter zitting heeft gesteld dat Hells Angels Haarlem uit twaalf leden bestaat leidt niet tot een ander oordeel, omdat uit het proces-verbaal C-27 van de politie van 1 augustus 2017 volgt dat Hells Angels Haarlem uit negen leden bestaat en zij geen bewijsstukken heeft overlegd die haar stelling ondersteunen. De leden van Hells Angels Haarlem zijn bij uitspraken van de meervoudige strafkamer van de rechtbank Noord-Holland van 18 juli 2018 veroordeeld tot gevangenisstraffen variërend van 9 jaar tot 365 dagen waarvan een deel voorwaardelijk, met een proeftijd van 2 jaar. Gezien de feiten en omstandigheden zoals die blijken uit die uitspraken, volgt de Afdeling evenmin de stelling van de Stichting dat onjuist zou zijn dat in het clubhuis langdurig en structureel strafbare feiten zijn gepleegd.
Het betoog faalt.
Belangenafweging
7.     De Stichting betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de burgemeester in redelijkheid het belang bij herstel van de openbare orde zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het belang van de Stichting bij opheffing van de sluiting. De rechtbank heeft miskend dat de Stichting er alles aan heeft gedaan om opheffing van de sluiting mogelijk te maken. Zo heeft zij een aantal leden geroyeerd en is zij bereid om met de burgemeester in gesprek te gaan over voorwaarden voor opheffing van de sluiting, aldus de Stichting.
7.1.    Dat een aantal leden van Hells Angels Haarlem is geroyeerd en geen toegang meer zal krijgen tot het clubhuis, heeft de burgemeester geen grond hoeven geven voor het oordeel dat het belang van de Stichting bij hervatting van het gebruik van het clubhuis zwaarder dient te wegen dan het belang van de openbare orde. In het dossier bevinden zich geen stukken waaruit royement dan wel toegangsontzegging van leden blijkt. Daar komt bij dat royement en toegangsontzegging, wat daar ook van zij, onvoldoende garantie geven dat de openbare orde niet meer zal worden verstoord bij het wederom in gebruik nemen van het clubhuis, aangezien ook de Stichting en de overige leden strafrechtelijk zijn vervolgd. Dat de Stichting bereid is om met de burgemeester in gesprek te gaan over aan opheffing van de sluiting te verbinden voorwaarden is evenmin voldoende.
Het betoog faalt.
Incidenteel hoger beroep
8.    De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte het besluit van 20 februari 2018 heeft vernietigd wegens strijd met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Volgens de burgemeester heeft de rechtbank beslist op een beroepsgrond die niet door de Stichting is aangevoerd. De Stichting heeft geen beroepsgrond gericht tegen het door de rechtbank ingelezen standpunt van de burgemeester, dat gedurende een periode van twee jaar geen verzoek tot opheffing van de sluiting kan worden ingediend. Verder is onjuist, zoals de rechtbank ten onrechte heeft overwogen, dat hij ter zitting van de rechtbank een nadere motivering heeft gegeven die niet is opgenomen in het besluit op bezwaar. Hij heeft ter zitting van de rechtbank toegelicht dat hij met verwijzing naar de Beleidsregels handhaving Opiumwet niet heeft bedoeld te stellen dat een verzoek tot opheffing alleen kan worden gedaan als een periode van twee jaar sinds de sluiting is verstreken. Een eerder gedaan verzoek moet ook inhoudelijk worden beoordeeld, zoals hij in dit geval ook heeft gedaan. Volgens hem weegt het belang van de openbare orde, gelet op de gronden voor sluiting, binnen de periode van twee jaar na de sluiting wel extra zwaar. De Stichting zal daarom de eerste twee jaar na de sluiting met zwaarwegende argumenten moeten komen om hem te bewegen tot opheffing van de sluiting. Van zulke zwaarwegende argumenten is hem niet gebleken, wat maakt dat het verzoek is afgewezen. Met deze nadere toelichting ter zitting van de rechtbank heeft hij de motivering van het besluit op bezwaar uitgebreid, maar de strekking van die motivering is hetzelfde gebleven, aldus de burgemeester.
8.1.    Met haar oordeel dat het besluit van 20 februari 2018 in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb ondeugdelijk is gemotiveerd, is de rechtbank niet in strijd met artikel 8:69, eerste lid, van de Awb buiten de omvang van het geschil gestreden. De Stichting heeft in beroep onder meer uitdrukkelijk gesteld dat de burgemeester ten onrechte de sluiting voor de duur van ten minste twee jaar heeft gelast. Daarnaast heeft de Stichting zowel in bezwaar als in beroep uitdrukkelijk gesteld dat zij heeft voorgesteld om tussentijds met de burgemeester in gesprek te gaan over voorwaarden die opheffing van de sluiting mogelijk maken. Dit voorstel is echter verscheidene malen door de burgemeester afgewezen omdat de periode van twee jaar nog niet was verstreken. De rechtbank diende op deze uitdrukkelijk voorgedragen stellingen in te gaan, zoals zij heeft gedaan.
Het betoog faalt in zoverre.
8.2.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester zich in het besluit van 20 februari 2018 op het standpunt heeft gesteld dat de openbare orde in ieder geval ten minste twee jaar nodig heeft om voldoende te herstellen en dat een verzoek tot opheffing van de sluiting daarom, zoals ook in de Beleidsregels handhaving Opiumwet is bepaald, pas na twee jaar kan worden ingediend. In dit besluit heeft de burgemeester immers overwogen:
"De burgemeester ziet op dit moment geen aanleiding voor een gesprek over opheffing van de sluiting. Nadat de termijn van twee jaar is verstreken kan de Stichting een nieuwe opheffingsverzoek doen, waarbij de Stichting in de gelegenheid wordt gesteld om hem te overtuigen dat er geen gevaar bestaat voor nieuwe strafbare feiten in het pand en waarbij de Stichting concrete voorstellen kan doen over het gebruik van het pand zonder dat er gevaar bestaat dat openbare orde wordt geschonden. Daarna zal de burgemeester bezien of voortzetting van de sluiting van het pand van de Stichting noodzakelijk is, dan wel of de sluiting kan worden opgeheven." Anders dan de burgemeester stelt, kan hierin niet worden gelezen dat een verzoek tot opheffing van de sluiting ook binnen twee jaar na de sluiting kan worden gedaan. De rechtbank heeft de nadere toelichting van de burgemeester van de afwijzing van het verzoek om opheffing van de sluiting ter zitting van de rechtbank derhalve terecht aangemerkt als een aanvulling van de motivering van het besluit van 20 februari 2018. Dit betekent dat de rechtbank terecht dit besluit heeft vernietigd wegens strijd met het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
Het betoog faalt.
Slotsom
9.     Het hoger beroep van de Stichting is ongegrond. Het incidenteel hoger beroep van de burgemeester is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10.     De burgemeester dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.     veroordeelt de burgemeester van Haarlem tot vergoeding van de bij Stichting Hells Angels Haarlem in verband met de behandeling van het hoger beroep van de burgemeester opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 512,00 (zegge: vijfhonderdtwaalf euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
w.g. Lubberdink    w.g. Klein
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 april 2019
176-859.
BIJLAGE - Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 7:12
1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
[…]
Artikel 8:69
1. De bestuursrechter doet uitspraak op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting.
[…]
Gemeentewet
Artikel 125
1. Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
[…]
3. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door de burgemeester, indien de last dient tot handhaving van regels welke hij uitvoert.
[…]
Artikel 174
1. De burgemeester is belast met het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven.
2. De burgemeester is bevoegd bij de uitoefening van het toezicht, bedoeld in het eerste lid, de bevelen te geven die met het oog op de bescherming van veiligheid en gezondheid nodig zijn.
3. De burgemeester is belast met de uitvoering van verordeningen voor zover deze betrekking hebben op het in het eerste lid bedoelde toezicht.
Artikel 174a
1. De burgemeester kan besluiten een woning, een niet voor het publiek toegankelijk lokaal of een bij die woning of dat lokaal behorend erf te sluiten, indien door gedragingen in de woning of het lokaal of op het erf de openbare orde rond de woning, het lokaal of het erf wordt verstoord.
2. De in het eerste lid genoemde bevoegdheid komt de burgemeester eveneens toe in geval van ernstige vrees voor verstoring van de openbare orde op de grond dat de rechthebbende op de woning, het lokaal of het erf eerder een woning, een niet voor het publiek toegankelijk lokaal of een bij die woning of dat lokaal behorend erf op een zodanige wijze heeft gebruikt of doen gebruiken dat die woning, dat lokaal of dat erf op grond van het eerste lid is gesloten, en er aanwijzingen zijn dat betrokkene de woning, het lokaal of het erf ten aanzien waarvan hij rechthebbende is eveneens op een zodanige wijze zal gebruiken of doen gebruiken.
3. De burgemeester bepaalt in het besluit de duur van de sluiting. In geval van ernstige vrees voor herhaling van de verstoring van de openbare orde kan hij besluiten de duur van de sluiting tot een door hem te bepalen tijdstip te verlengen.
[…]
Opiumwet
Artikel 13b
1. De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.
[…]
Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Haarlem
Artikel 2:30
1. De burgemeester kan in het belang van de openbare orde, veiligheid of gezondheid of in geval van bijzondere omstandigheden voor een of meer openbare inrichtingen andere openingstijden vaststellen of tijdelijk sluiting bevelen.
2. Het is verboden nadat de algehele sluiting of de gewijzigde sluitingstijden van kracht zijn geworden een bezoeker tot de inrichting toe te laten of daarin te laten verblijven gedurende de tijd dat de inrichting gesloten moet zijn.
3. Het eerste lid is niet van toepassing op situaties waarin artikel 13b van de Opiumwet voorziet.
Artikel 2:75
1. De burgemeester kan de sluiting bevelen van voor publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven als bedoeld in artikel 174 van de Gemeentewet indien zich daar feiten en omstandigheden voordoen of hebben voorgedaan die de vrees wettigen dat het geopend blijven van de ruimte een gevaar oplevert voor de openbare orde of een bedreiging vormt voor het woon- en leefklimaat.
[…]