ECLI:NL:RVS:2019:1323
Raad van State — Uitspraak 


201707229/1/R2.
Datum uitspraak: 24 april 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant A], [appellante B] en [appellante C], wonend dan wel gevestigd te [plaats] (hierna: [appellant A] en anderen),
en
de raad van de gemeente Oss,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 6 juli 2017 heeft de raad het verzoek van [appellant A] en anderen tot het vaststellen van het bestemmingsplan "Berghemseweg - Heiweg - Herpen - 2016" afgewezen.
Tegen dit besluit hebben [appellant A] en anderen beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant A] en anderen en de raad hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 januari 2019, waar [appellant A] en anderen, vertegenwoordigd door [appellant A], bijgestaan door mr. W. Krijger, rechtsbijstandverlener te Baarle-Nassau, en de raad, vertegenwoordigd door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat [NAAM], en C.M. van Rossem, zijn verschenen.
Bij brief van 21 januari 2019 heeft de raad nadere stukken ingediend.
Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Daartoe in de gelegenheid gesteld, hebben [appellant A] en anderen een reactie op de nadere stukken naar voren gebracht.
Met toestemming van partijen is afgezien van een nadere zitting. De Afdeling heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Ontvankelijkheid
1.    Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb luidt:
"Onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
1.1.    Het beroep is mede ingesteld door [appellant A] als natuurlijk persoon. [appellant A] heeft ter zitting verklaard op een afstand van ongeveer 40 kilometer van het plangebied te wonen. Deze afstand is naar het oordeel van de Afdeling te groot om een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang te kunnen aannemen.
Voorts heeft [appellant A] geen feiten of omstandigheden aangevoerd in verband waarmee zou moeten worden geoordeeld dat ondanks deze afstand een objectief en persoonlijk belang van hem rechtstreeks door het besluit wordt geraakt. Dat hij directeur en enig aandeelhouder is geeft hem niet een rechtstreeks, maar een afgeleid belang bij het plan.
De conclusie is dat [appellant A] geen belanghebbende is bij het bestreden besluit als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb en dat hij daartegen ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb, geen beroep kan instellen. Het beroep, voor zover ingesteld door [appellant A], is niet-ontvankelijk.
[appellante B] en [appellante C] zullen hierna worden aangeduid als [appellant] in enkelvoud.
Inleiding
2.    [appellant] is eigenaar van gronden aan de Berghemseweg/Heiweg. Op haar perceel aan de zuidzijde van de Berghemseweg is een autobedrijf met een LPG tankstation en een bedrijfswoning aanwezig (hierna: perceel A). Hierop aansluitend ligt aan de zuidzijde van die weg een perceel met een omvang van ongeveer 6.000 m² (hierna: perceel B). Ten westen van perceel A, aan de andere zijde van de Heiweg, ligt een perceel met een omvang van ongeveer 7.170 m² (hierna: perceel C). Op dit laatstgenoemde perceel wilde [appellant] een showroom van 10 m hoog oprichten. Het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) achtte dit onwenselijk nu dit gebouw afbreuk zou doen aan de wens om de entree van Herpen te verbeteren. [appellant] is in gesprek met het college gegaan om tot herontwikkeling van haar gronden te kunnen overgaan. Hierbij is met [appellant] afgesproken dat zij geen showroom zal oprichten en het LPG-vulpunt, benzinestation en het autobedrijf zal verwijderen. Hier tegenover stond dat [appellant] 11 woningen mocht bouwen. Met het verwijderen van het LPG-vulpunt konden op het perceel aan de andere zijde van de Berghemseweg ten noorden van perceel A, welk perceel niet in eigendom is van [appellant], 3 woningen gebouwd worden. In het ontwerpplan "Kom Herpen 2012" waren voornoemde afspraken verwerkt. Naar aanleiding van naar voren gebrachte zienswijzen van derden is voornoemd plan echter gewijzigd vastgesteld en is de bouwmogelijkheid van de 11 woningen uit het plan gelaten.
Op 9 januari 2013 heeft [appellant] met de gemeente een anterieure overeenkomst gesloten. Anders dan de eerder overeengekomen 11 woningen, mag [appellant] ingevolge deze overeenkomst 6 woningen realiseren en doet zij afstand van het LPG-vulpunt en al haar (plan)schadeclaims mits het bestemmingsplan onherroepelijk wordt. Na de benodigde onderzoeken te hebben verricht is het ontwerpplan "Berghemseweg - Heiweg - Herpen - 2016" opgesteld ten behoeve van de bouw van 6 woningen op het perceel B. Verder is in dit ontwerpplan het LPG-vulpunt niet meer als zodanig bestemd en voorziet het plan ook in de bouw van 3 woningen op het perceel aan de noordzijde van de Berghemseweg.
De raad heeft echter bij besluit van 4 februari 2016 het ontwerpplan niet vastgesteld. De raad heeft aan deze weigering ten grondslag gelegd dat de 6 woningen niet direct bijdragen aan de gewenste ruimtelijke verbetering van de dorpsentree. De noodzaak om medewerking te verkrijgen om het LPG-vulpunt te verwijderen achtte de raad niet langer nodig omdat het LPG-vulpunt door wijziging van de Regeling externe veiligheid inrichtingen (hierna: Revi), waarbij de in acht te nemen afstand van een woning tot een LPG-vulpunt is verkleind, niet langer een belemmering vormt voor de bouw van 3 woningen aan de noordzijde van de Berghemseweg. Ook achtte de raad zich niet gebonden aan de anterieure overeenkomst omdat deze er niet toe mag leiden dat een bestemming wordt gegeven die de raad niet in overeenstemming acht met een goede ruimtelijke ordening. De 6 woningen achtte hij een onnodige uitbreiding van de bebouwde kern die ten koste gaat van het landelijke gebied. De bouw van 3 woningen aan de noordzijde van de Berghemseweg droeg volgens de raad wel bij aan een verbeterde dorpsentree, omdat deze woningen het zicht op een camper- en caravanbedrijf in belangrijke mate ontnemen. Tot slot heeft de raad aan de bij het besluit van 4 februari 2016 gegeven weigering ten grondslag gelegd dat niet aan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) is voldaan, nu er binnen bestaand stedelijk gebied nog voldoende bouwmogelijkheden zijn.
3.    In haar uitspraak van 8 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:615, heeft de Afdeling geoordeeld dat de raad onvoldoende heeft onderbouwd waarom de 6 woningen op het perceel van [appellant] niet bijdragen aan een verbetering van de dorpsentree en waarom de 3 woningen aan de noordzijde van de Berghemseweg wel wenselijk worden geacht. De Afdeling achtte in dat verband de 3 woningen en de 6 woningen met elkaar verbonden door de samenhang met de opheffing van het LPG-vulpunt. De wijziging van de veiligheidscontouren in de Revi was een omstandigheid die de raad niet bij de weigering had kunnen betrekken, omdat deze pas ruim na het bestreden besluit in werking was getreden. Ook heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling niet inzichtelijk gemaakt op welke wijze hij de belangen van [appellant] bij het bestreden besluit heeft betrokken. Tot slot werd de motivering van de raad om geen planologische medewerking te willen verlenen aan de voorziene ontwikkeling wegens strijd met de zogenoemde ladder niet voldoende draagkrachtig geacht. Daartoe werd overwogen dat in de ontwerpplantoelichting werd gesteld dat er voldoende belangstelling bestond voor de bij het ontwerpplan voorziene woningen met een landelijk karakter en dat er daarvoor in het bestaand stedelijk gebied onvoldoende mogelijkheden bestonden. De conclusie van de raad dat binnen bestaand stedelijk gebied nog voldoende mogelijkheid bestaat om te voorzien in de woningen, vond naar het oordeel van de Afdeling geen basis in de ontwerpplantoelichting. De Afdeling heeft het besluit van 4 februari 2016 vernietigd en de raad opgedragen om met in achtneming van de uitspraak een nieuw besluit te nemen.
Ten einde te voldoen aan de uitspraak van 8 maart 2017 heeft de raad nader onderzoek laten verrichten naar de stedenbouwkundige aanvaardbaarheid van de door [appellant] gewenste 6 woningen, de behoefte aan die woningen en heeft hij een berekening van de kosten gemaakt die na de ondertekening van de overeenkomst op 9 januari 2013 zijn gemaakt. De raad is bij het bestreden besluit wederom tot de conclusie gekomen dat het door [appellant] gewenste plan niet moet worden vastgesteld.
Toetsingskader
4.    Bij het besluit omtrent de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht.
Beroepsgronden
5.    [appellant] betoogt in de eerste plaats dat de raad, gezien de lange voorgeschiedenis en de gesloten anterieure overeenkomst, de vaststelling van het bestemmingsplan ten onrechte heeft afgewezen. Ter zitting heeft zij toegelicht dat de raad, door destijds het ontwerpplan "Kom Herpen 2012" gewijzigd vast te stellen en de herontwikkeling van voornoemde percelen met 11 woningen uit het vastgestelde plan te laten, het vertrouwen heeft gewekt dat hij zich committeerde aan de afspraken uit de anterieure overeenkomst om medewerking te verlenen aan de vaststelling van het plan, al dan niet met een gewijzigd aantal woningen. In dit kader heeft zij ook gewezen op door haar geleden schade, onder meer dubbele plankosten, waardedaling van het perceel waarop zij de showroom wenste te bouwen en renteverlies op het aankoopbedrag voor dat perceel.
5.1.    In de uitspraak van 8 maart 2017 heeft de Afdeling geoordeeld dat een overeenkomst niet kan leiden tot een verplichting van de raad aan gronden een bestemming te geven die de raad niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening acht. De definitieve beslissing over de vaststelling van het bestemmingsplan kan mede afhankelijk van alle in de loop van de procedure naar voren gekomen feiten en belangen - ook de mogelijke belangen van derden - anders uitvallen dan bij het sluiten van de overeenkomst is ingeschat. Dat een overeenkomst is gesloten, is wel een omstandigheid die de raad bij de vaststelling van het plan in zijn overwegingen dient te betrekken. De raad had niet inzichtelijk gemaakt op welke wijze hij de belangen van [appellant] bij het bestreden besluit had betrokken. In de uitspraak is niet geoordeeld dat de raad gehouden was het plan alsnog in de door [appellant] gewenste zin vast te stellen. Evenmin ziet de Afdeling in het door [appellant] gestelde aanleiding voor het oordeel dat door of namens de raad verwachtingen zijn gewekt dat hij zonder meer zou meewerken aan een plan dat voorzag in woningen op de voornoemde percelen van [appellant]. Voorts diende de raad bij het nemen van het bestreden besluit de belangen van [appellant] bij de beslissing omtrent de planvaststelling af te wegen. Bij het bestreden besluit heeft de raad de planologische voorgeschiedenis bezien, acht geslagen op de eerder genomen besluiten en de belangen van [appellant] gemotiveerd afgewogen. Het stond hem echter in beginsel vrij om af te wijken van het ontwerpplan.
Het betoog faalt.
6.    [appellant] betoogt verder dat de raad, mede gelet op hetgeen is overwogen in de uitspraak van 8 maart 2017, ten onrechte heeft meegewogen dat vanwege de wijziging van de Revi de opheffing van het LPG-vulpunt niet langer noodzakelijk is om de 3 woningen op het perceel aan de noordzijde van de Berghemseweg te kunnen realiseren.
6.1.    Tussen partijen is niet in geschil dat de afstand tot het LPG-vulpunt niet langer in de weg staat aan het realiseren van de drie woningen. Het bestreden besluit is genomen op 6 juli 2017, dus na de wijziging van de Revi. In de uitspraak van de Afdeling van 8 maart 2017 is overwogen dat de omstandigheid dat de Revi is gewijzigd een omstandigheid is die dateert van ruim na het in die zaak bestreden besluit en derhalve geen omstandigheid was die de raad bij de weigering had kunnen betrekken. Naar aanleiding van de door de Afdeling uitgesproken vernietiging en de daarbij gegeven opdracht diende de raad een nieuwe beslissing over het door [appellant] gewenste plan te nemen. In beginsel stond het de raad vrij daarbij nieuwe feiten en omstandigheden, waaronder de inwerkingtreding van de gewijzigde Revi, te betrekken. In de uitspraak van 8 maart 2017 noch in hetgeen [appellant] anderszins gesteld heeft ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat de raad de wijziging van de Revi niet bij zijn overwegingen mocht betrekken.
Het betoog faalt.
7.    De raad stelt dat de aanleiding voor de beoogde herontwikkeling van de dorpsentree van Herpen de verbetering van de kwaliteit daarvan was. Het camper- en caravanbedrijf aan de westzijde van de entree van Herpen moest volgens de raad zoveel mogelijk aan het zicht worden onttrokken, om het grootschalige en industriële karakter van de dorpsentree te verzachten. Daarom werd in het bestemmingsplan "Kom Herpen 2012" ingezet op de realisatie van een drietal woningen aan de noordzijde van de Berghemseweg. Deze woningen werden volgens de raad beschouwd als een afdoende afscherming van het camper- en caravanbedrijf. Destijds was het noodzakelijk het LPG-vulpunt te saneren voordat deze 3 woningen planologisch mogelijk gemaakt konden worden. Alleen daarom kwam volgens de raad het perceel van [appellant] in beeld en daarmee de realisatie van de 6 woningen ter compensatie van de opheffing van het LPG-vulpunt. De door [appellant] gewenste bouw van de 6 woningen naast het autobedrijf betekent volgens de raad alleen maar dat het voor dorpse begrippen grootschalige en industriële beeld van het autobedrijf blijft bestaan terwijl het open groene beeld rond het autobedrijf verdwijnt. In het kader van een nadere standpuntbepaling over de 6 woningen heeft de raad het rapport "stedenbouwkundig advies Berghemseweg - Heiweg Herpen", uitgebracht door onderzoeksbureau Buro SRO in opdracht van de gemeente Oss op 16 mei 2017 (hierna: het rapport), laten opstellen. In het rapport wordt geconstateerd dat de 6 woningen niet bijdragen aan de verbetering van de dorpsentree.
7.1.    [appellant] betoogt dat het rapport ondeugdelijk is. In dit rapport wordt er volgens haar ten onrechte van uitgegaan dat de locatie waarop [appellant] de 6 woningen wil bouwen niet als ontwikkellocatie voor woningbouw is aangemerkt. Verder was het argument over de aantasting van het open groene beeld rond het autobedrijf volgens haar al bekend ten tijde van het sluiten van de anterieure overeenkomst. De omstandigheid dat door het handhaven van het autobedrijf een grootschalig en industrieel beeld blijft bestaan, wordt volgens [appellant] nu als argument genoemd voor het weigeren van het plan voor de bouw van de 6 woningen terwijl de raad al in 2012 had besloten dat het autobedrijf en het tankstation behouden moesten blijven.
7.2.    In het rapport wordt gesteld dat de belangrijkste beleidskaders voor de wens om de westelijke dorpsentree van Herpen te herontwikkelen de Structuurvisie Oss 2020, vastgesteld door de raad op 1 maart 2006, en het Dorpsplan Herpen, dat de gemeente Oss in samenwerking met de dorpsraad van Herpen in 2006 heeft opgesteld, zijn. In het rapport wordt er voorts op gewezen dat de Structuurvisie het gebied Herpen-West als ontwikkellocatie aangeeft. Het betreft het gebied ten noorden van de Berghemseweg. De 3 woningen vóór het camper- en caravanbedrijf bevinden zich in Herpen-West, dit in tegenstelling tot de gronden waarop [appellant] de 6 woningen wil realiseren. Deze laatste gronden zijn in de Structuurvisie aangemerkt als waardevol open gebied. In het rapport staat over de locatie van het camper- en caravanbedrijf verder dat met de bouw van de 3 woningen vóór het camper- en caravanbedrijf het beeld van de geparkeerde caravans en campers verdwijnt en het beeld van de dorpse verkaveling aan de Berghemseweg iets verder wordt doorgezet richting de dorpsentree. De woningen die [appellant] wil realiseren, zouden worden gerealiseerd op een plaats waar sprake is van een open landelijk gebied in de vorm van een weide. Dit open landelijk gebied strekt zich achter het bedrijf uit tot aan het buitengebied aan de oostzijde van de Heiweg. Doordat met de bouw van de 6 woningen achter het autobedrijf de sanering van het LPG-vulpunt werd mogelijk gemaakt en daarmee ook de bouw van de 3 woningen, droeg het plan voor de bouw van de 6 woningen indirect bij aan de opwaardering van de entree van het dorp. Met het wegvallen van de noodzaak het LPG-vulpunt te saneren is niet langer sprake van een bijdrage aan het ontstaan van een dorpser beeld van de westelijke entree van Herpen.
Partijen hebben een toelichting gegeven op de bij de Structuurvisie behorende kaart. Indien deze kaart naast een wegenkaart wordt gelegd dan wordt uit het verloop van het wegenpatroon duidelijk dat het terrein waar [appellant] de woningen wil realiseren, anders dan [appellant] stelt, niet is aangewezen als ontwikkellocatie. Gegeven voorts de in het onderzoek gegeven omschrijvingen van dit terrein heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt gesteld dat woningbouw ter plaatse in planologisch opzicht onwenselijk is.
Ook anderszins ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad bij het bestreden besluit niet meer de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de voorziene ontwikkelingen mocht beoordelen.
Het betoog faalt.
8.    Nu de hiervoor besproken gronden de afwijzing van het verzoek om medewerking te verlenen kunnen dragen ziet de Afdeling geen aanleiding om de tweede aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde weigeringsgrond - met betrekking tot de kwalitatieve behoefte aan de door [appellant] gewenste woningen - te bespreken.
Conclusie
9.    Het beroep, voor zover ingesteld door [appellant A], is niet-ontvankelijk. Het beroep, voor zover ingesteld door [appellant], is ongegrond.
Proceskosten
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het beroep, voor zover ingesteld door [appellant A], niet-ontvankelijk;
II.    verklaart het beroep, voor zover ingesteld door [appellante B] en [appellante C], ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, voorzitter, en mr. E.J. Daalder en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.E.A. Matulewicz, griffier.
w.g. Kranenburg    w.g. Matulewicz
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 april 2019
45-875.