ECLI:NL:RVS:2019:1113
Raad van State — Uitspraak 


201805411/1/A3.
Datum uitspraak: 10 april 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Tegelen, gemeente Venlo,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 23 mei 2018 in zaak nr. 17/2810 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Venlo.
Procesverloop
Bij besluit van 31 maart 2017 heeft het college aan [appellant] een last onder bestuursdwang opgelegd inhoudende het verwijderd houden van bouwmaterialen en dergelijke van de weg (tevens omvattend het trottoir).
Bij besluit van 24 juli 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 23 mei 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 maart 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. M.J.H. Verburg, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. C.H.J.M. Michels, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    De relevante bepalingen uit de Gemeentewet, de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994), de Wegenwet en de Algemene plaatselijke verordening Venlo (hierna: de Apv), zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
Inleiding
2.    [appellant] woont sinds 1982 in de woning aan de [locatie] in Tegelen (hierna: de woning).
In 2002 constateerde hij dat de voorzijde van de woning aan het verzakken was en is hij gestart met werkzaamheden ter ondersteuning van de fundamenten van de woning.
In 2007 heeft het college ingegrepen en zijn noodmaatregelen getroffen in verband met de constructie en ter voorkoming van gevaar voor gebruikers van het trottoir. Hierbij zijn stutten aan de voorzijde van het pand aangebracht en is een deel van het trottoir met bouwhekken afgezet.
Tussen de bouwhekken en de woning had [appellant] in ieder geval vanaf 2015 bouwmaterialen opgeslagen.
In 2017 was [appellant] nog steeds bezig met verbouwen en was het storten van de fundering aan de voorzijde van de woning niet gereed.
Op 16 januari 2017 heeft een controle plaatsgevonden en zijn de bouwhekken verplaatst tot ongeveer 1 m voor de woning. [appellant] heeft verder verklaard de op het trottoir buiten de bouwhekken gelegen bouwmaterialen te zullen verwijderen voordat het trottoir opnieuw bestraat zou worden.
Op 6 februari 2017 is het trottoir voor de woning opnieuw betegeld met uitzondering van een strook van 1 m tot de woning (vanwege de bouwwerkzaamheden aan de fundering).
Bij een controle op 10 maart 2017 is gebleken dat de bouwhekken door [appellant] waren verplaatst tot enkele meters van de woning en dat hij daar bouwmaterialen, zoals een zeildoek met daarop grind, cementzakken, een betonmixer, een houten plank, emmers en dergelijke, weer had teruggeplaatst.
Op dezelfde dag hebben toezichthouders van de gemeente deze bouwmaterialen meegenomen en de bouwhekken teruggeplaatst tot 1 m voor de woning. Om voor de toekomst herhaling van overtredingen te voorkomen heeft de teamleider handhaving van de gemeente een last onder bestuursdwang opgelegd tot het verwijderd houden van bouwmaterialen en dergelijke, van de weg (tevens omvattend het trottoir) op grond van artikel 2:10 van de Apv in samenhang met artikel 125 van de Gemeentewet en de artikelen 5:4 en 5:21 en verder van de Awb. Bij constatering van een overtreding, zal tot onmiddellijke verwijdering worden overgegaan om de bruikbaarheid van de weg te waarborgen.
Bij brief van 24 maart 2017 heeft [appellant] het college verzocht om de last in te trekken. Daarbij heeft hij tevens de bevoegdheid van de teamleider in twijfel getrokken.
Besluit
3.    Bij besluit van 31 maart 2017 heeft het college de door de teamleider opgelegde last vervangen en aan [appellant] een last onder bestuursdwang opgelegd tot het verwijderd houden van bouwmaterialen en dergelijke van de weg (tevens omvattend het trottoir) op grond van artikel 2:10 van de Apv. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat voor dit gebruik geen vergunning is verleend en de weg zijn functie weer moet terugkrijgen. In bezwaar heeft het college dit besluit gehandhaafd. Als grondslag voor de opgelegde last is toegevoegd dat dit gebruik niet voldoet aan redelijke eisen van welstand.
Hoger beroep
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college op goede gronden een last onder bestuursdwang heeft opgelegd. Hij voert daartoe aan dat geen sprake is van een weg als bedoeld in artikel 2:10 van de Apv. Hij doet hierbij een beroep op een eerdere uitspraak van de rechtbank van 13 november 2017, waarbij, anders dan de rechtbank in de aangevallen uitspraak heeft overwogen, sprake is van dezelfde feitelijke situatie. Daaruit volgt dat een plek om als weg te kunnen worden aangemerkt, feitelijk toegankelijk moet zijn voor het voetgangersverkeer. Omdat het college in 2007 zelf heeft besloten het trottoir gedeeltelijk af te sluiten met een hekwerk, was het voor voetgangers feitelijk niet meer toegankelijk. Ook lagen er sinds 2007 op die plek geen tegels meer, waardoor dit gedeelte hoe dan ook niet bruikbaar was als trottoir. De rechtbank heeft volgens [appellant] een onjuist toetsingskader gehanteerd. Voorts voert [appellant] aan dat de rechtbank heeft nagelaten te motiveren dat gevaar voor herhaling bestaat, als bedoeld in artikel 5:2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. Volgens [appellant] is bovendien niet voldaan aan het bepaalde in artikel 5:7 van de Awb.
4.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de verwijzing naar de uitspraak van 13 november 2017 [appellant] niet kan baten, nu deze uitspraak op een andere feitelijke situatie zag. Anders dan in de uitspraak van 13 november 2017 het geval was, geldt in deze zaak dat het trottoir tot 1 m voor de woning wel feitelijk toegankelijk was voor voetgangers. Immers, op 16 januari 2017 zijn de bouwhekken door de gemeente verplaatst tot ongeveer 1 m voor de woning. De last ziet niet op de niet-betegelde ruimte tussen de hekken en de woning, aangezien de gemeente daar zelf op 16 januari 2017 hekken heeft geplaats vanwege de bouwwerkzaamheden aan de fundering van de woning. Dat een deel van het trottoir niet feitelijk toegankelijk is geweest tot 16 januari 2017, doordat de gemeente daar hekken had geplaatst, en daar tot 6 februari 2017 geen tegels lagen, doet aan de openbaarheid van de weg geen afbreuk. Door de gemeente is de weg niet aan de openbaarheid onttrokken. Dat [appellant] zelf nadat de weg was betegeld het door de gemeente geplaatste hekwerk heeft verplaatst tot enkele meters van de woning, kan er niet toe leiden dat dit deel van het trottoir niet (meer) kan worden aangemerkt als een weg in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wvw 1994.
4.2.    Op 10 maart 2017 lagen buiten de strook van 1 m tot de woning bouwmaterialen en toebehoren op het trottoir. [appellant] had hiervoor geen vergunning. Gelet hierop is het plaatsen van bouwmaterialen en toebehoren achter het door [appellant] verplaatste hekwerk strijdig met de publieke functie van de weg en daarmee in strijd met het bepaalde in artikel 2:10, eerste lid, van de Apv. Hiermee heeft [appellant] een wijziging in de bestemming van de openbare weg aangebracht nu deze daardoor niet meer feitelijk voor weggebruikers toegankelijk was. De bouwmaterialen zijn verwijderd en in het verlengde hiervan heeft het college gelet op de vrees voor herhaling van deze overtreding, op grond van artikel 5:2 van de Awb een last onder bestuursdwang opgelegd. Gelet op de door de rechtbank beschreven voorgeschiedenis en de geconstateerde overtreding, heeft de rechtbank terecht de vrees voor herhaling van deze overtreding vastgesteld. Van een preventieve last, zoals bedoeld in artikel 5:7, van de Awb is in dit geval geen sprake.
Het betoog slaagt niet.
5.    Het betoog van [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat in het besluit op bezwaar niet ook de redelijke eisen van welstand aan de last ten grondslag mochten worden gelegd, kan hem, hoewel terecht aangevoerd, niet baten. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college op goede gronden aan [appellant] een last onder bestuursdwang heeft opgelegd ter voorkoming van een overtreding die - in de zin van artikel 5:2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb - is aan te merken als een herhaling van een eerdere overtreding en waarbij gevaar voor herhaling te verwachten is.
Hetgeen [appellant] voor het overige heeft aangevoerd, kan evenmin leiden tot een geslaagd hoger beroep.
Slotsom
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Ley-Nell, griffier.
w.g. Lubberdink    w.g. Ley-Nell
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 april 2019
597.
Gemeentewet
Artikel 125
1. Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
2. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
Awb
Artikel 5:2
1. In deze wet wordt verstaan onder:
(…)
b. herstelsanctie: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding;
(…).
Artikel 5:7
Een herstelsanctie kan worden opgelegd zodra het gevaar voor de overtreding klaarblijkelijk dreigt.
Artikel 5:21
Onder last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Wvw1994
Artikel 1
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
b. wegen: alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en de tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten;
(…).
Wegenwet
Artikel 7
Een weg heeft opgehouden openbaar te zijn:
I. wanneer hij gedurende dertig achtereenvolgende jaren niet voor een ieder toegankelijk is geweest;
II. wanneer hij door het bevoegd gezag aan het openbaar verkeer is onttrokken.
Artikel 9
Een weg, niet behoorende tot de in artikel 8 bedoelde, kan aan het openbaar verkeer worden onttrokken bij een besluit van den raad der gemeente, waarin de weg is gelegen.
Apv
Artikel 1:1
In deze verordening wordt verstaan onder:
(…)
b.
weg: weg, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994;
(…).
Artikel 2:10
1. Het is verboden zonder voorafgaande vergunning van het college de weg of een weggedeelte anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie daarvan."
2. Een vergunning bedoeld in het eerste lid kan worden geweigerd:
a. indien het beoogde gebruik schade toebrengt aan de weg, gevaar oplevert voor de bruikbaarheid van de weg of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan, dan wel een belemmering kan vormen voor het doelmatig beheer en onderhoud van de weg;
b. indien het beoogde gebruik hetzij op zichzelf, hetzij in verband met de omgeving niet voldoet aan redelijke eisen van welstand;
c. in het belang van de voorkoming of beperking van overlast voor gebruikers van de in de nabijheid gelegen onroerende zaak.