ECLI:NL:RVS:2019:1739
Raad van State — Uitspraak 


201807956/1/A2.
Datum uitspraak: 29 mei 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellante], gevestigd te [plaats],
en
de minister van Infrastructuur en Waterstaat,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 31 januari 2017 heeft de minister het verzoek om nadeelcompensatie van [appellante] afgewezen.
Bij besluit van 22 juni 2018 heeft de minister het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en een tegemoetkoming in de schade toegekend van € 10.427,00 te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 30 juni 2015 en € 2.303,00 toegekend als vergoeding voor de kosten van rechts- en deskundigenbijstand.
Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] en de minister van Infrastructuur en Waterstaat hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 mei 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B] en ir. E.J.M. Groenendijk, deskundige, en de minister, vertegenwoordigd door mr. R.J.A. Soupart, vergezeld door mr. J.A.P. Luijendijk, deskundige, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    Onder de minister van Infrastructuur en Waterstaat wordt tevens verstaan: diens rechtsvoorgangers.
2.    Bij besluit van 21 februari 2011 heeft de minister het Tracébesluit N61 Hoek-Schoondijke vastgesteld.  Het Tracébesluit voorziet in de aanleg en reconstructie van de N61 van Hoek tot Schoondijke en een omleiding ten zuiden en ten westen van Schoondijke. De wijziging van de N61 heeft tot doel een oplossing te bieden voor de verkeersveiligheid op de N61 en het onderliggend wegennet. Bij uitspraak van de Afdeling van 5 september 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX6513 , is het Tracébesluit onherroepelijk geworden.
3.    [appellante] exploiteert een winkel in fietsen en bromfietsen en is sinds 1990 gevestigd aan de [locatie] te Schoondijke. Het bedrijf richt zich op de verkoop van (elektrische) fietsen, bromfietsen en scooters, het verrichten van reparaties en de verhuur van fietsen.
4.    Door het Tracébesluit wordt het doorgaande verkeer rondgeleid via de nieuwe rondweg en komt het niet langer dwars door de kern van Schoondijke en niet meer langs [appellante].
5.    [appellante] stelt als gevolg van het Tracébesluit schade (€ 129.860,00) te hebben geleden en wijst daartoe op het deskundigenrapport van ir. E.J.M. Groenendijk van 6 juni 2015. Groenendijk stelt zich onder meer op het standpunt dat [appellante] vanaf 7 oktober 2013 permanente schade lijdt en heeft de door hem berekende jaarlijkse inkomensderving gekapitaliseerd met factor 10.
Besluitvorming
6.    De minister heeft voor de beoordeling van de aanvraag van [appellante] een commissie als bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Milieu 2014 (hierna: de Beleidsregel) ingesteld. De minister heeft het advies van de schadecommissie van 6 december 2016 aan de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie ten grondslag gelegd bij besluit van 31 januari 2017. Volgens de schadecommissie ontbreekt het causaal verband tussen het openstellen van de nieuwe rondweg op 7 oktober 2013 en de daling van de omzet. In het advies is  onder meer vermeld dat de winkel zich primair richt op de verkoop van scooters en (brom)fietsen. Deze verkoop is niet afhankelijk van toevallige passanten over een doorgaande weg.
7.    In bezwaar heeft de minister advies gevraagd aan Adviesbureau ’t Witte Huis B.V. (hierna: de adviescommissie ). Op basis van het advies van 20 maart 2018 heeft de minister bij de beslissing op bezwaar een tegemoetkoming in de schade uitgekeerd van € 10.427,00, vermeerderd met de wettelijke rente (€ 2.807,00) en een vergoeding toegekend voor de kosten voor rechts- en deskundigenbijstand van € 2.303,00.
8.    De adviescommissie acht het aannemelijk dat de in de oude situatie bestaande gemakkelijke vindbaarheid van [appellante], in het bijzonder voor toeristen, is verminderd door de openstelling van de nieuwe rondweg. De adviescommissie heeft op grond van de door [appellante] verstrekte gegevens vastgesteld dat de omzetten van de winkel in 2014 en 2015, derhalve na openstelling van de rondweg in oktober 2013 een daling vertonen. De adviescommissie heeft niet de vraag gesteld welke onderdelen van de bedrijfsvoering van [appellante] afhankelijk zijn van passanten en zich beperkt tot de ontwikkeling van de totale omzet.
9.     In het advies is vermeld dat de in de referentieperiode behaalde omzetten van 2011 tot en met 2013 een bestendig dalende ontwikkeling laten zien. De commissie ziet hierin aanleiding om uit te gaan van 2013 als referentiejaar. In dat jaar is een omzet van € 132.313,00 behaald. Dit is de referentieomzet. De commissie stelt zich op het standpunt dat de invloed van de rondweg in de laatste 3 maanden van 2013 niet dusdanig is dat dit jaar niet als volledig referentiejaar mag worden geteld. Daarbij betrekt de adviescommissie dat [appellante] stelt dat met name toeristen de weg naar de winkel niet meer wisten te vinden en dat er in deze periode van het jaar toeristen weinig toeristen zijn.
10.    Uitgaande van een bestendig dalende trend van de jaarlijkse omzet in de periode 2011-2013, stelt de adviescommissie de normomzet op € 125.000,00. Dat betekent dat wordt uitgegaan van de veronderstelling dat [appellante] zonder de aanleg van de rondweg in 2014 en in 2015 een omzet zou hebben behaald van € 125.000,00. De gemiste omzet in 2015 en 2016 bedraagt daarvan uitgaande in totaal € 59.243,00. De daaruit voortvloeiende schade, rekening houdend met de besparing op de inkoopkosten (€ 46.209,54), bedraagt € 13.033,46. Volgens de adviescommissie dient 20% van dit bedrag voor rekening van [appellante] te blijven wegens normaal ondernemersrisico. De tegemoetkoming in de schade bedraagt daarmee € 13.033,46 - € 2.606,70 = € 10.427,00.
Betoog in beroep
11.    [appellante] betoogt primair dat de adviescommissie ten onrechte niet de referentieomzet heeft gebaseerd op de in 2012 behaalde omzet. Dit is het laatste jaar van de referentieperiode, waarin de omzet een bestendige dalende lijn laat zien. De minister had 2013 niet op mogen nemen in de referentieperiode, omdat er in dat jaar al werkzaamheden plaatsvonden. [appellante] betoogt onder verwijzing naar de uitspraak van 15 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1650 dat de door de minister ingeschakelde adviescommissie heeft gehandeld in strijd met binnen de nadeelcompensatiepraktijk geldende begrotingsrecht.
12.    [appellante] betoogt verder dat als uitgegaan moet worden van de in 2013 behaalde omzet als referentieomzet, de normomzet voor 2014 afgeleid had moeten worden van de behaalde omzet in 2013 (€ 132.313,00 in plaats van € 125.000,00). Die referentieomzet had gecorrigeerd moeten worden aan de hand van de markt- en/of brancheomstandigheden. De adviescommissie heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat er geen markt- en/of brancheomstandigheden bekend zijn die een correctie op de referentieomzet noodzakelijk maken, terwijl de adviescommissie wel rekening houdt met de autonome dalende omzettrend, aldus [appellante].
13.    Volgens [appellante] heeft de adviescommissie zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de omzetontwikkeling in 2015 en 2016 een herstel vertoont en dat daarmee is komen vast te staan dat [appellante] geen permanente schade heeft geleden door de aanleg van de rondweg. De adviescommissie mocht deze conclusie niet trekken zonder de normomzetten voor 2015 en 2016 vast te stellen. Ook heeft de adviescommissie miskend dat de omzetten weliswaar enig herstel vertonen,  maar zijn achtergebleven bij de algehele marktontwikkeling op het gebied van tweewielers, aldus [appellante].
14.    Tot slot voert [appellante] aan dat de minister in drie andere gevallen wel kapitalisatiefactor 10 heeft toegepast voor de begroting van schade als gevolg van de rondweg. De minister dient de door de adviescommissie begrote tijdelijke schade te vermenigvuldigen met factor 10 dan wel een korting van 20% toe te passen op de door Groenendijk begrote schade van € 129.860,00, aldus [appellante].
Oordeel in beroep
15.    Voor de berekening van de uit het Tracébesluit voortvloeiende schade dient een vergelijking gemaakt te worden tussen de situatie waarin [appellante] zich tijdens en na de aanleg van de rondweg bevindt en de hypothetische situatie waarin [appellante] zich zou hebben bevonden indien de werkzaamheden en de aanleg van de rondweg zich niet zouden hebben voorgedaan.
16.    Binnen het stelsel van nadeelcompensatie wordt de omvang van de gestelde schade doorgaans berekend door de in de schadeperiode gerealiseerde omzetten en daaraan gerelateerde brutowinsten te vergelijken met de gerealiseerde omzetten en daaraan gerelateerde brutowinsten in een referentieperiode. Uitgangspunt daarbij is dat deze periode in voldoende mate representatief dient te zijn voor de ontwikkeling van de omzetten en/of brutowinsten in de schadeperiode, de schadeveroorzakende ontwikkeling weggedacht. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 15 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1650.
17.    Het is gebruikelijk om van een periode van drie jaar uit te gaan en bij een stabiel verloop van de omzetten deze te middelen en de uitkomsten daarvan als referentieomzet te hanteren, voor zover nodig onder toepassing van een correctie vanwege branche-, markt- en concurrentieverhoudingen en inflatie. Van dit uitgangspunt kan en moet soms worden afgeweken. Daarvoor kan aanleiding zijn indien de omzetontwikkeling over deze drie jaren een bestendig dalende of stijgende ontwikkeling laat zien. In het geval van een bestendig dalende omzet zou middeling over drie jaren immers tot gevolg hebben dat de verslechtering van de omzet voorafgaande aan de schadeperiode niet wordt betrokken bij de schadeberekening (zie de uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2677).
18.    In dit geval heeft de adviescommissie zich op grond van de door [appellante] verstrekte gegevens op het standpunt gesteld dat de omzetten vanaf 2011 een bestendig dalende lijn vertoonden. Op zichzelf biedt dit gegeven voldoende grondslag om uit te gaan van een referentieperiode van één jaar, zoals de minister heeft gedaan. De minister heeft de keuze voor 2013 als referentiejaar gemotiveerd door er op te wijzen  dat de invloed van de werkzaamheden aan de rondweg in de laatste drie maanden van 2013 niet dusdanig is dat dit jaar niet als volledig referentiejaar mag worden geteld. Daarbij betrekt de adviescommissie dat [appellante] stelt dat met name toeristen de weg naar de winkel niet meer wisten te vinden en dat er in deze periode van het jaar weinig toeristen zijn. [appellante] heeft de keuze van de referentieperiode bestreden door te wijzen op de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling van 15 juni 2016. Anders dan [appellante] betoogt, volgt uit deze uitspraak niet dat een jaar, waarin werkzaamheden hebben plaatsgevonden, niet mag worden aangemerkt als een referentiejaar als de werkzaamheden in dat jaar niet of nauwelijks van invloed zijn geweest op de behaalde omzet in dat jaar. Hetgeen [appellante] in hoger beroep heeft aangevoerd geeft dan ook geen grond voor het oordeel dat de minister niet mocht uitgaan van 2013 als referentiejaar.
19.    Anders dan [appellante] betoogt is er geen grond voor het oordeel dat de minister voor het bepalen van de normomzet - de omzet die behaald zou zijn als de schadeoorzaak wordt weggedacht - ten onrechte een correctie van € 7000,00  heeft toegepast op de in 2013 behaalde omzet (€ 132.313,00 - € 7000,00 = € 125.000,00). De minister mocht op basis van de omzetgegevens uitgegaan van een autonome, dalende afname van de door [appellante] behaalde jaarlijkse omzet vanaf 2011. Daarbij is de minister er kennelijk vanuit gegaan dat die trend zich niet voortzet, dan wel afvlakt, nu de jaarlijks dalende tendens één keer is verdisconteerd in de normomzet. De normomzet voor zowel 2014 als 2015 is gesteld op € 125.000,00.
Dat in het advies dat de minister aan zijn besluitvorming ten grondslag heeft gelegd normomzet ten onrechte wordt aangeduid als referentieomzet, laat onverlet dat de minister terecht rekening heeft gehouden met de jaarlijks dalende tendens van de omzet.
[appellante] betoogt dat in de ontwikkeling van de omzetten geen autonome trend waarneembaar is, omdat de landelijke omzetontwikkeling van de rijwielhandel eveneens een dalende lijn vertoont in de periode 2011-2013. Ter onderbouwing van dit standpunt wijst [appellante] op de brief van 7 januari 2018. De Afdeling is van oordeel dat dit betoog niet slaagt. In de brief vergelijkt de door [appellante] ingeschakelde deskundige het verloop van de omzetten uit fietsverkoop voor de totale markt in Nederland met de ontwikkeling van de werkelijke omzet van [appellante]. Daarbij wordt geen rekening gehouden met de omstandigheid dat de omzet van [appellante] niet alleen ziet op omzet uit fietsverkoop, maar ook uit andere bedrijfsonderdelen. De fietsverkoop bedraagt ongeveer 35 tot 40% van de omzet van [appellante]. Bij vergelijking met de landelijke cijfers met de fietsverkoopcijfers van [appellante] is, naar de Afdeling heeft vastgesteld, duidelijk dat de verkoop van fietsen bij [appellante] in de jaren voor de aanleg van de rondweg veel scherper daalt dan de daling die de landelijke omzet laat zien. Onder deze omstandigheden is het redelijk dat de minister is uitgegaan van de veronderstelling dat deze dalende tendens zich in 2014 en 2015 zou voortzetten, de schadeveroorzakende ontwikkeling weggedacht. Volgens [appellante] is het  onredelijk om uit te gaan van de veronderstelling dat in 2013 het dieptepunt qua omzetdaling nog niet zou zijn bereikt, omdat er in theorie een kans is dat de omzet zich in positieve zin zou ontwikkelen. Nu dit niet correspondeert met de feitelijke behaalde omzetten in de jaren voorafgaande aan de aanleg van de rondweg, is dit voor de Afdeling onvoldoende voor een ander oordeel.
Voor zover de door [appellante] ingeschakelde deskundige in een rapport van 16 augustus 2018 landelijke kengetallen bepalend acht voor de omzetontwikkeling van [appellante], leidt ook dit niet tot een ander oordeel. In het rapport is geen aandacht besteed aan de omstandigheid dat het verloop van de omzet van [appellante] in de periode 2011-2013 geen gelijke tred vertoonde met die van de tweewielerbedrijven waarop de landelijke kengetallen betrekking hadden.
20.    Anders dan [appellante] betoogt, is er geen grond voor het oordeel dat algemene brancheontwikkelingen zouden hebben bijgedragen tot een hogere omzetontwikkeling in 2014, 2015 en 2016 en dat de minister bij het bepalen van de normomzet daarmee ten onrechte geen rekening heeft gehouden. De tabel op de website detailhandel.info, die ziet op de ontwikkeling van omzetten van tweewielerspeciaalzaken (per m2, per FTE en per werkzame persoon) in de genoemde periode, geeft geen aanleiding voor een correctie. Hieruit blijkt niet dat de branche als geheel een groei heeft doorgemaakt en dat de ontwikkeling van de omzet van [appellante] daarbij is achtergebleven. Voor zover [appellante] wijst op de door haar overgelegde cijfers in het rapport van 16 augustus 2018, stelt de minister zich terecht op het standpunt dat niet alleen kan worden uitgegaan van de totale fietsverkoop in Nederland, als geen rekening wordt gehouden met het aantal bedrijven waarmee de omzet is behaald.
21.    De minister heeft uit het herstel van de omzetontwikkeling in 2015 en 2016 afgeleid dat het aanleggen van de rondweg geen permanente schade heeft veroorzaakt. Daarbij heeft de minister betrokken dat de omzet in 2016 (€ 121.134,00) vergelijkbaar is met de normomzet over 2013 (€ 125.000,00). De minister acht de door de deskundige van [appellante] gevolgde methode, waarbij de schade in 2014 als basis voor kapitalisatiefactor 10 wordt genomen, in strijd met de realiteit en stelt dat deze daarom niet als basis kan dienen voor de begroting van schade. Ter zitting heeft [appellante] desgevraagd aangegeven dat de verkoop van scooters voor een verdere verbetering van de omzetontwikkeling in 2017 en 2018 heeft gezorgd. Voor zover [appellante] stelt dat de minister in het geval van drie andere ondernemingen wel is uitgegaan van de veronderstelling dat zij permanente schade hebben geleden, heeft de minister erop gewezen dat in die gevallen de werkelijke behaalde omzetcijfers aantonen dat permanente schade is geleden. Onder deze omstandigheden heeft de minister zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij permanente schade heeft geleden.
22.    Het beroep is ongegrond.
23.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
w.g. Polak    w.g. Planken
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2019
299.