ECLI:NL:RVS:2019:1748
Raad van State — Uitspraak 


201806715/1/A1.
Datum uitspraak: 29 mei 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], wonend te Nieuwerkerk aan den IJssel, gemeente Zuidplas,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 10 juli 2018 in zaak nr. SGR 18/1840 in het geding tussen:
[appellant B] en [appellant B]
en
het college van burgemeester en wethouders van Zuidplas.
Procesverloop
Bij besluit van 12 oktober 2017 heeft het college [appellant B] en [appellant B] onder oplegging van een dwangsom gelast om het niet-recreatieve gebruik van het recreatieverblijf op [locatie] te Nieuwerkerk aan den IJssel (hierna: de recreatiewoning) te beëindigen en beëindigd te houden.
Bij besluit van 21 februari 2018 heeft het college het door [appellant B] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 juli 2018 heeft de rechtbank het door [appellant B] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant B] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 mei 2019, waar [appellant B] en [appellant B], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door A.M. Vringer, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    [appellant B] en [appellant B] zijn eigenaren van de recreatiewoning. Ingevolge het ter plaatste geldende bestemmingsplan "Hitland" (hierna: het bestemmingsplan) mag de recreatiewoning alleen recreatief worden gebruikt. Permanente bewoning is niet toegestaan tenzij daarvoor een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is verleend. Nu zo’n vergunning hier niet is verleend, handelen [appellant B] en [appellant B] in strijd met voormeld artikel indien sprake is van permanente bewoning. Het college is dan bevoegd om daartegen handhavend op te treden.
2.    [appellant B] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte het college bevoegd heeft geacht om handhavend op te treden. Volgens [appellant B] en [appellant B] gebruiken zij hun recreatiewoning recreatief. Zij stellen dat zij nooit de intentie hebben gehad om de woning voor permanente bewoning te gebruiken. Zij hebben slechts als nood tijdelijk in de recreatiewoning gewoond omdat zij moest wachten op hun nieuwe woning. Dat is volgens hen niet in strijd met het bestemmingsplan zoals volgt uit het door het college gehanteerde beleid over tijdelijk niet-recreatief gebruik. Ter ondersteuning van hun stelling hebben zij gegevens overgedragen over het nutsgebruik in de recreatiewoning waaruit zou volgen dat het verbruik lager is dan de Nibud-cijfers. Zij stellen verder dat het college onvoldoende bewijsmiddelen heeft. Anders dan het college stelt, woonden zij ten tijde van het opleggen van de last wel op het adres waar zij in de Basisregistratie Personen (hierna: Brp) stonden ingeschreven. Daar beschikten zij over een zelfstandige woonruimte nu zij daar een eigen badkamer en keuken hadden. Bovendien zelfs indien dat niet zo was, maakt het enkele feit dat voorzieningen werden gedeeld nog niet dat zij daar niet woonden. De hypotheekrenteaftrek kan het college volgens [appellant B] en [appellant B] niet als bewijsmiddel gebruiken omdat de Belastingdienst een andere definitie hanteert.
2.1.    Voor beantwoording van de vraag of het college bevoegd is om handhavend op te treden is niet het door het college gehanteerde beleid ten aanzien van niet-recreatief gebruik doorslaggevend maar het bestemmingsplan. Het beleid kan wel een rol spelen bij bijvoorbeeld de vraag of het college van handhaving behoorde af te zien.
Ingevolge het bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming "Recreatieve doeleinden, met de subbestemming Rk". Ingevolge artikel 10.1 van de planregels is het perceel bestemd voor een kampeerterrein ten behoeve van verblijfsrecreatie met bijbehorende voorzieningen en een horecabedrijf. Ingevolge artikel 24.1 van de planregels is het verboden om de gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of een doel in strijd met de aan de grond gegeven bestemming. Daaronder dient volgens artikel 24.3 van de planregels tevens permanente bewoning van stacaravans en recreatiewoningen te worden verstaan.
Gelet op de hiervoor genoemde planregels maakt het niet uit of het niet-recreatief gebruik tijdelijk is of niet aangezien het bestemmingsplan daarin geen onderscheid maakt. Dit betekent dus dat ook tijdelijk niet-recreatief gebruik leidt tot strijd met het bestemmingsplan. Indien de daarvoor vereiste omgevingsvergunning niet is verleend, zoals hier het geval is, is het college bevoegd om daartegen handhavend op te treden. Het bestemmingsplan bevat geen definitie van het begrip permanente bewoning. Volgens het college is er sprake van permanente bewoning van de recreatiewoning als betrokkenen daar hun hoofdverblijf hebben.
2.2.    Volgens het college gebruikten [appellant B] en [appellant B] ten tijde van het opleggen van de last de recreatiewoning niet recreatief. Dit blijkt volgens het college uit de diverse controles in de periode van oktober 2016 tot en met juni 2017. Tijdens die controles maakte de recreatiewoning een bewoonde indruk. Dit blijkt volgens het college voorts uit het feit dat zij hypotheekrenteaftrek hebben geclaimd voor de recreatiewoning. Weliswaar stonden [appellant B] en [appellant B] ten tijde van belang in de Brp ingeschreven in Rotterdam maar daar waren zij volgens het college niet woonachtig. Zij hebben namelijk zelf verklaard dat zij driekwart van het jaar dan wel in de periode van maart 2017 tot en met eind oktober 2017 in de recreatiewoning verbleven. Bovendien is niet aannemelijk dat [appellant B] en [appellant B] over een zelfstandige woonruimte beschikten op het adres waarin zij in de Brp ingeschreven stonden.
2.3.    De toezichthouder heeft tijdens de controles in de periode van maart 2017 tot en met juni 2017 meerdere malen geconstateerd dat de woning een bewoonde indruk maakte. Hoewel de rapporten erg summier zijn en betrekking hebben op controles van ruim drie maanden voor het opleggen van de last, heeft het college de rapporten wel aan zijn besluit ten grondslag kunnen leggen omdat de rapporten wat betreft die periode overeenkomen met de eigen verklaring van [appellant B] en [appellant B]. [appellant B] en [appellant B] hebben zelf verklaard dat zij in de periode van maart 2017 tot en met oktober 2017 permanent in de recreatiewoning woonden. Dat dit maar tijdelijk was, maakt zoals hiervoor onder 2.1 is overwogen niet uit. Gelet op de rapporten en de verklaring van [appellant B] en [appellant B] staat naar het oordeel van de Afdeling vast dat zij de recreatiewoning niet recreatief hebben gebruikt maar voor permanente bewoning. Hetgeen zij voor het overige hebben aangevoerd over de Nibud-cijfers en zelfstandige woonruimte behoeft gelet op het voorgaande geen bespreking meer. Dat kan namelijk niet tot een andere conclusie leiden. Het college is op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo bevoegd om handhavend op te treden tegen niet-recreatief gebruik van de recreatiewoning nu de daarvoor vereiste omgevingsvergunning niet is verleend. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog faalt.
3.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
4.    [appellant B] en [appellant B] betogen dat handhavend optreden in  strijd is met artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Volgens hen is er geen sprake van een eerlijk proces als bedoeld in dat artikel omdat de rechtbank niet behoorlijk heeft beoordeeld of het college tot handhaving  mocht overgaan. Als de rechtbank dat wel had gedaan dan was de rechtbank tot de conclusie gekomen dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden. De rechtbank had gelet op de belangen van [appellant B] en [appellant B] moeten vaststellen dat het college niet in redelijkheid tot handhaving mocht over gaan. Op grond van het beleid van het college over het gebruik van recreatiewoningen is het namelijk toegestaan om tijdelijk in een recreatiewoning te wonen.
4.1.    Wat betreft de bevoegdheid van het college verwijst de Afdeling naar overweging 2.3 waarin al uiteen is gezet waarom de rechtbank het college terecht bevoegd heeft geacht. Gelet op de ter zitting gegeven toelicht begrijpt de Afdeling het betoog van [appellant B] en [appellant B] aldus dat er geen sprake is van een eerlijk proces omdat de rechtbank niet heeft beoordeeld of het college in redelijkheid tot zijn besluit om handhavend op te treden heeft kunnen komen. De Afdeling zal daarom bij de beoordeling of in strijd met artikel 6 EVRM wordt gehandeld allereerst de vraag beantwoorden of de rechtbank heeft beoordeeld of het college in redelijkheid tot zijn besluit om handhavend op te treden heeft kunnen komen. Deze vraag moet bevestigend worden beantwoord. De rechtbank heeft namelijk in overweging 6.1 tot en met 6.4 van haar uitspraak aan de hand van de beroepsgronden beoordeeld of zich bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan het college van handhaving moet afzien. De rechtbank heeft daarbij verwezen naar de vaste rechtspraak van de Afdeling zoals weergegeven onder 3.
Nu de rechtbank heeft beoordeeld of het college in redelijkheid tot handhaving mocht overgaan, ziet de Afdeling in hetgeen is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat in strijd met artikel 6 EVRM wordt gehandeld.
Het betoog faalt in zoverre.
4.2.    De rechtbank is tot de conclusie gekomen dat het college in redelijkheid tot handhaving mocht overgaan. Gelet op het hoger beroepschrift en de ter zitting gegeven toelichting zal de Afdeling ook ingaan op de vraag of de rechtbank terecht tot die conclusie is gekomen. De rechtbank heeft in dit verband terecht overwogen dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan het college van handhaving had moeten afzien. In hetgeen [appellant B] en [appellant B] in hoger beroep hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel. Het college heeft bij besluit van 18 december 2012 de "Beleidsnota niet-recreatief gebruik van recreatieverblijven" vastgesteld. Deze is aangevuld met "aanvullend beleid op het tijdelijk niet-recreatief gebruik van recreatieverblijven". In het aanvullende beleid staat dat handhaving tegen tijdelijk niet-recreatief gebruik wegens bepaalde omstandigheden lage prioriteit heeft. Er wordt dan tijdelijk afgezien van handhaving, dan wel wordt er een lange begunstigingstermijn gegeven zodat het mogelijk is om aan de last te voldoen zonder dwangsommen te verbeuren. Maar om hiervoor in aanmerking te komen moet betrokkene dit wel zelf aangeven. Dit kan vóór aanvang van het gebruik, maar ook na aanvang van het handhavingstraject. [appellant B] en [appellant B] stellen dat zij vóór aanvang van het gebruik aan de wethouder om toestemming hebben gevraagd. De wethouder zou volgens hen toestemming hebben verleend. Dit hebben zij echter niet met stukken onderbouwd, zodat niet duidelijk is wat zij hebben gevraagd en wat de wethouder heeft gezegd. Wat wel vaststaat is dat [appellant B] en [appellant B] in ieder geval in bezwaar hebben aangegeven dat zij als noodoplossing tijdelijk in de recreatiewoning woonden. In het bezwaarschrift staat dat het gebruik tot eind oktober 2017 zou zijn. De begunstigingstermijn liep tot 28 mei 2018. Het college heeft derhalve conform het beleid een begunstigingstermijn vastgesteld die voldoende lang was voor [appellant B] en [appellant B] om aan de last te kunnen voldoen zonder dwangsommen te verbeuren. Gelet daarop bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college in strijd met zijn eigen beleid handelde.
Het betoog faalt.
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Dit betekent dat de last terecht is opgelegd. Er zijn nog geen dwangsommen verbeurd als gevolg van het besluit. Maar indien de recreatiewoning weer niet-recreatief wordt gebruikt zal dit alsnog leiden tot verbeurte van de dwangsom. Dit betekent echter niet dat [appellant B] en [appellant B] geen gebruik meer mogen maken van de recreatiewoning.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. de Koning, griffier.
w.g. Michiels    w.g. De Koning
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2019
712.