ECLI:NL:RVS:2019:1019
Raad van State — Uitspraak 


201805706/1/A2.
Datum uitspraak: 3 april 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], kantoorhoudend te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 29 mei 2018 in zaak
nr. 17/5764 in het geding tussen:
[appellante]
en
het bestuur van de raad voor rechtsbijstand (hierna: de raad).
Procesverloop
Bij besluit van 13 april 2017 heeft de raad een aanvraag van [appellante] om toekenning van extra uren rechtsbijstand ten behoeve van [persoon] afgewezen.
Bij besluit van 14 september 2017 heeft de raad het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 mei 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 14 september 2017 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar van [appellante] te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Bij besluit van 12 juli 2018 heeft de raad het door [appellante] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 13 april 2017 alsnog gegrond verklaard, het besluit van 13 april 2017 herroepen en bepaald dat aan [appellante] 10 extra uren rechtsbijstand ten behoeve van [persoon] worden toegekend.
De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 januari 2019, waar [appellante], en de raad, vertegenwoordigd door mr. C.W. Wijnstra, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    De raad heeft aan [appellante] een toevoeging verstrekt voor het verlenen van 10 uren rechtsbijstand aan [persoon] in een echtscheidingsprocedure. Op 17 maart 2017 heeft [appellante] een aanvraag ingediend om toekenning van extra uren rechtsbijstand.
De raad heeft deze aanvraag bij het besluit van 13 april 2017 afgewezen, omdat niet aannemelijk is gemaakt dat de zaak feitelijk of juridisch complex is. Ook is er geen sprake van een volle procedure als bedoeld in de op de website van de raad (kenniswijzer.rvr.org) gepubliceerde "Werkinstructie extra uren in civielrechtelijke zaken (hierna: de Werkinstructie)", aangezien er binnen het forfait nog geen zitting heeft plaatsgevonden.
Bij het besluit op bezwaar van 14 september 2017 heeft de raad, onder verwijzing naar het advies van de Commissie voor Bezwaar van 7 september 2017, het besluit van 13 april 2017 gehandhaafd. De door [appellante] geschetste feiten en omstandigheden geven geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van bijzondere rechtsvragen of van een omvangrijk juridisch relevant feitencomplex, aldus de raad.
De aangevallen uitspraak
2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de zaak in beginsel niet feitelijk complex is. Met betrekking tot het "aanvullend verzoek nevenvorderingen" van 24 augustus 2017 heeft de rechtbank evenwel overwogen dat de onderbouwde stelling van [appellante] dat het daarbij gaat om een ongebruikelijk omvangrijk verzoek met een zware en arbeidsintensieve bewijslast/stelplicht voldoende aannemelijk is. De raad heeft in zoverre onvoldoende gemotiveerd dat geen sprake is van een complexe zaak, aldus de rechtbank.
Het besluit van 12 juli 2018
3.    Bij het besluit van 12 juli 2018 heeft de raad uitvoering gegeven aan de uitspraak van de rechtbank door opnieuw te beslissen op het bezwaar van [appellante]. Daarbij heeft de raad overwogen dat het "aanvullend verzoek nevenvorderingen" van 24 augustus 2017 als complex in de zin van het beleid kan worden aangemerkt. De raad heeft het bezwaar alsnog gegrond verklaard, het besluit van 13 april 2017 herroepen en bepaald dat aan [appellante] 10 extra uren rechtsbijstand ten behoeve van [persoon] worden toegekend. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
Het hoger beroep en het beroep tegen het besluit van 12 juli 2018
4.    [appellante] heeft een aantal gronden aangevoerd in hoger beroep, die hierna zullen worden besproken.
Verbod op verplichte arbeid
5.    [appellante] betoogt, onder verwijzing naar de uitkomsten van het rapport "Andere Tijden" van de Commissie evaluatie puntentoekenning gefinancierde rechtsbijstand, dat zij geen redelijke vergoeding krijgt bij afwijzing van de extra uren of toekenning van slechts 10 extra uren. Nog daargelaten die extra uren, ontvangt een advocaat [NAAM]officier van justitie als hij 70 uur per week werkt. Het niet toekennen van de gevraagde extra uren, of zelfs maar een gedeelte daarvan, maken dit buitenproportioneel. In dit verband benadrukt zij dat uit het arrest van de Europese Commissie voor de Rechten van de Mens van 27 december 1963, app. no. 1468/62 inzake Iversen tegen Noorwegen, ECLI:CE:ECHR:1963:1217DEC000146862, volgt dat de ontvangst van een redelijke vergoeding voor de verrichte werkzaamheden van belang is voor de vraag of sprake is van een schending van artikel 4 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Verder wijst zij op het arrest van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) van 23 november 1983, Van der Mussele tegen België, ECLI:CE:ECHR:1983:1123JUD000891980, waarin het EHRM nader heeft gepreciseerd wanneer een opgelegde arbeidsverplichting kan worden gekwalificeerd als verplichte arbeid in de zin van artikel 4 van het EVRM.
Er moet volgens het kader van artikel 4 van het EVRM worden gekeken naar alle omstandigheden in de casus samenhangend met de verplichting tot het verrichten van die werkzaamheden, waarbij de daaruit voortvloeiende last disproportioneel is of duidelijk niet leidt tot het beoogde en aan betrokkenen ten goede komende doel. Het doel in deze zaak is gelegen in het op juiste wijze regelen van een echtscheiding en daarbij inkomen genereren. Niet alleen levert deze zaak niets op; het is zo’n zware aanslag op haar tijd dat andere zaken die wel inkomsten zouden kunnen opleveren, daardoor in het gedrang kwamen. Dit raakt haar economisch, waardoor de (gedeeltelijke) afwijzing van de aanvraag om extra uren tevens strijdig met artikel 1 van het Eerste Protocol (hierna: EP) bij het EVRM is, aldus [appellante].
5.1.    Artikel 4 van het EVRM luidt als volgt:
"1. Niemand mag in slavernij of dienstbaarheid worden gehouden.
2. Niemand mag gedwongen worden dwangarbeid of verplichte arbeid te verrichten.
[…]."
5.2.    Het toevoegingenstelsel heeft een forfaitair karakter. Dit betekent dat per zaaktype een vaste vergoeding wordt gegeven die is gebaseerd op de gemiddelde tijdsbesteding (Stb. 1999, 580, p. 16-17). Alleen in het geval van juridische of feitelijke complexiteit kan van dit gemiddelde worden afgeweken en kunnen extra uren worden vergoed. Bij besluit van 12 juli 2018 heeft de raad aan [appellante] alsnog 10 extra uren rechtsbijstand ten behoeve van [persoon] toegekend, omdat het "aanvullend verzoek nevenvorderingen" van 24 augustus 2017 als complex kan worden aangemerkt. De raad heeft zich voorts terecht op het standpunt gesteld dat de overige door [appellante] aangevoerde omstandigheden de zaak niet complex maken. [appellante] heeft ter zitting naar voren gebracht dat haar cliënte complex was en dat de situatie ook extreem te noemen was. De andere partij wilde snel tot verdeling en scheiding komen, als gevolg waarvan veel druk op haar cliënte werd uitgeoefend. Haar cliënte  kon de druk niet aan en haar kinderen functioneerden niet goed en stonden onder psychologische begeleiding. Dat er, naar ter zitting gesteld, daardoor veelvuldig contact met [persoon] was en er, door toedoen van [persoon] steeds nieuwe aspecten in de procedure moesten worden betrokken, betreffen tot de persoon te herleiden factoren en vormen, gelet op het beleid, op zichzelf geen grond voor het oordeel dat de zaak complex is.  Wanneer, zoals hier grotendeels het geval is, geen juridische of feitelijke complexiteit wordt aangenomen, geldt dat de extra uren die in een bepaalde zaak worden besteed moeten worden geacht te worden gecompenseerd door een onder het gemiddelde blijvend aantal uren dat is besteed in een andere zaak. [appellante] moet dan ook worden geacht de extra uren die zij stelt te hebben besteed aan de zaak van [persoon] - en die niet al bij besluit van 12 juli 2018 alsnog aan haar zijn toegekend -  te compenseren in andere zaken die zij behandelt. Dat aan haar niet alle extra uren zijn toegekend die zij heeft gevraagd, betekent dan ook niet dat sprake is van verplichte arbeid als bedoeld in artikel 4 van het EVRM. Deze verdragsbepaling is derhalve niet geschonden (zie ook de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:91). De door [appellante] aangehaalde arresten leiden niet tot een ander oordeel. Het is haar vrijwillige keuze om in de door de overheid gefinancierde rechtsbijstand werkzaam te zijn. [appellante] kan als advocaat [NAAM]gaat doen en of zij in een concrete zaak een cliënt wil bijstaan. Dat zij voorzag dat de tijdsbesteding in deze zaak uit de hand zou gaan lopen en zij [persoon] moest blijven bijstaan, terwijl er geen mogelijkheid was om dat binnen het forfaitair vastgestelde aantal uren te doen, is onvoldoende om de verleende rechtsbijstand als onvrijwillig aan te merken. De raad heeft er daarbij terecht op gewezen dat op het moment dat een advocaat [NAAM], hij ook degene is die voor een groot deel het verloop van de procedure bepaalt. Uit genoemde arresten valt verder niet op te maken dat van verplichte arbeid in de zin van artikel 4, tweede lid, van het EVRM reeds sprake is, indien [appellante] niet voor iedere zaak die zij aanneemt een redelijke vergoeding ontvangt. Ook het door haar naar voren gebrachte rapport "Andere Tijden" leidt niet tot een ander oordeel, nu, zoals de raad ter zitting terecht heeft gesteld, hij gebonden is aan de geldende regelgeving en hij weliswaar beoordelingsruimte heeft, maar dat deze niet zo ver gaat dat hij zelfstandig actie kan ondernemen op basis van dit rapport.
Het betoog faalt.
Het eigendomsrecht
6.    Artikel 1 van het EP bij het EVRM luidt als volgt:
"Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
[…]."
6.1.    Voor zover het niet volledig toekennen van de gevraagde extra uren rechtsbijstand een inbreuk zou vormen op het in artikel 1 van het EP bij het EVRM opgenomen recht tot bescherming van eigendom, is deze inbreuk naar het oordeel van de Afdeling gerechtvaardigd. Deze steunt op tevoren kenbaar gemaakte schriftelijke regels, neergelegd in het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 en de op de website van de raad (kenniswijzer.rvr.org) gepubliceerde "Werkinstructie eerste aanvraag extra uren" en welke regels voorts een legitiem doel dienen, te weten het behoud van een redelijk overzicht op de besteding van publieke middelen. Er zijn geen omstandigheden gebleken op grond waarvan geoordeeld moet worden dat [appellante] op een zodanig onevenredige wijze is getroffen dat geen sprake zou zijn van een "fair balance" tussen haar belang en de belangen gediend met het in deze regels opgenomen forfaitaire stelsel van vergoedingen. Van schending van artikel 1 van het EP bij het EVRM is daarom geen sprake.
Het betoog faalt.
Volle procedure
7.    [appellante] betoogt dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat, nu er binnen het forfait geen drie zittingen hebben plaatsgevonden, er geen sprake is van een volle procedure als bedoeld in de Werkinstructie. Daartoe voert zij aan dat zij, op grond van de Gedragscode voor advocaten in het Personen- en Familierecht (hierna: de Gedragscode), door middel van onderhandelingen heeft voorkomen dat er in de echtscheidingsprocedure, waarvoor de vergoeding voor extra uren was aangevraagd, moest worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening. Een advocaat [NAAM]een volle procedure terecht komen, zodat de werkzaamheden ten behoeve van het voorkomen daarvan, met een volle procedure moeten worden gelijkgesteld, aldus [appellante].
7.1.    De Afdeling acht het beleid van de raad dat in een volle echtscheidingsprocedure minderjarige kinderen zijn betrokken en dat een zodanige procedure drie zittingen omvat in zijn algemeenheid niet onredelijk.
De raad heeft voorts in de omstandigheid dat door onderhandelingen een voorlopige voorzieningen-procedure is voorkomen geen aanleiding hoeven te zien om in dit geval bijzondere omstandigheden aan te nemen die nopen tot afwijking van het gevoerde beleid. Zo is niet aannemelijk gemaakt dat de echtscheidingsprocedure, waarvoor de vergoeding voor extra uren was aangevraagd, afgezien van het "aanvullend verzoek nevenvorderingen" van 24 augustus 2017, bewerkelijk in de zin van het beleid is. Hetgeen door [appellante] is aangevoerd duidt er slechts op dat de zaak tijdrovend was. De stelling van [appellante] dat uit de zogenaamde "beslisboom echtscheidingszaken" volgt dat de zaak bewerkelijk was, kan niet worden gevolgd. Deze beslisboom biedt slechts handvatten voor een snelle beoordeling of sprake is van een bewerkelijke zaak en maakt geen onderdeel uit van de Werkinstructie. De in de beslisboom vermelde feiten en omstandigheden zijn slechts indicatief en daaraan kunnen geen rechten worden ontleend.
Het betoog faalt.
Conclusie
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Het beroep tegen het besluit van de raad van 12 juli 2018 is ook ongegrond.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    verklaart het beroep van [appellante] tegen het besluit van het bestuur van de raad voor rechtsbijstand van 12 juli 2018, kenmerk 170294, ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
w.g. Hoekstra    w.g. Van Zanten
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 april 2019
97-854.