ECLI:NL:RVS:2019:785
Raad van State — Uitspraak 


201705834/1/A2.
Datum uitspraak: 13 maart 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 juni 2017 in zaak nr. 17/256 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Commissie Schadefonds Geweldsmisdrijven (hierna: CSG).
Procesverloop
Bij besluit van 26 april 2016 heeft de CSG een aanvraag van [appellante] om een uitkering uit het schadefonds geweldsmisdrijven (hierna: het fonds) afgewezen.
Bij besluit van 2 december 2016 heeft de CSG het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 juni 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De CSG heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft nadere stukken ingebracht.
De Afdeling heeft op 29 november 2018 de zaak ter zitting gelijktijdig behandeld met de zaken met nrs. 201707029/1/A2, 201705715/1/A2 en 201706989/1/A2. In deze zaak zijn verschenen [appellante], vertegenwoordigd door mr. H.M. de Roo, advocaat [NAAM], en de CSG, vertegenwoordigd door mr. J.C.M. van de Weerd en mr. M. Zoethout.
Overwegingen
Inleiding
1.    Op 21 december 2015 heeft [appellante] een aanvraag om een uitkering uit het schadefonds ingediend in verband met mensenhandel en gedwongen prostitutie en als gevolg daarvan ernstig geestelijk letsel heeft opgelopen.
2.    [appellante] heeft in de aanvraag vermeld dat zij in augustus en september 2009 negen dagen lang slachtoffer is geworden van mensenhandel vanuit Nigeria en seksuele uitbuiting in Nederland. Zij heeft op 21 augustus 2012 aangifte van mensenhandel gedaan bij de politie. De politie heeft het onderzoek gestaakt, omdat er te weinig opsporingsindicaties waren. [appellante] is onder behandeling bij een psycholoog en psychiater voor een posttraumatische stressstoornis (hierna: PTSS) en een depressieve stoornis.
Besluitvorming
3.    Aan het besluit van 2 december 2016 heeft de CSG ten grondslag gelegd dat er onvoldoende objectieve informatie is om aannemelijk is achten dat [appellante] het slachtoffer is geworden van een opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf, als bedoeld in artikel 3 van de Wet schadefonds geweldsmisdrijven (Wsg). Daartoe stelt de CSG dat het proces-verbaal geen concrete aanwijzingen biedt die ondersteunen dat [appellante] in augustus en september 1999 negen dagen lang in Amsterdam slachtoffer was van seksuele uitbuiting. In de asielprocedure heeft [appellante] geen melding gedaan van mensenhandel en seksuele uitbuiting. Nadat zij ongeveer drie jaar heeft geprocedeerd met als resultaat dat zij niet in Nederland mag blijven, heeft zij een maand na de laatste afwijzende beschikking aangifte gedaan ter zake van mensenhandel. De aan [appellante] verleende verblijfsvergunning ‘onder de beperking als genoemd in de Vreemdelingencirculaire B9’ is met ingang van 12 september 2012 ingetrokken. De overgelegde medische informatie is onder deze omstandigheden onvoldoende om het gestelde misdrijf en daaraan gerelateerde trauma aannemelijk te achten.
Uitspraak van de rechtbank
4.    De rechtbank heeft overwogen dat de CSG zich in redelijkheid op dat standpunt heeft kunnen stellen. Het is aan [appellante] om met voldoende objectieve aanwijzingen aannemelijk te maken dat zij het slachtoffer is geworden van een tegen haar opzettelijk gepleegd geweldmisdrijf. De door haar ingebrachte medische verklaringen ondersteunen weliswaar haar aanvraag, contra-indicaties staan echter in de weg aan het gebruik van die informatie ter onderbouwing van de aannemelijkheid van haar relaas. [appellante] heeft in de asielprocedure niet gesproken over mensenhandel en seksuele uitbuiting. Niet voldoende is dat [appellante] in augustus 2012 aangifte heeft gedaan van mensenhandel en dat zij een verblijfstitel op grond van B9(B8) heeft gekregen. Een verblijfstitel op grond van B9(B8) wordt standaard verkregen na het doen van aangifte. De aangifte heeft niet geleid tot een strafrechtelijke veroordeling. De politie heeft het opsporingsonderzoek gestaakt, omdat er te weinig opsporingsindicaties waren. Volgens de rechtbank hoefde de CSG geen nader onderzoek te doen door een medisch adviseur in te schakelen. Daarbij heeft de rechtbank betrokken dat een medisch adviseur alleen hoeft te worden ingeschakeld als het geweldsmisdrijf aannemelijk is en heeft deze geen rol in het vaststellen van het slachtofferschap van mensenhandel.
Betoog in hoger beroep
5.     [appellante] betoogt primair dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat onvoldoende aannemelijk is geworden dat zij slachtoffer is geworden van een opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf. Daartoe stelt [appellante] dat zij verklaringen van gespecialiseerde medische deskundigen heeft overgelegd en dat aan die verklaringen een toereikende bewijskracht toekomt. [appellante] wijst onder meer op de verklaring van Psy-portaal van 11 november 2014, de brief van de GGZ van 25 augustus 2011 en met name op de verklaring van de Equator Foundation van 17 mei 2017. In die verklaringen is vermeld dat zij langdurig is behandeld voor PTSS en depressie als gevolg van gedwongen prostitutie. Voor zover de CSG zich op het standpunt stelt dat alleen aan medische rapportages van de medische onderzoeksgroep van Amnesty International dan wel van het instituut voor Mensenrechten en Medisch Onderzoek (iMMO) een toereikende bewijskracht toekomt, is van belang dat zij financieel niet in staat is om een dergelijk onafhankelijk deskundig onderzoek te financieren en daarmee in bewijsnood verkeert en niet in staat is aan te tonen dat zij in Nederland het slachtoffer is geworden van gedwongen prostitutie.
6.    Subsidiair betoogt [appellante] - in het geval zij niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij het slachtoffer is geworden van een opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf - dat de rechtbank heeft miskend dat de CSG nader onderzoek had moeten laten doen in de vorm van een medische contra-expertise om de aannemelijkheid van het relaas van [appellante] te weerleggen. [appellante] stelt dat zij met de medische verklaringen en de aangifte een begin van bewijs heeft geleverd ten aanzien van de aannemelijkheid van het geweldsmisdrijf waarvan zij slachtoffer is geworden. De door de rechtbank in navolging van de CSG voorgestane verdeling van bewijslast, ontneemt haar de kans om het slachtofferschap vast te laten stellen en daarmee ook op een tegemoetkoming uit het fonds voor de door haar geleden schade.
Wet en beleid
7.    Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wsg kunnen uit het schadefonds uitkeringen worden gedaan aan een ieder die ten gevolge van een in Nederland opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf ernstig lichamelijk of geestelijk letsel heeft bekomen.
8.    Bij het beoordelen van een aanvraag om een uitkering uit het schadefonds hanteert de CSG beleid. Dit beleid is neergelegd in de Beleidsbundel en de Letsellijst en te raadplegen op de website van de CSG (schadefonds.nl).
9.    In paragraaf 1.1.3 van de beleidsbundel (versie 1 juli 2016) is vermeld dat mensenhandel vaak grensoverschrijdende aspecten in zich heeft. Om te bepalen of sprake is van mensenhandel kijkt het Schadefonds naar wat er in Nederland én in het buitenland is gebeurd. Voor de beoordeling van het letsel worden de handelingen in het buitenland echter niet meegenomen. Beoordeeld wordt of het slachtoffer van mensenhandel door de handelingen in Nederland ernstig letsel heeft opgelopen. Om een aanvraag te kunnen indienen is de nationaliteit of woonplaats van het slachtoffer niet van belang.
10.    In paragraaf 1.1.4.7. is vermeld dat medische informatie kan helpen om te bepalen of letsel is toegebracht door geweld. Het feit dat iemand bepaald fysiek of psychisch letsel heeft kan echter geen uitsluitsel geven over wat er is gebeurd. Medische informatie kan dus in beginsel niet worden gebruikt om de toedracht van het geweldsmisdrijf, de aanleiding ervan en de omstandigheden waaronder het plaatsvond aannemelijk te maken. Medische informatie kan een verklaring van het slachtoffer over de aannemelijkheid doorgaans slechts in (zeer) beperkte mate ondersteunen. Daarom is de CSG bij de beoordeling van de aannemelijkheid van het geweldsmisdrijf terughoudend in het gebruik van medische informatie. Zo nodig wordt in het individuele geval wel bekeken of de medische informatie zich leent ter onderbouwing van de aannemelijkheid van wat er is gebeurd.
Beoordeling in hoger beroep
11.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1446), is het aan de aanvrager van een uitkering uit het fonds om met voldoende objectieve aanwijzingen aannemelijk te maken dat hij slachteroffer is geworden van een tegen hem opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf.
12.    De CSG heeft ter zitting uiteengezet dat voor het aannemen van een opzettelijk geweldsmisdrijf in beginsel een proces-verbaal van aangifte, nader onderbouwd door medische informatie over de aard en het letsel voldoende is. Dat is anders in het geval er contra-indicaties zijn die afbreuk doen aan de aannemelijkheid van wat er is gebeurd. In dat geval moet de aangifte worden ondersteund door aanvullingen uit objectieve bron. Aan medische informatie afkomstig van behandelaren van aanvragers, komt in beperkte mate bewijskracht toe. De CSG heeft verder aangegeven dat er geen richtlijnen zijn voor het wegen van contra-indicaties. Het hangt van de omstandigheden van het geval af een opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf aannemelijk wordt geacht.
13.    In het besluit van 2 december 2016 heeft de CSG zich op het standpunt gesteld dat de medische informatie in dit geval geen bijdrage kan leveren aan de aannemelijkheid van de opgave van [appellante] dat zij slachtoffer is geworden van mensenhandel met gedwongen prostitutie. Daartoe stelt de CSG dat [appellante] in de eerdere asielprocedure volgend op haar asielaanvraag van 13 november 2009 niet heeft verteld dat zij het slachtoffer is geworden van mensenhandel. De CSG acht het niet aannemelijk dat [appellante] dit heeft verzwegen uit angst voor represailles door de verdachte. De Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: de IND) is in tegenstelling tot de politie niet belast met het opsporen van mensenhandel. Daarnaast heeft zij kort na de laatste afwijzende beschikking in de asielprocedure wel aangifte van mensenhandel en seksuele uitbuiting gedaan. Ook acht de CSG het zeer opmerkelijk dat [appellante] de IND niet kon vertellen wanneer zij uit de situatie van gedwongen prostitutie kon ontkomen, maar wel kon vertellen hoe dat mogelijk was.
14.    [appellante] heeft ter ondersteuning van de aannemelijkheid van haar slachtofferschap van mensenhandel medisch-psychologische informatie overgelegd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de CSG niet inzichtelijk gemaakt waarom deze informatie geen objectieve aanwijzingen bevat dat zij in Nederland slachtoffer is geworden van gedwongen prostitutie. De omstandigheid dat de verklaringen afkomstig zijn van een behandelaar van [appellante] staat er niet aan in de weg dat die verklaringen aanwijzingen kunnen bevatten. Dit volgt ook uit paragraaf 1.1.4.7. van de beleidsbundel waarin staat dat deze informatie indien nodig kan worden betrokken bij de beoordeling van de aannemelijkheid van het opgegeven geweldsmisdrijf. Daarbij betrekt de Afdeling dat de overgelegde medisch-psychologisch informatie onder meer afkomstig is van deskundigen, werkzaam bij Equator Foundation. Equator Foundation is een TopGGZ-erkende organisatie voor psychiatrische behandeling en psychosociale zorg, onderzoek en kennisoverdracht en is gespecialiseerd in de behandeling van getraumatiseerde vluchtelingen en asielzoekers en de behandeling van slachtoffers van mensenhandel en van recent seksueel geweld, zowel in Nederland als elders in de wereld bij populaties getroffen door oorlog. In de verklaring van 17 mei 2017 is onder meer vermeld dat [appellante] ernstige psychische klachten ervaart die inhoudelijk zijn te relateren met een periode van seksuele uitbuiting. Haar klachtenpresentatie is reëel en laat geen inconsistenties zien.
De CSG dient deugdelijk te motiveren waarom de gestelde contra-indicaties zo zwaarwegend zijn, dat de bevindingen van medisch-psychologische specialisten met ervaring met slachtofferschap van mensenhandel geen rol zouden kunnen spelen in de aannemelijkheid van het gestelde geweldsmisdrijf. Daarbij is onder meer van belang dat contra-indicaties voldoende worden onderbouwd en zien op wezenlijke onderdelen van de opgave van het slachtofferschap van mensenhandel en niet op details. In dit verband heeft [appellante] er in hoger beroep terecht op gewezen dat slachtoffers van mensenhandel die onder dwang en bedreiging seksueel zijn uitgebuit dusdanig geïntimideerd kunnen zijn dat zij geen aangifte hiervan durven doen of pas na lange tijd.
Dat [appellante] bij de IND niet direct heeft aangegeven dat zij het slachtoffer is geworden van mensenhandel en dat zij niet wist wanneer, maar wel hoe, zij is ontsnapt uit de situatie van gedwongen prostitutie, is in het licht van het voorgaande dan ook van onvoldoende gewicht om de bevindingen van Equator Foundation van 30 juli 2013 en 25 maart 2016 ter zijde te schuiven. De CSG heeft naar het oordeel van de Afdeling in dit geval niet deugdelijk gemotiveerd waarom de gestelde contra-indicaties van zo’n zwaar gewicht zijn dat de medische rapporten geen rol zouden kunnen spelen in de aannemelijkheid van het gestelde geweldsmisdrijf.
Het betoog slaagt.
15.        Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. De Afdeling zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep van [appellante] gegrond verklaren en het besluit van de CSG van 2 december 2016 vernietigen, omdat dat besluit in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niet zorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd. De CSG moet met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op het door [appellante] gemaakte bezwaar nemen.
16.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van [appellante] slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
17.    De CSG dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 juni 2017 in zaak nr. 17/256;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van de Commissie Schadefonds Geweldsmisdrijven van 2 december 2016, kenmerk 2016/231607;
V.    bepaalt dat tegen het door de Commissie Schadefonds Geweldsmisdrijven te nemen besluit slechts beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling;
VI.    veroordeelt de Commissie Schadefonds Geweldsmisdrijven tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.048,00 (zegge: tweeduizend achtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
w.g. Van Altena    w.g. Planken
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2019
299.