ECLI:NL:RVS:2019:943
Raad van State — Uitspraak 


201805011/1/A3.
Datum uitspraak: 27 maart 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Amsterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 18 mei 2018 in zaak nr. 17/7214 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 9 juni 2017 heeft het college aan [appellant] een boete opgelegd van € 20.500,00 wegens het zonder vergunning onttrekken van woonruimte.
Bij besluit van 7 november 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en de boete vastgesteld op € 13.500,00.
Bij uitspraak van 18 mei 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 februari 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. J. Blakborn, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Brandenburg, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2.    [appellant] was van 22 augustus 2013 tot 30 november 2017 eigenaar van de woning aan de [locatie] te Amsterdam. Hij stond sinds 7 februari 2014 op dit adres ingeschreven in de basisregistratie personen (hierna: brp). Vanaf 1 maart 2017 stond ook [persoon] op dit adres ingeschreven in de brp.
Het college heeft meerdere meldingen ontvangen dat de woning niet wordt bewoond en aan toeristen wordt verhuurd. Het college heeft daarop onderzoek ingesteld naar de woning. Uit de rapporten van bevindingen volgt dat toezichthouders van de gemeente op 30 april 2017 tijdens een bezoek aan de woning hebben geconstateerd dat in de woning vier toeristen verbleven, die de woning via www.booking.com hadden geboekt voor vier nachten, en dat er geen persoonlijke spullen in de woning waren. Het college heeft ook een administratief onderzoek gedaan. Hieruit is naar voren gekomen dat de woning op meerdere boekingwebsites wordt aangeboden.
Op basis van de bevindingen van de toezichthouders en het administratief onderzoek heeft het college geconcludeerd dat de woning aan de bestemming tot bewoning is onttrokken zonder dat daarvoor een vergunning is verstrekt. Dit is een overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014. Er wordt volgens het college niet voldaan aan de voorwaarden van het vakantieverhuurbeleid van de gemeente Amsterdam, omdat [appellant] noch [persoon] in de woning zijn hoofdverblijf had. Het college heeft [appellant] als overtreder aangemerkt en hem een boete opgelegd van € 20.500,00. Deze boete is in bezwaar vastgesteld op € 13.500,00, omdat de overtreding volgens het college al in 2016 was aangevangen. De rechtbank heeft de boete rechtmatig geacht.
Hoger beroep
Hoofdverblijf
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij zich niet heeft gehouden aan het vakantieverhuurbeleid van de gemeente zoals vastgelegd in artikel 3.1.2, vijfde lid, van de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: Hvv). In die bepaling is vastgelegd dat voor het onttrekken van een woning ten behoeve van vakantieverhuur geen vergunning noodzakelijk is, als onder andere de hoofdbewoner de woning feitelijk als hoofdverblijf heeft en ook als zodanig in de brp staat ingeschreven.
[appellant] voert aan dat op basis van de inschrijving in de brp reeds het vermoeden bestaat dat hij en vervolgens [persoon] feitelijk hoofdverblijf had in de woning. [persoon] had nog weinig persoonlijke spullen in de woning liggen, omdat hij pas intrek had genomen in de woning en die maand veel op reis was. De conclusie van de toezichthouders dat er geen persoonlijke spullen in de woning aanwezig waren, is niet juist. [persoon] had zijn persoonlijke spullen opgeslagen in een afgesloten kast in de woning. [appellant] heeft dit onderbouwd met een foto van deze kast, gevuld met persoonlijke spullen. De toezichthouders hebben nagelaten onderzoek te doen naar deze afgesloten kast. De meubels en schilderijen in de woning waren ook van [persoon]. Volgens [appellant] had hij tot april 2017 zelf hoofdverblijf in de woning. Dit blijkt ook uit de verklaringen van buurtbewoners, aldus [appellant].
3.1.    Het huisbezoek is verricht door twee toezichthouders die beiden een rapport hebben opgesteld. In het rapport van J.A.A. Rosien staat onder meer dat in de woning vier toeristen uit Italië verbleven van 26 april 2017 tot 30 april 2017, dat zij hebben verklaard de woning op www.booking.com geboekt te hebben, dat zij gebruik kunnen maken van alle ruimtes in de studio en bij aankomst nergens persoonlijke eigendommen van bewoners hebben aangetroffen. De toezichthouder heeft in de woning vier slaapplaatsen gezien en op een tafel een blad met informatie in het Engels over onder andere de wifi-code en de vraag om een recensie achter te laten op www.booking.com. Hij heeft geen persoonlijke eigendommen aangetroffen. Er waren ook geen afgesloten kasten of andere ruimtes waar deze spullen zouden kunnen zijn opgeborgen. De koelkast was geheel leeg. In het rapport van V. Thöne wordt een meterkast annex opbergkast genoemd. In dit rapport staan foto’s van onder andere die kast. De Afdeling stelt vast dat dit dezelfde kast is als de afgesloten kast die [appellant] noemt. Op de foto in het rapport is de binnenkant van de opbergkast te zien, die leeg is, en bij die foto staat dat in deze kast geen persoonlijke spullen zijn aangetroffen. Hieruit blijkt dat de toezichthouders ook onderzoek hebben gedaan naar deze kast.
3.2.    Tijdens de zitting heeft [appellant] verklaard dat de foto van de kast die hij heeft overgelegd voor 30 april 2017 is genomen. In de periode waarin ook het huisbezoek plaatsvond, was hij bezig met verhuizen naar een woning in Purmerend, waardoor er steeds minder persoonlijke spullen in de woning in Amsterdam waren. Wanneer hij niet in de woning in Amsterdam was, verhuurde hij de woning en haalde hij de persoonlijke spullen uit de woning. In mei is [persoon] feitelijk in de woning gaan wonen. Door deze overgangssituatie valt volgens [appellant] te verklaren dat er weinig persoonlijke spullen zijn aangetroffen tijdens het huisbezoek.
Het college heeft aangevoerd dat [appellant] wisselende verklaringen heeft afgelegd over wie wanneer feitelijk hoofdverblijf had in de woning en wie de woning verhuurde aan toeristen. In de zienswijze heeft [appellant] verklaard dat hij niet van de verhuur wist, in bezwaar heeft hij verklaard dat hij toestemming had gegeven aan [persoon] om de woning te verhuren wanneer [persoon] er niet was en in beroep heeft hij verklaard dat hij zelf de woning verhuurde wanneer [persoon] er niet was. Ook heeft hij tot in beroep verklaard dat alle persoonlijke spullen uit de woning werden gehaald wanneer deze verhuurd werd, terwijl [appellant] in zijn hogerberoepschrift heeft verklaard dat deze in een afgesloten kast lagen. Het college acht het ten slotte niet aannemelijk dat [appellant] de woning verhuurde aan [persoon] per 1 april 2017, maar daar zelf nog feitelijk woonde tot 1 mei 2017.
3.3.    Hoewel [appellant] terecht aanvoert dat door de inschrijving in de brp het vermoeden bestaat dat [appellant] of [persoon] in de woning feitelijk zijn hoofdverblijf had, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het college met de rapporten van bevindingen en het administratief onderzoek het bewijs heeft geleverd dat geen van beiden in de woning feitelijk zijn hoofdverblijf had. [appellant] heeft weliswaar gesteld dat hij daar feitelijk zijn hoofdverblijf had, maar hij heeft deze stelling op geen enkele wijze met stukken of anderszins aannemelijk gemaakt. [appellant] heeft verder geen duidelijke en consistente verklaring gegeven voor hetgeen is aangetroffen tijdens het huisbezoek. Aan de door [appellant] overgelegde foto kan geen betekenis worden gehecht, alleen al omdat niet duidelijk is geworden wanneer deze is gemaakt. De Afdeling betrekt bij haar oordeel ook dat de woning op een groot aantal boekingwebsites werd aangeboden en er meerdere meldingen van buurtbewoners waren dat de woning niet werd bewoond en dat er toeristen in de woning verbleven. Reeds omdat ervan moet worden uitgegaan dat [appellant] noch [persoon] feitelijk zijn hoofdverblijf had in de woning, voldeed de verhuur niet aan de voorwaarden voor vakantieverhuur.
Het betoog faalt.
Hoogte boete
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat niet is gebleken van dermate bijzondere omstandigheden dat de boete moet worden gematigd. [appellant] beschikt niet over de financiële middelen om de boete te betalen. Hij heeft de woning verkocht, maar de opbrengst gebruikt voor de aankoop van een andere woning en het geschikt maken daarvan voor bewoning. De aangiftes inkomstenbelasting van de jaren 2015, 2016 en 2017 tonen aan dat [appellant] over onvoldoende inkomsten beschikt om de boete te betalen. Hij wordt door de hoogte van de boete onevenredig in zijn belangen getroffen, aldus [appellant].
4.1.    Als het college gebruik maakt van zijn bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete is het, gelet op het bepaalde in artikel 4.2.2, tweede lid, onder b, van de Hvv, in beginsel gehouden een boete op te leggen overeenkomstig de in bijlage 3 opgenomen tabel. Ingevolge artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht legt het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete op, indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
4.2.    De stelling van [appellant] dat de gehele opbrengst van de woning is gebruikt voor de aankoop van de woning in Purmerend en het geschikt maken van dat pand voor bewoning, wat van de juistheid daarvan ook zij, betekent niet dat [appellant] over onvoldoende draagkracht beschikt om de boete te voldoen. De Afdeling betrekt daarbij dat, gezien hetgeen onder 3.1 is overwogen, aannemelijk is dat [appellant] inkomsten uit verhuur van de woning aan toeristen heeft verkregen. Deze inkomsten heeft hij niet opgegeven bij de aangifte inkomstenbelasting van het jaar 2017. Die inkomsten maken dan ook geen deel uit van de door hem in beroep overgelegde financiële gegevens. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 23 september 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2996). Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Het betoog faalt.
Slotsom
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
w.g. Van Altena    w.g. Klein
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 maart 2019
176-851.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:46
[…].
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
[…].
Huisvestingswet 2014
Artikel 4
1. De gemeenteraad kan uitsluitend bij verordening voor de duur van ten hoogste vier jaar regels geven met betrekking tot:
a. het in gebruik nemen of geven van goedkope woonruimte, en
b. wijzigingen in de bestaande woonruimtevoorraad.
[…].
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken;
[…].
Artikel 35
1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
2. De op te leggen bestuurlijke boete bedraagt ten hoogste:
a. het bedrag dat is vastgesteld voor de eerste categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, voor overtreding van het verbod, bedoeld in artikel 8, eerste lid, en
b. het bedrag dat is vastgesteld voor de vierde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, voor overtreding van de verboden, bedoeld in de artikelen 8, tweede lid, 21 of 22, of voor het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26.
3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (geldig van 1 januari 2017 tot
1 oktober 2017)
Artikel 3.1.2
1. De in artikel 3.1.1 aangewezen woonruimten mogen niet zonder vergunning als bedoeld in artikel 21, aanhef en onder d van de wet:
a. anders dan ten behoeve van bewoning of het gedeeltelijk gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning worden onttrokken; of
b. […],
mits en zolang de bestemming tot bewoning overheersend blijft.
[…].
4. Voor het gedeeltelijk onttrekken aan de bestemming tot bewoning ten behoeve van bed & breakfast is geen vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet noodzakelijk mits en zolang:
a. de hoofdbewoner de woning als hoofdverblijf heeft en deze bewoner ook als zodanig in de basisadministratie staat ingeschreven;
b. de bestemming tot bewoning overheersend blijft;
c. aan niet meer dan vier personen per nacht onderdak wordt verleend, en
d. de hoofdbewoner zich voor dat het gebruik ten behoeve van bed & breakfast start, heeft gemeld bij burgemeester en wethouders.
[…].
Artikel 4.2.2
1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8 en artikel 21 van de wet of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 van de wet.
2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
a. […];
b. voor de eerste overtreding van artikel 21 a, b, c of d van de wet overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel 2;
[…].