ECLI:NL:RVS:2019:1219
Raad van State — Uitspraak 


201804007/1/A2.
Datum uitspraak: 17 april 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 4 april 2018 in zaken nrs. 17/1560, 17/1654 en 17/1988 in de gedingen tussen:
[appellant]
en
het college van gedeputeerde staten van Overijssel (hierna: het college).
Procesverloop
Bij besluit van 31 augustus 2016 heeft het college aan [appellant] subsidie verleend voor natuur- en landschapsbeheer in de Weerribben over de beheerjaren 2014 en 2015.
Bij besluit van 8 juni 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond en deels ongegrond verklaard.
Bij besluit van 28 februari 2017 heeft het college aan [appellant] subsidie verleend voor natuur- en landschapsbeheer in de Weerribben over het beheerjaar 2016.
Bij besluit van 11 juli 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 30 maart 2017 heeft het college aan [appellant] subsidie verleend voor natuur- en landschapsbeheer in de Weerribben over de beheerjaren 2017-2019.
Bij besluit van 18 augustus 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond en deels ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 april 2018 heeft de rechtbank de door [appellant] tegen de besluiten van 8 juni 2017, 11 juli 2017 en 18 augustus 2017 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 maart 2019, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door mr. W.E.M. Klostermann, advocaat [NAAM], en mr. A. Brunt, zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1.    Het wettelijk kader wordt gevormd door de Subsidieregeling natuur en landschapsbeheer binnen de Natura 2000 gebieden de Wieden en de Weerribben (hierna: de SWW) en de Subsidieregeling natuur- en landschapsbeheer Overijssel 2016 (hierna: de SNL 2016). De relevante bepalingen zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Achtergrond van de SWW
2.    In de jaren voorafgaand aan de inwerkingtreding van de SWW konden uitsluitend grondeigenaren, zoals in dit geval Staatsbosbeheer, subsidie aanvragen voor natuurbeheer. De grondeigenaren betaalden 80% van de door hen ontvangen subsidie door aan hun pachters, die betrokken waren bij de feitelijke uitvoering van de subsidiabele activiteiten in het kader van natuurbeheer. De Belastingdienst stelde zich vanaf 2013/2014 op het standpunt dat doorbetaling door grondeigenaren van deze 80% van de subsidie in fiscale zin aan te merken was als een betaling van een btw belaste prestatie, met als gevolg dat de pachters van het door hen ontvangen geld 21% btw dienden af te dragen. De SWW beoogd een oplossing voor dit fiscale probleem te bieden en houdt in dat de pachters zelfstandig aanspraak kunnen maken op maximaal 80% van de totaal beschikbare subsidie, het bedrag dat zij eerder ontvingen van de grondeigenaren. De grondeigenaren kunnen aanspraak maken op 20% van de totaal beschikbare subsidie.
Inleiding
3.    [appellant] is rietteler en pacht een aantal percelen van Staatsbosbeheer in het Nationaal Park Weerribben-Wieden. [appellant] heeft afzonderlijke aanvragen voor subsidie ingediend voor de uitvoering van het natuurbeheer op de door hem aangegeven percelen in de Weerribben in de jaren 2014-2015, 2016 en 2017-2019. Bij de besluiten van 31 augustus 2016, 28 februari 2017 en 30 maart 2017 heeft het college aan [appellant] over deze beheerjaren subsidie verleend. [appellant] heeft tegen deze besluiten bezwaar gemaakt, omdat hij meent recht te hebben op 100% van het subsidiabele bedrag in plaats van 80%.
Besluitvorming
4.     Het college heeft zich bij de besluiten van 8 juni 2017, 11 juli 2017 en 18 augustus 2017 op het standpunt gesteld dat in de SWW is vastgelegd dat de subsidie over grondeigenaren en pachters wordt verdeeld, waarbij de pachters 80% krijgen en de grondeigenaren 20% (hierna: de 80/20-verdeling), en dat de SWW en de SNL 2016 algemeen verbindende voorschriften zijn waartegen geen bezwaar en beroep open staat. Volgens het college is de SWW niet in strijd met hogere regelgeving of met algemene rechtsbeginselen.
Aangevallen uitspraak
5.    De rechtbank heeft overwogen dat een algemeen verbindend voorschrift, zoals de SWW, buiten toepassing kan worden gelaten indien het in strijd is met een hoger wettelijk voorschrift dan wel in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellant] zijn betoog dat de SWW in strijd is met de Pachtwet niet nader heeft onderbouwd en dat reeds daarom deze beroepsgrond niet slaagt. Ditzelfde geldt voor de stelling van [appellant] dat de SWW zijn rechtspositie zou ondermijnen. Ook het door [appellant] gedane beroep op een uitspraak van de Pachtkamer van de rechtbank Zwolle uit 2002 slaagt niet, nu deze uitspraak is gedaan in het kader van een bestaande pachtverhouding en niet ziet op een situatie als deze. De rechtbank is evenmin gebleken dat de SWW in strijd is met een algemeen rechtsbeginsel. De in de SWW opgenomen 80/20-verdeling is tot stand gekomen in overleg tussen provincie, grondeigenaren en pachters. De drie pachtersverenigingen hebben zich unaniem achter deze verdeling geschaard. Gelet hierop en gezien de door het college in het verweerschrift gegeven toelichting over de totstandkoming van de verdeelsleutel, zag de rechtbank geen grond voor oordeel dat het college in redelijkheid niet tot vaststelling van deze verdeelsleutel heeft kunnen komen. Hierbij heeft de rechtbank tevens betrokken dat er geen aanleiding is te twijfelen aan de mededeling van het college dat de nieuwe regeling een formalisatie van eerdere afspraken is geweest om een fiscaal probleem op te lossen. Bovendien is het niet zo dat [appellant] een gedeelte van zijn subsidie dient af te dragen aan Staatsbosbeheer. De SWW voorziet voor de verpachter in een zelfstandig recht op subsidie, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de SWW in strijd is met de Pachtwet. Hiertoe voert hij aan dat de Pachtwet er juist is om de pachter te beschermen tegen de vaak willekeurige en onterechte eisen van de verpachter/grondeigenaar bij het in gebruik geven van land. De 80/20-verdeling, waarbij 20% van de subsidie aan de verpachter toekomt, is in feite een verhoging van de vastliggende pachtprijs. Volgens artikel 7:311 van het Burgerlijk Wetboek is de kern van de pachtovereenkomst dat een verpachter een areaal uitgeeft met als tegenprestatie de pachtsom. Het is niet toegestaan om de pachter te verplichten 20% van de subsidie bovenop de pachtsom af te dragen. De verpachter krijgt op die manier meer dan de hem wettelijk toekomende pachtsom. Ter onderbouwing van zijn stelling verwijst [appellant] naar de uitspraak van de Pachtkamer van de rechtbank Zwolle van 28 januari 2002 (ECLI:NL:RBZWO:2002:AD9161). Het ging in die uitspraak van 2002 over dezelfde pachtverhouding als in dit geval. De overeenkomsten tussen [appellant] en zijn verpachter en tussen [appellant] en de provincie Overijssel staan los van elkaar en hebben een zelfstandig karakter, maar zijn door de 80/20-verdeling tegenstrijdig. Dit betekent dat de ingehouden 20% van de subsidie aan [appellant] dient te worden betaald en niet aan de verpachter Staatsbosbeheer, te meer nu [appellant] alle beheerstaken uitvoert die in de Standaard Kostprijs berekeningen zijn voorgeschreven en Staatsbosbeheer in het geheel geen beheerstaken uitvoert. Met de invoering van de SWW heeft de provincie Overijssel te kennen gegeven terug te willen naar de situatie van vóór 2004. Terug gaan naar die periode vóór 2004 betekent dat de pachter zelfstandig subsidie kan aanvragen en ook dat 100% van de subsidie aan de pachter toekomt, aldus [appellant].
6.1.    De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant] aldus dat de 80/20-verdeling die in de SWW is neergelegd buiten toepassing moet worden gelaten omdat deze verdeling in strijd is met de Pachtwet en/of met algemene rechtsbeginselen.
6.2.    De Afdeling is van oordeel dat de 80/20-verdeling niet in strijd is met de Pachtwet. De regels uit de Pachtwet hebben geen betrekking op de subsidieverhouding tussen [appellant] en het college, maar op de pachtverhouding tussen [appellant] en Staatsbosbeheer. De SWW raakt de pachtverhouding tussen [appellant] en Staatsbosbeheer als grondeigenaar niet. Op grond van de SWW kan [appellant] als pachter zelfstandig aanspraak maken op maximaal 80% van de beschikbare subsidiegelden voor natuurbeheer en kan Staatsbosbeheer als grondeigenaar aanspraak maken op maximaal 20% van de beschikbare subsidiegelden. Dat de grondeigenaar aanspraak kan maken op 20% van de subsidie, betekent niet dat een verhoging van de pachtprijs, als neergelegd in de pachtovereenkomst tussen [appellant] en Staatsbosbeheer, plaatsvindt of dat [appellant] 20% van de aan hem toekomende subsidie bovenop de pachtsom aan Staatsbosbeheer dient af te dragen. Zowel [appellant] als Staatsbosbeheer heeft een zelfstandige aanspraak op respectievelijk maximaal 80% en 20% van de beschikbare subsidiegelden. Voor zover [appellant] betoogt dat uit de uitspraak van de rechtbank Zwolle van 28 januari 2002 (ECLI:NL:RBZWO:2002:AD9161) volgt, dat het niet is toegestaan om de pachter te verplichten 20% van de subsidie bovenop de pachtsom te moeten afdragen, omdat de verpachter op die manier meer krijgt dan de hem wettelijk toekomende pachtsom, treft dit geen doel. Deze uitspraak is gedaan in het kader van een bestaande pachtverhouding tussen [appellant] en Staatsbosbeheer, waarin is geoordeeld dat Staatsbosbeheer aan de afgifte van een verklaring van geen bezwaar niet de voorwaarde mocht verbinden dat [appellant] een deel van de hem toekomende subsidie aan Staatsbosbeheer zou afdragen. Dit betreft een andere situatie dan in onderhavige zaak, waarbij [appellant] en Staatsbosbeheer jegens het college een zelfstandige aanspraak op subsidie hebben.
6.3.    De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat van strijd met algemene rechtsbeginselen niet is gebleken. Daarvoor is van belang dat de regeling tot stand is gekomen in overleg tussen provincie, grondeigenaren en pachters en dat de regeling een formalisatie betreft van een reeds bestaande praktijk om een fiscaal probleem, mede in belang van de pachters, op te lossen. De drie (riet)pachtersverenigingen, bij wie 99% van de pachters in de betrokken gebieden aangesloten zijn, hebben zich unaniem achter deze verdeling geschaard. Uit de toelichting bij de SWW en de toelichting die het college heeft gegeven volgt dat de 80/20-verdeling in de SWW is gebaseerd op de verdeling van verantwoordelijkheden en verplichtingen tussen de pachter en grondeigenaar. Zo hebben de werkzaamheden van de pachters betrekking op de directe jaarlijkse werkzaamheden op de aan hen in het gebruik gegeven percelen (zoals maaien, snijden en zo nodig afvoeren van riet en verwijderen van ongewenste vegetatie) en hebben de werkzaamheden van de grondeigenaar betrekking op het lange-termijnbeheer voor de instandhouding van het natuurgebied als geheel. De grondeigenaar is gecertificeerd natuurbeheerder en aanspreekbaar op de kwaliteit van de natuur in het gebied als geheel. De grondeigenaar levert de gegevens voor het jaarlijks geactualiseerde provinciale natuurbeheerplan en is daarvoor gesprekspartner van de provincie. Verder zorgt de grondeigenaar voor de infrastructuur, zoals onderhoud van wegen en sloten. Het college heeft te kennen gegeven dat deze 80/20-verdeling per definitie een benadering is, maar dat het ondoenlijk is om op perceelsniveau tot in detail uit te rekenen welk deel van de werkzaamheden en kosten van natuurbeheer exact toegerekend moet worden aan de pachter en welk deel aan de grondeigenaar. De verdeling van de subsidie over grondeigenaar en pachters is gebaseerd op een gemiddelde van de kosten (gemiddeld in de tijd en over alle beheertypen). Omdat de subsidieaanvragen van grondeigenaar en pachters in onderling verband moeten worden getoetst, is het wenselijk geacht dat de grondeigenaar en pachter van een perceel hun subsidieaanvraag gebundeld indienen. Het college heeft in dit kader toegelicht dat de Wieden en Weerribben een enorm versnipperd gebied met circa 250 pachters is en dat er onoverzienbare uitvoeringslasten zouden ontstaan als alle pachters, zonder enige coördinatie en afstemming van werkwijzen, een aanvraag kunnen indienen. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid tot de vaststelling van de SWW en de daarin opgenomen 80/20-verdeling en de verplichte bundeling van subsidieaanvragen heeft kunnen komen. Dat [appellant] vóór 2004 op grond van een destijds geldende landelijke regeling als pachter 100% van de subsidie voor natuurbeheer kon aanvragen en Staatsbosbeheer als verpachter op grond van die regeling geen subsidie kon aanvragen, betekent niet dat het college niet in redelijkheid op grond van zijn eigen bevoegdheid een provinciale regeling met een verdeelsleutel voor de aanspraak op subsidie voor de verpachter en de pachter heeft kunnen vaststellen. De situatie nu is anders dan die van vóór 2004, alleen al omdat Staatsbosbeheer toen een overheidsinstantie was.
6.4.    Het betoog faalt.
Conclusie
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
w.g. Slump    w.g. Van Zanten
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2019
97-856.
SNL 2016
Artikel 2.1 Doelgroep
Subsidie kan worden aangevraagd door:
a. natuurlijke personen, die krachtens eigendom of erfpacht zeggenschap hebben over het natuurterrein waarvoor subsidie wordt aangevraagd;
b. privaatrechtelijke rechtspersonen en Staatsbosbeheer, die krachtens eigendom of erfpacht zeggenschap hebben over het natuurterrein waarvoor subsidie wordt aangevraagd;
[…].
Artikel 2.6 Subsidiehoogte
1. De hoogte van de subsidie, bedoeld in artikel 2.2, wordt bepaald door het aantal hectares van het desbetreffende natuurbeheertype, en het aantal hectares, meters of stuks van het desbetreffende landschapsbeheertype, te vermenigvuldigen met het tarief vermenigvuldigd met zes jaar.
[…].
SWW
Artikel 3 Criteria
Een aanvraag voor subsidie voldoet aan de volgende criteria:
[…]
2. in afwijking van artikel 2.1 van de SNL2016 kan subsidie worden aangevraagd door een pachter.
3. in aanvulling op artikel 2.1 van de SNL2016 voldoet de aanvraag tot subsidie aan de volgende criteria:
a. de eigenaar en de pachter dienen hun aanvraag gebundeld in;
[…].
Artikel 4 Grondslag subsidie
1. Voor de subsidieaanvragers als bedoeld in artikel 3 lid 2 bedraagt de hoogte van de subsidie 80% van het op basis van artikel 2.6, lid 1 van de SNL 2016, bepaalde bedrag.
2. In afwijking van artikel 2.6 lid 1 bedraagt de hoogte van de subsidie 20% van het op basis van artikel 2.6, lid 1 bepaalde bedrag en eventueel verhoogd met het onder artikel 2.6, lid 2, van de SNL2016 bepaalde bedrag.