ECLI:NL:RVS:2019:951
Raad van State — Uitspraak 


201803964/1/A2.
Datum uitspraak: 27 maart 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], mede namens haar minderjarige dochter, wonend te [woonplaats] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellante]),
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 29 maart 2018 in zaak nr. 17/2549 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 30 december 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot kindgebonden budget van [appellante] over het jaar 2016 voor de periode vanaf 1 april 2016 op € 779,00 gesteld.
Bij besluit van 15 april 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 maart 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 15 april 2017 vernietigd voor zover de Belastingdienst/Toeslagen daarin heeft bepaald dat [appellante] met ingang van 1 april 2016 recht heeft op kindgebonden budget en de Belastingdienst/Toeslagen opgedragen opnieuw op het bezwaar te beslissen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 februari 2019, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, is verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] is gehuwd met [partner]. Zij hebben samen - onder andere - een minderjarige dochter, [dochter]. In februari 2016 is [appellante] samen met haar dochter, na een aantal jaren in het Verenigd Koninkrijk te hebben verbleven, teruggekeerd naar Nederland. [appellante] leeft naar eigen zeggen sinds februari 2012 duurzaam gescheiden van haar echtgenoot.
Aan het besluit van 30 december 2016, zoals gehandhaafd bij het besluit van 15 april 2017, heeft de Belastingdienst/Toeslagen ten grondslag gelegd, voor zover in deze procedure van belang, dat [appellante] geen recht heeft op de alleenstaande ouderkop (hierna: de ALO-kop). [appellante] is sinds 12 oktober 1987 gehuwd met [partner]. Op het verzoek van de dienst van 6 maart 2017 om bewijsstukken op te sturen waaruit blijkt dat [appellante] is gescheiden van tafel en bed heeft de gemachtigde van [appellante] gereageerd en aangegeven dat er geen bewijsstukken zijn. Dit betekent dat [partner] als toeslagpartner moet worden aangemerkt en het maakt daarbij niet uit of beiden op hetzelfde adres staan ingeschreven, aldus de dienst.
De rechtbank heeft in het door [appellante] aangevoerde geen grond gezien voor het oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen haar in het jaar 2016 ten onrechte de ALO-kop heeft onthouden. [appellante] is het daar niet mee eens en is daarom in hoger beroep gekomen.
2.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
Hoger beroep
3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Belastingdienst/Toeslagen haar ten onrechte geen ALO-kop heeft toegekend, omdat het in strijd is met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) dat zij moet scheiden van haar echtgenoot om in aanmerking te komen voor de ALO-kop. Zij wordt hiermee voor een keuze gesteld, te weten of in aanmerking komen voor inkomensafhankelijke toeslagen of gehuwd blijven. [appellante] wijst in dit verband op het arrest van 13 juni 1979, Marckx tegen België, ECLI:NL:XX:1979:AC3090, waarin het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) heeft geoordeeld dat een zodanige keuze op zichzelf al een inbreuk op artikel 8 van het EVRM oplevert.
[appellante] betoogt verder dat het onthouden van de ALO-kop een inbreuk op het eigendomsrecht oplevert als bedoeld in artikel 1 van het Eerste Protocol (hierna: het EP) bij het EVRM. Het gaat erom of sprake is van een ‘reasonable claim’. Die claim wordt door het EHRM ook aangenomen in gevallen waarin niet aan de voorwaarden wordt voldaan. [appellante] doet in dat verband een beroep op het arrest van het EHRM van 13 december 2016, Béláné Nagy tegen Hongarije, ECLI:CE:ECHR:2016:1213JUD005308013 en betoogt dat het volgens de wetsgeschiedenis nooit de bedoeling van de wetgever is geweest om feitelijk alleenstaande ouders de ALO-kop te onthouden. Weliswaar moet de gemeente dit compenseren, zoals in februari 2018 door de minister en de staatsecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid nogmaals is bevestigd, maar daarvoor bestaat geen wettelijke grondslag, aldus [appellante]. Zij betoogt verder dat het oordeel van de rechtbank dat toeslagen niet bedoeld zijn om het sociale minimum te garanderen haaks staat op de normen die worden gehanteerd door andere instellingen, zoals het Nationaal Instituut voor Budgetvoorlichting (Nibud) en het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP). Volgens de wetgever zijn de toeslagen noodzakelijk omdat een belanghebbende de uitgaven anders niet zou kunnen doen (zie Kamerstukken II 2004/05, 29 764, nr. 3, blz. 19), aldus [appellante].
4.    Per 1 januari 2015 is met de Wet hervorming kindregelingen (Wet van 25 juni 2014, Stb. 2014, 227; hierna: de Whk) artikel 2, zesde lid, van de Wet op het kindgebonden budget (hierna: de Wkb) in werking getreden. Daarin is bepaald dat de ouder die geen partner heeft, aanspraak heeft op een verhoging van het kindgebonden budget. Hiermee is de zogenoemde ALO-kop geïntroduceerd in de Wkb. Die regeling is in de plaats gekomen van de aanvulling in de minimumregelingen (waaronder de Participatiewet die per 1 januari 2015 de Wet werk en bijstand heeft vervangen) voor alleenstaande ouders en de alleenstaande ouderkorting in de inkomstenbelasting, zie Kamerstukken II, 2012/13, 33 716, nr. 3. In de Memorie van Toelichting is over de invoering van de ALO-kop op pagina’s 2 en 3 het volgende vermeld: "Met dit extra bedrag wordt de inkomensondersteuning voor alleenstaande ouders met lage inkomens geharmoniseerd (…). De inkomensondersteuning voor alleenstaande ouders zal voortaan op eenzelfde, uniforme wijze worden vormgegeven door middel van een alleenstaande-ouderkop in het kindgebonden budget. (…) De Wkb valt onder de reikwijdte van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir). De huidige voorwaarden voor het kindgebonden budget zullen (…) ook gelden voor de alleenstaande-ouderkop. Voor de alleenstaande-ouderkop in het kindgebonden budget is het partner-begrip in de Awir bepalend."
5.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 6 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2397) heeft de wetgever bij de vormgeving van het wettelijk partnerbegrip gekozen voor een regeling waarbij - uit een oogpunt van een eenduidige uitvoering van de inkomensafhankelijke regelingen - op grond van objectiveerbare gegevens door de Belastingdienst/Toeslagen kan worden vastgesteld of een belanghebbende een partner heeft. Bij de verwerking van aanvragen om toeslagen betrekt de Belastingdienst/Toeslagen automatisch de beschikbare informatie uit de basisregistratie personen.
6.    Niet meer in geschil is dat [partner] gelet op het bepaalde in artikel 3, eerste lid, van de Awir, gelezen in samenhang met artikel 5a, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: de Awr), in de periode zoals hier aan de orde, als partner van [appellante] dient te worden aangemerkt. Ter beoordeling ligt voor of de toepassing van onder meer deze nationale bepalingen zich verdraagt met artikel 14 en artikel 8 van het EVRM alsmede artikel 1 van het EP bij het EVRM.
7.    Ingevolge artikel 94 van de Grondwet vinden wettelijke voorschriften geen toepassing indien deze toepassing niet verenigbaar is met ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.
Artikel 14 EVRM
8.    De Afdeling begrijpt de gronden van [appellante] aldus dat zij betoogt dat het onthouden van de ALO-kop in haar geval in strijd is met artikel 14 van het EVRM, gelezen in samenhang met artikel 8 van dat verdrag. Hierover wordt het volgende overwogen.
8.1.    Voor een beroep op het discriminatieverbod is van belang of de in dat verband genoemde andere gevallen in relevante opzichten voldoende vergelijkbaar zijn (vergelijk het arrest van het EHRM, Laduna tegen Slowakije, van 13 december 2011, nr. 31827/02, § 56 (ECLI:CE:ECHR:2011:1213JUD003182702). Of sprake is van vergelijkbare gevallen wordt vastgesteld op basis van de feitelijke omstandigheden van het voorliggende geval.
8.2.    [appellante] heeft zich in hoger beroep op het standpunt gesteld dat zij, in de relevante periode, feitelijk een alleenstaande ouder was, omdat zij weliswaar gehuwd was, maar haar echtgenoot het gezin reeds in 2012 heeft verlaten. [appellante] heeft hiermee niet onderbouwd dat haar situatie in relevante opzichten lijkt op die van (ongehuwde) alleenstaande ouders. De ratio van de wetgever om de ouder die een partner heeft, niet in aanmerking te brengen voor de ALO-kop, is dat deze ouder geen extra inkomensondersteuning nodig heeft voor de kosten van verzorging en opvoeding van zijn/haar kinderen in aanvulling op het kindgebonden budget, omdat de partner, zoals de Belastingdienst/Toeslagen ter zitting ook heeft benadrukt, inkomen kan genereren en dus kan bijdragen in deze kosten. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat haar echtgenoot niet op enige wijze kon bijdragen aan de kosten van opvoeding en verzorging van hun dochter.
Nu niet is gebleken dat sprake is van vergelijkbare gevallen bestaat reeds daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de toepassing van artikel 2, zesde lid, van de Wkb in samenhang gelezen met artikel 3 van de Awir en artikel 5a van de Awr zich in dit geval niet verdraagt met artikel 14, gelezen in verbinding met artikel 8 van het EVRM.
Artikel 8 EVRM
9.    Het betoog van [appellante] dat zij in strijd met artikel 8 van het EVRM gedwongen wordt om te scheiden van haar echtgenoot om in aanmerking te komen voor de ALO-kop, treft evenmin doel. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 24 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3468, strekt de verstrekking van het kindgebonden budget niet tot het waarborgen van het bestaansminimum. Het kindgebonden budget is bedoeld om ouders te ondersteunen in de kosten van de opvoeding en ontwikkeling van kinderen. Dit uitgangspunt is met de invoering van de Whk niet verlaten. De verhoging van het kindgebonden budget voor alleenstaande ouders door de ALO-kop heeft door haar toevoeging aan het daarvoor al bestaande kindgebonden budget in het kader van de Awir dan ook het karakter van een aanvullende financiële ondersteuning in de kosten van kinderen, en niet dat van een waarborg van het bestaansminimum (zie ook de uitspraak van de Afdeling van 6 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1645). De door verschillende instellingen gehanteerde normen voor het sociale minimum of de armoedegrens doen aan de juistheid van dit oordeel niet af.
Artikel 1 EP
10.    [appellante] betoogt voorts tevergeefs dat het onthouden van de ALO-kop resulteert in een ongerechtvaardigde inbreuk op haar eigendomsrecht als bedoeld in artikel 1 van het EP bij het EVRM. Dat zij geen aanspraak heeft op de ALO-kop, is niet het rechtstreeks gevolg van enig ingrijpen door de overheid, maar van het feit dat zij gehuwd is (vergelijk de hiervoor onder 9. genoemde uitspraak van de Afdeling van 24 oktober 2018). Het beroep van [appellante] op het arrest van het EHRM van 13 december 2016 faalt reeds omdat van een vergelijkbaar geval geen sprake is.
In beroep aangevoerde gronden
11.    [appellante] heeft in het hogerberoepschrift de in beroep aangevoerde gronden herhaald en ingelast. Op die gronden is de rechtbank ingegaan. [appellante] heeft, behoudens hetgeen hierboven is besproken, geen redenen aangevoerd, waarom de weerlegging van de desbetreffende gronden en argumenten in de aangevallen uitspraak onjuist, dan wel onvolledig is.
Slotsom
12.    Het betoog faalt.
13.    Het voorgaande leidt tot de slotsom dat de Belastingdienst/Toeslagen [appellante] in het jaar 2016 terecht geen ALO-kop heeft toegekend. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen.
14.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient, voor zover aangevallen, te worden bevestigd.
15.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. van Dokkum, griffier.
w.g. Lubberdink    w.g. Van Dokkum
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 maart 2019
480-834.
Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 8
"1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen."
Artikel 14
"Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status."
Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
Artikel 1
"Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren."
Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
Artikel 3
"1. Partner van de belanghebbende is degene die ingevolge artikel 5a van de Algemene wet inzake rijksbelastingen als partner wordt aangemerkt. Artikel 2, zesde lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen is van overeenkomstige toepassing.
[…]."
Algemene wet inzake rijksbelastingen
Artikel 5a
"1. Als partner wordt aangemerkt:
a. de echtgenoot;
[…]
4. In afwijking van het eerste lid wordt een persoon niet meer als partner aangemerkt ingeval:
a. een verzoek, zoals bedoeld in artikel 150, respectievelijk 169 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek tot echtscheiding, respectievelijk tot scheiding van tafel en bed is ingediend, en
b. hij niet meer op hetzelfde woonadres in de basisregistratie personen of een daarmee naar aard en strekking overeenkomende registratie buiten Nederland staat ingeschreven als de belastingplichtige.
[…]."
Wet op het kindgebonden budget
Artikel 2
"[…]
6. De ouder die geen partner heeft, heeft aanspraak op een verhoging van het kindgebonden budget van € 3.066,- .
[…]."