ECLI:NL:CBB:2019:56
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 17/1408
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 februari 2019 in de zaak tussen
Maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: [naam 1] ),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. M.A.G. van Leeuwen).
Procesverloop
Bij besluit van 10 maart 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder het bedrag vastgesteld dat appellante ontvangt aan betalingsrechten (basisbetaling) en vergroeningsbetaling voor het jaar 2016 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling).
Bij besluit van 2 augustus 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante ongegrond verklaard.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 14 september 2018 heeft verweerder een aanvulling op het verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 september 2018. Appellante is vertegenwoordigd door haar gemachtigde, bijgestaan door [naam 3] . Verweerder is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1.1
Appellante heeft op 12 mei 2016 een Gecombineerde opgave 2016 bij verweerder ingediend en hierin onder meer verzocht om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling. Een van de vergroeningseisen is dat 5% van het bouwland als ecologisch aandachtsgebied wordt ingezet. Om aan deze eis te voldoen heeft appellante gekozen voor de Algemene lijst en wil zij het ecologisch aandachtsgebied inrichten met vanggewassen op de percelen 8 en 9.
1.2
Bij het primaire besluit heeft verweerder aan appellante als basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2016 een bedrag van € 11.741,01 vastgesteld. Daarbij heeft verweerder van de voor de uitbetaling opgegeven oppervlakte van 42,46 ha slechts 23,23 ha in aanmerking genomen bij het vaststellen van de vergroeningsbetaling, omdat van de verplichte 1,92 ha die appellante voor het ecologische aandachtsgebied moet inrichten, 0,00 ha door haar is gerealiseerd. Volgens verweerder heeft appellante het vanggewas op de daarvoor in aanmerking te nemen percelen 8 en 9 niet uiterlijk 30 september 2016 ingezaaid.
1.3
Appellante is het in bezwaar niet eens met de door verweerder opgelegde korting op de vergroeningsbetaling. Daartoe voert appellante aan dat zij de percelen 8 en 9 tijdig, te weten op respectievelijk 7 juni 2016 en 8 juni 2016, heeft ingezaaid met rietzwenkgras als onderzaai bij snijmais.
2 Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante ongegrond verklaard. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat appellante, indien wordt uitgegaan van de uiterste inzaaidatum van 30 september 2016, niet heeft voldaan aan de voorwaarde dat de vanggewassen ten minste tien weken op de percelen aanwezig  zijn geweest.
3 In het op 14 september 2018 ingediende aanvullend verweerschrift heeft verweerder aangegeven dat hij de aanvraag van appellante ten onrechte heeft getoetst aan de voorwaarden voor vanggewassen uit categorie 1, omdat niet is onderkend dat appellante een vanggewas uit categorie 3 heeft aangevraagd. Dit betreft onderzaai van gras als combinatie van vanggewassen. Verweerder heeft vervolgens in het aanvullend verweerschrift de aanvraag van appellante alsnog getoetst aan de voor categorie 3 geldende voorwaarden en daarmee zijn motivering van het bestreden besluit gewijzigd. Het bestreden besluit komt in zoverre daarom voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het beroep zal  gegrond worden verklaard.
4 Gelet op de nadere motivering op inhoudelijke gronden die verweerder in het aanvullend verweerschrift naar voren heeft gebracht, ziet het College aanleiding om te onderzoeken of de rechtsgevolgen in stand kunnen worden gelaten.
5 In het aanvullend verweerschrift en ter zitting bij het College heeft verweerder uiteengezet dat de startdatum van een vanggewas voor categorie 3 na de oogst van een hoofdgewas ligt. De oogstdatum van het hoofdgewas geldt als datum van inzaai, ook al heeft de onderzaai feitelijk eerder plaatsgevonden. Deze oogst- en inzaaidatum is in Nederland vastgesteld op uiterlijk 30 september. De landbouwer moet de datum van inzaai van het vanggewas (dan wel de oogstdatum bij onderzaai) melden in de Gecombineerde opgave. Daarbij merkt verweerder op dat een melding niet met terugwerkende kracht kan worden gedaan en dat de melddatum geldt als inzaai- en oogstdatum en geldt als startdatum voor de termijn van tien weken waarin een vanggewas op een perceel moet blijven staan.
Verweerder voert steekproefcontroles uit om te controleren of aan de voorwaarden van vanggewassen is voldaan. Bij die controle wordt onder meer gebruik gemaakt van satellietbeelden en van zogenoemde NDVI (normalized difference vegetation index) groeicurves. Er worden meerdere satellietbeelden gebruikt uit de periode juli tot december om te controleren of het vanggewas tijdig is ingezaaid en of het vanggewas tien weken aanwezig is geweest.
Bij de controle op de vanggewassen van appellant is geconstateerd dat de (formele) inzaaidatum, dat wil zeggen de oogstdatum “niet OK” is. Uit de satellietbeelden en de groeicurves blijkt volgens verweerder dat op 16 oktober 2016 het hoofdgewas nog aanwezig was. De satellietbeelden zijn rood gekleurd, hetgeen betekent dat er activiteit, biomassa, en dus gewas aanwezig is. De NDVI waarde is op 16 oktober 2016 ongeveer 0,6. Deze waarde geeft aan dat gewas met circa twee bladlagen of afgerijpte mais aanwezig is. Bij onderzaai komt een grasmengsel niet volledig tot wasdom, omdat het te weinig zonlicht krijgt en het hoofdgewas de overhand heeft. Pas als het hoofdgewas is geoogst, gaat het gras verder groeien. Verweerder heeft  geconstateerd dat het hoofdgewas, de mais, op die datum nog aanwezig was. Op 30 oktober 2016 geven de satellietbeelden volgens verweerder een heel ander beeld. De satellietbeelden zijn groen gekleurd, hetgeen betekent dat er geen activiteit, biomassa, en dus geen gewas aanwezig is. Het hoofdgewas is volgens verweerder geoogst. Tijdens de oogstwerkzaamheden krijgt het gras het zwaar te verduren doordat er zware machines overheen rijden. Het duurt even voordat het gras zich hersteld en goed gaat groeien. Dat laatste is mogelijk te zien op het satellietbeeld van 4 december 2016.
Nu uit de satellietbeelden kan worden afgeleid dat de oogstdatum van het hoofdgewas tussen 16 oktober 2016 en 30 oktober 2016 ligt, is niet voldaan aan de voorwaarde dat de oogstdatum van het hoofdgewas vóór 1 oktober 2016 moet liggen. En daarmee ligt ook de startdatum van het vanggewas niet vóór 1 oktober 2016. Om die reden is terecht een korting op de vergroeningsbetaling toegepast, aldus verweerder.
6 Appellante heeft ter zitting, in reactie op het aanvullend verweerschrift, aangevoerd dat ten tijde van het indienen van de Gecombineerde opgave 2016 – op 12 mei 2016 – nog niet was bepaald dat het hoofdgewas vóór 1 oktober moest zijn geoogst. Deze uiterste oogstdatum van het hoofdgewas is eerst opgenomen in de op 30 juni 2016 in de Staatscourant gepubliceerde Regeling van de Staatssecretaris van Economische Zaken van 28 juni 2016, nr. WJZ/16089025, tot wijziging van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB in verband met het doorvoeren van verduidelijkingen (Stcrt. 2016 nr. 34648), welke wijziging met ingang van 1 juli 2016 in werking is getreden. Volgens appellante heeft verweerder haar derhalve ten onrechte tegengeworpen dat zij niet heeft voldaan aan de voorwaarde dat het hoofdgewas vóór 1 oktober 2016 moest zijn geoogst.
7 Het College overweegt als volgt.
7.1
In dit geding is met betrekking tot de van toepassing zijnde regelgeving het volgende van belang.
Bijlage 2 bij artikel 2.17, eerste lid, onderdeel d en categorie 3 van de Uitvoeringsregeling luidde – ingevolge de wijziging van 14 december 2015, nr. WJZ/15153578 (Stcrt. 2015 nr. 46132) – met ingang van 1 januari 2016, voor zover hier van belang, als volgt:
“Categorie 3: Onderzaai van gras als combinatie van vanggewassen
Voorwaarden waaronder grassen in combinatie met de hoofdteelt als combinatie van vanggewassen kunnen worden geteeld:
1.	De grassoort of grassoorten worden als onderzaai van gras in combinatie met de hoofdteelt voor 1 oktober van het jaar van aanvraag gezaaid.
2.	De landbouwer meldt de datum van oogst van de hoofdteelt uiterlijk op de dag van oogst bij de minister door middel van een daartoe door de minister beschikbaar gesteld middel.
3.	De  onderzaai is tenminste 10 weken na oogst op het perceel aanwezig.
(…).”
Met ingang van 1 juli 2016 komt bijlage 2 bij artikel 2.17, eerste lid, onderdeel d en categorie 3, sub 2 bij de wijziging van de Uitvoeringsregeling van 28 juni 2016, nr. WJZ/15153578 (Stcrt. 2016 nr. 34648) als volgt te luiden:
“2.	De landbouwer meldt de datum van oogst van de hoofdteelt, welke is gelegen voor 1 oktober, uiterlijk op de dag van oogst bij de minister door middel van een daartoe door de minister beschikbaar gesteld middel.”
Deze wijziging is in de Staatscourant als volgt toegelicht:
“ (…) Daarnaast wordt verduidelijkt dat de startdatum van een vanggewas ligt na de oogst van het hoofdgewas. Het moment dat het vanggewas is ingezaaid of, in het geval van doorzaai, het hoofdgewas is geoogst, geldt als startdatum.
Omdat 30 september de uiterste inzaaidatum is betekent dit dat het hoofdgewas uiterlijk 30 september geoogst moet zijn. De inzaaidatum van het vanggewas respectievelijk de oogstdatum van het hoofdgewas moet uiterlijk op de dag waarop deze activiteit plaats vindt worden gemeld. Bij latere melding geldt de datum van de melding als zaai- of oogstdatum”.
7.2
Met betrekking tot het betoog van appellante dat verweerder haar aanvraag had moeten beoordelen aan de hand van de regelgeving zoals deze gold ten tijde van het indienen van de aanvraag, overweegt het College als volgt. De wijziging van bijlage 2, waarbij voor categorie 3 aan de voorwaarden waaronder grassen in combinatie met de hoofdteelt als combinatie van vanggewassen kunnen worden geteeld, onder 2 is toegevoegd dat de uiterste oogstdatum van het hoofdgewas is gelegen voor 1 oktober, kan niet worden aangemerkt als een verduidelijking van de reeds vanaf 1 januari 2016 geldende bepaling, waarin geen uiterste oogstdatum van het hoofdgewas als voorwaarde is opgenomen. In deze laatstgenoemde bepaling is slechts bepaald dat de landbouwer de oogstdatum van het hoofdgewas bij verweerder moet melden en dat deze datum geldt als startdatum voor de instandhoudingstermijn van tien weken van het vanggewas. Anders dan verweerder ter zitting heeft gesteld, kan uit deze voorwaarden, in hun onderlinge samenhang gelezen, evenmin worden afgeleid dat in geval van onderzaai van gras het hoofdgewas (ook) vóór 1 oktober geoogst moet zijn. Dat in de toelichting bij deze bepaling is opgemerkt dat bij deze categorie de oogstdatum van het hoofdgewas als inzaaidatum voor het vanggewas geldt, is in dit geval niet beslissend, gelet op de duidelijke en niet voor meerdere uitleg vatbare tekst van de bepaling(en).
7.3
Nu de wijziging van bijlage 2 bij artikel 2.17, eerste lid, onderdeel d en categorie 3, sub 2 van de Uitvoeringsregeling niet kan worden aangemerkt als slechts een verduidelijking van de ten tijde van de aanvraag van appellante geldende bepaling, is verweerder bij de toetsing van die aanvraag in dit geval ten onrechte uitgegaan van het thans geldende toetsingskader, en niet van het toetsingskader zoals dat gold ten tijde van de aanvraag van appellante. Aldus is sprake van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan afgeweken dient te worden van de ex nunc toetsing.
7.4
Gelet op het voorgaande ziet het College in de nadere motivering van verweerder geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand te laten.
Verweerder dient met inachtneming van de uitspraak van het College opnieuw op de bezwaren van appellante te beslissen, waarbij alsnog moet worden beoordeeld of de percelen 8 en 9 aan de voorwaarden voor de inrichting van het ecologisch aandachtsgebied voldoen. Het College stelt hiervoor een termijn van acht weken na de datum van deze uitspraak.
8	Het College ziet aanleiding om verweerder met toepassing van artikel 8:75 van de Awb te veroordelen in de kosten die appellante in verband met het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten worden vastgesteld op € 21,60 aan reiskosten (retour trein) en € 35,00 aan verletkosten, in totaal € 56,60. Op grond van artikel 1, aanhef en onder d, en artikel 2, eerste lid, aanhef en onder d, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) worden verletkosten van een partij of een belanghebbende vergoed overeenkomstig een tarief dat, afhankelijk van de omstandigheden, tussen € 7 en € 82,- per uur bedraagt. Appellante heeft verzocht om een bedrag van € 175,- aan verletkosten wegens het bijwonen van de zitting waarvoor zeven uren á € 25,- zijn opgegeven. Bij gebrek aan stukken ter onderbouwing van de gemaakte verletkosten wordt volstaan met de minimale forfaitaire uurvergoeding, derhalve € 7,- per uur. Het College heeft, in afwijking van het verzoek van appellante, een vergoeding van vijf uur verlet ten behoeve van het bijwonen van de zitting aangemerkt als redelijkerwijs gemaakte kosten als hiervoor bedoeld. Ten aanzien van het verzoek van appellante om een vergoeding van de reis- en verletkosten van [naam 3] , die hij als getuige in het Formulier proceskosten heeft opgevoerd, overweegt het College dat het Bpb hiervoor geen ruimte biedt.
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de bezwaren van appellante met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 56,60.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.M. van den Berk, mr. T. Pavićević en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, in aanwezigheid van mr. C.E.C.M. van Roosmalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 februari 2019.
w.g. J.A.M. van den Berk	w.g. C.E.C.M. van Roosmalen