ECLI:NL:RVS:2019:959
Raad van State — Uitspraak 


201807158/1/A2.
Datum uitspraak: 27 maart 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Temphory B.V. en Temphory I B.V. (hierna tezamen en in enkelvoud: Temphory), gevestigd te Ermelo,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 24 juli 2018 in zaak nr. 18/1765 in het geding tussen:
Temphory
en
het bestuur van de stichting Samenwerkingsorganisatie Beroepsonderwijs Bedrijfsleven (hierna: SBB).
Procesverloop
Bij besluit van 17 oktober 2017 heeft de SBB de erkenning van Temphory als leerbedrijf voor drie beroepsopleidingen ingetrokken.
Bij besluit van 20 februari 2018 heeft de SBB het door Temphory daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 17 oktober 2017 herroepen voor zover daarbij geen overgangstermijn is opgenomen en alsnog een overgangstermijn tot 1 juni 2018 gegeven.
Bij uitspraak van 24 juli 2018 heeft de rechtbank het door Temphory daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Temphory hoger beroep ingesteld.
De SBB heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Temphory heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 februari 2019, waar Temphory, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. C.W.M. van Ballegooijen en drs. S. Metsers, rechtsbijstandverleners te Den Haag, en de SBB, vertegenwoordigd door drs. V.W.H. van Baaijen en J.H. Goudriaan, bijgestaan door mr. L.J. Wildeboer, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
Achtergrond en besluitvorming
1.    In de Wet educatie en beroepsonderwijs (hierna: Web) is bepaald dat onderricht in de praktijk van het beroep (hierna: beroepspraktijkvorming) deel uitmaakt van elke beroepsopleiding. De beroepspraktijkvorming wordt verzorgd door zogenoemde leerbedrijven, die daarvoor een erkenning van de SBB hebben gekregen. De SBB zorgt ervoor dat deze leerbedrijven minstens eenmaal in de vier jaar worden beoordeeld aan de hand van door hem vastgestelde criteria. Bij een ongunstige beoordeling trekt hij de erkenning in. De erkenning als leerbedrijf heeft onder meer tot gevolg dat het bedrijf in aanmerking komt voor een subsidie op grond van de Subsidieregeling Praktijkleren.
De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2.    Op 12 oktober 2017 heeft bij Temphory een herbeoordeling plaatsgevonden, die ertoe heeft geleid dat de SBB de eerder aan haar verleende erkenning als leerbedrijf voor de opleidingen Technicus elektrotechniek, Eerste monteur laagspanningsdistributie en Eerste monteur middenspanningsdistributie heeft ingetrokken. Volgens de SBB kan Temphory voor die opleidingen niet als leerbedrijf worden aangemerkt, omdat zij de beroepspraktijkvorming niet binnen haar eigen arbeidsorganisatie verzorgt, maar als uitzendbureau dan wel intermediaire organisatie leerling-werknemers ter beschikking stelt aan andere bedrijven, de inleners waar de beroepspraktijkvorming feitelijk plaatsvindt.
Eerdere rechtspraak van de Afdeling over de kwalificatie als leerbedrijf
3.    Artikel 7.2.8, derde lid, van de Web luidt: "Het bedrijf dat of de organisatie die de beroepspraktijkvorming verzorgt, draagt zorg voor de begeleiding van de deelnemers binnen het bedrijf."
De Afdeling heeft in drie uitspraken van 28 oktober 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3314, ECLI:NL:RVS:2015:3312 en ECLI:NL:RVS:2015:3313), waar beide partijen op hebben gewezen, overwogen dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Web (Kamerstukken II 1993/94, 23 778, nr. 3, blz. 103-105 en 139-140), de Uitvoeringsregeling afdrachtvermindering (Stcrt. 2011, 22974, blz. 46) en de Subsidieregeling Praktijkleren, welke subsidie in de plaats is gekomen van de afdrachtvermindering (Stcrt. 2013, 31130, blz. 8 en 15), blijkt dat de wetgever daarbij de situatie voor ogen heeft gehad waarin een erkend leerbedrijf op de eigen bedrijfslocatie de beroepspraktijkvorming verzorgt.
Dit betekent niet dat de Web een werkwijze waarin de beroepspraktijkvorming op een andere dan de eigen bedrijfslocatie wordt verzorgd, geheel uitsluit. Indien de beroepspraktijkvorming geschiedt in het kader van een opleiding tot een beroep dat naar zijn aard op een andere locatie - doorgaans bij de klant - wordt uitgeoefend, bijvoorbeeld bij beroepen als hovenier, timmerman of schilder het geval is, is dit niet in strijd met de Web. De beroepspraktijkvorming vindt dan weliswaar plaats op een andere locatie, maar binnen de arbeidsorganisatie en onder volledige verantwoordelijkheid van het erkende leerbedrijf, aldus de Afdeling in die uitspraken.
Oordeel van de rechtbank
4.    De rechtbank is, onder verwijzing naar deze rechtspraak van de Afdeling, tot het oordeel gekomen dat de SBB zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat Temphory geen leerbedrijf is. Zij zendt haar leerling-werknemers voor een periode van acht maanden uit naar andere bedrijven en verzorgt daar de beroepspraktijkvorming. Deze vindt dus niet op de eigen bedrijfslocatie plaats. Er is in dit geval ook geen sprake van een situatie waarin een beroep naar zijn aard op een andere locatie wordt uitgeoefend, aldus de rechtbank.
Beoordeling van het hoger beroep
5.    Temphory betoogt dat de rechtbank de feiten niet juist heeft weergegeven en het geschil niet duidelijk heeft afgekaderd. Volgens haar is slechts de uitleg van de door de Afdeling in de uitspraken van 28 oktober 2015 geformuleerde uitzondering aan de orde, namelijk de vraag of het beroep van monteur in de spanningsdistributie naar zijn aard wordt uitgeoefend op een andere locatie dan de eigen bedrijfslocatie van de werkgever. De rechtbank heeft in dat kader ten onrechte niet onderkend dat Temphory niet alleen een uitzendbureau of intermediaire organisatie tussen aannemers en onderaannemers is, maar bovenal een opleidingsbedrijf. De eerste vier tot vijf maanden van de beroepspraktijkvorming krijgen de leerling-werknemers les in de eigen praktijkwerkplaats van Temphory, waar praktijksituaties worden gesimuleerd. Na die eerste fase vervolgen de leerling-werknemers de beroepspraktijkvorming op de locatie van een klant van de inlener. De leerling-werknemers zijn mobiel en gaan per auto naar hun arbeidsplaatsen, die zijn bepaald door de klanten van de inleners. Zij worden ter plaatse niet begeleid door de inlener, maar door een gekwalificeerde praktijkbegeleider van Temphory, een ‘algemeen vakbekwaam persoon’ (hierna: avp’er). Anders dan de rechtbank lijkt te veronderstellen, vindt de beroepspraktijkvorming dus niet plaats op de bedrijfslocatie van de inlener, maar in het kader van een opleiding tot een beroep dat naar zijn aard wordt uitgeoefend op een andere locatie dan de eigen bedrijfslocatie van Temphory of de inlener. Daarmee wordt voldaan aan de uitzondering zoals geformuleerd in de uitspraken van 28 oktober 2015, aldus Temphory.
Het standpunt van de SBB dat uitzendbureaus dan wel intermediaire organisaties niet als leerbedrijf kunnen worden erkend, is volgens Temphory niet gebaseerd op de Web of enige andere regelgeving en daarenboven discriminatoir. De SBB erkent namelijk wel werkgevers van leerling-monteurs als leerbedrijf, terwijl ook die monteurs hun werkzaamheden verrichten bij klanten van de werkgever en dus niet op de bedrijfslocatie van de werkgever zelf. Die situatie onderscheidt zich volgens Temphory niet in relevante mate van de situatie zoals bij haar het geval is, namelijk dat zij als werkgever haar leerling-monteurs ter beschikking stelt aan een inlener om vervolgens bij een klant van die inlener dezelfde soort werkzaamheden te verrichten die alle leerling-monteurs verrichten. Zij wordt door de SBB echter niet erkend als leerbedrijf en komt daardoor niet in aanmerking voor subsidie. Daardoor wordt niet alleen zij benadeeld door deze ongelijke behandeling, maar ook haar leerling-monteurs worden hierdoor benadeeld. Zonder subsidie wordt de beroepspraktijkvorming te kostbaar en zal zij geen leerling-monteurs meer kunnen opleiden, aldus Temphory.
5.1.    De Afdeling ziet in de uitspraak van de rechtbank en het betoog van Temphory aanleiding de uitspraken van 28 oktober 2015 als volgt te verduidelijken.
Zoals blijkt uit de uitspraken van 28 oktober 2015, is vereist dat de beroepspraktijkvorming plaatsvindt binnen de arbeidsorganisatie en onder volledige verantwoordelijkheid van het erkende leerbedrijf. Dit volgt ook uit de tekst van artikel 7.2.8, derde lid, van de Web. In deze uitspraken is tevens overwogen dat de Web niet uitsluit dat beroepspraktijkvorming op een andere dan de eigen bedrijfslocatie wordt verzorgd. Deze laatste overweging brengt echter niet mee dat praktijkvorming bij beroepen die niet aan een bepaalde locatie zijn gebonden reeds om die reden onder de Web vallen. Ook dan geldt de eis dat beroepspraktijkvorming plaatsvindt binnen de arbeidsorganisatie en onder volledige verantwoordelijkheid van het erkende leerbedrijf.
Anders dan Temphory lijkt te veronderstellen, is voor de beoordeling van de vraag of de SBB haar erkenning terecht heeft ingetrokken daarom niet slechts van belang of het beroep van monteur naar zijn aard bij een klant en niet op de bedrijfslocatie van de werkgever plaatsvindt. De vraag die daaraan voorafgaat, is of de werkwijze van Temphory, waarbij zij haar leerling-werknemers samen met haar avp’ers uitleent aan een inlener, kan worden aangemerkt als het verzorgen van beroepspraktijkvorming in de zin van de Web.
5.2.    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de regeling van de beroepspraktijkvorming in de Web komt naar voren dat met de beroepspraktijkvorming is beoogd de beroepsopleiding de gezamenlijke verantwoordelijkheid van het onderwijs en het bedrijfsleven te maken en de wisselwerking tussen het onderwijs en de praktijk te intensiveren, zodat een betere aansluiting ontstaat tussen de beroepsopleiding en de beroepsuitoefening. De in de memorie van toelichting bij de Web voorkomende passages "De dagelijkse begeleiding is een taak van de arbeidsorganisatie(s) waar de beroepsvorming plaats vindt" en "Het onderricht in de praktijk van het beroep (…) vindt plaats in en door de desbetreffende bedrijven" (Kamerstukken II 1993/94, 23 778, nr. 3, blz. 103-105 en 139-140) dienen tegen deze achtergrond te worden gelezen.
Hieruit volgt naar het oordeel van de Afdeling dat de wetgever de situatie voor ogen heeft gehad dat de beroepspraktijkvorming wordt verzorgd door een bedrijf dat het beroep, waarvoor de leerling wordt opgeleid, ook zelf uitoefent. De beroepspraktijkvorming, dat wil zeggen het in de praktijk opleiden van de leerling, is daarbij een nevenactiviteit van het bedrijf en niet de hoofdactiviteit. Zoals volgt uit artikel 3 van de Subsidieregeling Praktijkleren, is dat ook de achtergrond van het verstrekken van subsidie aan leerbedrijven. De leerlingen zijn nog in opleiding en dus nog niet volledig inzetbaar in de beroepen waarvoor zij worden opgeleid, hetgeen extra kosten voor het leerbedrijf meebrengt. De Subsidieregeling Praktijkleren heeft tot doel werkgevers, ondanks die extra kosten, te stimuleren tot het bieden van praktijkleerplaatsen.
5.3.    In dit geval is Temphory zelf geen montage- of installatiebedrijf, maar zoekt zij, zoals zij ter zitting nader uiteen heeft gezet, in de hoedanigheid van opleidingsbedrijf actief naar bedrijven waar haar leerling-werknemers de verschillende competenties die benodigd zijn voor de beroepspraktijkvorming in de praktijk kunnen leren. Haar hoofdactiviteit is dus het opleiden van de leerlingen. Verder vinden de werkzaamheden van de leerlingen weliswaar plaats onder begeleiding van Temphory’s eigen avp’ers, maar deze worden verricht bij de klanten van de inlener en komen voor rekening en risico van de inlener. Zonder een inlener zouden de benodigde werkzaamheden niet in de praktijk plaats kunnen vinden. De SBB heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de beroepspraktijkvorming daarmee niet plaatsvindt binnen de arbeidsorganisatie van Temphory zelf, zoals bedoeld in de Web. Dat de leerling-werknemers een arbeidsovereenkomst met Temphory hebben gesloten, leidt niet tot een ander oordeel.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat Temphory geen beroepspraktijkvorming in de zin van de Web verzorgt en daarom niet als leerbedrijf kan worden erkend.
Het betoog faalt in zoverre.
5.4.    Uit het voorgaande volgt verder dat, anders dan Temphory stelt, de SBB in overeenstemming met artikel 7.2.8, derde lid, van de Web en niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelt door montage- of installatiebedrijven wel, en organisaties zoals de hare niet als leerbedrijf te erkennen. In het eerste geval vinden de werkzaamheden van de leerling-monteurs immers plaats binnen de arbeidsorganisatie van het montage- of installatiebedrijf en in het tweede geval niet. Dat Temphory zonder erkenning geen subsidie ontvangt voor de beroepspraktijkvorming en als gevolg daarvan geen leerling-monteurs meer kan opleiden, leidt evenmin tot het oordeel dat het gelijkheidsbeginsel wordt geschonden. De Subsidieregeling Praktijkleren is, zoals volgt uit hetgeen onder 5.2 is overwogen, niet bedoeld om bedrijven te financieren die het opleiden van leerlingen als hoofdactiviteit hebben. De SBB heeft verder in het besluit van 20 februari 2018 opgenomen dat de intrekking van de erkenning geen gevolgen heeft voor de beroepspraktijkovereenkomsten die zijn aangegaan vóór 1 juni 2018. In zoverre is de SBB aan de belangen van de reeds bij Temphory in opleiding zijnde leerling-monteurs tegemoetgekomen.
Het betoog faalt in zoverre eveneens.
6.    Het subsidiaire betoog van Temphory dat zij in ieder geval als leerbedrijf moet worden erkend voor de periode van vier tot vijf maanden waarin zij haar leerling-werknemers opleidt in haar eigen bedrijfslocatie, kan gelet op het voorgaande evenmin slagen. De beroepspraktijkvorming dient immers te worden verzorgd door een bedrijf dat het beroep, waarvoor de leerling wordt opgeleid, ook zelf uitoefent. Zoals hiervoor uiteengezet is dat bij Temphory niet het geval. De rechtbank heeft bij haar oordeel daarom terecht geen onderscheid gemaakt tussen de eerste periode van vier tot vijf maanden en de periode daarna.
7.    Temphory heeft ter zitting uiteengezet dat zij de grootste opleider is in deze sector en dat het bedrijfsleven graag gebruikmaakt van haar leerling-werknemers en avp’ers, in plaats van zelf als leerbedrijf de beroepspraktijkvorming te verzorgen. Er is veel vraag naar nieuwe, goed opgeleide werknemers, maar het bedrijfsleven mist daarvoor de opleidingscapaciteit. Bovendien moeten de leerlingen volgens de desbetreffende opleidingen aan verschillende competenties voldoen, die volgens Temphory niet alle bij één bedrijf kunnen worden geleerd. Zij heeft het overzicht om de juiste leerling-werknemer bij het juiste bedrijf te plaatsen, aldus Temphory. Temphory heeft er verder op gewezen dat zij van minister Koolmees een prijs krijgt als beste opleider voor monteurs.
De Afdeling sluit, gelet op deze uiteenzetting, niet uit dat het concept van beroepspraktijkvorming door het bedrijfsleven zelf, zoals de wetgever voor ogen had en neergelegd is in de Web, is ingehaald door de werkelijkheid van de beroepssector waar Temphory zich op richt. Dat het bedrijfsleven graag gebruikmaakt van een opleidingsorganisatie om invulling te geven aan zijn onder 5.2 vermelde verantwoordelijkheid, en de beroepspraktijkvorming gezien de eisen die daaraan worden gesteld bij verschillende bedrijven en veelal op verschillende en wisselende locaties moet plaatsvinden, is ten tijde van de totstandkoming van de regeling van de beroepspraktijkvorming in de Web wellicht in onvoldoende mate onderkend en kon mogelijk toen nog niet voldoende onderkend worden. Dit laat echter onverlet dat de werkwijze van Temphory, waarbij het opleiden van leerlingen als hoofdactiviteit geldt, niet past binnen de regeling van de beroepspraktijkvorming zoals thans neergelegd in de Web. Het is aan de wetgever om desgewenst een andere voorziening te bieden.
8.    Temphory betoogt ten slotte dat de SBB haar bij e-mail van 13 juli 2018 heeft geïnformeerd dat zij is voorgedragen voor de verkiezing van "beste leerbedrijf van Nederland 2018". Hieruit blijkt volgens haar dat de jury van de SBB van mening is dat zij een erkend leerbedrijf is.
8.1.    Dit betoog faalt eveneens. De voordracht van Temphory als beste leerbedrijf 2018 voor de opleidingen Eerste monteur laagspanningsdistributie en Eerste monteur middenspanningsdistributie is gedaan door één van haar eigen medewerkers. De SBB heeft toegelicht dat de e¬-mail van 13 juli 2018 een standaard e-mail van de communicatieafdeling is, die is verzonden aan alle bedrijven die zijn voorgedragen tot beste leerbedrijf, maar dat niet zijn geworden. Deze e-mail is per abuis eveneens aan Temphory gezonden. De Afdeling volgt de SBB in het standpunt dat aan deze e-mail niet het vertrouwen kan worden ontleend dat de SBB Temphory op dat moment als leerbedrijf aanmerkte, te minder nu hij haar reeds bij e-mail van 21 juni 2018 heeft bericht dat jurering niet mogelijk was door het ontbreken van een erkenning als leerbedrijf voor de genoemde opleidingen.
Eindoordeel
9.    Het oordeel van de rechtbank dat de SBB zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat Temphory voor de onder 2 genoemde beroepsopleidingen geen leerbedrijf is in de zin van de Web, is juist. De SBB heeft de erkenning dan ook terecht ingetrokken voor die opleidingen.
10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
w.g. Borman    w.g. De Vries-Biharie
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 maart 2019
611.
Wet educatie en beroepsonderwijs
Artikel 7.2.8
1. Van elke beroepsopleiding maakt onderricht in de praktijk van het beroep deel uit. De beroepspraktijkvorming kan voor een deel plaatsvinden in de periode waarin de deelnemer is ingeschreven voor een opleidingsdomein of een kwalificatiedossier of tijdens het onderwijsprogramma op basis van een of meer keuzedelen.
2. […].
3. Het bedrijf dat of de organisatie die de beroepspraktijkvorming verzorgt, draagt zorg voor de begeleiding van de deelnemers binnen het bedrijf.
[…].
Artikel 7.2.10
1. Het bestuur van de Samenwerkingsorganisatie beroepsonderwijs bedrijfsleven zorgt ervoor dat bedrijven en organisaties die de beroepspraktijkvorming verzorgen eenmaal in de vier jaar worden beoordeeld aan de hand van door de Samenwerkingsorganisatie beroepsonderwijs bedrijfsleven vast te stellen criteria. Indien daartoe door bijzondere omstandigheden aanleiding bestaat kan controle frequenter plaats vinden.
2. Het bestuur van de Samenwerkingsorganisatie beroepsonderwijs bedrijfsleven erkent een bedrijf of organisatie als leerbedrijf voor de beroepspraktijkvorming of handhaaft de erkenning bij een gunstige beoordeling op grond van het eerste lid. Het bestuur weigert de erkenning of trekt de erkenning in, indien de in de eerste volzin bedoelde beoordeling ongunstig is.
3-6. […].
7. Tot het verzorgen van beroepspraktijkvorming voor een opleiding of groep van opleidingen zijn uitsluitend bevoegd de bedrijven en organisaties met een erkenning op grond van het tweede lid, eerste volzin.
Subsidieregeling Praktijkleren
Artikel 3
1. Deze regeling heeft tot doel het stimuleren van werkgevers tot het bieden van praktijkleerplaatsen en werkleerplaatsen door middel van de verstrekking van subsidie.
2. De subsidie is een tegemoetkoming in de kosten van een werkgever voor de begeleiding van een leerling, deelnemer of student of een tegemoetkoming in de loonkosten of begeleidingskosten van een promovendus of technologisch ontwerper in opleiding.