ECLI:NL:CBB:2019:73
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 17/1648
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 februari 2019 in de zaak tussen
[naam 1] , te [plaats] , appellant
(gemachtigde: mr. M.I.J. Toonders),
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: M. van der Zwaard en W. Wullink).
Procesverloop
Bij besluit van 17 december 2016 (primair besluit) heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellant om uitbetaling van zijn betalingsrechten voor het jaar 2016 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling).
Bij besluit van 22 september 2017 (bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van appellant tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld.
Bij besluit van 14 september 2018 (bestreden besluit 2) heeft verweerder het bestreden besluit 1 herzien, het bezwaar tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen.
Appellant heeft een aanvullend beroepschrift ingediend.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 januari 2019. Appellant en zijn gemachtigde zijn verschenen. Voor verweerder zijn verschenen voormelde gemachtigden en [naam 2] , inspecteur bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
Overwegingen
1.	Gelet op het bepaalde in artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van rechtswege mede betrekking op het bestreden besluit 2. Nu het bestreden besluit 1 is herzien en vervangen door het bestreden besluit 2 en appellant, zoals hij ter zitting heeft verklaard, geen belang meer heeft bij beoordeling van het beroep voor zover gericht tegen het bestreden besluit 1, zal het beroep in zoverre niet-ontvankelijk worden verklaard.
2.1
Appellant heeft op 26 april 2016 bij verweerder een Gecombineerde opgave voor het jaar 2016 ingediend waarin hij om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling heeft verzocht. Met betrekking tot het daarin door hem opgegeven perceel 39 (hierna ook: het perceel) heeft appellant in zijn aanvraag een oppervlakte van 62,69 hectare (ha) opgegeven met als omschrijving “Grasland, natuurlijk. Areaal met een natuurbeheertype dat overwegend voor landbouwactiviteiten-GLB wordt gebruikt”.
2.2
Met het primaire besluit, dat is gehandhaafd bij het bestreden besluit 1, heeft verweerder op die aanvraag beslist. Bij die besluiten heeft verweerder, voor zover thans van belang, de subsidiabele oppervlakte van perceel 39 vastgesteld op 0,0 ha. Daaraan is ten grondslag gelegd dat dit perceel niet is aan te merken als landbouwareaal in de zin van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013).
2.3
Naar aanleiding van het door appellant ingediende beroep tegen het bestreden besluit 1 heeft verweerder de NVWA verzocht om een fysieke controle van de percelen 39 en 46.
[naam 2] (de NVWA-inspecteur) heeft de percelen bezocht en geïnspecteerd. In het daarvan opgemaakte inspectierapport heeft hij het volgende vermeld:
“Op 7 en 9 februari 2018 heb ik perceel 39 en perceel 46 belopen en bekeken. Ik zag overwegend een grasgewas. Deze percelen liggen in het natuurgebied [locatie] en zijn gelegen aan het zoete […] . Er is geen sprake van getijde en de percelen lopen niet regelmatig onder water. (...) Op het combineerde perceel 39/46 zag ik paarden lopen. Ik schatte ongeveer 40 paarden. Ik zag aan het gewas dat het gebied begraasd wordt. (…) Ik zag geen distels in het gebied. (...) De landbouwer gaf mij aan geen mest te gebruiken op deze percelen en geen gras te maaien om te oogsten. Wel maait hij de distels, maait hij enkele paden in het gebied voor het vergemakkelijken van het toezicht en maait hij de bossen. Gezien de twee percelen is het aannemelijk dat het gebruik en aanwezige vegetatie in 2016 vergelijkbaar is met de huidige situatie. (...)
P39
Ik zag het perceel volledig begroeid met gewassen. Ik zag overwegend een grasgewas. Ik zag globaal drie soorten gras. Kort, groen en beweid gras. Dit gras is vooral aan de oostkant gelegen. Kort en groen gras overwegend aan de westzijde van het perceel. Dit gras lijkt begraasd maar minder smakelijk voor rundvee. Tevens zag ik gras dat lang, dor, licht van kleur is en kennelijk minder smaakvol is. In het dorre gras zag ik ook groene grassprieten staan. Ik zag enkele struiken en jonge bomen in dit gewas. Deze strook ligt in het midden van het perceel loopt van noord naar zuid. In het oostelijke gedeelte van deze strook bevinden zich ook grotere bomen. Maximaal 4 meter hoog. Aan de uitwerpselen en aan betrapping sporen zag ik dat paarden door dit gewas heen komen. Ik zag diverse looppaden door het gewas die zijn voorzien van kort groen gras. Aan de oostkant van het perceel zag ik in een zogenaamde del eveneens wat langer en dor grasgewas stond. In bijlage 3 zijn toelichtende foto’s bijgevoegd.
(...)
Ik heb op 14 februari gesproken met de landschapsbeheerder van het Brabants landschap die mij aangaf dat de landbouwer dit gebied heeft gepacht en dat hij de begrazing van het gebied verzorgd. In overleg vindt begrazing plaats zodanig dat het een open gebied blijft en de variatie in vegetatie groot blijft. Mede door de winterbegrazing wordt riet, stuikgewas en het dorre gras begraasd. Hij gaf aan dat door het seizoen heen de begrazing zich over het hele gebied verspreid en verschuift. De begrazingsintensiteit wordt regelmatig aangepast. (…)”
2.4
Bij het bestreden besluit 2 heeft verweerder de subsidiabele oppervlakte van perceel 39 vastgesteld op 7,86 ha. Daarover is in het bestreden besluit 2 het volgende vermeld:
“Uit de luchtfoto’s van perceel 39 en uit het rapport van de NVWA leid ik het volgende af.
Aan de westzijde van perceel 39 is er dusdanig sprake van verruiging dat deze oppervlakte niet aangemerkt kan worden als landbouwgrond in de zin van artikel 32, tweede lid van Verordening (EU) nr. 1307/2013. Ik ben dan ook van mening dat deze oppervlakte terecht niet als subsidiabel is aangemerkt.
Midden op perceel 39 staat een bomenrij en staan enkele struiken. U heeft een gedeelte van deze bomenrij en struiken ingetekend. Hierover merk ik op dat ik bomenrijen en struiken die op het perceel staan, niet aanmerk als landbouwgrond in de zin van artikel 32, tweede lid van Verordening (EU) nr. 1307/2013. Dit deel van de grond is immers niet in gebruik als landbouwgrond. Daarom zie ik de bomenrij en struiken als een grens van het perceel.
Ook leid ik uit de luchtfoto’s van perceel 39 en uit het rapport van de NVWA af dat in het midden van perceel 39 diverse looppaden aanwezig zijn. De functie van een looppad is het creëren van een mogelijkheid tot verplaatsen van personen en materieel. Het pad is niet beteeld. Het looppad is daarom geen onderdeel van het perceel landbouwgrond in de zin van artikel 4 lid 1 onder e en artikel 32, tweede lid van Verordening (EU) nr. 1307/2013. Daarom heb ik de perceelsgrens op de rand van het looppad gelegd.
De subsidiabele oppervlakte van perceel 39 stel ik daarom vast op 7,86 ha in plaats van 0,00 ha. Dit is wel 54,83 ha minder dan u heeft aangevraagd.”
3.1
Appellant stelt dat perceel 39 in zijn geheel aangemerkt moet worden als subsidiabele landbouwgrond. Het andersluidende standpunt van verweerder strookt volgens hem niet met de feitelijke situatie en het NVWA-rapport. Perceel 39 is in 2015 volledig aangemerkt als subsidiabele landbouwgrond. Het perceel en het gebruik ervan zijn sindsdien niet gewijzigd. Appellant heeft ter zitting verklaard dat perceel 39 geen moerassig gebied is, maar kleigrond. Als de grond nat is, droogt het in enkele dagen weer op. In januari en februari blijft het water wat langer liggen als het geregend heeft. Appellant houdt vanaf februari of maart tot december runderen en/of paarden op het perceel die hij wil opfokken. In juni, juli en augustus, de topperiode, lopen er 80 stuks vee en 60 paarden. De dieren grazen in de zomer vaak onder de bomen. ’s Avonds trekken ze richting de zijkant. Ze scharrelen overal doorheen. Ze moeten hun kostje over het hele gebied halen. De dieren hebben gras nodig om te groeien. In het voorjaar hebben ze de voorkeur om vooraan te grazen, waar meer groen is. Uiteindelijk moeten ze het hele gebied afeten, ook het westelijk deel. De paden zijn volledig begroeid met gras. Appellant maait de paden willekeurig uit. Daar wordt extra beweid omdat er mooi gras komt. De koeien willen variatie, wat ruiger, wat korter. Appellant dwingt ze alles te eten. Als het gebied te nat zou zijn, zou daar leverbot voorkomen waarmee dieren besmet kunnen worden. Het hele gebied is niet erkend als leverbot-gebied. Voor appellant is het standpunt van verweerder onbegrijpelijk als je naar het gebied kijkt. Als het ruigte was, zoals verweerder zegt, zouden de dieren daar niet lopen en zou hij ze daar niet laten lopen, want dan zouden ze er qua opfok niet goed uitkomen.
3.2
Verweerder heeft ter zitting verklaard dat perceel 39, met natuurbeheertype N.12.02 (kruiden- en faunarijk grasland) en gewascode 336 (natuurlijk grasland op natuurterrein), wel subsidiabel kan zijn, maar dat die subsidiabiliteit moeilijk te beoordelen is. Dat het perceel in 2015 volledig is goedgekeurd, wil niet zeggen dat het ook voor 2016 moet worden goedgekeurd. De algemene indruk van verweerder is thans dat het perceel grotendeels niet subsidiabel is en meer het karakter heeft van een natuurgebied dan van landbouwareaal. Verweerder leidt uit de foto’s bij het NVWA-rapport af dat het westelijk deel zeker twee maanden per jaar onder water staat. De luchtfoto’s laten duidelijk zien dat er verschillende structuren zijn op het perceel. Het (goedgekeurde) oostelijk deel is groen, het (afgekeurde) overige deel is bruiner. Daarvan wordt niet gegeten, voor zover verweerder dat kan beoordelen. Dat zijn geen voedergewassen. De paden op het perceel worden gebruikt voor het verplaatsen van het vee. Het gras op die paden is volgens verweerder eerder kort doordat erover gelopen wordt dan doordat er gegraasd wordt. Het afgekeurde deel is geen landbouwareaal.
3.3
De NVWA-inspecteur heeft ter zitting verklaard dat perceel 39 kan worden verdeeld in drie stroken: een oostelijk deel, een middendeel en een westelijk deel. Het middendeel bevat naast verspreide bomen en een enkele struik, langere scherpere grassen die tijdens zijn inspectie nog niet begraasd waren maar dat nog wel kunnen worden. Dat gebied vond hij vrij ruig. Het westelijke deel is toendra-achtig en weids met erg kort gewas en een vlassiger grastype met ook wat waterige planten ertussen. Het was drassig toen hij er was, maar als het water lager zou zijn kan het een heel ander gewas worden. Dat toont in de winter op een luchtfoto donker. De grassen op het westelijk deel waren niet verruigd. Het betreft hier korter gras dat heel vlassig is als het goed begraasd is. De NVWA-inspecteur weet niet hoe het perceel er in mei en juni uitziet. Hij neemt aan dat het dan groen is. Er zijn paden uitgemaaid die groen zijn en beweid. Dat zijn de looppaden van het vee en voor het toezicht. Die paden hebben mooi groen gras. Dat zit ook onder het andere (lange) gras.
4.	Het College overweegt als volgt.
4.1
Op grond van artikel 32, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening 1307/2013 wordt voor zover hier van belang onder een subsidiabele hectare verstaan ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit. Landbouwareaal is gelet op artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, van Verordening 1307/2013, om het even welke grond die wordt gebruikt als bouwland, als blijvend grasland en blijvend weiland, of voor blijvende teelten. Onder blijvend grasland en blijvend weiland verstaat artikel 4, eerste lid, aanhef en onder h, van Verordening 1307/2013, grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die gedurende ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf is opgenomen; andere begraasbare soorten, zoals struiken en/of bomen, kunnen er deel van uitmaken, mits de grassen en andere kruidachtige voedergewassen overheersen. Volgens artikel 4, eerste lid, aanhef en onder i van Verordening 1307 2013 worden onder “grassen of andere kruidachtige voedergewassen” verstaan alle kruidachtige planten die in de lidstaat traditioneel in natuurlijk grasland voorkomen of normaliter in zaadmengsels voor grasland worden opgenomen, ongeacht of het betrokken grasland voor het weiden van dieren wordt gebruikt. Voor de toepassing van artikel 4, eerste lid, aanhef en onder h, van Verordening 1307/2013 worden grassen en andere kruidachtige voedergewassen als overheersend beschouwd als zij meer dan 50% van het subsidiabele areaal innemen op het niveau van het landbouwperceel (artikel 6 van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 639/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid).
4.2
In dit geding is de vraag aan de orde of verweerder het door hem afgekeurde deel van perceel 39 terecht en op goede gronden niet heeft aangemerkt als landbouwgrond in de zin van artikel 32, tweede lid, van Verordening 1037/2013.
4.3
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het afgekeurde deel van perceel 39, dat door de NVWA-inspecteur het westelijke- en het middendeel wordt genoemd, welke indeling het College hier zal volgen, zeker twee maanden per jaar onder water staat en/of is verruigd, dat er geen voedergewassen staan en dat daar niet wordt gegraasd, dat er paden zijn zonder gras waar niet wordt gegraasd, en dat er bomen zijn waaronder niet wordt gegraasd, hetgeen meebrengt dat het westelijke en het middendeel niet als subsidiabele landbouwgrond kunnen worden aangemerkt. Voormeld standpunt van verweerder strookt niet met de bevindingen in het - op verzoek van verweerder - opgemaakte inspectierapport van de NVWA, zoals hiervoor onder 2.3 weergegeven. Niet is gesteld of gebleken dat verweerder naar aanleiding van dat rapport vragen heeft gesteld aan de NVWA-inspecteur, bijvoorbeeld over de drassigheid van de grond, of zelf nog nader onderzoek heeft verricht. Verweerder heeft in het bestreden besluit 2 niet gemotiveerd waarom hij van de bevindingen in het rapport is afgeweken. Gesteld noch gebleken is dat die bevindingen onjuist zijn. De NVWA-inspecteur heeft ter zitting verklaard dat de korte grassen op het westelijk deel niet verruigd zijn en gevreten kunnen worden en dat drassige gedeelten er op de in de winter van 2016 genomen luchtfoto’s donker uitzien. Dat is door verweerder niet betwist. De NVWA-inspecteur heeft ter zitting verder nog verklaard dat op het middendeel van perceel 39, waarvan het College vaststelt dat het er op de luchtfoto’s lichter uitziet, hoger en scherper gras staat waaronder zich groen gras bevindt en waar gegraasd kan worden. Dat is door verweerder evenmin betwist. Verder ziet het College geen aanleiding om appellant niet te volgen in wat hij heeft aangevoerd over het door hem gestelde gebruik van perceel 39 waarbij de dieren die hij daar laat grazen het hele perceel moeten belopen en begrazen om voldoende te kunnen eten. Gelet op het voorgaande is het College van oordeel dat verweerder bij het vaststellen van de subsidiabele oppervlakte van perceel 39 ten onrechte niet kenbaar rekening heeft gehouden met het inspectierapport van de NVWA en onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij het grootste deel van perceel 39 (87% van de totale oppervlakte) niet subsidiabel heeft geacht.
4.4
Het College is gelet op het vorenstaande van oordeel dat het bestreden besluit 2 niet in stand kan blijven. Wat appellant verder nog heeft aangevoerd behoeft daarom geen bespreking meer. Het College zal het bestreden besluit 2 vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 (zorgvuldigheidsbeginsel) en 7:12, eerste lid (motiveringsbeginsel), van de Awb. Het College zal verweerder opdragen opnieuw op de bezwaren van appellant te beslissen met inachtneming van deze uitspraak. Het College zal hiervoor een termijn stellen van acht weken na verzending van deze uitspraak.
5. 	Het College zal verweerder veroordelen in de door appellant gemaakte proceskosten in beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College
verklaart het beroep tegen het besluit van 22 september 2017 niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep tegen het besluit van 14 september 2018 gegrond;
draagt verweerder op om met inachtneming van deze uitspraak binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van appellant tegen het besluit van 17 december 2016 ;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan appellant te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.024,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
19 februari 2019.
w.g. H.L. van der Beek	w.g. J.W.E. Pinckaers