ECLI:NL:RVS:2019:1744
Raad van State — Uitspraak 


201806175/1/A3.
Datum uitspraak: 29 mei 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 20 augustus 2015 heeft de minister het verzoek van [appellant] om verstrekking van gegevens afgewezen.
Bij besluit van 12 januari 2016 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 30 maart 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 14 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:487, heeft de Afdeling het daartegen ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de aangevallen uitspraak vernietigd, het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 12 januari 2016 vernietigd en bepaald dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
Bij besluit van 2 juli 2018 heeft de minister het door [appellant] gemaakte bezwaar gegrond verklaard en hem een aantal gegevens verstrekt.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft de toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), verleend.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 april 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. R.Z.J. Coret, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Bij brief van 28 juli 2014 heeft [appellant] de minister verzocht om alle documenten met betrekking tot interne publicaties die [persoon] heeft opgesteld voor de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: de AIVD).
Het eerste besluit op bezwaar van 12 januari 2016
2. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 20 augustus 2015 heeft de minister geweigerd de door [appellant] verzochte gegevens aan hem te verstrekken. De minister heeft zich hiertoe beroepen op artikel 55, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 (hierna: de Wiv 2002) en zich op het standpunt gesteld dat door verstrekking het actuele kennisniveau van de AIVD, namen van bronnen of een nog actuele werkwijze bekend kunnen worden. Tevens is het volgens de minister niet mogelijk om persoonsgegevens van derden openbaar te maken.
Uitspraak Afdeling 14 februari 2018
3. In de uitspraak van 14 februari 2018 heeft de Afdeling geoordeeld geen grond te zien voor het oordeel dat [appellant] in dit geval misbruik van recht heeft gemaakt. De Afdeling is vervolgens tot het oordeel gekomen dat het besluit op bezwaar van 12 januari 2016 niet voorzien is van een deugdelijke motivering. De Afdeling heeft dit als volgt verwoord:
"7.1.    Zoals de Afdeling in de uitspraak van 19 oktober 2016 heeft overwogen, kan de AIVD zijn wettelijke taak uitsluitend binnen een zekere mate van geheimhouding effectief uitoefenen en moet hij zijn bronnen en actuele werkwijzen geheim kunnen houden, omdat het geven van inzicht daarin ten koste gaat van het goed functioneren van de AIVD en daarmee ten koste van de nationale veiligheid, ter bescherming waarvan de AIVD is opgericht. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 55 van de Wiv volgt dat in gevallen waarin met een beroep op die bepaling kennisneming wordt geweigerd het besluit een op de aanvraag toegesneden deugdelijke motivering dient te bevatten (Kamerstukken II 1997/1998, 25 877, nr. 3, blz. 71).
Ter zitting heeft de minister aangegeven dat het besluit van 12 januari 2016, gelet op voormelde uitspraak van de Afdeling, niet in stand kan blijven en dat, indien de Afdeling van oordeel is dat [appellant] geen misbruik van recht maakt, een nieuw besluit dient te worden genomen.
Het betoog slaagt."
4. Omdat het besluit van 12 januari 2016 niet deugdelijk is gemotiveerd, heeft de Afdeling het besluit vernietigd en de minister opgedragen met inachtneming van deze uitspraak van de Afdeling een nieuw besluit te nemen op het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 20 augustus 2015.
Besluit op bezwaar van 2 juli 2018
5. Bij besluit van 2 juli 2018 heeft de minister besloten alsnog een afschrift te verstrekken van het boek "Van oude jongens, de dingen die voorbij gaan...: Een sociale geschiedenis van de Binnenlandse Veiligheidsdienst 1945-1998" van [persoon]. Verslagen van 35 interviews die [persoon] ter voorbereiding van haar boek met (oud)medewerkers van de Binnenlandse Veiligheidsdienst (hierna: de BVD) en de AIVD heeft gehouden, heeft de minister geweigerd te verstrekken. Aan deze weigering heeft hij ten grondslag gelegd dat deze medewerkers geheimhouding is toegezegd en dat openbaarmaking van deze verslagen zou leiden tot een onevenredige benadeling van de betrokken (oud)medewerkers alsmede de AIVD, zodat deze verslagen op grond van artikel 84, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017 (hierna: Wiv 2017) niet worden verstrekt.
De minister heeft voorts vier documenten gedeeltelijk verstrekt. Het betreft een verslag van een bijeenkomst van 13 april 2011, een communicatieplan van 6 februari 2012, een verslag van 10 juli 2012 en een memo van 8 juli 2014. De minister heeft zich hierbij op het standpunt gesteld dat bij de beoordeling van verzoeken om informatie aan de AIVD voorop staat dat de AIVD zijn wettelijke taak uitsluitend binnen een zekere mate van geheimhouding effectief kan uitvoeren. Daarbij spelen drie criteria een rol, namelijk dat de AIVD zijn bronnen, werkwijze en actuele kennisniveau geheim moet kunnen houden. Het betreft hier kritische ondergrenzen. Worden deze overschreden dan gaat dit ten koste van de nationale veiligheid, ter bescherming waarvan de AIVD in het leven is geroepen. Het geheel verstrekken van de documenten is strijdig met artikel 84, eerste lid, aanhef onder b, van de Wiv 2017. Voorts staat artikel 74 van de Wiv 2017 in beginsel in de weg aan het openbaar maken van persoonsgegevens van derden in het kader van kennisnemingsverzoeken. Om deze redenen zijn in bovengenoemde documenten de gegevens weggelakt die inzicht geven in een nog actuele werkwijze en persoonsgegevens van derden. Verder zijn er geen publicaties van [persoon] in het AIVD-personeelsblad Stroom aangetroffen, aldus de minister.
Ontvankelijkheid beroep
6. De Afdeling ziet zich eerst voor de vraag gesteld of [appellant] in zijn beroep kan worden ontvangen. Volgens de minister heeft [appellant] met het indienen van zijn informatieverzoek misbruik van recht gemaakt om dergelijke verzoeken in te dienen. De minister wijst erop dat de Afdeling ten aanzien van gemachtigde [gemachtigde] meerdere keren heeft geoordeeld dat hij misbruik van recht maakt. In het bijzonder verwijst de minister naar de uitspraak van 19 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3045, waarin de Afdeling heeft overwogen dat het ongeloofwaardig is dat [gemachtigde] met het opvragen van informatie, zoals in die procedure aan de orde was, een ander doel zou hebben dan voorheen, te weten het aanleggen van een schaduwarchief en het verzamelen van zoveel mogelijk gegevens. Het onderhavige verzoek om kennisneming past volgens de minister in het beeld dat [appellant] al jarenlang verzoeken om kennisneming bij de AIVD indient om, net als [gemachtigde], een schaduwarchief aan te leggen. In dit verband wijst de minister erop dat de organisatie waarvoor [appellant] werkt, Buro Jansen en Janssen, sinds medio maart 2017 is gestart met het initiatief "Voorkom vernietiging. Red de inlichtingenarchieven van de brandstapel". Ook wijst de minister op de website van deze organisatie, https://voorkomvernietiging.nl/, waarop is vermeld dat het project als doel heeft te voorkomen dat de archieven van de inlichtingendiensten worden vernietigd. Daarnaast wijst hij op de brochure "WIV 2017, referendum 21 maart 2018" waaraan [appellant] heeft meegewerkt en waarin expliciet wordt gewezen op het project om vernietiging van de archieven van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten te voorkomen en het aanleggen van een (digitaal) schaduwarchief. Het is dan ook niet aannemelijk dat [appellant] met het onderhavige verzoek plotseling een ander doel zou hebben, aldus de minister.
6.1.    Dit betoog faalt. In de uitspraak van 14 februari 2018 heeft de Afdeling het betoog van de minister dat [appellant] in deze zaak misbruik van recht maakt uitdrukkelijk verworpen. De Afdeling heeft de minister in die uitspraak opgedragen een inhoudelijk besluit op bezwaar te nemen. Dit heeft de minister ook gedaan om vervolgens in de schriftelijke uiteenzetting wederom misbruik van recht in te roepen. In dit stadium kan de minister zich er niet meer op beroepen dat [appellant] misbruik heeft gemaakt van een bevoegdheid.
Beroepsgronden
7.    [ appellant] heeft ter zitting zijn betoog dat de minister ten onrechte heeft nagelaten de door hem verzochte vergoeding van de proceskosten in bezwaar toe te kennen ingetrokken, nu de minister alsnog is overgegaan tot vergoeding van deze kosten. Verder heeft [appellant] zijn verzoek om een schadevergoeding vast te stellen wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden ingetrokken, nu deze termijn nog niet is verstreken.
8.    [ appellant] betoogt dat het besluit van de minister niet zorgvuldig tot stand is gekomen. Hiertoe voert hij onder meer aan dat in het nieuwe besluit op bezwaar wordt verwezen naar de Wiv 2017, terwijl ten tijde van het verzoek de Wiv 2002 nog van toepassing was. Verder wijst hij erop dat op de bladzijdes waarop de minister zijn weigeringsgronden uiteen heeft gezet, de zogeheten motiveringspagina’s, geen enkele omschrijving is gegeven van de ter inzage verstrekte stukken. Daarnaast zijn op die bladzijdes de codes P3 en W vermeld, maar zijn deze codes niet bij de geweigerde passage in de verstrekte stukken terug te vinden, aldus [appellant].
8.1.    Ten tijde van het nieuwe besluit op bezwaar was de Wiv 2017 in werking, zodat de minister terecht aan die wet heeft getoetst. Over de codering en de vermelding van de weigeringsgronden heeft de minister opgemerkt dat met het in gebruik nemen van de motiveringspagina’s is gepoogd om zo goed als mogelijk te motiveren om welke reden bepaalde passages uit een bepaald document zijn verwijderd. Als documentnummer heeft hij daarbij de datum van het opstellen van het document genoemd waarop de motiveringspagina van toepassing is. Op de motiveringspagina van het verslag van een bijeenkomst van 13 april 2011 is als documentnummer opgenomen "20110420". Op de motiveringspagina van het communicatieplan van 6 februari 2012 is als documentnummer opgenomen "20120206". Op de motiveringspagina van het verslag van 10 juli 2012 is als documentnummer opgenomen "20120712". Op de motiveringspagina van een memo van 8 juli 2014 is als documentnummer opgenomen "20140708". Ten aanzien van de gehanteerde codes heeft de minister opgemerkt dat hij niet gehouden is om per passage een motivering te geven, maar dat kan worden volstaan met een categorale weigering, zolang de motivering te relateren is aan de onder het verzoek vallende documenten.
De Afdeling heeft kennis genomen van de motiveringspagina’s alsook van de door de minister onder toepassing van artikel 8:29 van de Awb overgelegde stukken. Hoewel de vermelding van het documentnummer op de motiveringspagina door de minister aanvankelijk niet nader was toegelicht en het hierdoor begrijpelijk is dat mogelijk enige verwarring kan zijn ontstaan bij [appellant], leidt dit niet tot het oordeel dat het besluit onzorgvuldig is voorbereid nu de minister in zijn verweerschrift voldoende heeft toegelicht hoe de motiveringspagina’s moeten worden begrepen. Ten aanzien van de gehanteerde codes mocht de minister in dit geval volstaan met een categorale weigering, omdat de motivering voldoende te relateren is aan de specifieke documenten.
Het betoog faalt.
9.    [ appellant] betoogt over de gespreksverslagen met (oud)medewerkers dat uit niets blijkt dat die medewerkers vertrouwelijkheid is toegezegd. Ook heeft de minister volgens hem op geen enkele wijze aannemelijk gemaakt dat openbaarmaking van de verslagen tot onevenredige benadeling van de (oud)medewerkers leidt. Hij wijst er bovendien op dat op de motiveringspagina’s vermeld staat dat de gespreksverslagen uitsluitend worden geweigerd op de grond dat deze verslagen inzicht geven in een actuele werkwijze.
9.1.    De 35 gespreksverslagen met (oud)medewerkers die ten grondslag hebben gelegen aan het boek van [persoon] bevatten sterk persoonlijk gekleurde verklaringen van (oud)medewerkers waarin deze uitgebreid verslag doen van hun persoonlijke ervaringen bij de BVD of AIVD. In het boek zijn de ervaringen van deze (oud)medewerkers op niet naar personen herleidbare wijze opgenomen. De minister heeft in het nieuwe besluit op bezwaar, in zijn verweerschrift alsook ter zitting van de Afdeling toegelicht dat [persoon] mondeling vertrouwelijkheid heeft toegezegd aan de (oud)medewerkers. De Afdeling twijfelt niet aan deze mededeling. Hierbij is van belang dat voor de (oud)medewerkers een algehele geheimhoudingsplicht geldt.
Met het boek is onder meer beoogd om kritisch te kijken naar de geschiedenis van de BVD en AIVD om te bezien of hieruit lering kan worden getrokken voor de toekomst. De AIVD heeft er dan ook baat bij dat bij een kritische beschouwing van zijn functioneren zo veel mogelijk informatie wordt verkregen. Het is in het belang van deze kritische beschouwing dat (oud)medewerkers zo vrijelijk mogelijk verklaren en niet uit vrees voor verstrekking van hun verklaringen volstaan met het verklaren van het hoogst noodzakelijke. Het verstrekken van de gespreksverslagen zou er toe kunnen leiden dat de bereidheid van (oud)medewerkers om in toekomstige gevallen informatie te delen zal afnemen en dat, uit vrees dat ook dan niet zal worden vastgehouden aan de toegezegde vertrouwelijkheid, zij voor het onderzoek relevante informatie voor zich zullen houden. De minister heeft gelet op de toegezegde vertrouwelijkheid dan ook van belang mogen achten dat de (oud)medewerkers er niet op bedacht behoefden te zijn dat hun verklaringen als zodanig openbaar zouden worden gemaakt. De Afdeling is daarom van oordeel dat de minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het verstrekken van de 35 gespreksverslagen tot onevenredig nadeel voor de AIVD leidt. Reeds hierom heeft de minister het verstrekken van deze verslagen mogen weigeren.
Dat op de motiveringspagina’s abusievelijk vermeld staat dat de gespreksverslagen uitsluitend worden geweigerd op de grond dat verstrekking inzicht geeft in een actuele werkwijze doet hieraan niet af nu in het besluit van 2 juli 2018 duidelijk is vermeld dat verstrekking op grond van artikel 84, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wiv 2017 wordt geweigerd.
Het betoog faalt.
10.    [ appellant] betoogt voorts dat de minister ten onrechte drie van de vier documenten, zoals genoemd in overweging 5, slechts gedeeltelijk heeft verstrekt. Over het verslag van een bijeenkomst van 13 april 2011 voert hij aan dat enkele passages zijn geweigerd op de grond dat daarin een actuele werkwijze wordt beschreven. Volgens [appellant] vermelden deze passages vermoedelijk de locatie waar de zogeheten Club van Oudgedienden bijeenkomsten heeft gehouden.
[appellant] wijst erop dat deze Club van Oudgedienden geen onderdeel is van de AIVD. Openbaarmaking van de locatie waar deze club bijeenkomsten heeft gehouden, heeft volgens [appellant] dan ook geen betrekking op een actuele werkwijze van de AIVD.
Over het communicatieplan van 6 februari 2012 voert [appellant] aan dat niet inzichtelijk is welke passages zijn geweigerd. Ook voert hij aan dat op vier plaatsen in het communicatieplan de namen van derden zijn geweigerd. Voor zover het geen namen van personen zijn, maar van bijvoorbeeld afdelingen of van computersystemen, betwist hij dat deze gegevens geweigerd moeten worden, omdat deze een actuele werkwijze zouden betreffen.
Wat betreft de memo van 8 juli 2014 bestrijdt [appellant] dat de geweigerde passages betrekking hebben op een actuele werkwijze.
11. De Afdeling heeft kennisgenomen van de door de minister onder toepassing van artikel 8:29 van de Awb overgelegde stukken. Over het verslag van een bijeenkomst van 13 april 2011 is de Afdeling van oordeel dat de minister terecht enkele passages heeft geweigerd op de grond dat daarin een actuele werkwijze wordt beschreven. Hiertoe is van belang dat de minister heeft toegelicht dat het hier inderdaad gaat om de locatie waar niet alleen de Club van Oudgedienden samenkomt, maar waar ook de AIVD operationele activiteiten verricht. De minister heeft terecht het standpunt ingenomen dat het verstrekken van gegevens over deze locatie ertoe kan leiden dat de AIVD in ieder geval deze activiteiten niet meer op deze locatie kan verrichten, zodat een actuele werkwijze in het geding is.
Over het communicatieplan van 6 februari 2012 is de Afdeling van oordeel dat de minister niet per passage hoefde te motiveren waar een actuele bron is vermeld. Hij kon in dit geval volstaan met een categorale weigering, omdat de motivering te relateren is aan dit specifieke document. De Afdeling volgt voorts de minister in zijn standpunt dat dit document actuele werkwijzen bevat en dat verstrekking van die gegevens mocht worden geweigerd.
Over de memo van 8 juli 2014 heeft de minister toegelicht dat slechts een persoonsgegeven van een derde is verwijderd en dat dit document geen actuele geheime werkwijze bevat. Dit is volgens de minister abusievelijk wel in het bestreden besluit opgenomen. De Afdeling stelt vast dat in de memo inderdaad een persoonsgegeven van een derde is verwijderd. De minister mocht verstrekking van dit gegeven weigeren.
Het betoog faalt.
12.    [ appellant] betoogt voorts dat de minister niet inzichtelijk heeft gemaakt dat hij geen publicaties van [persoon] in het AIVD-personeelsblad Stroom heeft aangetroffen. Hij voert hiertoe aan dat hij contact heeft gehad met [persoon] en dat zij heeft bevestigd diverse interne nota’s voor de AIVD te hebben geschreven.
12.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 10 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:292), is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, dat document toch onder het bestuursorgaan berust.
12.2.    De minister heeft zowel in zijn verweerschrift als ter zitting van de Afdeling toegelicht dat het personeelsblad Stroom niet centraal is gearchiveerd. Om die reden zijn de eventuele publicaties van [persoon] in dit personeelsblad niet gevonden. Om [appellant] ter wille te zijn is navraag gedaan bij meerdere personen die werkzaam zijn bij de AIVD op de afdelingen Communicatie en Archief. Deze personen hebben in hun persoonlijke eigendommen gekeken of in de losse exemplaren van het voormalige personeelsblad die zij nog in bezit hadden publicaties van [persoon] zijn opgenomen. Dergelijke publicaties zijn niet aangetroffen. In reactie op de stelling van [appellant] dat niet inzichtelijk is gemaakt waar is gezocht naar andere publicaties van [persoon], merkt de minister op dat [persoon] vrij kort geleden in dienst is geweest en dat dus gemakkelijk in de digitale systemen is na te gaan welke publicaties er van haar zijn. Een dergelijke naslag heeft in onderhavig geval ook plaatsgevonden en heeft geen aanvullende gegevens opgeleverd, aldus de minister.
De Afdeling is gegeven deze motivering van oordeel dat de mededeling van de minister dat hij geen publicaties van [persoon] in het AIVD-personeelsblad Stroom of elders heeft aangetroffen niet ongeloofwaardig voorkomt. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat er meer publicaties moeten zijn.
Het betoog faalt in zoverre.
13. De Afdeling heeft ter zitting de minister voorgehouden dat bij de door de minister met toepassing van artikel 8:29 van de Awb overgelegde documenten twee documenten zijn aangetroffen die niet behoren bij de reeds hiervoor besproken documenten. Het betreft hier twee documenten, van 47 onderscheidenlijk 5 bladzijdes, beide daterend van 7 maart 2012. Onduidelijk is of deze documenten onder het verzoek van [appellant] vallen of dat deze documenten abusievelijk zijn overgelegd. Ter zitting heeft de minister hierover geen uitsluitsel kunnen geven, zodat hij dit in een nieuw besluit op bezwaar alsnog moet doen.
Conclusie
14. Gelet op hetgeen in overweging 13 is overwogen, slaagt het beroep. Het besluit op bezwaar van 2 juli 2018 dient te worden vernietigd voor zover is nagelaten over de twee voormelde documenten te beslissen. De minister dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
15. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
Proceskosten
16. De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het beroep gegrond;
II.    vernietigt het besluit van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 2 juli 2018, kenmerk 8ef96292-orl-1.0, voor zover is nagelaten over twee documenten te beslissen;
III.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
IV.    veroordeelt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V.    gelast dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 170,00 (zegge: honderdzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J. Kramer, voorzitter, en mr. H. Bolt en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
w.g. Kramer    w.g. Soffner
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2019
818.