ECLI:NL:RVS:2019:531
Raad van State — Uitspraak 


201806805/1/R3.
Datum uitspraak: 20 februari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te Wyns, gemeente Tytsjerksteradiel, handelend onder de naam [bedrijf] (hierna: [appellant]),
en
1.    de raad van de gemeente Tytsjerksteradiel,
2.    het college van burgemeester en wethouders van Tytsjerksteradiel,
verweerders.
Procesverloop
Bij besluit van 21 juni 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie 1], Wyns" gewijzigd vastgesteld.
Bij besluit van 21 juni 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders aan [belanghebbende A] een omgevingsvergunning voor bouwen verleend voor de nieuwbouw van een woongebouw op het perceel [locatie 1] te Wyns.
Deze besluiten zijn gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt met toepassing van artikel 3.30 van de Wet ruimtelijke ordening.
Tegen deze besluiten heeft [appellant] beroep ingesteld.
De raad en het college hebben een verweerschrift ingediend.
[belanghebbende A] en [belanghebbende B] hebben gebruik gemaakt van de geboden gelegenheid een schriftelijke uiteenzetting te geven.
[belanghebbende A] en [belanghebbende B] hebben een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 februari 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. E. Erkamp, rechtsbijstandverlener te Zaandam, en de raad en het college, vertegenwoordigd door J. Kok en S. Kooistra, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [belanghebbende A] en [belanghebbende B] als partij gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het bestreden plan maakt de bouw van een woongebouw met maximaal 4 woningen mogelijk op het perceel [locatie 1] te Wyns. [belanghebbende A] en [belanghebbende B] willen hier een woongemeenschap oprichten voor zelfstandige ouderen. Het doel van de initiatiefnemers is om samen te wonen en zelfvoorzienend te zijn op het gebied van energie en zorg voor elkaar. De initiatiefnemers hebben medewerking gevraagd voor een woongebouw ter grootte van de voormalige schuur op het perceel (480 m²) met maximaal 4 woningen/appartementen en een gemeenschappelijke ruimte. Het college van burgemeester en wethouders heeft aan [belanghebbende A] daartoe een omgevingsvergunning voor bouwen verleend.
2.    [appellant] beschikt over een melkveehouderij aan [locatie 2] te Wyns. Hij kan zich niet verenigen met het plan omdat er volgens hem te weinig afstand zit tussen de melkveehouderij en het nieuwe woongebouw. Volgens [appellant] wordt hij, dan wel zijn rechtsopvolger, hierdoor beperkt in de mogelijkheden voor bedrijfsuitbreiding.
Ontvankelijkheid
3.    De raad stelt dat het beroep van [appellant] niet-ontvankelijk is, omdat [appellant] geen zienswijze naar voren heeft gebracht over het ontwerpplan. Weliswaar is het plan gewijzigd vastgesteld ten opzichte van het ontwerp, maar [appellant] is hierdoor niet in een nadeliger positie komen te verkeren, aldus de raad. De raad stelt dat de wijziging geen gewijzigd planologisch inzicht, maar slechts een juridische vervolmaking van de verbeelding betreft en dat het voor [appellant] al in de ontwerpfase duidelijk was wat de planwetgever beoogde te regelen.
3.1.    Ingevolge de artikelen 3:11, 3:15 en 3:16 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt het ontwerpplan ter inzage gelegd voor de duur van zes weken en kunnen gedurende deze termijn zienswijzen naar voren worden gebracht bij het college.
[appellant] heeft geen zienswijze over het ontwerpplan naar voren gebracht.
Ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb alsmede met artikel 6:13 van de Awb, kan door een belanghebbende geen beroep worden ingesteld tegen onderdelen van het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarover hij bij het ontwerpplan geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten.
Indien het ontwerpplan op onderdelen gewijzigd is vastgesteld is het beroep slechts ontvankelijk voor zover het is gericht tegen de wijzigingen die ten opzichte van het ontwerpplan zijn aangebracht en het aannemelijk is dat [appellant] hierdoor in een ongunstiger positie is geraakt.
De Afdeling stelt vast dat de planverbeelding ten opzichte van het ontwerpplan is gewijzigd. Aan de planverbeelding zijn onder meer een bouwvlak voor een woongebouw met maximaal 4 woningen en bijbehorende bouwwerken, alsmede de aanduiding "maximale goot- en bouwhoogte (m) en maximum bebouwingspercentage (%)" toegevoegd. Omdat [appellant] door de ligging van het bouwvlak ten opzichte van zijn perceel zou kunnen worden beperkt in zijn planologische uitbreidingsmogelijkheden, is [appellant] door het gewijzigde plan in een nadeliger positie komen te verkeren dan wanneer het ontwerpplan ongewijzigd zou zijn vastgesteld. Gelet hierop kan het [appellant] redelijkerwijs niet worden verweten dat hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht. Hetgeen de raad heeft gesteld vormt daarom geen grond om het beroep van [appellant] niet-ontvankelijk te verklaren.
Toetsingskader
4.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Beperking bedrijfsmogelijkheden
5.    [appellant] betoogt dat hij door het bestreden plan ten onrechte in de gebruiks- en uitbreidingsmogelijkheden van zijn veehouderij wordt beperkt. Hij wijst erop dat het bouwvlak in het bestreden plan veel groter is geworden dan in het op 8 juni 2015 vastgestelde bestemmingsplan "[locatie 1], Wyns". Dit plan uit 2015 voorzag in de bouw van één woning, terwijl het bestreden plan voorziet in een woongebouw met 4 woningen. Hierdoor komt een beduidend groter deel van zijn perceel te liggen binnen de op grond van de Wet geurhinder en veehouderij (hierna: Wgv) aan te houden afstand van 50 meter tot woningen. [appellant] stelt dat hij hierdoor verder dan onder het plan uit 2015 in zijn uitbreidingsmogelijkheden wordt beperkt, omdat hij op een groter gedeelte van zijn perceel in de toekomst geen bedrijfsbebouwing met emissiepunten meer kan oprichten.
Over de stelling van de raad dat de gemeente hem heeft gecompenseerd met 500 m2 grond aan de zuidoostzijde van zijn perceel, voert [appellant] aan dat die compensatie betrekking had op de gebruiksbeperkingen die voortvloeiden uit het in 2015 vastgestelde bestemmingsplan "[locatie 1], Wyns". Daarom is deze compensatie (geregeld in het "wijzigingsplan i.c. bestemmingsplan Buitengebied 2013, ‘[locatie 2] Wyns (wijziging bouwvlak)’" uit 2015) nu achterhaald. Bovendien is die compensatie hoe dan ook niet relevant in het kader van een goede ruimtelijke ordening, aldus [appellant].
Voor zover de raad stelt dat uitbreiding gezien de beperkte grondpositie en het huidige aantal dieren niet mogelijk is, miskent de raad volgens [appellant] dat er planologisch meer mogelijk is dan alleen het houden van rundvee. Een keuze voor ander vee kan betekenen dat wordt gekozen voor andere bedrijfsbebouwing, waarbij ook de ligging van de gronden langs de weg van belang kan zijn, aldus [appellant].
Ter zitting heeft [appellant] verder gesteld dat de raad ten onrechte afwijkt van de Handreiking "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: "VNG-brochure"), omdat er minder dan 100 meter afstand zit tussen zijn bedrijf en het bestreden bouwvlak.
Ten slotte stelt [appellant] dat hij, al voor de vaststelling van bestemmingsplan "[locatie 1], Wyns" in 2015, afspraken heeft gemaakt met de gemeente over de ontwikkeling van de woonbestemming op het perceel [locatie 1] te Wyns. De raad wijkt van die afspraken af door niet één, maar 4 woningen toe te staan, aldus [appellant].
5.1.    De raad stelt dat de afstand tussen de ligboxstal op het perceel van [appellant] en het bestreden bouwvlak ruim 80 meter bedraagt, zodat in de bestaande situatie wordt voldaan aan de minimale afstand van 50 meter die moet worden aangehouden tussen een dierenverblijf en een geurgevoelig object. Daarbij wijst de raad erop dat de veehouderij van [appellant] geen vergunningplichtige inrichting is, zodat het bedrijf niet onder de Wgv, maar onder het Activiteitenbesluit milieubeheer valt. Het plan zal voor de huidige bedrijfsvoering geen enkele beperking vormen, aldus de raad. Ter zitting heeft de raad er verder op gewezen dat de stal nu leegstaat.
Ten aanzien van mogelijke beperkingen van toekomstige bedrijfsmogelijkheden stelt de raad dat hij niet gehouden is om bij planologische veranderingen altijd uit te gaan van blijvende onbelemmerde ontwikkelingsmogelijkheden. Volgens de raad kunnen ook de uitbreidingsverwachting, een uitbreidingsalternatief, de ernst van de belemmering en de waarschijnlijkheid van de belemmering in de afweging worden betrokken. De raad stelt dat ten gevolge van het plan sprake is van een theoretische belemmering van 400 m2 extra gronden waar [appellant] in de toekomst geen bedrijfsbebouwing met emissiepunten meer kan oprichten. Deze gronden zijn volgens de raad gelegen op een plaats waar agrarische bedrijfsbebouwing gelet op stedenbouwkundige uitgangspunten niet voor de hand ligt. Voorts acht de raad het gelet op algemene ontwikkelingen in de agrarische sector, de ontwikkeling in dit gebied en de huidige veebezetting van het bedrijf niet aannemelijk dat [appellant] of diens rechtsopvolger op de desbetreffende 400 m2 bedrijfsbebouwing zou willen oprichten. [appellant] kan vanwege zijn beperkte grondpositie van 22 hectare niet meer dan 55 stuks melkvee houden, wat overeenkomt met de omvang van de huidige ligboxstal. Hoewel ook andere soorten vee kunnen worden gehouden, is ter plaatse alleen een grondgebonden veehouderij toegestaan met beperkte mogelijkheden, aldus de raad. Het bestemmingsplan "Buitengebied 2013" biedt volgens de raad zo nodig voldoende mogelijkheden om het bouwperceel van [appellant] aan de achterzijde uit te breiden. Van de richtlijnen uit de VNG-brochure kan gemotiveerd worden afgeweken, aldus de raad. De raad heeft er ter zitting voorts op gewezen dat [appellant] compensatie voor de beperkingen door het plan heeft afgewezen. Op grond van het vorenstaande stelt de raad zich op het standpunt dat [appellant] ten gevolge van het plan niet onevenredig in zijn uitbreidingsmogelijkheden wordt beperkt.
5.2.    Artikel 4, eerste lid, van de Wgv luidt:
"1. De afstand tussen een veehouderij waar dieren worden gehouden van een diercategorie waarvoor niet bij ministeriële regeling een geuremissiefactor is vastgesteld, en een geurgevoelig object bedraagt:
a. ten minste 100 meter indien het geurgevoelige object binnen de bebouwde kom is gelegen, en
b. ten minste 50 meter indien het geurgevoelige object buiten de bebouwde kom is gelegen."
Artikel 3.117, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer luidt:
"1. Het oprichten, uitbreiden of wijzigen van een dierenverblijf met dieren zonder geuremissiefactor vindt niet plaats, indien de afstand tussen enig binnen de inrichting gelegen dierenverblijf waar dieren zonder geuremissiefactor worden gehouden en een geurgevoelig object, na de oprichting, uitbreiding of wijziging:
a. minder dan 100 meter bedraagt, indien het geurgevoelige object binnen de bebouwde kom is gelegen, of
b. minder dan 50 meter bedraagt, indien het geurgevoelige object buiten de bebouwde kom is gelegen."
5.3.    De Afdeling stelt vast dat de afstand tussen een dierenverblijf met dieren zonder geuremissiefactor en een geurgevoelig object buiten de bebouwde kom, op grond van zowel de Wgv als het Activiteitenbesluit milieubeheer, 50 meter moet bedragen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad in redelijkheid de afstandseis van het Activiteitenbesluit milieubeheer en niet de richtafstanden van de VNG-brochure tot uitgangspunt kunnen nemen. Ter zitting is vast komen te staan dat de afstand tussen het bouwvlak op het perceel [locatie 1] en de bedrijfsbebouwing van de veehouderij van [appellant] ongeveer 85 meter bedraagt. De raad heeft zich dan ook op goede gronden op het standpunt gesteld dat de voorziene woonbebouwing geen beperking vormt voor de huidige bedrijfsvoering van [appellant].
Ten aanzien van het beperken van de uitbreidingsmogelijkheden overweegt de Afdeling dat als gevolg van het plan op gronden met een oppervlakte van 400 m2 in het noordelijke deel van het perceel van [appellant] als gevolg van de afstandseis van 50 meter tot de woningen geen (emissiepunt van een) dierenverblijf met dieren zonder geuremissiefactor meer kan worden opgericht. Het bouwvlak van [appellant] heeft een oppervlakte van 1,5 hectare. De Afdeling overweegt dat er in de bestreden situatie, ondanks de extra beperking van 400 m2, nog verschillende alternatieve plekken op het perceel overblijven waar bedrijfsgebouwen met emissiepunten kunnen worden opgericht. Verder is ter zitting vast komen te staan dat [appellant] geen concrete bouwplannen heeft voor het betrokken deel van zijn gronden. Gelet op het vorenstaande, alsmede op de onderbouwing van de raad dat het niet aannemelijk is dat [appellant] of diens rechtsopvolger op de desbetreffende 400 m2 bedrijfsbebouwing zou willen oprichten en op het belang dat de raad aan de verwezenlijking van het plan heeft mogen toekennen, heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid kunnen concluderen dat [appellant] door het plan niet onevenredig in zijn mogelijkheden tot bedrijfsuitbreiding wordt geschaad. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre strekt tot een goede ruimtelijke ordening.
Voor zover [appellant] betoogt dat jegens hem is toegezegd dat op het perceel [locatie 1] te Wyns maar één woning zal worden toegestaan, overweegt de Afdeling dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in onder meer de uitspraak van 16 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5949), nodig is dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit het geval is.
Het betoog faalt.
Conclusie
6.    Het beroep is ongegrond.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier.
w.g. Daalder    w.g. Kuipers
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2019
271-913.