ECLI:NL:RVS:2019:549
Raad van State — Uitspraak 


201802660/1/A3.
Datum uitspraak: 20 februari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 20 februari 2018 in zaak nr. 17/3787 in het geding tussen:
[appellant]
en
de raad van bestuur van het Erasmus MC.
Procesverloop
Bij besluit van 29 september 2016 heeft de raad een verzoek van [appellant] om openbaarmaking van documenten op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) afgewezen.
Op 11 mei 2017 heeft [appellant] beroep ingesteld tegen het niet tijdig beslissen op zijn bezwaarschrift.
Bij besluit van 8 september 2017 heeft de raad het door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 20 februari 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 januari 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door mr. M.A. Voskamp, mr. J. Groot en dr. J.M. Fentener van Vlissingen, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    De van belang zijnde bepalingen uit de Awb en de Wob zijn opgenomen in de aangehechte bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2.    Op 26 juli 2016 heeft [appellant] de raad verzocht om openbaarmaking van alle informatie over bedreigingen die zijn geuit richting het Erasmus Medisch Centrum of zijn medewerkers door vermoedelijk dierenactivisten of anderen vanuit een motief van dierenliefde.
Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 29 september 2016 heeft de raad het verzoek van [appellant] afgewezen. Hij heeft het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van betrokkenen zwaarder laten wegen dan het belang van openbaarmaking. Volgens hem is de dreiging van dierenrechtenextremisme nog steeds reëel en is er gegronde vrees voor een toename van het risico van tegen vergunninghouders, proefdierinstellingen, hun medewerkers en andere betrokkenen gerichte buitensporige acties bij openbaarmaking van de gevraagde gegevens. Hij wijst erop dat door de Rijksoverheid terughoudendheid wordt bepleit bij het geven van informatie over dierenrechtenextremisme om te voorkomen dat dierenrechtenextremisten de door hen gewenste media-aandacht krijgen voor hun acties. De raad heeft de gevraagde documenten categoraal geweigerd omdat met het aanduiden van de documenten al inzicht zou worden gegeven in bijvoorbeeld de mate waarin sprake is van bedreigingen, de aard van de bedreigingen en of er aangifte is gedaan of andere maatregelen zijn getroffen door het Erasmus Medisch Centrum. Naast de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob neergelegde weigeringsgrond, heeft de raad sub c en e van die bepaling aan zijn besluit ten grondslag gelegd evenals artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob.
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte zijn beroep wegens het niet tijdig beslissen op zijn bezwaar niet heeft beoordeeld. Gelet op de gemaakte proceskosten en het betaalde griffierecht had hij belang bij een beoordeling van dit beroep.
3.1.    Ingevolge artikel 6:12, eerste lid, van de Awb is het beroep indien het is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit dan wel het niet tijdig bekendmaken van een van rechtswege verleende beschikking, niet aan een termijn gebonden. Ingevolge het tweede lid kan het beroepschrift worden ingediend zodra het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen of een van rechtswege verleende beschikking bekend te maken, en twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is. Ingevolge het derde lid kan het beroepschrift worden ingediend zodra het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen, indien redelijkerwijs niet van de belanghebbende kan worden gevergd dat hij het bestuursorgaan in gebreke stelt.
3.2.    [appellant] heeft nagelaten de raad in gebreke te stellen. Bij brief van 22 mei 2016 heeft hij de rechtbank meegedeeld dat de reden hiervoor is dat de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen op 1 oktober 2016 met onmiddellijke werking is komen te vervallen voor zover het gaat om Wob-zaken en dat dus geen ingebrekestelling meer is vereist. Dat paragraaf 4.1.3.2 "Dwangsom bij niet tijdig beslissen" uit de Awb met de invoering van die wet niet meer van toepassing is op Wob-verzoeken, betekent niet dat beroep kan worden ingesteld wegens het niet tijdig nemen van een besluit zonder dat bestuursorgaan in gebreke te stellen. Op grond van artikel 6:12, tweede lid, van de Awb is bij het uitblijven van een besluit op een ingediend bezwaar nog altijd vereist dat het bestuursorgaan in gebreke wordt gesteld. Omdat de rechtbank heeft nagelaten het beroep wegens niet tijdig beslissen om die reden niet-ontvankelijk te verklaren, zal de Afdeling dat alsnog doen.
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de raad de gevraagde informatie niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Om de informatie te kunnen weigeren op grond van dreiging van dierenrechtenextremisme moet deze dreiging reëel zijn en niet uitsluitend in de fantasie van de raad bestaan. De rechtbank heeft ten onrechte verwezen naar eerdere uitspraken van de Afdeling hierover, omdat de relevante feiten inmiddels zijn veranderd. Allereerst wordt in dit geval bestreden dat betrokkenen in de afgelopen jaren te maken hebben gehad met dreiging van dierenrechtenextremisten. Bovendien zien de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: de AIVD) en de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (hierna: de NCTV) inmiddels geen bedreigingen van dierenrechtenactivisten meer. Dit blijkt onder meer uit verschillende passages uit het Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland (hierna: DTN) van de NCTV. Dierenrechtenextremisme komt ook niet meer voor in de jaarverslagen over 2016 en 2017 van de AIVD. Daarnaast wijst [appellant] op een uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 19 april 2017, ECLI:NL:RBOBR:2017:2220, waarin de rechtbank oordeelde dat de dreiging van dierenrechtenextremisme niet voldoende aannemelijk was. Er is ook niet gebleken dat de raad in de afgelopen jaren daadwerkelijk te maken heeft gehad met bedreigingen door dierenrechtenextremisten. De raad heeft niet inzichtelijk en aannemelijk gemaakt dat het benoemen van vermeende voorvallen van vermeende dierenrechtenactivisten kan werken als versterker voor eventuele nieuwe (buitensporige) reacties van dierenrechtenactivisten. Hij heeft zich ten onrechte beroepen op een brochure van de Rijksoverheid uit 2009. Verder is de raad aangesloten bij de Nederlandse Federatie van Universitair Medische Centra NFU en heeft hij zich in die hoedanigheid achter de Code Openheid Dierproeven uit 2006 gesteld. In die Code is opgenomen dat er bewust voor wordt gekozen om meer openheid te geven over dierproeven. Ook op de website staat dat het Erasmus Medisch Centrum vergunninghouder voor het uitvoeren van dierproeven is en de grootst mogelijke zorgvuldigheid en transparantie nastreeft. Dit spoort niet met een integrale weigering van de verzochte informatie. De rechtbank heeft miskend dat de raad ten onrechte geen inzicht heeft gegeven in de hoeveelheid en de aard van de geweigerde documenten. Zo heeft de raad geweigerd om aan te geven of er aangiftes zijn aangetroffen. Als er geen aangiftes zijn aangetroffen, kunnen deze ook niet worden geweigerd. Aan de andere ingeroepen weigeringsgronden uit de Wob is de rechtbank ten onrechte niet toegekomen. De raad heeft niet inzichtelijk gemaakt welke passage op welke grond is geweigerd. De rechtbank heeft niet onderkend dat hij bezwaar had gemaakt tegen het weigeren van informatie op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob en dat de raad daarop niet is ingegaan in het besluit van 8 september 2017.
4.1.    De raad heeft verschillende stukken onder geheimhouding aan de rechtbank en de Afdeling overgelegd met een beroep op artikel 8:29 van de Awb. Het gaat om drie bijlagen met een toelichting daarop. Naar aanleiding van het verhandelde ter zitting van de Afdeling is komen vast te staan dat alleen bijlage 2 valt onder de documenten waar [appellant] om heeft verzocht. Een kopie van bijlage 3 is ter zitting aan de gemachtigde van [appellant] overhandigd, aangezien dit al openbare informatie betreft. Bijlage 1 valt niet onder de reikwijdte van het door [appellant] ingediende verzoek. Het is een stuk dat na de datum van het verzoek is opgesteld, ten behoeve van een andere procedure, waarover de Afdeling op 15 maart 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:680) heeft geoordeeld.
Ten aanzien van bijlage 2 overweegt de Afdeling het volgende. Het overgelegde document is één voorbeeld van een kerstkaart die het Erasmus MC heeft ontvangen in het kader van een door de Anti Dierproeven Coalitie (hierna: ADC) in 2010 gevoerde actie. Het gaat om een voorgedrukte kaart die de ADC, zoals de raad ter zitting heeft verklaard, zelf openbaar had gemaakt door de kaart op haar website te plaatsen en aan mensen uit te delen. Vervolgens is een groot aantal van deze kaarten door particulieren aan het Erasmus MC gestuurd, al dan niet met een persoonlijke boodschap erop van de afzender. De raad heeft de openbaarmaking van deze kaarten primair geweigerd krachtens artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, omdat openbaarmaking zou leiden tot onevenredige benadeling van het Erasmus MC en zijn medewerkers. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de raad deze kerstkaarten in redelijkheid op die grond heeft kunnen weigeren. Nu de kaart was voorgedrukt en als gevolg van verspreiding al openbare informatie bevat, kan de onevenredige benadeling alleen worden gebaseerd op eventuele toevoegingen op de kerstkaarten. Het feit dat de kaart hetzij anoniem hetzij met naam is verzonden, is onvoldoende om openbaarmaking te weigeren om onevenredige benadeling te voorkomen. Deze weigeringsgrond zou alleen aan de orde kunnen zijn ingeval van kerstkaarten waarop naast de naam van de afzender iets is toegevoegd. De raad heeft echter maar één kerstkaart onder geheimhouding overgelegd waardoor het voor de Afdeling niet is na te gaan of weigering van de kaarten in alle gevallen gerechtvaardigd is. Bij het overgelegde voorbeeld is dat in ieder geval niet het geval, nu de toevoeging daarop slechts de naam van de afzender en geen bedreigende uitlatingen bevat of anderszins het oordeel rechtvaardigt dat openbaarmaking tot onevenredige benadeling van de medewerkers van het Erasmus MC zou kunnen leiden.
Overigens heeft [appellant] eerder in de procedure en ook ter zitting bij de Afdeling te kennen gegeven dat het verzoek niet is gericht op de verkrijging van namen van personen. Persoonsgegevens kunnen eenvoudig weggelakt worden, waardoor integrale weigering van de kaarten krachtens artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob als subsidiaire weigeringsgrond in ieder geval niet aan de orde is. De Afdeling stelt verder vast dat ook de andere subsidiair ingeroepen weigeringsgronden, te weten die uit artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, en het tweede lid, aanhef en onder c, van de Wob, niet aan de orde zijn bij de overgelegde kerstkaart. Deze weigeringsgronden mocht de raad dus ook niet aan de integrale weigering ten grondslag leggen. De rechtbank heeft het voorgaande niet onderkend.
Het betoog slaagt.
5.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep wegens niet tijdig beslissen op bezwaar alsnog niet-ontvankelijk verklaren en het beroep tegen het besluit van 8 september 2017 gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De raad dient een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [appellant] met inachtneming van deze uitspraak. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
6.    De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 20 februari 2018 in zaak nr. 17/3787;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep wegens niet tijdig beslissen op bezwaar niet-ontvankelijk;
IV.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van de raad van bestuur van het Erasmus MC van 8 september 2017, kenmerk JZ 17.09.04/16.42.21, gegrond;
V.    vernietigt het onder IV. genoemde besluit;
VI.    bepaalt dat tegen het door de raad van bestuur van het Erasmus MC te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VII.    veroordeelt de raad van bestuur van het Erasmus MC tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.048,00 (zegge: tweeduizend achtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII.    gelast dat de raad van bestuur van het Erasmus MC aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 253,00 (zegge: tweehonderddrieënvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. H. Bolt, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Niane-van de Put, griffier.
w.g. Van Ettekoven    w.g. Niane-van de Put
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2019
805.
Awb
Artikel 6:12
1. Indien het beroep is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit dan wel het niet tijdig bekendmaken van een van rechtswege verleende beschikking, is het niet aan een termijn gebonden.
2. Het beroepschrift kan worden ingediend zodra:
a. het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen of een van rechtswege verleende beschikking bekend te maken, en
b. twee weken zijn verstreken na de dag waarop belanghebbende het bestuursorgaan schriftelijk heeft medegedeeld dat het in gebreke is.
3. Indien redelijkerwijs niet van de belanghebbende kan worden gevergd dat hij het bestuursorgaan in gebreke stelt, kan het beroepschrift worden ingediend zodra het bestuursorgaan in gebreke is tijdig een besluit te nemen.
[…]
Wob
Artikel 3
1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
[…]
3. De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen.
[…]
5. Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Artikel 10
1. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
[…]
c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;
[…].
2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
[…]
c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
[…]
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
[…]
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.