ECLI:NL:RVS:2019:415
Raad van State — Uitspraak 


201800604/1/A3.
Datum uitspraak: 13 februari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], handelend onder de naam [bedrijf], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 12 december 2017 in zaak nr. 17/533 in het geding tussen:
[appellant]
en
de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat (thans: de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit; beiden hierna aangeduid als de staatssecretaris).
Procesverloop
Bij besluit van 28 juni 2016 heeft de staatssecretaris aan [appellant] een vergunning verleend voor de aal- en schubvisserij op het IJsselmeer met staande netten voor de periode van 1 juli 2016 tot en met 30 juni 2017.
Bij besluit van 19 december 2016 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 12 december 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting gevoegd met het beroep in zaak nr. 20180449/1/A3 behandeld op 27 november 2018, waar [appellant] en [belanghebbende], bijgestaan door mr. S.D. van Reenen, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. W.C.M. Niekus en ing. M.C.M. Kemna, zijn verschenen.
Overwegingen
Aanleiding
1.    De schubvis-visserijmogelijkheden op het IJsselmeer worden jaarlijks bepaald aan de hand van vangstadviezen van onderzoeksinstituut Imares, thans Wageningen Marine Research. Het rapport "Vangst- en inspanningsadviezen over snoekbaars, baars, blankvoorn en brasem in het IJssel-/Markermeer, visseizoen 2016/2017 van Imares van 29 februari 2016 (hierna: het rapport van Imares) ligt aan het besluit van 19 december 2016 ten grondslag. Hierin staat dat het Ministerie van Economische Zaken wil komen tot wetenschappelijk onderbouwd duurzaam beheer van snoekbaars, baars, blankvoorn en brasem in het IJsselmeer en Markermeer. Voor alle vier de bestanden is als beleidsdoelstelling voor visseizoen 2016/2017 geformuleerd "een zekere mate van herstel".
Het besluit van 19 december 2016
2.    Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 28 juni 2016 heeft de staatssecretaris voor de periode van 1 juli 2016 tot en met 30 juni 2017 vergunning verleend voor de visserij met de vistuigen met de maximale aantallen (merken en visdagen) zoals vermeld in de bijlage behorende bij de vergunning. In deze vergunning is onder meer het voorschrift opgenomen dat het totaal aantal staande netten van type 1 en type 2 niet het maximum aantal toegestane netten zoals vermeld in de bijlage bij de vergunning mag overschrijden. In het besluit staat dat voor het staand net type 1 de 85%-reductie van toepassing is. Deze reductie van het aantal staande netten waarmee op schubvis mag worden gevist, is nodig vanwege de slechte stand van de schubvis in het IJsselmeer, aldus het besluit.
De aangevallen uitspraak
3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris zijn besluitvorming heeft mogen baseren op het wetenschappelijk onderbouwde rapport van Imares. [appellant] heeft geen stukken ingediend die aan het rapport van Imares doen twijfelen. De stelling van [appellant] dat de achteruitgang van de visbestanden niet alleen of niet in overwegende mate aan de beroepsvisserij is te wijten, doet volgens de rechtbank niet af aan de conclusie in het rapport van Imares. De rechtbank heeft voorts de stelling van [appellant] dat hij door de reductiemaatregel onevenredig zwaar wordt getroffen, niet gevolgd. Dat zijn bedrijf failliet zal gaan als gevolg van de reductiemaatregel is niet onderbouwd en ook anderszins is niet gebleken van dermate ernstige gevolgen dat het onrechtmatig is om tot de onderhavige reductiemaatregel te besluiten. De staatssecretaris heeft het belang van de bescherming van het schubvisbestand in het IJsselmeer zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van [appellant], aldus de rechtbank.
Het hoger beroep van [appellant]
4.    [appellant] voert aan dat het besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd. In dit kader wijst hij er op dat in het rapport van Imares ten onrechte wordt geconcludeerd dat er nog steeds sprake is van een verslechtering van het schubvisbestand, nu de visstand juist erg goed is.
Verder voert [appellant] aan dat de staatssecretaris bij zijn besluitvorming over de benodigde reductie ten onrechte niet heeft betrokken wat de oorzaken zijn van de verslechtering van de visbestanden en welke andere maatregelen worden of zijn genomen om verdere verslechtering te voorkomen. De rechtbank heeft miskend dat het besluit onevenredig is omdat hiermee nooit het doel van "herstel van het schubvisbestand" kan worden bereikt indien de belangrijkste oorzaak van de verslechtering van de visbestanden niet wordt aangepakt. In dit verband wijst [appellant] op de achteruitgang van de waterkwaliteit, de grote populatie aalscholvers en de sportvisserij.
Daarnaast betoogt [appellant] dat hij door de 85% reductie onevenredig wordt getroffen. In dit verband voert hij aan dat hij zijn bedrijf niet meer kan voortzetten indien hij slechts 15% van de bij hem in bezit zijnde netten mag gebruiken om schubvis te vangen. In de afgelopen jaren is hij voor 96% beperkt in zijn mogelijkheden om vis te vangen zonder dat hier een financiële compensatie tegenover staat. In 2005 en 2006 is hij namelijk niet uitgekocht door de overheid omdat zijn vistuigen duurzame vistuigen betreffen, maar vervolgens is in 2009 door de overheid wel het aalvisseizoen met drie maanden beperkt en kwam daar later de 85% reductie nog bovenop. Verder wijst [appellant] er op dat hij slechts over één vergunning beschikt en daardoor zwaarder wordt getroffen dan vissers die bijvoorbeeld in familieverband over meerdere vergunningen beschikken. Daarnaast wijst [appellant] op de brief van Hein Koning administratie en belastingadvies van 27 oktober 2017 waarin staat dat hij in 2015 en 2016 ruim € 73.842,- minder inkomsten had als gevolg van de reductie. De staatssecretaris had hem compensatie moeten bieden voor de beperking van het aantal netten. Daarbij wijst hij er op dat als hij niet op wolhandkrab kan vissen, hij moet kunnen overschakelen naar schubvis.
Het standpunt van de staatssecretaris
5.    De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat uit het rapport van Imares de noodzaak van voortzetting van de reductiemaatregel, die sinds 2014 geldt, voldoende blijkt. Voorts heeft de staatssecretaris zich wat betreft de door [appellant] te lijden schade op het standpunt gesteld dat [appellant] voor de visseizoenen 2014/2015 en 2015/2016 is gecompenseerd met een bedrag van € 132.197,08, omdat de reductie die gold voor wolhandkrab hem in het bijzonder trof omdat hij met de staande netten alleen op wolhandkrab en niet op schubvis viste. Vanaf 1 juli 2016 geldt de reductie voor wolhandkrab niet meer. [appellant] kan dus al zijn type 2 netten en daarnaast zijn type 1 netten, waarvoor de reductie van 85% geldt, inzetten om op wolhandkrab te vissen. [appellant] wordt dus niet onevenredig getroffen door de reductiemaatregel. De beslissing van [appellant] om in het seizoen 2016/2017 wel op schubvis te gaan vissen, zou vreemd zijn vanwege de geldende reductie van 85%, maar betekent daarnaast dat [appellant] geen schade lijdt als gevolg van de reductiemaatregel. Er is immers geen sprake van een beperking van zijn mogelijkheden om op schubvis te vissen ten opzichte van voorafgaande jaren. Bovendien was de reductiemaatregel voorzienbaar en valt deze onder het normaal maatschappelijk risico. Daarbij wijst de staatssecretaris er op dat [appellant] met de brief van Hein Koning administratie en belastingadvies van 27 oktober 2017 op geen enkele wijze inzichtelijk heeft gemaakt dat hij door de reductiemaatregel minder inkomsten heeft.
Het oordeel van de Afdeling
6.    In het rapport van Imares worden een primair en een alternatief advies gegeven waarbij als uitgangspunt "het voorkomen van verdere achteruitgang" is gehanteerd. Het primaire advies luidt om het beheer van het jaar 2014/2015 en 2015/2016 nog een jaar voort te zetten, dus om de reductie van 85% te handhaven. Het alternatieve advies luidt om een grotere reductie te hanteren en zo uit te komen op 80% van de situatie in 2014/2015. Voorts wordt een aanvullend advies gegeven waarbij als uitgangspunt "een zekere mate van herstel" wordt gehanteerd. Dit advies geeft geen kwantitatieve onderbouwing, maar beschrijft meerdere mogelijkheden zoals het verder vergroten van de reductie of het invoeren van vangstquota. In het rapport van Imares staat in dit verband dat het volwassen deel van snoekbaars, baars, blankvoorn en brasem verslechtert. Specifiek ten aanzien van de brasem is sprake van een sterk verslechterde toestand. Naar het oordeel van de Afdeling heeft [appellant] geen concrete feiten en omstandigheden aangevoerd die twijfel zaaien over de juistheid van het rapport van Imares, een deskundige op dit gebied.
7.    De rechtbank heeft voorts terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de staatssecretaris bij zijn besluitvorming over de benodigde reductie ten onrechte niet heeft betrokken wat de oorzaken zijn van de verslechtering van de visbestanden en welke maatregelen worden genomen om verdere verslechtering te voorkomen. De staatssecretaris heeft in dit verband terecht gesteld dat bij de beoordeling van de aanvraag van [appellant] het huidige visbestand en de mate van herstel daarvan de uitgangspunten vormen, ongeacht de oorzaken van dit slechte visbestand. Daarnaast heeft de staatssecretaris ter zitting meegedeeld dat ook voor de aalvisserij en sportvisserij beperkingen gelden. In verband met de waterkwaliteit heeft [appellant] een brief van Witteveen en Bos van 25 april 2017 overgelegd, waarin wordt verwezen naar de Europese Kaderrichtlijn Water die sinds 2000 van kracht is. Hierin zijn afspraken gemaakt die ervoor moeten zorgen dat uiterlijk in 2027 het water in alle Europese landen voldoende schoon (chemisch op orde) en gezond (ecologisch in evenwicht) is. Anders dan [appellant] meent, wordt dus niet alleen gestreefd naar schoon water, hetgeen volgens hem slecht is voor het schubvisbestand, maar ook naar gezond water dat ecologisch in evenwicht is.
8.    De rechtbank heeft voorts terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat [appellant] door de 85% reductie onevenredig in zijn belangen wordt getroffen. De rechtbank heeft in dit verband terecht overwogen dat [appellant] niet heeft onderbouwd dat zijn bedrijf failliet zal gaan en dat ook anderszins niet is gebleken van dermate ernstige gevolgen dat [appellant] door de reductiemaatregel onevenredig wordt getroffen in zijn belangen. In dit verband overweegt de Afdeling dat, zoals de staatssecretaris terecht stelt, [appellant] met de door hem overgelegde brief van Hein Koning administratie en belastingadvies van 27 oktober 2017 op geen enkele wijze inzichtelijk heeft gemaakt dat hij door de reductiemaatregel minder inkomsten zal hebben. Zoals de staatssecretaris terecht stelt, wordt in deze brief slechts verwezen naar de omzet van de visafslag en een gefactureerd bedrag in 2015 en 2016. De vooronderstelling in deze brief dat deze totale omzet 15% bedraagt van de omzet die had kunnen worden gerealiseerd indien de reductiemaatregel niet gold, is ongemotiveerd. In dit kader is verder van belang dat de staatssecretaris aannemelijk heeft gemaakt dat de omzet van de schubvisvangst sinds 2014 is gestegen. Bovendien is [appellant] in de periode 2014/2015 en 2015/2016 voor een bedrag van € 132.197,08 gecompenseerd voor de reductie die gold voor wolhandkrab. Bij deze compensatie gold als uitgangspunt dat, zoals [appellant] destijds stelde, hij alleen op wolhandkrab viste en niet op schubvis. In die zin wordt [appellant] in de periode 2016/2017 dus niet beperkt in zijn schubvisvangst ten opzichte van voorgaande jaren. Voorts heeft [appellant] zijn standpunt dat hij in de afgelopen jaren voor 96% is beperkt in zijn mogelijkheden om vis te vangen niet cijfermatig onderbouwd. De Afdeling volgt verder niet het standpunt van [appellant] dat hij zwaarder wordt getroffen dan andere vissers omdat hij slechts over één vergunning beschikt. Daartoe overweegt de Afdeling dat vissers die beschikken over meerdere vergunningen zijn ingesteld op grotere vangsten en hun bedrijfsvoering hierop hebben afgestemd. Met de staatssecretaris is de Afdeling van oordeel dat met toepassing van een reductie van 85% op alle visvergunningen, de vissers op gelijke wijze worden beperkt in hun vismogelijkheden. Verder is van belang dat met de reductie wordt beoogd verdere achteruitgang van het visbestand te voorkomen, hetgeen in het belang is van alle vissers en dus ook van [appellant].
9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.P. van Kooten-Vroegindeweij, griffier.
w.g. Borman
voorzitter
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 13 februari 2019
559.