ECLI:NL:CBB:2019:191
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/603
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 mei 2019 op het hoger beroep van:
[naam 1] , te [plaats 1] , appellant
(gemachtigde: mr. W.P.N. Remie),
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 29 maart 2018, kenmerk 16/7431, in het geding tussen
appellant en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, (verweerder)
(gemachtigde: N. Aamimi).
Procesverloop in hoger beroep
Appellant heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 29 maart 2018 (ECLI:NL:RBROT:2018:2483).
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft een aanvullend stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 januari 2019. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Grondslag van het geschil
1.1
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
1.2
Appellant exploiteert een abattoir in [plaats 2] . Op 8 maart 2016 heeft een toezichthoudend dierenarts van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een controle uitgevoerd bij het abattoir van appellant, vastgelegd in het rapport van bevindingen van 9 maart 2016. De toezichthoudend dierenarts heeft, voor zover van belang, het volgende geconstateerd:
“Tijdens mijn regulier toezicht, voor de AM (levende) keuring bevond ik mij op het terrein van abattoir [plaats 2] . Op weg naar de stal vertelde (…)  [naam 1] , mij dat er 2 zwakke koeien in de stal waren. Ik zag en telde dat de 2 voornoemde zwakke koeien gehouden werden in een stal met een grindtegelvloer zonder strooisel tussen 6 andere koeien. Ik zag dat 1 van de zwakke koeien, een ernstig met mest bevuilde zwartbonte koe met het identificatie- en registratienummer [… 1] (werknummer [… 2] ), een lage kophouding had. Ik zag haar met een bolle rug staan en haar achterpoten ver onder haar lichaam. Ik zag dat zij mager was en haar dunne buik had opgetrokken. Ik zag dat zij veel steunde op haar voorpoten. Ik zag dat zij de linker achterpoot schuin van het lichaam hield ter ontlasting. Ik zag tijdens het lopen dat zij de poot schuin belastte en zo kort mogelijk. Ik zag dat de poot niet volledig werd belast, puur om zich te kunnen voortbewegen. Ik zag dat zij een dikke knie had en een verdikte klauw beiden van de linker achterpoot, wat hoogstwaarschijnlijk de gevolgen zijn van een ontsteking. Dit zijn allemaal tekenen, die mij als deskundige vertellen dat het pijn heeft en wel in haar linker achterpoot. De kreupelheid van de linker achterpoot is voor het transport ontstaan, want ik zag atrofie (afgenomen spiermassa) van de linker achterpoot.
Gezien het dier niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos te bewegen en dat het transport onnodig lijden met zich mee heeft gebracht, gaf ik de heer [naam 1] aan dat dit dier niet transportwaardig was.(…)”
1.3
Bij besluit van 17 juni 2016 heeft verweerder aan appellant een boete opgelegd van
€ 1.500,- wegens overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren in samenhang met artikel 4.8, van de Regeling houders van dieren (Regeling) alsmede met artikel 3, aanhef en onder a en artikel 6, derde lid, gelet op Bijlagen I, Hoofdstuk I, paragrafen 1 en 2, onder a, van de Verordening (EG) 1/2005 van de Raad inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG en van Verordening (EG) nr. 1255/97 (Transportverordening). Volgens verweerder vervoerde vervoerder een dier dat niet geschikt was voor het voorgenomen transport, omdat het dier niet in staat was zich op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te lopen.
1.4
Bij besluit van 10 oktober 2016, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft verweerder het bezwaar van appellant ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
Uitspraak van de rechtbank
2.	De rechtbank heeft het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder op basis van het rapport van bevindingen terecht geconcludeerd dat appellant een dier vervoerde dat ongeschikt was voor het voorgenomen transport en daarmee artikel 3 en artikel 6, Bijlage I, Hoofdstuk I, paragrafen 1 en 2, onder a, van de Transportverordening heeft overtreden, zodat verweerder bevoegd was appellant een boete op te leggen. De rechtbank heeft daartoe, voor zover in  hoger beroep van belang, het volgende overwogen:
“ 4.1.	 De beroepsgrond dat in het verleden sprake was van een ander handhavingsbeleid, slaagt niet. De rechtbank volgt verweerder in zijn standpunt, zoals neergelegd in de schriftelijke beantwoording van 27 december 2017 van de vragen van de rechtbank. Dat standpunt houdt in dat van een wijziging in het handhavingsbeleid inzake de transportwaardigheid van dieren geen sprake is. In de schriftelijke reactie van 27 december 2017 heeft verweerder toegelicht dat het e-mailbericht van 20 oktober 2017 bedoeld was om duidelijk te maken dat het criterium “alle vier poten belasten” niet van doorslaggevende betekenis is in de afweging of een dier wel of niet transportwaardig is en dat het van de specifieke situatie afhangt, met inachtneming van alle factoren, in hoeverre een dier transportwaardig is. Volgens verweerder is het criterium uit de Transportverordening bepalend: gewonde, zwakke en zieke dieren worden niet in staat geacht te worden vervoerd wanneer zij niet in staat zijn op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te lopen. De rechtbank leidt – mede in het licht van deze nadere uitleg van verweerder – uit het e-mailbericht van 20 oktober 2017 niet af dat vóór die datum sprake was van een ander beoordelingscriterium.
4.2.
Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit het rapport van bevindingen dat de toezichthouder op basis van verschillende factoren tot de conclusie is gekomen dat het betreffende dier niet transportwaardig was. Zo blijkt uit het rapport van bevindingen dat het dier een lage kophouding had, mager was, haar dunne buik had opgetrokken, veel steunde op haar voorpoten, de linker achterpoot schuin van het lichaam hield ter ontlasting, de poot schuin en zo kort mogelijk belastte tijdens het lopen en de poot niet volledig belastte om zich te kunnen voortbewegen. Verder blijkt uit het rapport van bevindingen dat het dier aan de linker achterpoot een verdikte knie en een verdikte klauw had, die hoogstwaarschijnlijk de gevolgen zijn van een ontsteking. Volgens de toezichthouder zijn dit tekenen dat het dier pijn heeft in haar linker achterpoot. De toezichthouder zag atrofie van de linker achterpoot, hetgeen er volgens de toezichthouder op duidt dat de kreupelheid aan die poot al voor het transport is ontstaan.
4.3.
Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) (onder meer herhaald in de uitspraak van 14 augustus 2015 (ECLI:NL:CBB:2015:300) mag in beginsel worden uitgegaan van de bevindingen in een controlerapport, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde controleur en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Het ligt dan op de weg van degene bij wie de controle is verricht om aannemelijk te maken dat de bevindingen niettemin onjuist zijn. Hoewel het rapport van bevindingen niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgesteld, weegt een verklaring van een toezichthoudend dierenarts in beginsel zwaar en mag hetgeen in de verklaring is vastgelegd voor juist worden gehouden, indien daarin duidelijk is gemotiveerd dat een of meer dieren niet geschikt waren voor transport. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van het CBb van 22 maart 2011 (ECLI:NL:CBB:2011:BP9353).
4.4.
In zijn schriftelijk standpunt, dat als bijlage bij de schriftelijke reactie van eiser van
4 januari 2018 is gevoegd, heeft dierenarts [naam 2] naar voren gebracht dat op de videobeelden van het betreffende dier te zien is dat het kreupel loopt, maar dat het de kreupele poot nog dusdanig belast dat sprake is van een licht gewond of ziek dier dat wel in staat kan worden geacht te worden vervoerd.
4.5.
Nu het schriftelijk standpunt van [naam 2] uitsluitend betrekking heeft op de belastbaarheid van de kreupele poot van het betreffende dier en de overige factoren die de toezichthouder blijkens het rapport van bevindingen heeft geconstateerd niet in twijfel worden getrokken, wordt eiser niet gevolgd in zijn standpunt dat het transport van het dier geen extra lijden heeft veroorzaakt.
4.6.
Zoals verweerder in het bestreden besluit (pagina 4 en 5) terecht heeft overwogen, heeft de toezichthoudend dierenarts geconstateerd dat het dier overduidelijk kreupel liep en van een gelijkmatige belasting geen sprake is. Dat het rund met haar hoofd omlaag staat wijst erop dat het rund het evenwicht wil bewaren met de rest van haar lichaam. Deze typerende lichaamshouding en het feit dat het rund kreupel liep, wijzen erop dat het dier pijn heeft geleden en het daarom onverantwoord was het dier in die staat te vervoeren. Voor een transport is vereist dat een rund goed op haar poten kan leunen om het evenwicht te behouden om onverwachte bewegingen van het vervoersmiddel te kunnen opvangen en te blijven staan. Kreupel lopende runderen zullen daar erg veel moeite mee hebben, omdat het voor een dergelijk rund met pijn in een dergelijke omstandigheid extra moeilijk wordt gemaakt om het evenwicht te bewaren met als gevolg dat het extra pijn zal ondervinden bij transport, aldus verweerder.
(…)”
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
3.1
Appellant betoogt primair dat het rund dat hij heeft vervoerd geschikt was voor transport. Het dier had weliswaar een kwetsuur aan de knie maar niet dusdanig dat het dier niet meer transportwaardig was. Licht gewonde dan wel licht zieke dieren worden in staat  geacht te worden vervoerd mits het transport geen extra lijden veroorzaakt. Ter nadere onderbouwing van zijn stelling verwijst appellant naar de bij zijn zienswijze ingebrachte verklaring van dierenarts [naam 3] ( [naam 3] ) van 8 maart 2016 en de in beroep bij de rechtbank ingebrachte verklaring van dierenarts [naam 2] ( [naam 2] ) van 4 januari 2018. Beide dierenartsen concluderen dat het dier weliswaar een kwetsuur aan de knie had maar niet dermate kreupel was dat het dier niet meer transportwaardig was. Volgens de dierenartsen kon het dier zich zelfstandig en pijnloos voortbewegen en heeft het transport geen extra ernstig onnodig lijden veroorzaakt. Gelet op de bevindingen van deze dierenartsen is er onvoldoende overtuigend bewijs om deugdelijk buiten elke twijfel vast te stellen dat de Transportverordening is overtreden, aldus appellant. Het wettelijk toetsingskader wordt niet betwist. Het gaat volgens appellant om de subjectieve beoordeling aan de hand van dit toetsingskader. In dit geval getuigt het van willekeur om enkel uit te gaan van de conclusie van de toezichthouder, terwijl twee andere deskundigen tot een andere conclusie komen op basis van dezelfde feitelijke constateringen.
3.2
Appellant stelt subsidiair dat moet worden aangesloten bij de feitelijke beoordelingspraktijk van de beoordelingscriteria zoals deze werd gehanteerd onder toezichthouders. Uit een e-mailbericht van 20 oktober 2017 van een senior inspecteur van de NVWA, volgt dat voor de beoordeling van transportwaardigheid een algemeen criterium gold dat kreupele dieren die op vier poten liepen in principe als transportwaardig werden beschouwd, althans dat in dat geval geen (boete)rapport werd geschreven. Dit is in lijn met de Transportverordening want het betreft een inhoudelijke beoordeling van de transportwaardigheid binnen de voorschriften uit de Transportverordening. Nu hiervan is afgeweken, levert beboeting strijd op met de beginselen van rechtszekerheid en het verbod op willekeur. Appellant wordt immers beboet, terwijl praktijk was dat vergelijkbare gevallen niet werden beboet.
3.3
Verweerder stelt zich op het standpunt dat appellant met hetgeen hij in hoger beroep heeft aangevoerd geen aanknopingspunt bestaat voor twijfel aan de juistheid van het rapport van bevindingen en evenmin twijfel aan de deskundigheid en de onpartijdigheid van de toezichthoudend dierenarts.
4.1
Ter beoordeling staat of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat voldoende vast is komen te staan dat appellant artikel 6, derde lid, Bijlagen I, Hoofdstuk I, paragrafen 1 en 2, onder a, van de Transportverordening heeft overtreden. In de kern discussiëren partijen over de vraag of het dier transportwaardig was, respectievelijk het transport het dier extra lijden heeft berokkend.
4.2
Op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren is het verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.
Op grond van artikel 4.8 van de Regeling worden als voorschriften als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet aangewezen de artikelen 3 tot en met 9 en 12 van verordening (EG) nr. 1/2005.
Op grond van artikel 3 van de Transportverordening is het verboden dieren te vervoeren of te laten vervoeren op zodanige wijze dat het de dieren waarschijnlijk letsel of onnodig lijden berokkent. Bovendien moet aan de volgende voorwaarden worden voldaan:
(…)
b. de dieren zijn geschikt voor het voorgenomen transport; (…)
Op grond van artikel 6, derde lid, van de Transportverordening vervoeren de vervoerders de dieren in overeenstemming met de technische voorschriften in bijlage I.
In Bijlage I, Hoofdstuk I, van de Transportverordening is het volgende bepaald:
1. Alleen dieren die geschikt zijn voor het voorgenomen transport mogen worden vervoerd, en de vervoersomstandigheden moeten van dien aard zijn dat de dieren geen letsel of onnodig lijden kan worden berokkend.
2. Gewonde, zwakke en zieke dieren worden niet in staat geacht te worden vervoerd, met name in de volgende gevallen: a) wanneer de dieren niet in staat zijn zich op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te lopen. (…)
4.3
Uit vaste jurisprudentie volgt dat, indien uit een deskundigenbericht op objectieve, onpartijdige en inzichtelijke wijze blijkt welke feiten en omstandigheden aan de conclusie ten grondslag zijn gelegd en deze conclusie niet onbegrijpelijk is zonder nadere toelichting, er voor verweerder geen aanleiding bestaat om niet uit te gaan van dat deskundigenbericht  tenzij appellant concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid naar voren heeft gebracht.
4.4
De verklaring van [naam 3] van 8 maart 2016, luidt als volgt:
“(…) [… 3] : [… 1] Heeft links achter arthrose in de knie. In dit geval is de knie zichtbaar dikker. Zij staat vierkant, en belast beide achterbenen evenveel. Hiernaast is in de beweging geen onderscheid te maken, naar mijn mening is er hier dan ook geen pijn aanwezig. Het dier kan zich pijnloos zelfstandig voortbewegen. Advies: en Conclusie: beide dieren kunnen zich pijnloos zelfstandig voortbewegen. Advies: en Conclusie: Beide dieren kunnen zich zelfstandig voortbewegen. Transport van beide dieren naar slachthuis heeft daarom bij beide dieren geen onnodig lijden veroorzaakt.”
Op verzoek van verweerder heeft de toezichthoudend dierenarts op 20 september 2016 een reactie gegeven op de verklaring van [naam 3] , welke als volgt luidt:
“Mijn mening betreffende de verklaring van de practicus [naam 3] . Zij verklaart dat de koe vierkant stond, dat ze haar poten allemaal evenveel belast en dat ze geen pijn zou hebben. Op de film is duidelijk te zien dat deze koe niet vierkant kon staan vanwege een probleem aan haar linker achterpoot. Zij liep overduidelijk kreupel en belastte totaal niet haar 4 poten evenveel. Zij ontlastte haar linker achterpoot zo erg dat ze er kreupel van liep. Zij hield hierbij haar hoofd laag om evenwicht te kunnen houden met de rest van haar lichaam. Gezien haar houding en het feit dat ze kreupel liep, is mijn professionele mening dat deze koe pijn leed en niet op transport had gemogen. Tijdens een transport moet een koe goed op haar poten kunnen leunen om haar evenwicht te kunnen behouden. Zij moet dan alle bochten en rotondes steeds overeind zien te blijven. Dit is voor een koe die kreupel loopt in deze mate zeer moeilijk. Het transport heeft extra lijden te weeg gebracht en deze koe was zeker niet transport waardig. (…) ”
De verklaring van [naam 2] , die in beroep bij de rechtbank als bijlage bij de schriftelijke reactie van appellant van 4 januari 2008 is gevoegd, luidt als volgt:
“Uit het verweer van de heer Aamimi blijkt dat hij uitgaat van de situatie dat er sprake is van een gewond, zak en ziek dier dat niet in staat wordt geacht te kunnen worden vervoerd, met name ten gevolge van het feit dat het een dier zou zijn dat niet in staat is op eigen kracht pijnloos te bewegen of zonder hulp te lopen, als bedoeld in Bijlage I, hoofdstuk I, onder 2a van verordening 1/2005 EU (transportverordening).
Uit de getoonde videobeelden blijkt naar mijn mening dat van een dergelijke situatie geen sprake is. De getoonde koe loopt inderdaad kreupel, maar belast de kreupele poot nog dusdanig dat hier sprake is van een licht gewond of ziek dier dat wel in staat kan worden geacht te worden vervoerd tenzij het transport extra lijden veroorzaakt zou hebben, als bedoeld in Bijlage I, Hoofdstuk I, onder 3a van Verordening 1/2005 EU. Dat het transport extra lijden veroorzaakt zou hebben is niet in het rapport van bevindingen van de toezichthoudend dierenarts beschreven dan wel aangetoond. (…)”
De nadere verklaring van [naam 2] van 14 januari 2019, luidt als volgt:
“(…) De matige voedingstoestand en de opgetrokken buik zijn symptomen die passen bij het beeld van een koe met een matige conditie. Waarschijnlijk de reden van het feit dat het aangebonden is ter slachting. De onstekingsprocessen die waarschijnlijk aanwezig waren in de achterpoot van de koe hebben daar ongetwijfeld een rol bij gespeeld. Zij hebben geleid tot kreupelheid (dan wel zijn het gevolg daarvan) met als gevolg een mindere mobiliteit en ten gevolge daarvan een ontoereikende voeropname, slechte pensvulling (opgetrokken buik) en matige voedingstoestand. Dat alles heeft zijn weerslag gehad op de melkproductie en alles bij elkaar heeft dat (mede) geleid tot de beslissing van de veehouder om de koe van het bedrijf af te voeren.
De lage kophouding past bij extra belasten van de voorpoten. Dit doet de koe om de druk op de achterpoten te verminderen. Veel afgemolken koeien die op een slachthuis aankomen zijn stijf en hebben afwijkingen aan de achterpoten met bovenbeschreven houding tot gevolg.
Tussen het ontstaan en constateren van de afwijkingen en het besluit tot afvoer van het bedrijf kan geruime tijd zitten. Zoiets ontstaat niet binnen een paar dagen. De kreupelheid staat dus niet op zichzelf, maar het hele pakket aan waarnemingen gedaan door de dierenarts van de NVWA is daar mee annex.
Dat ik ter zitting de nadruk heb gelegd op de mate van kreupelheid c.q. belasting van de achterpoot en minder of niet op de overige symptomen is ontstaan door het feit dat die overige symptomen ook aanwezig kunnen zijn bij dieren die licht kreupel zijn. Zij zijn niet voorbehouden aan dieren die ernstig kreupel zijn, hoewel die suggestie door de dierenarts van de NVWA wel gewekt wordt.
Ik was er van uit gegaan dat dat voor de rechter duidelijk was, maar kennelijk heb ik dat onvoldoende benoemd.
Zoals ik al eerder heb genoemd, ook tijdens de zitting, is hier sprake van een licht gewond of ziek dier dat wel in staat geacht kan worden om te worden vervoerd (als bedoeld in Bijlage I, Hoofdstuk I, onder 3a van de Transportverordening) omdat naar mijn mening het transport geen extra lijden heeft veroorzaakt. (…) “
4.5
Het door appellant aangebrachte bewijs geeft geen aanleiding om aan de juistheid van de conclusie van de toezichthoudend dierenarts te twijfelen. Het College stelt vast dat [naam 3] en [naam 2] tegenstrijdig over de kreupelheid van het desbetreffende dier verklaren. Volgens  [naam 3] is van kreupelheid geen sprake. [naam 2] verklaart dat uit de getoonde videobeelden blijkt dat de getoonde koe kreupel loopt, maar dat de koe de kreupele poot nog zodanig kan belasten dat zij in staat kan worden geacht vervoerd te worden. Dit is volgens [naam 2] slechts anders indien het transport extra lijden zou hebben veroorzaakt, maar dat is volgens [naam 2] niet in het rapport van bevindingen beschreven dan wel aangetoond. Tenslotte benadrukt [naam 2] dat bij een gedeeltelijke belasting van een kreupele poot de expertise en beoordeling van de toezichthoudend dierenarts cruciaal is. Het College constateert dat [naam 2] de bevindingen van de toezichthoudend dierenarts over de algehele slechte conditie van de koe en haar kreupelheid onderschrijft. Zijn conclusie dat de koe desondanks transportwaardig zou zijn, steunt in hoofdzaak op de feitelijk onjuiste aanname dat in het rapport van bevindingen niet zou zijn beschreven dat het transport de koe extra lijden heeft berokkend. In het rapport van de bevindingen heeft de toezichthoudend dierenarts echter uitvoerig gemotiveerd uiteengezet dat de koe pijn had in haar linker achterpoot. Voorts heeft zij in haar nadere reactie nader toegelicht dat de koe tijdens het transport goed op haar poten moet kunnen leunen om haar evenwicht te behouden. Voor een koe die in deze mate kreupel loopt is dat zeer moeilijk. Daarom komt de toezichthoudend dierenarts tot de conclusie dat het transport extra lijden heeft veroorzaakt en de koe niet transportwaardig was. De beroepsgrond faalt.
4.6
Met betrekking tot de subsidiaire beroepsgrond overweegt het College als volgt.
De rechtbank heeft gemotiveerd geoordeeld dat van een wijziging in het handhavingsbeleid inzake de transportwaardigheid van dieren geen sprake is. Appellant heeft in hoger beroep volstaan met het herhalen van de in beroep bij de rechtbank ingediende beroepsgrond. Het College onderschrijft het oordeel van de rechtbank en maakt de overwegingen van de rechtbank tot de zijne. De beroepsgrond faalt.
5. Het College is ook overigens niet gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan verweerder in redelijkheid van zijn bevoegdheid om te handhaven geen gebruik heeft kunnen  maken.
6. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.M. van den Berk in aanwezigheid van
mr. A. El Markai, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 mei 2019.
w.g. J.A.M. van den Berk					w.g. A. El Markai