ECLI:NL:RVS:2019:1241
Raad van State — Uitspraak 


201806496/1/A1.
Datum uitspraak: 17 april 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Pebe Landbouwbeheer B.V., gevestigd te Schaijk, gemeente Landerd,
appellante,
en
het college van burgemeester en wethouders van Landerd,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 18 september 2012 heeft het college geweigerd aan Pebe Landbouwbeheer een reguliere bouwvergunning eerste fase te verlenen voor de bouw van een ligboxenstal voor 900 melkkoeien op het perceel Duifhuisstraat 5 te Schaijk (hierna: het perceel).
Bij besluit van 31 maart 2013 (lees: 2015) heeft het college het door Pebe Landbouwbeheer daartegen gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 10 februari 2016 heeft de rechtbank Oost-Brabant het door Pebe Landbouwbeheer daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1281, heeft de Afdeling het door Pebe Landbouwbeheer daartegen ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van 10 februari 2016 vernietigd, het beroep tegen het besluit van 31 maart 2015 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd.
Bij besluit van 26 juni 2018 heeft het college het door Pebe Landbouwbeheer tegen het besluit van 18 september 2012 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft Pebe Landbouwbeheer beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 maart 2019, waar Pebe Landbouwbeheer, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. P.P.A. Bodden, advocaat [NAAM], zijn verschenen. Aan de zijde van Pebe Landbouwbeheer is tevens verschenen [persoon]. Aan de zijde van het college is tevens verschenen H.P. Gerlings en mr. T.R.J. Reijnen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Pebe Landbouwbeheer exploiteert op het perceel een rundvee- en geitenhouderij. Op het perceel worden 7.220 geiten gehouden. Het bouwplan voorziet in de bouw van een ligboxenstal met een oppervlakte van 6.380 m² voor 900 melkkoeien op het perceel.
2.    Het college stelt zich op het standpunt dat er strijd bestaat met het bestemmingsplan "Buitengebied 1996", omdat geen sprake is van een grondgebonden agrarisch bedrijf. Bij besluit van 26 juni 2018 heeft het de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen daarom gehandhaafd. Pebe Landbouwbeheer kan zich hiermee niet verenigen.
Planvoorschriften
3.    Ingevolge het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied 1996" rust op het perceel de bestemming "Agrarische bedrijfsdoeleinden - A -", met de aanduiding "grondgebonden" (gr).
Artikel 19, eerste lid, aanhef en onder a, luidt:
"De gronden, op de kaart aangewezen voor "Agrarische
bedrijfsdoeleinden -A-" zijn overeenkomstig de aanduidingen op de kaart bestemd voor de uitoefening van een agrarisch bedrijf."
Artikel 1 luidt:
"In deze voorschriften wordt verstaan onder:
1.[…];
4. Agrarisch bedrijf, grondgebonden: een agrarisch bedrijf waarvan de productie geheel of overwegend afhankelijk is van het voortbrengingsvermogen van de grond;
[…]."
De uitspraak van 17 mei 2017
4.    In de uitspraak van 17 mei 2017 heeft de Afdeling overwogen dat tussen partijen in hoger beroep niet in geschil is dat het college bij de besluitvorming niet heeft onderkend dat Pebe Landbouwbeheer, naast de reeds bij haar in gebruik zijnde gronden van 73,88 hectare, gelet op een overeenkomst tussen Pebe Landbouwbeheer en [vennootschap], daarnaast daadwerkelijk beschikking zal hebben over 140 hectare grond. De Afdeling heeft verder overwogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college terecht aannemelijk heeft geacht dat het door Pebe Landbouwbeheer aangevraagde gebruik in strijd is met het bestemmingsplan "Buitengebied 1996". Zij heeft het college opgedragen om (kort gezegd) een nieuw besluit te nemen waarbij het moet onderzoeken of voldoende grond beschikbaar is voor het houden van koeien op het perceel Duifhuisstraat 5 (overweging 6 in de uitspraak van 17 mei 2017).
Het besluit van 26 juni 2018
5.    Het college heeft in het besluit van 26 juni 2018, net zoals in het besluit van 31 maart 2015, bezien of het bouwplan in overeenstemming is met het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied 1996". Het heeft daarbij de jurisprudentie betrokken waarin is bepaald dat een bouwaanvraag in een geval als dit wordt getoetst aan het ten tijde van de indiening ervan geldende bestemmingsplan.
Het college heeft zich, onder verwijzing naar het advies van 2 oktober 2017 van de Commissie Bezwaarschriften en het advies van 25 januari 2018 van de Adviescommissie Agrarische Bouwaanvragen (hierna: de AAB) op het standpunt gesteld dat Pebe Landbouwbeheer niet heeft aangetoond dat zij over voldoende grond beschikt om in overwegende mate in de voerproductie van 900 melkkoeien te voorzien, zodat het bedrijf niet kan worden aangemerkt als een grondgebonden bedrijf in de zin van het bestemmingsplan "Buitengebied 1996". Volgens het college moet, om een bedrijf als een grondgebonden bedrijf aan te merken, 75% van het totaalvoer op het eigen bedrijf worden geproduceerd. Pebe Landbouwbeheer produceert op de aan haar ter beschikking staande gronden ruwvoer. Uitgaande van de in het Handboek snijmais 2016 opgenomen opbrengsten van grond die als 'goed' wordt gewaardeerd, wordt in dit geval 50,6% van het benodigde totaalvoer op het eigen bedrijf geproduceerd, aldus het college.
Goede procesorde
6.    Het college heeft bij brief van 7 maart 2019 een verweerschrift ingediend. In het verweerschrift is het college ingegaan op het betoog van Pebe Landbouwbeheer dat het college ten onrechte is uitgegaan van een percentage van 75% en dat ten onrechte ook de productie van krachtvoer bij de beoordeling is betrokken.
In het verweerschrift is verder vermeld dat aan het besluit van 26 juni 2018 de veronderstelling ten grondslag lag dat Pebe Landbouwbeheer de beschikking heeft over 213,88 hectare grond voor de voerproductie van de melkrundveehouderij. Volgens het college is gebleken dat niet met deze oppervlakte kan worden gerekend en dat de daadwerkelijk grondpositie aanzienlijk minder groot is. Ter onderbouwing hiervan heeft het college 45 uittreksels uit het Kadaster en een zogeheten Gecombineerde opgave 2014 overgelegd.
6.1.    Op grond van artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kunnen partijen tot tien dagen voor de zitting nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken indienen, ter onderbouwing van eerder naar voren gebrachte standpunten. Het college heeft het verweerschrift en de daarbij gevoegde nadere stukken meer dan tien dagen voor de zitting van 19 maart 2019 ingediend, zodat de in artikel 8:58, eerste lid, van de Awb gestelde termijn in acht is genomen.
Dit neemt niet weg dat het overleggen van stukken in strijd met de goede procesorde kan zijn, indien deze verwijtbaar zodanig laat zijn ingediend dat de andere partijen worden belemmerd daarop adequaat te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor anderszins wordt belemmerd. Dat is in dit geval aan de orde voor zover het de stukken inzake de grondpositie van Pebe Landbouwbeheer betreft. Gelet op het late tijdstip waarop de stukken zijn overgelegd en de aard daarvan, is aannemelijk dat het voor Pebe Landbouwbeheer niet mogelijk was om voorafgaand aan of ter zitting van 19 maart 2019 hierop adequaat te reageren. Bovendien is in het verweerschrift van het college noch ter zitting van de Afdeling duidelijk gemaakt in hoeverre sprake is van nieuwe feiten ten opzichte van de situatie zoals die bestond ten tijde van het nemen van het besluit van 31 maart 2015, waarover de Afdeling al op 17 mei 2017 een einduitspraak heeft gedaan. De Afdeling laat de stukken van 7 maart 2019, voor zover deze betrekking hebben op de grondpositie van Pebe Landbouwbeheer, buiten beschouwing.
6.2.    Dit betekent dat de Afdeling in het kader van de beoordeling van het hoger beroep ervan uitgaat dat Pebe Landbouwbeheer voor de voerproductie de beschikking zal hebben over 213,88 hectare grond.
Beoordeling van het hoger beroep
7.    Pebe Landbouwbeheer betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zij niet heeft aangetoond dat zij over voldoende grond beschikt om in overwegende mate in het benodigde voer voor de koeien te voorzien en het bedrijf daarom niet kan worden aangemerkt als een grondgebonden agrarisch bedrijf. Zij voert daartoe aan het college bij de beoordeling of het bedrijf in overwegende mate in de voerproductie voorziet ten onrechte ook de hoeveelheid krachtvoer heeft meegewogen. Zij voert verder aan dat ook bij een geringer percentage dan 75% sprake is van een grondgebonden agrarisch bedrijf. Zij voert tot slot aan dat ten onrechte is uitgegaan van een lagere opbrengst per hectare aan snijmais.
7.1.    Het college heeft zich onder verwijzing naar het advies van de Commissie Bezwaarschriften van 2 oktober 2017 op het standpunt gesteld dat Pebe Landbouwbeheer in ieder geval heeft voldaan aan het criterium van 'overwegende mate' als bedoeld in artikel 1, onder 4, van de planvoorschriften, indien zij op haar bedrijf ten minste 75% van het voor de melkkoeien benodigde voer produceert.
Pebe Landbouwbeheer heeft aangevoerd dat ook bij een geringer percentage kan worden aangenomen dat sprake is van een grondgebonden agrarisch bedrijf. Zij heeft daarbij verwezen naar een in deze zaak uitgebracht advies van Land&Co van 11 augustus 2017 en naar adviezen van de AAB in andere zaken.
7.1.1.    Het college heeft in zijn besluit voor de onderbouwing van het percentage van 75% volstaan met een verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:730. In die uitspraak heeft de Afdeling evenwel slechts een op de omstandigheden van dat geval betrokken oordeel gegeven over het standpunt van het college van burgemeester en wethouders van Noord-Beveland waarin het ervan uitging dat grondgebondenheid wordt aangenomen indien ten minste 75% van het benodigde voer van de bij de veehouderij behorende gronden komt. Het college heeft met de verwijzing naar deze uitspraak niet gemotiveerd dat en waarom het bij de beoordeling van de vraag of sprake is van een agrarisch bedrijf waarvan de productie overwegend afhankelijk is van het voortbrengingsvermogen van de grond in de zin van artikel 1, onder 4, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied 1996" het beleid hanteert dat een bedrijf ten minste in 75% van de voerproductie kan voorzien. Ook ter zitting heeft het college die motivering niet kunnen geven. Het besluit is in zoverre onvoldoende gemotiveerd.
Het betoog slaagt in zoverre.
7.2.    Het college heeft zich onder verwijzing naar voormelde adviezen van de Commissie Bezwaarschriften en de AAB voorts op het standpunt gesteld dat bij de beoordeling of sprake is van een grondgebonden bedrijf rekening moet worden gehouden met de productie van totaalvoer, of te wel ruwvoer én krachtvoer.
Pebe landbouwbeheer bestrijdt dit en voert aan dat alleen rekening moet worden gehouden met de productie van ruwvoer.
7.2.1.    Het college heeft Pebe Landbouwbeheer bij brief van 30 januari 2015 verzocht aan te geven over hoeveel gronden zij beschikt om in de ruwvoerproductie van de dieren te voorzien. Het heeft zich in het besluit van 31 maart 2015 op het standpunt gesteld dat Pebe Landbouwbeheer met de aangeleverde informatie niet heeft aangetoond dat zij over voldoende grond beschikt om in overwegende mate in de ruwvoerproductie van de 900 melkkoeien te voorzien, zodat geen sprake is van een grondgebonden bedrijf. Het college ging er aldus van uit dat bij de vraag of sprake is van een grondgebonden bedrijf leidend is of het bedrijf in overwegende mate in de ruwvoerproductie kan voorzien. Dit standpunt heeft het college nadien, in bijvoorbeeld zijn verweerschrift van 18 juni 2015 in beroep en zijn schriftelijke uiteenzetting van 2 juni 2016 in hoger beroep niet gewijzigd. In de uitspraak van 17 mei 2017 heeft de Afdeling dientengevolge beoordeeld of het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat Pebe Landbouwbeheer niet beschikt over voldoende grond om in de ruwvoerproductie te voorzien.
Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat het college in zijn besluit van 26 juni 2018 niet de eis heeft mogen stellen dat Pebe Landbouwbeheer, om als grondgebonden agrarisch bedrijf te kunnen worden aangemerkt, over voldoende grond dient te beschikken om in de productie van zowel ruwvoer als krachtvoer te voorzien.
Het betoog slaagt ook in zoverre.
7.3.    Het college is bij het bepalen van de voeropbrengst van de gronden van Pebe Landbouwbeheer uitgegaan van het Handboek snijmais 2016. In het Handboek snijmais wordt uitgegaan van een opbrengst van 17.000 kg op gronden die als 'goed' zijn te kwalificeren.
Pebe Landbouwbeheer stelt dat op haar gronden van een hogere opbrengst dan die in het Handboek moet worden uitgegaan. Zij verwijst daarbij naar een meting die is verricht op een deel van de tot haar beschikking staande gronden, waarbij een notaris, een kandidaat-notaris en een notarieel medewerker aanwezig waren. Op dat deel werd een veel hogere opbrengst gehaald dan 17.000 kg per hectare. Die opbrengst kan naar haar hele perceel worden vertaald, aldus Pebe Landbouwbeheer.
7.3.1.    Het college heeft in de omstandigheid dat op een deel van het perceel van Pebe Landbouwbeheer een hogere opbrengst is behaald, geen aanleiding hoeven zien om niet van de in het Handboek weergegeven opbrengsten uit te gaan. Het heeft daarbij van belang kunnen achten dat niet duidelijk is in hoeverre het gekozen perceel, dat slechts een oppervlakte van ongeveer 13 hectare betrof, voor het bepalen van de opbrengst representatief is voor het gehele grondareaal.
Het betoog faalt in zoverre.
Conclusie
8.    Het hoger beroep is gegrond. Het besluit van 26 juni 2018 moet wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb worden vernietigd. Het college dient met inachtneming van deze uitspraak opnieuw te beslissen op het door Pebe Landbouwbeheer tegen het besluit van 18 september 2012 gemaakte bezwaar. De Afdeling overweegt hierbij dat in de uitspraak van 17 mei 2017, waarin het besluit van 31 maart 2015 ter beoordeling voorlag, is overwogen dat Pebe Landbouwbeheer kan beschikken over 213,88 hectare grond voor de voerproductie. Het college mag bij het nieuw te nemen besluit uitsluitend eventuele wijzigingen in de grondpositie van Pebe Landbouwbeheer betrekken die zich hebben voorgedaan na het besluit van 31 maart 2015. Bij de beoordeling van de vraag of Pebe Landbouwbeheer in overwegende mate kan voorzien in de voerproductie van de koeien, in de zin van het bestemmingsplan "Buitengebied 1996" dient het college alleen uit te gaan van de ruwvoerproductie.
9.    Met het oog op een efficiënte en spoedige afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
10.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van het verzoek om vergoeding van de kosten voor de metingen en het opstellen van het proces-verbaal van 2 november 2017 door een notaris overweegt de Afdeling dat deze kosten niet zijn gemaakt in verband met de behandeling van het voorliggend beroep maar ten behoeve van de beslissing op bezwaar van 26 juni 2018 en daarom niet voor vergoeding in aanmerking komen.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het beroep gegrond;
II.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Landerd van 26 juni 2018, kenmerk 3075-2018:423112;
III.    bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Landerd te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Landerd tot vergoeding van bij Pebe Landbouwbeheer B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.071,90 (zegge: duizendeenenzeventig euro en negentig cent), waarvan € 1.024,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Landerd aan Pebe Landbouwbeheer B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 338,00 (zegge: driehonderdachtendertig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
w.g. Troostwijk    w.g. Pieters
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2019
473.