ECLI:NL:RVS:2019:784
Raad van State — Uitspraak 


201705715/1/A2.
Datum uitspraak: 13 maart 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 juni 2017 in zaak nr. 17/263 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Commissie Schadefonds Geweldsmisdrijven (hierna: de CSG).
Procesverloop
Bij besluit van 8 april 2016 heeft de CSG een aanvraag van [appellante] om een uitkering uit het schadefonds geweldsmisdrijven (hierna: het fonds) afgewezen.
Bij besluit van 2 december 2016 heeft de CSG het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 juni 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De CSG heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft een nader stuk ingediend.
Bij besluit van 3 oktober 2018 heeft de CSG het besluit van 2 december 2016 ingetrokken en het bezwaar van [appellante] alsnog gegrond verklaard. De CSG heeft aan [appellante] een uitkering uit het fonds toegekend van € 10.000,00 en geen vergoeding toegekend voor de proceskosten, waaronder de kosten van een deskundigenrapport.
[appellante] heeft een zienswijze ingediend.
De CSG heeft een nadere reactie ingediend.
[appellante] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft op 29 november 2018 de zaak ter zitting gelijktijdig behandeld met de zaken met nrs. 201705834/1/A2, 201707029/1/A2 en 201706989/1/A2. In deze zaak zijn verschenen [appellante], vertegenwoordigd door mr. H.M. de Roo, advocaat [NAAM], en de CSG, vertegenwoordigd door mr. J.C.M. van de Weerd en mr. M. Zoethout.
Overwegingen
Inleiding
1.    Op 1 oktober 2015 heeft [appellante] een aanvraag om een uitkering uit het schadefonds ingediend in verband met mensenhandel en gedwongen prostitutie en dat zij als gevolg daarvan ernstig geestelijk letsel heeft opgelopen.
2.    [appellante] heeft in de aanvraag vermeld dat zij in de periode van 1999 tot en met 2006 in Amsterdam, Arnhem en Den Haag slachtoffer van mensenhandel met als doel seksuele uitbuiting is geweest. In 1999 is zij in verband hiermee gearresteerd en na zes maanden uitgezet. Na drie maanden is zij door een mensenhandelaar teruggebracht naar Nederland en is onder dwang weer de prostitutie ingegaan.
Besluitvorming
3.    Aan het besluit van 2 december 2016 heeft de CSG ten grondslag gelegd dat er onvoldoende objectieve informatie is om aannemelijk is achten dat [appellante] het slachtoffer is geworden van een opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf, als bedoeld in artikel 3 van de Wet schadefonds geweldsmisdrijven (Wsg). De CSG stelt zich op het standpunt dat zonder contra-indicaties een proces-verbaal van aangifte, nader onderbouwd door medische informatie, een voldoende basis kan vormen voor een uitkering uit het fonds. Het proces-verbaal van aangifte biedt in dit geval geen concrete aanwijzingen dat [appellante] in de periode van 1999 tot en met 2006 in Amsterdam, Arnhem en Den Haag slachtoffer was van seksuele uitbuiting. De door [appellante] overgelegde medische verklaringen kunnen volgens de CSG haar opgave slechts in zeer beperkte mate ondersteunen. Daarnaast staan contra-indicaties in de weg aan de aannemelijkheid van mensenhandel in de vorm van seksuele uitbuiting. De politie heeft aangegeven dat [appellante] in 1999 is gearresteerd voor het hebben van een vals paspoort en niet, zoals [appellante] heeft gesteld, voor het werken in de prostitutie. Daarnaast vond de politie het opmerkelijk dat zij nooit is gecontroleerd in de gebieden waar zij heeft gewerkt. Uit navraag blijkt dat [appellante] niet bekend was bij medewerkers van het politieteam mensenhandel in Arnhem en in Den Haag. De aan [appellante] verleende verblijfsvergunning ‘onder de beperking als genoemd in de Vreemdelingencirculaire B9’ is met ingang van 27 februari 2012 ingetrokken.
Uitspraak rechtbank
4.    De rechtbank heeft overwogen dat de CSG zich in redelijkheid op dat standpunt heeft kunnen stellen. Het is aan [appellante] om met voldoende objectieve aanwijzingen aannemelijk te maken dat zij het slachtoffer is geworden van een tegen haar opzettelijk gepleegd geweldmisdrijf. Het overleggen van medische verklaringen is niet voldoende. De CSG hoefde geen medische contra-expertise te laten verrichten over de oorzaak van het geestelijk letsel. Daarbij heeft de rechtbank betrokken dat niet voldoende is dat [appellante] op 15 december 2010 aangifte heeft gedaan van mensenhandel en dat zij een verblijfstitel op grond van B9(B8) heeft gekregen. De aangifte heeft niet geleid tot een strafrechtelijke veroordeling. De politie heeft het opsporingsonderzoek gestaakt, omdat er te weinig opsporingsindicaties waren. Een verblijfstitel op grond van B9(B8) wordt standaard verkregen na het doen van aangifte. De verkregen informatie van de IND over procedures van [appellante] leverde evenmin een bijdrage op voor de onderbouwing van de aannemelijkheid van mensenhandel.
IMMO-rapportage
5.    [appellante] heeft op 8 mei 2018 een rapportage van het instituut voor Mensenrechten en Medisch Onderzoek (iMMO) van 2 mei 2018 overgelegd. Het iMMO onderzoekt aan de hand van de richtlijnen van het Istanbul Protocol het causale verband tussen de medische bevindingen en het gestelde asielrelaas in het kader van forensisch medisch onderzoek. Het iMMO heeft volledige inzage in het dossier van de IND, strafrechtelijke informatie en het medisch dossier. De conclusie van het iMMO-rapport is dat het aannemelijk is dat zowel de lichamelijke als de psychische problematiek van [appellante] zijn voortgekomen uit het gestelde relaas van mensenhandel. Het iMMO beoordeelt de psychische klachten vanwege hun aard, inhoud en verloop als een typerend voorbeeld voor het gestelde relaas van mensenhandel.
Besluit van 3 oktober 2018
6.    Bij besluit van 3 oktober 2018 heeft de CSG het besluit van 2 december 2016 herroepen, het bezwaar van [appellante] tegen de afwijzing bij besluit van 8 april 2016 alsnog  gegrond verklaard en aan [appellante] een uitkering uit het fonds toegekend van € 10.000,00. Daarbij heeft de CSG letselcategorie 4 passend geacht.
7.    De CSG heeft geen vergoeding toegekend voor de gemaakte proceskosten, waaronder de kosten (€ 4.446,75) voor het laten opstellen van de rapportage van het iMMO. De CSG heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellante] het gestelde geweldsmisdrijf eerst in de procedure in hoger beroep aannemelijk heeft gemaakt.
8.    De CSG heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat de medische rapportage van het iMMO meer objectieve waarde voor de onderbouwing van de aanvraag heeft dan de medische informatie van de behandelaars van [appellante]. De onderzoekers bij het iMMO hebben namelijk geen behandelrelatie met de aanvragers om een uitkering uit het fonds. De behandelaars van aanvragers en baseren zich voor het stellen van een diagnose en behandelplan op hetgeen de patiënt verklaart en doen niet aan waarheidsvinding. De iMMO-rapportage biedt voldoende tegenwicht voor het onvoldoende onderbouwd zijn van de aanvraag met informatie uit het strafrechtelijk onderzoek. Volgens de CSG had [appellante] deze aanvullende informatie van het iMMO echter in een eerder stadium in het geding moeten brengen, zodat dit eerder bij de besluitvorming had kunnen worden betrokken. De CSG stelt zich op het standpunt dat zij niet gehouden was om naar aanleiding van de door [appellante] ingebrachte medische informatie van haar behandelaars een aanvullende medische expertise te laten verrichten in het kader van de beoordeling van de aanvraag.
Gronden tegen de uitspraak van de rechtbank
9.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat door het overleggen van medische verklaringen in combinatie met de overige bewijsmiddelen onvoldoende aannemelijk is geworden dat zij het slachtoffer is geworden van mensenhandel in de vorm van seksuele uitbuiting. De door de CSG gestelde contra-indicaties zijn onvoldoende om afbreuk te doen aan de aannemelijkheid van het relaas van mensenhandel.
Gronden tegen het besluit van 3 oktober 2018
10.    [appellante] kan zich niet met dit besluit verenigen en stelt dat de hoogte van de uitkering dient te geschieden met toepassing van letselcategorie 5. Zij is gedurende een periode van ruim zes jaren dagelijks verkracht en mishandeld. Het gebruik ving aan op jonge leeftijd (17 jaar) en onder dwang van onder meer voodoo, een buitengewoon effectieve manier om slachtoffers extreem angstig te maken. Daarbij komt dat zij na uitzetting naar Nigeria, daar gevangen is gezet en bij vrijlating onmiddellijk door een mensenhandelaar terug naar Nederland is gebracht. Zij kon zich niet meer tot de politie wenden om hulp.
11.    Voorts stelt [appellante] dat de CSG ten onrechte geen vergoeding heeft toegekend voor het voeren van de procedures en het laten opstellen van de iMMO rapportage. Daartoe stelt zij dat het besluit van 2 december 2016 onrechtmatig is. Op grond van de door haar overgelegde medische informatie in combinatie met het proces-verbaal van de aangifte op 15 december 2010 heeft zij aannemelijk gemaakt dat zij slachtoffer was van mensenhandel en gedwongen prostitutie. De CSG heeft volstaan met het noemen van ondergeschikte contra-indicaties, die, zoals blijkt uit het iMMO-rapport, niet in de weg stonden aan de aannemelijkheid van het slachtofferschap. Het lag op de weg van de CSG om bij twijfel aan de medische verklaringen zelf onderzoek te laten verrichten. Daarbij heeft de CSG onvoldoende onderkend dat [appellante] in bewijsnood verkeerde en dat zij niet in staat is zelf de kosten van een deskundige te dragen.
Wet en beleid
12.    Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wsg kunnen uit het schadefonds uitkeringen worden gedaan aan een ieder die ten gevolge van een in Nederland opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf ernstig lichamelijk of geestelijk letsel heeft bekomen.
13.    Bij het beoordelen van een aanvraag om een uitkering uit het schadefonds hanteert de CSG beleid. Dit beleid is neergelegd in de Beleidsbundel en de Letsellijst en te raadplegen op de website van de CSG (schadefonds.nl).
14.    Volgens paragraaf 1.2.3 van de Beleidsbundel (versie 1 maart 2017)  heeft de CSG een Letsellijst ontwikkeld om het opgelopen letsel in een letselcategorie in te kunnen delen. Deze Letsellijst geeft richtlijnen voor welk fysiek en psychisch letsel volgens de CSG als voldoende ernstig kan worden aangemerkt in de zin van de Wsg om een uitkering te rechtvaardigen.
15.    Volgens paragraaf 1.2.4 kan de CSG bij verschillende geweldsmisdrijven zonder beoordeling van medische informatie ernstig psychisch letsel vooronderstellen. Dit doet de CSG dan op basis van de toedracht van het geweldsmisdrijf. Geweldsmisdrijven waarbij de CSG ernstig letsel kan vooronderstellen zijn onder meer stelselmatig huiselijk geweld, mensenhandel en belaging. In de Beleidsbundel is per geweldsmisdrijf beschreven wanneer ernstig letsel wordt voorondersteld. In deel 2A van de Letsellijst is aangegeven welke letselcategorie hierbij past. De hoogte van de letselcategorie is afhankelijk van de ernst en de gevolgen van het geweldsmisdrijf. Is het daadwerkelijk opgelopen letsel ernstiger, dan wordt de daarbij passende letselcategorie aangehouden.
16.    Mensenhandel waarbij sprake is van seksuele uitbuiting met seksueel binnendringen valt in letselcategorie 4. Alleen in geval van verzwarende omstandigheden wordt letselcategorie 5 toegepast. Daarbij heeft de CSG toegelicht dat onder verzwarende omstandigheden onder meer extreem geweld, zoals sadistisch geweld, of een extreem lange periode worden verstaan.
17.    In paragraaf 1.1.4.7 van de beleidsbundel is vermeld dat medische informatie kan helpen om te bepalen of letsel is toegebracht door geweld. Het feit dat iemand bepaald fysiek of psychisch letsel heeft kan echter geen uitsluitsel geven over wat er is gebeurd. Medische informatie kan dus in beginsel niet worden gebruikt om de toedracht van het geweldsmisdrijf, de aanleiding ervan en de omstandigheden waaronder het plaatsvond aannemelijk te maken. Medische informatie kan een verklaring van het slachtoffer over de aannemelijkheid doorgaans slechts in (zeer) beperkte mate ondersteunen. Daarom is de CSG bij de beoordeling van de aannemelijkheid van het geweldsmisdrijf terughoudend in het gebruik van medische informatie. Zo nodig wordt in het individuele geval wel bekeken of de medische informatie zich leent ter onderbouwing van de aannemelijkheid van wat er is gebeurd.
Beoordeling in hoger beroep
18.    De CSG heeft ter zitting uiteengezet dat voor het aannemen van een geweldsmisdrijf in beginsel een proces-verbaal van aangifte, nader onderbouwd door medische informatie over de aard en ernst van het letsel voldoende is. Dat is anders in het geval er contra-indicaties zijn die afbreuk doen aan de aannemelijkheid van wat er is gebeurd. In dat geval moet de aangifte worden ondersteund door aanvullingen uit objectieve bron. Aan medische informatie afkomstig van behandelaren van aanvragers, komt in beperkte mate bewijskracht toe. De CSG heeft verder aangegeven dat er geen richtlijnen zijn voor het wegen van contra-indicaties. Het hangt van de omstandigheden van het geval af of een geweldsmisdrijf aannemelijk wordt geacht.
19.    In het besluit van 2 december 2016 heeft de CSG een aantal omstandigheden genoemd die volgens haar afbreuk doen aan de aannemelijkheid van de opgave van [appellante] dat zij slachtoffer is geworden van mensenhandel en gedwongen prostitutie. Dat is de omstandigheid dat [appellante] in 1999 is gearresteerd voor het in bezit hebben van een vals paspoort en niet, zoals [appellante] heeft opgegeven, voor het werken in de prostitutie. Uit navraag bij de politie is verder gebleken dat [appellante] nooit is gecontroleerd in de prostitutiezones waarin zij stelt werkzaam te zijn geweest en uit navraag bij het team mensenhandel in zowel Arnhem als in Den Haag is niet gebleken dat [appellante] is geregistreerd en derhalve bekend is als slachtoffer van mensenhandel.
20.      De Afdeling is van oordeel dat contra-indicaties in ieder geval voldoende dienen te worden onderbouwd en moeten zien op wezenlijke onderdelen van de opgave van het geweldsmisdrijf en niet op details. Op grond van de informatie in het dossier staat niet vast dat [appellante] in 1999 is gearresteerd voor het hebben van een vals paspoort in plaats van voor prostitutie. Ook als dit wel vast zou komen te staan, zou dat niet betekenen dat [appellante] niet is gedwongen tot prostitutie. [appellante] was immers niet in de gelegaliseerde prostitutie werkzaam, zodat niet duidelijk is waarom de omstandigheid dat zij nooit is gecontroleerd door de politie zodanig zwaarwegend is dat die in de weg staat aan de aannemelijkheid van het relaas van mensenhandel. Dit geldt evenzo voor de omstandigheid dat zij niet bekend is bij medewerkers van het team mensenhandel. Zoals [appellante] terecht naar voren heeft gebracht, gaat het hier om een geweldsmisdrijf waarbij het slachtoffer onder dwang en bedreiging seksueel wordt uitgebuit door een mensenhandelaar, die er alles aan zal doen om iedere (politie)controle te voorkomen.
21.    [appellante] heeft medisch-psychologische rapportages van in de gevolgen van mensenhandel gespecialiseerde psychiaters en psychologen die haar langdurig hebben behandeld voor PTTS en depressie ingebracht. Hierbij gaat het om een verklaringen van het Traumacentrum Ongedocumenteerde Vluchtelingen Amsterdam (TOV) van 13 oktober 2014 en 4 december 2015, zoals nader toegelicht bij de verklaring van 6 mei 2017. Daarnaast heeft zij verklaringen ingebracht van I-psy van 17 juli 2012 en 19 februari 2014 en van Equator Foundation van 29 juni 2017.
22.    De Afdeling is van oordeel dat de CSG niet inzichtelijk heeft gemaakt waarom in deze rapportages geen objectieve aanwijzingen zijn gelegen om aan te nemen dat [appellante] slachtoffer is geworden van mensenhandel en waarom deze rapportages in haar geval niet als steunbewijs ter onderbouwing van haar slachtofferschap kunnen dienen. Dit klemt temeer, nu aan de door de CSG aanwezig geachte contra-indicaties geen zwaarwegend gewicht kan worden toegekend in het licht van hetgeen hiervoor is overwogen. Dit wordt bevestigd door het iMMO-rapport, waaruit blijkt dat deze geen afbreuk kunnen doen aan de aanname dat [appellante] slachtoffer is geworden van mensenhandel.
23.    De slotsom is dat het hoger beroep van [appellante] gegrond is. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 2 december 2016 gegrond verklaren, dit besluit vernietigen en het besluit van 8 april 2016 herroepen.
Beoordeling gronden tegen het besluit van 3 oktober 2018
24.     De CSG heeft in het besluit van 3 oktober 2018 toegelicht dat mensenhandel, waarbij sprake is van seksuele uitbuiting met seksueel binnendringen, in letselcategorie 4 valt. Alleen in geval van verzwarende omstandigheden wordt letselcategorie 5 toegepast. Daarbij heeft de CSG toegelicht dat onder verzwarende omstandigheden onder meer extreem geweld, zoals sadistisch geweld, of een zeer lange periode moeten worden verstaan. Ter zitting heeft de CSG toegelicht dat zij in drie gevallen is uitgegaan van letsel dat in categorie 5 valt. Daarbij ging het om periodes van 12 en 17 jaar en een geval waarin het een periode van 8 jaar betrof in combinatie met sadistisch geweld.
25.    De Afdeling ziet in het betoog van [appellante] geen grond voor het oordeel dat de CSG een onredelijke invulling heeft gegeven aan de verzwarende omstandigheden. [appellante] heeft niet gestaafd dat zich in haar geval verzwarende omstandigheden als voren bedoeld hebben voorgedaan. Gelet hierop heeft de CSG [appellante] geen hogere uitkering hoeven toekennen dan een uitkering van € 10.000,00, behorende bij letselcategorie 4.
26.    [appellante] betoogt voorts dat de CSG bij het besluit van 3 oktober 2018 ten onrechte geen vergoeding heeft toegekend voor de kosten van de rapportage van het iMMO.
27.    Onder 23 is het beroep tegen het besluit van 2 december 2016 gegrond verklaard en het besluit van 8 april 2016 herroepen. [appellante] betoogt terecht dat de in hoger beroep gemaakte kosten van het laten opstellen van de iMMO-rapportage voor vergoeding in aanmerking komen. [appellante] heeft deze rapportage laten opstellen om aan te tonen dat zij aanspraak heeft op een uitkering uit het fonds.
28.     Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld haar uitspraak van 16 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3819) komen de kosten van een deskundige op de voet van artikel 8:75 van de Awb voor vergoeding in aanmerking als het inroepen van die deskundige redelijk was en de deskundigenkosten zelf redelijk zijn.
29.    Vast is komen te staan dat het inroepen van het iMMO redelijk is. In de factuur van 18 december 2017 is vermeld dat de kosten voor het iMMO-onderzoek en rapportage, € 4.446,75 (€ 3.675,00 + € 771,75 aan omzetbelasting) bedragen. In de brief van het iMMO van 2 mei 2018 zijn de werkzaamheden nader toegelicht en is vermeld dat het iMMO een forfaitair tarief berekent per onderzoek in de hoop dat achteraf betaald zal worden indien de inhoud van een rapport bij, onder meer, een rechtbank een bijdrage levert aan een positieve beslissing. De Afdeling acht de hoogte van de kosten redelijk. Het te vergoeden bedrag voor het opstellen van dit deskundigenrapport is derhalve € 4.446,75.
Slotsom
30.    Het beroep van [appellante] tegen het besluit van 3 oktober 2018 is gegrond, voor zover daarin de kosten van de iMMO-rapportage niet zijn vergoed. De Afdeling zal bepalen dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
31.    De CSG dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
32.    Voor de vergoeding van kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand worden, volgens de bijlage bij het Besluit proceskosten bestuursrecht, punten toegekend aan verrichte proceshandelingen. In beroep gaat het om twee proceshandelingen, te weten het indienen van een beroepschrift en het verschijnen ter zitting bij de rechtbank. In hoger beroep gaat het  om drie proceshandelingen, te weten het indienen van een hogerberoepschrift, het indienen van een zienswijze op het besluit van 3 oktober 2018 en het verschijnen ter zitting bij de Afdeling. Dit zijn in totaal 4,5 punten. Per punt wordt volgens genoemde bijlage een forfaitair bedrag van € 512,00 toegekend. Dat komt neer op € 2.304,00.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 juni 2017 in zaak nr. 17/263;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van de Commissie Schadefonds Geweldsmisdrijven van 2 december 2016, kenmerk 2016/2307867;
V.    herroept het besluit van de Commissie Schadefonds Geweldsmisdrijven van 8 april 2016, kenmerk 2015/217716;
VI.    vernietigt het besluit van 3 oktober 2018, voor zover daarin de deskundigenkosten niet zijn vergoed;
VII.    bepaalt dat de Commissie Schadefonds Geweldsmisdrijven € 4.446,75 (zegge: vierduizend vierhonderdzesenveertig euro en vijfenzeventig cent) vergoedt aan [appellante] voor die kosten;
VIII.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het in zoverre vernietigde besluit van 3 oktober 2018;
IX.    veroordeelt de Commissie Schadefonds Geweldsmisdrijven tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.304,00 (zegge: tweeduizend driehonderden vier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
w.g. Van Altena    w.g. Planken
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2019
299.