ECLI:NL:RVS:2019:760
Raad van State — Uitspraak 


201708807/1/A2.
Datum uitspraak: 13 maart 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    Lochemse Vastgoed Groep B.V., gevestigd te Lochem,
2.    [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant sub 2A]), beiden wonend te Gorssel, gemeente Lochem,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 26 september 2017 in zaak nr. 16/1698 in het geding tussen:
LVG en [appellant sub 2A]
en
het college van burgemeester en wethouders van Lochem.
Procesverloop
Bij besluit van 17 maart 2015 heeft het college [appellant sub 2A] een tegemoetkoming in planschade van € 18.750,00, te vermeerderen met de wettelijke rente, toegekend en bepaald dat het door [appellant sub 2A] betaalde recht van € 300,00 wordt terugbetaald.
Bij besluit van 2 februari 2016, gewijzigd bij besluit van 8 maart 2016, heeft het college het door LVG daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, maar het besluit van 17 maart 2015 in stand gelaten.
Bij tussenuitspraak van 18 maart 2017 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om de in die tussenuitspraak geconstateerde gebreken te herstellen. Deze uitspraak is aangehecht.
Bij besluit van 11 april 2017 heeft het college de tegemoetkoming in planschade op € 5.625,00 vastgesteld.
Bij uitspraak van 26 september 2017 heeft de rechtbank het door LVG tegen het besluit van 2 februari 2016 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het door LVG tegen het besluit van 11 april 2017 ingestelde beroep ongegrond verklaard, het door [appellant sub 2A] tegen dat besluit ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 17 maart 2015 herroepen, aan [appellant sub 2A] een tegemoetkoming in planschade van € 12.187,50, te vermeerderen met de wettelijke rente, toegekend en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 2 februari 2016 en het besluit van 11 april 2017. Deze uitspraak is aangehecht.
LVG heeft hoger beroep ingesteld tegen de tussenuitspraak en de einduitspraak van de rechtbank.
[appellant sub 2A] heeft een schriftelijke uiteenzetting naar aanleiding van het hoger beroep van LVG gegeven en tevens incidenteel hoger beroep ingesteld tegen de einduitspraak van de rechtbank.
LVG heeft een schriftelijke uiteenzetting naar aanleiding van het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2A] gegeven.
Het college heeft schriftelijke uiteenzettingen naar aanleiding van het hoger beroep van LVG en het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2A] gegeven.
LVG heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 november 2018, waar LVG, vertegenwoordigd door mr. J.J.H. Hulshof, advocaat [NAAM], [appellant sub 2A], bijgestaan door mr. R. van Eck, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door J. Mook, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    [appellant sub 2A] is eigenaar van de vrijstaande woning met garage en tuin aan de [locatie] te Gorssel (hierna: de onroerende zaak). Hij heeft bij het college een aanvraag ingediend om tegemoetkoming in planschade die hij heeft geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan Ketenbosweg Gorssel van 9 december 2013 (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Het nieuwe bestemmingsplan heeft het mogelijk gemaakt op een dichtbij de onroerende zaak gelegen terrein (hierna: het terrein) vijf woningen op te richten. Volgens [appellant sub 2A] heeft deze planologische verandering tot een vermindering van de waarde van de onroerende zaak geleid.
LVG, initiatiefnemer van het bouwproject, heeft met de gemeente een overeenkomst gesloten, waarbij zij zich heeft verbonden eventuele door het college toe te kennen tegemoetkomingen in planschade voor haar rekening te nemen.
besluit van 17 maart 2015
2.    Het college heeft voor het op de aanvraag van [appellant sub 2A] te nemen besluit advies gevraagd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ).
In een advies van 30 januari 2015 heeft de SAOZ een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden van het terrein onder het nieuwe bestemmingsplan en het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologische regime. Daarbij is als uitgangspunt genomen dat het onder het oude planologische regime mogelijk was om op het terrein bouwwerken, geen gebouwen zijnde, met een hoogte van 1 m op te richten. Uit deze vergelijking heeft de SAOZ de conclusie getrokken dat [appellant sub 2A] in een nadeliger planologische positie is komen te verkeren en dat daaruit ten tijde van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan op 19 februari 2014 voor vergoeding vatbare schade is voortgevloeid in de vorm van een vermindering van de waarde van de onroerende zaak van € 437.500,00 naar € 410.000,00.
Volgens de SAOZ was de schade voor [appellant sub 2A] ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak niet voorzienbaar. Verder is de omvang van het normale maatschappelijke risico, als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), niet groter dan het wettelijk forfait van artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van deze wet, zodat een gedeelte van de schade, gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk vóór het opkomen ervan (€ 8.750,00), voor rekening van [appellant sub 2A] dient te worden gelaten.
tussenuitspraak van de rechtbank
3.    In de tussenuitspraak heeft de rechtbank een oordeel gegeven over de planvergelijking, de voorzienbaarheid van de schade, de omvang van het normale maatschappelijke risico en de vraag of tegemoetkoming in de schade geheel of gedeeltelijk anderszins is verzekerd.
planvergelijking
3.1.    Volgens de rechtbank was het onder het oude planologische regime toegestaan sleufsilo’s op het terrein te realiseren. Niet duidelijk is echter of het realiseren van sleufsilo’s in de onmiddellijke nabijheid van de onroerende zaak met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid was uitgesloten. Het college dient nader onderzoek te doen naar de feitelijke situatie ter plaatse.
voorzienbaarheid
3.2.    Volgens de rechtbank heeft [appellant sub 2A] ten tijde van de investeringsbeslissing niet het risico aanvaard dat de planologische situatie op het terrein in zijn nadeel zou wijzigen. Daartoe heeft de rechtbank het volgende overwogen.
Op 27 januari 1977 heeft de gemeenteraad het structuurplan Gorssel (hierna: het structuurplan) vastgesteld. Het structuurplan voorziet in de bouw van woningen binnen de vierhoek Parallelweg - Dommerholtsweg - Kozakkenweg - Elfuursweg. Het terrein is een onderdeel van de vierhoek. Het in het structuurplan vervatte voornemen is nadien in diverse provinciale en plaatselijke beleidsdocumenten herhaald.
Voor een redelijk denkend en handelend koper was ten tijde van de aankoop van de bouwkavel [locatie] te Gorssel (hierna: de bouwkavel) in 2000 en ten tijde van de aankoop van het tussen het terrein en de bouwkavel gelegen perceel (hierna: het perceel) in 2010 geen aanleiding om rekening te houden met de reële kans dat de planologische situatie op het terrein in voor de koper nadelige zin zou veranderen. Voor dat oordeel is van belang dat het structuurplan slechts in zeer algemene bewoordingen spreekt over de behoefte aan woningbouw in Gorssel, dat uit de andere beleidsdocumenten niet duidelijk blijkt waar de woningbouw precies is beoogd, dat het plan voor bebouwing van het plangebied pas in 1999 concreet werd, dat het bestemmingsplan Elfuursweg-Kozakkenweg, fase 3, van 22 april 1999 (hierna: het oude bestemmingsplan) en de daarop gegeven toelichting de gerechtvaardigde verwachting wekten dat het terrein langdurig onbebouwd zou blijven, dat deze verwachting is gevoed door het bestuur van de toenmalige gemeente Gorssel bij de gesprekken over de verkoop van het perceel, dat de koopprijs een extra aanwijzing was voor de veronderstelling dat het terrein langdurig onbebouwd zou blijven en dat het concrete beleidsvoornemen om het terrein langdurig onbebouwd te laten is bestendigd door de vaststelling van het oude bestemmingsplan.
omvang van het normale maatschappelijke risico
3.3.    Volgens de rechtbank heeft het college zijn beoordelingsruimte overschreden door de omvang van het normale maatschappelijke risico vast te stellen op 2 procent van de waarde van de onroerende zaak, onmiddellijk voorafgaand aan het ontstaan van de schade, en wordt het besluit van 2 februari 2016 in zoverre niet gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering. Daartoe heeft de rechtbank het volgende overwogen.
Het bouwen van woningen op een stuk grond, zoals het terrein, is een normale maatschappelijke ontwikkeling, waarmee een redelijk denkend en handelend koper in algemene zin rekening dient te houden. Het is immers een feit van algemene bekendheid dat de noodzakelijk geachte uitbreiding van een dorp zo dicht mogelijk bij bestaande bebouwing pleegt te geschieden uit een oogpunt van zuinig ruimtegebruik en de behoefte aan behoud van een zo groot mogelijke landschappelijke openheid. Verder voldoet het terrein aan alle voorwaarden om op enig moment in beeld te komen als potentiële locatie voor woningbouw. Dit maakt dat beduidend meer dan 2 procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voorafgaand aan het ontstaan van de schade voor rekening van [appellant sub 2A] behoort te blijven. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat, zoals algemeen bekend wordt verondersteld, het belang bij een duurzame verstedelijking na verloop van tijd meer gewicht kan krijgen, dan het blijven respecteren van eertijds gewekte verwachtingen.
tegemoetkoming anderszins verzekerd
3.4.    Volgens de rechtbank was tegemoetkoming in de door [appellant sub 2A] geleden schade niet op een andere wijze voldoende verzekerd. Daartoe heeft de rechtbank het volgende overwogen.
In 2010 heeft [appellant sub 2A] het perceel gekocht. In artikel 11 van de koopovereenkomst is bepaald dat hij aanspraak kan maken op een tegemoetkoming in eventuele planschade. Dit staat in de weg aan de reële mogelijkheid dat de koop van het perceel een soort compensatie is voor het nadeel dat hij wegens de bebouwing van het terrein zou kunnen lijden. Hierbij is van belang dat de considerans van de koopovereenkomst zwijgt over compensatie en over de reden om de grondprijs te beperken tot € 60,00 per m² en dat die prijs niet opvallend laag is. Verder is van belang dat in 2010 voor geen van de partijen concreet voorzienbaar was dat het terrein met woningen zou worden bebouwd.
besluit van 11 april 2017
4.    In dit besluit heeft het college uiteengezet dat in de taxatie is onderkend dat het onder het oude planologische regime mogelijk was op het terrein bouwwerken, geen gebouwen zijnde, met een hoogte van 1 m op te richten, zodat er geen aanleiding is om de taxatie te herzien.
5.    Voorts heeft het college uiteengezet dat het terrein een inbreidingslocatie is, zodat, gelet op de ontwikkeling in de jurisprudentie, een waardevermindering tot 5 procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voorafgaand aan de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan (€ 21.875,00) tot het normale maatschappelijke risico van [appellant sub 2A] behoort.
uitspraak van de rechtbank
6.    In de uitspraak van 26 september 2017 heeft de rechtbank een oordeel gegeven over de planvergelijking en de omvang van het normale maatschappelijke risico. Ook heeft de rechtbank, in het kader van de definitieve beslechting van het geschil, zelf in de zaak voorzien.
planvergelijking
6.1.    Volgens de rechtbank is het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek met betrekking tot de planvergelijking hersteld. Daartoe heeft de rechtbank het volgende overwogen.
Het is met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid uitgesloten dat in de onmiddellijke nabijheid van de onroerende zaak tot een hoogte van 5 m veevoer zou zijn opgeslagen. De kans daarop werd niet alleen ernstig verkleind door juridische factoren, maar ook door logistieke omstandigheden, gelet op de aanzienlijke afstand tussen het plangebied en de locatie waar bedrijfsgebouwen voor de huisvesting van dieren mochten worden opgericht.
omvang van het normale maatschappelijke risico
6.2.    Volgens de rechtbank is het in de tussenuitspraak geconstateerde gebrek met betrekking tot de omvang van het normale maatschappelijke risico niet hersteld. Daartoe heeft zij het volgende overwogen.
Uit de jurisprudentie van de Afdeling (bijvoorbeeld de uitspraak van 24 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1402) valt af te leiden dat woningbouw op een inbreidingslocatie in beginsel een ontwikkeling is die toepassing van een drempel van 5 procent van de waarde van de onroerende zaak rechtvaardigt.
De Dommerholtsweg markeert de grens tussen de bebouwde kom van Gorssel en het buitengebied. Daarom heeft de realisering van woningbouw in het terrein niet geleid tot een echte inbreiding in de zin van een opvulling van een braakliggend gebied dat aan alle zijden door bebouwing wordt omsloten. Dit heeft tot gevolg dat het college de in de jurisprudentie van de Afdeling vermelde hoofdregel niet aan het besluit van 11 april 2017 ten grondslag mocht leggen.
zelf in de zaak voorzien
6.3.    De rechtbank heeft, in het kader van de definitieve beslechting van het geschil, de omvang van het normale maatschappelijke risico vastgesteld op 3,5 procent van de waarde van de onroerende zaak, onmiddellijk voorafgaand aan het ontstaan van de schade (€ 12.187,50) . Daartoe heeft zij overwogen dat weliswaar geen sprake is van een echte inbreiding, maar wel van een uitbreiding die in stedenbouwkundig en ruimtelijk opzicht voor de hand lag, omdat het terrein voor een belangrijk deel al door woningen werd omgeven.
hoger beroep van LVG
7.    LVG heeft in hoger gronden aangevoerd met betrekking tot het oordeel van de rechtbank over de voorzienbaarheid van de schade ten tijde van de aankoop van de bouwkavel in 2000 en het perceel in 2010, de planvergelijking, de omvang van het normale maatschappelijke risico en de vraag of tegemoetkoming in de schade geheel of gedeeltelijk anderszins is verzekerd.
voorzienbaarheid van de schade
8.    LVG betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat [appellant sub 2A] ten tijde van de aankoop van de bouwkavel en het perceel niet het risico heeft aanvaard dat de planologische situatie op het terrein in zijn nadeel zou wijzigen. Daartoe voert LVG aan dat uit de bekendmaking van het structuurplan blijkt van een concreet beleidsvoornemen om woningbouw op het terrein te realiseren en de daaropvolgende beleidsdocumenten weliswaar minder concreet zijn, maar ook daaruit valt af te leiden dat nog steeds woningbouw binnen de driehoek Dommerholtsweg - Ketenbosweg - Kozakkenweg werd beoogd. Volgens LVG is deze voorzienbaarheid niet doorbroken als gevolg van de vaststelling van het oude bestemmingsplan. Dat de toelichting bij dit plan rept van een stedenbouwkundige afronding van het gehele woongebied en dat in een reactie op een zienswijze is vermeld dat dit plan een afrondend karakter heeft, is daarvoor, anders dan de rechtbank heeft overwogen, onvoldoende. In dit verband acht LVG van belang dat het terrein niet is gelegen in het plangebied van het oude bestemmingsplan, dat in het oude bestemmingsplan onvoldoende afstand is genomen van het destijds al ruim twintig jaar bestaande beleidsvoornemen, dat er ook na de vaststelling van het oude bestemmingsplan nog restcapaciteit voor woningbouw was en dat de in de toelichting bedoelde stedenbouwkundige afronding niet betekent dat inbreiding van enkele woningen niet meer aan de orde was of het terrein daarvoor niet in aanmerking zou komen. Voorts voert LVG aan dat niet het college, maar de raad bestemmingsplannen vaststelt, zodat alleen al daarom geen waarde toekomt aan door het college gewekte verwachtingen. Volgens LVG kan de voorzienbaarheid slechts worden doorbroken door de publicatie van een ander beleidsvoornemen en dus niet door aankoopprijzen of door gesprekken met het college. Verder voert LVG aan dat de planologische verandering op het terrein ten tijde van de aankoop van het perceel op basis van de koopovereenkomst voorzienbaar was.
8.1.    De voorzienbaarheid van een planologische verandering dient beoordeeld te worden aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de investeringsbeslissing, bijvoorbeeld ten tijde van de aankoop van de desbetreffende onroerende zaak, voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met een concreet beleidsvoornemen dat openbaar is gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat dit beleidsvoornemen een formele status heeft.
Om op grond van een concreet beleidsvoornemen voorzienbaarheid te kunnen aannemen, moet een redelijk denkend en handelend koper uit de openbaarmaking daarvan kunnen begrijpen op welk gebied dat beleidsvoornemen betrekking heeft, wat de zakelijke inhoud ervan is, en dat hij van de inhoud ervan kan kennisnemen.
Bij het bepalen van de voorzienbaarheid komt geen betekenis toe aan de grootte van de ten tijde van de investeringsbeslissing bestaande kans dat de schade niet zou ontstaan.
Voor het aannemen van voorzienbaarheid is niet vereist dat verwezenlijking van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel volledig en onherroepelijk vaststaat, dat deze maatregel in detail is uitgewerkt of dat de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald. Beslissend is of op het moment van investering de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel zodanig kenbaar was, dat hiermee bij de investeringsbeslissing rekening kon worden gehouden.
Indien de planschade voorzienbaar is, blijft deze voor rekening van de koper, omdat hij in dat geval wordt geacht de mogelijkheid van verwezenlijking van de negatieve ontwikkeling ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak te hebben aanvaard.
Vergelijk de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2582).
8.2.    Op de bij het structuurplan behorende kaart is het gebied binnen de driehoek Dommerholtsweg - Ketenbosweg - Kozakkenweg ingekleurd als uitbreidingslocatie voor woningbouw. Het terrein bevindt zich in die driehoek. Dat, zoals de rechtbank in de tussenuitspraak heeft overwogen, de behoefte aan woningbouw in het structuurplan in zeer algemene bewoordingen is omschreven, laat onverlet dat een redelijk denkend en handelend koper zou uitgaan van de voor die koper meest ongunstige uitwerking van de in het structuurplan bedoelde planologische ontwikkeling en dat die koper daarom rekening zou houden met woningbouw op het terrein. Dit betekent dat het structuurplan een concreet beleidsvoornemen inhoudt.
8.3.    Dit beleidsvoornemen is niet doorbroken bij de vaststelling van het oude bestemmingsplan. Het terrein is immers niet gelegen in het plangebied van het oude bestemmingsplan en is niet in de toelichting op dat bestemmingsplan vermeld. In die toelichting is niet uitdrukkelijk vermeld dat het terrein niet wordt bebouwd. Dat in die toelichting is vermeld dat het oude bestemmingsplan een stedenbouwkundige afronding van het gehele woongebied is, betekent verder niet dat - daargelaten dat niet duidelijk is of met dat woongebied ook het terrein wordt bedoeld - in het geheel geen woningbouw meer zal plaatsvinden. Die toelichting sluit in het bijzonder niet uit dat een gering aantal woningen aan dat woongebied wordt toegevoegd, zoals later, bij het nieuwe bestemmingsplan, daadwerkelijk is gebeurd.
8.4.    LVG bestrijdt niet dat in gesprekken over de verkoop van de bouwkavel door of namens het college de gerechtvaardigde verwachting bij [appellant sub 2A] is gewekt dat het terrein in de toekomst onbebouwd blijft en dat het vrije uitzicht over het terrein in de koopprijs van de bouwkavel is verdisconteerd. Dat het college, zoals LVG terecht aanvoert, niet bevoegd was een bestemmingsplan vast te stellen, betekent niet dat aan die verwachting geen betekenis toekomt. In het betoog van LVG is daarom geen grond te vinden voor het oordeel dat het college de schade, bestaande uit de waardevermindering van de in 2000 gekochte bouwkavel en de naderhand daarop opgerichte woning, ten onrechte niet geheel voor rekening van [appellant sub 2A] heeft gelaten.
Die conclusie luidt niet anders voor de waardevermindering van het in 2010 gekochte perceel. Dat in de koopovereenkomst van het perceel is vermeld dat de verkoper het voornemen heeft om in de toekomst twaalf woningen op het terrein te realiseren en dat de verkoper in overleg met de gemeente is om dat mogelijk te maken, betekent niet dat de gemeente, in strijd met de door het college voorafgaand aan de verkoop van de bouwkavel gewekte verwachtingen, de door de verkoper gewenste woningbouw zal toestaan. Uit de koopovereenkomst valt niet af te leiden dat de gemeente destijds al de beslissing had genomen medewerking te verlenen aan de voor het realiseren van het voornemen noodzakelijke planologische verandering. Verder faalt het beroep op de uitspraak van de Afdeling van 5 augustus 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2463). Die uitspraak ziet op de gevolgen van feitelijke voorkennis van een op handen zijnde planologische verandering. LVG heeft niet aannemelijk gemaakt dat die situatie zich hier voordoet.
8.5.    Het betoog faalt.
planvergelijking
9.    LVG betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte met verwijzing naar artikel 3.46, derde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) heeft overwogen dat het college in de planvergelijking terecht geen rekening heeft gehouden met de mogelijkheid van gestapelde opslag van in plastic folie verpakte veevoederbalen tot een hoogte van ten minste 5 m op het terrein. Daartoe voert LVG aan dat de opslag van in plastic folie verpakte veevoederbalen ook buiten sleufsilo’s mogelijk was en dat juridische beperkingen op grond van milieuregelgeving alleen relevant zijn bij milieubelastende activiteiten en niet bij de opslag van in plastic folie verpakte veevoederbalen. Het gebruik van het terrein voor gestapelde opslag van in plastic folie verpakte veevoederbalen tot een hoogte van ten minste 5 m was dus niet met aan zekerheid grenzende waarschijnlijk uitgesloten. Dat het terrein op grote afstand van een agrarisch bedrijf was gelegen en het gebruik van het terrein voor de opslag van veevoederbalen bedrijfsmatig niet rendabel was, doet daaraan, gelet op de jurisprudentie van de Afdeling, niet af, aldus LVG.
9.1.    Ter onderbouwing van haar oordeel dat het met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid was uitgesloten dat in de onmiddellijke nabijheid van de onroerende zaak tot een hoogte van 5 m veevoer zou zijn opgeslagen, heeft de rechtbank overwogen dat uit artikel 3.46, derde lid, van het op 1 januari 2013 in werking getreden Activiteitenbesluit blijkt van een juridische beperking om in plastic folie verpakte veervoederbalen op een afstand van minder dan 25 m van de woning van [appellant sub 2A] te stapelen.
9.2.    In artikel 3.46, derde lid, van het Activiteitenbesluit, zoals deze bepaling ten tijde van de peildatum van 19 februari 2014 luidde, is bepaald dat de opslag van kuilvoer plaatsvindt op ten minste 25 m afstand tot een geurgevoelig object. In het zevende lid is echter bepaald dat het derde lid niet van toepassing is op in plastic folie verpakte veevoederbalen.
9.3.    De rechtbank heeft, gelet op het voorgaande, niet onderkend dat  gestapelde opslag van in plastic folie verpakte veevoederbalen op het terrein onder het oude planologische regime niet in strijd was met de door haar aangehaalde milieuregelgeving. Uit de ten tijde van het oude planologische regime toepasselijke planregels blijkt verder niet dat, zoals [appellant sub 2A] ter zitting van de Afdeling heeft aangevoerd, het gebruik van het terrein voor die opslag in strijd was met die planregels. De door de rechtbank bedoelde logistieke beperkingen, zoals de afstand tussen het terrein en de locatie van de bedrijfsgebouwen voor de huisvesting van dieren, brengen evenmin met zich dat gestapelde opslag van in plastic folie verpakte veevoederbalen op het terrein onder het oude planologische regime met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid was uitgesloten. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 1 augustus 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2576).
9.4.    Het betoog slaagt.
omvang van het normale maatschappelijke risico
10.    LVG betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de planologische verandering niet heeft geleid tot een echte inbreiding - de opvulling van een braakliggend gebied dat aan alle zijden door bebouwing wordt omsloten. Zij bestrijdt ook het oordeel van de rechtbank dat het college daarom in het besluit van 11 april 2017 ten onrechte toepassing heeft gegeven aan het in de rechtspraak van de Afdeling (onder meer uitspraak van 24 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1402) voor inbreiding gegeven uitgangspunt dat een waardevermindering tot 5 procent van de waarde van de desbetreffende onroerende zaak, in verhouding tot die waarde onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, voor rekening van de aanvrager blijft. Daartoe voert LVG aan dat aan de door de rechtbank gehanteerde definitie voor inbreiding was voldaan, omdat aan alle zijden van het terrein bebouwing aanwezig was, die in planologische zin was toegestaan. Verder acht LVG van belang dat het gaat om nieuwbouw binnen de contour van de bebouwde kom.
10.1.    De vraag of en zo ja, in hoeverre schade tot het normale maatschappelijke risico behoort, moet worden beantwoord met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval. Van belang is onder meer of de ontwikkeling als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd, waarmee de benadeelde rekening had kunnen houden in de zin dat de ontwikkeling in de lijn van de verwachtingen lag, ook al bestond geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop de ontwikkeling zich zou voordoen. In dit verband komt betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gevoerde beleid past. Omstandigheden die verder van belang kunnen zijn, zijn de afstand van de locatie waar de ontwikkeling heeft plaatsgevonden tot de onroerende zaak van de benadeelde en de aard en de omvang van het door de ontwikkeling veroorzaakte nadeel.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4668), is de vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan dient deze vaststelling naar behoren te motiveren. Indien de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, indien de gegeven motivering niet volstaat, in het kader van de definitieve beslechting van het geschil met toepassing van artikel 8:41a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) de omvang van het normale maatschappelijke risico zelf vaststellen door in een concreet geval zelf te bepalen welke drempel of korting redelijk is.
10.2.    Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 2 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:530) is bij waardevermindering van een onroerende zaak als gevolg van een normale maatschappelijke ontwikkeling, zoals woningbouw op een inbreidingslocatie van een bestaande woonkern, waarbij die woningbouw in de lijn der verwachtingen lag, een waardevermindering tot vijf procent van de waarde van de onroerende zaak, in verhouding tot de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, substantieel, maar niet zodanig zwaar dat deze schade niet voor rekening van de aanvrager kan worden gelaten. Dit betekent dat een waardevermindering tot vijf procent van de waarde van de onroerende zaak in deze categorie gevallen in beginsel tot het normale maatschappelijke risico van de aanvrager behoort.
10.3.    In de tussenuitspraak heeft de rechtbank overwogen dat woningbouw op het terrein als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd, omdat het een feit van algemene bekendheid is dat de noodzakelijk geachte uitbreiding van een dorp, uit een oogpunt van zuinig ruimtegebruik en de behoefte aan het behoud van een zo groot mogelijke landschappelijke openheid, zo dicht mogelijk bij bestaande bebouwing pleegt te geschieden. Verder heeft de rechtbank in de tussenuitspraak overwogen dat het terrein voldoet aan alle voorwaarden om op enig moment in beeld te komen als potentiële locatie voor woningbouw.
10.4.    In het besluit van 11 april 2017 heeft het college uiteengezet dat het tussen de Dorrewold, Ketenbosweg en Dommerholtsweg gelegen terrein een voor de hand liggende inbreidingslocatie is en dat dit, gelet op de rechtspraak van de Afdeling, beslissend is voor de omvang van het normale maatschappelijke risico.
10.5.    Voor zover het terrein, anders dan het college heeft gesteld, geen zuivere inbreidingslocatie is, maar tevens de kenmerken van een uitbreidingslocatie vertoont, ziet de Afdeling daarin geen aanleiding om de onder 10.2 genoemde rechtspraak in dit geval niet toe te passen. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 1 augustus 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2620).
10.6.    [appellant sub 2A] heeft geen bijzondere omstandigheden aangevoerd die rechtvaardigen dat in dit geval een uitzondering wordt gemaakt op het uitgangspunt dat een waardevermindering tot vijf procent van de waarde van de onroerende zaak tot het normale maatschappelijke risico van de aanvrager behoort.
10.7.    Het betoog slaagt.
tegemoetkoming anderszins verzekerd
11.    LVG betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen grond bestaat voor het oordeel dat tegemoetkoming in de door [appellant sub 2A] geleden schade niet geheel of gedeeltelijk anderszins is verzekerd als gevolg van de verkoop aan [appellant sub 2A] van het tussen de bouwkavel en het terrein gelegen perceel. Daartoe voert zij aan dat het perceel voor een prijs van € 60,00 per m² is verkocht, dat uit een taxatierapport van 29 april 2015 volgt dat de waarde van het perceel als gevolg van de wijziging van de bestemming van de grond naar € 150,00 per m² is gestegen, dat zij die wijziging heeft bewerkstelligd en dat de vermeerdering van de waarde van het perceel dus aan haar valt toe te rekenen.
11.1.    Uit de koopovereenkomst valt niet af te leiden dat met de verkoop van het perceel is beoogd aan nog te lijden planschade tegemoet te komen. Verder heeft LVG niet aannemelijk gemaakt dat het perceel voor een ongebruikelijk lage koopsom is verkocht. Uit het door haar overgelegde taxatierapport blijkt dat in ieder geval niet. LVG heeft niet aannemelijk gemaakt dat tegemoetkoming in de door [appellant sub 2A] geleden planschade als gevolg van de verkoop van het perceel en de wijziging van de agrarische bestemming ervan geheel of gedeeltelijk anderszins is verzekerd.
11.2.    Het betoog faalt.
incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2A]
12.    [appellant sub 2A] betoogt dat de rechtbank ten onrechte, in het kader van de definitieve beslechting van het geschil, de omvang van het normale maatschappelijke risico op 3,5 procent van de waarde van de onroerende zaak, onmiddellijk voorafgaand aan het ontstaan van de schade, heeft vastgesteld. Daartoe voert [appellant sub 2A] aan dat de specifieke omstandigheden van het geval met zich brengen de schade niet gedeeltelijk onder het normale maatschappelijke risico valt of dat de omvang van het normale maatschappelijke risico in ieder geval niet hoger is dan het wettelijke forfait van artikel 6.2, tweede lid, van de Wro.
12.1.    Uit de bespreking van de tweede hogerberoepsgrond van LVG volgt dat dit betoog faalt.
conclusie
13.    Het hoger beroep van LVG is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2A] is ongegrond. De aangevallen uitspraken dienen te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling, rekening houdend met hetgeen hiervoor is overwogen, de besluiten van 2 februari 2016 en 11 april 2017 toetsen in het licht van de daartegen aangevoerde beroepsgronden.
beroep van LVG tegen het besluit van 2 februari 2016
14.    LVG betoogt tevergeefs dat het college niet heeft onderkend dat de door [appellant sub 2A] geleden schade voorzienbaar was en dat tegemoetkoming in die schade geheel of gedeeltelijk anderszins is verzekerd. LVG betoogt met succes dat de planvergelijking niet deugdelijk is en dat het college de omvang van de onder het normale maatschappelijke risico vallende schade, als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wro, heeft onderschat.
15.    Het beroep is gegrond. De Afdeling zal het besluit van 2 februari 2016, gewijzigd bij besluit van 8 maart 2016, wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb en artikel 6:2, eerste lid, van de Wro vernietigen.
beroep van [appellant sub 2A] tegen het besluit van 11 april 2017
16.    [appellant sub 2A] betoogt tevergeefs dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat een waardevermindering tot 5 procent van de waarde van de onroerende zaak, in verhouding tot die waarde onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade, artikel 6.2, eerste lid, van de Wro voor zijn rekening blijft.
17.    Het beroep is ongegrond.
beroep van LVG tegen het besluit van 11 april 2017
18.    LVG betoogt met succes dat in de planvergelijking ten onrechte geen rekening is gehouden met de onder het oude planologische regime bestaande mogelijkheid van gestapelde opslag van in plastic folie verpakte veevoederbalen tot een hoogte van ten minste 5 m op het terrein.
19.    Het beroep is gegrond. De Afdeling zal het besluit van 11 april 2017 wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb vernietigen.
definitieve beslechting van het geschil
20.    De Afdeling ziet aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien.
21.    In het advies van de SAOZ van 30 januari 2015 is de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voorafgaand aan de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan vastgesteld op € 437.500,00. In dit advies is geen rekening gehouden met de gebruiksmogelijkheid van het terrein voor gestapelde opslag van in plastic folie verpakte veevoederbalen tot een hoogte van ten minste 5 m en met het nadeel dat [appellant sub 2A] daarvan zou ondervinden.
22.    In een vergelijkbaar geval, dat betrekking heeft op het object aan de Dorrewold 25, heeft het college een andere deskundige geraadpleegd. In een eerste advies heeft die deskundige, rekening houdend met een bouwmogelijkheid voor sleufsilo’s met een stapelhoogte tot 5 m, de waarde van dat object onmiddellijk voorafgaand aan de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan vastgesteld op € 465.000,00. In een tweede advies heeft hij die bouwmogelijkheid buiten beschouwing gelaten en die waarde vastgesteld op € 468.000,00.
[appellant sub 2A] zou onder het oude planologische regime van die bouwmogelijkheid een vergelijkbaar nadeel ondervinden als van de door LVG bedoelde gebruiksmogelijkheid.
Uit het verschil tussen de taxaties van het object aan de Dorrewold 25 leidt de Afdeling af dat de onroerende zaak, rekening houdend met de door LVG bedoelde gebruiksmogelijkheid, onmiddellijk voorafgaand aan de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan een waarde van € 434.500,00 had.
23.    Niet in geschil is dat de onroerende zaak onmiddellijk na de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan een waarde van € 410.000,00 had. De waardevermindering is derhalve € 24.500,00. Op grond van artikel 6.2, eerste lid, van de Wro wordt een drempel van 5 procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk vóór het ontstaan van de schade toegepast. De drempel is gelijk aan € 21.725,00. De waardevermindering is hoger dan de drempel. De schade valt derhalve niet geheel onder het normale maatschappelijke risico van [appellant sub 2A]. De Afdeling zal de aan [appellant sub 2A] toe te kennen tegemoetkoming in planschade vaststellen op € 2.775,00, te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag met ingang van 24 september 2014, de dag van ontvangst van de aanvraag, tot aan de dag van algehele voldoening. Dit brengt voorts met zich, gelet op artikel 6.4, vierde lid, van de Wro, dat het college het door [appellant sub 2A] betaalde recht van € 300,00 dient terug te storten, voor zover het dat nog niet heeft gedaan.
proceskosten
24.    Het college wordt op na te melden wijze tot vergoeding van de bij LVG opgekomen proceskosten veroordeeld. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de zaak samenhangt met zaak nr. 201708741/1/A2, zaak nr. 201708780/1/A2 en zaak nr. 201708806/1/A2 en dat het bedrag dat voor de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand dient te worden vergoed, in verband daarmee gelijkelijk over deze zaken wordt verdeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep van Lochemse Vastgoed Groep B.V. gegrond;
II.    verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] ongegrond;
III.    vernietigt de tussenuitspraak van de rechtbank Gelderland van 14 maart 2017 en de uitspraak van 26 september 2017 in zaak nr. 16/1698;
IV.    verklaart het door Lochemse Vastgoed Groep B.V. bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Lochem van 2 februari 2016, gewijzigd bij besluit van 8 maart 2016, gegrond;
V.    vernietigt dat besluit;
VI.    verklaart het door [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Lochem van 11 april 2017 ongegrond;
VII.    verklaart het door Lochemse Vastgoed Groep B.V. bij de rechtbank ingestelde beroep tegen dat besluit gegrond;
VIII.    vernietigt dat besluit;
IX.    herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Lochem van 17 maart 2015;
X.    bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Lochem aan [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] een tegemoetkoming in planschade toekent van € 2.775,00 (zegge: tweeduizend zevenhonderdvijfenzeventig euro), te vermeerderen met de wettelijke rente over dit bedrag met ingang van 24 september 2014 tot aan de dag van algehele voldoening;
XI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Lochem aan [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] het door hen betaalde recht ten bedrage van € 300,00 (zegge: driehonderd euro) terugbetaalt;
XII.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten van 2 februari 2016 en 11 april 2017;
XIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Lochem tot vergoeding van bij Lochemse Vastgoed Groep B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.173,33 (zegge: elfhonderd drieënzeventig euro en drieëndertig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
XIV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Lochem tot vergoeding van bij Lochemse Vastgoed Groep B.V. in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
XV.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Lochem aan Lochemse Vastgoed Groep B.V. het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 835,00 (zegge: achthonderdvijfendertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
w.g. Michiels    w.g. Hazen
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2019
452.