ECLI:NL:RVS:2019:317
Raad van State — Uitspraak 


201800382/1/A3.
Datum uitspraak: 6 februari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], wonend te [woonplaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 5 december 2017 in zaak nr. 17/991 in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant A])
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 16 augustus 2016 heeft het college aan [appellant A] een bestuurlijke boete van € 13.500,00 opgelegd.
Bij besluit van 6 januari 2017 heeft het college het door [appellant A] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 december 2017 heeft de rechtbank het door [appellant A] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant A] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant A] heeft een nader stuk ingediend.
Het college heeft eveneens een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 november 2018, waar [appellant A], vertegenwoordigd door mr. F.D.J.A. Pieters, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. N. Hamdach, mr. F.M.E. Schuttenhelm en A. Eefting, zijn verschenen.
Overwegingen
Wet- en regelgeving
1.    De ten tijde van belang geldende relevante bepalingen uit de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), Huisvestingswet 2014 en de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (hierna: de Huisvestingsverordening) zijn vermeld in de aangehechte bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2.    [appellant A] is eigenaar van de woning aan de [locatie]. Op 28 maart 2016 is bij het college een melding binnengekomen over de woning. Volgens de melder zou de woning tot eind 2015 bewoond zijn geweest door een gezin. Vervolgens zag de melder dat elke week andere mensen op het balkon stonden te roken en dat de woning op de website van Airbnb werd aangeboden. Naar aanleiding van deze melding hebben toezichthouders van het college op 28 maart 2016 een bezoek gebracht aan de woning. In de periode van eind 2015 tot in ieder geval juni 2016 verbleven [appellant A] en zijn gezin in verband met werk regelmatig in de Verenigde Staten. Uit de basisregistratie personen bleek dat [appellant A] samen met zijn gezin op [2016] stond ingeschreven op het adres van de woning.
2.1.     De toezichthouders hebben hun bevindingen neergelegd in een op ambtseed opgemaakt rapport van bevindingen van 30 maart 2016. Uit het rapport van bevindingen blijkt onder meer dat in de woning vijf toeristen zijn aangetroffen en dat de toezichthouders in diverse delen van het huis persoonlijke spullen van [appellant A] hebben aangetroffen. Op basis van de in het rapport neergelegde bevindingen heeft het college geconcludeerd dat de woning in strijd met de volgens zijn beleid geldende voorwaarden voor vakantieverhuur werd verhuurd. Deze voorwaarden houden onder meer in dat iemand die hoofdverblijf heeft in een woning deze maximaal aan vier personen mag verhuren. Het college heeft een boete van € 13.500,00 aan [appellant A] opgelegd. Deze boete is opgelegd omdat de woning volgens het college aan de bestemming tot bewoning is onttrokken zonder dat daarvoor een vergunning is verstrekt. Dit is een overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014. Het college is tot invordering van de boete overgegaan.
2.2.     In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de woning aan de bestemming tot bewoning is onttrokken. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat ook in het geval van permanente bewoning tijdens de perioden dat de woning wordt verhuurd aan toeristen sprake is van onttrekking van woonruimte aan de bestemming tot bewoning. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellant A] geen geslaagd beroep kan doen op de voorwaarden inzake vakantieverhuur, omdat niet aan de voorwaarde van verhuur aan maximaal vier personen is voldaan. Volgens de rechtbank was het college bevoegd om daarvoor een boete van € 13.500,00 op te leggen. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien om de boete te matigen.
Het hoger beroep
Overtreding beleid vakantieverhuur
3.      [appellant A] bestrijdt dat sprake was van een overtreding van het vakantieverhuurbeleid. Hij betwist dat uit het rapport van bevindingen is komen vast te staan dat sprake was van toeristische verhuur aan meer dan vier personen, omdat de toezichthouders dit niet zelf hebben geconstateerd.
3.1.    In de door de raad van de gemeente Amsterdam vastgestelde notitie "Ruimte voor Gasten, een uitwerking van de notitie toeristische verhuur van woningen (vakantieverhuur)" is uitgewerkt onder welke voorwaarden vakantieverhuur wordt toegestaan. Hierin staat:
"Vakantieverhuur is incidentele verhuur van de eigen woning en mag alleen onder strikte voorwaarden en als het veilig, rustig en eerlijk gebeurt.
Toeristische woningverhuur mag alleen als:
- De hoofdbewoner verhuurt en ingeschreven staat bij de GBA,
- Er aan maximaal 4 personen wordt verhuurd,
- Incidenteel, bijvoorbeeld als de hoofdbewoner op vakantie is,
- De verhuurder zich meldt bij de Dienst Belastingen Gemeente Amsterdam (DBGA) en toeristenbelasting afdraagt,
- De woning aan de brandveiligheidseisen voor woningen voldoet,
- Er geen overlast wordt veroorzaakt en buren worden geïnformeerd."
Op de website van de gemeente Amsterdam is het document "verhuur aan gasten, versie maart 2015" geplaatst met een samenvatting van de regels voor vakantieverhuur. Daar staan de volgende voorwaarden voor particuliere vakantieverhuur:
- toeristenbelasting: ja,
- maximaal aantal gasten: 4,
- minimaal verblijf: vanaf 1 nacht,
- maximaal verblijf: 2 maanden per jaar,
- oppervlakte t.b.v. verhuur: gehele woning,
- vergunning nodig: geen,
- bewoning: verhuurder blijft hoofdbewoner.
3.2.    De Afdeling volgt niet het standpunt van [appellant A] dat niet is komen vast te staan dat de woning aan meer dan vier toeristen was verhuurd. Uit het rapport van bevindingen blijkt dat in de woning vijf toeristen zijn aangetroffen, drie toeristen in de woonkamer en twee in een slaapkamer. Een van hen heeft te kennen gegeven dat zij met zijn zessen waren, dat zij de woning hebben geboekt voor vier nachten via [bedrijf A] en [bedrijf B] en dat zij de sleutel van de woning hebben gekregen van iemand van [bedrijf A]. Ook heeft deze toerist de toezichthouders het boekingsbewijs getoond waarop is vermeld dat er voor maximaal zes personen is geboekt, waarvan een foto is gemaakt door de toezichthouders. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat sprake is van toeristische verhuur aan meer dan vier personen en dat daarmee niet is voldaan aan de voorwaarde van het gemeentelijke beleid dat aan maximaal vier personen mag worden verhuurd.
Het betoog faalt.
Overtreding Huisvestingswet 2014
4.    Verder voert [appellant A] aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat de woning aan de bestemming tot bewoning is onttrokken. Volgens [appellant A] is er geen sprake van woningonttrekking in de zin van de Huisvestingswet 2014 zolang degene die de woning aan toeristen verhuurt zelf de woning permanent bewoont. Hij stond ten tijde van belang in de basisregistratie personen op het adres van de woning ingeschreven en hij had daar daadwerkelijk zijn hoofdverblijf. Ook voert [appellant A] aan dat van het vakantieverhuurbeleid alleen de voorwaarde van hoofdverblijf betrekking heeft op de vraag of sprake is van woningonttrekking of niet. De voorwaarde dat aan maximaal vier personen mag worden verhuurd ziet op leefbaarheid, maar speelt geen rol bij de vraag of sprake is van wonen. Het overtreden van deze voorwaarde kan volgens [appellant A] dus niet worden beboet, omdat daarvoor een wettelijke grondslag ontbreekt.
4.1.    Niet in geschil is dat de woning van [appellant A] op 28 maart 2016 aan toeristen was verhuurd en dat de woning door [appellant A] permanent werd bewoond. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 14 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3155, volgt uit de verhuur van de woning aan en het gebruik van de woning door toeristen dat deze niet beschikbaar was voor duurzame bewoning en dat deze derhalve aan de woonruimtevoorraad was onttrokken. Ook het eenmaal voor een korte periode verhuren van een woning aan toeristen kan worden aangemerkt als woningonttrekking, zo volgt uit die uitspraak. Dat [appellant A] ten tijde van belang in de basisregistratie personen op het adres van de woning stond ingeschreven en aldaar zijn hoofdverblijf had, laat onverlet dat de woning gedurende de verhuur niet als woning kon worden gebruikt en doet derhalve aan het voorgaande niet af (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2833). Door de verhuur van de woning aan toeristen is sprake van een wijziging van de functie van het gebruik. De woning werd door de verhuur aan toeristen gebruikt voor een ander doel dan voor bewoning.
Volgens het vakantieverhuurbeleid wordt verhuur aan toeristen niet beboet als aan de voorwaarden van dat beleid is voldaan. Gezien hetgeen hiervoor onder 3.2 is overwogen is de woning aan meer dan vier toeristen verhuurd en voldeed [appellant A] daarmee niet aan de voorwaarden van het vakantieverhuurbeleid. Hetgeen [appellant A] aanvoert over de betekenis van de voorwaarde dat aan maximaal vier toeristen wordt verhuurd, behoeft geen bespreking. Het aangevoerde neemt immers niet weg dat door de verhuur aan toeristen de woning aan de woonruimtevoorraad was onttrokken, zoals in de vorige alinea is overwogen. Reeds daarom heeft [appellant A] artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014, gelezen in samenhang met de artikelen 3.1.1 en 3.1.2 van de Huisvestingsverordening, overtreden.
De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat het college bevoegd was een boete op te leggen wegens overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet 2014. Gelet op de bij de Huisvestingsverordening behorende bijlage 3 is de boete voor een eerste overtreding gefixeerd op € 13.500,00.
Het betoog faalt.
Matiging
5.    Tot slot betoogt [appellant A] dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien om de boete te matigen. Ter onderbouwing van dit standpunt voert [appellant A] aan dat hij niet eerder de woning aan meer dan vier personen heeft verhuurd. Ook voert hij aan dat hij na de inspectie en nog voor het opleggen van de boete de woning permanent heeft verhuurd aan een derde.
5.1.    Zoals volgt uit onder meer de uitspraken van de Afdeling van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:649, 5 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:953, en 22 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1751, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven een boete te matigen. Voor zover [appellant A] stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken.
Vast is komen te staan dat de woning van 27 maart 2016 tot en met 31 maart 2016 aan meer dan vier toeristen verhuurd is geweest. Verder is tussen partijen niet in geschil dat de woning vaker aan toeristen verhuurd is geweest. Dit blijkt ook uit de zich in het dossier bevindende beoordelingen van de woning op [bedrijf B]. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant A] heeft aangevoerd geen aanleiding om de opgelegde boete te matigen. Hiertoe is van belang dat van [appellant A] als ervaren verhuurder verlangd mocht worden op de hoogte te zijn van de toepasselijke regelgeving. Dat naar zijn zeggen de woning maar één keer aan meer dan vier personen is verhuurd, neemt tenslotte niet weg dat de woning wel vaker aan toeristen is verhuurd. Ook met de enkele stelling ter zitting dat hij een beperkt financieel voordeel uit de verhuur heeft gehaald, heeft [appellant A] niet aannemelijk gemaakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
Het betoog faalt.
Slotsom
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
Proceskosten
7.     Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
w.g. Van Altena    w.g. De Vries
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 6 februari 2019
582-859.  BIJLAGE - Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:46
[…]
3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
[…]
Huisvestingswet 2014
Artikel 21
Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
a. anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken;
[…]
Artikel 35
1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in de artikelen 8, 21 of 22, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
2. De op te leggen bestuurlijke boete bedraagt ten hoogste:
[…]
b. het bedrag dat is vastgesteld voor de vierde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht, voor overtreding van de verboden, bedoeld in de artikelen 8, tweede lid, 21 of 22, of voor het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26.
3. De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening het bedrag vast van de bestuurlijke boete die voor de verschillende overtredingen kan worden opgelegd.
Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
Artikel 1
In deze verordening wordt verstaan onder:
[…]
rr. Wet: de Huisvestingswet 2014;
[…]
Artikel 3.1.1
1. Als woonruimte behorend tot een gebouw als bedoeld in artikel 21 van de wet wordt aangewezen:
a. alle zelfstandige woonruimte met een met een rekenhuur tot de liberalisatiegrens;
b. alle zelfstandige woonruimte tot en met 200 huurpunten;
c. alle zelfstandige woonruimte met meer dan 200 huurpunten;
[…]
Artikel 3.1.2
1. De in artikel 3.1.1 aangewezen woonruimten mogen niet zonder vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet:
a. anders dan ten behoeve van bewoning of het gedeeltelijk gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning worden onttrokken; of
[…]
Artikel 4.2.2
1. Burgemeester en wethouders kunnen een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8 en artikel 21 van de wet of handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften bedoeld in artikel 24 van de wet.
2. Burgemeester en wethouders leggen een boete op:
a. voor de eerste overtreding van de artikelen genoemd in het eerste lid overeenkomstig kolom A van de in bijlage 3 genoemde tabel;
[…]
Bijlage 3 behorende bij artikel 4.2.2 Bestuurlijke boete