ECLI:NL:RVS:2019:490
Raad van State — Uitspraak 


201803435/1/A2.
Datum uitspraak: 20 februari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Belastingdienst/Toeslagen,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 29 maart 2018 in zaken nrs. 17/8253, 17/8718 en 17/8719 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 28 april 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag over 2015 voor [wederpartij] definitief vastgesteld op nihil.
Bij besluit van 12 mei 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de aan [wederpartij] toegekende voorschotten kinderopvangtoeslag over 2016 opnieuw berekend en vastgesteld op nihil.
Bij besluit van 21 april 2017, aangevuld bij besluit van 21 augustus 2017, heeft de Belastingdienst/Toeslagen de aan [wederpartij] toegekende voorschotten kinderopvangtoeslag over 2017 opnieuw berekend en vastgesteld op nihil.
Bij besluiten van 21 augustus 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de door [wederpartij] tegen deze besluiten gemaakte bezwaren gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard.
Tegen de onderscheiden besluiten van 21 augustus 2017 heeft [wederpartij] bezwaar gemaakt bij de Belastingdienst/Toeslagen. De Belastingdienst/Toeslagen heeft dit bezwaar doorgezonden aan de rechtbank ter behandeling als beroepschrift.
Bij uitspraak van 29 maart 2018 heeft de rechtbank de beroepen (lees: het beroep) gegrond verklaard, de besluiten van 21 augustus 2017 vernietigd en bepaald dat de Belastingdienst/Toeslagen nieuwe besluiten op bezwaar neemt met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Belastingdienst/Toeslagen hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 november 2018, waar [wederpartij], vergezeld van [echtgenoot], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2.    [wederpartij] heeft in 2015, 2016 en 2017 gebruik gemaakt van kinderopvang bij [kinderdagverblijf] te Wateringen voor haar kinderen. [wederpartij] heeft in die jaren voorschotten kinderopvangtoeslag ontvangen. Bij besluit van 28 april 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag voor [wederpartij] over 2015 definitief vastgesteld op nihil. Bij besluiten van 12 mei 2017 en 21 april 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de aan [wederpartij] toegekende voorschotten kinderopvangtoeslag over 2016 onderscheidenlijk 2017 opnieuw berekend en vastgesteld op nihil. Bij onderscheiden besluiten van 21 augustus 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de bezwaren van [wederpartij] tegen die besluiten deels gegrond en deels ongegrond verklaard. In deze besluiten is de kinderopvangtoeslag over 2015 vastgesteld op een bedrag van € 774,00, over 2016 vastgesteld op een bedrag van € 1.673,00 en over 2017 vastgesteld op een bedrag van € 1.328,00.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft de bezwaren gegrond verklaard, voor zover die gaan over het werk van haar echtgenoot bij de Stichting Vakexamens voor Particuliere Beveiligingsorganisaties (hierna: de SVPB). De door [echtgenoot] bij de SVPB gewerkte uren, 90 uur per jaar, heeft de dienst meegenomen in de berekening van de kinderopvangtoeslag voor [wederpartij].
De Belastingdienst/Toeslagen heeft de bezwaren van [wederpartij] ongegrond verklaard, voor zover die zien op de werkzaamheden van [echtgenoot] voor de Stichting Old School Wing Chun Kung Fu (hierna: de stichting). De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich op het standpunt gesteld dat de werkzaamheden van [echtgenoot] bij de stichting vrijwilligerswerk betreffen en dat deze uren niet worden meegenomen in de berekening van de kinderopvangtoeslag.
Aangevallen uitspraak
3.    In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat [echtgenoot], door te werken voor de stichting, niet heeft deelgenomen aan een voorziening gericht op de arbeidsinschakeling, omdat geen sprake is van financiering dan wel organisatie door bijvoorbeeld het UWV of de gemeente. Voor de rechtbank staat vast dat de door [echtgenoot] verrichte werkzaamheden voor de stichting tot doel hadden om in de nabije toekomst een bron van inkomen als bedoeld in de Wet inkomstenbelasting 2001 (hierna: de Wet IB) te vormen, waarmee zijn activiteiten wel mede gericht zijn op arbeidsinschakeling. Voorts staat naar het oordeel van de rechtbank voldoende vast dat het gaat om werk met maatschappelijk belang, dat de door hem gegeven trainingen effectief zijn en dat hij voor zijn activiteiten steun krijgt van de gemeente. Hoewel [echtgenoot] strikt genomen niet voldoet aan het bepaalde in artikel 1.6, derde lid, aanhef en onder b, van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: de Wko), oordeelt de rechtbank dat de door hem voor de stichting gewerkte uren toch moeten worden meegerekend voor de vaststelling van het aantal uren kinderopvang waarvoor [wederpartij] in aanmerking komt als bedoeld in artikel 8a, eerste lid, aanhef en onder b, sub 3, van het Besluit kinderopvangtoeslag (hierna: het Besluit). De rechtbank acht hierbij tevens van belang dat deze uren zonder meer zouden zijn meegerekend, indien [echtgenoot] ervoor had gekozen om zijn activiteiten te ontplooien in een eigen bedrijf, al dan niet in oprichting, en al dan niet met aanloopverliezen, in plaats van in een ideële stichting. Vorenstaande brengt mee dat bij de vaststelling van de kinderopvangtoeslag over de jaren 2015, 2016 en 2017 ten onrechte geen rekening is gehouden met de door [echtgenoot] voor de stichting gewerkte uren, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
4.    De Belastingdienst/Toeslagen betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat bij de vaststelling van de kinderopvangtoeslag over de jaren 2015, 2016 en 2017 ten onrechte geen rekening is gehouden met de door [echtgenoot] voor de stichting gewerkte uren. De Belastingdienst/Toeslagen wijst erop dat vaststaat dat [echtgenoot] voor zijn werkzaamheden bij de stichting geen inkomen als bedoeld in de Wet IB heeft verdiend en dat de voor de stichting gewerkte uren geen uren zijn als bedoeld in artikel 8a, eerste lid, aanhef en onder b, sub 2 (lees: sub 1), van het Besluit. Verder is niet in geschil dat [echtgenoot] geen gebruik heeft gemaakt van een voorziening gericht op arbeidsinschakeling als bedoeld in artikel 1.6, derde lid, van de Wko. De Belastingdienst/Toeslagen voert aan dat reeds hierom [wederpartij] geen aanspraak heeft op kinderopvangtoeslag voor de door [echtgenoot] bij de stichting gewerkte uren. Door te overwegen dat de door [echtgenoot] bij de stichting gewerkte uren toch moeten worden meegenomen in de berekening van het aantal uren kinderopvang dat in aanmerking komt voor kinderopvangtoeslag als bedoeld in artikel 8a, eerste lid, aanhef en onder b, sub 3, van het Besluit, gaat de rechtbank er volgens de Belastingdienst/Toeslagen aan voorbij dat de wetgever in artikel 1.6, derde lid, aanhef en onder b, van de Wko een limitatieve opsomming heeft gegeven. Daarom kunnen de door de rechtbank genoemde omstandigheden dat het gaat om werk met maatschappelijk belang, dat de door hem gegeven trainingen effectief zijn, dat hij voor zijn activiteiten steun krijgt van de gemeente en dat de uren wel zouden zijn meegerekend als [echtgenoot] zijn activiteiten had ontplooid binnen een eigen bedrijf, niet tot een ander oordeel leiden, aldus de Belastingdienst/Toeslagen.
Berekeningsjaren 2015 en 2016
4.1.    Niet in geschil is dat de werkzaamheden voor de stichting in 2015 en 2016 door [echtgenoot] op vrijwillige basis werden uitgevoerd, waarvoor hij een onkostenvergoeding ontving.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 18 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2439) heeft een ouder met een partner ingevolge artikel 1.6, derde lid, aanhef en onder a, van de Wko aanspraak op kinderopvangtoeslag, indien de partner in Nederland, een andere lidstaat of Zwitserland, woont en daar arbeid verricht. Anders dan de Belastingdienst/Toeslagen ter zitting bij de Afdeling heeft betoogd, volgt hieruit niet dat een ouder met een partner slechts aanspraak heeft op kinderopvangtoeslag als die partner een inkomen heeft in de zin van de Wet IB. De letterlijke tekst biedt hiervoor geen aanknopingspunten. Dat de tekst van artikel 1.6, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet kinderopvang in het verleden wel verwees naar het bepaalde in het eerste lid, waarin de link met de Wet IB wordt gelegd, vormt geen aanleiding niet uit te gaan van de huidige redactie van deze bepaling. Uit de geschiedenis van de wijziging van deze bepaling (Kamerstukken II 2005/06, 30 614, nr. 5, blz. 7-8) volgt immers niet dat voor een partner die in Nederland woont, anders dan voor een partner die in een andere lidstaat van de Europese Unie of Zwitserland woont en werkt, wel is vereist dat arbeid wordt verricht waaruit inkomen in de zin van de Wet IB wordt genoten. Om voor kinderopvangtoeslag in aanmerking te komen is het voldoende dat er arbeid is verricht.
4.2.    De Afdeling heeft in voornoemde uitspraak van 18 juli 2018 verder overwogen dat arbeid in de zin van artikel 1.6, derde lid, aanhef en onder a, van de Wko in beginsel betaalde arbeid betreft, maar dat daarbij uitzonderingen denkbaar zijn zoals in het geval dat heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 12 oktober 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2703). Met die overweging heeft de Afdeling tot uitdrukking willen brengen dat onder het begrip arbeid als bedoeld in voornoemde bepaling niet iedere vorm van arbeid in de meest ruime zin van het woord moet worden verstaan. Uit de wetsgeschiedenis kan worden afgeleid dat het niet de bedoeling van de wetgever is geweest om personen die werkzaamheden zoals vrijwilligerswerk verrichten aanspraak te laten maken op kinderopvangtoeslag (Handelingen Tweede Kamer 2003-2004, 22 april 2004, nr. 70, p. 4599 en 29 april 2004, nr. 73, p. 4777).
4.3.    De rechtbank heeft, in hoger beroep onbestreden, geoordeeld dat de door [echtgenoot] voor de stichting verrichte werkzaamheden niet voldoen aan het bepaalde in artikel 1.6, derde lid, aanhef en onder b, van de Wko.
De Belastingdienst/Toeslagen betoogt terecht dat artikel 1.6, derde lid, aanhef en onder a en b, van de Wko geen ruimte biedt om uitzonderingen te maken op de daar gestelde eisen. De wetgever heeft in de Wko uitdrukkelijk gekozen voor dit systeem en daarbij geen mogelijkheden opgenomen om in bijzondere gevallen uitzonderingen te maken. De Afdeling verwijst naar de uitspraak van 8 augustus 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2625). De door de rechtbank bij haar oordeel betrokken omstandigheden kunnen er reeds daarom niet toe leiden dat de door [echtgenoot] voor de stichting gewerkte uren toch moeten worden meegenomen in de berekening van het aantal uren dat voor kinderopvangtoeslag in aanmerking komt.
4.4.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank niet onderkend dat de Belastingdienst/Toeslagen zich in de besluiten van 21 augustus 2017, voor zover die zien op de berekeningsjaren 2015 en 2016, terecht op het standpunt heeft gesteld dat [wederpartij] niet in aanmerking komt voor kinderopvangtoeslag voor de door [echtgenoot] bij de stichting gewerkte uren.
Berekeningsjaar 2017
4.5.    Ter zitting bij de rechtbank en bij de Afdeling heeft [wederpartij] verklaard dat [echtgenoot] sinds medio 2017 een netto maandloon van ruim € 300,00 ontvangt van de stichting. Ter zitting bij de Afdeling heeft de Belastingdienst/Toeslagen verklaard dat dit mogelijk gevolgen heeft voor de aanspraak van [wederpartij] op kinderopvangtoeslag over 2017. Volgens de Belastingdienst/Toeslagen ligt het op de weg van [wederpartij] om dit in te brengen in een eventuele bezwaarprocedure tegen de definitieve vaststelling van de kinderopvangtoeslag over 2017, indien het door [echtgenoot] van de stichting ontvangen loon hierbij niet wordt betrokken.
4.6.    In het systeem van bevoorschotting wordt in beginsel uitgegaan van de door de aanvrager overgelegde gegevens. De controle op het recht op kinderopvangtoeslag vindt pas na afloop van het berekeningsjaar plaats. Eerst dan wordt de kinderopvangtoeslag berekend en definitief vastgesteld. In dit systeem is uitgangspunt dat de aanvrager in het kader van de bevoorschotting zelf de juiste gegevens over het inkomen doorgeeft. [wederpartij] heeft naar aanleiding van een verzoek om informatie van de Belastingdienst/Toeslagen over het berekeningsjaar 2015 verklaard dat [echtgenoot] voor de stichting geen werkzaamheden heeft verricht waaruit inkomen wordt genoten. Ook voor de berekeningsjaren 2016 en 2017 is de Belastingdienst/Toeslagen van deze informatie uitgegaan en heeft hij de op basis daarvan geschatte inkomens van [wederpartij] en [echtgenoot] vermeld op de voorschotbeschikking. De Belastingdienst/Toeslagen heeft bij het besluit van 21 april 2017 het voorschot kinderopvangtoeslag 2017 berekend op basis van deze bij hem bekende gegevens. Daarmee heeft de Belastingdienst/Toeslagen gehandeld in overeenstemming met het systeem van bevoorschotting. Aan [wederpartij] kan worden tegengeworpen dat zij niet vanaf het moment dat [echtgenoot] loon van de stichting ontving de juiste gegevens heeft doorgegeven. Eerst ter zitting bij de rechtbank op 13 maart 2018 heeft [wederpartij] naar voren gebracht dat [echtgenoot] sinds medio 2017 loon van de stichting ontvangt. In dit verband kan erop worden gewezen dat in de toelichting op pagina 2 van de voorschotbeschikkingen over 2017 van 21 april 2017 en 21 augustus 2017 is vermeld dat de aanvrager de gegevens goed moet controleren en wijzigingen tijdig moet doorgeven, waarbij wordt uitgelegd op welke wijze dit kan worden gedaan. Gelet op het voorgaande volgt de Afdeling de Belastingdienst/Toeslagen in zijn standpunt dat de dienst niet was gehouden de uren waarvoor [echtgenoot] van de stichting salaris heeft ontvangen mee te nemen bij de berekening van de voorschotten kinderopvangtoeslag over 2017.
4.7.    Gelet op het overwogene onder 4.2. en 4.3. heeft de rechtbank niet onderkend dat de Belastingdienst/Toeslagen zich in het besluit van 21 augustus 2017 dat ziet op het berekeningsjaar 2017, terecht op het standpunt heeft gesteld dat [wederpartij] niet in aanmerking komt voor voorschotten kinderopvangtoeslag voor de door [echtgenoot] bij de stichting gewerkte uren.
Conclusie
5.    Gelet op het overwogene onder 4.4. en 4.7., is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen de besluiten van 21 augustus 2017 alsnog ongegrond verklaren.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 29 maart 2018 in zaken nrs. 17/8253, 17/8718 en 17/8719;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. B.J. Schueler, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Nieuwenhuizen, griffier.
w.g. Schueler    w.g. Nieuwenhuizen
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2019
633.
Artikel 1.6 van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen
1. Een ouder heeft voor een berekeningsjaar aanspraak op een kinderopvangtoeslag, indien de ouder in dat jaar:
(…)
c. algemene bijstand of een uitkering ontvangt op grond van de Participatiewet, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen of de Algemene nabestaandenwet, en gebruik maakt van een voorziening, gericht op arbeidsinschakeling als bedoeld in artikel 7, eerste lid, onder a, van de Participatiewet, artikel 34, eerste lid, onder a, van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en artikel 34, eerste lid, onder a, van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen, die de noodzaak tot kinderopvang met zich brengt.
(…)
3. Een ouder met een partner heeft slechts aanspraak op een kinderopvangtoeslag, indien de partner in Nederland, een andere lidstaat of Zwitserland woont, en
a. in Nederland of op het continentaal plat, in een andere lidstaat of in Zwitserland arbeid verricht,
b. een uitkering ontvangt als bedoeld in het eerste lid, onder c, e, h of i, en gebruik maakt van een in één van die onderdelen bedoelde voorziening gericht op arbeidsinschakeling of een daarmee vergelijkbare uitkering respectievelijk voorziening, vastgesteld krachtens de wetgeving van een andere lidstaat of Zwitserland,
(…)
Artikel 8a van het Besluit kinderopvangtoeslag
1. Het aantal uren kinderopvang dat voor kinderopvangtoeslag in aanmerking komt bedraagt voor ieder kind niet meer dan:
(…)
b. per berekeningsjaar:
1°. 140 procent van het aantal gewerkte uren, waarbij reistijd niet wordt aangemerkt als gewerkte uren, voor dagopvang en gastouderopvang aan een kind in de leeftijd, bedoeld in artikel 1, onderdeel b, gezamenlijk;
(…)
3°. De duur van een voorziening die gericht is op arbeidsinschakeling of scholing, een opleiding of een cursus als bedoeld in artikel 1.6, eerste lid, onderdelen c tot en met j, van de wet uitgedrukt in kalendermaanden, vermenigvuldig met 230 uren per kalendermaand.
2. Voor het aantal uren dat voor kinderopvangtoeslag in aanmerking komt, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, wordt uitgegaan van het aantal uren van de ouder of partner die in dat berekeningsjaar het minste uren heeft gewerkt, gebruik heeft gemaakt van een voorziening die gericht is op arbeidsinschakeling of scholing, een opleiding of een cursus heeft gevolgd.