ECLI:NL:RVS:2019:534
Raad van State — Uitspraak 


201801171/1/A3.
Datum uitspraak: 20 februari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Den Haag,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 21 december 2017 in zaak nr. 16/6842 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
Procesverloop
Bij besluit van 18 februari 2016 heeft het college aan Bitterkoud koffie & ijs een vergunning verleend voor het plaatsen van een zomer- en winterterras aan de Oostduinlaan 119 in Den Haag.
Bij besluit van 13 juli 2016 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 december 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 december 2018, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. F. Naghi-Zadeh, zijn verschenen. Verder is ter zitting [belanghebbende] gehoord.
Overwegingen
Wet- en regelgeving
1.     Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2.    Het gaat hier om een horeca-inrichting als bedoeld in artikel 2:28a van de Algemene plaatselijke verordening voor de gemeente Den Haag (hierna: de APV), waar geen exploitatievergunning voor nodig is, omdat geen alcohol wordt verkocht en de inrichting uiterlijk om 23:00 uur sluit. Aan Bitterkoud is eerder een vergunning verleend voor een zomerterras. [appellant] woont boven de horeca-inrichting en stelt overlast te ondervinden van het terras.
2.1.     Het college heeft bij besluit van 18 februari 2016 aan Bitterkoud wederom een vergunning verleend voor een terras, omdat zich geen weigeringsgronden voordoen als bedoeld in artikel 2:10, derde lid, van de APV. De wegbeheerder en de Adviescommissie Openbare Ruimte (hierna: ACOR) hebben positief geadviseerd. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het niet gaat om een tuinterras. De terrasvergunning kan alleen worden geweigerd als er strijd is met de weigeringsgronden uit artikel 2:10, derde lid, van de APV. Eventuele strijdigheid met het bestemmingsplan is geen weigeringsgrond voor een terrasvergunning, aldus het college. Ook heeft het college de aanvraag getoetst aan de Beleidsregels vergunningverlening terrassen en op grond daarvan voorschriften aan de vergunning verbonden.
Het hoger beroep
Een "weg" in de zin van de APV
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte het terrein waarop het terras is gelegen als weg in de zin van de APV heeft aangemerkt, omdat het terras is gelegen op eigen grond van Bitterkoud. Hij voert aan dat het terras moet worden gezien als een tuinterras. Om die reden had het college volgens hem geen bevoegdheid om op grond van artikel 2:10 van de APV een vergunning voor het terras te verlenen. Bovendien wordt in de Inspraaknotitie Terrassenbeleid vermeld dat de gemeente geen nieuwe terrassen meer zal toestaan in achtertuinen en op binnenterreinen, omdat dit teveel overlast veroorzaakt voor omwonenden, aldus [appellant].
3.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het terrein waarop het terras is gelegen als weg in de zin van de APV moet worden aangemerkt, omdat het terrein een open plaats betreft als bedoeld in artikel 1:1, onder a, sub 2, van de APV. Ingevolge die bepaling is een open plaats een weg indien deze, al dan niet met enige beperking, voor het publiek toegankelijk is. Het gaat daarbij om de feitelijke toegankelijkheid. Uit de dossierstukken blijkt dat het terras niet door bebouwing is omsloten maar rechtstreeks toegankelijk is voor publiek vanaf de openbare weg. Verder is de eigendomssituatie op zichzelf niet van belang voor de vraag of een plaats voor het publiek toegankelijk is in de zin van artikel 1:1, aanhef en onder a, van de APV (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 12 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5842). Het college heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat het hier niet gaat om een terras gelegen in een achtertuin of op een binnenterrein, maar om een terras gelegen op de weg in de zin van artikel 2:10 van de APV.
Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college niet bevoegd was om al dan niet een terrasvergunning te verlenen.
Het betoog faalt.
Weigeringsgronden terrasvergunning
4.    [appellant] betoogt verder dat, indien het college gevolgd moet worden in het standpunt dat het terras zich op de weg bevindt, de rechtbank heeft miskend dat de vergunning is verleend in strijd met de APV en het beleid van de gemeente. Hij voert aan dat op grond van artikel 2:10, derde lid, van de APV een vergunning geweigerd dient te worden, wanneer tegen de verlening daarvan overwegend bezwaar bestaat uit een oogpunt van te verwachten hinder voor de omgeving als gevolg van het gebruik van de weg ten behoeve waarvan de vergunning wordt gevraagd. Gezien de klachten van omwonenden is duidelijk dat het terras zorgt voor grote overlast bij buurtbewoners.
[appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte niet heeft beoordeeld of de woon- en leefsituatie in de omgeving van de horeca-inrichting op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed. Hij voert aan dat het college zelf in de vergunning een voorschrift heeft opgenomen dat ziet op overlast. Het college was daarom gehouden om ook vooraf te toetsen of het terras niet dermate veel overlast zou veroorzaken dat van afgifte van de vergunning had moeten worden afgezien. De overlast die hij ondervindt bestaat uit stemgeluid en geluid uit apparaten zoals de airconditioning en compressor van de inrichting. Hij stelt dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met zijn belangen.
Verder voert hij aan dat de vergunning in strijd is met de Beleidsregels, omdat een gedeelte van het terras voorheen een parkeerplaats was. Het omzetten van een parkeerplaats naar een terras mag volgens de Beleidsregels alleen in de hoofdwinkelstructuur, aldus [appellant].
4.1.     De rechtbank heeft terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 16 december 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3869) vooropgesteld, dat bij de beslissing omtrent het verlenen van een terrasvergunning geen integrale afweging kan worden gemaakt van alle in het gebied betrokken ruimtelijk relevante belangen. Bij de beoordeling van een aanvraag van een terrasvergunning wordt slechts getoetst aan de voorschriften in de APV. Dit betekent dat de aanvraag slechts kan worden geweigerd indien deze niet zou voldoen aan de vereisten van artikel 2:10, derde lid, van de APV. Dit artikel brengt niet mee dat een aanvraag voor een terrasvergunning getoetst dient te worden aan het bestemmingsplan. Alleen bij de vaststelling van het bestemmingsplan dan wel een verzoek om handhaving op grond hiervan en de verlening van een exploitatievergunning van de inrichting als bedoeld in de artikelen 2:28 en 2:28A van de APV dient te worden beoordeeld of de woon- en leefsituatie in de omgeving van de horeca-inrichting op ontoelaatbare wijze nadelig zal worden beïnvloed. Een verzoek om handhaving van het bestemmingsplan of een exploitatievergunning is in deze zaak echter niet aan de orde. Dat [appellant] het terras strijdig acht met artikel 17.4 van het geldende bestemmingsplan staat in deze zaak dan ook niet ter discussie. Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college de aanvraag slechts hoefde te toetsen aan artikel 2:10 van de APV.
Artikel 2:10 van de APV behelst een vergunningplicht voor het plaatsen van voorwerpen op de weg. De weigeringsgronden zien met name op gevolgen die het plaatsen van de voorwerpen op de weg met zich brengt. Bij het beoordelen van hinder als bedoeld in artikel 2:10, derde lid, van de APV gaat het om de inrichting van de openbare ruimte met het oog op de bruikbaarheid en het aanzien van de weg (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 11 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2334). Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de hinder van de airconditioning en de compressor geen betrekking heeft op het gebruik van het terras, maar behoort bij het exploiteren van de horeca-inrichting. De aanvraag van een terrasvergunning ziet hier dus niet op. Bovendien gaat het hier niet om een horeca-inrichting als bedoeld in de Wet milieubeheer. Dit betekent dat geluidshinder, zoals stemgeluid, valt onder artikel 4:6 van de APV en dus ingevolge artikel 2:10, derde lid, van de APV geen weigeringsgrond is. Voor zover [appellant] stelt overlast te ondervinden van stem- en ander geluid op het terras kan hij terzake een handhavingsverzoek indienen bij de burgemeester. De overlast die [appellant] stelt te ondervinden speelt (een rol in de beoordelingsruimte) bij de vraag of een terrasvergunning in de zin van artikel 2:10 van de APV kan worden verleend. Gelet op de adviezen van de wegbeheerder en de ACOR heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat van overwegende bezwaren uit oogpunt van de verdeling van gebruiksmogelijkheden van de weg, dan wel te verwachten hinder met het oog op de bruikbaarheid en het aanzien van de weg geen sprake is.
Tot slot volgt de Afdeling het standpunt van [appellant] dat de vergunning in strijd is met de Beleidsregels niet, omdat het in de Beleidsregels gaat om terrassen gelegen op openbare parkeerplaatsen en niet om terrassen gelegen op parkeerplaatsen op eigen terrein.
Het betoog faalt.
Slotsom
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
Proceskosten
6.     Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
w.g. Steendijk    w.g. Neuwahl
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2019
280-859.
Algemene plaatselijke verordening voor de gemeente Den Haag
Artikel 1:1
In deze verordening wordt verstaan dan wel mede verstaan onder:
a.    Weg:
1.  de weg, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder b, van de Wegenverkeerswet 1994, alsmede de daaraan liggende en als zodanig aangeduide parkeerterreinen;
2. de - al dan niet met enige beperking - voor het publiek toegankelijke pleinen en open plaatsen, parken, plantsoenen, speelweiden, bossen en andere natuurterreinen, ijsvlakten en aanlegplaatsen voor vaartuigen;
[…]
n.     Terras:
voorwerpen op de weg waarmee sta- of zitgelegenheid wordt geboden ten behoeve van het tegen vergoeding schenken van dranken of verstrekken van spijzen voor directe consumptie, en de daarbij behorende terraselementen;
[…]
Artikel 2:10
1. Het is verboden zonder vergunning of instemming van het college van burgemeester en wethouders een voorwerp op, in, over of boven de weg te plaatsen, aan te brengen of te hebben, of de weg anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie daarvan.
[…]
3. Een vergunning als bedoeld in het eerste lid wordt geweigerd, indien tegen de verlening daarvan overwegend bezwaar bestaat uit een oogpunt van:
- doelmatig beheer en onderhoud van de weg, daaronder mede begrepen de bescherming van de belangen van het rij- en voetgangersverkeer en de verdeling van gebruiksmogelijkheden van de weg;
- bescherming van het uiterlijk aanzien van de gemeente, tenzij het betreffende voorwerp op grond van de Woningwet dient te worden getoetst aan de redelijke eisen van welstand;
- schade die door het gebruik aan de weg wordt toegebracht, of;
- te verwachten hinder voor de omgeving als gevolg van het gebruik van de weg ten behoeve waarvan de vergunning wordt gevraagd, tenzij daarop regels bij of krachtens de Wet milieubeheer of het bepaalde in de artikelen 2:27 t/m 2:29 en artikel 4:6 van toepassing is.
[…]
Artikel 28
1. Het is verboden een horeca-inrichting te exploiteren zonder exploitatievergunning van de burgemeester.
[…]
6. De burgemeester kan de exploitatievergunning geheel of gedeeltelijk weigeren, tijdelijk of voor onbepaalde tijd geheel of gedeeltelijk intrekken of wijzigen, indien:
a. naar zijn oordeel de openbare orde gevaar loopt of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de horeca-inrichting door de aanwezigheid van de horeca-inrichting nadelig wordt beïnvloed;
[…]
Artikel 2:28A
1. De burgemeester kan:
a. bepalen dat het exploiteren van categorieën van horeca-inrichtingen, al dan niet beperkt tot een bepaald gebied, geheel of gedeeltelijk van de exploitatie-vergunningplicht wordt vrijgesteld;
b. voorschriften verbinden aan een vrijstelling als bedoeld onder a.
2. De exploitatie van een horeca-inrichting waarop een besluit als bedoeld in het eerste lid, onder a, van toepassing is, geschiedt zodanig dat daardoor het woon- of leefklimaat in de omgeving van de horeca-inrichting of de openbare orde niet op ontoelaatbare wijze nadelig worden beïnvloed.
Artikel 4:6
1. Het is verboden toestellen of geluidsapparaten in werking te hebben of handelingen te verrichten op een zodanige wijze dat voor een omwonende of overigens voor de omgeving geluidhinder wordt veroorzaakt.
2. Het college kan van het verbod ontheffing verlenen.
3. Het verbod geldt niet, voor zover artikel 2:56, de op de Wet milieubeheer gebaseerde voorschriften, de Wet geluidhinder, de Wegenverkeerswet 1994, de Zondagswet, het Wetboek van Strafrecht, de Luchtvaartwet, het Reglement verkeerstekens en verkeersregels 1990, de Bouwverordening of het Vuurwerkbesluit van toepassing zijn.