ECLI:NL:RBZWB:2019:956
Rechtbank ZWB — Uitspraak 


RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 19/765 VV, BRE 18/3090, BRE 19/766 VV, BRE 18/5248,
BRE 19/767 VV, BRE 18/3087, BRE 19/768 VV, BRE 18/3088, BRE 19/769 VV,
BRE 18/3083, BRE 19/770 VV, BRE 18/3089, BRE 19/771 VV, BRE 18/3085
uitspraak van 7 maart 2019 van de voorzieningenrechter in de zaken tussen
1. [naam belangenvereniging],
te Tilburg
(zaaknummers: BRE 19/765 VV, BRE 18/3090);
2. [naam verzoekers 2],
te Tilburg
(zaaknummers: BRE 19/766 VV, BRE 18/5248);
3. [naam verzoeker 3],
te Oudenbosch
(zaaknummers: BRE 19/767 VV, BRE 18/3087);
4. [naam verzoeker 4],
te Tilburg
(zaaknummers: BRE 19/768 VV, BRE 18/3088);
5. [naam verzoeker 5],
te Dordrecht
(zaaknummers: BRE 19/769 VV, BRE 18/3083);
6. [naam verzoeker 6],
te Tilburg
(zaaknummers: BRE 19/770 VV, BRE 18/3089), en
7. [naam verzoeker 7],
te Tilburg
(zaaknummers: BRE 19/771 VV, BRE 18/3085),
gemachtigde: mr. K.M. Peters
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg, verweerder.
Als derde partij heeft aan het geding deelgenomen:
de gemeente Tilburg
, vergunninghouder.
Procesverloop
Verzoekers hebben beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 27 maart 2018 (bestreden besluit) inzake de aanleg van een mountainbikeroute in Stadsbos013 te Tilburg.
Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 21 februari 2019. Verzoekers hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde mr. K.M. Peters. Daarnaast zijn verzoekers sub 2 tot en met sub 7 in persoon verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. B.C.W. Smits. Derde partij is verschenen in de persoon van ing. G.A.P. Verschuren.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de voorzieningenrechter uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Op 24 december 2016 heeft de gemeente Tilburg verzocht om een omgevingsvergunning voor het aanleggen van een ongeveer 20 km lange en ongeveer 60 cm brede mountainbikeroute in het Stadsbos013 te Tilburg. De aanleg houdt in dat de aanwezige strooisellaag (humuslaag) wordt verwijderd tot op de minerale bodem en dat parallel aan één zijde van de route een ongeveer 40 cm brede afwateringsgeul wordt gegraven. Deze geul heeft een diepte van maximaal 40 cm en de vrijgekomen grond wordt gebruikt om het tracé iets te verhogen zodat het regenwater goed afloopt.
Bij het primaire besluit van 13 oktober 2017 heeft verweerder de gevraagde vergunning verleend.
Verzoekers zijn eigenaren van percelen die grenzen aan dan wel gelegen zijn in de nabijheid van de route. Hun percelen zijn alle gelegen binnen het bestemmingsplan “Buitengebied Zuidwest”. Verzoekers zijn allemaal lid van de [naam belangenvereniging], die statutair opkomt voor de belangen van haar leden. Verzoekers hebben elk een bezwaarschrift ingediend.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard.
2. Verzoekers hebben aangevoerd dat de aanleg, en vervolgens het gebruik, van een mountainbikeroute door het bos in strijd is met het bestemmingsplan “Buitengebied Zuidwest” omdat het mountainbiken niet kan worden aangemerkt als extensief recreatief medegebruik. Daarnaast hebben zij betoogd dat ook als de aanleg en het gebruik wel zouden passen in het bestemmingsplan, dan nog niet is voldaan aan de criteria voor het verlenen van de aanlegvergunning. In dat verband hebben zij gesteld dat verweerder heeft miskend dat de vergunning slechts kan worden verleend indien geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het behoud van de in 8.1.2. genoemde waarden, waaronder de als gevolg van de aanduiding ‘dagrecreatie’ voor de aangrenzende gronden geldende functie. Verweerder heeft niet gemotiveerd dat en waarom aan de functie ‘dagrecreatie’ geen onevenredige afbreuk wordt gedaan. De mountainbikers tasten de rust en privacy van de eigenaren van de aanliggende percelen aan. Zij hebben voorts aangevoerd dat de beide rapporten over de natuurwaarde (“Natuurtoets MTB-route Stadsbos013 Tilburg” en “Risicoanalyse Mountainbikeroute in het Stadsbos013 Tilburg”) betrekking hebben op een andere route dan nu vergund is. De wijzigingen in het tracé zijn volgens verzoekers niet van ondergeschikte aard. Voorts hebben zij aangevoerd dat verweerder ten onrechte niet is ingegaan op hun stelling dat de veiligheid in het geding is op een aantal benoemde knelpunten, met name daar waar de route de Oude Rielsebaan kruist, en dat verweerder evenmin heeft gereageerd op hun bezwaren ten aanzien van de voorschriften die aan de vergunning verbonden zijn.
Zij hebben de voorzieningenrechter verzocht het bestreden besluit te schorsen.
3. Partijen hebben de voorzieningenrechter verzocht om meteen uitspraak te doen op het beroep. De voorzieningenrechter is van oordeel dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de hoofdzaak en doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
het beroep van [naam verzoeker 6] (BRE 18/3089)
4.1
Op grond van artikel 6:7 van de Awb bedraagt de termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift zes weken.
De termijn vangt op grond van artikel 6:8, eerste lid, van de Awb aan met ingang van de dag na die waarop het besluit op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt.
Ingevolge artikel 6:9, eerste lid, van de Awb is een bezwaarschrift tijdig ingediend indien het voor het einde van de termijn is ontvangen.
Ingevolge het tweede lid van dit artikel is bij verzending per post een bezwaarschrift tijdig ingediend indien het vóór het einde van de bezwaartermijn ter post is bezorgd, mits het niet later dan een week na afloop van de bezwaartermijn is ontvangen.
In artikel 6:11 van de Awb is bepaald dat niet-ontvankelijkverklaring van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift op grond daarvan achterwege blijft indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.
4.2
Niet in geschil is dat het bestreden besluit op 30 maart 2018 is verzonden. De termijn voor het instellen van beroep is overeenkomstig artikel 6:8, eerste lid, van de Awb aangevangen op 31 maart 2018 en geëindigd op 11 mei 2018. Het beroepschrift van verzoeker [naam verzoeker 6] is gedagtekend woensdag 9 mei 2018 en is door de rechtbank ontvangen op maandag 14 mei 2018. Het beroepschrift zat in een envelop die aan de rechtbank was geadresseerd. De envelop is echter ongefrankeerd en ongestempeld. Ter zitting heeft verzoeker [naam verzoeker 6] verklaard dat zijn vrouw de envelop per post heeft verzonden. Hij kon geen verklaring geven voor het feit dat er geen postzegels op de envelop zaten.
4.3
De voorzieningenrechter overweegt dat het beroepschrift van verzoeker [naam verzoeker 6] tijdig zou zijn ingediend indien het uiterlijk op vrijdag 11 mei 2018 per post zou zijn verzonden. Het beroepschrift is ingeboekt door de rechtbank op maandag 14 mei 2018. Door het ontbreken van frankering en poststempels acht de voorzieningenrechter aannemelijk dat het beroepschrift eerst na 11 mei 2018 bij de rechtbank in de brievenbus is gestopt. Daardoor is het beroepschrift te laat ingediend. Verzoeker [naam verzoeker 6] heeft geen verklaring kunnen geven op grond waarvan deze termijnoverschrijding verschoonbaar moet worden geacht. Daarom zal hij niet-ontvankelijk worden verklaard in zijn beroep.
de overige beroepen
5.1
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, is bepaald.
Artikel 2:11, eerste lid, van de Wabo, bepaalt dat, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, waaromtrent regels zijn gesteld in een bestemmingsplan, de omgevingsvergunning wordt geweigerd indien het werk of de werkzaamheid daarmee in strijd is.
5.2
De mountainbikeroute wordt aangelegd op gronden waaraan – voor zover hier van belang – in het bestemmingsplan “Buitengebied Zuidwest” de bestemming “Bos” is toegekend.
Ingevolge artikel 8.1.1 van de planregels zijn de voor 'Bos' aangewezen gronden bestemd voor:
a. behoud, herstel en/of ontwikkeling van het bos/de bosschages en de bijbehorende bosgroeiplaats;
b. behoud, herstel en/of ontwikkeling van landschappelijke waarden en/of natuurwaarden;
c. bijbehorende en ondergeschikte verharde en onverharde paden, wegen en parkeervoorzieningen;
d. geluidwerende voorzieningen, zoals wallen en schermen;
e. water en waterhuishoudkundige voorzieningen;
f. extensief recreatief medegebruik;
g. bouwwerken van algemeen nut.
Op grond van artikel 8.1.2, onder a, van de planregels zijn de ter plaatse van de – indicatief op de plankaart aangegeven – aanduiding 'dagrecreatie' voor 'Bos' aangewezen gronden mede bestemd voor dagrecreatieve voorzieningen.
Artikel 1.61 van de planregels definieert “extensief recreatief medegebruik” als:
extensieve vormen van recreatie, zoals wandelen en fietsen, die plaatsvinden in gebieden waar de hoofdbestemming meestal natuur of bos betreft.
Artikel 8.6.1, aanhef en onder g, van de planregels bepaalt dat het verboden is zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning) wegen, paden, parkeerterreinen aan te leggen en/of te verharden of het andere oppervlakteverhardingen aan te brengen.
Krachtens artikel 8.6.3, aanhef en onder a, van de planregels kan de in 8.6.1 genoemde vergunning slechts worden verleend, indien geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de in 8.1.1 en 8.1.2 genoemde waarden en/of functies. Alvorens te beslissen over het verlenen van een aanlegvergunning winnen burgemeester en wethouders advies in bij het waterschap, voor zover de afweging mede betrekking heeft op hydrologisch waardevol gebied, en bij het gemeentelijke Team ABC, voor zover de afweging mede betrekking heeft op cultuurhistorisch waardevol gebied.
omvang van het geding
6. De mountainbikeroute wordt aangelegd in een gebied waar zes verschillende bestemmingsplannen gelden. Verzoekers hebben de omvang van het geding uitdrukkelijk beperkt tot de zuidelijk gelegen delen van de route die zijn gelegen op de gronden waar het bestemmingsplan Buitengebied Zuidwest” geldt.
De mountainbikeroute is tevens gelegen op gronden waarop ingevolge dit bestemmingsplan de dubbelbestemming “Waarde-Archeologie” is gevestigd. Niet in geding is dat voor het aanleggen van de mountainbikeroute geen aanlegvergunning vereist is vanwege deze dubbelbestemming. Een aanlegvergunning is wel vereist op grond van de voorschriften die gelden voor de gronden met de bestemming “Bos”. Partijen verschillen van mening over de vraag of die vergunning terecht is verleend.
Ter zitting is door verzoekers nog gesteld dat de mountainbikeroute in afwijking van de vergunde route wordt aangelegd. Aan de voorzieningenrechter ligt echter ter beoordeling voor of de aanlegvergunning terecht is verleend voor de route zoals die op het bij het bestreden besluit behorende kaartje is ingetekend. De vraag of de mountainbikeroute al dan niet in afwijking van de vergunning wordt aangelegd, is een kwestie van handhaving en valt daarmee buiten de omvang van deze procedure.
de aanvraag
7. Vergunninghouder heeft in de aanvraagfase in overleg met diverse betrokkenen de aangevraagde route gewijzigd. Ter zitting is namens verweerder genoegzaam toegelicht dat die wijzigingen, voor zover gelegen in de nabijheid van de percelen van verzoekers (het zuidelijke deel van de route), van ondergeschikte aard zijn zodat daarvoor geen nieuwe aanvraag hoefde te worden ingediend. Hoewel aan verzoekers moet worden toegegeven dat de gevolgde procedure heeft bijgedragen aan de ontstane verwarring over het traject van de route door het gebied, heeft verweerder beslissend op de gewijzigde aanvraag de aanlegvergunning verleend en was de situatie in ieder geval vanaf dat moment duidelijk. De voorzieningenrechter heeft voorts vastgesteld dat het onderzoek naar de natuurwaarden zich ook heeft uitgestrekt over deze wijzigingen en niet geleid heeft tot andere conclusies. Laatstbedoeld onderzoek heeft weliswaar pas in de bezwaarfase plaatsgevonden, maar dat past in de heroverweging die verweerder op grond van artikel 7:11 van de Awb dient te maken en waarmee hij geconstateerde onderzoeks- en motiveringsgebreken kan herstellen.
het toetsingskader
8.1
De voorzieningenrechter stelt voorop dat uit de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, en 2.11, eerste lid, van de Wabo volgt dat een omgevingsvergunning voor de aanleg van werken niet is vereist in gevallen waarin dat niet bij een bestemmingsplan is bepaald, en dat een dergelijke omgevingsvergunning, indien deze op grond van een bestemmingsplan wel is vereist, wordt geweigerd indien de aanleg in strijd is met de regels van dat bestemmingsplan. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (bijvoorbeeld de uitspraak van 26 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:265) vloeit uit dit stelsel voort, dat geen ruimte bestaat om een omgevingsvergunning op andere gronden te weigeren.
Het toetsingskader van de onderhavige aanlegvergunning – het hiervoor aangehaalde artikel 8.6.3 van de planregels – ziet op de vraag of onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het behoud, het herstel en de ontwikkeling van de in 8.1.1 en 8.1.2 van de planregels genoemde waarden en/of functies voor de bestemmingen op de gronden waarop de route wordt aangelegd. De route is niet geprojecteerd op gronden met de functie ‘dagrecreatie’ en de aanleg van het werk kan al daarom aan die functie geen afbreuk doen, laat staan een onevenredige afbreuk. Het zou met het in het bestemmingsplan neergelegde aanlegstelsel in strijd zijn als ook moet worden gekeken naar de gevolgen van de aanleg van het werk voor de aangrenzende percelen.
8.2
De route loopt – voor zover hier relevant – over gronden met de bestemming “Bos”. De voorzieningenrechter stelt vast dat dergelijke gronden ook bestemd zijn voor bijbehorende en ondergeschikte verharde en onverharde paden, zodat in zoverre niet gezegd kan worden dat de aanleg van de mountainbikeroute in strijd is met de bestemming “Bos”, of onevenredig afbreuk doet aan deze functie.
Dat geldt ook voor de functie ‘extensief recreatief medegebruik’. De voorzieningenrechter is met verweerder van oordeel dat het beoogde gebruik van de mountainbikeroute beschouwd kan worden als een vorm van extensief recreatief medegebruik. De voorzieningenrechter neemt daarbij in aanmerking dat de route ongeveer 20 km lang is en dat de route niet gebruikt wordt voor wedstrijden. Er is ook geen sprake van een bedrijfsmatige exploitatie van (delen van) de mountainbikeroute. Er zijn meerdere plaatsen waar mountainbikers op de route kunnen starten en ze kunnen dat op afzonderlijke tijdstippen overdag doen, gedurende de uren van de dag waarop het bos voor het publiek toegankelijk is. Daardoor is niet aannemelijk dat het hele traject gevuld zal zijn met mountainbikers, zoals verzoekers vrezen, en onderscheidt de mountainbikeroute zich niet wezenlijk van een normale fietsroute door het bos. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat het voorgenomen gebruik niet in strijd is met het bestemmingsplan. De stelling van verzoekers dat afbreuk gedaan wordt aan andere vormen van extensief recreatief medegebruik, zoals fietsen en wandelen, kan niet slagen. Daarbij betrekt de voorzieningenrechter dat in het bestemmingsplan geen hiërarchie in extensief recreatief medegebruik is gegeven. De verschillende recreatieve gebruiksvormen kunnen naast elkaar plaatsvinden en de gebruikers van het bos hebben elkaar te dulden. Het college kan worden gevolgd in het standpunt dat het aanleggen van een route speciaal voor mountainbikers hieraan juist bijdraagt.
Denkbaar is dat de aanleg van de mountainbikeroute afbreuk doet aan het behoud, herstel en/of ontwikkeling van landschappelijke waarden en/of natuurwaarden. Maar blijkens de “Risicoanalyse Mountainbikeroute in het Stadsbos013 Tilburg” vermijdt de route de belangrijkste habitats van de levendbarende hagedis, zodat de duurzame instandhouding van de soort niet in gevaar komt, en komen andere reptielen niet voor in het Stadsbos013. Het grootste gedeelte van de route ligt niet in de directe omgeving van potentiële voortplantingswateren van amfibieën en de activiteitspiek van amfibieën ligt in de avond en nacht, maar dan is het gebruik van de mountainbikeroute verboden. In de risicoanalyse is geconcludeerd dat aanleg en gebruik van de mountainbikeroute niet leidt tot overtreding van verbodsbepalingen van de Wet natuurbescherming ten aanzien van de aanwezige herpetofauna. De enkele, niet onderbouwde, stelling van verzoekers dat er meer of andere dieren in de nabijheid van de route voorkomen, maakt niet dat verweerder de risicoanalyse niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft kunnen leggen. Er is geen aanleiding voor de conclusie dat de rapporten naar inhoud of totstandkoming gebreken vertonen, zodat verweerder zich hierop naar het oordeel van de voorzieningenrechter mocht baseren.
9. Het vorenstaande leidt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat zich geen weigeringsgrond voordoet als bedoeld in artikel 2.11, eerste lid, van de Wabo. Verweerder heeft derhalve de omgevingsvergunning terecht verleend. Verweerder had hierbij geen ruimte voor een belangenafweging. De stelling van verzoekers dat de veiligheid in het geding is, en dat er in dat opzicht betere alternatieven voorhanden zouden zijn, vormt geen grond die ingevolge artikel 2.11, eerste lid, van de Wabo, kan leiden tot weigering van de vergunning. Datzelfde geldt voor de stelling dat de rust en privacy op de aangrenzende percelen, voor zover die bij hen in eigendom zijn, worden verstoord door
het gebruik van
de mountainbikeroute.
voorschriften
10. Ten aanzien van het betoog van verzoekers dat aan de aanlegvergunning voorschriften moesten worden verbonden die de intensiteit van het gebruik beteugelen en die zien op de veiligheid, overweegt de voorzieningenrechter dat daarvoor geen grondslag bestaat.
Ingevolge artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo worden aan een omgevingsvergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20.
De gevraagde voorschriften met betrekking tot de intensiteit betreffen voorschriften die zien op
het gebruik
van de route door derden en kunnen niet aan een
aanleg
vergunning worden verbonden. Voor wat betreft de veiligheid gaat het, naar de voorzieningenrechter begrijpt, om voorschriften die ertoe leiden dat het aan te leggen werk op een zodanige wijze plaats vindt dat het risico op ongevallen wordt beperkt en het gebruik van de route door motorcrossers wordt bemoeilijkt. Niet in geschil is dat het gebruik van de mountainbikeroute door motorcrossers niet is toegestaan. Verweerder heeft toegelicht dat op diverse plekken is – of zal worden – aangegeven dat de route uitsluitend bestemd is voor mountainbikers. Zoals de voorzieningenrechter hiervoor al heeft overwogen, betreft de (verkeers)veiligheid geen door het aanlegstelsel te beschermen waarde, zodat er geen wettelijke grondslag bestaat voor het verbinden van voorschriften in de door verzoekers voorgestane zin aan de vergunning.
resumerend
10. De voorzieningenrechter zal daarom de beroepen van verzoekers, met uitzondering van het beroep van verzoeker [naam verzoeker 6], ongegrond verklaren. Het beroep van verzoeker [naam verzoeker 6] zal niet-ontvankelijk verklaard worden.
Gegeven deze uitkomst in de bodemprocedures zullen de verzoeken om voorlopige voorziening worden afgewezen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
verklaart het beroep van verzoeker Verbeek niet-ontvankelijk;
verklaart de beroepen van de overige verzoekers ongegrond;
wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.M. van Lanen, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. P.H.M. Verdonschot, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 maart 2019.
P.H.M. Verdonschot, griffier	J.J.M. van Lanen, voorzieningenrechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.