ECLI:NL:RVS:2019:1623
Raad van State — Uitspraak 


201804115/1/A3.
Datum uitspraak: 29 mei 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 5 april 2018 in zaak nr. 16/3900 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister voor Rechtsbescherming, als rechtsopvolger van
de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie.
Procesverloop
Bij besluit van 15 juli 2016 heeft de staatssecretaris aan [appellante] wegens overtredingen van de Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus (hierna: de Wpbr) een bestuurlijke boete van € 11.250,00 opgelegd.
Bij besluit van 27 oktober 2016 heeft de staatssecretaris het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond verklaard, het besluit van 15 juli 2016 in zoverre herzien, de bezwaren voor het overige ongegrond verklaard en de boete gehandhaafd op € 11.250,00.
Bij uitspraak van 5 april 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 maart 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. J.P.C. Obbink, advocaat [NAAM], en de minister, vertegenwoordigd door mr. J. Schonenberg-Zwanenburg, zijn verschenen.
Overwegingen
Juridisch kader
1.    De relevante bepalingen van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de Wpbr en de Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus 2014 (hierna: de Bpbr) zijn vermeld in de bijlage bij deze uitspraak.
Inleiding
2.    De staatssecretaris heeft aan de boeteoplegging ten grondslag gelegd dat op 11 november 2015 bij een evenement op het Vrijthof te Maastricht de volgende overtredingen van de Wpbr zijn geconstateerd.
- Aan [appellante] wordt, in ieder geval sinds november 2015, leiding gegeven door [gemachtigde A], terwijl hij niet in het bezit is van de daarvoor vereiste toestemming, bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de Wpbr;
- [appellante] heeft vijf personen als beveiligingsmedewerker te werk gesteld, terwijl voor hen geen toestemming is verleend om beveiligingswerkzaamheden voor [appellante] te verrichten. Dit is een overtreding van artikel 7, tweede lid, van de Wpbr;
- [appellante] heeft zes personen als beveiligingsmedewerker te werk gesteld, terwijl zij niet gekleed zijn gegaan in een goedgekeurd uniform, als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Wpbr;
- [appellante] heeft een persoon als beveiligingsmedewerker te werk gesteld, terwijl deze persoon niet het vereiste legitimatiebewijs bij zich heeft gedragen, als bedoeld in artikel 9, achtste lid, van de Wpbr;
- [appellante] heeft de beveiligingswerkzaamheden niet aangemeld bij de politie. Dit is een overtreding van artikel 12, tweede lid, van de Wpbr.
Bij het boetebesluit heeft de staatssecretaris het totale boetebedrag berekend op € 15.800,00. Bij het besluit op bezwaar heeft de staatssecretaris de boete voor het overtreden van artikel 9, eerste lid, van de Wpbr laten vervallen en daarom het boetebedrag verlaagd naar € 12.800,00. Gelet op artikel 15 van de Wpbr heeft de staatssecretaris bij beide besluiten de maximale boete van € 11.250,00 opgelegd.
Hoger beroep
Overtreding artikel 7, eerste lid, van de Wpbr
3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zij in strijd met artikel 7, eerste lid, van de Wpbr heeft gehandeld.
Het daartoe in het hogerberoepschrift aangevoerde betoog, dat [gemachtigde A] over toestemming beschikte om leiding te geven aan een ander beveiligingsbedrijf en dat deze toestemming niet is beperkt tot het verrichten van leidinggevende werkzaamheden voor de organisatie die de toestemming heeft aangevraagd, heeft [appellante] ter zitting bij de Afdeling ingetrokken. [appellante] heeft ter zitting aangevoerd dat op 11 november 2015 [gemachtigde B] ook leidinggevende bij [appellante] was en dat voor hem toestemming als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de Wpbr was verkregen. Nu aldus aan het artikellid werd voldaan, heeft de minister [appellante] ten onrechte een boete opgelegd.
3.1.    Het betoog faalt. Zoals de Afdeling bij uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2019:1622, heeft overwogen, heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat uit het bepaalde in artikel 7, eerste lid, van de Wpbr volgt dat [appellante] op goede gronden is beboet voor het feit dat [gemachtigde A] leidinggevende werkzaamheden voor haar organisatie verrichtte zonder dat daarvoor toestemming was verleend. Dat die toestemming was verleend voor een andere leidinggevende bij [appellante] maakt niet dat de boete ten onrechte is opgelegd, nu voor een ieder die met de leiding van de beveiligingsorganisatie wordt belast de daarvoor vereiste toestemming moet zijn verkregen. Voorts volgt uit voormelde uitspraak van de Afdeling dat en waarom het betoog dat de minister in strijd met artikel 5:43 van de Awb een boete heeft opgelegd aan [appellante] voor de overtreding van artikel 7, eerste lid, van de Wpbr op 11 november 2015 en aan [vennootschap], een zustervennootschap van [appellante], voor de overtreding van deze bepaling op 27 november 2015, faalt.
Overtreding artikel 7, tweede lid, van de Wpbr
4.    Ter zitting bij de Afdeling heeft [appellante] het betoog dat zij artikel 7, tweede lid, van de Wpbr niet heeft overtreden, ingetrokken.
Wel heeft de rechtbank volgens [appellante] miskend dat op grond van paragraaf 11.2 van de Bpbr ingeval van samenloop van overtredingen slechts één boete wordt opgelegd en dat daarom ten onrechte zowel een boete voor overtreding van artikel 7, tweede lid, van de Wpbr als voor overtreding van artikel 9, achtste lid, van de Wpbr aan haar is opgelegd.
Bovendien heeft de minister ten onrechte een boete voor de overtreding van artikel 7, tweede lid, van de Wpbr opgelegd, nu uit een door het Ministerie van Justitie en Veiligheid aan [appellante] verstrekt overzicht blijkt dat in 2017 aan andere beveiligingsorganisaties ter zake van de overtreding van artikel 7, tweede lid, van de Wpbr geen boete is opgelegd, maar met een waarschuwing is volstaan. Op grond van het gelijkheidsbeginsel moet in dit geval hetzelfde worden gedaan, aldus [appellante].
4.1.    Uit het boetebesluit blijkt dat ten aanzien van de medewerker waarvoor een boete is opgelegd voor het in strijd met artikel 9, achtste lid, van de Wpbr tijdens de uitoefening van de beveiligingswerkzaamheden niet bij zich dragen van het vereiste legitimatiebewijs, geen overtreding van artikel 7, tweede lid, van de Wpbr is vastgesteld. Ten aanzien van twee medewerkers is overtreding van artikel 7, tweede lid, en artikel 9, achtste lid, van de Wpbr vastgesteld. In die gevallen is aan [appellante] alleen een boete voor overtreding van het eerstgenoemde artikel opgelegd en aldus rekening gehouden met het bepaalde in paragraaf 11.2 van de Bpbr.
4.2.    Ter zitting bij de Afdeling is gebleken dat in de periode dat de in geding zijnde boete aan [appellante] is opgelegd, de beboeting van de overtreding van artikel 7, tweede lid, van de Wpbr bij andere beveiligingsorganisaties meerdere keren aanmerkelijk milder is geweest dan in het geval van [appellante].
Deze overtreding werd in die andere gevallen niet aangemerkt als een overtreding van categorie I, maar als een overtreding van categorie III.
Het gaat bij categorie III om een administratieve nalatigheid, waarvoor een lagere boete per overtreding wordt opgelegd dan voor een overtreding van categorie I en waarbij volgens paragraaf 11.1 van de Bpbr een waarschuwing kan worden gegeven indien het een zeer lichte overtreding betreft.
Gelet op deze omstandigheid ziet de Afdeling aanleiding de boete ter zake van de vijf overtredingen door [appellante] van dit artikellid met 50% en dus met € 5000,00 te matigen.
Het betoog slaagt in zoverre.
Slotsom
5.    Gelet op het onder 4.2. overwogene, zal de Afdeling het hoger beroep gegrond verklaren. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal het beroep gegrond verklaren en het besluit van 27 oktober 2016 vernietigen, voor zover daarbij de boete op € 11.250,00 is gesteld. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door de hoogte van de boete vast te stellen op € 6.250,00 en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 27 oktober 2016.
6.    De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 5 april 2018 in zaak nr. 16/3900;
III.    verklaart het beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie van 27 oktober 2016, kenmerk ND 3919, voor zover daarbij de boete op € 11.250,00 is gesteld;
V.    stelt de hoogte van de boete vast op € 6.250,00 (zegge: zesduizend tweehonderdvijftig euro);
VI.    bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 27 oktober 2016;
VII.    veroordeelt de minister voor Rechtsbescherming tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 512,00 (zegge: vijfhonderdtwaalf euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VIII.    veroordeelt de minister voor Rechtsbescherming tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.048,00 (zegge: tweeduizend achtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
IX.    gelast dat de minister voor Rechtsbescherming aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 842,00 (zegge: achthonderdtweeënveertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.C.J. de Wilde, griffier.
w.g. Sevenster    w.g. De Wilde
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2019
598.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:43
Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op indien aan de overtreder wegens dezelfde overtreding reeds eerder een bestuurlijke boete is opgelegd, dan wel een kennisgeving als bedoeld in artikel 5:50, tweede lid, aanhef en onderdeel a, is bekendgemaakt.
Artikel 5:45
1. Indien artikel 5:53 van toepassing is, vervalt de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete vijf jaren nadat de overtreding heeft plaatsgevonden.
2. In de overige gevallen vervalt de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete drie jaren nadat de overtreding heeft plaatsgevonden.
[-]
Artikel 5:53
1. Dit artikel is van toepassing indien voor de overtreding een bestuurlijke boete van meer dan € 340 kan worden opgelegd, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald.
[-]
Wet particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus
Artikel 7
1. Een beveiligingsorganisatie of recherchebureau aan welke een vergunning is verleend stelt geen personen te werk die belast zullen worden met de leiding van de organisatie of het bureau, dan nadat voor hen toestemming is verkregen van Onze Minister.
2. Een beveiligingsorganisatie of recherchebureau als bedoeld in het eerste lid stelt geen personen te werk die belast zullen worden met werkzaamheden, anders dan bedoeld in het eerste lid, dan nadat voor hen toestemming is verkregen van de korpschef.
[-]
Artikel 9
1. Een beveiligingsorganisatie aan welke een vergunning is verleend draagt er zorg voor dat de personen die zijn belast met beveiligingswerkzaamheden, bij de uitvoering van deze werkzaamheden een door Onze Minister goedgekeurd uniform dragen.
[-]
8. Een beveiligingsorganisatie of recherchebureau aan welke een vergunning is verleend draagt er zorg voor dat de personen die zijn belast met beveiligingswerkzaamheden onderscheidenlijk recherchewerkzaamheden,
bij de uitvoering van hun werkzaamheden een legitimatiebewijs bij zich dragen waarvan een model is vastgesteld door Onze Minister en dat zij dit op verzoek tonen.
[-]
Artikel 12
[-]
2. Voordat een beveiligingsorganisatie, of zodra een particuliere alarmcentrale als bedoeld in artikel 3, onderdeel b, aan welke een vergunning is verleend in een gemeente een begin maakt met nieuwe beveiligingswerkzaamheden informeert zij hierover de korpschef.
[-]
Artikel 15
1. Onze Minister kan aan de houder van de vergunning een bestuurlijke boete opleggen van ten hoogste € 11.250,00 ter zake van overtreding van regels, gesteld bij of krachtens artikel 4, vijfde of zesde lid, 6, 7, eerste, tweede of vierde lid, 8, tweede lid, 9, 10, eerste, derde of vierde lid, 11, tweede lid, of 12, eerste of tweede lid.
[-]
Beleidsregels particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus 2014
2.1. Toestemming personeel
In artikel 7 van de wet is opgenomen dat een beveiligingsorganisatie of een recherchebureau geen personen te werk mag stellen voordat voor deze personen toestemming is verkregen van de korpschef.
[-]
Toestemming is vereist voor al het personeel van een beveiligingsorganisatie of een recherchebureau en dus niet uitsluitend voor het personeel dat beveiligings- of recherchewerkzaamheden verricht.
[-]
2.2. Toestemming leidinggevenden
[-]
De toestemming voor leidinggevenden wordt door de Minister van Veiligheid en Justitie verleend. Bij vergunningaanvragen dient aangegeven te worden wie als leidinggevenden in het bedrijf zullen functioneren.
[-]
6. Inlenen van personeel door beveiligingsorganisatie
Beveiligingsorganisaties hebben soms extra personeel nodig en lenen personeel in van een andere beveiligingsorganisaties. Dat kan, mits aan de reguliere voorwaarden voor het tewerkstellen van personeel is voldaan. Zo dient het ingeleende personeel over een uniform en het legitimatiebewijs te beschikken van de inlenende organisatie. Het is in het belang van de veiligheidssector dat voor de burger en voor de politie duidelijk is welke particuliere beveiligingsorganisatie verantwoordelijk is voor de (uitgevoerde) werkzaamheden. Die duidelijkheid wordt op deze manier bereikt.
Uitzonderingsmogelijkheid uniform- en legitimatieplicht beveiligingsorganisaties
Denkbaar is dat het dragen van een uniform en legitimatiebewijs van de inlenende beveiligingsorganisatie gelet op de omstandigheden van het geval geen reële optie is, bijvoorbeeld vanwege grote spoed bij het inlenen van personeel. In dat geval is inlenen niettemin mogelijk, mits de inlenende beveiligingsorganisatie de politie informeert over het feit dat personeel van een andere beveiligingsorganisatie wordt ingeleend, hoeveel personeelsleden het betreft, alsmede over de manier waarop de verantwoordelijkheden tussen de inlenende en de uitlenende beveiligingsorganisatie zijn georganiseerd. Het gaat hierbij om een uitzonderingssituatie, welke slechts in enkele gevallen gelet op de omstandigheden van het geval is toegestaan.
[-]
11. Handhaving
11.1. Algemeen
Indien een particuliere beveiligingsorganisatie of recherchebureau de bepalingen genoemd in artikel 15 van de wet niet naleeft, zijn er drie bestuurlijke sancties uitvoerbaar. Namelijk een waarschuwing, het opleggen van een bestuurlijke boete en het intrekken van de vergunning.
De waarschuwing is een effectieve en proportionele sanctie bij zeer lichte overtredingen.
[-]
11.2. Bestuurlijke boete
Overtredingen
Op grond van artikel 15 van de wet kan de minister van Veiligheid en Justitie een bestuurlijke boete van maximaal € 11.250,00 opleggen aan de vergunninghouder indien wordt gehandeld in strijd met de regels gesteld bij of krachtens de in artikel 15 van de wet genoemde artikelen.
De overtredingen zijn voor wat betreft de ernst daarvan te onderscheiden in drie categorieën:
I. Overtreding van regels betreffende kwaliteit en betrouwbaarheid van personeel, organisatie en materieel;
II. Overtreding van regels betreffende een goede afstemming met de toezichthouder;
III. Overtredingen van regels betreffende administratieve vereisten.
In de gevallen onder categorie I gaat het om regels waarvan de overtreding door een beveiligingsorganisatie of recherchebureau de grootste maatschappelijke risico’s met zich meebrengt omdat zij direct raken aan de belangen van de burger. Dit rechtvaardigt dat juist in deze categorie, waarin zich de meest zware overtredingen bevinden, de maximale boete van € 11.250,00 kan worden opgelegd.
De gevallen onder categorie II betreffen voorwaarden die betrekking hebben op een goede afstemming met de politie als toezichthouder.
Deze afstemming is noodzakelijk om de vereiste controle op particuliere beveiligingsorganisaties en recherchebureaus te kunnen uitoefenen.
Bij overtreding(en) van artikelen uit categorie II kan een boete van maximaal € 7.000,00 worden opgelegd.
In categorie III gaat het om overtredingen die te classificeren zijn als administratieve nalatigheid. [-]
Hoogte boete
Bij de bepaling van de hoogte van de boete worden als uitgangspunt de bedragen genomen genoemd in het overzicht bestuurlijke boetes.
Er kan aanleiding zijn de boete te matigen. Voorbeeld van omstandigheden die aanleiding kunnen zijn de boete te matigen zijn de omvang en daarmee de draagkracht van de betrokken onderneming. Indien de boete disproportionele financiële gevolgen zou hebben, bijvoorbeeld faillissement, kan dit door de betrokkene aangevoerd worden. [-]
Bij constatering van meer dan één beboetbare overtreding van regels zal voor elke overtreding apart een boete moeten worden opgelegd.
Bij samenloop van overtredingen, dat wil zeggen wanneer eenzelfde feit een overtreding van meer dan één van de regels, gesteld bij of krachtens de in artikel 15 van de wet genoemde artikelen inhoudt, wordt er slechts één boete opgelegd. Zo valt overtreding van het verbod personeel te werk te stellen zonder voorafgaande toestemming van de korpschef (artikel 7, tweede lid, van de wet) immers altijd samen met het niet bij zich dragen van het verstrekte legitimatiebewijs (artikel 9, achtste lid, van de wet) en het niet bij zich dragen van een juist legitimatiebewijs (artikel 13 van de regeling). In dit geval volgen de laatste twee overtredingen rechtstreeks uit de eerstgenoemde overtreding. De boete wordt dan gebaseerd op het overtreden van artikel 7, tweede lid van de wet.
De categorieën zijn als volgt:
Categorie I
Kwaliteit, betrouwbaarheid personeel, organisatie en materieel
o Artikel 7, lid 1, Wpbr
Verbod leidinggevenden te werk te stellen zonder voorafgaande toestemming van de Minister van Veiligheid en Justitie.
Boetebedrag € 2.000,00.
o Artikel 7, lid 2, Wpbr
Verbod personeel te werk te stellen zonder voorafgaande toestemming van de korpschef of de Commandant van de Koninklijke Marechaussee.
Boetebedrag € 2.000,00.
[-]
o Artikel 9, lid 1, Wpbr
Plicht tot dragen van een goedgekeurd uniform.
Boetebedrag € 500,00.
[-]
Categorie II
Goede afstemming met Minister van Veiligheid en Justitie en Politie
o Artikel 9, lid 8, Wpbr
Plicht het verstrekte legitimatiebewijs bij zich te dragen.
Boetebedrag € 300,00.
[-]
o Artikel 12, lid 2, Wpbr
Plicht de korpschef van de regionale eenheid dan wel de Commandant van de Koninklijke Marechaussee bij een luchtvaartterrein te informeren wanneer een begin wordt gemaakt met nieuwe beveiligingswerkzaamheden.
Boetebedrag € 500,00.
[-]
Categorie III
Administratieve nalatigheid
[-]