ECLI:NL:RVS:2019:786
Raad van State — Uitspraak 


201706989/1/A2.
Datum uitspraak: 13 maart 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 18 juli 2017 in zaak nr. 17/1140 in het geding tussen:
[appellante]
en
de Commissie Schadefonds Geweldsmisdrijven (hierna: de CSG).
Procesverloop
Bij besluit van 15 september 2016 heeft de CSG een aanvraag van [appellante] om een uitkering uit het schadefonds geweldsmisdrijven (hierna: het fonds) afgewezen.
Bij besluit van 6 januari 2017 heeft de CSG het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 juli 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De CSG heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft op 29 november 2018 de zaak ter zitting gelijktijdig behandeld met de zaken met nrs. 201705834/1/A2, 201705715/1/A2 en 201707029/1/A2. In deze zaak zijn verschenen [appellante], vertegenwoordigd door mr. H.M. de Roo, advocaat [NAAM], en de CSG, vertegenwoordigd door mr. J.C.M. van de Weerd en mr. M. Zoethout.
Overwegingen
Inleiding
1.    Op 10 mei 2016 heeft [appellante] een aanvraag om een uitkering uit het schadefonds ingediend in verband met mensenhandel en gedwongen prostitutie.
2.    [appellante] heeft in de aanvraag vermeld dat zij in maart en april 2012 slachtoffer van mensenhandel met als doel seksuele uitbuiting is geworden.
3.    [appellante] heeft op 21 augustus 2012 tegenover de politie verklaard dat zij op 23 maart 2012 voor het ACZ te Emmen zat te huilen, omdat zij was uitgeprocedeerd. Een man heeft haar toen in het Frans aangesproken en aangeboden bij hem te komen wonen. Zij wilde dat niet, maar liep wel met de man mee naar zijn auto, zodat zij zijn adres kon opschrijven. Vervolgens pakte de man een pistool en dwong haar met hem mee te gaan naar een woning. Zij werd gedwongen seks te hebben met mannen en kon na ongeveer twee weken ontsnappen. Zij heeft zich op 9 april 2012 bij de politie gemeld. [appellante] stelt ernstig geestelijk letsel te hebben opgelopen door de seksuele uitbuiting.
Besluitvorming
4.    Aan het besluit van 6 januari 2017 heeft de CSG ten grondslag gelegd dat er onvoldoende objectieve informatie is om aannemelijk is achten dat [appellante] het slachtoffer is geworden van een opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf als bedoeld in artikel 3 van de Wet schadefonds geweldsmisdrijven (Wsg). Het proces-verbaal van aangifte bevat geen concrete aanwijzingen die ondersteunen dat [appellante] in maart en april 2012 slachtoffer werd van seksuele uitbuiting. De officier van justitie heeft de zaak geseponeerd, omdat er onvoldoende opsporingsindicaties voor een nader onderzoek waren en op grond van de voorliggende informatie geen strafvervolging kon plaatsvinden. Het door [appellante] overgelegde rapport van Equator Foundation van 31 maart 2016 biedt onvoldoende aanknopingspunten. In dat rapport is uitgegaan van de verklaring van [appellante] en biedt in zoverre geen extra onderbouwing. Voorts blijkt daaruit dat zij in haar land van herkomst, Guinee, slachtoffer van seksueel geweld is geweest.
Uitspraak van de rechtbank
5.    De rechtbank heeft overwogen dat de CSG zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er onvoldoende objectieve informatie is op grond waarvan kan worden aangenomen dat [appellante] het slachtoffer is geworden van mensenhandel in Nederland. Het strafrechtelijk onderzoek is beëindigd, vanwege een gebrek aan objectieve informatie. De verklaring van [appellante] roept op een aantal punten vragen op. De in aanvulling op haar verklaring overgelegde medische informatie is onvoldoende om de verklaring aannemelijk te achten, omdat de door [appellante] geraadpleegde medisch specialisten niet aan waarheidsvinding doen. Uit het rapport van Equator Foundation van 31 maart 2016 kan bovendien worden afgeleid dat zij in het land van herkomst traumatische ervaringen heeft opgelopen, waaronder seksueel geweld. De behandelaars kunnen in beginsel geen uitsluitsel geven over de oorzaken van een gediagnosticeerd trauma, dat in het geval van [appellante] ook (enkel) gelegen kan zijn in gebeurtenissen in het land van herkomst, Guinee. Uit het rapport blijkt dat de precieze relatie tussen een trauma in Nederland en de psychische klachten van [appellante] niet kan worden vastgesteld, omdat zij herhaaldelijk is getraumatiseerd. De rechtbank is voorts van oordeel dat de CSG niet gehouden was om aanvullend medisch onderzoek te laten verrichten, omdat [appellante] het geweldsmisdrijf onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt.
Gronden in hoger beroep
6.     [appellante] betoogt primair dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat onvoldoende aannemelijk is geworden dat zij slachtoffer is geworden van een opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf. Daartoe stelt zij dat zij verklaringen van gespecialiseerde medische deskundigen, werkzaam bij Equator Foundation, heeft overgelegd en dat aan die verklaringen een toereikende bewijskracht toekomt. In de verklaringen is vermeld dat zij langdurig is behandeld voor PTSS en/of depressie als gevolg van gedwongen prostitutie. Voor zover de CSG zich op het standpunt stelt dat alleen aan medische rapportages van de medische onderzoeksgroep van Amnesty International dan wel van het instituut voor Mensenrechten en Medisch Onderzoek (iMMO) een toereikende bewijskracht toekomt, is van belang dat zij financieel niet in staat is om een dergelijk onafhankelijk deskundig onderzoek te financieren en daarmee in bewijsnood verkeert en niet in staat is aan te tonen dat zij in Nederland het slachtoffer is geworden van gedwongen prostitutie.
7.    Subsidiair betoogt [appellante], voor het geval zij het gestelde geweldsmisdrijf niet aannemelijk heeft gemaakt, dat de rechtbank heeft miskend dat de CSG nader onderzoek had moeten laten doen om de aannemelijkheid van het relaas van [appellante] te weerleggen. [appellante] stelt dat zij met de medische verklaring en de aangifte een begin van bewijs heeft geleverd ten aanzien van de aannemelijkheid van het geweldsmisdrijf waarvan zij slachtoffer is geworden. De door de rechtbank in navolging van de CSG voorgestane verdeling van bewijslast, ontneemt [appellante] de kans om het slachtofferschap vast te laten stellen en daarmee ook op een tegemoetkoming uit het fonds voor de door haar geleden schade.
Wet en beleid
8.    Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wsg kunnen uit het schadefonds uitkeringen worden gedaan aan een ieder die ten gevolge van een in Nederland opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf ernstig lichamelijk of geestelijk letsel heeft bekomen.
9.    Bij het beoordelen van een aanvraag om een uitkering uit het schadefonds hanteert de CSG beleid. Dit beleid is neergelegd in de beleidsbundel en de letsellijst en te raadplegen op de website van de CSG (schadefonds.nl).
10.    In paragraaf 1.1.3 van de beleidsbundel (versie 1 juli 2016) is vermeld dat mensenhandel vaak grensoverschrijdende aspecten in zich heeft. Om te bepalen of sprake is van mensenhandel kijkt het Schadefonds naar wat er in Nederland én in het buitenland is gebeurd. Voor de beoordeling van het letsel worden de handelingen in het buitenland echter niet meegenomen. Beoordeeld wordt of het slachtoffer van mensenhandel door de handelingen in Nederland ernstig letsel heeft opgelopen. Om een aanvraag te kunnen indienen is de nationaliteit of woonplaats van het slachtoffer niet van belang.
11.    In paragraaf 1.1.4.7. is vermeld dat medische informatie kan helpen om te bepalen of letsel is toegebracht door geweld. Het feit dat iemand bepaald fysiek of psychisch letsel heeft kan echter geen uitsluitsel geven over wat er is gebeurd. Medische informatie kan dus in beginsel niet worden gebruikt om de toedracht van het geweldsmisdrijf, de aanleiding ervan en de omstandigheden waaronder het plaatsvond aannemelijk te maken. Medische informatie kan een verklaring van het slachtoffer over de aannemelijkheid doorgaans slechts in (zeer) beperkte mate ondersteunen. Daarom is de CSG bij de beoordeling van de aannemelijkheid van het geweldsmisdrijf terughoudend in het gebruik van medische informatie. Zo nodig wordt in het individuele geval wel bekeken of de medische informatie zich leent ter onderbouwing van de aannemelijkheid van wat er is gebeurd.
Beoordeling in hoger beroep
12.     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 23 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1446), is het aan de aanvrager van een uitkering uit het fonds om met voldoende objectieve aanwijzingen aannemelijk te maken dat hij slachteroffer is geworden van een tegen hem opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf.
13.    De CSG heeft ter zitting uiteengezet dat voor het aannemen van een opzettelijk geweldsmisdrijf in beginsel een proces-verbaal van aangifte, nader onderbouwd door medische informatie over de aard en ernst van het letsel voldoende is. Dat is anders in het geval er contra-indicaties zijn die afbreuk doen aan de aannemelijkheid van wat er is gebeurd. In dat geval moet de aangifte worden ondersteund door aanvullingen uit objectieve bron. De CSG heeft verder aangegeven dat er geen richtlijnen zijn voor het wegen van contra-indicaties en daarmee van het beantwoorden van de vraag wanneer contra-indicaties zo ernstig en zwaarwegend zijn dat zij in de weg staan aan een uitkering uit het fonds. Het hangt van de omstandigheden van het geval af of een opzettelijk gepleegd geweldsmisdrijf aannemelijk wordt geacht.
14.    De CSG heeft zich in de besluitvorming op het standpunt gesteld dat de aangifte van [appellante] te weinig concrete aanknopingspunten biedt en het strafrechtelijk onderzoek geen gegevens heeft opgeleverd die haar aangifte ondersteunen. Daarbij komt dat het opvallend en zeer toevallig is dat [appellante] op het moment dat zij is uitgeprocedeerd is aangesproken in het Frans, terwijl [appellante] geen Nederlands of Engels spreekt. Ook heeft zij zich een dag later op het politiebureau gemeld dan zij heeft verklaard. De medische informatie kan geen bijdrage leveren aan de aannemelijkheid van de gestelde mensenhandel en gedwongen prostitutie. Het rapport van Equator Foundation van 31 maart 2016 biedt geen objectieve onderbouwing. De behandelaar doet niet aan waarheidsvinding en baseert zich op de verklaring van [appellante]. Dat [appellante] in haar thuisland slachtoffer werd van seksueel geweld, maakt ook dat de CSG terughoudend omgaat met de medische informatie.
15.    [appellante] heeft ter ondersteuning van de aannemelijkheid van haar slachtofferschap van mensenhandel medisch-psychologische informatie overgelegd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de CSG niet inzichtelijk gemaakt waarom deze informatie geen aanwijzingen bevat dat zij in Nederland slachtoffer is geworden van gedwongen prostitutie. De omstandigheid dat de verklaringen afkomstig zijn van een behandelaar van [appellante] staat er niet aan in de weg dat die verklaringen objectieve aanwijzingen kunnen bevatten. Dit volgt ook uit paragraaf 1.1.4.7. van de beleidsbundel waarin staat dat deze informatie indien nodig kan worden betrokken bij de beoordeling van de aannemelijkheid van het opgegeven geweldsmisdrijf. Daarbij betrekt de Afdeling dat de overgelegde medisch-psychologische informatie afkomstig is van deskundigen, werkzaam bij Equator Foundation. Equator Foundation is een TopGGZ-erkende organisatie voor psychiatrische behandeling en psychosociale zorg, onderzoek en kennisoverdracht en is gespecialiseerd in de behandeling van getraumatiseerde vluchtelingen en asielzoekers en de behandeling van slachtoffers van mensenhandel en van recent seksueel geweld, zowel in Nederland als elders in de wereld bij populaties getroffen door oorlog. In de verklaringen van psychiaters van 21 augustus 2015 en 31 maart 2016 is onder meer vermeld dat [appellante] herhaaldelijk is getraumatiseerd in haar land van herkomst en dat zij door ontvoering en seksuele uitbuiting verder is beschadigd.
16.        De CSG dient deugdelijk te motiveren waarom de gestelde contra-indicaties zo zwaarwegend zijn, dat de bevindingen van medische specialisten met ervaring met klachten van slachtoffers van mensenhandel geen rol zouden kunnen spelen in de aannemelijkheid van het gestelde geweldsmisdrijf. Daarbij is onder meer van belang dat contra-indicaties voldoende worden onderbouwd en zien op wezenlijke onderdelen van de opgave van het slachtofferschap van mensenhandel en niet op details. Dat [appellante] stelt te zijn aangesproken in het Frans, raakt niet de kern van het relaas van gedwongen prostitutie. Dat [appellante] in haar verklaring stelt zich de dag na haar vlucht te hebben gemeld bij de politie en zij volgens informatie van de politie zich twee dagen na haar vlucht heeft gemeld, betreft een detail. Hiermee heeft de CSG onvoldoende deugdelijk gemotiveerd dat de gestelde contra-indicaties van zo’n zwaar gewicht zijn dat de medische rapporten geen rol zouden kunnen spelen in de aannemelijkheid van het gestelde geweldsmisdrijf.
17.        Dat [appellante] in Guinee in haar jeugd trauma’s heeft opgelopen, staat er niet aan in de weg dat zij het slachtoffer is geworden van gedwongen prostitutie in Nederland en ook daaraan psychisch letsel heeft overgehouden. Dat tijdens de behandeling andere trauma’s naar voren komen, betekent niet dat medische informatie daarom onvoldoende betrouwbaar is. Ter zitting heeft de CSG gewezen op paragraaf 1.1.3 van de beleidsbundel. Daarin is vermeld dat voor de beoordeling van het letsel handelingen in het buitenland niet worden meegenomen en dat moet worden beoordeeld of het slachtoffer van mensenhandel door de handelingen in Nederland ernstig letsel heeft opgelopen. Anders dan de CSG kennelijk veronderstelt, moet deze paragraaf  zo worden gelezen dat trauma’s in het buitenland geen rol hoeven te spelen als aannemelijk is dat iemand het slachtoffer is geworden van mensenhandel in Nederland. In dat geval wordt psychisch letsel verondersteld en maakt het derhalve niet uit in welke mate het letsel is veroorzaakt door gebeurtenissen in Nederland of in Guinee.
Het betoog slaagt.
Slotsom
18.    Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. De Afdeling zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep van [appellante] gegrond verklaren en het besluit van de CSG van 6 januari 2017 vernietigen, omdat dat besluit in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) niet zorgvuldig is voorbereid en niet deugdelijk is gemotiveerd. De CSG moet met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op het door [appellante] gemaakte bezwaar nemen.
19.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door het college te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van Smith slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
20.    De CSG dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 18 juli 2017 in zaak nr. 17/1140;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van de Commissie Schadefonds Geweldsmisdrijven van 6 januari 2017, kenmerk 2016/238008;
V.    bepaalt dat tegen het door de Commissie Schadefonds Geweldsmisdrijven te nemen besluit slechts beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling;
VI.    veroordeelt de Commissie Schadefonds Geweldsmisdrijven tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.048,00 (zegge: tweeduizend achtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. J. Hoekstra, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.
w.g. Van Altena    w.g. Planken
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2019
299.