ECLI:NL:RVS:2019:931
Raad van State — Uitspraak 


201802907/1/A1.
Datum uitspraak: 27 maart 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Hilversum,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 23 februari 2018 in zaak nr. 17/1895 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Hilversum.
Procesverloop
Bij besluit van 24 mei 2016 heeft het college aan [appellant] omgevingsvergunning verleend voor het realiseren van een dakopbouw op de woning op het perceel [locatie] te Hilversum (hierna: het perceel).
Bij besluit van 21 maart 2017 heeft het college het door onder meer [belanghebbende A], [belanghebbende B], [belanghebbende C], [belanghebbende D] en [belanghebbende E] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 24 mei 2016 ingetrokken (lees: herroepen) en de door [appellant] aangevraagde omgevingsvergunning geweigerd.
Bij uitspraak van 23 februari 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2019, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door R.W. van Manen, zijn verschenen. Voorts is [belanghebbende F] ter zitting als partij gehoord.
Overwegingen
1.    [appellant] is eigenaar van de woning op het perceel. Op 8 oktober 2015 heeft hij een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het plaatsen van een dakopbouw op zijn woning.
2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat het bestemmingsplan "Beschermde gezichten Hilversum Zuid en Oost" (hierna: het bestemmingsplan "Beschermde gezichten") het college de mogelijkheid biedt het bouwplan op grond van de in artikel 2, lid 2.3.1, van de planregels opgenomen binnenplanse afwijkingsbevoegdheid alsnog toe te staan. [appellant] wijst er op dat is voldaan aan de in artikel 2, lid 2.3.2, van de planregels opgenomen vereisten dat advies van de welstandscommissie is ingewonnen en dat de cultuurhistorische en ruimtelijke waarden van het beschermd gezicht niet op onaanvaardbare wijze worden verstoord.
Het bestemmingsplan "Beschermde gezichten" betreft een aanvulling op het ter plaatse eveneens geldende bestemmingsplan "Kamerlingh Onnesweg". Het bestemmingsplan "Kamerlingh Onnesweg" biedt geen binnenplanse afwijkingsmogelijkheid, maar zet het gebied ten aanzien van dakopbouwen volledig op slot. Het bestemmingsplan "Beschermde gezichten" biedt volgens [appellant] de mogelijkheid om desondanks een ruimtelijke ontwikkeling mogelijk te maken. De rechtbank heeft volgens [appellant] onvoldoende gemotiveerd waarom het bestemmingplan "Kamerlingh Onnesweg" leidend is en het bestemmingsplan "Beschermde gezichten" in dit geval buiten beschouwing moet worden gelaten. Door te overwegen dat de "Beleidsregels afwijken van het bestemmingsplan" (hierna: de Beleidsregels) niet voorzien in een mogelijkheid om medewerking te verlenen aan het bouwplan zodat de omgevingsvergunning terecht is geweigerd, heeft de rechtbank volgens [appellant] niet onderkend dat in dit geval geen toepassing behoeft te worden gegeven aan de Beleidsregels, omdat het bestemmingsplan "Beschermde gezichten" de mogelijkheid biedt om binnenplans te kunnen afwijken. Uit artikel 6 van de Beleidsregels volgt dat het bestemmingsplan als uitgangspunt dient te worden genomen. Het bestemmingsplan "Beschermde gezichten" gaat daarom voor op deze algemene beleidsregels, aldus [appellant].
2.1.    Op grond van het bestemmingsplan "Kamerlingh Onnesweg" is aan het perceel de bestemming "Wonen-1" toegekend.
Artikel 16, lid 16.2.1, van de planregels behorend bij dit plan luidt: "Op de in artikel 16.1 bedoelde gronden mogen uitsluitend bouwwerken ten dienste van de bestemming en aanduidingen worden gebouwd, met dien verstande dat ten aanzien van hoofdgebouwen:
b. de goothoogte niet meer dan 6 m bedraagt, tenzij met de aanduiding 'maximale goothoogte (m)' anders is aangegeven;
(…)."
Op grond van het bestemmingsplan "Beschermde gezichten" is aan het perceel de bestemming "Waarde-Beschermd gezicht" toegekend.
Artikel 2, lid 2.1, van de planregels behorende bij dit plan luidt:
"De voor "Waarde-Beschermd gezicht" aangewezen gronden zijn behalve voor de andere daar voorkomende bestemming(en), mede bestemd voor het behoud, het herstel en de uitbouw van de aanwezige cultuurhistorische en ruimtelijke waarden van het gebied en zijn bebouwing."
Artikel 2, lid 2.2.1. van de planregels luidt:
"In afwijking van het bepaalde in de bouwregels van de andere daar voorkomende bestemmingen mogen de goot- en bouwhoogte, dakvorm, nokrichting, het dakaanzicht en oppervlakte van (hoofd)gebouwen, en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, niet worden gewijzigd."
Lid 2.3.1. luidt: "Het bevoegd gezag kan met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 2.2.1. voor:
a. het wijzigen van de goot- en bouwhoogte;
(…)".
Lid 2.3.2 luidt: "Een in lid 2.3.1 genoemde omgevingsvergunning wordt uitsluitend verleend:
a. nadat advies van de commissie van welstand en monumenten is ingewonnen, en
b. de cultuurhistorische- en ruimtelijke waarden van het beschermd gezicht niet op onaanvaardbare wijze worden verstoord."
Artikel 6 van de Beleidsregels luidt: "Met betrekking tot een dakkapel, dakopbouw of gelijksoortige uitbreiding van een gebouw, is het bestemmingsplan het uitgangspunt en wordt in ieder geval geen medewerking verleend als de inhoud van een woning het maximum op grond van het bestemmingsplan Buitengebied al heeft bereikt, overigens wordt in principe geen medewerking verleend, tenzij het betreft een:
1. kennelijke fout in het bestemmingsplan;
2. maatschappelijke ontwikkeling in het kader van het algemeen belang;
(…)
5. verouderd bestemmingsplan waardoor onevenredig nadeel bestaat ten opzichte van recentere bestemmingsplannen in vergelijkbare situaties en/of vergelijkbaar gebied;
(…)
8. ontwikkeling die past in een door de gemeenteraad vastgestelde beleidsvisie."
Artikel 12 luidt: "Burgemeester en wethouders kunnen op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht in onvoorziene omstandigheden met in achtneming van het bepaalde in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, juncto artikel 4 van het Besluit omgevingsrecht en in het bestemmingsplan, gemotiveerd afwijken van deze regels.
2.2.    Het college heeft zich in het besluit van 21 maart 2017 op het standpunt gesteld dat, hoewel ten behoeve van het bouwplan kan worden afgeweken van artikel 2, lid 2.2.1. van de planregels behorende bij het bestemmingsplan "Beschermde gezichten", het niet mogelijk is om af te wijken van artikel 16, lid 16.2.1, aanhef en onder b, van de planregels behorende bij het bestemmingsplan "Kamerlingh Onnesweg".
Het college wenst voorts geen toepassing te geven aan de bevoegdheid om in afwijking van dat bestemmingsplan omgevingsvergunning te verlenen op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo. Ten behoeve van het gebruik van zijn bevoegdheid om op grond van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo, af te wijken van het bestemmingsplan heeft het college de Beleidsregels vastgesteld. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat in dit geval niet wordt voldaan aan de artikelen 6 en 12 van de Beleidsregels.
Overigens heeft het college ter zitting bevestigd dat de Commissie voor welstand en monumenten positief heeft geadviseerd over het bouwplan.
2.3.    De Afdeling stelt vast dat, naar tussen partijen niet in geschil is, ter plaatse van het perceel zowel het bestemmingsplan "Kamerlingh Onnesweg" als het bestemmingsplan "Beschermde gezichten" geldt.
Het bouwplan voorziet in een dakopbouw met een goothoogte van ongeveer 8,67 m en is derhalve in strijd met artikel 16, lid 16.2.1, aanhef en onder b, van de planregels behorende bij het bestemmingsplan "Kamerlingh Onnesweg", op grond waarvan de goothoogte ter plaatse niet meer dan 6 m mag bedragen.
In het bestemmingsplan "Kamerlingh Onnesweg" is geen bevoegdheid opgenomen om met een omgevingsvergunning van de maximale goothoogte af te wijken.
2.4.    De Afdeling ziet zich gesteld voor de vraag of de in artikel 2, lid 2.3.1, aanhef en onder a, van de planregels behorende bij het bestemmingsplan "Beschermde gezichten" opgenomen afwijkingsbevoegdheid van toepassing is op het onderhavige bouwplan.
In verband hiermee verwijst de Afdeling naar hoofdstuk 4.1 van de toelichting bij het bestemmingsplan "Beschermde gezichten" waar de planmethodiek is opgenomen en is vermeld dat dit bestemmingsplan de bouwmogelijkheden binnen de beschermde gezichten Hilversum Zuid en Oost regelt. Het bestemmingsplan is een zogenaamd parapluplan en werkt aanvullend. De onderliggende bestemmingsplannen blijven ook gelden. Er is daarom voor gekozen om gebruik te maken van de dubbelbestemming "Waarde-Beschermd gezicht" die over de gebieden ligt, aldus de toelichting.
De Afdeling stelt vast dat uit het voorgaande volgt dat de planregels behorende bij het bestemmingsplan "Beschermde gezichten" aanvullend zijn op (onder meer) het bestemmingsplan "Kamerlingh Onnesweg" en dat beide bestemmingsplannen naast elkaar hun werking hebben.
Ingevolge artikel 2, lid 2.2.1. van de planregels behorende bij het bestemmingsplan "Beschermde gezichten" mogen de goot- en bouwhoogte, in afwijking van het bepaalde in de bouwregels van de andere daar voorkomende bestemmingen, niet worden gewijzigd.
Ingevolge artikel 2, lid 2.3.1, aanhef en onder a, van de planregels behorend bij dat plan kan het bevoegd gezag met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 2.2.1 voor het wijzigen van de goot- en bouwhoogte.
Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit voormelde systematiek dat de in artikel 2, lid 2.3.1, van de planregels behorende bij het bestemmingsplan "Beschermde gezichten" opgenomen afwijkingsbevoegdheid van toepassing is op het onderhavige bouwplan. Het standpunt van het college dat voormelde afwijkingsbevoegdheid uitsluitend kan worden gebruikt indien wordt gebleven binnen de maximale maatvoering die in het bestemmingsplan "Kamerlingh Onnesweg" is opgenomen, vindt naar het oordeel van de Afdeling geen steun in de plansystematiek en in hetgeen in artikel 2, lid 2.2.1 in samenhang bezien met lid 2.3.1. van de planregels behorende bij het bestemmingsplan "Beschermde gezichten" is vermeld. Deze planregels dienen omwille van de rechtszekerheid letterlijk te worden uitgelegd, nu de rechtszekerheid vereist dat van hetgeen in het bestemmingsplan is bepaald, kan worden uitgegaan. Nu de desbetreffende regels verder duidelijk zijn, is er geen aanleiding daar een andere uitleg aan te geven. De rechtbank heeft het vorenstaande ten onrechte niet onderkend.
Het betoog slaagt.
3.    Het hoger beroep is gegrond. De overige hoger beroepsgronden behoeven geen bespreking meer. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellant] tegen het besluit van 21 maart 2017 alsnog gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Het college dient opnieuw op de bezwaren tegen het besluit van 24 mei 2016 te beslissen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil, ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
4.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 23 februari 2018 in zaak nr. 17/1895;
III.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Hilversum van 21 maart 2017, kenmerk 281458;325745;326297;
IV.    draagt het college van burgemeester en wethouders van Hilversum op om binnen twaalf weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit bekend te maken;
V.    bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Hilversum te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Hilversum tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.048,00 (zegge: tweeduizendachtenveertig euro), toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Hilversum aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 421,00 (zegge: vierhonderdeenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.M. Melenhorst, griffier.
w.g. Helder    w.g. Melenhorst
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 maart 2019
490.