ECLI:NL:RBNHO:2019:566
Rechtbank NHO — Uitspraak 


RECHTBANK NOORD-HOLLAND
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummers: HAA 18/4081 en 18/4262
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 februari 2019 in de zaken tussen
1
de vereniging Fietsersbond, te Utrecht
(gemachtigden: V.W.T. Sessink en R.M.H. Wolvers)
2
[eiser #2] , te [woonplaats] ,
eisers,
en
het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad
, verweerder
(gemachtigde: mr. M. Guimaraes).
Procesverloop
Bij besluit van 1 februari 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder de fietsdoorgang op de Oostzijde, onder de A8 door, opgeheven door het verkeersbord G12a te verwijderen en besloten dat uitsluitend voetgangers van die doorgang gebruik mogen maken door plaatsing van het verkeersbord G7 als bedoeld in bijlage 1 van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (RVV 1990).
Bij besluit van 23 augustus 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard.
Eisers hebben beiden tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 januari 2019. Namens de vereniging Fietsersbond zijn haar gemachtigden verschenen. [eiser #2] is verschenen.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door R. de Vries en D. Dulovic, allen werkzaam bij de gemeente Zaanstad.
Tevens waren aanwezig [naam 1] namens Albert Keijzer B.V. en [naam 3] namens [naam 4] .
Overwegingen
Inleiding
1. Op de Oostzijde in Zaandam bevindt zich een doorgang onder de A8, waar fietsers en voetgangers gebruik van kunnen maken. Aan de Jonge Abraham, in de nabijheid daarvan, zijn veel bedrijven gevestigd, waar een fietsroute langs loopt. Verweerder, en ook de bedrijven die aan de Jonge Abraham zijn gevestigd, wil het aantal ontmoetingen tussen fietsers op deze route en vrachtverkeer afkomstig van de bedrijven daar terugdringen. In het kader van de verkeersveiligheid heeft verweerder het primaire besluit genomen. Daaruit volgt dat het gebruik van de doorgang onder de A8 alleen nog is toegestaan voor voetgangers.
2. Met het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Het belang van de verkeersveiligheid ter plaatse weegt volgens verweerder zwaarder dan de door eisers aangevoerde belangen. Uit een door de gemeente Zaanstad in 2014 uitgevoerde gedragsanalyse is gebleken dat er een noodzaak is om gevaarlijke situaties op de Oostzijde, die zich kunnen voordoen tussen (brom)fietsers en vrachtwagens, zoveel mogelijk te voorkomen. Ter plaatse van het deel aan de Oostzijde dat ten noorden van de A8 is gelegen, vinden veel verkeersbewegingen met vrachtwagens plaats. Gebleken is dat alleen door het verminderen van het aantal ontmoetingen tussen (brom)fietsers en vrachtwagens het risico op ongelukken op die plek kan worden verminderd. Andere maatregelen blijken niet functioneel of niet handhaafbaar. De afsluiting van de doorgang onder de A8 voor (brom)fietsers is dan ook de beste maatregel om deze kwetsbare groep verkeersdeelnemers te beschermen, aldus verweerder. Daarbij is volgens verweerder met name van belang dat fietsers gebruik kunnen maken van een niet veel langere alternatieve route die veiliger is, omdat op deze route voor een groot deel een vrij liggend fietspad aanwezig is. Een gebiedsperspectief dat voor dit gebied in de maak is kan gelet op de verkeersveiligheid niet worden afgewacht. Bij evaluatie van het verkeersbesluit over drie jaar, zullen mogelijke ontwikkelingen op grond van het gebiedsperspectief worden betrokken. Verweerder benadrukt echter dat aan het verkeersbesluit geen termijn is verbonden.
Belanghebbende
3.1
De rechtbank dient allereerst ambtshalve te beoordelen of eisers kunnen worden aangemerkt als belanghebbende bij het verkeersbesluit.
3.2
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge artikel 1:2, derde lid, van de Awb worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
3.3
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) – bijvoorbeeld de uitspraak van 29 april 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1316) – is met het stellen van het vereiste van het zijn van belanghebbende door de wetgever een begrenzing beoogd van de mogelijkheden om ten aanzien van een besluit bezwaar te maken of beroep in te stellen. Zoals de Afdeling in deze uitspraak voorts heeft overwogen is een persoon slechts belanghebbende bij een verkeersbesluit, indien hij een bijzonder, individueel belang bij dat besluit heeft, dat zich in voldoende mate onderscheidt van dat van andere weggebruikers.
3.4
[eiser #2] woont aan de overzijde (westzijde) van de Zaan, circa drie kilometer ten zuiden van de onderdoorgang waarop het verkeersbesluit ziet.
Desgevraagd geeft [eiser #2] aan een rechtstreeks bij het verkeersbesluit betrokken belang te hebben omdat hij inwoner is van Zaandam en hij zich betrokken voelt bij Zaandam. Er wordt hem met dit verkeersbesluit een stuk fietspad ontnomen. Hij geeft aan regelmatig gebruik te maken van de onderdoorgang wanneer hij fietst naar Plan Kalf, Purmerend of Wormer. Hij is een groot liefhebber van de Zaanstreek en hecht er aan om langs de Zaan te kunnen fietsen.
3.5
De stelling van [eiser #2] dat hij als belanghebbende dient te worden aangemerkt reeds omdat hij inwoner van Zaanstad is, volgt de rechtbank niet nu dit gegeven onvoldoende onderscheidend is om als een bijzonder, individueel bij dit verkeersbesluit betrokken belang aan te merken. De omstandigheid dat [eiser #2] regelmatig gebruik maakt van de onderdoorgang, biedt evenmin een aanknopingspunt om aan te nemen dat zijn belang zich in voldoende mate onderscheidt van dat van andere weggebruikers. Dat hij zeer gehecht is aan het gebied en de fietsroute, betreft een subjectief gevoel van betrokkenheid, waaraan – hoe sterk dat gevoel ook moge zijn – geen gewicht kan worden toegekend. De rechtbank komt dan ook tot het oordeel dat [eiser #2] geen belanghebbende is bij het verkeersbesluit. Dat verweerder hem in de bezwaarprocedure wel heeft aangemerkt als belanghebbende, maakt dat niet anders aangezien dit een aspect van openbare orde is dat door de rechtbank ambtshalve moet worden getoetst.
Het bezwaar van [eiser #2] had gelet hierop niet-ontvankelijk moeten worden verklaard door verweerder. Dat betekent dat het beroep van deze eiser gegrond zal worden verklaard en dat het bestreden besluit in zoverre vernietigd wordt.
De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien door het bezwaar, voor zover ingediend door [eiser #2] , alsnog niet-ontvankelijk te verklaren en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
3.6
De rechtbank is ten aanzien van de vereniging Fietsersbond (hierna: de Fietsersbond) van oordeel dat, gelet op haar statuten en activiteiten, sprake is van een belang als bedoeld in artikel 1:2, derde lid van de Awb. De rechtbank vervolgt dan ook met een inhoudelijke beoordeling van de beroepsgronden van de Fietsersbond.
Toetsingskader
4.1
Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (Wvw) kunnen de krachtens de Wvw vastgestelde regels strekken tot:
a. het verzekeren van de veiligheid op de weg;
b. het beschermen van weggebruikers en passagiers;
c. het in stand houden van de weg en het waarborgen van de bruikbaarheid daarvan;
d. het zoveel mogelijk waarborgen van de vrijheid van het verkeer.
Op grond van artikel 21 van het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (Babw) vermeldt de motivering van het verkeersbesluit in ieder geval welke doelstelling of doelstellingen met het verkeersbesluit worden beoogd. Daarbij wordt aangegeven welke van de in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw genoemde belangen ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit.
4.2
Uit rechtspraak van de Afdeling, bijvoorbeeld de uitspraak van 21 juni 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1647), volgt dat verweerder bij het nemen van een verkeersbesluit beoordelingsruimte toekomt bij de uitleg van de begrippen als bedoeld in artikel 2, eerste en tweede lid, van de Wvw. Voorts is het aan verweerder om de verschillende belangen die betrokken moeten worden bij het nemen van een dergelijk besluit tegen elkaar af te wegen en om te beoordelen wanneer de in artikel 2 van de Wvw vermelde belangen het nemen van een verkeersmaatregel vergen. De rechter dient zich bij de beoordeling van een dergelijk besluit terughoudend op te stellen en te toetsen of de uitleg die het bestuursorgaan aan voormelde begrippen heeft gegeven, de grenzen van redelijke wetsuitleg te buiten gaat, of het besluit niet anderszins in strijd is met wettelijke voorschriften en of de afweging van de betrokken belangen zodanig onevenwichtig is dat verweerder niet in redelijkheid tot dat besluit heeft kunnen komen.
Onjuiste grondslag
5.1
De Fietsersbond wil dat de fietsroute onder de A8 door, open blijft. Zij voert aan dat verweerder onjuiste gronden aan het verkeersbesluit ten grondslag heeft gelegd. Niet de verkeersveiligheid, maar het (economische) belang van de in de omgeving gevestigde bedrijven om uit te kunnen breiden, was volgens de Fietsersbond de reden voor verweerder om het verkeersbesluit te nemen. De gedragsanalyse die verweerder aanvoert ter onderbouwing van het argument dat de verkeersveiligheid in het geding is, betreft een weergave van het gevoel van ondervraagde vrachtwagenchauffeurs en is niet gestaafd met feiten. De Fietsersbond stelt dat dan ook niet is komen vast te staan dat de situatie op de Oostzijde onveilig is.
Ook heeft verweerder het verkeersbesluit aan de belangengroep Bewoners Slachthuisbuurt gepresenteerd als maatregel om drugsoverlast en overlast van hangjongeren bij de onderdoorgang tegen te gaan. Ook dat is geen in de Wegenverkeerswet genoemd belang en mocht dus niet ten grondslag liggen aan het verkeersbesluit.
5.2
De rechtbank is van oordeel dat verweerder kan worden gevolgd in zijn standpunt dat het belang van het verzekeren van de veiligheid op de weg aanwezig is. Daartoe acht de rechtbank van belang dat aan weerszijden van de Oostzijde bedrijven zijn gevestigd. Voor de meeste bedrijven geldt dat vrachtwagens bij het komen en gaan, moeten manoeuvreren op de weg aangezien de Oostzijde voor auto’s en vrachtwagens een doodlopende weg is. Dat kan gevaarlijke situaties opleveren voor fiets- en bromverkeer.
De rechtbank ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het verkeersbesluit is genomen met als doel het voor de bedrijven in de omgeving van de Oostzijde mogelijk te maken om te groeien, zoals de Fietsersbond heeft betoogd. Evenmin is gebleken dat het verkeersbesluit is genomen met het oogmerk overlast van drugs en hangjongeren tegen te gaan.
Door de autonome groei van de bedrijven is sprake van een toename van het aantal verkeersbewegingen op de Oostzijde. In combinatie met de toename van het aantal recreatieve fietsers, acht de rechtbank voldoende aannemelijk dat het risico op ongelukken toeneemt. Alhoewel de gedragsanalyse (‘Fietsroute Oostzijde langs ZOR en Albert Keijzer – herijking analyse en vervolgstappen’) in 2014 is opgesteld en zich baseert op cijfers uit 2010, heeft verweerder zich bij de onderbouwing van zijn standpunt dat de veiligheid op de weg in het geding is hierop mogen baseren. Sindsdien zijn namelijk geen bedrijven vertrokken vanaf de Oostzijde en voorts is niet bestreden dat sindsdien sprake is van een toename van het aantal verkeersbewegingen bij de bedrijven alsmede van het aantal recreatieve fietsers. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank voldoende gemotiveerd dat juist ook deze toename de reden is dat het gebiedsperspectief niet kan worden afgewacht. Op de zitting is door verweerder verklaard dat het verkeersbesluit in ieder geval over drie jaar zal worden geëvalueerd, los van de vraag of het gebiedsperspectief dan al gereed is.
Laagdrempelige opties
6.1
De Fietsersbond voert aan dat sluiting van de onderdoorgang en het daarmee onmogelijk maken van een doorgaande fietsroute niet proportioneel is. Meer laagdrempelige maatregelen  zouden kunnen worden genomen om te komen tot een verkeersveiliger situatie. De Fietsersbond noemt in dat verband het plaatsen van spiegels en het omleiden van de toeristische fietsroutes. De fietsroute onder de A8 zou daarmee open kunnen blijven voor (brom)fietsers.
6.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat met dergelijke maatregelen de veiligheid op de weg onvoldoende wordt beschermd. Zo acht verweerder de kans groot dat (recreatieve) fietsers toch van de onderdoorgang gebruik zullen blijven maken als deze niet wordt afgesloten. Daarbij is behalve voor toeristen, de situatie ook niet veilig voor (brom)fietsers die ter plaatse wel bekend zijn.
6.3
De rechtbank overweegt dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het voorkomen van ontmoetingen en daarmee potentiele conflictsituaties tussen (brom)fietsers en vrachtwagens/auto’s de meest functionele manier is om de verkeersveiligheid op de weg te verzekeren en dat de door de Fietsersbond genoemde laagdrempeligere opties de verkeersveiligheid onvoldoende verzekeren.
Alternatieve route
7.1
De Fietsersbond bestrijdt dat de alternatieve fietsroute veilig is. Tijdens een schouw van de fietsroute samen met vertegenwoordigers van met verweerder, zijn diverse gevaarlijke punten gesignaleerd. De Fietsersbond stelt dat verweerder de bevindingen van deze schouw, die heeft plaatsgevonden na de hoorzitting in bezwaar, ten onrechte niet heeft betrokken bij de beslissing op bezwaar.
7.2
Verweerder stelt zich op het standpunt dat de alternatieve route veilig is. Verweerder wijst erop dat al geruime tijd intensief gebruik van deze route wordt gemaakt door fietsers, zoals ook blijkt uit de gedragsanalyse uit 2014. Dat op een aantal punten de veiligheid kan worden verbeterd, doet volgens verweerder niet af aan beoordeling van deze fietsroute als veilig.
7.3
Dat er op de alternatieve fietsroute punten zijn die voor verbetering vatbaar zijn, leidt op zichzelf niet tot het oordeel dat de route als onveilig dient te worden aangemerkt. In hetgeen de Fietsersbond heeft aangevoerd ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder ten onrechte de mogelijkheid voor fietsers om van deze alternatieve fietsroute gebruik te maken, heeft betrokken in de besluitvorming. Niet in geschil is dat de alternatieve route al geruime tijd een intensief gebruikte fietsroute is. Voorts zal een omleiding van de toeristische fietsroute, zoals de Fietsersbond voorstelt, ook via deze alternatieve route plaatsvinden. Bovendien is op de zitting gebleken dat naast deze met name genoemde alternatieve fietsroute, in de directe omgeving voor fietsers meer alternatieve routen mogelijk zijn.
De rechtbank is verder van oordeel dat het feit dat verweerder de schouw niet heeft betrokken in de beslissing op bezwaar geen aanleiding is de belangenafweging onjuist te achten. Op de zitting is gebleken dat verweerder naar aanleiding van de schouw al een aantal maatregelen heeft getroffen en voornemens is op termijn nog een aantal andere maatregelen te treffen.
Nu er een bestaande alternatieve fietsroute is die naar moet worden aangenomen voldoende veilig is en die voor (brom)fietsers een omleiding van 40 meter betekent, heeft verweerder bij afweging van de belangen de veiligheid op de weg aan de Oostzijde zwaarder mogen laten wegen dan het belang van (brom)fietsers om gebruik te kunnen blijven maken van de onderdoorgang.
Conclusie
8.1
Het beroep van de Fietsersbond is ongegrond.
8.2
Voor een veroordeling van verweerder in de door de Fietsersbond gemaakte proceskosten bestaat geen aanleiding.
8.3
Zoals overwogen onder 3.4 is het beroep van [eiser #2] gegrond.
8.4
Omdat de rechtbank het beroep van [eiser #2] gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan [eiser #2] het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
8.5
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door [eiser #2] gemaakte proceskosten, bestaande uit reiskosten. Deze kosten stelt de rechtbank vast op € 9,20, zijnde de kosten die hij heeft gemaakt aan reizen met het openbaar vervoer.
Beslissing
De rechtbank:
-	verklaart het beroep van [eiser #2] gegrond;
-	vernietigt het bestreden besluit voor dit zover betrekking heeft op [eiser #2] ;
- verklaart het bezwaarschrift van [eiser #2] tegen het primaire besluit alsnog niet-ontvankelijk en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- verklaart het beroep van de vereniging Fietsersbond ongegrond;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,- aan [eiser #2] te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van [eiser #2] tot een bedrag van € 9,20.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.A. Steinhauser, rechter, in aanwezigheid van
mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
1 februari 2019.
griffier						rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.