ECLI:NL:RVS:2019:500
Raad van State — Uitspraak 


201802984/1/A3.
Datum uitspraak: 20 februari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Amsterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 28 februari 2018 in zaak nr. 17/5578 in het geding tussen:
[appellante]
en
de burgemeester van Amsterdam.
Procesverloop
Bij besluit van 24 april 2017 heeft de burgemeester aan [appellante] een exploitatievergunning zonder terras verleend.
Bij besluit van 14 augustus 2017 heeft de burgemeester het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 28 februari 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 januari 2019, waar [appellante], bijgestaan door mr. M.H.J. van Riessen, advocaat [NAAM], en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. R. Kramer, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] heeft de burgemeester verzocht een exploitatievergunning met een terras aan de voorgevel af te geven voor Café de Lelie, gelegen aan de Leliegracht te Amsterdam. Ter zitting heeft [appellante] toegelicht dat een terras ervoor zal zorgen dat zij, ook binnen, meer klanten zal trekken. De burgemeester heeft het verzoek, voor zover het betrekking heeft op het terras, afgewezen. De afstand van de gevel van Café de Lelie tot aan de rijweg bedraagt 2,23 meter. Volgens het Terrassenbeleid 2011 dient de minimale diepte van een ongebouwd terras 0,80 meter te zijn. Bij toelating van het terras zal de minimale doorloopruimte voor voetgangers minder bedragen dan de in het Terrassenbeleid opgenomen afstand van 1,50 meter, aldus de burgemeester. De burgemeester heeft [appellante] medegedeeld dat een gevelbank wel mogelijk is. [appellante] heeft van die mogelijkheid afgezien omdat, zo heeft zij ter zitting toegelicht, een gevelbank niet geschikt is voor het serveren van hoogwaardige producten. Daarnaast heeft een gevelbank volgens [appellante] niet dezelfde publiekstrekkende functie als een terras. De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester de aanvraag voor het ongebouwde terras heeft mogen afwijzen.
Hoger beroep
2.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester de aanvraag voor het terras heeft mogen afwijzen. Daartoe stelt zij dat verderop op de Leliegracht de stoep voor horecabedrijf ‘Black and Blue’ bijna van dezelfde breedte is als voor Café de Lelie. Dat de stoep iets smaller is bij haar dan voor ‘Black and Blue’, mag er niet toe leiden dat een terrasvergunning wordt geweigerd. In het verleden werd bij ‘Black and Blue’, waar wel een terras is toegestaan, zelfs een doorloopruimte van 1 meter gehanteerd. Verder volgt uit de kaart van het Grondbedrijf van de gemeente Amsterdam dat de stoep over de lengte van de Leliegracht overal even breed moet zijn. De rechtbank heeft verder geen aandacht besteed aan haar betoog over oneerlijke concurrentie van mini-markets met additionele horeca. De burgemeester had op grond van het Terrassenbeleid maatwerk moeten leveren. Daarom had de burgemeester vanaf de straatkant 1,50 meter moeten meten zodat zij naar eigen inzicht het resterende gedeelte van de stoep kan inrichten. De maten die de burgemeester hanteert in het Terrassenbeleid zijn onredelijk. Voor zover de burgemeester geen vergunning op maat wenst te verlenen, had hij moeten afwijken van het Terrassenbeleid, omdat de gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Het bestaan van Café de Lelie staat namelijk op het spel, aldus [appellante].
Wettelijk kader
3.    Het relevante beleidskader is opgenomen in de bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
Beoordeling hoger beroep
4.    De in 1. genoemde afmetingen van 0,80 meter en 1,50 meter zijn opgenomen in het Terrassenbeleid om te waarborgen dat voetgangers en mindervaliden op een fatsoenlijke wijze gebruik kunnen maken van de stoep. Het Terrassenbeleid is naar het oordeel van de Afdeling daarom op dat punt niet onredelijk.
De burgemeester heeft toegelicht dat hij bij Café de Lelie heeft gemeten vanaf het gedeelte van de gevel dat het meest uitsteekt tot aan de rijweg. Hieruit is gebleken dat die afstand 2,23 meter bedraagt. Na aftrek van de doorloopruimte voor voetgangers blijft er 0,73 meter over. Het Terrassenbeleid laat het in dat geval in beginsel niet toe dat een terrasvergunning wordt verleend. Dat is anders dan bij ‘Black and Blue’, omdat daar de afstand vanaf de gevel tot aan de rijweg 2,35 meter bedraagt en er dus wel meer dan 0,80 meter beschikbaar is voor een terras. De in het Terrassenbeleid opgenomen maten voor een terras en doorloopruimte zijn, zo heeft de burgemeester ter zitting toegelicht, harde eisen omdat in de praktijk blijkt dat terrasmeubilair door bezoekers wordt verplaatst. Op grond van het Terrassenbeleid zijn enkele straten van die harde eisen uitgezonderd omdat, zo heeft de burgemeester ter zitting toegelicht, in de praktijk blijkt dat in die straten voetgangers op de straat lopen. Daardoor is de reguliere doorloopruimte op de stoep niet noodzakelijk en wordt een doorloopruimte van 1 meter aangehouden. Deze straten staan opgenomen in paragraaf 3.7.1 van het Terrassenbeleid. Café de Lelie bevindt zich niet in één van die straten. Dat uit de kaart van het Grondbedrijf van de gemeente Amsterdam een andere afstand van de gevel naar de rijweg blijkt, doet niet af aan het gegeven dat de feitelijke situatie anders is. De burgemeester dient rekening te houden met die feitelijke situatie. De burgemeester heeft verder toegelicht dat, nadat [appellante] hem erop had gewezen dat de doorloopruimte bij ‘Black and Blue’ maar 1 meter bedroeg, bij dat horecabedrijf is gemeten, waarbij is geconstateerd dat de terraspinnen verkeerd zijn geplaatst. De burgemeester heeft daarom opdracht gegeven de pinnen te verplaatsen zodat de doorloopruimte van 1,50 meter kan worden gewaarborgd. Naar aanleiding van de door [appellante] ingediende foto’s van terrassen bij andere horecagelegenheden, heeft de burgemeester toegelicht dat dit horecagelegenheden zijn in de Jordaan waarbij, conform het Terrassenbeleid, andere maten en afstanden worden gehanteerd. Hoewel de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op het betoog van [appellante] ten aanzien van de mini-markets, kan dit niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Op grond van artikel 4.3 van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 is het uitbaten van een terras door mini-markets niet toegestaan. De burgemeester heeft toegelicht dat hij dat verbod handhaaft.
De burgemeester heeft ook niet op grond van maatwerk, zoals dat is opgenomen in het Terrassenbeleid, een terrasvergunning hoeven afgeven. De burgemeester heeft ter zitting toegelicht dat een vergunning voor een zogeheten maatwerkterras pas aan de orde is indien het beleid in de weg staat aan een terras, maar dit vanuit het oogpunt van een bijzondere ruimtelijke situatie wel wenselijk is. In dergelijke situaties kan een maatwerkvergunning worden verleend, indien de verkeersveiligheid niet in het geding is en het woon- en leefklimaat niet door een terras wordt aangetast. Ook dient de openbare ruimte op de meest doelmatige wijze te worden gebruikt.
De burgemeester heeft, nadat hij heeft gemeten bij Café de Lelie, [appellante] medegedeeld dat voor het café wel een gevelbank mogelijk is. Mede gelet hierop is de Afdeling niet gebleken dat in dit geval sprake is van een zodanig uitzonderlijke situatie dat de burgemeester op grond van maatwerk alsnog een terrasvergunning af had dienen te geven.
Daargelaten de vraag of de financiële situatie van [appellante] een bijzondere omstandigheid is op grond waarvan de burgemeester had moeten afwijken van zijn beleid, heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat het bestaan van Café de Lelie op het spel staat. Uit de door [appellante] ingediende balans van Café de Lelie volgt weliswaar dat het eigen vermogen is afgenomen, maar niet dat dit rechtstreeks het gevolg is van het weigeren van de terrasvergunning. [appellante] heeft verder geen bijzondere omstandigheden naar voren gebracht als gevolg waarvan de burgemeester op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht had moeten afwijken van zijn beleid.
De rechtbank heeft gezien het voorgaande terecht geoordeeld dat de burgemeester de aanvraag voor een terrasvergunning heeft mogen afwijzen.
Het betoog faalt.
Conclusie
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A.B.M. Hent, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. B.J. van Ettekoven, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
w.g. Hent    w.g. Klein
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2019
176-857.
Terrassenbeleid 2011
[…]
3.1 Uitgangspunten terrassen
Voor de beoordeling of een terras is toegestaan en welke afmeting dat terras dan mag hebben gelden de volgende hoofdregels:
1. de op het trottoir aanwezige doorloopruimte voor voetgangers bedraagt minimaal 1,50 meter;
2. het terras moet direct aansluitend aan en recht voor en / of tegenover de gevel worden geplaatst;
3. het terras is niet breder dan de gevel;
4. de minimale diepte van een terras is 0,8 meter;
5. de maximale diepte van een terras bedraagt 3,5 meter of de helft van het trottoir indien het trottoir breder is dan 7 meter.
In de volgende paragrafen wordt elk van de vijf bovenstaande hoofdregels toegelicht en vervolgens worden de bijzonderheden en uitzonderingen behandeld.
3.1.1 Vrije doorloopruimte voor voetgangers en mindervaliden
Voetgangers en minder validen moéten van de stoep gebruik kunnen maken. Het is vanwege de (verkeers)veiligheid onwenselijk dat voetgangers door een terras op de rijbaan moeten lopen. Uit onderzoek (informatie: website SWOV (nationale wetenschappelijke instituut voor verkeersveiligheidsonderzoek)) blijkt dat het grootste aantal ernstige ongevallen met voetgangers plaatsvindt in gevallen waarbij voetgangers van de rijbaan gebruik maken.
1. Om de doorloopruimte en veiligheid van voetgangers en mindervaliden te waarborgen geldt de standaardmaat van minimaal 1,50 meter vrije doorloopruimte.
Een veilige doorloopruimte is voldoende breed indien mensen elkaar goed kunnen passeren. Daarnaast is het trottoir obstakelvrij, dat betekent dat straatmeubilair, (winkel)uitstallingen en terrassen buiten de looproute zijn geplaatst. Algemeen kan van een veilige doorloopruimte worden gesproken indien deze minimaal 1,50 meter bedraagt. De standaard van 1,50 meter is gebaseerd op Het handboek voor Toegankelijkheid (Elsevier bedrijfsinformatie en de Chronisch zieken en Gehandicapten Raad Nederland). Dit handboek bevat richtlijnen voor de toegankelijkheid (doorgankelijkheid, bruikbaarheid en aanpasbaarheid) van woonomgeving, gebouwen en woningen. De 1,5 meter norm is als standaard opgenomen in het op 7 juli 2000 door de gemeenteraad vastgestelde Handboek Inrichting Openbare Ruimte Binnenstad . Deze standaard wordt bij het vergunnen van alle objecten gehanteerd.
[…]
5.13 Maatwerk
Maatwerk voor individuele gevallen moet voor uitzonderlijke situaties mogelijk zijn. Ongeveer 80 tot 85% van de terrassen moet via algemene regels vergund kunnen worden en voor 10 tot 15% is maatwerk wellicht een oplossing. Er is gezocht naar een oplossing om wel een heldere en eenduidige nota te maken, waarbij ook ruimte is voor maatwerk voor die 10 tot 15%. In plaats van heldere regels wordt voor deze categorie een heldere procedure voorgesteld.
Aan de hand van vier criteria wordt bepaald of er maatwerk moet worden geleverd. De criteria zijn:
■ toezicht op het terras vanuit de horecazaak;
■ verkeersveiligheid;
■ het woon- en leefklimaat;
■ het meest doelmatige gebruik van de openbare ruimte.
De voorzitter bepaalt uiteindelijk of maatwerk noodzakelijk / rechtvaardig is. De exploitant krijgt een voorwaardelijke vergunning voor een terras met als belangrijkste voorwaarde dat er niet meer dan drie overtredingen per jaar mogen plaatsvinden. Na drie overtredingen wordt de voorwaardelijke vergunning voor het terras ingetrokken. Op deze manier wordt maatwerk gekoppeld aan de eigen verantwoordelijkheid van de exploitant.
[…]