ECLI:NL:RBZWB:2018:3250
Rechtbank ZWB — Uitspraak 


RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 17/1595 WOB
uitspraak van 28 mei 2018 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[naam eiser]
, [plaatsnaam], eiser,
gemachtigde: mr. H.E.C.M. Nieland,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente [plaatsnaam]
(het college), verweerder.
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 23 januari 2017 (bestreden besluit) van het college. Dit besluit gaat over zijn verzoek om het ‘Rapport feitenonderzoek inzake ontwikkeling ruimte voor ruimte kavels aan de Langstraat/Fort de Roverweg te Halsteren’ van Deloitte Forensic & Dispute Services B.V. van 3 april 2014 (het rapport) openbaar te maken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob).
Het college heeft de gedingstukken toegestuurd en heeft - onder verwijzing naar artikel 8:29, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) - verzocht om geheimhouding van het rapport. De rechtbank heeft bij beslissing van 23 maart 2017 dit verzoek gehonoreerd en bepaald dat uitsluitend de rechtbank kennis zal mogen nemen van het rapport. Eiser heeft de rechtbank toestemming gegeven om mede op grond van het rapport uitspraak te doen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 2 mei 2018.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.B. de Klerk Wolters, mr. A.J.W.P. Rampaart en [naam gemachtigde].
1
De feiten
Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Eiser is eigenaar van een kavel grond aan de [locatie] in [plaatsnaam]. Dit is een zogenaamde Ruimte-voor-Ruimte-locatie, hetgeen betekent dat eiser alvorens woningbouw mogelijk is, een (financiële) bijdrage aan de gemeente moet afstaan.
1.2.
Half november 2013 heeft eiser zich gewend tot de commissaris van de Koning van de provincie Noord-Brabant om het volgende te melden:
“Wethouder [naam1] onderhandelt namens de gemeente Bergen op Zoom bij een RvR-bouwproject van de heer [naam2] met als resultaat dat de gemeentelijke bijdrage geschrapt wordt. Dit maakt een lagere grondprijs mogelijk. [naam1] koopt vervolgens privé van RvR-initiatiefnemer [naam2] (tevens huurder van een pand van [naam1]) één van de betreffende kavels ver onder de marktprijs en ook ver onder de prijs van de aangrenzende RvR-kavels. Daarmee creëert hij als wethouder niet alleen een financieel voordeel voor zichzelf van minstens circa 3 ton, maar zet hij ook de gemeentelijke grondprijs onder druk en schaadt zo niet alleen direct (gederfde RvR-afdracht), maar ook indirect (grondprijs) de positie van de gemeente.”
1.3.
De commissaris van de Koning heeft naar aanleiding van deze melding contact gehad met de burgemeester van de gemeente [plaatsnaam]. De burgemeester heeft opdracht gegeven aan extern bureau Deloitte om een integriteitsonderzoek uit te voeren.
1.4.
De burgemeester heeft het definitieve rapport van Deloitte op 2 april 2014 ontvangen.
1.5.
Bij besluit van 2 december 2014 heeft het college op grond van artikel 55 van de Gemeentewet, in samenhang met artikel 10, tweede lid, onder e en g van de Wob, geheimhouding opgelegd op het rapport.
1.6.
Op 25 februari 2015 heeft eiser verzocht om openbaarmaking van het rapport op grond van de Wob (het Wob-verzoek).
1.7.
Bij ongedateerd besluit (primair besluit) heeft het college eisers verzoek afgewezen. Het college stelt dat geheimhouding op dit rapport rust op grond van artikel 55 van de Gemeentewet in combinatie met artikel 10, tweede lid, onder e en g van de Wob. Volgens het college zou openbaarmaking van het rapport de persoonlijke levenssfeer van de betrokken wethouder en anderen ernstig schaden en zouden zij daardoor onevenredig benadeeld worden. Het college stelt dat eiser overigens in een eerder stadium actief is geïnformeerd over de conclusies van het rapport, hetgeen ook als openbaarmaking kan worden beschouwd.
Eerdere procedure
1.8.
Eiser heeft tegen het ongedateerde primaire besluit bezwaar gemaakt.
1.9.
Met het besluit op bezwaar van 6 januari 2016 heeft het college eisers bezwaar tegen de afwijzing van het Wob-verzoek ongegrond verklaard, onder verbetering van de motivering. Het Wob-verzoek is ook aangemerkt als een verzoek om opheffing van de geheimhouding als bedoeld in artikel 55 van de Gemeentewet; dat verzoek is niet-ontvankelijk verklaard. Het college stelt dat nu geheimhouding op grond van artikel 55 van de Gemeentewet van kracht is, de Wob niet van toepassing kan zijn en dat eiser geen belanghebbende is bij het verzoek om opheffing van die geheimhouding.
1.10.
Eiser heeft tegen het besluit op bezwaar van 6 januari 2016 beroep ingesteld bij deze rechtbank. De rechtbank heeft dat beroep op 23 december 2016 gegrond verklaard en het besluit op bezwaar van 6 januari 2016 vernietigd met de opdracht aan het college om een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Onder verwijzing naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 23 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:3140) was de rechtbank van oordeel dat eiser belanghebbende is bij het besluit op zijn verzoek om opheffing van de geheimhouding (zaaknummer 16/875).
Het huidige bestreden besluit
1.11.
Met het huidige bestreden besluit heeft verweerder opnieuw beslist op de bezwaren van eiser. De bezwaren zijn ongegrond verklaard. Het college komt tot de conclusie dat de belangen bij geheimhouding van het rapport zwaarder wegen dan het belang van eiser bij opheffing daarvan. De geheimhouding wordt daarom niet opgeheven. Daarbij heeft het college het volgende overwogen:
Openbaarmaking van het rapport zou de persoonlijke levenssfeer van de betrokken wethouder en anderen ernstig schaden. De onderzoekers hebben de financiën van de wethouder en anderen onderzocht. Deze privégegevens zijn door het gehele rapport te vinden en zijn zodanig verweven met de feitelijke gegevens dat het niet mogelijk is om delen van het rapport openbaar te maken zonder daarbij de persoonlijke levenssfeer ernstig aan te tasten.
Verder zouden de natuurlijke personen onevenredig benadeeld worden door openbaarmaking van het rapport.
Daarom is geheimhouding op het rapport opgelegd op grond van artikel 55 van de Gemeentewet in combinatie met artikel 10, tweede lid, onder e en g van de Wob.
De burgemeester heeft de integriteit van de gemeente voldoende bewaakt door een onafhankelijk onderzoek in te stellen en de bevindingen uit het rapport te delen met eiser, het college en de fractievoorzitters. Nu gebleken is dat er geen sprake is van belangenverstrengeling acht het college het noodzakelijk de privacy van de betrokkenen te beschermen door het rapport geheim te houden.
Artikel 55 van de Gemeentewet is een uitputtende bijzondere wettelijke geheimhoudingsregeling die voorrang heeft op de openbaarmakingsregeling op grond van de Wob. Het college ziet dan ook geen mogelijkheid tot openbaarmaking van het rapport op grond van de Wob.
2
De beroepsgronden
Eiser stelt zich in beroep op het standpunt dat hem ten onrechte inzage in het rapport is onthouden, dit om – samengevat – de volgende redenen:
De wethouder heeft als openbaar ambtenaar gehandeld zodat hem geen bescherming van de privacy toekomt. Daarbij komt dat de wethouder zelf de publiciteit heeft opgezocht.
Het rapport zal ook niet-privacygevoelige informatie dan wel openbare informatie bevatten. Verweerder had per onderdeel moeten beoordelen en motiveren of de informatie, eventueel in geanonimiseerde vorm, wel of niet verstrekt kan worden.
Er zijn bewust onnodige subjectieve elementen aan het onderzoek toegevoegd om geheimhouding te bewerkstelligen. Aan het privacy-argument dient dan ook voorbij te worden gegaan.
In een brief van Deloitte aan eiser staat dat het rapport openbaar gemaakt kan worden dan wel ter kennis van de gemeenteraad kan worden gebracht. Dit heeft eiser er met name toe bewogen om zijn medewerking te verlenen aan het rapport. Eiser ging er van uit dat deze mededeling ook aan de andere ondervraagden is gedaan en hetzelfde voor hen geldt.
3
Het verweer
Het college heeft naar aanleiding van de beroepsgronden een verweerschrift ingediend. Daarin staat – samengevat – het volgende:
Juist omdat er persoonlijke gegevens van de (voormalig) wethouder en anderen in het rapport vermeld staan, heeft het college geheimhouding opgelegd.
Het is onjuist dat er bewust subjectieve elementen aan het onderzoek zijn toegevoegd om geheimhouding te bewerkstelligen. Het is volstrekt onduidelijk waar eiser dat op baseert.
Het is van algemene bekendheid dat vertrouwelijkheid van documenten van de gemeente niet absoluut kan worden gegarandeerd. De wet of de rechter kan de verplichten tot openbaarmaking. Daarom heeft Deloitte degenen die aan het rapport meewerkten erop gewezen dat het rapport weliswaar alleen bedoeld was voor de burgemeester en in vertrouwelijkheid voor de Commissaris van de Koning, maar dat er een kans bestond dat het rapport openbaar gemaakt zou worden. Aan eiser is derhalve juist duidelijk gemaakt dat het rapport een vertrouwelijk karakter zou hebben.
4
De wet
Artikel 55 van de Gemeentewet luidt als volgt:
1. Het college kan op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wet openbaarheid van bestuur, omtrent het in een besloten vergadering behandelde en omtrent de inhoud van de stukken die aan het college worden overgelegd, geheimhouding opleggen. Geheimhouding omtrent het in een besloten vergadering behandelde wordt tijdens die vergadering opgelegd. De geheimhouding wordt door hen die bij de behandeling aanwezig waren en allen die van het behandelde of de stukken kennis dragen, in acht genomen totdat het college haar opheft. (…)
Artikel 10, tweede lid, van de Wob luidt als volgt:
Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
(…)
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer; (…)
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
5
Beoordeling
Geheimhouding en Wob
5.1.
Volgens vaste jurisprudentie van de ABRvS
is artikel 55 van de Gemeentewet een uitputtende regeling inzake openbaarmaking en geheimhouding, die als bijzondere regeling voorrang heeft boven de Wob. Er moet dus eerst worden beoordeeld of het college juiste toepassing heeft gegeven aan artikel 55 van de Gemeentewet.
5.2.
Het college is volgens artikel 55 van de Gemeentewet bevoegd geheimhouding op te leggen op grond van een belang, genoemd in artikel 10 van de Wob. De vraag of zodanig belang aanwezig is, moet door de bestuursrechter
vol
worden getoetst. Als die vraag met ‘ja’ wordt beantwoord, moet de bestuursrechter vervolgens
met terughoudendheid
toetsen:
of het college gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid tot het opleggen van geheimhouding; en
hoe het college dat heeft gedaan.
Een besluit waarbij de opheffing van de geheimhouding wordt geweigerd, veronderstelt dat een belang als bedoeld in artikel 10 van de Wob nog aanwezig is. De hiervoor genoemde toetsing moet daarom op vergelijkbare wijze worden toegepast bij een besluit waarbij is geweigerd de geheimhouding op te heffen.
Belang genoemd in artikel 10 Wob; volle toets
5.3.
De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennis genomen van het door het college vertrouwelijk overgelegde rapport.
5.4.
De rechtbank heeft geconstateerd dat het rapport de namen, financiële gegevens en andere persoonlijke informatie bevat van personen die zijn geïnterviewd of anderszins daarin zijn genoemd. Het rapport bevat ook persoonlijke gegevens van voormalig wethouder [naam1] die niet zijn functioneren als wethouder betreffen. Ook die gegevens vallen onder de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Eiser heeft erop gewezen dat de wethouder zelf via de pers in de openbaarheid is getreden, maar daaruit kan niet worden afgeleid dat de wethouder uitdrukkelijk afstand heeft gedaan van de bescherming van zijn levenssfeer voor de persoonlijke gegevens die in het rapport genoemd staan. Het college heeft dan ook terecht overwogen dat de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de in het rapport genoemde personen moet worden beschermd. Het gaat hierbij om een belang dat is genoemd in artikel 10, tweede lid, onder e van de Wob. De rechtbank heeft niet kunnen constateren, dat aan het rapport bewust onnodige subjectieve elementen zijn toegevoegd. Het is dus niet zo dat de aanwezigheid van dit belang als een kunstgreep is geconstrueerd met het oogmerk daarmee geheimhouding af te dwingen.
5.5.
Het college heeft ook een beroep gedaan op het belang dat is genoemd in artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob. Het college heeft hierop een beroep gedaan, met name om redenen van privacy van alle deelnemers. Het college heeft hierbij betrokken dat het gaat om een integriteitsonderzoek. Voor dergelijke onderzoeken is van belang dat betrokkenen kunnen verklaren zonder vrees voor openbaarmaking van gegevens. Anders zal de bereidheid van burgers om in de toekomst mee te werken aan integriteitsonderzoeken afnemen en dat is ongewenst.
De rechtbank is van oordeel dat het college terecht heeft overwogen dat ook sprake is van het hier genoemde belang.
5.6.
Omdat sprake is van belangen, genoemd in artikel 10 van de Wob, was het college bevoegd geheimhouding op te leggen en opheffing van de geheimhouding te weigeren.
Gebruik maken van bevoegdheid; terughoudende toets
5.7.
Het college heeft van zijn bevoegdheid gebruik gemaakt door het hele rapport geheim te houden. De rechtbank moet de wijze waarop het college gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheid tot geheimhouding terughoudend toetsen. Dat wil zeggen dat de rechtbank alleen kan ingrijpen, als het college niet in redelijkheid tot dit besluit heeft kunnen komen. Het gaat hierbij om een belangenafweging. Bij de Wob staat bij een belangenafweging het zwaarwegende belang van openbaarheid van informatie voorop. Hier geldt echter niet de Wob, maar artikel 55 van de Gemeentewet en dus de geheimhouding van informatie.
5.8.
De rechtbank is van oordeel dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten om het gehele rapport geheim te houden. Het college heeft terecht overwogen dat de privégegevens van de voormalig wethouder en anderen in het gehele rapport te vinden zijn. Deze privégegevens zijn zodanig verweven met de daarin genoemde feitelijke gegevens dat het niet mogelijk is om delen van het rapport buiten de geheimhouding te houden. Het college hoefde dit niet per onderdeel of pagina te motiveren. De door eiser genoemde brief van Deloitte leidt niet tot een ander oordeel, omdat ook daarin de vertrouwelijkheid van het rapport uitgangspunt is.
5.9.
De conclusie is dat het college in redelijkheid heeft kunnen weigeren de geheimhouding op het rapport op te heffen.
WOB
5.10.
Gegeven de in 5.9 genoemde conclusie heeft het college terecht overwogen dat openbaarmaking van het rapport op grond van de Wob niet aan de orde kan zijn.
6
Conclusie
6.1.
Het beroep zal ongegrond worden verklaard.
6.2.
Vanwege de ongegrondverklaring van het beroep bestaat geen aanleiding tot een proceskostenveroordeling.
7
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. P.H.J.G. Römers, rechter, in aanwezigheid van mr. H.D. Sebel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 28 mei 2018.
griffier	rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de ABRvS van 20 november 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1996) en van 18 september 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1183).
Zie de uitspraak van de ABRvS van 26 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:610
Zie de uitspraak van de ABRvS van 18 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX1817