ECLI:NL:CBB:2019:192
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 17/1825
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 mei 2019 in de zaak tussen
maatschap [naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: ir. S. Boonstra),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. N.M. Brok).
Procesverloop
Bij besluit van 23 februari 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellante om uitbetaling van de betalingsrechten (de basis- en de vergroeningsbetaling) voor het jaar 2016 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling).
Bij besluit van 28 november 2017 (het bestreden besluit 1) heeft verweerder het bezwaar van appellante gegrond verklaard en de hoogte van de uitbetaling van de betalingsrechten opnieuw vastgesteld.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij besluit van 20 november 2018 (het bestreden besluit 2a) heeft verweerder het bestreden besluit 1 herzien en de hoogte van de uitbetaling van de betalingsrechten opnieuw vastgesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 28 maart 2019 (het bestreden besluit 2b) heeft verweerder het bestreden besluit 2a in zoverre aangevuld dat aan appellante een proceskostenvergoeding van € 128,- wordt toegekend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 april 2019. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
Overwegingen
1.1
Appellante heeft op 22 april 2016 een Gecombineerde opgave bij verweerder ingediend. Appellante heeft om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor 2016 verzocht.
1.2
Bij uitspraak van 19 juni 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:422) heeft het College de beroepen gericht tegen de vaststelling en de uitbetaling van de betalingsrechten van 2015 gegrond verklaard en verweerder opgedragen nieuwe besluiten op bezwaar te nemen. Op 9 augustus 2018 heeft verweerder een herziene beslissing op bezwaar ten aanzien van de vaststelling en uitbetaling van de betalingsrechten van 2015 genomen en aan appellante 77,60 betalingsrechten toegekend.
1.3
Bij besluit van 11 augustus 2018 heeft verweerder de aanvraag om uitbetaling van betalingsrechten in 2016 opnieuw berekend (de herberekening). Appellante heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
2.1
Het College stelt vast dat verweerder met de bestreden besluit 2a en 2b een besluit heeft genomen in de zin van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Met de bestreden besluiten 2a en 2b wordt niet volledig tegemoetgekomen aan het beroep. Het beroep van appellante wordt dan ook op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, geacht mede te zijn gericht tegen de bestreden besluiten 2a en 2b. Het College gaat ervan uit dat met het herziene bestreden besluit 2a het bestreden besluit 1 is ingetrokken en dat met het bestreden besluit 2b het bestreden besluit 2a is aangevuld met betrekking tot de vergoeding van de proceskosten in bezwaar. Ten aanzien van het bestreden besluit 1 overweegt het College dat niet is gebleken dat appellante nog belang heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit 1. Voor zover het beroep is gericht tegen het bestreden besluit 1 zal het College dit beroep dan ook niet-ontvankelijk verklaren vanwege het ontbreken van procesbelang. Gelet op verweerders gewijzigde standpunt in beroep zal verweerder aan appellante het griffierecht en de gemaakte proceskosten dienen te vergoeden.
2.2
Aan het bestreden besluit 2a heeft verweerder ten grondslag gelegd dat een groot aantal percelen juist zijn vastgesteld omdat deze binnen een marge van 2 % zijn vastgesteld (percelen 10, 12, 13, 17, 18, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 30, 31, 42, 44 en 54). Op de percelen 32, 34, 36 en 39 is sprake van zodanige verruiging en bosschages dat deze oppervlaktes niet aangemerkt kunnen worden als landbouwgrond. Bij de percelen 8 en 33 is sprake van een berm en dan telt de oppervlakte tot een breedte van 3m vanaf de weg niet mee. Op de percelen 11, 16, 45, 51 en 52 heeft verweerder de grens vlak voor de bomenrij gelegd. Op de percelen 50 en 52 heeft appellante (een gedeelte van) het talud ingetekend. Een talud heeft als functie aan- en afvoer van water. Daarom heeft verweerder de perceelsgrens op de insteek van de sloot gelegd. Van perceel 6 is een gedeelte afgewezen omdat in het midden van het perceel bomen staan. Met het bestreden besluit 2a is het besluit van 11 augustus 2018 (de herberekening) komen te vervallen. Aan het bestreden besluit 2b heeft verweerder ten grondslag gelegd dat ten aanzien van het gemaakte bezwaar tegen de herberekening ten onrechte geen proceskosten zijn vergoed en vergoedt verweerder alsnog de gemaakte kosten voor het bezwaarschrift met een wegingsfactor van 0,25.
3. Appellante heeft aangevoerd dat verweerder zowel in het jaar 2015 als in het jaar 2017 tot andere geconstateerde oppervlaktes is gekomen dan in 2016 en dat moet worden uitgegaan van de grotere geconstateerde oppervlaktes. Deze zouden ook moeten gelden voor 2016 omdat er zich geen wijzigingen in de percelen heeft voorgedaan. Appellante voert voorts aan dat de beoordeling van verruiging (percelen 1, 32, 34, 36 en 39) subjectief is en dat dit bovendien niet goed te zien is op de door verweerder ingebrachte luchtfoto’s. De Europese regelgeving sluit verruiging en bosschages niet uit als landbouwgrond. Percelen 8, 29 en 33 betreffen bermen en deze worden ook gemaaid en geoogst voor het eigen melkvee. Bovendien is er daar weinig verkeer. Bij de percelen 11, 16, 36, 45, 51 en 52 is sprake van bomenrijen. Appellante heeft de grens correct ingetekend op het midden van de kruin. Appellante gebruikt de taluds van de percelen 50 en 53 hoofdzakelijk landbouwkundig, het gras wordt geoogst en vervoederd. Perceel 45 is bovendien ten opzichte van het jaar 2017 niet gewijzigd en is groter vastgesteld in het jaar 2017. Verweerder kan niet zonder inhoudelijk check op een zogenaamde “verandering in het veld” afzien van een nadere beoordeling van het verschil voor percelen die binnen de 2 % marge vallen. Ter zitting heeft appellante aangevoerd dat zij ook bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 11 augustus 2018 maar dat verweerder ten onrechte een wegingsfactor van 0,25 heeft gehanteerd voor de vergoeding van de proceskosten.
4. Ten aanzien van de percelen 10, 12, 13, 17, 18, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 30, 31, 42, 44 en 54, waarbij verweerder heeft afgezien van een inhoudelijke beoordeling omdat deze binnen de 2 % marge vallen, overweegt het College als volgt. Zoals uit de uitspraak van 23 april 2019 (ECLI:NL:CBB:2019:161) blijkt, wordt de 2 % marge van artikel 5 van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014) uitsluitend toegepast op het niveau van het referentieperceel. Concreet betekent dit dat de 2% marge door verweerder wordt gehanteerd bij de beoordeling van de vraag of de (buiten)grenzen van het referentieperceel – nadat de landbouwer zijn regelingsperce(e)l(en) heeft ingetekend bij het indienen van zijn Gecombineerde opgave – moet(en) worden aangepast. Deze beoordeling vindt dus plaats vóórdat verweerder de oppervlakte van het regelingsperceel vaststelt. Voor de berekening van de 2% marge wordt derhalve niet uitgegaan van het verschil tussen de aangevraagde en geconstateerde oppervlakte van het regelingsperceel. Daarmee heeft verweerder afstand genomen van het vaak eerder ingenomen standpunt ten aanzien van de toepassing van de 2 % marge. Ter zitting heeft verweerder gesteld dat de motivering van de toepassing van de 2 % marge in zowel het bestreden besluit 1 als in het bestreden besluit 2a correct is. In de motivering van de bestreden besluiten heeft verweerder gesteld dat bij een verschil van minder dan 2 % tussen het door de landbouwer opgegeven regelingsperceel en de oppervlakte van het referentieperceel, verweerder uit kan gaan van de juistheid van de oppervlakte van het referentieperceel en kan afzien van een nadere beoordeling van het verschil. Daaraan heeft verweerder toegevoegd dat de percelen 10, 17, 18, 20, 21, 22, 23, 30 en 42 in verscheidene referentiepercelen liggen en verwijst naar een berekening in de bijlage. Ter zitting is gebleken dat deze bijlage slechts de uitkomst van deze berekening bevat en niet de berekening zelf. Verweerder heeft de ligging van percelen 12, 13, 24, 25 en 44 in het midden gelaten. Met deze stand van zaken kan het College niet nagaan of in het geval van appellante het referentieperceel en het regelingsperceel samen vallen of niet en of de gronden van appellante aanleiding zouden hebben gegeven het referentieperceel wel of niet aan te passen. Dit betekent dat het College niet kan toetsten of verweerder een juiste toepassing heeft gegeven aan de 2 % marge. Het College zal het bestreden besluit 2a ten aanzien van de percelen 10, 12, 13, 17, 18, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 30, 31, 42, 44 en 54 dan ook vernietigen wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) (het zorgvuldigheidsbeginsel) en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb (het motiveringsbeginsel). Het College zal het beroep gericht tegen bestreden besluit 2a dan ook gegrond verklaren en verweerder opdragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen binnen zes weken na deze uitspraak met inachtneming wat hierna wordt overwogen ten aanzien van de overige percelen die nog in geschil zijn.
5. Ter zitting heeft appellante de gronden gericht tegen de vaststelling van de subsidiabele oppervlakte van de percelen 8, 11, 33 en 50 laten vallen. Het College stelt vast dat de volgende percelen nog in geschil zijn: 1, 16, 19, 29, 32, 34, 36, 39, 45, 51, 52 en 53.
6.1
Voor de uitbetaling van betalingsrechten is het geconstateerde areaal van belang. Geconstateerde areaal is het areaal waarvoor is voldaan aan alle subsidiabiliteitscriteria of andere verplichtingen die verband houden met de voorwaarden voor de verlening van de steun, ongeacht het aantal betalingsrechten waarover de begunstigde beschikt (artikel 15, eerste lid, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 639/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 639/2014). De subsidiabiliteitscriteria zijn, kort samengevat en voor zover van belang, dat de grond gedurende het gehele kalenderjaar als landbouwareaal wordt aangemerkt en dat de grond voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt. Landbouwareaal is grond die wordt gebruikt als bouwland, blijvend grasland of voor de teelt van blijvende gewassen (artikel 4, eerste lid, onder e, en artikel 32 van Verordening 1307/2013). Onder blijvend grasland en blijvend weiland (samen blijvend grasland) verstaat artikel 4, eerste lid, aanhef en onder h, van Verordening 1307/2013 grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf is opgenomen; andere begraasbare soorten, zoals struiken en/of bomen, kunnen er deel van uitmaken, mits de grassen en andere kruidachtige voedergewassen overheersen. Voor de toepassing van artikel 4, eerste lid, onder h, van Verordening 1307/2013 worden grassen en andere kruidachtige voedergewassen als overheersend beschouwd als zij meer dan 50% van het subsidiabele areaal innemen op het niveau van het landbouwperceel (artikel 6 van de Gedelegeerde verordening (EU) nr. 639/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening 1307/2013).
6.2
Beoordeeld moet worden of op de percelen 32, 34, 36 en 39 de grassen en andere kruidachtige voedergewassen overheersen. Hiervan is sprake als zij meer dan 50% van het subsidiabel areaal innemen. Op basis van de door verweerder toegezonden luchtfoto’s (zomer- en winterfoto’s 2016) van de bovengenoemde percelen stelt het College met verweerder vast dat de kleur en structuur van de gewassen op delen van die percelen duidelijk afwijkend is van de kleur en structuur van het gewas op de rest van de percelen en aldus sprake is van verruiging. Aan de door appellante overgelegde luchtfoto’s van deze percelen van onbekende datum kan niet de betekenis worden toegekend die appellante daaraan gehecht wenst te zien, reeds omdat deze foto’s mogelijk niet de situatie weergeven in het jaar 2016. Bij deze stand van zaken moet worden geoordeeld dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat grassen en andere kruidachtige voedergewassen niet overheersen op het afgekeurde gedeelte van de percelen 32, 34, 36 en 39. Verweerder heeft dan ook terecht gedeeltes van de percelen 32, 34, 36 en 39 afgekeurd, omdat geen sprake is van landbouwareaal.
7. Dat de geconstateerde oppervlakte van verschillende percelen in de jaren 2015 en 2017 wel volledig overeenkomt met de opgegeven oppervlakte, betekent nog niet dat dit in 2016 ook het geval had moeten zijn. Verweerder heeft in zijn verweerschrift gesteld dat bijvoorbeeld in het jaar 2017 op perceel 45 een doorgangsdam is getekend terwijl dat in 2016 niet zo was. Naar het oordeel van het College is dan ook geen sprake van een gelijk perceel zodat de constatering in het jaar 2017 dan ook geen gevolgen kan hebben voor 2016. Bovendien beoordeelt verweerder ieder jaar afzonderlijk.
8. Appellante heeft aangevoerd dat het talud op perceel 53 in hoofdzaak landbouwkundig wordt gebruikt. Er groeit gras en dit wordt geoogst en vervoederd. Volgens verweerder heeft appellante een deel van de sloot ingetekend. Het College heeft op basis van de getoonde foto’s ter zitting geconstateerd dat appellante het perceel grotendeels heeft ingetekend in de sloot, zoals ook door de gemachtigde van appellante ter zitting is toegegeven, maar dat volgens de gemachtigde de grens tussen de lijnen van appellante en verweerder zou moet liggen. Naar het oordeel van het College heeft verweerder de perceelgrens terecht gelegd op de waterlijn en is de grens van dit perceel juist vastgesteld.
9. Met betrekking tot de percelen 1, 16, 36, 45, 51 en 52 heeft verweerder ter zitting toegelicht dat bomenrijen die grenzen aan het perceel of op de buitengrens van het perceel staan niet meetellen bij de oppervlakte landbouwgrond. De perceelgrens wordt dan door verweerder vastgesteld op de gewasgrens tussen grasland en de aangrenzende bomenrij, in die zin dat de perceelgrens wordt gelegd op een halve meter van de stam. Verweerder heeft in dit concrete geval door het ter beschikking staande beeldmateriaal verder in te zoomen deze halve meter vastgesteld. Gezien de ter zitting overgelegde luchtfoto’s en gegeven toelichting van verweerder ziet het College in hetgeen appellante heeft aangevoerd, te weten dat de grens op het midden van de kruin moet worden gelegd, geen aanknopingspunt om te twijfelen aan het standpunt van verweerder.
10. Het perceel 29 is door verweerder afgekeurd omdat – kort gezegd – sprake is van een berm en deze grond niet kan worden aangemerkt als subsidiabel landbouwareaal. Bij uitspraak van 12 maart 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:65) heeft het College geoordeeld dat de nationale regelgever in redelijkheid tot de vaststelling heeft kunnen komen dat bermen tot een breedte van drie meter van de weg overwegend voor niet landbouwactiviteiten worden gebruikt en deze aldus op grond van artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Uitvoeringsregeling categoraal mogen worden uitgesloten. Het College is van oordeel dat sprake is van bermen en dat, anders dan appellante heeft gesteld, ten aanzien van perceel 29 niet is gebleken dat verweerder bij het vaststellen van de bermstroken buiten deze grens van drie meter is gegaan. Het betoog van appellante slaagt dan ook niet.
11. Met betrekking tot de vergoeding van de proceskosten in bezwaar met een wegingsfactor van zeer licht (0,25) voor het gemaakte bezwaar tegen de herberekening overweegt het College als volgt. De behandeling van een zaak in de bezwaar- en beroepsprocedure behoort in beginsel tot de categorie gemiddeld, tenzij er duidelijke redenen zijn hiervan af te wijken. Een andere wegingsfactor dan 1 wordt slechts gehanteerd bij een naar juridische en/of feitelijke complexiteit van het gemiddelde afwijkende zaak. Indien naar het oordeel van het bestuursorgaan sprake is van de categorie licht of zeer licht, moet het bestuursorgaan dit motiveren. Met de verwijzing naar de omstandigheid dat er bij het bezwaar tegen de herberekening geen sprake is van een juridisch inhoudelijk geschil en het besluit enkel een nieuwe berekening behelst als gevolg van een wijziging in de toekenning van de betalingsrechten van 2015, heeft verweerder naar het oordeel van het College niet afdoende onderbouwd waarom de wegingsfactor van de behandeling van deze zaak in afwijking van de categorie gemiddeld als zeer licht is te kwalificeren. Het beroep gericht tegen het bestreden besluit 2b is gegrond en het College vernietigt het bestreden besluit. Naar het oordeel van het College is de door verweerder gegeven motivering echter wel afdoende, mede gelet op de uitspraak van 28 augustus 2018, ECLI:NL:CBB:2018:435, om de wegingsfactor als licht te kwalificeren. Het College ziet derhalve aanleiding zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat verweerder de door appellante gemaakte kosten in bezwaar vergoedt, ter hoogte van € 256,- (1 punt voor het indienen van een bezwaarschrift en een wegingsfactor van 0,5). Nu aan appellante reeds € 128,- is vergoed, dient verweerder nog € 128,- te vergoeden.
12.1
Appellante heeft ter zitting verzocht om een veroordeling tot vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
12.2
Het gaat hier om een niet-punitieve procedure die volgt op een primair besluit dat is bekend gemaakt na 1 februari 2014. In dat geval geldt als uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase tezamen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. Dit behoudens factoren die onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
12.3
Het bezwaarschrift dateert van 2 maart 2017. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de tweejaartermijn met ruim twee maanden overschreden. Van factoren die aanleiding kunnen geven overschrijding van de behandelingsduur gerechtvaardigd te achten is geen sprake. Appellante heeft daarom recht op € 500,- schadevergoeding.
12.4
Omdat de behandeling van het bezwaar meer dan een half jaar in beslag heeft genomen, terwijl de behandeling van het beroep minder dan anderhalf jaar heeft geduurd is de overschrijding volledig toe te rekenen aan verweerder. Het College zal daarom op de voet van artikel 8:88 van de Awb verweerder veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,-.
13. 	Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 1 niet-ontvankelijk;
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 2a gegrond;
vernietigt het bestreden besluit 2a ten aanzien van de percelen 10, 12, 13, 17, 18, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 30, 31, 42, 44 en 54;
draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit 2b gegrond;
vernietigt het bestreden besluit 2b;
draagt verweerder op de gemaakte proceskosten in bezwaar ter hoogte van € 128,- aan appellante te vergoeden;
veroordeelt verweerder tot betaling van € 500,- aan appellante wegens geleden immateriële schade;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.024,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. C.S. de Waal, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 mei 2019.
w.g. T. Pavićević	w.g. C.S. de Waal