ECLI:NL:RVS:2019:1330
Raad van State — Uitspraak 


201809622/1/A1.
Datum uitspraak: 24 april 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Wijk aan Zee, gemeente Beverwijk,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 24 oktober 2018 in zaak nr. 17/5409 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Beverwijk.
Procesverloop
Bij besluit van 22 juni 2017 heeft het college [appellante] gelast om binnen vier weken na verzending van het besluit de bewoning van het bijgebouw op het perceel [locatie] te Wijk aan Zee (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden en de inrichting van het bijgebouw zodanig te wijzigen dat geen sprake meer is van een zelfstandige wooneenheid, onder oplegging van een dwangsom van € 500,00 per week dat de last niet is uitgevoerd, met een maximum van € 5.000,00.
Bij besluit van 10 oktober 2017, verzonden op 8 november 2017, heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 oktober 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college en [appellante] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 maart 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. F.H.J. Koster en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. T. van Hooff en mr. B. de Boer, zijn verschenen. Voorts zijn [partij A] en [partij B], bijgestaan door mr. A. Barada, ter zitting gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    Niet in geschil is dat [appellante] het bijgebouw reeds langere tijd aan derden verhuurt. Bij het besluit van 22 juni 2017 heeft het college [appellante] gelast het gebruik van het bijgebouw als logiesverblijf in zijn geheel te beëindigen en beëindigd te houden. Volgens het besluit betekent dit concreet dat de bewoning van het bijgebouw moet worden beëindigd en beëindigd gehouden en dat de inrichting van het bijgebouw zodanig moet worden gewijzigd dat er geen sprake meer is van een zelfstandige wooneenheid. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat het gebruik van het bijgebouw voor logiesfuncties geen gebruik is dat ondergeschikt is aan de woonfunctie, omdat bijbehorende bouwwerken niet gebruikt mogen worden voor primaire functies zoals een woonkamer, slaapkamer of een keuken. Volgens het college is er geen sprake van gebruik dat omgevingsvergunningvrij is op grond van artikel 2 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) en is het gebruik in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
[appellante] is het niet eens met de opgelegde last onder dwangsom.
2.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
Beoordeling hoger beroep
3.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan dit weigeren. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd is over te gaan tot handhaving. Volgens [appellante] is er geen overtreding omdat er geen sprake is van een logiesfunctie. Uit slechts de aanwezigheid van een keuken, gebruiksartikelen en een wasmachine kan dat niet worden afgeleid. Bovendien is het gebruik van het bijgebouw als wooneenheid niet in strijd met het bestemmingsplan, omdat het gehele perceel bestemd is voor "Wonen", aldus [appellante]. Volgens [appellante] had de rechtbank daarom niet alleen moeten bezien of het gebruik omgevingsvergunningvrij is met toepassing van artikel 2 van bijlage II van het Bor, maar had ze daarbij ook artikel 3 moeten betrekken.
4.1.    Zoals nader toegelicht ter zitting van de Afdeling is tussen partijen niet in geschil dat op het perceel een hoofdgebouw aanwezig is en een bijgebouw als bedoeld in artikel 1.18 van de planregels. Tegen het gebruik van dit bijgebouw wordt door het college handhavend opgetreden omdat het gebruik dat [appellante] daarvan maakt niet kan worden aangemerkt als functioneel ondergeschikt gebruik als bedoeld in artikel 1.18 van de planregels. Dat dit bijgebouw niet kan worden aangemerkt als een hoofdgebouw is evenmin in geschil tussen partijen.
4.2.    Anders dan [appellante] pas in hoger beroep aanvoert, is geen vergunning van rechtswege ontstaan. De door haar ingediende brief van 7 december 2015 zonder daarbij gebruik te maken van een aanvraagformulier kan, mede gelet op de brief van het college van 21 december 2015 waarin het te kennen heeft gegeven deze brief op te vatten als een verzoek om informatie, niet worden aangemerkt als een aanvraag om omgevingsvergunning. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:829, kan een aanvraag ook op andere wijze worden gedaan, maar dient het daarbij altijd te gaan om een zelfstandig stuk waaruit meteen duidelijk is of kan zijn dat een aanvraag is gedaan. Daarvan is in dit geval geen sprake. Voorts maakt de omstandigheid dat in het Basisregister Adressen en Gebouwen staat dat het bijgebouw een verblijfsobject is voor de functie "wonen" niet dat het gebruik dat [appellante] van dit bijgebouw maakt in overeenstemming is met het bestemmingsplan "Wijk aan zee".
4.3.    [appellante] heeft in hoger beroep het oordeel van de rechtbank dat het gebruik niet omgevingsvergunningvrij is op grond van artikel 2, van Bijlage II van het Bor niet bestreden. Zij is van mening dat de rechtbank tot de conclusie had moeten komen dat het gebruik omgevingsvergunningvrij is op grond van artikel 3 van Bijlage II van het Bor. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het gebruik dat van het bijgebouw wordt gemaakt omgevingsvergunningvrij is op grond van artikel 3 van bijlage II van het Bor. Het college heeft niet handhavend opgetreden tegen bouwactiviteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, maar tegen het gebruik dat [appellante] maakt van het bijgebouw. Artikel 3 van Bijlage II van het Bor ziet niet op de activiteit in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Het gebruik dat [appellante] maakt van het bijgebouw is al daarom niet omgevingsvergunningvrij op grond van artikel 3 van bijlage II van het Bor.
4.4.    Voor zover [appellante] betoogt dat het gebruik dat van het bijgebouw wordt gemaakt wordt beschermd door het overgangsrecht opgenomen in artikel 25, tweede lid, van de planregels, omdat het strijdig gebruik naar aard en omvang wordt verkleind, faalt dit betoog. Het bij besluit van 7 november 2006 vergunde gebruik van het bijgebouw als atelier kan worden aangemerkt als functioneel ondergeschikt aan het hoofdgebouw en het gebruik dat van het bijgebouw wordt gemaakt ten tijde van het besluit van 22 juni 2017 niet, zodat al daarom geen sprake kan zijn van een situatie waarbij de afwijking van het gebruik naar aard en omvang wordt verkleind.
4.5.    In het door [appellante] in hoger beroep aangevoerde ziet de Afdeling, gelet op het voorgaande, geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd is handhavend op te treden tegen het gebruik dat van het bijgebouw wordt gemaakt.
Overige gronden
5.    In deze procedure is uitsluitend aan de orde het besluit van het college waarbij handhavend is opgetreden tegen het op het perceel geconstateerde gebruik van het bijgebouw. Voor zover [appellante] vreest dat het gebruik dat zij laat maken van het hoofdgebouw eveneens in strijd zou zijn met het bestemmingsplan is dat in de onderhavige procedure niet aan de orde.
6.    [appellante] betoogt dat sprake is van concreet zicht op legalisatie. [appellante] heeft deze grond en de daaraan ten grondslag liggende feiten voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom dit betoog niet al bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en [appellante] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.
Slot en conclusie
7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. De Afdeling zal, zoals besproken met partijen ter zitting van de Afdeling, de begunstigingstermijn verlengen tot vier weken na verzending van de uitspraak op het hoger beroep van [appellante].
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    bepaalt dat de begunstigingstermijn verbonden aan de bij besluit van 22 juni 2017 opgelegde last wordt gesteld op vier weken na de datum van verzending van deze uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
w.g. Hoogvliet    w.g. Vermeulen
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 april 2019
700.
BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
"1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk;
[…]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet […]."
Besluit omgevingsrecht
Artikel 2 van bijlage II
Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
1. gewoon onderhoud van een bouwwerk, voor zover detaillering, profilering en vormgeving van dat bouwwerk niet wijzigen;
2. werkzaamheden ingevolge een besluit als bedoeld in artikel 13, 13a of 13b van de Woningwet;
3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. voor zover op een afstand van niet meer dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw, niet hoger dan:
1°. 5 m,
2°. 0,3 m boven de bovenkant van de scheidingsconstructie met de tweede bouwlaag van het hoofdgebouw, en
3°. het hoofdgebouw,
b. voor zover op een afstand van meer dan 4 m van het oorspronkelijk hoofdgebouw:
1°. indien hoger dan 3 m: voorzien van een schuin dak, de dakvoet niet hoger dan 3 m, de daknok gevormd door twee of meer schuine dakvlakken, met een hellingshoek van niet meer dan 55°, en waarbij de hoogte van de daknok niet meer is dan 5 m en verder wordt begrensd door de volgende formule:maximale daknokhoogte [m] = (afstand daknok tot de perceelsgrens [m] x 0,47) + 3;
2°. functioneel ondergeschikt aan het hoofdgebouw, tenzij het betreft huisvesting in verband met mantelzorg,
c. op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn,
d. de ligging van een verblijfsgebied als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, in geval van meer dan een bouwlaag, uitsluitend op de eerste bouwlaag,
e. niet voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte,
f. de oppervlakte van al dan niet met vergunning gebouwde bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied bedraagt niet meer dan:
1°. in geval van een bebouwingsgebied kleiner dan of gelijk aan 100 m2: 50% van dat bebouwingsgebied,
2°. in geval van een bebouwingsgebied groter dan 100 m2 en kleiner dan of gelijk aan 300 m2: 50 m2, vermeerderd met 20% van het deel van het bebouwingsgebied dat groter is dan 100 m2,
3°. in geval van een bebouwingsgebied groter dan 300 m2: 90 m2, vermeerderd met 10% van het deel van het bebouwingsgebied dat groter is dan 300 m2, tot een maximum van in totaal 150 m2,
g. niet aan of bij:
1°. een woonwagen,
2°. een hoofdgebouw waarvoor in de omgevingsvergunning voor het bouwen daarvan is bepaald dat de vergunninghouder na het verstrijken van een bij die vergunning aangegeven termijn verplicht is de voor de verlening van de vergunning bestaande toestand hersteld te hebben,
3°. een bouwwerk ten behoeve van recreatief nachtverblijf door één huishouden;
4. […];
Artikel 3 van bijlage II
Een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de wet is niet vereist, indien deze activiteit betrekking heeft op:
1. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. niet hoger dan 5 m,
b. op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn,
c. de ligging van een verblijfsgebied als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van het Bouwbesluit 2012, in geval van meer dan een bouwlaag, uitsluitend op de eerste bouwlaag, en
d. niet voorzien van een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen buitenruimte;
[…].
Het bestemmingsplan "Wijk aan zee"
Artikel 1
"[…];
1.18: bijgebouw: een vrijstaand gebouw dat in functioneel en bouwkundig opzicht ondergeschikt is aan een op hetzelfde bouwperceel gelegen hoofdgebouw;
1.33: hoofdgebouw: een gebouw dat op een bouwperceel door zijn constructie of afmetingen, dan wel gelet op de bestemming als het belangrijkste bouwwerk valt aan te merken;
1.41 pension: een horecabedrijf dat tot hoofddoel heeft het verstrekken van logies voor langere tijd met als nevenactiviteiten het verstrekken van maaltijden en/of dranken aan logerende gasten;
1.52 woning: een (gedeelte van een) gebouw, dat dient voor de huisvesting van één afzonderlijke huishouden, niet zijnde een bijzondere woonvorm of kamerverhuur / logies voor meer dan drie personen inclusief de huishouding dan wel vier personen wanneer er daarnaast geen huishouding in het gebouw is ondergebracht."
Artikel 16.1 Bestemmingsomschrijving
"De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. wonen;
b. ter plaatse van de aanduiding 'recreatiewoning': tevens voor een recreatiewoning;
c. ter plaatse van de aanduiding 'garage': tevens voor garages;
d. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van maatschappelijk - kinderdagverblijf': tevens ten behoeve van een kinderdagopvang en een recreatieruimte;
e. tuinen, erven, verhardingen en parkeervoorzieningen;
f. water en waterhuishoudkundige voorzieningen;
g. beroep aan huis, met inachtname van het bepaalde in lid 16.3."
Artikel 16.2 Bouwregels
"Voor het bouwen gelden de volgende regels:
16.2.1 Hoofdgebouwen
Voor het bouwen van hoofdgebouwen gelden de volgende regels:
a. ter plaatse van de aanduiding 'gestapeld' mogen uitsluitend gestapelde woningen worden gebouwd;
b. hoofdgebouwen dienen binnen het bouwvlak te worden gebouwd;
c. ter plaatse van de aanduiding 'maximum aantal wooneenheden, mag het aantal woningen of appartementen niet meer bedragen dan het aangeduide aantal wooneenheden;
d. de goothoogte van een gebouw mag niet meer bedragen dan 6,5 m, tenzij ter plaatse van de aanduiding 'maximale goot- en bouwhoogte' een andere hoogte is aangegeven;
e. de bouwhoogte van een gebouw mag niet meer bedragen dan 9 m, tenzij ter plaatse van de aanduiding 'maximale goot- en bouwhoogte' een andere hoogte is aangegeven;
f. ter plaatse van de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding - overbouwing' dient een onderdoorgang gerealiseerd te worden, alsmede een parkeergelegenheid op het maaiveld;
g. ter plaatse van de aanduiding 'onderdoorgang' dient een onderdoorgang gerealiseerd te worden."
Artikel 16.2.2 Aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen
"Voor het bouwen van aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen gelden de volgende regels:
a. aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen mogen zowel binnen als buiten het bouwvlak worden gebouwd;
[…];."
Artikel 16.3 Specifieke gebruiksregels
"Beroep aan huis, waaronder ook een pension zoals bedoeld in lid 1.41, in een woning, een aan- of uitbouw of aangebouwd bijgebouw, zijn respectievelijk bij wijze van medebestemming toegestaan met inachtneming van de volgende regels:
a. de activiteiten worden uitsluitend uitgeoefend door de bewoner;
b. het vloeroppervlak ten behoeve van beroeps- en de kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten is niet groter dan 25% van de bruto vloeroppervlakte van de woning inclusief aan- en uitbouwen met een maximum van 60 m²;
c. op de bij de betreffende woning behorende gronden vindt geen buitenopslag van goederen ten behoeve van de beroeps- of kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten plaats;
d. het beroepsmatig gebruik en de kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten gaan niet gepaard gaan met horeca en detailhandel, uitgezonderd beperkte detailhandel die ondergeschikt is aan de uitoefening van de betrokken beroeps- of kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten;
e. de beroeps- of kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten zijn inpasbaar in de woonomgeving, met dien verstande dat:
1. op eigen terrein in voldoende parkeergelegenheid wordt voorzien, tenzij kan worden aangetoond dat het voorgenomen gebruik geen onevenredige toename van parkeerbehoefte veroorzaakt;
2. in de omgeving van de betreffende woning geen onevenredige verkeersdruk optreedt;
3. geen verlichte of opvallende reclame uitingen aan de gevel zichtbaar mogen zijn;
4. de woning dient te blijven voldoen aan het Bouwbesluit;
5. er geen sprake is van bedrijvigheid die vergunnings- of meldingsplichtig is op grond van de Wabo."
Artikel 25 Overgangsrecht
25.1 Overgangsrecht bouwwerken
a. Een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, en afwijkt van het plan, mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot:
1. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
2. na het teniet gaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de omgevingsvergunning wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is teniet gegaan.
b. Het bevoegd gezag kan eenmalig in afwijking van het eerste lid een omgevingsvergunning verlenen voor het vergroten van de inhoud van een bouwwerk als bedoeld in het eerste lid met maximaal 10%.
c. Het eerste lid is niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende plan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.
25.2 Overgangsrecht gebruik
a. Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
b. Het is verboden het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, bedoeld in het eerste lid, te veranderen of te laten veranderen in een ander met dat plan strijdig gebruik, tenzij door deze verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind.
c. Indien het gebruik, bedoeld in het eerste lid, na het tijdstip van inwerkingtreding van het plan voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken, is het verboden dit gebruik daarna te hervatten of te laten hervatten.
d. Het eerste lid is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.