ECLI:NL:RVS:2019:635
Raad van State — Uitspraak 


201806775/1/A2.
Datum uitspraak: 27 februari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 juli 2018 in zaak
nr. 18/971 in het geding tussen:
[appellant]
en
het bestuur van de raad voor rechtsbijstand (hierna: de raad).
Procesverloop
Bij besluit van 20 september 2017 heeft de raad een aanvraag van [appellant] om een toevoeging voor rechtsbijstand afgewezen.
Bij besluit van 19 december 2017 heeft de raad het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 juli 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 januari 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. R. Jethoe, advocaat [NAAM], vertegenwoordigd door mr. C.W. Wijnstra, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Rechtzoekenden van wie het inkomen en vermogen beneden een bepaalde grens liggen en die daarom de kosten van een advocaat [NAAM], kunnen bij de raad een aanvraag indienen om een toevoeging voor door de overheid gesubsidieerde rechtsbijstand. De regels om in aanmerking te komen voor een toevoeging zijn neergelegd in de Wet op de rechtsbijstand (hierna: de Wrb).
1.1.    [appellant] heeft op 11 augustus 2017 een aanvraag om een toevoeging voor rechtsbijstand ingediend voor het maken van bezwaar tegen een besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 7 augustus 2017. Bij dit besluit is de huurtoeslag van [appellant] voor de jaren 2015 en 2016 stopgezet. Bij het besluit van 20 september 2017, gehandhaafd bij het besluit van 9 december 2017, heeft de raad de aanvraag om een toevoeging afgewezen, omdat het gaat om een probleem waarvoor geen bijstand door een advocaat [NAAM]. [appellant] bestrijdt dit en stelt dat de zaak zodanig juridisch en/of feitelijk complex is, dat bijstand van een advocaat [NAAM].
De uitspraak van de rechtbank
2.    De rechtbank heeft in de tekst en in de wetsgeschiedenis van de Wrb geen aanleiding gezien het beleid van de raad, dat is neergelegd in Werkinstructie C030, onredelijk of in strijd met de Wrb te achten. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt gesteld dat niet is gebleken dat de zaak dermate complex is dat [appellant] een advocaat [NAAM]. De raad heeft de aanvraag dan ook mogen afwijzen op grond van artikel 12, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wrb. Ook heeft de raad volgens de rechtbank terecht artikel 8 van het Besluit rechtsbijstand- en toevoegcriteria (hierna: het Brt) aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd. Dat voor de procedure over huurtoeslag voor 2017 wel een toevoeging is verstrekt, geeft de rechtbank geen grond voor het oordeel dat de raad ook voor deze zaak een toevoeging had moeten verstrekken.
Wettelijk kader
3.    Artikel 12, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wrb luidt:
"Rechtsbijstand wordt niet verleend indien het een belang betreft waarvan de behartiging redelijkerwijze aan de aanvrager zelf kan worden overgelaten, zo nodig met bijstand van een andere persoon of instelling van wie onderscheidenlijk waarvan de werkzaamheden niet vallen binnen de werkingssfeer van deze wet."
Artikel 28, eerste lid, aanhef en onder c, luidt:
"Het bestuur kan de toevoeging weigeren indien de aanvraag een rechtsprobleem betreft dat naar het oordeel van het bestuur eenvoudig afgehandeld kan worden."
Artikel 8, eerste lid, aanhef en onder e van het Brt luidt:
"Geen toevoeging wordt verleend indien de rechtsbijstand uitsluitend is verzocht voor het indienen van een bezwaarschrift in een belastingzaak, indien het bezwaar uitsluitend betrekking heeft op een geschil van feitelijke of rekenkundige aard."
Het hoger beroep
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de raad terecht artikel 8 van het Brt aan het besluit van 19 december 2017 ten grondslag heeft gelegd. Het bezwaar is gericht tegen een besluit van de Belastingdienst/Toeslagen over huurtoeslag. Anders dan de rechtbank overweegt, valt dit niet onder de reikwijdte van artikel 8, eerste lid, aanhef en onder e, van het Brt, aldus [appellant].
4.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 1 december 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BO5717, heeft een besluit van de Belastingdienst/Toeslagen over huurtoeslag geen betrekking op een belastingzaak als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder e, van het Brt. [appellant] betoogt dan ook terecht dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de rechtsbijstand is verzocht in een procedure die onder deze bepaling valt.
Het betoog slaagt.
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de raad de aanvraag heeft mogen afwijzen op grond van artikel 12 van de Wrb. Daartoe betoogt hij dat de rechtbank onvoldoende gemotiveerd heeft overwogen dat de wetsgeschiedenis geen aanleiding geeft om het ter nadere invulling van die bepaling gevoerde beleid van de raad onredelijk of in strijd met de Wrb te achten. [appellant] wijst er in dit verband op dat volgens de wetsgeschiedenis op grond van artikel 12, tweede lid, onder g, van de Wrb onder meer de vraag dient te worden beantwoord of andere vormen van hulpverlening open staan, zoals bij het indienen van aanvragen en verzoeken van betaalregelingen het geval is. Dit betreft echter problematiek van een lager kaliber dan het voeren van een bezwaarprocedure over een toeslag. Daarnaast is het beleid van de raad inconsistent en in strijd met de wet omdat er geen toevoeging wordt verleend voor het voeren van een bezwaarprocedure over een toeslag en wel voor het voeren van een beroepsprocedure in dezelfde soort zaak, aldus [appellant].
5.1.    Ter nadere invulling van artikel 12, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wrb, hanteert de raad beleid dat is neergelegd in werkinstructies. Volgens werkinstructie C030, "Sociale Voorzieningen - overige geschillen", wordt geen toevoeging verstrekt voor het aanvragen van huurtoeslag, zorgtoeslag en kinderopvangtoeslag of bezwaarprocedures tegen besluiten op die aanvragen. Als de advocaat [NAAM]en/of juridisch complex is dat bijstand van een advocaat [NAAM], kan bij hoge uitzondering een toevoeging worden verstrekt, aldus die werkinstructie.
5.2.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 30 januari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:200), is het beleid van de raad zoals neergelegd in de werkinstructie C030, niet in strijd met de wet. Voor zover [appellant] betoogt dat de raad door het hanteren van zijn beleid buiten de beoordelingsruimte is getreden die de wet verleent, kan hij daarin niet worden gevolgd.
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 12, tweede lid, onder g, van de Wrb (Kamerstukken II 1992/93, 22 609, nr. 6, blz. 13) volgt dat voorkomen dient te worden dat zaken in de sfeer van de rechtsbijstand belanden terwijl nog andere, meer geëigende vormen van hulpverlening openstaan zoals gemeentelijke of andere overheidsinstellingen, sociaal raadslieden of maatschappelijk werk. Als zaken waaraan in dit verband gedacht kan worden, noemt de wetgever onder meer het aanvragen van vergunningen of huursubsidie. De voorbeelden die de wetgever noemt, zijn niet-limitatief. Anders dan [appellant] betoogt, kan niet in zijn algemeenheid worden gesteld dat het voeren van een bezwaarprocedure over een huurtoeslag juridisch of feitelijk complexer is dan de zaken die de wetgever als voorbeeld noemt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 9 maart 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:651), is de bezwaarprocedure juist bedoeld om burgers op een laagdrempelige manier te laten opkomen tegen een onwelgevallig besluit van een bestuursorgaan en biedt het bovendien het bestuursorgaan de gelegenheid om dat besluit te heroverwegen. De rechtzoekende kan worden geacht dit bezwaarschrift in beginsel zelf te schrijven en in te dienen, eventueel met een andere hulpverlener dan een advocaat.
Anders dan [appellant] betoogt, vergt een beroepsprocedure meer juridische vaardigheden van de burger dan een bezwaarprocedure. Het beleid van de raad, waarbij voor het voeren van een beroepsprocedure over een toeslag wel een toevoeging wordt verleend in tegenstelling tot de bezwaarprocedure, is dan ook niet inconsistent, noch in strijd met de wet te noemen. Dit betekent dat de rechtbank met juistheid heeft overwogen dat de wetsgeschiedenis geen aanleiding geeft het beleid van de raad onredelijk of in strijd met de wet te achten.
Het betoog faalt.
6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het in het onderliggende geschil slechts gaat om de feitelijke vraag of [appellant] feitelijk woonachtig was op het adres waarop hij huurtoeslag ontving. [appellant] wijst erop dat het in het onderliggende geschil gaat om de vraag of de Belastingdienst/Toeslagen doorslaggevende betekenis mag toekennen aan het rapport van de sociale recherche, in weerwil van hetgeen hij zelf met stukken onderbouwd naar voren heeft gebracht. Deze vraag is zodanig juridisch en feitelijk complex dat bijstand van een advocaat [NAAM]. Dit is volgens [appellant] ook gebleken omdat de Belastingdienst/Toeslagen een ander standpunt heeft ingenomen nadat hij zich tot een advocaat [NAAM].
6.1.    De vraag of de Belastingdienst/Toeslagen het rapport van de sociale recherche mocht gebruiken en welke betekenis de dienst daaraan mocht toekennen, laat onverlet dat het in het onderliggende geschil ging om de beantwoording van de vraag of [appellant] feitelijk woonachtig was op het adres waarop hij huurtoeslag ontving.
Uit de brief van 12 juni 2017 van [appellant] aan de Belastingdienst/Toeslagen, blijkt dat hij zelf goed in staat was in eigen bewoordingen aan te geven waarom hij van mening is dat hij wel recht heeft op huurtoeslag en daarbij een relevant stuk ter onderbouwing daarvan over te leggen. Dat zijn eigen inspanningen niet tot het gewenste resultaat hebben geleid en de door hem in bezwaar ingeschakelde advocaat [NAAM]stellingname, leidt op zichzelf niet tot het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de zaak in dit geval niet dermate feitelijk en juridisch complex was dat rechtsbijstand van een advocaat [NAAM]. Dat de Belastingdienst/Toeslagen in de onderliggende zaak hangende het beroep het besluit op bezwaar heeft ingetrokken, maakt dat niet anders. Zoals onder 4.2 reeds is overwogen, is een bezwaarprocedure bedoeld om een bestuursorgaan de gelegenheid te bieden het genomen besluit te heroverwegen. Overigens is gebleken dat het besluit op bezwaar niet op inhoudelijke gronden is ingetrokken, maar omdat het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk was verklaard vanwege het ontbreken van gronden terwijl die gronden wel waren ingediend.
Het betoog faalt.
7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen grond heeft gezien voor het oordeel dat, nu voor de procedure over de huurtoeslag van 2017 een toevoeging was verstrekt, de raad ook voor deze zaak een toevoeging had moeten verstrekken. Het is niet evident dat de verlening van een toevoeging voor de procedure over de huurtoeslag van 2017 een kennelijke misslag was. De rechtszekerheid brengt met zich dat de raad ook in deze zaak een toevoeging moet verstrekken, aldus [appellant].
7.1.    Ter zitting heeft de raad, evenals ter zitting bij de rechtbank, toegelicht dat voor de procedure met betrekking tot de huurtoeslag van 2017 weliswaar een toevoeging is verstrekt, maar dat dit een kennelijke misslag betreft.
Het materiële rechtszekerheidsbeginsel betekent dat het geldende recht moet worden toegepast. Dit beginsel kan er niet toe leiden dat de raad ertoe is gehouden een gemaakte fout bij een eerdere beslissing op een aanvraag om een toevoeging, bij een andere aanvraag te herhalen. Ook het vertrouwensbeginsel strekt niet zo ver. Zoals volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:985) is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel vereist dat een aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete en ondubbelzinnige toezegging is gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Daarvan is niet gebleken. Dit betekent dat de rechtbank terecht geen grond heeft gezien voor het oordeel dat de raad ook voor de onderliggende zaak een toevoeging had moeten verstrekken.
Het betoog faalt.
Conclusie
8.    Het betoog onder 4 is terecht voorgedragen, maar leidt niet tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank. Gezien het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat de raad de aanvraag heeft mogen afwijzen op grond van artikel 12, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wrb.
9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden, waarop deze rust.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest-Ahlers, griffier.
w.g. Slump
lid van de enkelvoudige kamer    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 27 februari 2019
343-902.