ECLI:NL:CBB:2019:132
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 17/1032
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 april 2019 in de zaak tussen
Ursa Major Services B.V., te Emmeloord, appellante
(gemachtigde: mr. J.G.J. van den Bergh),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. P.J. Kooiman en ing. G.C.J. van Rooijen).
Procesverloop
Bij besluit van 1 september 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder de aan appellante in het kader van de Regeling LNV-subsidies, onderdeel Collectieve acties, (de Regeling) verleende subsidie vastgesteld op € 74.467 en een bedrag van € 3.042,- van appellante teruggevorderd.
Bij besluit van 19 mei 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van appellante tegen het primaire besluit gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en de subsidie vastgesteld op € 74.502,-.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 december 2018. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Aan de zijde van appellante was tevens aanwezig [naam 1] .
Overwegingen
1.1
Appellante heeft op 30 oktober 2012 met drie medeaanvragers, waaronder [naam 2] B.V. ( [naam 2] B.V.) en de Vereniging Kust & Zee, op grond van de Regeling, Hoofdstuk 4. Visserij, Titel 3. Maatregelen van gemeenschappelijk belang, Paragraaf 2 Collectieve acties, subsidie aangevraagd voor het project ‘Vissen voor de wind’.
1.2
In het bij de subsidieaanvraag gevoegde berekeningsformulier staat bij kostenpost F ‘Eigen arbeid van de betrokken ondernemer’ vermeld:
“Toelichting
Dit zijn de kosten van eigen gewerkte uren van de aanvrager(s), bijvoorbeeld zelfstandig ondernemers, maatschappen, firma’s. Het uurtarief voor eigen arbeid is € 35,- per uur. Geef hieronder een toelichting op de activiteiten die u gaat uitvoeren.”
Appellante heeft in het berekeningsformulier de door haar onder kostenpost F aangevraagde kosten voor de inzet van [naam 3] ( [naam 3] ) - [naam 2] B.V. als volgt toegelicht:
“Het betreft hier de kosten van eigen arbeid voor de heren [naam 3] en (…). De verwachte looptijd van het project bedraagt 2 jaren, ofwel 2 x 52 = 104 weken. De verwachte inzet van dhr. [naam 3] is gemiddeld 7 uren per week: 7 uren x 104 weken = 728 uren. Er is een marge van 18 uren extra begroot voor dhr. [naam 3] omdat hij als initiatiefnemer het project coördineert en extra tijd zal besteden aan de afronding van het project aan het eind van het tweede jaar: 728 uren + 18 uren = 746 uren. (…)”
Bij de subsidieverlening heeft de Dienst Regelingen het berekeningsformulier bij kostenpost F aangevuld met de volgende toelichting:
“De onderneming van [naam 3] is een BV, de uren zijn echter toch bij eigen arbeid opgevoerd. U zegt daar in een mail van 24-01-2013 het volgende over:
Dhr. [naam 3] is zelfstandig ondernemer en is eigenaar van [naam 2] BV. Dhr [naam 3] heeft geen personeel in dienst via deze BV en heeft als enige inkomsten vanuit zijn BV. Volgens u staat Dhr. [naam 3] niet op de loonlijst en is daarom opgevoerd bij eigen arbeid.”
1.3
Verweerder heeft bij besluit van 28 februari 2013 op de aanvraag beslist en een bedrag van maximaal € 97.140,- aan subsidie verleend. Hiervan wordt 50% gefinancierd uit het Europees Visserijfonds (EVF).
2. Bij het primaire besluit heeft verweerder de subsidie vastgesteld op € 74.467,- en een bedrag van € 3.042,- van appellante teruggevorderd. Verweerder heeft voor een aantal kosten verantwoord onder ‘Loonkosten’ (categorie A), waaronder de kosten van [naam 3] (facturen met volgnummers 38 en 40), ‘Kosten voor studies, onderzoeksactiviteiten e.a.’ (categorie B) en ‘Kosten voor organisatie van het samenwerkingsverband’ (categorie G), geen subsidie vastgesteld.
3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en de subsidie vastgesteld op € 74.502,-.
Verweerder heeft zich met betrekking tot de kosten van [naam 3] (de facturen met volgnummers 38 en 40) op het standpunt gesteld dat deze kosten in het primaire besluit terecht zijn aangemerkt als ‘loonkosten’ in plaats van ‘kosten eigen arbeid’. Verweerder stelt daartoe dat [naam 3] niet als medeaanvrager bij het subsidieproject is betrokken en dat ook anderszins niet is aangetoond dat de uren van [naam 3] moeten worden aangemerkt als eigen arbeid. [naam 3] is directeur-grootaandeelhouder van [naam 2] Beheer B.V. en heeft in deze hoedanigheid werkzaamheden ten behoeve van het project uitgevoerd. Verweerder meent dat de relatie tussen [naam 2] Beheer B.V. en [naam 3] gekwalificeerd moet worden als een loondienstverband. Daarnaast zijn de kosten van [naam 3] in het subsidieverleningsbesluit niet expliciet aangemerkt als kosten voor eigen arbeid.
Verweerder heeft appellante in verband met het verzoek om vaststelling van de subsidie verzocht om financiële gegevens van [naam 3] voor de jaren 2013, 2014 en 2015 over te leggen. Appellante heeft dat op grond van principiële overwegingen nagelaten. Verweerder heeft daarom aan de hand van financiële documenten over de jaren 2013 en 2014, waarover hij in verband met een ander subsidieproject beschikte, het uurtarief van [naam 3] voor de jaren 2013 en 2014 vastgesteld. Verweerder heeft de opgevoerde kosten voor 2015 niet subsidiabel gesteld, omdat hij voor dat jaar het uurtarief niet kon vast stellen.
Met betrekking tot de kosten van de Nederlandse Vissersbond (de facturen met volgnummers 1, 5, 6, 8, 9, 11, 14, 15, 16, 17, 19, 20 en 28) heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat appellante de uurtarieven ad € 40,- voor projectadministratie en € 75,- voor projectbegeleiding met de offerte van 2013 bij de subsidieaanvraag heeft aangeleverd en dat op basis daarvan subsidie is verleend. Het feit dat in het voorschotverzoek van
27 oktober 2014 gewijzigde uurtarieven van € 45,- en € 90,- zijn opgenomen, betekent niet dat daarmee de gewijzigde uurtarieven zijn goedgekeurd, nu de definitieve beoordeling van de kosten plaatsvindt bij de vaststelling van de subsidie. Appellante kan daarom geen gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen aan de voorschotverlening. Ook anderszins is niet aangetoond dat verweerder verwachtingen heeft gewekt waarop appellante mocht vertrouwen.
Om de gewijzigde uurtarieven beoordeeld te krijgen, had appellante een wijzigingsverzoek moeten doen. In de wijzigingsverzoeken van 16 februari 2015 en 30 december 2015 worden de gewijzigde uurtarieven niet ter sprake gebracht.
Ten aanzien van de (publicatie)kosten van de Stichting Coastinfo Internationale (Coastinfo) (de factuur met volgnummer 18) heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat deze kosten niet subsidiabel zijn, omdat de publicatie heeft plaatsgevonden in het blad van de Vereniging Kust & Zee, die medeaanvrager is van de subsidie. Volgens verweerder kan niet worden ingezien waarom Vereniging Kust & Zee de publicatie niet in eigen beheer heeft kunnen verzorgen. Daarbij heeft verweerder ook gewicht toegekend aan het feit dat het een publicatie van één pagina betrof waarvoor Coastinfo € 1.500,- aan appellante in rekening heeft gebracht.
4.1
Appellante voert aan dat [naam 3] als medeaanvrager heeft deelgenomen aan de subsidieaanvraag en als zelfstandig ondernemer betrokken is geweest bij het project, zodat zijn kosten als ‘kosten eigen arbeid’ moeten worden aangemerkt. Eerst bij de subsidievaststelling zijn de kosten van [naam 3] deels afgekeurd, omdat volgens verweerder sprake zou zijn van ‘loonkosten’ in plaats van ‘kosten eigen arbeid’. Voor zover verweerder terecht zou menen dat [naam 3] niet als medeaanvrager moet worden aangemerkt, had verweerder zijn kosten moeten kwalificeren als ‘kosten derden’. Voor het subsidiabel stellen van de kosten als ‘loonkosten’ is ook in dat geval geen plaats. Verder voert appellante aan dat verweerder zonder een daaraan voorafgaande mededeling of aan appellante gevraagde en verleende toestemming, documenten van [naam 3] heeft hergebruikt die appellante ten behoeve van een ander project heeft aangeleverd. Appellante meent dat de werkwijze van verweerder, los van juridische beletselen, in ieder geval onzorgvuldig is geweest.
4.2
Het College overweegt hierover het volgende.
4.3
Met ingang van 1 juli 2015 is de Regeling Europese EZ-subsidies in werking getreden (artikel 6.4 van diezelfde regeling) en per 1 januari 2016 is de Regeling ingetrokken. Op grond van artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b van de Regeling Europese EZ-subsidies blijft de Regeling van toepassing op subsidies die voor 1 januari 2016 zijn verleend op grond van die regeling. Op grond van artikel 4:25 van de Regeling komen in aanmerking voor subsidie, voor zover hier van belang:
“a. loonkosten van het direct bij de uitvoering van het project betrokken personeel van de subsidieontvanger;
(…)
f. kosten van eigen arbeid van de betrokken ondernemer;
(…)”
4.4
Ter zitting heeft verweerder uiteengezet dat indien ten behoeve van een project arbeid wordt verricht, in beginsel wordt uitgegaan van “loonkosten” als bedoeld in artikel 4:25, aanhef en onder a, van de Regeling. Wanneer sprake is van arbeidskosten van een vennootschap zonder personeel worden deze kosten aangemerkt als “kosten eigen arbeid” als bedoeld onder f van die bepaling. Verweerder is bij de beoordeling van de aanvraag tot subsidieverlening op basis van de door appellante verstrekte informatie, waaronder de ‘Opgave Machtiging medeaanvrager’ waarin [naam 3] als maat/vennoot van [naam 2] B.V. staat vermeld, ervan uitgegaan dat [naam 3] moest worden aangemerkt als vennoot van [naam 2] B.V. Om die reden heeft verweerder voor de arbeidskosten van [naam 3] subsidie verleend op basis van “kosten eigen arbeid” ter hoogte van een forfaitair bedrag van € 35,- per uur. Bij de vaststelling van de subsidie is verweerder erachter gekomen dat de bij de aanvraag tot subsidieverlening verstrekte informatie onjuist was, nu niet [naam 3] , maar [naam 3] B.V. als vennoot van [naam 2] B.V. aangemerkt had moeten worden. Verder is verweerder te weten gekomen dat [naam 3] in loondienst is van [naam 3] B.V. en daarvoor een maandelijks salaris ontving. Appellante heeft een en ander niet weersproken. Naar het oordeel van het College is aldus aannemelijk dat, indien appellante bij de aanvraag tot subsidieverlening de juiste gegevens had verstrekt, dit tot een andere subsidieverlening zou hebben geleid, in die zin dat verweerder in dat geval de kosten van [naam 3] als “loonkosten” als bedoeld in artikel 4:24 onder a, van de Regeling in plaats van “kosten eigen arbeid” als bedoeld in dat artikel onder f, zou hebben aangemerkt. Gelet op het bepaalde in artikel 4:46, tweede lid, onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), had verweerder daarom de bevoegdheid om de subsidie lager vast te stellen. Verweerder is appellante tegemoetgekomen door bij de subsidievaststelling uit te gaan van de loonkosten van [naam 3] . Verweerder heeft appellante daarvoor om een onderbouwing van het loon van [naam 3] gevraagd. Vaststaat dat appellante deze onderbouwing niet heeft gegeven. Voor zover appellante meent dat de door verweerder gehanteerde aanlevertermijn van zeven dagen daarvoor tekort was, merkt het College op dat appellante ook nadien de gevraagde onderbouwing niet heeft gegeven. Hoewel de onderbouwing voor de door [naam 3] verrichte werkzaamheden ontbrak, heeft verweerder de daarmee gemoeide kosten niet op nul gesteld, maar zich voor het vaststellen van de hoogte van de loonkosten – ten gunste van appellante – gebaseerd op informatie waarover hij vanwege een ander subsidieproject beschikte. Ofschoon aan appellante kan worden toegegeven dat het zorgvuldiger van verweerder zou zijn geweest indien hij haar ervan op de hoogte had gesteld dat hij voornemens was om deze financiële gegevens te gebruiken, leidt dat in de gegeven omstandigheden niet tot het oordeel dat het gebruik van die gegevens ten gunste van appellante in dit kader ontoelaatbaar is. Verweerder heeft op basis van de beschikbare informatie de loonkosten van [naam 3] voor de jaren 2013 en 2014 kunnen vaststellen. Verweerder beschikte echter niet over gegevens over het jaar 2015, zodat verweerder reeds daarom de voor dat jaar gedeclareerde kosten terecht buiten beschouwing heeft gelaten. Het voorgaande leidt ertoe dat het betoog van appellante faalt.
5.1
Appellante voert verder aan dat verweerder de kosten van de Nederlandse Vissersbond volledig subsidiabel heeft gesteld en het aangevraagde voorschot heeft uitbetaald. Daaruit leidt appellante af dat verweerder heeft ingestemd met de door de Nederlandse Vissersbond gefactureerde tarieven van € 45,- en € 90,-. Ook overigens heeft verweerder gedurende het traject ingestemd met deze tarifering. Verweerder heeft daarmee het vertrouwen gewekt dat de kosten van de Nederlandse Vissersbond ook als zodanig zouden worden vastgesteld. Door voor een deel van de kosten geen subsidie vast te stellen, heeft verweerder gehandeld in strijd met het vertrouwens-, rechtszekerheids- en zorgvuldigheidsbeginsel. Bovendien heeft verweerder appellante nimmer erop gewezen dat een wijzigingsverzoek nodig was voor het accorderen van de kosten. Appellante meent dat indien een dergelijk wijzigingsverzoek zou zijn gedaan, verweerder de kosten zou hebben goedgekeurd.
5.2
Het College stelt vast dat appellante voor kostenpost B ‘kosten derden’ voor werkzaamheden met als omschrijving ‘Inzet Ursa Major Services BV’ een bedrag van
€ 19.220,- aan subsidie heeft aangevraagd. Dit bedrag is gebaseerd op een offerte van de Ursa Major Services B.V. die bij de aanvraag om subsidieverlening is gevoegd en tevens deel uitmaakt van de projectbegroting bij de subsidieaanvraag. In de offerte is voor projectadministratie uitgegaan van 300,5 uur à 40,- per uur en voor projectbegeleiding van 96 uur à € 75,- per uur. Voorts staat in de offerte opgenomen dat deze geldig is ten tijde van de verwachte projectlooptijd van 1 maart 2013 tot 1 maart 2015. De subsidie is op basis van deze offerte verleend.
5.3
Zoals het College eerder, in zijn uitspraak van 12 januari 2017 (ECLI:NL CBB:2017:23) heeft overwogen is de begroting bij het subsidieverleningsbesluit onderdeel van dat besluit en daarmee in al haar onderdelen het financiële kader waarbinnen de verlening van de subsidie plaatsvindt. Verweerder diende op grond van artikel 4:46, eerste lid, van de Awb, de subsidie vast te stellen overeenkomstig de subsidieverlening. Vaststaat dat voor de hogere uurtarieven geen subsidie is verleend. Verweerder heeft appellante bij de subsidievaststelling dan ook mogen houden aan de door haar in de aanvraag om subsidieverlening gehanteerde, lagere, uurtarieven van respectievelijk € 40,- en € 75,-. Het betoog van appellante dat zij mede op grond van de door verweerder verleende voorschotten op basis van een aanvraag waarbij facturen van de Nederlandse Vissersbond met uurtarieven van respectievelijk € 45,- en € 90,- waren gevoegd, erop mocht vertrouwen dat verweerder akkoord was met deze hogere uurtarieven, slaagt niet. In lijn met de eerdere uitspraak van het College van 16 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:539) is het College van oordeel dat appellante aan de verlening van het voorschot niet het gerechtvaardigd vertrouwen kon ontlenen dat in afwijking van de subsidieverlening, en zonder dat daarvoor een wijziging nodig zou zijn, de subsidie zou worden vastgesteld met toepassing van de hogere tarieven. In dat verband wordt van belang geacht dat appellante nimmer heeft verzocht om goedkeuring van de hogere tarieven en verweerder in zijn (voorschot- en wijzigings)besluiten niet uitdrukkelijk met die hogere tarieven akkoord is gegaan. Het betoog van appellante slaagt dan ook niet.
6.1
Daarnaast voert appellante aan dat verweerder voor de kosten van Coastinfo subsidie heeft verleend. Verweerder heeft daarom ten onrechte geen subsidie vastgesteld voor het deel van de factuur van CoastInfo van 12 november 2015 (de factuur met volgnummer 18) dat ziet op publicatiekosten ad € 1.500,-. Bovendien schiet de motivering van het besluit op dit punt tekort.
6.2
Verweerder heeft zijn standpunt dat de door CoastInfo bij factuur van
12 november 2015 gefactureerde kosten met de beschrijving ‘
Pagina Kust en Zeegids 2015’
van € 1.500,- niet subsidiabel zijn, gemotiveerd door aan te nemen dat Vereniging Kust & Zee deze pagina in eigen beheer had kunnen verzorgen en dat voor één pagina € 1.500,- in rekening is gebracht. Het College volgt appellante in haar standpunt dat de motivering van het bestreden besluit op dit punt tekortschiet. Het bestreden besluit is daarom genomen in strijd met artikel 7:12 van de Awb (motiveringsbeginsel).
7. Met betrekking tot het betoog van appellante dat zij vanwege de buitenbehandelingstelling door verweerder van 9 juni 2016 van een gedeelte van haar aanvraag om vaststelling van de subsidie, genoodzaakt is geweest om daartegen bezwaar te maken en dat zij hiervoor extra juridische kosten heeft moeten maken, moet worden vastgesteld dat verweerder voor de behandeling van de bezwaren van appellante tegen die buitenbehandelingstelling en het primaire besluit een vergoeding van € 1.980,- aan appellante heeft toegekend. Voor de toekenning van een verdergaande (proces)kostenvergoeding bestaat geen grond.
8. Nu het College alle beroepsgronden van appellante die zijn gericht tegen het niet subsidiabel stellen van de door haar opgevoerde kosten inhoudelijk heeft beoordeeld, komt aan de – algemene – beroepsgrond, die ziet op de ondeugdelijke motivering van het bestreden besluit, geen zelfstandige betekenis meer toe. Deze beroepsgrond behoeft daarom geen nadere bespreking.
9.1
Het College ziet in het hetgeen hiervoor onder 6.2 is overwogen het beroep gegrond te verklaren en het bestreden besluit te vernietigen. Het College zal evenwel met toepassing van
artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb bepalen dat de rechtsgevolgen van dit besluit in stand blijven en overweegt daartoe als volgt.
9.2
De betreffende publicatiekosten zijn gemaakt ten behoeve van een publicatie in het verenigingsblad van Vereniging Kust & Zee die blijkens het projectplan als medeaanvrager bij het project is betrokken. Uit het subsidieverleningsbesluit blijkt niet dat verweerder subsidie heeft verleend voor publicatiekosten van Vereniging Kust & Zee, zodat in zoverre daarvoor ook geen subsidie kan worden vastgesteld. Verder volgt het College verweerder in zijn standpunt dat het feit dat Vereniging Kust & Zee de publicatie heeft overgelaten aan CoastInfo, die als derde bij het project is betrokken, niet met zich brengt dat de betreffende publicatiekosten toch, als kosten derden, voor subsidie in aanmerking komen. Daarbij acht het College tevens van belang dat gelet op de adviserende rol van CoastInfo waarvoor verweerder onder kostenpost B ‘Kosten voor studies, onderzoeksactiviteiten e.a.’ subsidie heeft verleend, niet valt in te zien dat de publicatiekosten op die voet deel uitmaken van de subsidieverlening. Naar het oordeel van het College heeft verweerder voor de publicatiekosten dan ook terecht geen subsidie vastgesteld.
9.3
Op grond van het voorgaande komt het College tot de conclusie dat verweerder de subsidie redelijkerwijs op € 74.502,- heeft mogen vaststellen.
10. 	Het College veroordeelt verweerder in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 1.024,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. T. Pavićević en mr. W. den Ouden, in aanwezigheid van mr. L. van Gulick, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 april 2019.
w.g. A. Venekamp	w.g. L. van Gulick