ECLI:NL:RVS:2019:611
Raad van State — Uitspraak 


201803686/1/A3.
Datum uitspraak: 27 februari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Oudeschild, gemeente Texel,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord-Holland (hierna: de rechtbank) van 19 maart 2018 in zaken nrs. 17/3984 en 17/3934 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Texel.
Procesverloop
Bij besluit van 12 augustus 2016 heeft het college de aanvraag van [appellant] om een vergunning voor het innemen van een ligplaats met kiosk en/of reclamebord voor zijn [schip] in de haven van Oudeschild afgewezen.
Bij besluit van 28 juli 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
[appellant] heeft hiertegen beroep ingesteld.
Bij tussenuitspraak van 24 oktober 2017 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om, met inachtneming van wat in de tussenuitspraak is overwogen, de geconstateerde gebreken in het besluit van 28 juli 2017 te herstellen, bepaald dat het college [appellant] voor zijn [schip] tot aan de datum van de einduitspraak een vaste ligplaats verleent in de Oude Havens van Oudeschild en bepaald dat deze voorziening vervalt in het geval het college alsnog overgaat tot het verlenen van een ligplaatsvergunning dan wel een vaste ligplaats.
Bij uitspraak van 19 maart 2018 heeft de rechtbank het beroep van [appellant] gegrond verklaard, het besluit van 28 juli 2017 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dat besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 januari 2019, waar [appellant], bijgestaan door mr. T. de Beet, rechtsbijstandverlener te Amsterdam en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Oosterdijk en M.J.Y. Nicolay, bijgestaan door mr. A. van Soest, rechtsbijstandverlener te Zoetermeer, zijn verschenen.
Overwegingen
De havenverordening
1.    Op 1 januari 2016 is de Havenverordening Oudeschild 2016 (hierna: Havenverordening) in werking getreden. Deze Havenverordening is van toepassing op de haven van Oudeschild, die bestaat uit de Noorderhaven en de Zuiderhaven. Op grond van deze Havenverordening geldt een vergunningplicht voor het innemen van een ligplaats. Het vergunningenstelsel in de Havenverordening is in het leven geroepen vanwege de drukte in de haven van Oudeschild en de omstandigheid dat regelmatig conflicten ontstonden tussen schippers bij het in- en uitvaren van de haven. In de "Verkenning Haven Oudeschild; Een sterke haven in 2025" vastgesteld door de raad op 12 maart 2014 (hierna: Havenvisie) staat dat de rondvaartschepensector is gebaat bij een helder vergunningenstelsel. Bij de totstandkoming van de Havenverordening is een kade-indeling gemaakt van de Noorder- en Zuiderhaven die gold op 1 januari 2016 en ook ten tijde van het bestreden besluit op 28 juli 2016. Op deze tekening zijn in de Noorderhaven vier rondvaartboten en twee vissersboten ingetekend. Daarnaast heeft het college een tekening overgelegd van de indeling van de haven op 1 januari 2017. Hierop zijn in de Noorderhaven vijf rondvaartboten en drie vissersboten ingetekend.
De situatie van [appellant]
2.    [appellant] heeft tientallen jaren, in elk geval ruim 30 jaar, een ligplaats ingenomen in de Noorderhaven. Ter zitting heeft hij toegelicht dat hij daarbij de beschikking had over een eigen stroomkast en dicht bij een parkeerplaats lag. Voordat de Havenverordening in werking trad was hiervoor geen ligplaatsvergunning nodig. In deze jaren heeft hij zijn boot bedrijfsmatig gebruikt voor het aanbieden van rondvaarten en voor de visserij. Niet in geschil is dat zijn boot vanwege de golfslag in de Zuiderhaven alleen in de Noorderhaven ligplaats kan innemen. Eind 2015 heeft [appellant] zijn boot verkocht. Begin 2016 heeft [appellant] een nieuwe boot gekocht. Omdat [appellant] op 1 januari 2016 geen rondvaartboot exploiteerde viel zijn boot volgens het college niet in de categorie boten waarvoor in ieder geval een ligplaatsvergunning werd verleend op grond van de intentie de bestaande situatie zoveel mogelijk te respecteren. Nu op het moment van de aanvraag van [appellant] geen kade-ruimte voor rondvaartschepen meer beschikbaar was heeft het college deze aanvraag afgewezen.
Tussenuitspraak en nadere motivering college
3.    In de tussenuitspraak heeft de rechtbank het college de gelegenheid gegeven nader te motiveren "waarom het verlenen van een ligplaatsvergunning aan [appellant] zou leiden tot verstoring van vaste afspraken en intenties, die ten grondslag liggen aan de invoering van het vergunningenstelsel en dat het verlenen van een vergunning aan [appellant] zou leiden tot een ontwrichtingen van de systematiek over de indeling van het gebruik van de kades". Hierbij diende het college niet uit te gaan van een peildatum van 1 januari 2016 omdat deze niet bekend is gemaakt en ook niet van een eis van bedrijfsmatige exploitatie ten tijde van de aanvraag omdat deze eis niet volgt uit de Havenverordening.
Naar aanleiding van de tussenuitspraak van de rechtbank heeft het college de afwijzing nader gemotiveerd. Hierbij heeft het gesteld dat bij het toewijzen van ligplaatsen rekening is gehouden met het gebruik van de haven op het moment van inwerkingtreding van de Havenverordening en dat voorrang is gegeven aan de schepen die per 1 januari 2016 vast een ligplaats innamen in de haven. De rest is op een wachtlijst geplaatst. Volgens deze nadere motivering was er geen enkele aanleiding om [appellant] een vaste ligplaats toe te kennen omdat zijn boot op 8 januari 2016 aan een derde is geleverd. Ten tijde van de aanvraag voor de nieuwe boot was geen plek meer in de haven aanwezig. Schuiven met ligplaatsen is volgens het college onwenselijk. Bovendien zouden de belangen van andere ondernemers op de wachtlijst onevenredig worden geschaad indien aan [appellant] voorrang zou worden gegeven, aldus het college. De belangen van [appellant] worden volgens het college bovendien niet onevenredig geschaad omdat hij als dagondernemer gebruik kan maken van de Noorderhaven totdat hij in aanmerking komt voor een vaste ligplaats.
De aangevallen uitspraak
4.    In de einduitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat het college voldoende deugdelijk heeft gemotiveerd waarom de aanvraag van [appellant] kon worden afgewezen. Omdat pas met deze aanvulling het bestreden besluit voldoende deugdelijk is gemotiveerd heeft de rechtbank dit besluit wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht vernietigd en de rechtsgevolgen hiervan in stand gelaten.
Het betoog van [appellant] in hoger beroep
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de ligplaatsvergunning in redelijkheid kon weigeren. [appellant] betoogt dat ten onrechte er van is uitgegaan dat hij geen bestaande rechten heeft omdat hij al ruim 30 jaar ligplaats heeft ingenomen in de Noorderhaven. Alleen doordat hij net voor 1 januari 2016 zijn schip heeft verkocht en na deze datum een nieuw schip heeft aangeschaft komt hij niet meer in aanmerking voor een vaste ligplaats. Dit heeft tot gevolg dat hij zijn bedrijf niet meer optimaal kan uitoefenen. Hij heeft nu nog steeds ligplaats in de Noorderhaven maar dan als dagondernemer en moet hiervoor  € 30,- per dag betalen. Ook moet hij loopplanken lenen bij andere ondernemers en op andere manieren kaartjes zien te verkopen. [appellant] betoogt dat niet duidelijk is waarom volgens de rechtbank voldoende is gemotiveerd dat de veiligheid in het openbaar water in geding is en het doelmatig gebruik van de haven zich verzet tegen verlening van de ligplaatsvergunning dan wel de belangen van derden hierdoor onevenredig worden geschaad. Hij voert hiertoe aan dat het college een limiet heeft gesteld aan het aantal vaste plaatsen vanwege drukte en krapte in de Noorderhaven, maar dat uit de situatietekening van 1 januari 2017 volgt dat er in de Noorderhaven één extra rondvaartschip en één extra vissersschip liggen ten opzichte van een jaar eerder. Dit betekent dat in 2016 wel een ligplaatsvergunning aan [appellant] had kunnen worden verleend. Bovendien hebben twee andere ondernemers hun boot vervangen zonder dat zij hiervoor eerst op de wachtlijst zijn geplaatst.
Het verweer van het college in hoger beroep
6.    Het college stelt zich op het standpunt dat uit de situatietekening van 2017 niet volgt dat er twee ligplaatsen meer beschikbaar zijn dan in 2016. Daarbij wijst het college er op dat het vergunningenstelsel geldt voor de Oude Havens die bestaan uit een Noorder- en een Zuiderhaven. In 2017 is één rondvaartschip vanuit de Zuiderhaven verplaatst naar de Noorderhaven omdat het schip te veel schade ondervond van zijn ligplaats in de Zuiderhaven door de golfslag. Als gevolg hiervan ontstond in de Zuiderhaven meer ruimte voor passanten en in de Noorderhaven minder. Verder stelt het college dat geen aanleiding bestaat [appellant] voorrang te verlenen ten opzichte van andere gegadigden voor een ligplaats. Daarbij wijst het college er nogmaals op dat het het beleid hanteerde dat schepen die op 1 januari 2016 als rondvaartschip werden geëxploiteerd in aanmerking kwamen voor een ligplaatsvergunning en dat [appellant] op die datum zijn oude schip verkocht aan een derde en zijn nieuwe schip nog niet in zijn bezit had. Ter zitting is hieraan toegevoegd dat het college pas wist van de nieuwe boot van [appellant] toen deze in de Noorderhaven verscheen. Bovendien, al zou [appellant] op 1 januari 2016 nog wel zijn oude schip als rondvaartschip exploiteren dan zou zijn vergunning zijn ingetrokken op het moment van overdracht van zijn oude schip. Een ligplaatsvergunning is immers persoons-, ligplaats- en vaartuiggebonden, aldus het college. Dat betekent dat deze ligplaatsvergunning dus niet voor het nieuwe schip van [appellant] zou kunnen gelden. Voor dit schip kan [appellant], zoals hij heeft gedaan, een ligplaatsvergunning aanvragen en hij komt hiervoor in aanmerking zodra hij eerste op de wachtlijst staat. Op dit moment staat [appellant] tweede op deze wachtlijst, aldus het college.
Het wettelijke kader
7.    Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak en maakt hiervan deel uit.
Het oordeel van de Afdeling
8.    Niet in geschil is dat bij het invoeren van de vergunningplicht in 2016 en de indeling van de haven het uitgangspunt is geweest dat rekening wordt gehouden met het gebruik van de haven voorafgaand aan 2016 en dat bestaande rechten van rondvaart- en vissersboten daarbij worden gerespecteerd. Verder is niet in geschil dat [appellant] ruim 30 jaar in de Noorderhaven ligplaats heeft ingenomen en dat voor de inwerkingtreding van de Havenverordening geen ligplaatsvergunning nodig was.
Het standpunt van het college komt er op neer dat geen ligplaatsvergunning aan [appellant] is verleend omdat in zijn geval geen sprake is van bestaande rechten omdat hij zijn boot had verkocht en hij dus op 1 januari 2016 geen boot bezat. Ter zitting is hierover toegelicht dat het oude schip van [appellant] is verkocht aan een derde, op 12 december 2015 is doorgehaald in het visserijregister en op 8 januari 2016 is geleverd aan de koper. Niet duidelijk is geworden wanneer dit oude schip precies feitelijk is verwijderd en het nieuwe schip van [appellant] in de Noorderhaven ligplaats heeft ingenomen, maar [appellant] heeft in elk geval op 30 maart 2016 een mailbericht gestuurd aan de gemeente waarin hij stelt dat hij het er niet mee eens is dat "zijn vergunning wordt ingetrokken en dat hij deze wil houden voor zijn nieuwe boot". Het standpunt van het college dat de enkele reden dat het oude schip was verkocht volstaat om in de situatie van [appellant] niet uit te gaan van het beleidsmatige uitgangspunt om rekening te houden met het gebruik van de haven voorafgaand aan 2016 volgt de Afdeling niet om de volgende redenen.
Uit de door het college omschreven wijze van totstandkoming van de Havenverordening volgt dat in aanloop naar het invoeren van een vergunningenstelsel is gesproken met de bestaande schippers en dat de bestaande situatie daarbij is geïnventariseerd ten behoeve van de indeling van de haven. Uit de aanvullende motivering van het college van 20 november 2017 lijkt te volgen dat daarbij niet op [appellant] wordt gedoeld, omdat daarin staat dat "[appellant] op de hoogte had kunnen zijn van het voorgenomen vergunningenstelsel", door berichten in plaatselijke nieuwsbladen en een openbare raadsvergadering. Daartegenover staat echter de stelling van [appellant] dat hij wel met de Havenmeester heeft gesproken over zijn plannen voor de vervanging van zijn boot. Deze stelling acht de Afdeling gelet op zijn langjarige aanwezigheid in deze haven, niet ongeloofwaardig. Mocht bij het college desondanks niets bekend zijn geweest van de situatie van [appellant] dan had dit in elk geval, gelet op het door het college gehanteerde uitgangspunt om bestaande rechten te respecteren en uit oogpunt van zorgvuldigheid, wel gemoeten. De stelling van het college ter zitting dat het bij de indeling van de haven niet wist van de plannen van [appellant], wat daarvan ook zij, komt dan ook voor zijn rekening en risico.
Ook het standpunt van het college dat toch geen vergunning aan [appellant] kon worden verleend omdat de ligplaatsvergunning naast persoons- ook ligplaats- en vaartuiggebonden is en daarom in geval van de verkoop van een schip een ligplaats vrij komt en de schipper van het oude schip op een wachtlijst komt volgt de Afdeling voor het geval van [appellant] niet. Ter zitting is immers komen vast te staan dat eind 2016 nieuwe vergunningen zijn verleend aan de acht rondvaart- en historische schepen die in 2016 wel een tijdelijke vergunning voor één jaar hebben gekregen. Hieronder zitten twee ondernemers die hun schip hebben vervangen voor een nieuw schip en hiervoor een vergunning hebben gekregen. Ter zitting heeft het college hierover gesteld: "Er was voor het college geen enkele reden aanwezig één of meerdere schippers geen nieuwe vergunning te verlenen. Aan de vervanging van twee vergunde schepen is wel medewerking verleend omdat dit past binnen het beleid van de gemeente Texel om ontwikkelingen binnen de rondvaartbranche niet tegen te houden. Ook zouden de belangen van de vergunninghouders onevenredig geschaad worden, wanneer aan vervanging geen medewerking zou zijn verleend." Niet valt in te zien waarom ditzelfde uitgangspunt niet voor [appellant] zou gelden nu ook bij hem sprake is van de vervanging van een boot.
Het standpunt van het college dat, ook al hadden de hiervoor besproken twee schippers geen toestemming voor vervanging van hun boot gekregen, dan nog geen vergunning aan [appellant] zou zijn verleend omdat op het moment van zijn aanvraag de Noorderhaven vol was volgt de Afdeling evenmin. Daargelaten dat het college zoals hiervoor overwogen de situatie van [appellant] niet voldoende zorgvuldig heeft geïnventariseerd en het daarom niet aan [appellant] is te wijten dat hij geen plek in de kade-indeling heeft gekregen, is de indeling van de Noorderhaven immers na zijn aanvraag nog een keer gewijzigd en is een schip uit de Zuiderhaven daarbij verplaatst naar de Noorderhaven omdat dit niet geschikt bleek voor ligging in de Zuiderhaven. Deze ondernemer heeft dus voorrang gekregen op [appellant] die eveneens een boot heeft die wegens de golfslag niet geschikt is voor de Zuiderhaven.
De redenering van het college over de toepassing van de wachtlijst in het geval van [appellant] zou bovendien, indien toegepast op de twee ondernemers die wel hun schip mochten vervangen in 2016 en de ondernemer die zijn boot mocht verplaatsen van de Zuider- naar de Noorderhaven, ertoe hebben geleid dat deze ondernemers opnieuw op de wachtlijst hadden moeten worden geplaatst en dat plekken zouden zijn vrijgekomen. Tot slot maakt [appellant] in de huidige situatie nog altijd gebruik van de Noorderhaven maar dan als dagondernemer. Anders dan het college stelt wordt hiermee niet tegemoetgekomen aan zijn belangen nu aannemelijk is dat dit ongunstige gevolgen heeft voor zijn bedrijfsvoering, zowel financieel als in de uitvoering.
Het betoog slaagt.
Conclusie
9.    Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het college bij het besluit tot weigeren van een vaste ligplaatsvergunning voor [appellant] heeft gehandeld in strijd met de zorgvuldigheid. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte de rechtsgevolgen van dit besluit in stand gelaten.
10.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het besluit in stand zijn gelaten. Het college dient opnieuw op de aanvraag te beslissen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
11.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 19 maart 2018 in zaken nrs. 17/3984 en 17/3934, voor zover de rechtsgevolgen van het besluit van 28 juli 2017 in stand zijn gelaten;
III.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Texel tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Texel aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 253,00 (zegge: tweehonderddrieënvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
w.g. Sevenster    w.g. Langeveld-Mak
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 februari 2019
317.
Havenverordening Oudeschild 2016, zoals deze gold ten tijde van belang
Artikel 1 Begripsomschrijvingen
In deze verordening en de daarop rustende bepalingen wordt verstaan onder:
a. Haven: De haven van Oudeschild, zoals aangegeven op de bij deze verordening behorende als zodanig gewaarmerkte tekening;
d. Havenmeester: De door het college aangewezen ambtenaar, belast met het toezicht op de haven;
h. Schip: Elk vaartuig, met inbegrip van een vaartuig zonder waterverplaatsing en een watervliegtuig, gebruikt of geschikt om te worden gebruikt als een middel van vervoer te water;
j. Ligplaats: Plaats in het water, aangewezen voor het meren of ankeren van een schip.
Artikel 2 Toepassingsgebied
Deze verordening is van toepassing op de haven.
Artikel 3 Vergunningen en ontheffingen
Artikel 3.1. Verboden
1. Het is verboden zonder vergunning van het college een ligplaats in te nemen en een aan het schip functionele kiosk en/of reclamebord te plaatsen in de Oude Havens.
2. Het is verboden opstallen anders dan een functionele kiosk en andere bouwwerken op de kade te plaatsen.
Artikel 3.2. Vergunning voor een ligplaats zoals aangegeven op de tekening vergunningsgebied
1. Een vergunning geldt voor het bedrijfsmatig exploiteren van een vaartuig in de Oude Havens (Noorder- en Zuiderhaven) gedurende minimaal 4 dagen per week in de periode tussen Pasen en 1 november van elk jaar en/of voor anno 2015 in de Oude Havens liggende historische schepen als ze een aantoonbare bijdrage leveren aan het toeristische beleven van de haven en er voldoende activiteiten plaatsvinden om het schip zeevaardig te houden.
2. De vergunning is persoons-, ligplaats- en vaartuig gebonden. Dat wil zeggen dat bij iedere wijziging in een van deze omstandigheden een nieuwe vergunning moet worden aangevraagd.
Artikel 3.3. Overige voorschriften
2. Op de vergunning of ontheffing wordt de geldigheidsduur ervan vermeld.
5. Een vergunning of ontheffing kan worden geweigerd:
a. in het belang van de openbare orde
b. in het belang van het voorkomen of beperken van overlast
c. in het belang van de verkeersveiligheid of veiligheid in openbaar water
d. indien de belangen van derden hiermee onevenredig worden geschaad
e. indien een doelmatig gebruik van de haven zich daartegen verzet
f. in het belang van de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving
g. indien van een eerdere vergunning of ontheffing gebleken is, dat hiervan door de houder geen gebruik is gemaakt
h. indien een eerdere vergunning of ontheffing is ingetrokken conform lid 6 van dit artikel
i. vanwege strijd met het bestemmingsplan.
Artikel 5 Ligplaats nemen
1. De schipper van een schip neemt alleen ligplaats op die plaats, die hem door de havenmeester wordt toegewezen.
3. Ligplaatsen worden toegewezen door de havenmeester, rekening houdend met: het scheepstype, het doel en aard van de komst van het schip of de werkzaamheden van het schip.
Artikel 10 Afmeren
1. Het is verboden trossen vast te maken aan vloeipaten.
2. Het is verboden trossen langs of om de vloeipalen te geleiden.
3. Het is verboden een schip met sloten vast te leggen of vastgelegd te houden.
4. Het is verboden vlotten, pontons en bijboten langszij of aan de kades af te meren, anders dan met toestemming van de havenmeester.
5. Het is verboden af te meren aan de kade op het moment dat de waterstand hoger is dan de kade.
6. Het is verboden zonder dat men daartoe gerechtigd is een schip te ontmeren of te verplaatsen.