ECLI:NL:RBGEL:2019:1587
Rechtbank GEL — Uitspraak 


RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Zutphen
Bestuursrecht
zaaknummer: 18/1425
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 april 2019
in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. J.H.B. Averdijk),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Doetinchem
te Doetinchem, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 17 oktober 2017 (het primaire besluit I) heeft verweerder aan eiser op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) een maatwerkvoorziening verleend voor Wonen Beschut Ambulant en voor Begeleiding individueel - ontwikkelen en coachen bij voor 3 uur per week over de periode van 1 oktober 2017 tot en met 30 september 2018 in de vorm van ondersteuning in natura.
Bij besluit van 28 november 2017 (het primaire besluit II) is het primaire besluit I herzien en heeft verweerder aan eiser op grond van de Wmo 2015 een maatwerkvoorziening verleend voor Wonen Beschut Ambulant en voor Begeleiding individueel - ontwikkelen en coachen bij voor 4 uur en 30 minuten per week over de periode van 28 november 2017 tot en met 30 september 2018 in de vorm van ondersteuning in natura.
Bij besluit van 6 februari 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 januari 2019. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens zijn aanwezig [directeur] van Autimaat B.V. (Autimaat), [coördinator functioneel beheer] bij Autimaat en G.J. van Gelderen, psychiater bij Autimaat. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door T.I. Gerritsen en B.J. van Hees-Van der Klok en door consulenten [consulenten] .
Overwegingen
1. Eiser heeft een Autisme Spectrum Stoornis (ASS). Hij heeft problemen op meerdere levensgebieden. Eiser woont in een beschermde woonvorm van Autimaat. Aan eiser is van 1 oktober 2016 tot en met 30 september 2017 op grond van de Wmo 2015 een indicatie toegekend voor Beschermd Wonen 3C, intensieve begeleiding, exclusief dagbesteding, in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb). In het kader van een herindicatie heeft eiser een begeleidingsplan en het verslag van een psychologisch onderzoek aan verweerder doen toekomen en heeft op 29 september 2017 een gesprek plaatsgevonden tussen eiser, zijn begeleider van Autimaat en de consulent van verweerder
.
Hierna heeft verweerder het primaire besluit I genomen
.
Op het gespreksverslag is namens eiser door Autimaat een reactie gegeven waarbij onder meer is aangegeven dat eiser met zijn begeleider niet 3 keer per week een contactmoment van 1 uur heeft, maar 3 keer per week een contactmoment van 1,5 uur. Naar aanleiding van deze informatie is het primaire besluit II genomen.
2. Verweerder heeft bij het bestreden besluit de toegekende maatwerkvoorziening gehandhaafd. Daarbij is verweerder uitgegaan van de regelgeving uit 2018 en de Beleidsregels Beschermd Wonen gemeente Doetinchem 2018 (Beleidsregels). Verweerder heeft de toegekende maatwerkvoorziening passend geacht voor eiser. Volgens verweerder valt een deel van de begeleiding die eiser krijgt van Autimaat onder de indicatie Wonen Beschut Ambulant. Voor de gemiddelde tijd die verder wekelijks wordt besteed aan contactmomenten waarbij onder meer gewerkt wordt aan de persoonlijke doelen van eiser is volgens verweerder de ondersteuningsvorm Begeleiding individueel – ontwikkelen en coachen bij voor 4,5 uur per week passend. Omdat tijdens het gesprek is gebleken dat eiser ver in zijn herstelproces is en er geen sprake is van dusdanige gedragsproblematiek die tot extra inzet (in expertise, netwerkcontact, achterwacht en toezicht) leidt, is er volgens verweerder geen Begeleiding individueel – ontwikkelen plus nodig.
Ontvankelijkheid
3. Ter zitting is gebleken dat verweerder, vanwege het aflopen van de bij de primaire besluiten toegekende maatwerkvoorziening, bij besluit van 17 december 2018 een maatwerkvoorziening heeft verleend voor Begeleiding individueel – stabiliseren en overnemen voor 2 uur per week en voor Begeleiding individueel – ontwikkelen plus voor 3 uur per week over de periode van 1 december 2018 tot en met 14 november 2019, in de vorm van ondersteuning in natura. Na afloop van de zitting heeft de gemachtigde van eiser laten weten bezwaar te hebben gemaakt tegen deze nieuwe maatwerkvoorziening. Gelet hierop en op het door eiser ingenomen standpunt dat alle toegekende uren Begeleiding individueel ‘ontwikkelen plus’-uren zouden moeten zijn, is de rechtbank van oordeel dat een inhoudelijk oordeel over het onderhavige bestreden besluit van belang kan zijn voor een toekomstige periode. Het beroep van eiser is dan ook ontvankelijk.
(On)zorgvuldige voorbereiding/(on)deugdelijke motivering
4.1.
Eiser heeft ter zitting de beroepsgronden over het verbod op reformatio in peius, over het in strijd zijn van de Beleidsregels met de Wmo 2015 en over de ongelijke behandeling, niet langer gehandhaafd. Eiser stelt ten eerste dat het bestreden besluit onzorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. Volgens eiser heeft verweerder geen gedegen onderzoek verricht naar de situatie van eiser. Alleen een keukentafelgesprek is hiervoor onvoldoende. Dat geldt temeer omdat er bij dat gesprek niet is doorgevraagd op de door eiser gegeven antwoorden en de aanwezige begeleider nauwelijks iets mocht zeggen. Verder had verweerder bij de indicatiestelling een psycholoog of andere gedragswetenschapper moeten betrekken. De consulent van verweerder is niet deskundig genoeg om, zonder een onafhankelijk onderzoek, de problematiek van de cliënten van Autimaat, waaronder eiser, te vertalen naar de juiste vorm van ondersteuning. Eiser heeft hierbij gewezen op de brieven van kinder- en jeugdpsychiater dr. S. Leutscher en van Gz-psycholoog in opleiding M. Barendregt en psychiater G.J. van Gelderen, die dit onderschrijven. Tenslotte had verweerder, alvorens het bestreden besluit te nemen op basis van de gewijzigde nieuwe beleidsregels, de bezwaarschriftadviescommissie eiser opnieuw moeten laten horen en onderzoeken of eiser ook op grond van de nieuwe beleidsregels voor Begeleiding individueel – ontwikkelen plus in aanmerking kwam. Door de beleidswijziging is de bezwaarschriftadviescommissie bewust buitenspel gezet.
4.2.
De rechtbank volgt eiser niet in zijn standpunt dat het besluit alleen gebaseerd is op een keukentafelgesprek en reeds daarom onzorgvuldig is voorbereid en onvoldoende gemotiveerd. Verweerder heeft het besluit niet alleen gebaseerd op het met eiser en zijn begeleider gevoerde gesprek maar ook op het toegezonden begeleidingsplan waarin is beschreven aan welke doelen nog gewerkt moet worden en op het verslag van het psychologisch onderzoek. Dat er in het gesprek niet is doorgevraagd en de begeleider nauwelijks iets heeft mogen zeggen is door eiser niet aannemelijk gemaakt. Verweerder heeft dit ter zitting betwist en eiser heeft zijn stelling niet onderbouwd. De rechtbank volgt eiser evenmin in de – algemene – stelling dat de consulent van verweerder niet deskundig genoeg is om te indiceren welke maatwerkvoorziening, naar aard en omvang, passend is voor de cliënten van Autimaat en dat bij de indicatiestelling een psycholoog of andere gedragswetenschapper betrokken moet worden. Uit de wet, noch uit andere regelgeving of jurisprudentie volgt een dergelijke algemene verplichting. Het is vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) dat voor zover het onderzoek naar de nodige ondersteuning specifieke deskundigheid vereist, een specifiek deskundig oordeel en advies niet kunnen ontbreken.
Gelet op de informatie waarover verweerder al beschikte en de informatie die verweerder had ontvangen uit het met eiser en zijn begeleider gevoerde gesprek en uit het begeleidingsplan en het verslag van het psychologisch onderzoek, bestond er voor verweerder naar het oordeel van de rechtbank in het geval van eiser geen concrete aanleiding om een specifiek deskundig oordeel en advies in te winnen.
4.3.
De rechtbank volgt eiser wel in zijn stelling dat verweerder, alvorens het bestreden besluit te nemen op basis van de aangepaste nieuwe beleidsregels, de bezwaarschriftadviescommissie eiser opnieuw had moeten laten horen. In de beleidsregels uit 2017 (Beleidsregels Beschermd Wonen gemeente Doetinchem 2017) stond bij deze begeleidingsvorm beschreven:
“Deze vorm van begeleiding individueel is gericht op cliënten met beperkingen op meerdere levensdomeinen en gedragsproblematiek. Bij deze cliënten volstaat begeleiding gericht op ‘ontwikkelen en coachen bij’ aantoonbaar niet. Vaak heeft de cliënt ook problemen op het gebied van communicatie en motivatie. Daarnaast moet de begeleider hierbij doelgericht samenwerkt met andere ketenpartners. De cliënt is leerbaar, beschikt over voldoende verandercapaciteit en is in staat de beoogde vaardigheden te ontwikkelen. De cliënt kan na verloop van tijd met minder begeleiding toe. Voor de periode dat deze vorm van ondersteuning wordt toegekend, worden specifieke doelen vastgesteld. De consulent Beschermd Wonen stelt de lengte van de periode vast.”
In de Beleidsregels uit 2018, bijlage 2, staat bij deze begeleidingsvorm beschreven:
“Aanvullend op ‘begeleiding individueel ontwikkelen en coachen bij’ geldt dat het bij ‘ontwikkelen plus’ altijd gaat om meervoudig complexe (gezins-)problematiek. Er zijn altijd beperkingen op meerdere levensdomeinen en er is altijd aanvullend sprake van gedragsproblematiek. In veel gevallen is extra inspanning nodig op het gebied van communicatie en motivatie. Het gaat bij ‘begeleiding individueel – ontwikkelen plus’ om cliënten met een grote mate van onvoorspelbaar gedrag, (reële kans op) agressief gedrag (verbaal of fysiek), zorgmijders, forse psychiatrie, hardnekkige patronen of als de veiligheid van de cliënt zelf of de directe omgeving in geding komt/kan komen. ‘Begeleiding individueel – ontwikkelen plus’ wordt afgegeven voor de ondersteuning die voortkomt uit bovengenoemde problematiek. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan extra toezicht ter voorkoming van incidenten, extra achterwacht en/of extra ongeplande ondersteuning. De begeleider moet hierbij doelgericht samenwerken met andere ketenpartners, zoals reclassering, jeugdhulp en/of ggz’.
Naar het oordeel van de rechtbank leidt de toevoeging in de nieuwe beleidsregels dat het gaat om ‘meervoudig complexe (gezins-)problematiek’ en om ‘cliënten met een grote mate van onvoorspelbaar gedrag, (reële kans op) agressief gedrag (verbaal of fysiek), zorgmijders, forse psychiatrie, hardnekkige patronen of als de veiligheid van de cliënt zelf of de directe omgeving in geding komt/kan komen’ er toe dat de doelgroep van cliënten die in aanmerking komen voor Begeleiding individueel – ontwikkelen plus, verandert. Daarmee is sprake van een nieuw beoordelingskader en had verweerder eiser opnieuw in de gelegenheid moeten stellen om door de bezwaarschriftadviescommissie gehoord te worden. Dat verweerder in de praktijk niet anders is gaan indiceren en slechts bedoeld heeft een verduidelijking aan te brengen in de Beleidsregels, doet aan het voorgaande niet af. Nu eiser echter in beroep voldoende in de gelegenheid is geweest om zijn standpunt omtrent de aanpassing in de nieuwe beleidsregels naar voren te brengen, is de rechtbank van oordeel dat eiser door deze schending van de hoorplicht niet is benadeeld. De rechtbank passeert daarom dit gebrek aan het bestreden besluit met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
4.4.
De rechtbank overweegt verder dat in geschil is (gelet op de ter zitting gegeven toelichting) of het aantal toegekende uren begeleiding individueel allemaal ‘ontwikkelen plus’-uren hadden moeten zijn in plaats van ook ‘ontwikkeling en coachen bij’-uren. Beoordeeld moet worden of de door verweerder toegekende maatwerkvoorzieningen een passende bijdrage leveren om de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie van eiser, dan wel om de problemen van eiser bij het zich handhaven in de samenleving, te compenseren.
4.5.
De rechtbank stelt voorop dat de CRvB in de uitspraak van 21 maart 2018
over de door het college van burgemeester en wethouders te volgen stappen in het kader van een te nemen besluit over maatschappelijke ondersteuning, het volgende heeft overwogen:
“
Uit artikel 3:2 van de Awb in samenhang met de artikelen 2.3.2 en 2.3.5 van de Wmo 2015 vloeit voort dat het college voldoende kennis dient te vergaren over de voor het nemen van een besluit over maatschappelijke ondersteuning van belang zijnde feiten en omstandigheden en af te wegen belangen. Dit brengt met zich dat wanneer bij het college melding wordt gedaan van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning het college allereerst moet vaststellen wat de hulpvraag is. Vervolgens zal het college moeten vaststellen welke problemen worden ondervonden bij de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie, dan wel het zich kunnen handhaven in de samenleving. Eerst wanneer die problemen voldoende concreet in kaart zijn gebracht, kan worden bepaald welke ondersteuning naar aard en omvang nodig is om een passende bijdrage te leveren aan de zelfredzaamheid of participatie van de ondersteuningsvrager, onderscheidenlijk het zich kunnen handhaven in de samenleving. Uit artikel 2.3.2, vierde lid, aanhef en onder b, c en f, van de Wmo 2015 in samenhang met het derde en vierde lid van artikel 2.3.5 vloeit voort dat het onderzoek er vervolgens op gericht moet zijn of en in hoeverre de eigen mogelijkheden, gebruikelijke hulp, mantelzorg, ondersteuning door andere personen uit het sociale netwerk en voorliggende (algemene) voorzieningen de nodige hulp en ondersteuning kunnen bieden. Slechts voor zover die mogelijkheden ontoereikend zijn dient het college een maatwerkvoorziening te verlenen. Voor zover het onderzoek naar de nodige ondersteuning specifieke deskundigheid vereist zal een specifiek deskundig oordeel en advies niet kunnen ontbreken
”.
4.6.
Uit de besluitvorming van verweerder en het daaraan ten grondslag gelegde rapport Beschermd Wonen van 29 september 2017 kan de rechtbank niet afleiden dat verweerder het door de CRvB uiteengezette stappenplan heeft gevolgd. Verweerder heeft in de besluitvorming en het rapport wel aangegeven wat - op grond van het begeleidingsplan - de doelen zijn van eiser, hoeveel contactmomenten eiser heeft met zijn begeleiding om hier aan te werken en wat de duur daarvan is. Maar niet blijkt dat verweerder de omvang van de volledige ondersteuningsbehoefte van eiser in kaart heeft gebracht, nu een geconcretiseerd overzicht van zijn ondersteuningsbehoefte per afzonderlijke hulpvraag (in uren, intensiteit en frequentie) ontbreekt. Daarnaast blijkt onvoldoende hoe de ondersteuningsbehoefte van eiser is vertaald naar de geïndiceerde maatwerkvoorziening. Daarbij acht de rechtbank van belang dat vast staat dat de indicatie Wonen Beschut Ambulant ook zes uren individuele begeleiding per week omvat (gedingstuk B.18 en het primaire besluit II). Naast deze indicatie is er nog een ondersteuningsvorm toegekend voor individuele begeleiding. In het rapport en de besluitvorming staat dat de toegekende maatwerkvoorziening voldoende en passend is, omdat er ook een stuk begeleiding zit in de indicatie Wonen Beschut Ambulant. Tevens zijn de contactmomenten die eiser heeft in aanmerking genomen. Door de consulenten van verweerder is ter zitting aangegeven dat in de praktijk eerst bekeken wordt of volstaan kan worden met de basisuren begeleiding die zijn opgenomen in de indicatie Wonen Beschut Ambulant. Als hier niet mee kan worden volstaan, worden er ook nog ‘ontwikkelen en coachen bij’-uren toegekend. Vervolgens wordt gekeken of er complexe problemen zijn, zoals agressie, waarvoor dan ‘ontwikkelen plus’-uren worden toegekend. De vertegenwoordigers van verweerder hebben ter zitting aangegeven dat verweerder bij de indicatiestelling uitgaat van de kennis en kunde van de consulenten. Naar het oordeel van de rechtbank mag van verweerder echter worden verwacht dat hij aan de hand van objectieve criteria inzichtelijk maakt hoe hij de benodigde ondersteuningsbehoefte heeft vertaald in de (omvang van de) geïndiceerde maatwerkvoorzieningen. Pas dan kan beoordeeld worden of de door verweerder geïndiceerde maatwerkvoorzieningen, ook qua omvang, een passende bijdrage leveren aan de zelfredzaamheid van eiser. Op dit moment is onduidelijk wat de aard en de inhoud is van de begeleidingsuren die besloten liggen in de indicatie Wonen Beschut Ambulant. Als gevolg daarvan is ook onduidelijk wat eiser daarnaast nog nodig heeft aan begeleiding, qua aard, inhoud en omvang. Verweerder heeft dit niet inzichtelijk gemaakt.
5. Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat het beroep van eiser gegrond is. Het bestreden besluit is niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen.
6. Gelet op het nog te verrichten onderzoek kan de rechtbank niet zelf in de zaak voorzien en zal zij verweerder opdragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met inachtneming van deze uitspraak. Daarbij dient verweerder het in 4.5 weergegeven stappenplan te volgen en een geconcretiseerd overzicht te geven van de ondersteuningsbehoefte van eiser per afzonderlijke hulpvraag (in uren, intensiteit en frequentie). Daarna moet verweerder aan de hand van objectieve criteria inzichtelijk maken hoe het de benodigde ondersteuningsbehoefte vertaald heeft in de (omvang van de) te indiceren maatwerkvoorziening. Daarbij dient verweerder helder te maken wat de aard, inhoud en omvang is van de begeleiding die wordt geboden bij de indicatie Wonen Beschut Ambulant en in welke mate deze begeleiding al voorziet in de door eiser benodigde ondersteuningsbehoefte, wat er dan nog over blijft en welke ondersteuningsvorm daarin voorziet en in welke omvang en zwaarte. Gelet op het voorgaande komt de rechtbank niet toe aan een bespreking van de overige beroepsgronden.
7. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
8. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512, - en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
gelast dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht groot € 46,- aan hem vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser ten bedrage van € 1.024,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A. van Schagen, voorzitter, mr. H.J. Klein Egelink en mr. C.W.C.A. Bruggeman, rechters, in tegenwoordigheid van mr. N. ter Horst, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 12 april 2019
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 21 maart 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:819.
Zie noot 1.