ECLI:NL:RBOBR:2019:1492
Rechtbank OBR — Uitspraak 


RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummers: SHE 18/1682 en SHE 18/1684
uitspraak van de meervoudige kamer van 15 maart 2019 in de zaak tussen
1. [eisers 1]
te [woonplaats] , eisers 1,
(gemachtigde: mr. [NAAM]. C.R. Jansen),
2. [eisers 2]
,
eisers 2,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, verweerder,
(gemachtigden: mr. P. Ruis, ing. R. Goossens, M. Geervliet, M.C.G. Laenen, M. de Pooter en F. Kanters).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
de gemeente Breda
, vergunninghoudster.
Procesverloop
Bij besluit van 28 maart 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend ten behoeve van het verbeteren van de doorstroming van het verkeer op de Zuidelijke Rondweg te Breda (de ZRW) op de locatie Franklin Rooseveltlaan ter hoogte van de Fatimastraat, kadastraal bekend gemeente Ginneken, sectie I, [sectienummers] (de locatie).
Eisers 1 en 2 hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Bij beslissing van 29 juni 2018 heeft de rechtbank Zeeland-West-Brabant de zaak ter verdere behandeling naar deze rechtbank verwezen.
Het beroep van eisers 1 is geregistreerd onder nummer SHE 18/1682. Het beroep van eisers 2 is geregistreerd onder nummer SHE 18/1684. De zaken zijn gevoegd behandeld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Verweerder en eisers 2 hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 december 2018. Voor eisers 1 is de gemachtigde verschenen. Voor eisers 2 zijn verschenen [persoon A] en [persoon B] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Wet- en regelgeving
1. De voor deze zaak relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.
Feiten
2. Op 28 september 2017 heeft vergunninghoudster een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het treffen van maatregelen op de ZRW ter hoogte van de locatie, door het aanbrengen van diverse aanpassingen aan de weg in de vorm van wegverbreding en verplaatsing van naast de weg gelegen geluidswallen. De aanvraag heeft betrekking op de activiteiten ‘bouwen’, ‘het gebruik van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan’ en ‘het vellen of te doen vellen van een houtopstand’ als bedoeld in respectievelijk artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder g, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
3.
De ZRW ligt in het zuidelijk deel van Breda en loopt van oost naar west tussen de A27 en de A16. Deze rondweg vormt samen met de Noordelijke Rondweg (de NRW) de belangrijkste stadsontsluitingsweg van Breda. De vergunningaanvraag is ingediend voor aanpassingen op een deel van de weg vanaf het viaduct met de Blauwe Keiweg tot en met het viaduct over de Fatimastraat in het zuidoosten van Breda.
Ter plaatse van dit weggedeelte gelden de bestemmingsplannen “Overakker-Blauwe Kei” en “Zandberg”. Aan de gronden waarop de weg ligt, is de bestemming “Verkeer” toegekend. De gronden waar de wegverbredingen zijn voorzien, zijn bestemd tot “Groen” en “Waarde – Archeologie”. Binnen de bestemming “Groen” is de aanleg van verhardingen voor een weg niet toegestaan.
4.
In de ruimtelijke onderbouwing, die deel uitmaakt van het bestreden besluit, is gesteld dat de capaciteit van de ZRW in 2007 al is uitgebreid door extra opstelstroken voor rechtdoor gaand verkeer toe te voegen om de doorstroming te verbeteren. Deze maatregelen hebben er, zo staat vermeld, ook toe geleid dat de doorstroming de afgelopen jaren sterk is verbeterd, maar door de autonome groei van het autoverkeer en de sturing van meer verkeer naar de rand van de stad is deze capaciteitsuitbreiding niet meer toereikend. Het verkeer op de ZRW kan tijdens de spitsperiodes niet meer goed worden afgewikkeld, waardoor het verkeer steeds meer de alternatieve routes door de stad gaat gebruiken. Dit heeft een nadelig effect op de leefbaarheid in Breda-Zuid en kan ook effecten hebben op de economische vitaliteit van dit stadsdeel.
5.
De maatregelen worden getroffen op verschillende delen van de ZRW, maar de verleende vergunning ziet alleen op de aanpassingen tussen de Blauwe Keiweg en de Fatimastraat. Alleen op dit deel van de ZRW passen de te nemen maatregelen niet in de geldende bestemmingsplannen.
De te nemen maatregelen bestaan uit het aanleggen van zowel een extra rijbaan aan de noordzijde voor rechtdoor gaand verkeer, komend vanaf de A27, als aan de zuidzijde, richting de A27. Voor deze wegverbredingen is het noodzakelijk dat de geluidswallen aan de noord- en zuidzijde, die voor een groot deel zijn begroeid met struiken en bomen, worden aangepast. Zo dient de top van de huidige geluidswal ten behoeve van de wegverbreding aan de noordzijde, grenzend aan de wijk Sportpark, naar het noorden te worden verplaatst om ruimte te maken voor de extra rijbaan. Hiertoe dienen de bestaande houtopstanden in de vorm van struiken en kleine bomen op bepaalde stukken helling te worden verwijderd. Op de top van de geluidswal wordt een schanskorf geplaatst van 0,5 meter hoog om de geluidswal hoger te maken. Ook aan de zuidzijde, grenzend aan de wijk Blauwe Kei, zijn deze maatregelen voorzien. Ten slotte wordt naast de verbreding van de ZRW zelf ook het wegdek van de op/afrit vanaf de Fatimastraat in de bochten verbreed. In de middenberm komt een extra afslag voor links afslaand verkeer (de ZRW op, richting de A16).
De minimale afstand van het hier aan de orde zijnde traject van de ZRW tot de woningen van eisers bedraagt blijkens het verhandelde ter zitting ongeveer 300 meter.
Beroep eisers 1
6. Eisers 1 voeren aan dat niet gebleken is dat het besluit op de juiste wijze is vastgesteld, nu het besluit niet is ondertekend. Verder is niet gebleken of het besluit is genomen door het daartoe bevoegde orgaan of de bevoegde persoon, omdat de naam [persoon C] onder het besluit staat vermeld en uit het besluit niet kan worden opgemaakt of deze persoon bevoegd is besluiten te nemen van deze strekking.
7. Verweerder heeft hierover gesteld dat de behandelend ambtenaar op grond van het Algemeen Mandaatbesluit 2017 van 14 november 2017 bevoegd is tot het nemen van dergelijke besluiten.
8.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op dit standpunt heeft gesteld, zodat het bestreden besluit door een daartoe bevoegde persoon is ondertekend. Deze grond slaagt niet.
9.
Ten aanzien van het niet zijn ondertekend van het bestreden besluit overweegt de rechtbank het volgende. In het bestreden besluit staat vermeld dat de brief automatisch is gegenereerd en daarom niet is ondertekend. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), waaronder de uitspraak van
10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3291, en van 31 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY1703, betekent de enkele omstandigheid dat de ondertekening ontbreekt in een geval waarin het gaat om een geautomatiseerd aangemaakte brief, niet dat aan die brief het besluitkarakter moet worden ontzegd. Het ontbreken van een ondertekening betekent dan ook niet dat het bestreden besluit geen rechtskracht heeft verkregen. Deze grond faalt.
10.
Eisers 1 stellen dat de uitvoering van de voorziene maatregelen zal leiden tot een forse toename van de verkeersdruk op de ZRW, omdat deze route aantrekkelijker wordt gemaakt. Hierdoor zal de doorstroming in de stad niet worden bevorderd, maar eerder afnemen. De ZRW zou juist minder aantrekkelijk moeten worden gemaakt als doorgaande route. Eisers 1 missen daarbij een visie op duurzaamheid, terwijl Breda zich tot doel heeft gesteld om in 2044 CO²neutraal te zijn. Ook zijn toekomstige technische ontwikkelingen niet betrokken bij de ontwikkeling van het plan.
11.
Verweerder heeft hierover gesteld dat er bewust voor meer verkeer op de ZRW is gekozen, omdat dit een doorstroom-as is die voor 90% al ongelijkvloers is en de hoeveelheid verkeer naar de toekomst toe kan verwerken. De eerste stap is het verder optimaliseren van de as en de volgende stap is kijken wat er op de lange termijn nodig is om deze functie te kunnen blijven vervullen. Dit wordt meegenomen in de ontwikkeling van de Omgevingsvisie 2040. Daarbij zal de vraag zijn hoe de (autonome) groei van het autoverkeer zich voortzet naar de toekomst toe. Pas als dit scherp in beeld is, kunnen maatregelen voor zowel de NRW als de ZRW gedefinieerd gaan worden voor de langere termijn en deze worden uitgewerkt. Omdat dit ingrijpend zal zijn en tijd vergt, wordt op dit moment gewerkt aan het tijdelijk optimaliseren van het hoofdwegennet.
Door het economische autoverkeer te faciliteren op zowel de ZRW als de NRW ontstaat er volgens verweerder extra ruimte voor voetgangers, fietsers en openbaar vervoer in de rest van de stad en met name in de binnenstad. Door een verbeterde doorstroming op de ZRW wordt voorkomen dat verkeer alternatieve routes gaat gebruiken door buurten en wijken. Het sluipverkeer zal volgens verweerder vrij beperkt zijn, omdat de routes via de Rijkswegen qua tijd korter zijn. Het gaat bij de ZRW om grote aantallen verplaatsingen die niet binnen 5 jaar te veranderen zijn. Het is, aldus verweerder, dan ook niet logisch om te veronderstellen dat er niets gedaan behoeft te worden en op mogelijke toekomstige ontwikkelingen zou kunnen worden gewacht. Uitgangspunt is om de stad bereikbaar te houden binnen de duurzaamheidsambities en met enige mate van voorstelbaarheid, waarmee wordt bedoeld dat volledige ondertunneling van zowel de NRW als de ZRW niet te verwachten dan wel voorstelbaar is.
Verder stelt verweerder dat in overleg met het Openbaar Ministerie en de politie wordt nagegaan of er mogelijkheden zijn om meer controles op de rijsnelheid uit te laten voeren.
12.
In het bestreden besluit is vermeld dat met behulp van het verkeersmodel is bepaald wat de effecten zijn indien de vertraging op de ZRW gaat toenemen. Hieruit blijkt dat het verkeer alternatieve routes gaat nemen door de woonstraten in het Ginneken, de Dr. Struykenstraat, de singels en de Claudius Prinsenlaan. De rechtbank stelt vast dat eisers 1 niet hebben onderbouwd waarom het standpunt van verweerder dat een verbeterde doorstroming op de ZRW zal leiden tot vermindering van het verkeer door buurten en wijken onjuist zou zijn. Gelet op genoemde uitkomsten van het verkeersmodel en in aanmerking genomen de eerdere (positieve) ervaringen met het nemen van maatregelen voor een verbeterde doorstroming op de ZRW in 2007, heeft verweerder er in redelijkheid van kunnen uitgaan dat de te nemen maatregelen een positief effect zullen hebben op de doorstroming in de stad. Verder heeft verweerder genoegzaam onderbouwd dat het bestreden besluit niet in strijd is met het gemeentelijk beleid, waaronder de Structuurvisie Breda 2030, om te komen tot duurzaamheid. Voor zover volgens eisers 1 ten onrechte geen rekening is gehouden met mogelijke toekomstige ontwikkelingen, overweegt de rechtbank dat verweerder dient te beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend. Deze grond slaagt niet.
13.
Eisers 1 voeren verder aan dat het woon- en leefklimaat van de omwonenden, waaronder dat van hen, zal worden aangetast bij uitvoering van de maatregelen. In dit verband stellen eisers 1 dat er een milieueffectrapportage had moeten worden opgesteld.
14.
Verweerder heeft hierover gesteld dat het uitvoeren van een milieueffectrapportage niet noodzakelijk is, omdat de activiteit beneden de drempelwaarde van 5 kilometer blijft.
15.
Vast staat dat de vergunde activiteiten onder de drempelwaarde van categorie D1.1 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. blijven, nu de vergunde activiteiten zien op een veel kleiner weggedeelte.
Eisers hebben terecht aangevoerd dat verweerder ten tijde van het bestreden besluit een m.e.r.-beoordeling ingevolge artikel 7.17, eerste lid, van de Wet milieubeheer (de Wm) had moeten uitvoeren. Er is sprake van een aangewezen activiteit en een overig geval als bedoeld in artikel 2, vijfde lid, van het Besluit mer. Het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 7.17, eerste lid, van de Wm.
16.
De vraag of een milieueffectrapportage moet worden gemaakt, wordt beantwoord aan de hand van de criteria in bijlage III bij richtlijn 2014/52/EU. Hierbij wordt gekeken naar de kenmerken van het project, de locatie van het project en de soort en kenmerken van het potentiële effect.
In de ruimtelijke onderbouwing, die ten grondslag ligt aan het bestreden besluit, is onderzoek gedaan naar de mogelijke milieugevolgen, bijvoorbeeld ten aanzien van geluid, luchtkwaliteit, ecologie, bodem en water. Deze verrichte beoordeling verschilt inhoudelijk niet van een m.e.r.-beoordeling krachtens artikel 7.17 van de Wm. Gelet op de resultaten hiervan en de omstandigheid dat ver onder de drempelwaarde van categorie D1.1 van de bijlage bij het Besluit m.e.r. wordt gebleven, heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu zijn uitgesloten. Een uitgebreidere beoordeling was daarvoor niet nodig, zodat verweerder heeft mogen concluderen, zij het op een onjuiste grond, dat bij de voorbereiding van het besluit geen milieueffectrapportage behoefde te worden gemaakt.
Deze grond slaagt.
17.
Verder betogen eisers 1 dat de milieuaspecten hadden moeten worden beoordeeld in het kader van een goede ruimtelijke ordening. Daarbij wijzen zij in de eerste plaats op de toename van het vrachtverkeer, wat gevolgen kan hebben voor de externe veiligheid.
18.
Hierover heeft verweerder gesteld dat het uitzonderen van vrachtverkeer niet wenselijk is, omdat de ZRW als primaire functie heeft om het economisch noodzakelijke verkeer te bedienen. Daarnaast heeft het plan tot doel om, naast de doorstroming, ook de leefbaarheid in termen van lucht en geluid te optimaliseren. Op de Johan Willem Frisolaan is het aandeel groot vrachtverkeer op een weekdag gemiddeld 0,9%. Het weren van dit beperkte aandeel vrachtverkeer op dit wegvak is geen optie, omdat anders de route door de woonbuurten gereden gaat worden.
19.
In de ruimtelijke onderbouwing is gesteld dat bestaande afspraken over routering van vrachtwagens van toepassing blijven. Verder leidt de ontwikkeling niet tot meer verblijvende mensen in de nabijheid van de infrastructuur, zodat de externe veiligheid geen beperking vormt voor de planvorming. Bovendien is er een hoogtebeperking nabij de Baronielaan, wat vrachtverkeer ook belemmert.
20.
De rechtbank is, gelet op het huidige aandeel van het vrachtverkeer op de ZRW en het feit dat verweerder ter zitting heeft aangegeven dat in beginsel op het hier in geding zijnde gedeelte van de ZRW geen vervoer van gevaarlijke stoffen is toegestaan, van oordeel dat verweerder in het aspect externe veiligheid geen aanleiding heeft hoeven te zien om de gevraagde vergunning te weigeren.
21.
Eisers 1 vrezen verder voor een toename van geluidhinder. In dit verband merken zij op dat de resultaten van de uitgevoerde akoestische berekeningen niet representatief zijn, omdat hierin onvoldoende de verkeersaantrekkende werking van de plannen is meegewogen.
22.
Verweerder heeft hierover gesteld dat in het akoestisch rapport van 20 maart 2017 rekening is gehouden met de verkeersaantrekkende werking van de plannen, alsook van de plannen uit de directe omgeving.
23.
DGMR Industrie, Verkeer en Milieu B.V. heeft in opdracht van vergunninghoudster een akoestisch onderzoek wegverkeer uitgevoerd voor de fysieke wijzigingen aan de ZRW. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het akoestisch rapport van 20 maart 2017, dat deel uitmaakt van het bestreden besluit. In dit rapport is de geluidbelasting ten gevolge van de ZRW berekend voor het peiljaar 2016 en het peiljaar 2028. Daarbij is voor de hoofdrijbaan in de huidige situatie 2016 uitgegaan van de telgegevens van 2015 met een ophoging van 2%. De toekomstige verkeersgegevens zijn overeenkomstig het model BBMA (peiljaar 2030). Ten behoeve van de op- en afritten zijn eveneens telgegevens door de gemeente aangeleverd. Uit het rapport volgt dat de reconstructie van de ZRW leidt tot een toename van het wegverkeerslawaai met 1 dB. De rechtbank ziet in hetgeen eisers 1 hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder dit akoestisch onderzoek niet aan zijn besluit ten grondslag heeft mogen leggen.
24.
Hoewel de aanpassing wettelijk inpasbaar is, is in de ruimtelijke onderbouwing gesteld dat met het oog op de optimalisatie van het leefklimaat nabij de ZRW groen zal worden toegevoegd nabij ‘verharde’ structuren en aarden wallen zullen worden aangelegd. Zo zal er op de geluidwallen tussen de Blauwe Keiweg en het Fatimaplein een schanskorf met een hoogte van 0,5 meter worden gerealiseerd die een geluidreductie van 1 à 2 dB zal hebben, wat, zo is gesteld, het leefklimaat ten goede komt.
Gelet op de uitkomsten van het akoestisch onderzoek en de te nemen maatregelen, acht de rechtbank niet aannemelijk dat ten gevolge van het bestreden besluit de geluidbelasting ter plaatse van de woningen van eisers 1 dusdanig zal toenemen dat verweerder hierom de gevraagde vergunning had moeten weigeren. Deze grond slaagt niet.
25.
Ten slotte stellen eisers 1 dat ook (aanvullend) onderzoek had moeten worden verricht naar de luchtkwaliteit en de stikstofdepositie vanwege de toename van het verkeer.
De rechtbank stelt vast dat bureau Tauw bv op 10 mei 2017 een rapport heeft uitgebracht over de luchtkwaliteit vanwege de voorgenomen maatregelen. De Antea Group heeft op 20 juni 2017 een memo uitgebracht over de effecten van de doorstromingsmaatregelen op de stikstofdepositie. Eisers 1 hebben niet onderbouwd welke gebreken kleven aan de in deze rapporten gehanteerde uitgangspunten ten aanzien van de huidige en toekomstige verkeersintensiteit (na het treffen van maatregelen) op de ZRW. Verweerder heeft hierin dan ook geen aanleiding behoeven te zien om nader onderzoek te verrichten naar deze aspecten. Deze grond faalt.
Beroep eisers 2
26. Eisers 2 stellen dat het verkeersonderzoek dat in 2007 heeft plaatsgevonden naar het verkeer op de voormalige ZRW niet ten grondslag kan worden gelegd aan het bestreden besluit, gezien de huidige en toekomstige verkeersontwikkeling. Zij wijzen daarbij op de ontwikkeling van de bedrijventerreinen, zoals Rithmeester en Breepark, de ontwikkeling van woningen op terrein Amphia en de verbreding van de A58 en de A27.
27. Verweerder heeft hierover gesteld dat van 2007 tot en met 2017 permanente verkeerstellingen door middel van verkeerstellussen op de ZRW zijn uitgevoerd. Hieruit blijkt dat er geen grote wijzigingen in verkeersintensiteiten hebben plaatsgevonden. De constante groei van het verkeer bedraagt circa 1,5% per jaar. Op basis van dit gegeven is de noodzaak tot actualisatie van het kentekenonderzoek uit 2007 volgens verweerder niet noodzakelijk. Wat de ontwikkelingen na 2007 betreft, heeft verweerder gesteld dat met behulp van het verkeersmodel, dat inzicht geeft in huidige en/of toekomstige verkeers- en vervoersstromen onder andere op basis van gegevens van het Centraal Planbureau, verkeersprognoses zijn bepaald voor de komende jaren. Daarmee is de groei of afname van het verkeer op de ZRW inzichtelijk gemaakt. In deze prognoses zijn, aldus verweerder, ook de door eisers 2 genoemde ontwikkelingen meegenomen alsook, zo is gesteld ter zitting, ontwikkelingen in de regio Breda. Met behulp van het verkeersmodel is aangetoond dat de aanpassing van de A58/A27, waarvan de werkzaamheden zullen starten in 2021-2023, minimaal effect heeft op de ZRW. Verbreding van de A58 heeft volgens verweerder wel een gunstig effect voor het lange afstandsverkeer.
28.
De rechtbank stelt vast dat na het nemen van het bestreden besluit een nieuw kentekenonderzoek op vier locaties op de ZRW heeft plaatsgevonden op verzoek van de gemeenteraad. De registraties hebben plaatsgevonden van 4 juni 2018 tot en met
17 juni 2018. Dit onderzoek is neergelegd in een rapport van Dufec van juni 2018. Gelet op de uitkomsten van dit nieuwe kentekenonderzoek in vergelijking met de uitkomsten van het onderzoek uit 2007 en 2008, die elkaar niet veel ontlopen, en de verkeerstellingen die in de loop der jaren hebben plaatsgevonden, kan niet worden geoordeeld dat het verkeersonderzoek uit 2007 niet (mede) aan het besluit ten grondslag had mogen worden gelegd. Verder is niet gebleken dat bij de berekeningen van de verkeersintensiteiten geen rekening zou zijn gehouden met de door eisers 2 genoemde ontwikkelingen. Deze grond slaagt niet.
29.
Eisers 2 betogen verder dat bij de besluitvorming op geen enkele wijze rekening is gehouden met de effecten van de verbreding van de ZRW en de daarmee gepaard gaande aanzuigende werking van verkeer, waaronder (zwaar) vrachtverkeer, en de wijze van invoegen door vrachtverkeer, met alle risico’s en gevolgen van dien. Daarbij wijzen eisers 2 erop dat er na realisering van de maatregelen meer ingevoegd moet worden dan wel meerdere auto’s tegelijkertijd moeten invoegen.
Verder hebben eisers 2 ter zitting, kort samengevat, gesteld dat bij de onderzoeken is uitgegaan van onjuiste uitgangspunten wat de verkeersintensiteit en het type verkeer betreft.  Daarbij hebben zij ook gewezen op de NSL monitoring en op de verschillen tussen de permanente verkeerstellingen en de uitkomsten van het kentekenonderzoek uit juni 2018, waaruit volgens hen volgt dat bij de permanente verkeerstellingen het aandeel zwaar vrachtverkeer en het aandeel licht vrachtverkeer sterk wordt ondergewaardeerd. Uit de tellingen van 2018 kan voorts worden afgeleid dat ingeval sprake is van opstoppingen op de wegen om Breda dit een zeer significante toename van met name het vrachtverkeer tot gevolg heeft waarvan de effecten niet zijn beoordeeld. De gebruikte verkeerstellingen gaan namelijk uit van een gemiddelde intensiteit en niet van piekbelastingen.
30.
Verweerder heeft hierover gesteld dat uit eerdere onderzoeken in 2007 en 2008 is gebleken dat het aandeel sluipverkeer ongeveer 5 - 6 % is en slechts een te verwaarlozen fractie van dit aandeel vrachtverkeer is. In dit verband heeft verweerder tevens verwezen naar de metingen van het permanente telpunt in de tunnelbak, waaruit blijkt dat de afgelopen 10 jaar maar een beperkte hoeveelheid zwaar vrachtverkeer gebruikt heeft gemaakt van de ZRW, te weten tussen de 0,5 - 0,9%. De verwachting is dat dit aandeel in de toekomst niet sterk zal toenemen. Het sluipverkeer is volgens verweerder beperkt, omdat de routes via de Rijkswegen altijd korter zijn qua tijdsduur. Alleen bij files op de Rijkswegen wordt in sommige gevallen de ZRW als alternatieve route gebruikt.
Verder heeft verweerder aangegeven dat de maatregelen zijn ontworpen conform de landelijke CROW-richtlijnen (ASVV: wegontwerpen binnen de bebouwde kom). Ten opzichte van de huidige situatie zijn de veranderingen voor het vrachtverkeer minimaal, nu de rechterstroken die hoofdzakelijk door vrachtverkeer gebruikt worden, worden gehandhaafd. De verkeersveiligheid wordt door de verlenging van de invoegstroken juist vergroot, omdat de weggebruiker meer ruimte en tijd krijgt om in te voegen, wat ten goede komt van het vrachtverkeer.
Ten aanzien van de verschillen tussen de permanente verkeerstellingen en de uitkomsten van het kentekenonderzoek uit juni 2018 heeft verweerder ter zitting onder meer gesteld dat deze gegevens, mede gezien het feit dat de doelstelling om een lusmeting te verrichten een andere is dan die van een kentekenonderzoek, niet één op één met elkaar kunnen worden vergeleken. Bovendien moeten de verschillen tussen het aantal voertuigen tussen beide onderzoeken volgens verweerder zeer aanmerkelijk zijn om uit te komen op andere dan de berekende waarden voor de geluidbelasting of  luchtkwaliteit, wat hier niet aan de orde is. Wat betreft NSL-monitoring heeft verweerder ter zitting gesteld dat deze wordt gevoed door verkeersprognoses van het Centraal Bureau voor de Statistiek, met welke gegevens in de onderzoeken eveneens rekening is gehouden.
Over het hanteren van gemiddelden in plaats van piekbelastingen bij de gebruikte tellingen heeft verweerder aangegeven dat piekmomenten niet relevant zijn voor de vaststelling van de luchtkwaliteit, aangezien jaargemiddelden hiervoor bepalend zijn.
31.
In het genoemde kentekenonderzoek van Dufec van juni 2018 is gesteld dat de volgende algemene conclusies kunnen worden getrokken:
- tijdens een gemiddelde weekdag is op de ZRW ter hoogte van de tunnelbak in beide richtingen sprake van gemiddeld 4% doorgaand verkeer;
- Op de ZRW aan de zijde van de A16 en aan de zijde van de A27 bedraagt het percentage doorgaand verkeer 3%;
- Op de ZRW ter hoogte van de tunnelbak bestaat het verkeer voor beide richtingen samen uit 59% extern verkeer, 37% intern verkeer en 4% doorgaand verkeer;
- Op de ZRW ter hoogte van de tunnelbak bestaat 87% van het verkeer uit Nederlandse personenauto’s, daarnaast is 9% een licht bedrijfsvoertuig (bestelbusje), 1% een zwaar bedrijfsvoertuig (vrachtauto) en 3% een buitenlands voertuig;
- op de ZRW is de relatie A16 Noord<->A27 Noord de grootste doorgaande verkeersstroom. Deze bedraagt 2,6% van alle verkeer ter hoogte van de tunnelbak.
32.
Niet in geschil is dat ingeval van files op de Rijkswegen in sommige gevallen de ZRW als alternatieve route wordt gebruikt. Gelet echter op de verrichte onderzoeken, waaronder de kentekenonderzoeken en de verkeerstellingen in de afgelopen jaren, en de ligging van de snelwegen rondom Breda is de rechtbank niet aannemelijk geworden dat door de te treffen maatregelen er structureel een zodanige aantrekkende werking zal zijn op het verkeer met de daarbij behorende milieugevolgen, dat verweerder hierom niet tot het bestreden besluit heeft kunnen komen. Om dezelfde reden is de rechtbank er niet van overtuigd geraakt dat bij de onderzoeken die aan het bestreden besluit ten grondslag zijn gelegd, is uitgegaan van onjuiste uitgangspunten qua verkeersintensiteit en type verkeer. In aanmerking genomen wat verweerder ter zitting heeft gesteld over de door eisers 2 gestelde verschillen in uitkomsten tussen het kentekenonderzoek in 2018 en de verkeerstellingen, ziet de rechtbank hierin geen aanleiding om het bestreden besluit te vernietigen.
33.
Voorts acht de rechtbank het uitgangspunt van verweerder dat de verkeersveiligheid door de verlenging van de invoegstroken juist wordt vergroot aannemelijk, nog daargelaten in hoeverre eisers 2 door een toename van de verkeersonveiligheid in hun belangen zouden worden getroffen.
34.
Verder heeft verweerder terecht gesteld dat bij de vraag of wordt voldaan aan de normen voor stikstofdioxide en fijn stof op grond van bijlage 2 van de Wet milieubeheer alleen de jaargemiddelde concentraties van belang zijn, zij het dat op grond van voorschrift 2.3 van bijlage 2 de hierin vermelde uurgemiddelde concentratie aan stikstofdioxide maximaal
18 maal per kalenderjaar mag worden overschreden en op grond van voorschrift 4.1 de hierin vermelde uurgemiddelde concentratie PM10 maximaal 35 keer per kalenderjaar. In het Luchtkwaliteitonderzoek Zuidelijke rondweg Breda van Tauw van 10 mei 2017 is aangegeven dat bij dit onderzoek is uitgegaan van de verkeerscijfers van de gemeente, waaronder gegevens over de verkeersintensiteit, de voertuigverdeling, stagnatie en de toegestane snelheden op de wegen binnen het plangebied. Niet aannemelijk is geworden dat door opstoppingen op de wegen om Breda niet zou kunnen worden voldaan aan de grenswaarden, temeer niet nu uit dit onderzoek blijkt dat het plan een (klein) positief effect heeft op de luchtkwaliteit vanwege de vermindering van stagnatie en de door eisers 2 in dit verband van belang geachte toename van vrachtverkeer bovendien slechts een klein onderdeel vormt van het totale wegverkeer op de ZRW, ook al zou dit in enigerlei mate toenemen. Deze grond slaagt niet.
35.
Eisers 2 hebben naar voren gebracht dat het door verweerder gehanteerde uitgangspunt dat een verbreding zorgt voor een betere doorstroming van verkeer en dat het verkeer in beweging blijft onjuist is, evenals het uitgangspunt dat de maximale snelheid ter plaatse
50 kilometer per uur zal zijn. Op drukke momenten zal verbreding van de weg juist leiden tot meer stilstaand verkeer, omdat het verkeer op een gegeven moment weer naar één baan moet waardoor de normen voor geluid/fijnstof/stikstofdioxide verder worden overschreden. Dit zal leiden tot gezondheidsschade voor omwonenden. Gezien het gebrek aan handhavingscapaciteit is het niet realistisch om te veronderstellen dat verkeersdeelnemers zich zullen houden aan de maximum snelheid, wat ook blijkt uit het feit dat de gemeente een gemiddelde snelheid van 70 km/u heeft vastgesteld.
36.
Verweerder heeft gesteld dat de doorstromingsmaatregelen tot gevolg zullen hebben dat het verkeer beter doorstroomt en er dus minder stilstaand verkeer is. Ter zitting heeft verweerder daaraan toegevoegd dat er sprake is van doserende verkeerslichten.
Ten aanzien van de gehanteerde snelheid bij de berekeningen heeft verweerder in het bestreden besluit gesteld dat de gemiddelde snelheid momenteel hoger is dan maximaal is toegestaan en dat de gemeente zal onderzoeken of en welke maatregelen te nemen zijn.
37.
Gelet op de door verweerder gegeven uitleg over de oorzaak van de huidige lange wachtrijen tijdens de spitsperiodes, te weten de lage afwikkelcapaciteit bij de kruispunten bij de Baronielaan en het Fatimaplein, en de voorgenomen maatregelen, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet heeft kunnen aannemen dat de verbreding van de weg niet zal leiden tot meer stilstaand verkeer, waarbij de rechtbank rekening heeft gehouden met het feit dat met behulp van verkeerslichten de doorstroming kan worden gereguleerd.
Ten aanzien van het gehanteerde uitgangspunt van 50 km/u ter plaatse van het hier aan de orde zijnde traject in de onderzoeksrapporten, overweegt de rechtbank het volgende.
De rechtbank stelt vast dat de berekeningen volgens het akoestisch rapport zijn uitgevoerd overeenkomstig het vigerende Reken- en meetvoorschrift geluid 2012, hoofdstuk 3 Weg, en zijn uitgevoerd met het DGMR-computerprogramma Geomilieu, gebaseerd op de standaardrekenmethode II uit het RMG2012. Gezien de gehanteerde methodiek en het feit dat ter plaatse een maximum snelheid van 50 km/u geldt, bestaat geen grond voor het oordeel dat in de verrichte onderzoeken niet van deze snelheid had mogen worden uitgegaan. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraken van de Afdeling van
6 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1879, en van 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:706. Daarbij heeft de rechtbank ook in aanmerking genomen dat er inmiddels controlelocaties langs de ZRW zijn gerealiseerd met als doel de snelheid te verlagen. Controles hebben inmiddels ook plaatsgevonden. Deze grond faalt.
38.
Ten aanzien van het rapport van Tauw en het geluidrapport hebben eisers 2 ter zitting naar voren gebracht dat deze rapporten uitgaan van gedateerde en onjuiste input en dat er feitelijk gemeten had moeten worden. Eisers 2 stellen tevens dat de verrichte onderzoeken betrekking hebben op een te beperkt gebied, nu niet is doorgerekend wat het effect van de voorgenomen maatregelen is op de geluidbelasting die de woningen die het dichtst bij de ZRW staan ondervinden vanwege het wegverkeer.
39.
Verweerder heeft terecht gesteld dat hij zowel wat het beoordelen van het aspect luchtkwaliteit als het aspect geluid betreft gebonden is aan reken- en meetvoorschriften die landelijk zijn vastgesteld. Zoals uit het vorenstaande volgt, ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zijn besluit niet heeft mogen baseren op de  onderzoeksrapporten die aan het besluit ten grondslag liggen. Verder ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het akoestisch onderzoek zich mede had moeten uitstrekken tot het tussenliggende wegvak Franklin Rooseveltlaan, zoals aangeduid in dit onderzoek, gelet op de omvang van het onderzoeksgebied, de uitkomsten van het onderzoek, de afstand van de woningen van eisers tot de locatie waar het bestreden besluit op ziet en de aard en omvang van de te treffen maatregelen die het bestreden besluit mogelijk maakt. Verder heeft verweerder in redelijkheid het standpunt kunnen innemen dat de geluidbelasting ter plaatse van de woningen van eisers 2 niet dusdanig zal toenemen bij realisatie van de maatregelen, dat de gevraagde vergunning hierom geweigerd had moeten worden. De rechtbank verwijst daarbij naar rechtsoverwegingen 23 en 24.
Deze grond slaagt niet.
40.
Eisers 2 betogen verder dat de gemeente ten onrechte geen alternatieven heeft onderzocht dan wel op basis van aannames en verwachtingen eventuele alternatieven ten onrechte heeft afgeschreven.
41.
Verweerder dient te beslissen aan de hand van de aanvraag zoals die is ingediend. Het bestaan van alternatieven kan slechts tot het onthouden van planologische medewerking nopen, indien op voorhand duidelijk is dat door gebruikmaking van deze alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Mede gelet op wat verweerder in het bestreden besluit heeft gesteld over alternatieven, die onder meer door eisers 2 zijn aangedragen, hebben eisers 2 niet aannemelijk gemaakt dat deze situatie zich voordoet. Deze grond slaagt niet.
42.
Eisers 2 stellen ten slotte dat, gelet op uitlatingen van ambtenaren op informatieavonden, het bestreden besluit wordt aangewend als middel om te bereiken dat over ongeveer 5 tot 10 jaar de Franklin Rooseveltlaan weer een vierbaansweg zal zijn. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 3:3 van de Algemene wet bestuursrecht.
43. De rechtbank stelt vast dat het hier aan de orde zijnde besluit niet ziet op het realiseren van een vierbaansweg ter plaatse van de Franklin Rooseveltlaan. Reeds hierom kan deze grond niet leiden tot een vernietiging van het bestreden besluit.
44.
Voor zover eisers 2 voor het overige verzoeken de inhoud van hun zienswijze als herhaald en ingelast in het beroepschrift te beschouwen, overweegt de rechtbank dat in het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. Eisers 2 hebben in hun beroepschrift noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van de desbetreffende zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn. Deze grond slaagt niet.
Conclusie
45. Het beroep van eisers 1 is gegrond. Het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 7.17, eerste lid, van de Wm. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen, maar gelet op hetgeen is overwogen in rechtoverweging 16 de rechtsgevolgen hiervan in stand laten.
46.
Omdat de rechtbank het beroep van eisers 1 gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers 1 het door hen betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers 1 gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op  € 1.024,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van
€ 512,00 en een wegingsfactor 1).
47.
Het beroep van eisers 2 is ongegrond. Ten aanzien van eisers 2 bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep van eisers 1 gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit in stand blijven;
verklaart het beroep van eisers 2 ongegrond;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 170,00 aan eisers 1 te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers 1 tot een bedrag van
€ 1.024,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Heijerman, voorzitter, en mr. D.J. de Lange en
mr. C.N. van der Sluis, leden, in aanwezigheid van mr. F. Hooghuis, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 maart 2019.
griffier											voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
BIJLAGE
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
(…),
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
(…).
Artikel 2.10
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
(…)
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
(…)
2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
(…)
3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
(…).
Bestemmingsplan “Overakker-Blauwe Kei”
Artikel 7
De voor 'Groen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. groen;
b. water;
c. geluidbeperkende voorzieningen;
d. speelvoorzieningen, waaronder kunstgrasvelden;
met daaraan ondergeschikt:
e. nutsvoorzieningen;
f. verhardingen in de vorm van fiets- en voetpaden.
Bestemmingsplan “Zandberg”
Artikel 9.1
De voor 'Groen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. groen, bermen, bomen, beplanting;
b. water;
c. geluidbeperkende voorzieningen;
d. parken en plantsoenen;
e. speelvoorzieningen, waaronder kunstgrasvelden;
f. ter plaatse van de aanduiding 'parkeergarage' tevens een parkeergarage;
g. ter plaatse van de aanduiding 'bijzonder vorm van detailhandel - standplaats' tevens voor een standplaats;
met daaraan ondergeschikt(e):
h. nutsvoorzieningen;
i. verhardingen in de vorm van fiets- en voetpaden.
Wet milieubeheer
Artikel 7.2
1. Bij algemene maatregel van bestuur worden de activiteiten aangewezen:
a. (…);
b. ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
(…).
4. Ter zake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, onder b, worden de categorieën van besluiten aangewezen in het kader waarvan het bevoegd gezag krachtens de artikelen 7.17 of 7.19 moet beoordelen of die activiteiten de in dat onderdeel bedoelde gevolgen hebben, en indien dat het geval is, bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
(…).
Besluit milieueffectrapportage
Artikel 2
1. (…).
2. Als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder b, van de wet worden aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven (…).
(…).
4. Als categorieën van besluiten als bedoeld in artikel 7.2, (…) vierde lid, van de wet, worden aangewezen de categorieën die in kolom 4 van (…) onderdeel D van de bijlage zijn omschreven.
5. (…) Voor zover in de bijlage, onderdeel D, bij een categorie van activiteiten categorieën van gevallen zijn aangegeven, geldt:
a. de verplichting tot het toepassen van de artikelen 7.16 tot en met 7.19 (…) van de wet
in zodanige gevallen, en
b. de verplichting tot het toepassen van de artikelen 7.16, 7.17, eerste tot en met vierde lid, 7.18, 7.19, eerste en tweede lid, en 7.20a van de wet in overige gevallen, uitgezonderd de gevallen, bedoeld in de categorieën D 49.1, D 49.2 en D 49.3 van de bijlage bij dit besluit.
Categorie 1.1 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit m.e.r. ziet op de volgende activiteit:
"De wijziging of uitbreiding van een autosnelweg of autoweg. In gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een weg met een tracélengte van 5 kilometer of meer.”
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:3
Het bestuursorgaan gebruikt de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend.