ECLI:NL:RVS:2019:1843
Raad van State — Uitspraak 


201808670/1/V3.
Datum uitspraak: 5 juni 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[de vreemdeling],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 26 oktober 2018 in zaak nr. NL18.18362 in het geding tussen:
de vreemdeling
en
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid.
Procesverloop
Bij besluit van 5 oktober 2018 is aan de vreemdeling een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd.
Bij uitspraak van 26 oktober 2018 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen.
Tegen deze uitspraak heeft de vreemdeling hoger beroep ingesteld.
Desgevraagd hebben de vreemdeling en de staatssecretaris schriftelijk nadere inlichtingen verstrekt.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 februari 2019, waar de vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. E. Arslan, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. D. Kuiper en mr. R.A. Visser, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Bij besluit van 5 oktober 2018 heeft de staatssecretaris het verzoek van de vreemdeling om een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd in de grensprocedure afgewezen als kennelijk ongegrond, de vreemdeling opgedragen Nederland onmiddellijk te verlaten, tegen hem een inreisverbod uitgevaardigd en is aan hem de toegang tot Nederland geweigerd krachtens artikel 14 van Verordening (EU) nr. 2016/399 (PB 2016 L 77; hierna: de Schengengrenscode). Bij besluit van diezelfde datum is aan de vreemdeling een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd krachtens artikel 6, zesde lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000), omdat aan hem de toegang tot Nederland is geweigerd en omdat het risico bestaat dat hij zich aan het toezicht zal onttrekken of dat hij de voorbereiding van het vertrek of de uitzettingsprocedure ontwijkt of belemmert als bedoeld in artikel 5.1a, eerste lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000 (hierna: het Vb 2000).
De uitspraak van de rechtbank
2.    Volgens de rechtbank heeft het arrest van het Hof van Justitie van 19 juni 2018, Gnandi, ECLI:EU:C:2018:465, geen betrekking op het besluit tot toegangsweigering. Dit betekent dat de rechtsgevolgen van dat besluit blijven gelden gedurende de termijn voor instelling van een rechtsmiddel tegen de afwijzing van het asielverzoek en, indien een dergelijk rechtsmiddel wordt ingesteld, tot aan de beslissing daarop door de rechtbank (hierna: de rechtsmiddelentermijn). Vervolgens heeft de rechtbank overwogen dat de maatregel krachtens artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw 2000 op goede gronden is opgelegd, omdat daarvoor uitsluitend vereist is dat aan de betrokken persoon de toegang tot Nederland geweigerd is en dat het risico bestaat dat hij zich aan het toezicht zal onttrekken of de voorbereiding van het vertrek of de uitzetting zal ontwijken of belemmeren. Alhoewel ook die maatregel is aan te merken als vrijheidsontneming op grond van artikel 15 van de Terugkeerrichtlijn, is volgens de rechtbank relevant dat het hier gaat om vreemdelingen die nog geen toegang tot Nederland hebben gekregen, waarbij de nadruk ligt op de vertrekplicht van de vreemdelingen en niet de uitzetting door de staatssecretaris. Naar het oordeel van de rechtbank ziet het arrest Gnandi slechts op inbewaringstelling krachtens artikel 59 van de Vw 2000. Een andersluidend en verderstrekkende uitleg zou volgende de rechtbank niet stroken met het grensbewakingsbelang dat met een maatregel krachtens artikel 6 van de Vw 2000 gediend wordt.
Grief
3.    De vreemdeling klaagt in zijn eerste grief dat de rechtbank door aldus te overwegen heeft miskend dat uit het arrest Gnandi en beschikking van het Hof van 5 juli 2018, C., J. en S., ECLI:EU:C:2018:54, volgt dat de rechtsgevolgen van de toegangsweigering tijdens de rechtsmiddelentermijn, wel worden opgeschort. Daarnaast heeft de rechtbank volgens hem miskend dat de enkele verwijzing in het besluit van 5 oktober 2018 naar artikel 14 van de Schengengrenscode een onvoldoende deugdelijke grondslag is voor een maatregel als hier aan de orde. Vrijheidsontneming van asielzoekers gedurende voormelde termijn kan immers alleen als deze in overeenstemming is met artikel 8, derde lid, van de Opvangrichtlijn (PB 2013 L 180). De vreemdeling ziet, anders dan de staatssecretaris heeft betoogd, geen ruimte voor richtlijnconforme interpretatie van artikel 6, zesde lid, van de Vw 2000. Daarover voert hij aan dat uit de wetgevingsgeschiedenis volgt dat deze bepaling een implementatie is van artikel 15 van de Terugkeerrichtlijn (PB 2008 L 348).
Beoordeling
4.    Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van vandaag, ECLI:NL:RVS:2019:1710, volgt uit het arrest Gnandi noch de beschikking C., J. en S., dat de rechtsgevolgen van het besluit tot toegangsweigering eveneens worden opgeschort gedurende de rechtsmiddelentermijn. De grief faalt daarom in zoverre.
5.    Zoals eveneens volgt uit voornoemde uitspraak van vandaag klaagt de vreemdeling evenwel terecht dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de vrijheidsontneming van asielzoekers gedurende de rechtsmiddelentermijn eveneens moet voldoen aan de voorwaarden in artikel 8, derde lid, van de Opvangrichtlijn. Hieruit volgt daarnaast dat hij terecht klaagt dat artikel 6, zesde lid, van de Vw 2000 tijdens die termijn geen deugdelijke wettelijke grondslag is voor vrijheidsontneming, gelet op het volgende.
5.1.    In deze uitspraak heeft de Afdeling vastgesteld dat uit het arrest Gnandi en de beschikking C., J. en S. volgt dat een vreemdeling gedurende de rechtsmiddelentermijn niet op grond van de Terugkeerrichtlijn van zijn vrijheid mag worden ontnomen. Daarnaast is door de Afdeling vastgesteld dat vrijheidsontneming in die gevallen wordt geregeld in artikel 8, derde lid, van de Opvangrichtlijn en dat deze bepaling alleen in artikel 6, derde lid, van de Vw 2000 is geïmplementeerd. Deze bepaling is echter slechts geschikt als grondslag voor vrijheidsontneming gedurende de behandeling van het asielverzoek in de grensprocedure. Dit wil zeggen tot een beslissing is genomen op dit verzoek. Artikel 6, derde lid, van de Vw 2000 kan daarom niet als grondslag dienen wanneer, zoals hier aan de orde, er al een beslissing is genomen op dat verzoek. Voor de periode na de beslissing op het asielverzoek in de grensprocedure is artikel 6, zesde lid, van de Vw 2000 bedoeld.
5.2.    Daarnaast volgt uit de uitspraak van vandaag dat het betoog van de staatssecretaris dat artikel 6, zesde lid, van de Vw 2000 richtlijnconform kan worden geïnterpreteerd zodat hiermee eveneens invulling wordt gegeven aan artikel 8, derde lid, aanhef en onder b en/of c, van de Opvangrichtlijn niet kan worden gevolgd. De reden daarvoor is dat een uitleg waarbij met artikel 6, zesde lid, van de Vw 2000 ook invulling wordt gegeven aan artikel 8, derde lid, aanhef en onder b en/of c, van de Opvangrichtlijn niet verenigbaar is met de nationale wetgeving. Dit komt door is de expliciete koppeling in artikel 5.1a, vierde lid, van het Vb 2000 van artikel 6, zesde lid, van de Vw 2000 aan het risico op onttrekken aan het toezicht ofwel het gevaar op het ontwijken of belemmeren van de voorbereiding van het vertrek of de uitzettingsprocedure als bedoeld in artikel 5.1a, eerste lid, van het Vb 2000. Deze gronden voor vrijheidsontneming zijn toegespitst op het vertrek of de uitzetting en daarmee zo geformuleerd dat de tekst van artikel 8, derde lid, aanhef en onder c, van de Opvangrichtlijn daarin niet kan worden gelezen. Ditzelfde geldt voor artikel 8, derde lid, aanhef en onder b van die richtlijn. De rechtbank is derhalve, zij het op andere gronden, terecht tot het oordeel gekomen dat een interpretatie van artikel 6, zesde lid, van de Vw 2000 overeenkomstig de Opvangrichtlijn niet mogelijk is en de aan de vreemdeling opgelegde vrijheidsontnemende maatregel niet op een deugdelijke grondslag is gebaseerd.
6.    Zoals tot slot volgt uit de uitspraak van de Afdeling van vandaag kan artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw 2000 evenmin als deugdelijke wettelijke grondslag dienen. Daargelaten dat in dit geval geen sprake is van de enkele toepassing van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw 2000, aangezien toepassing is gegeven aan artikel 6, zesde lid, van de Vw 2000, kan ook artikel 6, eerste en tweede lid, van die wet niet zo worden uitgelegd dat de vrijheidsontneming van asielzoekers zoals hier aan de orde in overeenstemming is met de Opvangrichtlijn. Dit omdat artikel 6, eerste en tweede lid, van de Vw 2000 vereist dat aan die vreemdeling de toegang tot Nederland is geweigerd en artikel 8, derde lid, aanhef en onder c, van de Opvangrichtlijn vereist dat er nog een procedure gaande is waarin daarover een besluit wordt genomen.
7.    Gelet op het voorgaande slaagt grief 1 voor zover de vreemdeling klaagt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat artikel 8, derde lid, van de Opvangrichtlijn niet aan de maatregel ten grondslag is gelegd, zodat de aan hem op 5 oktober 2018 opgelegde vrijheidsontnemende maatregel niet op een deugdelijke wettelijke grondslag was gebaseerd.
Conclusie
8.    Het hoger beroep is al hierom gegrond. Wat de vreemdeling verder heeft aangevoerd hoeft gelet hierop geen bespreking. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de vreemdeling tegen het besluit van 5 oktober 2018 alsnog gegrond verklaren. Omdat de vrijheidsontnemende maatregel al is opgeheven, is een bevel tot opheffing niet nodig. De vreemdeling heeft wel recht op schadevergoeding (artikel 106, eerste lid, van de Vw 2000). Deze vergoeding wordt daarom aan de vreemdeling toegekend. De staatssecretaris, nu de minister van Justitie en Veiligheid, moet de proceskosten vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 26 oktober 2018 in zaak nr. NL18.18362;
III.    kent aan de vreemdeling een vergoeding toe van € 3.040,00 (zegge: drieduizend veertig euro), ten laste van de Staat der Nederlanden, te betalen door de griffier van de Raad van State;
IV.    veroordeelt de minister van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij de vreemdeling in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.304,00 (zegge: tweeduizend driehonderdvier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.T. Annen, griffier.
w.g. Verheij    w.g. Annen
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2019
765.