ECLI:NL:CBB:2019:85
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 19/127
uitspraak van de voorzieningenrechter van 11 maart 2019 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
de Stichting Welzijn Grote Grazers, verzoekster
(gemachtigde: mr. E. Philippi-Gho),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. N. Aamimi).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Staatsbosbeheer,
(gemachtigden: mr. M. van Egmond en mr. E. Vrijman)
Procesverloop
Bij besluit van 22 augustus 2018 (het primaire besluit) heeft verweerder het verzoek van verzoekster om handhavend op te treden tegen Staatsbosbeheer vanwege het beweiden van de Oostvaardersplassen met grote grazers, afgewezen.
Verzoekster heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt. Verweerder heeft hierop nog niet beslist. Verzoekster heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 februari 2019.
Verzoekster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde. Voor verzoekster is voorts [naam] verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Staatsbosbeheer heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1.		Ingevolge het bepaalde in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan, indien tegen een besluit bij het College beroep is ingesteld, dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep, bezwaar is gemaakt, op verzoek een voorlopige voorziening worden getroffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
Voor zover in deze uitspraak een oordeel wordt gegeven over de rechtmatigheid van het primaire besluit, is sprake van een voorlopig oordeel dat het College niet bindt in een eventuele bodemprocedure.
2.1
Verzoekster heeft de voorzieningenrechter verzocht te bepalen dat verweerder aan Staatsbosbeheer een last onder bestuursdwang oplegt, inhoudende dat alle grote grazers, doch ten minste 200 Heckrunderen, 450 Konikpaarden en 490 Edelherten, die in de Oostvaardersplassen moeten blijven, voorzien worden van voedsel (bijvoeren) dat voldoet aan de behoeften die grote grazers stellen, in die mate dat deze dieren met tenminste een conditiescore van 3 de winter uitkomen. Voorts heeft zij verzocht te bepalen dat de conditie van de aanwezige grote grazers wekelijks door een dierenarts wordt gecontroleerd.
Verzoekster heeft haar verzoek om handhaving en haar verzoek om voorlopige voorziening gebaseerd op het standpunt dat Staatsbosbeheer artikel 1.3, aanhef en onder e, van het Besluit houders van dieren (Bhd) in samenhang gezien met artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren heeft overtreden, nu het gebied de Oostvaardersplassen niet-beweidbare grond betreft en hier desondanks grote grazers worden geweid. Zij voert hiertoe aan dat het gebied jaarrond zowel kwalitatief als kwantitatief niet kan voorzien in passend voedsel voor de grote grazers, waardoor de dieren in de winter in de onacceptabele conditiescores 1 en 2 belanden.
2.2
Verweerder stelt dat van een overtreding geen sprake is en derhalve geen bevoegdheid bestaat tot handhavend optreden. Verweerder wijst hiertoe op de bevindingen van een op 16 augustus 2018 uitgevoerde inspectie door twee toezichthouders en een toezichthoudend dierenarts van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
2.3
Staatsbosbeheer betwist dat artikel 1.3, aanhef en onder e, van het Bhd van toepassing is en stelt daartoe dat dit artikel ziet op gehouden dieren en niet op wilde dieren. Volgens Staatsbosbeheer is in casu slechts artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren van toepassing en is van overtreding hiervan geen sprake.
3. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren is het verboden om zonder redelijk doel of met overschrijding van hetgeen ter bereiking van zodanig doel toelaatbaar is, bij een dier pijn of letsel te veroorzaken dan wel de gezondheid of het welzijn van het dier te benadelen.
Ingevolge artikel 2.1, derde lid, van de Wet dieren kunnen bij algemene maatregel van bestuur voorts gedragingen worden aangewezen die in ieder geval worden gerekend tot de verboden gedragingen, bedoeld in het eerste lid.
Ingevolge artikel 2.1, zevende lid, van de Wet dieren is het bij en krachtens het eerste tot en met het zesde lid bepaalde tevens van toepassing ten aanzien van andere dan gehouden dieren.
Ingevolge artikel 1.3, aanhef en onder e, van het Bhd worden als gedragingen als bedoeld in artikel 2.1, derde lid, van de wet aangewezen:
e. het weiden van een dier op niet beweidbaar land of, anders dan voor korte duur, weiden op slecht beweidbaar land.
4.1
De voorzieningenrechter gaat er in het kader van deze voorlopige voorziening met partijen vanuit dat de grote grazers in de Oostvaardersplassen andere dan gehouden dieren zijn, gelet ook op de reeds bestendige jurisprudentie van verschillende rechters op dit punt (zie onder meer het arrest van het Gerechtshof s’-Gravenhage van 15 februari 2007, ECLI:NL:GHSGR:2007:AZ9246 en het arrest van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 11 april 2017, ECLI:NL:GHARL:2017:3122).
4.2.1
Met betrekking tot de toepasselijkheid van artikel 1.3, aanhef en onder e, van het Bhd ten aanzien van de betreffende grote grazers in de Oostvaardersplassen overweegt de voorzieningenrechter het volgende.
4.2.2
Gelet op artikel 2.1, zevende lid, van de Wet dieren zijn (onder meer) het eerste en derde lid van dit artikel ook van toepassing ten aanzien van andere dan gehouden dieren. Artikel 1.3, aanhef en onder e, van het Bhd behelst een aangewezen gedraging als bedoeld in artikel 2.1, derde lid, van de Wet dieren, welke gedraging in ieder geval wordt gerekend tot de verboden gedragingen, bedoeld in het eerste lid. Volgens de Nota van Toelichting bij het Bhd (Staatsblad 2014, nr. 210, p. 60) zijn de in artikel 1.3 van het Bhd aangewezen gedragingen ook verboden, indien zij worden verricht ten aanzien van niet gehouden dieren. Uit de omschrijving van de gedragingen in artikel 1.3 maakt de voorzieningenrechter evenwel op dat van een aantal daarvan weliswaar duidelijk is dat zij ook ten aanzien van andere dan gehouden dieren kunnen worden verricht, maar dat dit van andere aangewezen gedragingen juist valt te betwijfelen. Zo valt bijvoorbeeld niet goed in te zien dat de onder artikel 1.3, onder a, aangewezen gedraging “het zich ontdoen van een dier”, zich ook kan voordoen ten aanzien van een dier dat niet wordt gehouden. In de toelichting op dit artikelonderdeel (zie de Nota van toelichting bij het Bhd, p. 97) wordt ook duidelijk gemaakt dat het gaat om een houder van een dier die een handeling verricht of juist nalaat als gevolg waarvan hij de beschikkingsmacht over het dier verliest.
Ten aanzien van de in artikel 1.3, onder e, aangewezen gedraging “het weiden van een dier op niet beweidbaar land of, anders dan voor korte duur, weiden op slecht beweidbaar land”, valt evenmin goed in te zien dat die kan worden verricht ten aanzien van andere dan gehouden dieren. De begrippen “weiden” of “beweiden” worden in het Bhd noch de Wet dieren gedefinieerd, maar gelet op de betekenis hiervan in het algemeen spraakgebruik volgens Van Dale moet hier onder worden verstaan: “laten weiden op”, waarbij onder “weiden” wordt verstaan: “grazen” of “laten grazen”. In de toelichting op dit artikelonderdeel is onder andere vermeld: “Dieren die op slecht beweidbaar land worden geweid, kunnen door hun verblijf ernstige en pijnlijke ziekten en gebreken oplopen. Een weiland moet geschikt zijn voor de dieren die er worden geweid” (zie de Nota van toelichting bij het Bhd, p. 99).
Voor zover het al mogelijk zou zijn dat ook andere dan gehouden dieren worden geweid, acht de voorzieningenrechter het minst genomen twijfelachtig dat de hier bedoelde grote grazers door Staatsbosbeheer worden geweid in het natuurgebied Oostvaardersplassen. Het gaat hier immers om dieren, ten aanzien waarvan – naar hiervoor is vermeld – ervan wordt uitgegaan dat ze in het wild leven en die (doorgaans) hun hele leven in het gebied hebben verbleven. De dieren hebben, gelet ook op de beschikbare oppervlakte binnen de Oostvaardersplassen, zelf de keuze waar zij grazen. De aanhangige voorlopige voorzieningsprocedure leent zich niet voor een diepgaandere beoordeling van deze kwestie. De voorzieningenrechter gaat er wel van uit dat verweerder aan de kwestie in de nog te nemen beslissing op bezwaar meer aandacht zal geven. Staatsbosbeheer heeft in dit verband reeds voorafgaand aan het primaire besluit argumenten naar voren gebracht, waaraan in dat besluit zelf geen aandacht is besteed.
4.3
Het voorgaande laat onverlet, hetgeen ook niet in geschil is, dat artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren in elk geval van toepassing is voor de grote grazers in de Oostvaardersplassen. Een overtreding van dit artikel zou verweerder een bevoegdheidsgrondslag kunnen geven om handhavend op te treden. Een dergelijke overtreding kan alleen worden aangetoond door vast te stellen dat bij een dier pijn of letsel wordt veroorzaakt dan wel de gezondheid of het welzijn van het dier worden benadeeld.
4.4.1
Op 11 juli 2018 hebben provinciale staten van Flevoland het rapport “Advies beheer Oostvaardersplassen” van de commissie Van Geel van april 2018 als nieuw beleidskader voor het beheer van de Oostvaardersplassen vastgesteld. Daarin staat onder meer dat in 2018 een reset dient te worden gerealiseerd van het aantal grote grazers in het gebied met het oog op onder meer het herstel van welzijn en gezondheid van de populaties en het herstel van de grasvegetaties. Voorts wordt de ambitie uitgesproken dat de dierconditie tenminste op fase 4 moet blijven, met conditiefase 3 als uitzondering, waarbij in verband met het hieronder overwogene de kanttekening moet worden gemaakt dat deze conditiefases niet overeenkomen met de door verweerder frequenter gehanteerde zogenoemde Body Condition Score (BCS), dan wel conditiescore. Naar de voorzieningenrechter heeft begrepen komt conditiefase 3 overeen met conditiescore 2.
4.4.2
De periode 2018/2019 is in het beleidskader bestempeld als een overgangsjaar, waarin de reset van de grote grazers zal plaatsvinden. Met deze reset is inmiddels begonnen door de afschot van een groot deel van de Edelherten en op korte termijn, zoals ter zitting toegelicht door Staatsbosbeheer, wordt een deel van de Konikpaarden verhuisd, zodat de begrazingsdruk ter plaatse vermindert.
Daarnaast hebben gedeputeerde staten van Flevoland begin december de Beleidslijn “Bijvoeren grote grazers Oostvaardersplassen, winter 2018/2019” (de Beleidslijn) vastgesteld. Hierin wordt Staatsbosbeheer verzocht om – op het moment dat de situatie voorzien wordt waarin er onvoldoende voedselaanbod is voor de Heckrunderen – de runderen gecontroleerd bij te voeren. Voor de onderbouwing van deze noodzaak baseert Staatsbosbeheer zich volgens de Beleidslijn op de advisering van deskundigen op het gebied van wilde grote herbivoren, waaronder de veterinaire commissie van Staatsbosbeheer. Op advies van de veterinaire commissie van Staatsbosbeheer, zoals overgenomen door gedeputeerde staten van Flevoland, bestaat voornoemde noodzaak tot het bijvoeren van de Heckrunderen op het moment dat de gemiddelde conditiescore van de populatie Heckrunderen, volgens de BCS-methodiek, onder de 2 komt.
4.4.3
Voorshands komt de (wijze van uitvoering van de) Beleidslijn, anders dan verzoekster meent, de voorzieningenrechter niet als onaanvaardbaar voor en gaat de voorzieningenrechter ervan uit dat, indien conform de Beleidslijn wordt gehandeld, geen sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren. Daarbij heeft de voorzieningenrechter betrokken dat het beleidskader, zoals neergelegd in het rapport van de commissie Van Geel, uitgaat van het herstel van het welzijn en de gezondheid van de populaties grote grazers en niet ziet op individuele dieren.
4.5
Verweerder heeft het primaire besluit gebaseerd op de bevindingen van een op
16 augustus 2018 uitgevoerde inspectie, zoals neergelegd in het rapport van bevindingen van 17 augustus 2018 en de hierbij behorende veterinaire verklaring van 17 augustus 2018. De voorzieningenrechter overweegt ter zake dat, voor zover de bevindingen van voornoemde inspectie de basis waren voor het afwijzen van het verzoek om handhaving van verzoekster, bij een beslissing op het bezwaar van verzoekster in ogenschouw moet worden genomen wat de situatie op dat moment is.
4.6
Tussen partijen is niet in geschil dat de huidige voedingssituatie ter plaatse is gewijzigd ten opzichte van 16 augustus 2018. Uit de schriftelijke weergave van de reactie van gedeputeerde Hofstra van Flevoland op de motie omtrent bijvoeren ten behoeve van de commissievergadering Duurzaamheid van 13 februari 2019 en uit de door Staatsbosbeheer ter zitting overgelegde bevindingen van het werkbezoek van een dierenarts van 11 februari 2019 wordt opgemaakt dat de Konikpaarden en Edelherten in goede conditie zijn, maar dat een deel van de kudde Heckrunderen een conditiescore van 2 heeft en een enkeling daarvan in conditiescore 1 is geraakt. Daarbij is niet vast komen te staan dat de conditiescore van dit deel van de kudde (volledig) is te wijten aan een gebrek aan voldoende, kwalitatief geschikt voedsel. Ook andere omstandigheden, waaronder de omstandigheid dat zich bij de dieren met een mindere conditiescore ook enkele (zeer) oude dieren bevinden, kunnen hier debet aan zijn. De gemiddelde conditiescore van de kudde Heckrunderen bedroeg blijkens voornoemde bevindingen van de dierenarts op 11 februari jl. 2,3.
4.7
Gelet op het vorenstaande bestaat naar het voorlopige oordeel van de voorzieningenrechter geen grond te veronderstellen dat thans sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, van de Wet dieren. Wat betreft een deel van de kudde Heckrunderen moet de mogelijkheid onder ogen worden gezien dat de conditiescore in het verdere verloop van de winter verder verslechtert, maar mede in aanmerking genomen dat Staatsbosbeheer ter zitting stellig heeft verklaard de Beleidslijn te zullen uitvoeren en daartoe reeds hooi te hebben ingekocht, acht de voorzieningenrechter thans geen klaarblijkelijk gevaar voor overtreding van evengenoemd artikel aanwezig.
4.8
Met betrekking tot de verwijzing door verzoekster naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van 13 november 2014, ECLI:NL:CBB:2014:430, wordt overwogen dat het in die uitspraak om een houder van dieren ging, hetgeen een andere toetsing met zich brengt dan in de onderhavige zaak, nog daargelaten dat er ook wat betreft de voedingstoestand van de dieren in die zaak en in de onderhavige zaak duidelijke verschillen lijken te bestaan.
5. Gelet op het hiervoor overwogene ziet de voorzieningenrechter geen grond voor het treffen van een voorlopige voorziening. Het verzoek zal dan ook worden afgewezen.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.L.W. Aerts, in aanwezigheid van mr. A. Verhoeven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 11 maart 2019.
W.G. J.L.W. Aerts	W.G. A. Verhoeven