ECLI:NL:RVS:2019:1625
Raad van State — Uitspraak 


201803871/1/A2.
Datum uitspraak: 22 mei 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 29 maart 2018 in zaak nr. 17/3216 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking.
Procesverloop
Bij besluit van 13 december 2016 heeft de minister een aanvraag van [appellante] om een subsidie afgewezen.
Bij besluit van 15 mei 2017 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 29 maart 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 maart 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. I.M.C van Leeuwen, advocaat [NAAM], vergezeld door [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. B. te Vrede en ing. A. Schelinkhout, zijn verschenen.
Overwegingen
1. De toepasselijke regelgeving, zoals deze gold ten tijde van het besluit van 13 december 2016, is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak. Bij de toepassing van deze regelgeving hanteert de minister beleid dat is neergelegd in het Besluit van de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking van 26 februari 2016, tot vaststelling van beleidsregels en een subsidieplafond voor subsidieverlening op grond van de Subsidieregeling Ministerie van Buitenlandse Zaken 2006 (Demonstratieprojecten, Haalbaarheidsstudies en Investeringsvoorbereidingsstudies) (hierna: de Beleidsregels). De relevante passages uit de Beleidsregels zijn eveneens opgenomen in de bijlage.
Inleiding
2.    [ appellante] is gespecialiseerd in het ontwerpen, vervaardigen en installeren van hydraulische uitrusting, waaronder hydraulische grijpers en hulpstukken. [appellante] is voornemens een project op te zetten om het systeem van afvalinzameling en afvalverwerking en het rioleringssysteem in India te verduurzamen. Het project bestaat uit twee onderdelen, te weten het demonstreren van vijf verschillende hydraulische hulpstukken, bestaande uit hulpstukken voor autolaadkranen voor afvalinzameling, een hulpstuk voor een containerledigingssysteem en hulpstukken voor het reinigen van het open riool in Bangalore en het demonstreren van een hydraulische grijper voor afvalstortplaatsen in de regio Rajasthan. [appellante] heeft op 19 september 2016 ten behoeve van dit project een subsidie aangevraagd op grond van de Subsidieregeling Ministerie van Buitenlandse Zaken 2006.
3. De minister heeft aan de afwijzing van die aanvraag ten grondslag gelegd dat het project niet voldoet aan de definitie van een demonstratieproject als bedoeld in paragraaf 2 van de Beleidsregels. In de aanvraag wordt niet onderbouwd dat sprake is van een nieuwe technologie die zich onderscheidt ten opzichte van bestaande toepassingen op de Indiase markt. Daarmee is de noodzaak om de technologie in het doelland in een reële praktijksituatie onder lokale omstandigheden te demonstreren niet aangetoond. Voorts is in de aanvraag onvoldoende onderbouwd dat de looptijd van het project, het aantal locaties en het aantal te demonstreren producten noodzakelijk is om te demonstreren dat de technologie onder specifieke lokale omstandigheden toepasbaar is. De minister heeft aan de afwijzing van de aanvraag voorts ten grondslag gelegd dat de aanvraag vooral is gericht op promotionele activiteiten en de begrotingspost kosten van derden het maximum van 40% van de projectkosten overschrijdt.
Aangevallen uitspraak
4. De rechtbank heeft geoordeeld dat [appellante] niet voldoet aan de voorwaarden voor verlening van subsidie ten behoeve van het project. Zij heeft daartoe allereerst overwogen dat het project niet voldoet aan de voorwaarden die in paragraaf 2 van de Beleidsregels zijn gesteld. Uit die paragraaf vloeit de voorwaarde voort dat het moet gaan om een nieuwe Nederlandse technologie die zich onderscheidt van bestaande toepassingen op de Indiase markt. Het project omvat onder meer het tonen van grijpers die niet wezenlijk verschillen van de grijpers van [appellante] die reeds op de Indiase markt aanwezig zijn, zodat de aanvraag niet aan deze voorwaarde voldoet. [appellante] heeft voorts niet aangetoond dat het onzeker was of de diverse grijpers in India naar behoren zouden werken. De rechtbank heeft verder overwogen dat het project niet voldoet aan de voorwaarde die in paragraaf 3, onderdeel 4, van de Beleidsregels is gesteld. Het grote aantal in het project opgenomen promotie- en verkoopactiviteiten maken de conclusie aanvaardbaar dat het project is gericht op het bevorderen van de verkoop van producten in India. Nu gelet op het voorgaande de minister niet is gehouden [appellante] voor het project een subsidie te verlenen kan in het midden blijven of de kosten van derden in het project meer bedragen dan 40% van de totale projectkosten, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
Demonstratieproject
5.    [ appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat geen sprake is van een demonstratieproject in de zin van paragraaf 2 van de Beleidsregels. Anders dan de rechtbank heeft overwogen vloeit uit de Beleidsregels niet voort dat een Nederlands bedrijf om voor subsidie in aanmerking te komen een technologie moet introduceren die in het geheel niet in het ontwikkelingsland aanwezig is. Uit de tekst van de Beleidsregels volgt dat Nederlandse bedrijven om voor subsidie in aanmerking te komen hun activiteiten moeten uitbreiden naar een ontwikkelingsland en hun producten moeten introduceren in dat land, terwijl dat bedrijf die producten nog niet eerder naar dat land exploiteerde. [appellante] voldoet hieraan doordat zij producten in India wil demonstreren die zij nog niet eerder naar India heeft geëxporteerd. [appellante] voert voorts aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het op grond van de Beleidsregels voor Nederlandse bedrijven op voorhand onzeker moet zijn of zij hun producten, gelet op de lokale omstandigheden, naar het doelland kunnen exporteren. Uit de begripsomschrijving van demonstratieproject in de Beleidsregels volgt dat het doel van een demonstratieproject is om het product onder een brede groep belangstellenden te introduceren. In dit geval bestaat er een noodzaak om de producten onder lokale omstandigheden te demonstreren, zodat potentiële afnemers daarmee een goed beeld krijgen van de toepassingsmogelijkheden van de producten in India en direct kan worden geconstateerd of er knelpunten zijn die maken dat de producten aanpassing behoeven voordat zij in India kunnen worden toegepast.
5.1.
In de begripsomschrijving van demonstratieproject in paragraaf 2 van de Beleidsregels is opgenomen dat een project als doel moet hebben om de betreffende technologie in het doelland te introduceren. De rechtbank heeft hieruit terecht afgeleid dat het project waarvoor subsidie wordt aangevraagd een product moet betreffen dat nieuw is voor het land waarin de aanvrager het wil demonstreren.
Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het project waarvoor [appellante] subsidie heeft aangevraagd aan die voorwaarde voldoet. Ter zitting is gebleken dat de 150 ondergrondse containers in Bangalore waarnaar de rechtbank heeft verwezen weliswaar reeds voor de aanvraag werden opgetakeld en geleegd door het Indiase [bedrijf] waarmee [appellante] samenwerkt, maar dat [bedrijf] bij het optakelen en legen van die containers niet de grijpers en hulpstukken van [appellante] gebruikte. [appellante] heeft enkel één van de zes grijpers die zij in India wil introduceren, te weten de grijper van het model ‘Gejo 5’, in India getest en deze aangepast voor de Indiase markt tot het model ‘Gejo 4’. Ter zitting is voorts gebleken dat de minister niet bestrijdt dat de grijpers en hulpstukken van [appellante] nog niet aanwezig zijn op de Indiase markt, maar dat volgens de minister geen sprake is van het introduceren van een nieuwe technologie, omdat de grijpers en hulpstukken worden bevestigd aan een basisconstructie die reeds op de Indiase markt aanwezig is. Dat de grijpers en hulpstukken van [appellante] moeten worden bevestigd aan een basisconstructie die reeds op de Indiase markt aanwezig is maakt naar het oordeel van de Afdeling niet dat geen sprake is van het introduceren van een nieuwe technologie, omdat dit niet betekent dat de producten zelf al op de Indiase markt aanwezig zijn.
5.2.
In de begripsomschrijving van demonstratieproject is verder opgenomen dat een demonstratieproject toegevoegde waarde moet hebben voor de positionering van de betreffende Nederlandse onderneming in het doelland en dat dit betekent dat er een noodzaak moet zijn om de technologie in het doelland in een reële praktijksituatie, onder lokale omstandigheden, te demonstreren. De rechtbank heeft hieruit ten onrechte afgeleid dat het onzeker moet zijn of de grijpers en hulpstukken van [appellante] hun werk in India naar behoren zouden doen. De begripsomschrijving geeft als doel van een project waarmee Nederlandse ondernemingen in het doelland Nederlandse technologie in een reële praktijksituatie demonstreren (demonstratieproject), aan: "de betreffende technologie in het doelland te introduceren, onder een brede groep belangstellenden, om op deze manier binnen drie jaar na uitvoering van het project export met een omvang van ten minste tienmaal het subsidiebedrag te realiseren". Daaruit volgt dat de toegevoegde waarde die het project moet hebben voor de positionering van de onderneming erop gericht moet zijn om de in de begripsomschrijving gestelde export te behalen. Dit is in lijn met de in paragraaf 1.2 van de Beleidsregels opgenomen hoofddoelstelling, te weten het verhogen en versterken van het aantal Nederlandse ondernemingen dat succesvol internationaliseert in opkomende markten en ontwikkelingslanden door in een vroege fase te onderzoeken of er behoefte bestaat aan een bepaald exportproduct. De noodzaak om de technologie in het doelland in een reële praktijksituatie, onder lokale omstandigheden, te demonstreren, ligt derhalve niet in de onzekerheid of de producten hun werk in het doelland naar behoren zouden doen, maar in het realiseren van export met een omvang van ten minste tienmaal het subsidiebedrag.
[appellante] heeft een bedrag van € 200.000,00 aan subsidie aangevraagd. Dit betekent dat [appellante] met het demonstratieproject binnen drie jaar na uitvoering van het project een export met een omvang van € 2.000.000,00 moet hebben gerealiseerd. Ter zitting is gebleken dat de minister niet bestrijdt dat de vereiste omvang binnen drie jaar na uitvoering van het project kan worden behaald. Zoals [appellante] ter zitting heeft toegelicht moet een fors aantal producten worden verkocht om binnen die termijn een export van die omvang te behalen. [appellante] heeft voorts aangevoerd dat om die export te behalen het noodzakelijk is om haar producten in India te demonstreren, om zo potentiële afnemers ervan te overtuigen dat haar producten in dat land toepasbaar zijn. Hiermee heeft [appellante] de noodzaak om de technologie in het doelland in een reële praktijksituatie, onder lokale omstandigheden, te demonstreren, aannemelijk gemaakt.
5.3.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat geen sprake is van een demonstratieproject in de zin van paragraaf 2 van de Beleidsregels.
5.4.
Het betoog slaagt.
Promotionele activiteiten
6.    [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van promotionele activiteiten. Zij installeert haar producten in de lokale omgeving om daarmee in een reële praktijksituatie te tonen dat afvalinzameling en afvalverwerking in India op mechanische wijze kan plaatsvinden, waarmee de ontwikkeling, volksgezondheid en verduurzaming van India worden gediend.
6.1.
In onderdeel 4 van paragraaf 3 van de Beleidsregels is bepaald dat geen subsidie wordt verleend voor een project dat gericht is op promotionele activiteiten. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat in dit geval sprake is van promotionele activiteiten in de zin van die bepaling. Het project waarvoor [appellante] subsidie heeft aangevraagd is niet uitsluitend gericht op promotie maar is ook gericht op het overtuigen van potentiële afnemers dat haar producten in India toepasbaar zijn. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het aantal demonstraties van meer dan 100 geen aanwijzing is dat het project is gericht op promotionele activiteiten. Daartoe is van belang dat in het kader van het project gedurende drie jaar zes verschillende hydraulische grijpers en hulpstukken op verschillende locaties en onder verschillende omstandigheden worden gedemonstreerd. Niet kan worden geoordeeld dat een dergelijk aantal demonstraties voor [appellante] niet noodzakelijk is om potentiële afnemers ervan te overtuigen dat haar producten in India toepasbaar zijn. Verder dient in ogenschouw te worden genomen dat om de in de begripsomschrijving van demonstratieprojecten vereiste export te kunnen behalen het niet kan worden uitgesloten dat een project ook promotionele aspecten bevat.
Het betoog slaagt.
7. De Afdeling zal de in beroep aangevoerde grond bespreken, waaraan de rechtbank niet is toegekomen.
Kosten derden
8.    [ appellante] heeft aangevoerd dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de kosten van derden het maximum van 40% van de totale projectkosten overschrijden. De totale projectkosten bedragen € 477.023,00 en zij heeft subsidie aangevraagd voor de kosten van het [bedrijf] voor een bedrag van € 110.020,00. De aangevraagde subsidie voor kosten van derden bedraagt derhalve 23% van de totale projectkosten.
8.1.
In paragraaf 6, sub b, van de Beleidsregels is wat betreft demonstratieprojecten bepaald dat de kosten van derden subsidiabel zijn tot een maximum van 40% van de totale projectkosten. Dit betekent dat de kosten van derden meer mogen bedragen dan 40% van de totale projectkosten, maar dat deze slechts subsidiabel zijn tot een maximum van 40%. In paragraaf 9, eerste alinea, sub c, van de Beleidsregels is evenwel bepaald dat bij demonstratieprojecten de kosten van derden niet meer mogen bedragen dan 40% van de totale projectkosten. De minister heeft zijn standpunt dat de begrotingspost kosten van derden het maximum van 40% van de projectkosten overschrijdt gebaseerd op paragraaf 6, sub b, van de Beleidsregels, maar heeft het bepaalde in paragraaf 6 over de kosten van derden uitgelegd in het licht van hetgeen daarover in paragraaf 9 is bepaald. Nu hetgeen in paragraaf 9 van de Beleidsregels over de kosten van derden is bepaald tegenstrijdig is met hetgeen daarover in paragraaf 6 van de Beleidsregels is bepaald, had de minister bij de toepassing van paragraaf 6 de betreffende passage uit paragraaf 9 buiten beschouwing moeten laten.
De door [appellante] in de aanvraag opgegeven kosten van derden bedragen € 262.410,00. Hoewel deze kosten meer bedragen dan 40% van de totale projectkosten, had de minister dit gelet op het voorgaande niet aan [appellante] mogen tegenwerpen, aangezien [appellante] slechts een bedrag van € 110.020,00 aan subsidie voor de kosten van derden heeft aangevraagd.
Het betoog slaagt.
Conclusie
9. Het hoger beroep is gegrond. De door de minister gehanteerde gronden voor afwijzing van de subsidieaanvraag van [appellante] houden geen stand. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 15 mei 2017 van de minister alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met de paragrafen 2, 3 en 6 van de Beleidsregels voor vernietiging in aanmerking. De minister dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. De minister dient bij het nieuw te nemen besluit rekening te houden met paragraaf 5 van de Beleidsregels waarin is bepaald dat de subsidie voor demonstratieprojecten ten hoogste 50% van de subsidiabele projectkosten bedraagt en paragraaf 6, sub b, van de Beleidsregels waarin is bepaald dat de kosten van derden subsidiabel zijn tot een maximum van 40% van de totale projectkosten.
10. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
11. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 29 maart 2018 in zaak nr. 17/3216;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking van 15 mei 2017, kenmerk JZ/DHI-DGGF-2016-D/170203/BNE;
V.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI.    veroordeelt de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.048,00 (zegge: tweeduizend achtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
VII.    gelast dat de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 841,00 (zegge: achthonderdeenenveertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. D.A.C. Slump en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.A. Komduur, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Komduur
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 22 mei 2019
809.
BIJLAGE
Kaderwet subsidies Ministerie van Buitenlandse Zaken
Artikel 2
Onze Minister kan subsidies verstrekken voor activiteiten welke passen in het beleid ten aanzien van:
[…]
d. het bevorderen van ontwikkelings- en transitieprocessen in andere landen;
e. het behartigen van sociale, culturele en economische belangen in het buitenland;
[…]
Artikel 3
1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling worden de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verstrekt nader bepaald en worden nadere regels voor die verstrekking vastgesteld.
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling kunnen voorts regels worden vastgesteld met betrekking tot:
[…]
c. de aanvraag van een subsidie en de besluitvorming daarover;
[…]
Subsidiebesluit Ministerie van Buitenlandse Zaken
Artikel 6
1. Indien Onze Minister beleidsregels met betrekking tot de verstrekking van subsidie vaststelt, maakt hij deze uiterlijk twee weken voor aanvang van het subsidietijdvak bekend. Onze Minister kan een subsidieplafond vaststellen.
[…]
Subsidieregeling Ministerie van Buitenlandse Zaken 2006
Artikel 7.2
1. De minister kan subsidie verlenen ten behoeve van:
[…]
b. transacties in het economisch verkeer met een vernieuwend of stimulerend effect op de verbetering van het milieu in ontwikkelingslanden, en
c. activiteiten die strekken of dienstig zijn aan de bevordering van de internationale economische betrekkingen en de buitenlandse handel.
[…]
Besluit van de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking van 26 februari 2016, nr. MinBuza-2016.119392, tot vaststelling van beleidsregels en een subsidieplafond voor subsidieverlening op grond van de Subsidieregeling Ministerie van Buitenlandse Zaken 2006 (Demonstratieprojecten, Haalbaarheidsstudies en Investeringsvoorbereidingsstudies)
Artikel 2
Voor subsidieverlening in het kader van Demonstratieprojecten, Haalbaarheidsstudies en Investeringsvoorbereidingsstudies geldt voor de periode vanaf de datum van inwerkingtreding van dit besluit tot en met 31 december 2016 een subsidieplafond van € 5 miljoen voor het ondersteunen van Nederlandse MKB-ondernemingen die zich richten op dergelijke nieuwe activiteiten in opkomende markten en € 4 miljoen voor activiteiten in ontwikkelingslanden. […]
Paragraaf 2: Begripsbepalingen
[…]
Demonstratieproject: een project waarmee Nederlandse ondernemingen in het doelland Nederlandse technologie in een reële praktijksituatie demonstreren, met als doel de betreffende technologie in het doelland te introduceren, onder een brede groep belangstellenden, om op deze manier binnen 3 jaar na uitvoering van het project export met een omvang van ten minste tienmaal het subsidiebedrag te realiseren. Een demonstratieproject is in omvang en duur niet groter dan strikt noodzakelijk om te demonstreren dat de technologie toegevoegde waarde heeft en onder specifieke lokale omstandigheden toepasbaar is. Een demonstratieproject moet toegevoegde waarde hebben voor de positionering van de betreffende Nederlandse onderneming in het doelland. Dit betekent dat er een noodzaak moet zijn om de technologie in het doelland in een reële praktijksituatie, onder lokale omstandigheden, te demonstreren. De maximale termijn waarbinnen een demonstratieproject dient te worden uitgevoerd is 3 jaar;
[…]
Paragraaf 3: Subsidiabele projecten
[…]
4. In ieder geval geen subsidie wordt verleend voor een project gericht op:
[…]
- Promotionele en verkoopactiviteiten en activiteiten gericht op marktonderzoek;
[…]
Paragraaf 5: Omvang van de subsidie
De subsidie bedraagt ten hoogste 50% van de subsidiabele projectkosten per project tot een maximum van:
- € 200.000 voor demonstratieprojecten
[…]
Paragraaf 6: Subsidiabele projectkosten
[…]
b. Alleen in Nederland gevestigde exporterende of investerende ondernemingen die een substantieel belang hebben in het resultaat van de activiteit kunnen subsidie ontvangen. Andere partijen die betrokken zijn bij de haalbaarheidsstudie of het demonstratieproject worden beschouwd als derden. De kosten van derden zijn subsidiabel voor zover deze kosten worden betaald door de subsidie aanvragende bedrijven. Voor deze kosten geldt een maximum-uurtarief van € 87,50. Voor de kosten van derden geldt dat deze subsidiabel zijn tot een maximum van 40% van de totale projectkosten voor wat betreft demonstratieprojecten en van 25% voor wat betreft haalbaarheidsstudies en investeringsvoorbereidingsstudies.
[…]
Paragraaf 9: Criteria
Ontvangen aanvragen worden in eerste instantie getoetst op de volgende ontvankelijkheids- en drempelcriteria:
[…]
- Bedragen de kosten van derden niet meer dan 40% van de totale projectkosten bij demonstratieprojecten en niet meer dan 25% van de totale kosten bij haalbaarheidsstudies en investeringsvoorbereidingsstudies?
[…]