ECLI:NL:RVS:2019:1747
Raad van State — Uitspraak 


201804789/1/A1.
Datum uitspraak: 29 mei 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant A] en [appellant B], wonend te Moordrecht, gemeente Zuidplas,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (hierna: de rechtbank) van 26 april 2018 in zaak nrs. 18/1850 en 17/1852 in het geding tussen:
[appellant A] en [appellant B]
en
het college van burgemeester en wethouders van Zuidplas.
Procesverloop
Bij besluit van 20 september 2017 heeft het college [appellant A] en [appellant B] onder oplegging van een dwangsom gelast het niet-recreatieve gebruik van het recreatieverblijf (hierna: de recreatiewoning) op het perceel [locatie] te Moordrecht (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden. Indien niet binnen de daartoe gestelde termijn aan de last is voldaan, wordt een bedrag van € 20.000,00 verbeurd.
Bij besluit van 9 februari 2018 heeft het college het door [appellant A] en [appellant B] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 26 april 2018 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellant B] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en [appellant B] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 14 juni 2018 heeft het college besloten tot invordering van het verbeurde dwangsombedrag ter hoogte van € 20.000,00.
[appellant A] en [appellant B] hebben daartegen gronden ingediend.
[appellant A] en [appellant B] hebben nadere stukken ingediend.
De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 mei 2019, waar [appellant A] en [appellant B], vertegenwoordigd door [appellant A], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door A.M. Vringer, zijn verschenen
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant A] en [appellant B] zijn eigenaren van de recreatiewoning gelegen op het recreatiepark "De Poldertuin". Zij wonen sinds 2001 in de recreatiewoning. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Moordrecht buiten"(hierna: het bestemmingsplan) mag de recreatiewoning niet voor permanente bewoning worden gebruikt tenzij voor dat gebruik een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is verleend. Nu er volgens het college geen omgevingsvergunning is verleend, handelen [appellant A] en [appellant B] in strijd met het voormelde artikel. Het college heeft daarom besloten om handhavend op te treden. Het college heeft voorts besloten om tot invordering over te gaan omdat niet tijdig aan de last is voldaan.
[appellant A] en [appellant B] zijn het niet eens met het handhavingsbesluit met name omdat het college naar hun oordeel onvoldoende rekening heeft gehouden met hun persoonlijke belangen. Zij zijn het ook niet eens met het invorderingsbesluit omdat het college niet heeft aangetoond dat niet aan de last is voldaan.
2.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat de rechtbank ten onrechte het college bevoegd heeft geacht om handhavend op te treden. Ter zitting hebben zij nader toegelicht dat het gebruik op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan "Oosteinde" is toegestaan. In dit verband wijzen zij op het feit dat het perceel op de bij het voorheen geldende bestemmingsplan "Oosteinde" behorende "Detailkaart recreatieparken" (hierna: stippenkaart) met een zwarte stip is aangeduid. Zij stellen zich voorts op het standpunt dat het huidige bestemmingsplan niet op de juiste wijze tot stand is gekomen.
2.1.    Blijkens de bij de stippenkaart behorende legenda is op de percelen met een zwarte stip permanente bewoning tijdelijk toegestaan. Het college stelt zich op het standpunt dat het perceel van [appellant A] en [appellant B] niet als zodanig is aangeduid. Daargelaten of dit standpunt van het college juist is, overweegt de Afdeling dat een dergelijke aanduiding in deze zaak niet kan leiden tot het oordeel dat de rechtbank het college ten onrechte bevoegd heeft geacht.
Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1309 is de stippenkaart van belang in het kader van de vraag of er sprake is van bestaand gebruik dat op grond van artikel 31 van de planregels mag worden voortgezet. Volgens die uitspraak wordt alleen permanente bewoning zoals die op 1 januari 1994 bestond door het overgangsrecht beschermd totdat de betrokken bewoner de bewoning staakt. Dit betekent dat de stip alleen kan leiden tot het oordeel dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden indien het gebruik op 1 januari 1994 al bestond. Vaststaat dat de bewoning van de recreatiewoning door [appellant A] en [appellant B] in 2001 is gestart en dus na 1 januari 1994.
Ook hetgeen [appellant A] en [appellant B] hebben gesteld over de totstandkoming van het bestemmingsplan kan niet leiden tot het oordeel dat de rechtbank het college ten onrechte bevoegd heeft geacht. In deze procedure is namelijk geen plaats voor de door hun voorgestane indringende toetsing van de juistheid van het bestemmingsplan.
Het betoog faalt.
3.    Uit het voorgaande volgt dat in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo wordt gehandeld zodat het college bevoegd is om daartegen handhavend op te treden. De volgende vraag die moet worden beantwoord is of het college in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik heeft mogen maken.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
4.    [appellant A] en [appellant B] betogen onder verwijzing naar het arrest van het Europese Hof voor de rechten van de mens (hierna: het EHRM) van 21 april 2016 in zaak nr. 46577/15, Ivanova en Cherkezov tegen Bulgarije (www.echr.coe.int) dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college in strijd handelt met het proportionaliteitsvereiste zoals neergelegd in 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Het enkele feit dat de inmenging in de door artikel 8 EVRM gewaarborgde rechten bij wet is voorzien, is onvoldoende om die inmenging te rechtvaardigen. Het college moet de belangen afwegen en inzichtelijk maken hoe dat is gebeurd. Vervolgens moet de bestuursrechter dit ook toetsen. Zowel het college als de bestuursrechter heeft hier volgens [appellant A] en [appellant B] niet aan voldaan.
Volgens [appellant A] en [appellant B] wegen hun belangen als eigenaars en bewoners van de recreatiewoning zwaarder dan het belang van het college bij handhaving. In dit verband merken zij op dat het college met handhaving er naar streeft de recreatieve functie van de recreatiewoningen opnieuw te realiseren terwijl daar volgens verschillende onderzoeken geen behoefte aan is. Verder merken zij op dat zij de recreatiewoning als woning hebben gekocht in een tijd dat het college niet handhavend optrad tegen het bewonen van de recreatiewoningen. Niet alleen de handhaving maar ook het verkopen van de recreatiewoning om aan de last te kunnen voldoen heeft voor hun grote financiële gevolgen. Als gevolg van het besluit is namelijk de waarde van de recreatiewoning gedaald. Het vinden en bewonen van een alternatieve huisvesting en daarnaast de recreatiewoning hebben is financieel niet haalbaar. Het college heeft ten onrechte niet gezorgd voor vervangende huisvesting.
4.1.    Artikel 8 van het EVRM luidt:
"1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen."
4.2.    Het arrest van 21 april 2016 heeft betrekking op een zaak over een huis dat door de betreffende klagers is gebouwd zonder de daarvoor vereiste vergunning. Het ontbreken van de vergunning was voor het bestuursorgaan reden om te bepalen dat het huis afgebroken diende te worden. Met de persoonlijke omstandigheden hebben het bestuursorgaan en de nationale rechters geen rekening gehouden. Het EHRM overweegt dat de sloop van de woning een inmenging oplevert in de door artikel 8 van het EVRM beschermde rechten. De inmenging is bij wet voorzien en dient een legitiem doel. Wat betreft de vraag of de inmenging proportioneel is en dus noodzakelijk is in een democratische samenleving, overweegt het EHRM dat in de nationale (Bulgaarse) procedure geen ruimte bestaat rekening te houden met de persoonlijke omstandigheden. Volgens het EHRM moet het juridische kader voor het nemen en het toetsen van een dergelijk besluit ruimte bieden aan het betrekken van de door artikel 8 van het EVRM gewaarborgde belangen. Het EHRM concludeert dat artikel 8 van het EVRM wordt geschonden indien een woning moet worden gesloopt omdat het zonder de vereiste vergunning is gebouwd terwijl er geen ruimte bestaat om rekening te houden met de persoonlijke omstandigheden.
4.3.    De inmenging in de door artikel 8 van het EVRM gewaarborgde rechten is bij wet voorzien, te weten de Awb, de Woningwet, de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) en het bestemmingsplan. De in deze nationale regelgeving neergelegde wettelijke voorschriften hebben een legitiem doel. Zij dienen onder andere ter bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. In dit geval gaat het om de naleving van het bestemmingsplan. Vervolgens dient te worden beoordeeld of de betrokken wettelijke voorschriften noodzakelijk zijn in een democratische samenleving als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van het EVRM, hetgeen in dit geval wil zeggen dat beslissingen die in dit opzicht worden genomen, evenredig zijn aan het doel dat daarmee wordt gediend. Uit hetgeen in 4.2 is overwogen, volgt dat de inmenging pas is toegestaan, indien de belangen van [appellant A] en [appellant B] zijn afgewogen door het bestuursorgaan en een rechtsmiddel bestaat dat het mogelijk maakt om de proportionaliteit van het genomen besluit te toetsen. De Afdeling verwijst in dit verband ook naar haar uitspraak van 18 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3593.
4.4.    Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat in dit geval aan het voorgaande is voldaan. Zowel bij de besluitvorming door het college als bij de toetsing daarvan door de rechter bestaat ruimte om rekening te houden met de persoonlijke omstandigheden van [appellant A] en [appellant B]. Het college mag pas na afweging van alle belangen tot handhaving overgaan. De bestuursrechter dient te beoordelen of het college na afweging van alle belangen in redelijkheid tot handhaving over mocht gaan. In zoverre wordt dan ook aan de eisen van het hiervoor genoemde arrest voldaan.
Het betoog faalt in zoverre.
4.5.    Uit het voorgaande volgt dat er niet alleen ruimte moet zijn voor een belangenafweging, maar dat die afweging ook redelijk dient te zijn.
Het college heeft zich in het in bezwaar gehandhaafde besluit van 20 september 2017 op het standpunt gesteld dat het meer waarde toekent aan het algemeen belang dat is gediend met handhaving, te weten naleving van het bestemmingsplan, zodat het recreatief gebruik behouden blijft, dan aan de belangen van [appellant A] en [appellant B] bij het voortzetten van het met het bestemmingsplan strijdige niet-recreatieve gebruik van het recreatieverblijf. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen. Daarbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat [appellant A] en [appellant B] er sinds geruime tijd mee bekend waren dat zij de recreatiewoning niet permanent mocht bewonen. Anders dan zij stellen, heeft het college aannemelijk gemaakt dat het niet heeft berust in de permanente bewoning van recreatiewoningen. De Afdeling verwijst in dit geval naar haar uitspraak van 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1309. De Afdeling ziet geen aanleiding om op dat oordeel terug te komen. De Afdeling neemt tevens in aanmerking dat naleving van de voorschriften uit de Woningwet, de Wabo, de Wro en het bestemmingsplan door handhavend optreden mag worden afgedwongen en niet is gebleken dat er geen behoefte is aan recreatiewoningen op het park. Uit het onderzoek waarnaar [appellant A] en [appellant B] verwijzen volgt namelijk dat er nog wel behoefte is aan recreatief gebruik van het recreatiepark De Poldertuin.
Wat betreft de huisvesting en mogelijkheid om aan de last te voldoen overweegt de Afdeling als volgt. In het arrest van het EHRM van 21 april 2016 heeft het EHRM, zoals de Afdeling heeft overwogen in haar eerder genoemde uitspraak van 18 december 2017, niet overwogen dat het college voor vervangende huisvesting moet zorgen. In dit geval heeft het college bij het vaststellen van de begunstigingstermijn van zes maanden rekening gehouden met het feit dat [appellant A] en [appellant B] andere huisvesting moesten vinden. Volgens het college is zes maanden daarvoor voldoende. De Afdeling ziet met de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat de begunstigingstermijn, zoals gesteld door [appellant A] en [appellant B], te kort is voor het vinden van andere huisvesting. [appellant A] en [appellant B] hebben niet aannemelijk gemaakt dat zij niet in staat zouden zijn om tijdig andere huisvesting te vinden. Voor zover zij dit hebben beoogd te doen door de kosten van hun huisvesting in de periode voor het opleggen van de last over te leggen, overweegt de Afdeling dat die periode voor de beoordeling van dit besluit niet relevant is. Bovendien wisten zij sinds de brief van het college van 19 mei 2017, waarin het voornemen tot handhaving bekend werd gemaakt, dat het college handhavend zou gaan optreden. De Afdeling acht voorts van belang dat de begunstigingstermijn is verlengd tot vier weken na de uitspraak van de rechtbank van 26 april 2018. Dit betekent dat zij een jaar de tijd hebben gehad om andere huisvesting te vinden. Overigens wijst de Afdeling erop dat het voor het voldoen aan de last niet noodzakelijk is om de recreatiewoning te verkopen.
Het betoog faalt.
5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
Invordering
6.    Bij besluit van 14 juni 2018 heeft het college bij [appellant B] en [appellant A] een dwangsom van €20.000 ingevorderd. Gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is dit besluit mede onderwerp van het geding.
7.    [appellant A] en [appellant B] hadden tot 28 mei 2018 de tijd om aan de last te voldoen. Dit betekent dat indien het college op 28 mei 2018 of later constateert dat [appellant A] en [appellant B] nog steeds in de recreatiewoning woonden het college bevoegd is om tot invordering over te gaan.
Op 28 mei 2018 heeft de toezichthouder een controle gehouden. Aan de toezichthouder zou door [appellant B] zijn verklaard dat zij samen met [appellant A] nog steeds in de recreatiewoning woonde. De toezichthouder heeft in een later opgesteld rapport het volgende daarover opgeschreven: "de vrouw vertelde mij dat zij mevrouw [appellant B] was en vertelde letterlijk we zijn er nog steeds omdat wij niet weten waar we heen moeten". [appellant A] en [appellant B] stonden nog steeds op het adres van de recreatiewoning ingeschreven in de Basis registratie personen (hierna: de Brp). Gelet op de bevindingen van de toezichthouder en de inschrijving is er volgens het college na het verstrijken van de begunstigingstermijn nog steeds sprake van niet-recreatief gebruik van de recreatiewoning. Volgens het college is daarmee niet aan de last voldaan en is de dwangsom verbeurd. Het college heeft besloten om tot invordering over te gaan.
8.    [appellant A] en [appellant B] betogen dat het college niet bevoegd was om tot invordering over te gaan. Zij stellen dat het college niet heeft vastgesteld dat niet aan de last is voldaan. Daartoe voeren zij aan dat hetgeen de toezichthouder heeft genoteerd niet juist is. Aan hem is niet verklaard dat de recreatiewoning nog steeds permanent werd bewoond. De toezichthouder is zoals velen op het recreatiepark hebben gemerkt niet betrouwbaar. Volgens [appellant A] en [appellant B] hebben zij verklaard dat zij bij vrienden verblijven maar ook wel eens in de recreatiewoning zijn. Ten aanzien van de inschrijving in de Brp merken zij op dat zij nog ingeschreven stonden omdat zij nog geen definitieve vervangende huisvesting hebben gevonden. Op het moment dat zij zich zouden uitschrijven uit de Brp zouden zij in de problemen komen omdat ze niet meer bereikbaar zijn voor de overheid. Ter zitting hebben zij nader toegelicht dat zij zich niet kunnen uitschrijven zonder een ander adres door te geven.
8.1.    De Afdeling stelt voorop dat zij in hetgeen is aangevoerd geen aanleiding ziet om te twijfelen aan de betrouwbaarheid van de toezichthouder. Voorts stelt de Afdeling voorop dat inschrijving in de Brp volgens vaste rechtspraak van de Afdeling weliswaar een vermoeden oplevert dat iemand op dat adres woont, maar dat vermoeden door betrokkene kan worden weerlegd.
8.2.    Het is aan het college om aan de hand van feiten en omstandigheden vast te stellen dat [appellant A] en [appellant B] niet aan de last hebben voldaan. De Afdeling is van oordeel dat het college daar in dit geval niet in is geslaagd. Aan het besluit heeft het college twee feiten en omstandigheden ten grondslag gelegd, namelijk de inschrijving in de Brp en het rapport over de uitgevoerde controle. Uit het rapport volgt dat de conclusie dat [appellant A] en [appellant B] nog steeds in de recreatiewoning woonden, is gebaseerd op de verklaring van [appellant B] en haar aanwezigheid. De enkele aanwezigheid van [appellant B] is onvoldoende om aan te nemen dat er sprake is van permanente bewoning dan wel niet-recreatief gebruik. Ook bij recreatief gebruik van de recreatiewoning mag [appellant B] namelijk in de recreatiewoning aanwezig zijn. Dat [appellant B] heeft verklaard dat "ze er nog steeds zijn" betekent niet dat zij daarmee heeft beoogd te verklaren dat ze er nog steeds permanent wonen. Daarbij acht de Afdeling van belang dat uit het opgestelde rapport niet kan worden opgemaakt in welke context zij dat heeft verklaard. Zo staat bijvoorbeeld niet in het rapport dat aan haar is gevraagd of zij nog steeds permanent in de recreatiewoning woonde. Daarbij komt dat [appellant A] en [appellant B] na het invorderingsbesluit consequent hebben verklaard dat zij bij vrienden en kennis verblijven, maar nog wel eens aanwezig zijn in de recreatiewoning. De Afdeling acht verder van belang dat [appellant A] en [appellant B] hebben verklaard dat zij zich niet hebben uitgeschreven uit de Brp omdat zij vreesden voor de gevolgen die het niet ingeschreven staan kan hebben. Die vrees is in zoverre terecht omdat er gevolgen aan het niet ingeschreven staan verbonden zijn, waaronder het niet kunnen ontvangen van poststukken afkomstig van de overheid. Voor deze procedure is van belang dat [appellant A] en [appellant B] met hun verklaring over de inschrijving, het vermoeden dat uit die inschrijving is ontstaan voldoende hebben weerlegd. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het college geen andere feiten en omstandigheden heeft aangedragen waaruit al dan niet in samenhang met het eenmaal aantreffen van [appellant B] in de recreatiewoning zou blijken dat de recreatiewoning niet-recreatief werd gebruikt.
8.3.    Gelet op de inhoud van het controlerapport, de uitleg van [appellant A] en [appellant B] over het controlerapport en de verklaring van [appellant A] en [appellant B] over de inschrijving in de BRP en hun huidige verblijf, komt de Afdeling tot de conclusie dat het college er niet in is geslaagd om vast te stellen dat niet aan de last is voldaan. Het college is dus ten onrechte tot invordering overgegaan. De conclusie van de Afdeling had anders kunnen zijn indien het college andere bewijsmiddelen zou hebben overgelegd, bijvoorbeeld rapporten van andere controles waaruit zou blijken dat de recreatiewoning niet-recreatief werd gebruikt.
Het betoog slaagt.
9.    Het beroep tegen het besluit van 14 juni 2018 is gegrond. Dat besluit dient te worden vernietigd.
Proceskosten
10.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Gevolgen van de uitspraak
11.    Het voorgaande betekent dat het college terecht de last heeft opgelegd maar ten onrechte tot invordering is overgegaan. [appellant A] en [appellant B] mogen als gevolg van de opgelegde last de recreatiewoning nog steeds alleen recreatief gebruiken. Niet-recreatief gebruik zoals permanente bewoning is nog steeds niet toegestaan. Zolang de last geldt, kunnen zij de opgelegde dwangsom verbeuren indien zij de woning niet-recreatief gebruiken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    verklaart het beroep tegen het besluit van 14 juni 2018 van het college van burgemeester van Zuidplas gegrond;
III.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester van Zuidplas van 14 juni 2018.
Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. de Koning, griffier.
w.g. Michiels    w.g. De Koning
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2019
712.