ECLI:NL:RVS:2019:1559
Raad van State — Uitspraak 


201805836/1/A1.
Datum uitspraak: 15 mei 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te Aalsmeer,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 juni 2018 in zaak nr. 17/5218 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Aalsmeer.
Procesverloop
Bij besluit van 14 maart 2017 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast het bewonen en laten bewonen van de bedrijfspanden op het perceel [locatie 1] te Aalsmeer te staken en gestaakt te houden en deze bedrijfspanden terug te brengen in de staat zoals waarvoor in 1964 vergunning is verleend.
Bij besluit van 19 juli 2017 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 juni 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 april 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. [NAAM].C. Visser en M.J. Alberts, beiden advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Meyer, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellante] is eigenaar van het perceel. Zij heeft daar in 1964 met een bouwvergunning twee bedrijfspanden laten bouwen. Zij is later in het ene gebouw de begane grond en in het andere gebouw de eerste verdieping gaan gebruiken voor kamerbewoning. Ten behoeve van dit gebruik zijn kamers, keukens, badkamers en wc's gerealiseerd.
Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Oosteinderweg e.o. 2005" rust op het perceel de bestemming "Agrarische doeleinden". Niet in geschil is dat kamerbewoning in strijd is met deze agrarische bestemming. Het college heeft aan de opgelegde last onder dwangsom ten grondslag gelegd dat de bedrijfspanden zonder de daarvoor benodigde vergunning tot kamerverhuurgebouwen zijn verbouwd en in stand worden gelaten en daardoor de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, en 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) zijn overtreden. Voorts heeft [appellante] volgens het college artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo overtreden, omdat het bestemmingsplan ter plaatse van het perceel geen bewoning toestaat. Het college is niet bereid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen en gebruiken van een kamerverhuurgebouw op het perceel. Het college heeft de aanvraag van [appellante] om omgevingsvergunning voor het legaliseren van het inrichten van een bedrijfspand voor kamerverhuur afgewezen.
Goede procesorde
2.    Ook na afloop van de beroepstermijn en indien die termijn is gegeven, na afloop van de termijn als bedoeld in artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), kunnen, gelet op artikel 8:58 van de Awb, nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken, ter onderbouwing van een eerdere beroepsgrond worden ingediend, tenzij dat in strijd is met een goede procesorde. Dat is het geval, indien de nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken verwijtbaar zodanig laat worden ingediend, dat de andere partijen worden belemmerd om daarop adequaat te reageren of de goede voortgang van de procedure daardoor anderszins wordt belemmerd.
2.1.    [appellante] heeft bij brief van 21 maart 2019, ontvangen door de Afdeling op 22 maart 2019, aanvullende stukken in het geding gebracht. Het college heeft zich ter zitting van de Afdeling op het standpunt gesteld dat deze brief gelet op het grote aantal bijgevoegde producties wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing dient te worden gelaten. De Afdeling stelt vast dat de op de elfde dag voor de zitting ontvangen brief geen nieuwe hoger beroepsgronden bevat, maar een toelichting op de eerder door [appellante] aangevoerde beroepsgronden. De Afdeling ziet in de inhoud van de brief en het grote aantal bijgevoegde producties geen aanleiding voor het oordeel dat dit nader stuk wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing moet worden gelaten. Daarbij betrekt de Afdeling dat een groot deel van de producties afkomstig is van het college zelf, zoals in het verleden verleende vergunningen, en dat de overige stukken niet dusdanig van aard zijn dat het voor het college niet mogelijk was om hierop inhoudelijk te kunnen reageren, zoals het ter zitting ook heeft gedaan.
Bouwen zonder vergunning
3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat zij de verbouwingen heeft verricht zonder te beschikken over de daarvoor benodigde vergunningen, heeft miskend dat het college bij besluit van 1 juli 1971 aan [appellante] een vrijstelling en bouw- en instandhoudingsvergunning heeft verleend voor de verbouw van een bestaande kas tot woongelegenheid op het perceel [locatie 2]. Voorts is in de Basisregistratie Adressen en Gebouwen (BAG) voor één van de twee panden op het perceel als gebruiksdoel "woonfunctie" opgenomen voor de periode van 1991 tot medio 2011, waaruit volgens [appellante] moet worden afgeleid dat het college in het verleden een vergunning heeft verleend voor het realiseren van een kamerverhuurgebouw op het perceel.
3.1.    Bij een controle op 5 december 2011 is geconstateerd dat in de twee gebouwen op het perceel 19 kamers zijn gerealiseerd. Voor zover moet worden aangenomen dat de bij besluit van 1 juli 1971 verleende vrijstelling en bouwvergunning betrekking heeft op de verbouwing van één van de panden aan de [locatie 1], hetgeen het college betwist, stelt de Afdeling mede aan de hand van de bij de bouwvergunning behorende bouwtekening vast dat dit besluit ziet op de realisering en instandhouding van slechts acht kamers in één van de kassen tot uiterlijk 1 juli 1976. Dat betekent dat [appellante] destijds weliswaar acht van de 19 kamer met een daartoe strekkende vergunning heeft gerealiseerd, maar dat de aanwezigheid daarvan tot uiterlijk 1 juli 1976 was toegestaan, zodat [appellante] deze acht kamers in strijd met artikel 2.3a van de Wabo in stand heeft gelaten. Wat betreft de overige 11 kamers die in de kassen zijn gerealiseerd, is niet gebleken dat het college een daartoe strekkende vergunning heeft verleend.
Uit de omstandigheid dat volgens de BAG-registratie een van de twee op het perceel aanwezige panden in het verleden als gebruiksdoel "woonfunctie" had, kan niet worden afgeleid dat het college destijds voor een van de panden een vergunning heeft verleend voor realisering van een kamerverhuurgebouw. Zoals het college ter zitting heeft toegelicht, verplicht de Wet BAG het college tot registratie van, onder meer, in de gemeente aanwezige panden en verblijfsobjecten en wordt voor de registratie van het gebruiksdoel aangesloten bij het feitelijk gebruik van een verblijfsobject. Dit met het oog op het gebruik van de BAG door de hulpdiensten, zoals politie, brandweer en ambulance.
De rechtbank heeft dan ook terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college voor de verrichte verbouwingen vergunningen heeft verleend.
Het betoog faalt.
Verzoek om aanhouding
4.    [appellante] heeft voorafgaand aan en op de zitting van de Afdeling verzocht om aanhouding van de zaak, zodat zij de uitkomsten van de door haar gedane verzoeken in het kader van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) in het geding kan brengen. Het Wob-verzoek ziet op de openbaarmaking van de aan de BAG-registratie ten grondslag liggende brondocumenten voor een van de panden op het perceel. Omdat het in de BAG geregistreerde gebruiksdoel "woonfunctie" geen directe relatie heeft met hetgeen planologisch is toegestaan of is vergund en geen aanleiding bestaat om te twijfelen aan de verklaring van het college dat het geen vergunning heeft verleend voor realisering van een kamerverhuurgebouw op het perceel, ziet de Afdeling geen reden voor aanhouding van de zaak. Het verzoek wordt daarom afgewezen.
Beroep op het bouwovergangsrecht
5.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was om op te treden tegen de zonder vergunning gerealiseerde verbouwing, omdat de bouwwerkzaamheden onder het in het bestemmingsplan opgenomen overgangsrecht voor bestaande bouwwerken valt.
5.1.    Zoals de rechtbank met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:262, terecht heeft overwogen, verschaft een met succes gedaan beroep op het overgangsrecht op een bouwwerk geen bouwvergunning vervangende titel en wordt het bouwwerk daardoor evenmin anderszins gelegaliseerd. Zelfs wanneer zou worden aangenomen dat de verbouwde kamerverhuurgebouwen op de peildatum van het overgangsrecht op het perceel aanwezig waren en dus een gerechtvaardigd beroep op het overgangsrecht kan worden gedaan, laat dit onverlet dat dit de bouwwerken zelf niet legaliseert en dat een omgevingsvergunning vereist blijft.
Er is daarom geen grond voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bevoegd was handhavend op te treden tegen de zonder vergunning gerealiseerde verbouwing van de bedrijfspanden tot kamerverhuurgebouwen.
Het betoog faalt.
Beroep op het gebruiksovergangsrecht
6.    De rechtbank heeft overwogen dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het aantal bewoners vanaf de peildatum hoogstens gelijk is gebleven. Hierbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat [appellante] vooral informatie heeft overgelegd over de situatie in de jaren zeventig waaruit niet het precieze aantal bewoners blijkt en dat [appellante] nauwelijks informatie heeft verstrekt over de periode na de peildatum. De rechtbank acht de door [appellante] overgelegde informatie onvoldoende om de door het college aan het besluit ten grondslag gelegde gegevens uit de Basisregistratie personen (Brp) te weerleggen. De rechtbank overweegt dat de sterke toename van het aantal inschrijvingen in de Brp sinds de peildatum erop wijst dat er meer personen zijn gaan wonen in de bedrijfspanden en dat daarmee de afwijking van het bestemmingsplan is vergroot. De rechtbank overweegt voorts dat [appellante] met de stelling dat in het verleden aan de registratie in de basisregistratie niet strak de hand werd gehouden niet aannemelijk heeft gemaakt dat het aantal bewoners sinds de peildatum gelijk is gebleven.
7.    [appellante] betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat het college bevoegd was tegen de met het bestemmingsplan strijdige bewoning van de bedrijfspanden handhavend op te treden, heeft miskend dat dit gebruik wordt beschermd door het overgangsrecht. Hiertoe voert [appellante] aan dat zij op grond van de door haar aangeleverde gegevens aannemelijk heeft gemaakt dat de kamerbewoning reeds plaats vond op de peildatum en dat het aantal bewoners sindsdien ongeveer gelijk is gebleven. Onder verwijzing naar foto's en overgelegde verklaringen van bewoners en medewerkers van het bedrijf stelt [appellante] dat er vanaf 1978 altijd 16 tot 20 personen in de twee bedrijfspanden hebben gewoond. Volgens [appellante] komt de door het college gebruikte informatie uit de Brp niet overeen met de feitelijke woonsituatie in de bedrijfspanden en kon het college daarop niet afgaan.
7.1.    Artikel 48.1 van het ter plaatse geldende bestemmingsplan luidt: "Het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van het van kracht worden van dit plan, mag worden voortgezet of gewijzigd, zolang en voor zover de strijdigheid van dat gebruik ten opzichte van het gebruik overeenkomstig de bestemmingen in dit plan, naar aard en omvang niet worden vergroot."
Artikel 48.2 luidt: "Het bepaalde in lid 48.1 is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan."
Ingevolge het op 27 juni 1979 van kracht geworden voorheen ter plaatse geldende bestemmingsplan "Landelijk gebied 1969 - eerste herziening" rustte op het perceel een agrarische bestemming en was bewoning niet toegestaan.
Artikel 30, derde lid, luidt: "Gronden en bouwwerken, welke op het tijdstip van het van kracht worden van dit plan op andere wijze in gebruik zijn, dan in dit plan is bepaald, mogen, onverminderd het bepaalde in enig wettelijk voorschrift, als zodanig in gebruik blijven; het is verboden de bestaande afwijking op enigerlei wijze te vergroten of te verzwaren."
7.2.    Voor beantwoording van de vraag of de kamerbewoning onder de beschermende werking van het overgangsrecht valt, is gelet op het voorgaande bepalend of dit gebruik door het overgangsrecht van het voorheen geldende bestemmingsplan "Landelijk Gebied 1969 - eerste herziening " werd beschermd.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:920), rust in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is. Om te kunnen vaststellen of de bewoning van de bedrijfspanden door het overgangsrecht wordt beschermd, dient derhalve door [appellante] aannemelijk te zijn gemaakt dat dit gebruik reeds bestond op de peildatum, in dit geval 27 juni 1979, en dat de afwijking van het bestemmingsplan daarna niet op enigerlei wijze is vergroot of verzwaard. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de door [appellante] overgelegde tekeningen, foto's en verklaringen van voormalig medewerkers en bewoners, die vooral zien op de situatie in jaren zeventig, geen ondersteuning bieden aan de stelling dat vanaf de peildatum het aantal bewoners gelijk is gebleven. Weliswaar maken deze stukken aannemelijk dat al vóór 1978 veertien kamers waren gerealiseerd in een van de bedrijfspanden en dat sprake was van bewoning, maar zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, kan hieruit niet worden opgemaakt hoeveel personen precies op de peildatum 27 juni 1979 in de bedrijfspanden woonden. Gelet daarop heeft het college zich bij zijn besluitvorming kunnen baseren op de inschrijving in het Brp, waaruit blijkt dat op de peildatum vier personen op het adres stonden ingeschreven.
Niet in geschil is dat ten tijde van de controle op 5 december 2011 in de twee panden 19 personen woonden. Dat betekent dat het aantal bewoners ten opzichte van de peildatum is toegenomen, waarmee de afwijking van het bestemmingsplan is vergroot. Gelet daarop valt de bewoning van de bedrijfspanden niet onder de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht.
Het betoog faalt.
Concreet zicht op legalisering
8.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat concreet zicht op legalisering bestaat. [appellante] voert hierover aan dat zij bij brief van 11 december 2017 bij de gemeente haar bezwaren heeft geuit tegen het ter inzage gelegde voorontwerp van het bestemmingsplan Oosteinderweg 2018, waarin geen acht is geslagen op het huidige gebruik van het perceel voor kamerverhuur.
8.1.    Dit betoog slaagt niet. Om concreet zicht op legalisering aan te nemen, is ten minste vereist dat een ontwerp van het bestemmingsplan ter inzage is gelegd, waarbinnen het gebruik waarop de last ziet, past. Nog daargelaten dat het hier niet gaat om een ontwerp maar om een voorontwerp van een bestemmingsplan, voorziet het voorontwerp niet in legalisering van kamerbewoning op het perceel. Het enkele feit dat [appellante] haar bezwaren hiertegen naar voren heeft gebracht, levert geen concreet zicht op legalisering op.
Gelijkheidsbeginsel
9.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college, door handhavend tegen haar op te treden, in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. [appellante] wijst in dit verband op de door het college verleende omgevingsvergunning voor de bouw van een logiesgebouw op het perceel [locatie 3], verleende vergunningen en vrijstellingen voor bouwwerken op het perceel [locatie 4] en op de twee tijdelijke woonunits die op de [hoek] zijn gepland.
9.1.    Dit betoog slaagt evenmin. De door [appellante] genoemde voorbeelden zijn niet vergelijkbaar, omdat het daarbij gaat om gevallen waarin het college (omgevings)vergunning heeft verleend dan wel wenst te verlenen en niet om een bestaande illegale situatie waartegen niet handhavend wordt opgetreden.
Overige gronden
10.    Voor zover [appellante] heeft aangevoerd dat de in beroep aangevoerde gronden als herhaald en ingelast dienen te worden beschouwd, wordt overwogen dat de rechtbank op die gronden is ingegaan. [appellante] heeft, behoudens hetgeen hierboven is besproken, geen redenen aangevoerd, waarom de weerlegging van de desbetreffende gronden en argumenten in de aangevallen uitspraak onjuist, dan wel onvolledig is. Het aldus aangevoerde kan reeds daarom niet tot vernietiging van die uitspraak leiden.
11.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
w.g. Pans    w.g. Deen
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 mei 2019
604.