ECLI:NL:RVS:2019:1549
Raad van State — Uitspraak 


201806282/1/A2.
Datum uitspraak: 15 mei 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 4 juli 2018 in zaak nr. 17/7738 in het geding tussen:
[appellant]
en
de directie van de Rijksdienst voor het Wegverkeer (lees: de directie van de Dienst Wegverkeer; hierna: de RDW).
Procesverloop
Bij besluit van 7 februari 2018 heeft de RDW het verzoek van [appellant] om voor zijn voertuig, met het kenteken […], kentekenplaten conform het model 18.2 te mogen voeren, afgewezen.
Bij besluit van 19 april 2018 heeft de RDW het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 4 juli 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De RDW heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 februari 2019, waar [appellant] en de RDW, vertegenwoordigd door K.N. Heemskerk-Grimbergen, zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2.    [appellant] heeft de RDW verzocht om voor zijn voertuig, een elektrische Fiat 500 met het kenteken […] (hierna: het voertuig), kentekenplaten conform het model 18.2 te mogen voeren. Bij het besluit van 7 februari 2018, gehandhaafd bij het besluit van 19 april 2018, heeft de RDW dit verzoek afgewezen. Daaraan heeft de RDW ten grondslag gelegd dat het voertuig niet voldoet aan de eisen voor het voeren van kentekenplaten conform het model 18.2. Bij de op 23 juni 2017 verrichte keuring is gebleken dat de nis aan de achterkant van het voertuig van alle zijden ten opzichte van de directe omgeving 8 millimeter diep is verzonken, terwijl een minimale nisdiepte van 15 millimeter is vereist, aldus de RDW.
De rechtbank heeft het door [appellant] tegen het besluit van 19 april 2018 ingestelde beroep ongegrond verklaard. [appellant] kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank en vecht dit in hoger beroep aan.
Hoger beroep
Het vereiste van de nisdiepte
3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de RDW bevoegd is om regels te stellen over de nisdiepte van een voertuig. Daartoe voert hij, onder verwijzing naar artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Regeling kenteken en kentekenplaten (hierna: de Regeling), aan dat de RDW slechts de bevoegdheid heeft om toestemming te verlenen voor het voeren van kentekenplaten conform het model 18.2. Daaruit volgt niet uitdrukkelijk dat de RDW óók bevoegd is om die toestemming afhankelijk te stellen van nadere eisen.
Verder voert hij aan dat de door de RDW opgestelde regeling "Bekendmaking verlenen toestemming voor voeren kentekenplaten 18.2" (Stcrt. 1992,96) geen beleidsregel is, maar een algemeen verbindend voorschrift. Volgens [appellant] mist dit algemeen verbindend voorschrift toepassing, omdat in dit geval geen sprake is van een individuele invoerkeuring van een voertuig van buiten de Europese Unie (hierna: EU) maar van een zogenaamde lichte EU-importkeuring.
3.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de RDW bevoegd is om regels te stellen over de nisdiepte van een voertuig. Artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Regeling, gelezen in samenhang met artikel 42, tweede lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de WVW 1994), kent aan de RDW de bevoegdheid toe om toestemming te verlenen voor het voeren van kentekenplaten conform het model 18.2. De RDW heeft, anders dan [appellant] lijkt te veronderstellen, beoordelingsruimte bij de keuze om deze toestemming al dan niet te geven. De RDW heeft ter invulling van die beoordelingsruimte ervoor gekozen aansluiting te zoeken bij de door hem in 1992 opgestelde regeling "Bekendmaking verlenen toestemming voor voeren kentekenplaten 18.2" (hierna ook: de Bekendmaking) en de daarin gestelde vereisten. Zoals de RDW ter zitting heeft toegelicht, wordt iedere aanvraag als hier aan de orde daaraan getoetst. Gelet hierop en de omstandigheid dat de Bekendmaking dateert van vóór de inwerkingtreding van de Regeling en niet bij besluit is vastgesteld en strekt tot toetsingskader bij de toepassing van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van de Regeling, dient de Bekendmaking, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, te worden aangemerkt als een vaste gedragslijn.
De stelling van [appellant] dat de Bekendmaking in dit geval toepassing mist, wordt niet gevolgd, nu niet is gebleken dat de Bekendmaking slechts van toepassing is bij individuele invoerkeuringen van voertuigen buiten de EU.
Het betoog faalt.
Evenredigheid
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de onverkorte toepassing van het vereiste van de nisdiepte, als neergelegd in de Bekendmaking, onevenredige gevolgen heeft voor hem. Daartoe voert hij aan dat de reguliere kentekenplaten niet zonder ingrijpende en kostbare modificaties aan het voertuig kunnen worden bevestigd, aangezien zowel de voorbumper als de achterklep met bijbehorende kentekenplaatverlichting is ingericht op een kentekenplaat conform het model 18.2.
4.1.    Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de onverkorte toepassing van het in de Bekendmaking neergelegde vereiste van de nisdiepte in dit geval onevenredige gevolgen heeft voor [appellant]. Het met dit vereiste te dienen doel is gelegen in het voorkomen dat bij de minste of geringste oneffenheid in het oppervlak van een voertuig gesproken kan worden van een nis. Het aantal gevallen waarin een uitzondering zou moeten worden gemaakt op de voorgeschreven afmetingen van een achterkentekenplaat zou dan te groot worden. Ter zitting heeft de RDW nader toegelicht dat kentekenplaten conform het model 18.2, in vergelijking met de reguliere kentekenplaten, minder zichtbaar zijn en dat, vanuit het belang van de algemene verkeersveiligheid, moet worden voorkomen dat (te) veel voertuigen kentekenplaten conform het model 18.2 (mogen) voeren.
De onverkorte toepassing van dit vereiste leidt ertoe dat [appellant] geen toestemming verkrijgt om voor zijn voertuig kentekenplaten conform het model 18.2 te voeren, nu de nis aan de achterkant van het voertuig, waarbinnen de kentekenplaat bevestigd moet worden, niet 15 millimeter maar 8 millimeter diep is verzonken. Hij zal, om van zijn voertuig gebruik te kunnen maken, tegen hoge kosten de nodige modificaties moeten (laten) uitvoeren aan zijn voertuig. Gelet hierop en de omstandigheid dat tussen partijen niet in geschil is dat het voertuig is ingericht op het voeren van kentekenplaten conform het model 18.2. en de bevestiging daarvan er niet toe leidt dat het voertuig technisch onveilig is, zijn deze gevolgen voor [appellant] onevenredig in verhouding tot het met het vereiste van de nisdiepte te dienen doel. Daarbij is van belang dat de RDW geen toelichting heeft kunnen geven op de stelling dat de algemene verkeersveiligheid in het gedrang komt bij een bepaald aantal voertuigen, waarvoor toestemming is verleend voor het voeren van kentekenplaten conform model 18.2. De RDW had dit vereiste daarom niet aan [appellant] mogen tegenwerpen.
Het betoog slaagt.
Conclusie
5.    Het hoger beroep is gegrond. Gelet hierop hoeven de overige beroepsgronden geen bespreking. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van de RDW van 19 april 2018 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het besluit van de RDW van 7 februari 2018 zal worden herroepen. Het verzoek van [appellant] om voor zijn voertuig kentekenplaten conform het model 18.2 te mogen voeren wordt ingewilligd, nu er behalve de nisdiepte geen andere beletselen zijn om de toestemming te verlenen. De Afdeling zal verder bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
6.    De RDW dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten in beroep en hoger beroep te worden veroordeeld. Voor de behandeling in beroep en hoger beroep komen de reiskosten en de verletkosten van [appellant] voor vergoeding in aanmerking. De reiskosten worden in totaal begroot op € 51,80. Uitgaande van het forfaitair vastgestelde aantal van zes uur en een uurtarief van € 39,00, zoals blijkt uit de door [appellant] overgelegde gegevens, worden de verletkosten van [appellant] in beroep en hoger beroep vastgesteld op een bedrag van € 468,00.
De Afdeling is voorts van oordeel dat de kosten van de door [appellant] ingeschakelde deskundige, op grond van artikel 8:75 van de Awb, voor vergoeding in aanmerking komen. [appellant] heeft dit rapport in redelijkheid kunnen laten opstellen. De Afdeling zal de kosten, conform de door [appellant] overgelegde factuur, vaststellen op € 181,50.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 4 juli 2018 in zaak nr. 17/7738;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van de directie van de Dienst Wegverkeer van 19 april 2018, kenmerk BZW.18.0450;
V.    herroept het besluit van de directie van de Dienst Wegverkeer van 7 februari 2018, kenmerk VRD 2018/55;
VI.    bepaalt dat de directie van de Dienst Wegverkeer binnen zes weken na verzending van deze uitspraak [appellant] toestemming verleent om voor het voertuig met het kenteken […] kentekenplaten conform het model 18.2 te voeren;
VII.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
VIII.    veroordeelt de directie van de Dienst Wegverkeer tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van in beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 701,30 (zegge: zevenhonderdeen euro en dertig eurocent);
IX.    gelast de directie van de Dienst Wegverkeer aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 421,00 (zegge: vierhonderdeenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt;
Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. H.C.P. Venema, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, griffier.
w.g. Scholten-Hinloopen    w.g. Lodder
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 mei 2019
17-854.
BIJLAGE Wettelijk kader
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 1:3
[…]
4. Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
Artikel 4:84
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Wegenverkeerswet 1994
Artikel 26
1. Een goedkeuring voor een individueel voertuig wordt op aanvraag en tegen betaling, op de door de Dienst Wegverkeer vastgestelde wijze, van het daarvoor door deze dienst vastgestelde tarief door deze dienst verleend indien het voertuig bij een door de dienst verrichte keuring heeft voldaan aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen met betrekking tot de toelating tot het verkeer op de weg, welke eisen voor verschillende groepen van voertuigen verschillend kunnen worden gesteld.
[…].
Artikel 36
1. Aan de eigenaar of houder van een motorrijtuig of een aanhangwagen op de weg dient overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde regels door de Dienst Wegverkeer een kenteken voor dat voertuig te zijn opgegeven.
2. Ter zake van de in het eerste lid bedoelde opgave dient overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde regels door de Dienst Wegverkeer een kentekenbewijs te zijn afgegeven aan de eigenaar of houder van het voertuig.
[…]
8. Bij ministeriële regeling worden nadere regels vastgesteld ter uitvoering van het eerste en het tweede lid.
Artikel 40
[…]
2. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels vastgesteld omtrent de inrichting, het aanbrengen en de verlichting van het kenteken en worden regels vastgesteld omtrent de kentekenplaat en de onderdelen daarvan, alsmede de daarop aan te brengen merken.
3. Bij ministeriële regeling worden nadere regels vastgesteld ter uitvoering van het bepaalde krachtens het tweede lid.
[…].
Artikel 42
[…]
2. De Dienst Wegverkeer is de beheerder van het kentekenregister en verantwoordelijke als bedoeld in de Wet bescherming persoonsgegevens.
[…]
Regeling kentekens en kentekenplaten
Artikel 3
[…]
2. In afwijking van het bepaalde in het eerste lid:
[…]
b. mogen kentekens zijn aangebracht op kentekenplaten volgens model 18.2A tot en met 18.2C van de bijlage, voor zover blijkens het kentekenregister voor het voeren van deze kentekenplaten toestemming is verleend.
[…].
Regeling Voertuigen
Artikel 3.2
[…]
3. Voertuigen met de voertuigclassificatie M1 of N1, met uitzondering van voertuigen voor speciale doeleinden, moeten voor het verkrijgen van een EU-kleine serie typegoedkeuring en een nationale kleine serie typegoedkeuring voldoen aan bijlage IV, deel 1, aanhangsel 1, tabel 1 respectievelijk tabel 2 bij richtlijn 2007/46/EG.
[…].
Bekendmaking verlenen toestemming voor voeren kentekenplaten 18.2
Artikel 1
In aanmerking voor de toestemming tot het voeren van kentekenplaten volgens model 18.2 komen motorrijtuigen
a. welke zijn motorrijtuigen op meer dan twee wielen,
b. welke na 31 december 1976 in Nederland in gebruik zijn genomen en
c. waarvan de plaats voor de kentekenplaat aan de achterzijde bestaat uit een nis mits
1e de nis van fabriekswege aanwezig is,
2e de nis een geheel vormt met de carosserie, bumper of carosserie en bumper en
3e de kentekenplaatverlichting in deze nis is opgenomen.
Artikel 2
1. De toestemming kan worden verleend indien de in artikel 1 onder c bedoelde nis:
a. van te geringe afmetingen is voor zowel een kentekenplaat van de afmetingen 520 x 110 mm als voor een kentekenplaat van de afmetingen 340 x 210 mm en
b. van alle zijden ten opzichte van de directe omgeving ten minste 15 mm diep is verzonken.
2. De toestemming kan eveneens worden verleend indien de in artikel 1 onder c bedoelde nis:
a. te gering is voor de kentekenplaat met de afmetingen 520 x 110 mm.
b. met uitzondering van de onderzijde aan alle zijden ten opzichte van de directe omgeving ten minste 15 mm diep is verzonken en
c. dermate laag is gelegen dat bij het motorrijtuig in onbeladen toestand bij montage van een kentekenplaat van de afmetingen 340 x 210 mm de onderkant van deze kentekenplaat minder dan 30 cm boven het wegdek is gelegen.
Individuele goedkeuringseisen en wijze van keuren
4A Ruimte voor het monteren en bevestigen van achterkentekenplaten
[…]
Voertuig moet voldoen aan bijlage II, punten 1.1., 1.2.1.1.1, 1.2.1.2.1., 1.2.1.2.2 en 1.2.1.4 van Verordening (EU) Nr. 1003/2010.
[…]
In afwijking van het gestelde in punt 1.1.1. mag onder de volgende voorwaarden een minimale kentekenplaatafmeting van 310 x 110 mm worden geaccepteerd en hoeft niet te worden voldaan aan de punten 1.2.1.1.1 en 1.2.1.2.2:
- het betreft een voertuig van de voertuigclassificatie M1 en N1, en
- de plaats voor de kentekenplaat bestaat uit een van fabriekswege aangebrachte nis die een geheel vormt met de carrosserie, of de achterbumper, en waarbij de kentekenplaatverlichting in deze nis is opgenomen, en
- de nis van alle zijden ten opzichte van de directe omgeving ten minste 15 mm diep is verzonken, of
- de nis, met uitzondering van de onderzijde, aan alle zijden ten opzichte van de directe omgeving tenminste 15 mm diep verzonken is, en dermate laag is gelegen dat bij het voertuig in onbeladen toestand door montage van een kentekenplaat van de afmetingen 340 x 210 mm de onderkant van deze kentekenplaat minder dan 0,30 m boven het wegdek is gelegen, of de nis, met uitzondering van de bovenzijde, aan alle zijden ten opzichte van de directe omgeving tenminste 15 mm diep verzonken is, en er door montage van een kentekenplaat van de afmetingen 340 x 210 mm een oorspronkelijke gebruiksfunctie van een voertuigonderdeel verloren gaat.
[…].