ECLI:NL:CBB:2019:65
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


Uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 17/1180
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 februari 2019 op het hoger beroep van:
[naam 1] B.V., te [plaats] , appellante
(gemachtigde: mr. S.P.H. Brinkman),
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 12 juni 2017, kenmerk ROT 15/7450, in het geding tussen
appellante
en
de minister van Economische Zaken en Klimaat (voorheen, de staatssecretaris van Economische Zaken; hierna de minister of de staatssecretaris),
(gemachtigde: mr. M. Aamimi).
Procesverloop in hoger beroep
Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 12 juni 2017.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 oktober 2018.
Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en [naam 2] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, bijgestaan door [naam 3] en [naam 4] .
Grondslag van het geschil
1.1
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
1.2
De staatssecretaris heeft aan appellante een boete opgelegd, omdat zij in haar glastuinbouwbedrijf bij het telen van snijrozen een gewasbeschermingsmiddel met daarin de werkzame stof spiroxamine heeft gebruikt. Deze stof is niet opgenomen in een toegelaten gewasbeschermingsmiddel, waardoor appellante artikel 19 van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Wgb) heeft overtreden. Verweerder heeft daarvoor aan appellante, uiteindelijk, een boete opgelegd van € 17.000,-, zijnde 1% van de jaaromzet van het boekjaar 2013 (jaaromzet).
Uitspraak van de rechtbank
3.1
De rechtbank heeft het beroep van appellante ongegrond verklaard. Zij heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder (…) bevoegd was om een hogere boete op te leggen dan zoals genoemd in de Regeling gewasbeschermingsmiddelen en biociden. Eiseres is een professionele gebruiker. Zij heeft artikel 19 van de Wgb eerder overtreden en eerdere boetes hebben haar er niet van weerhouden dat nogmaals te doen.
Op grond van artikel 97, tweede lid, van de Wgb kan een boete worden opgelegd van maximaal 10 procent van de jaaromzet in het boekjaar voorafgaande aan het boekjaar waarin de boete wordt opgelegd.
.
Beoordeling van het hoger beroep
4.	In hoger beroep voert appellante aan dat de staatssecretaris niet bevoegd is om een hogere boete op te leggen dan de in bijlage XIII van de Regeling gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Rgb) vastgestelde bedragen. In dat verband stelt zij - kort en zakelijk weergegeven - dat de wetgever heeft gekozen voor een stelsel van gefixeerde boetes. Appellante stelt zich daarbij op het standpunt dat artikel 33a, derde lid, van het Besluit gewasbeschermingsmiddelen en biociden (Bgb) een discretionaire bevoegdheid schept om in een ministeriële regeling wettelijke voorschriften vast te stellen, om in bepaalde, in die ministeriële regeling beschreven, gevallen hogere boetes op te leggen. Van deze mogelijkheid is evenwel, sinds de wijziging van de Rgb van 2 december 2011, geen gebruik gemaakt. Voorts zijn volgens appellante de overwegingen van de staatssecretaris om in dit geval een hogere boete op te leggen niet deugdelijk, omdat deze overwegingen geacht worden te zijn meegenomen in de afweging die ten grondslag ligt aan de gefixeerde boetehoogten. Blijkens de geschiedenis van de Wgb leidt recidive in de zin van een herhaalde overtreding van dezelfde kernbepalingen (de artikelen 19 tot en met 22 van de Wgb) niet tot toepassing van hogere tarieven. Appellante stelt daarbij verder dat de staatssecretaris (en thans de minister) in feite verwijst naar het door hem gevoerde en slechts middels een persbericht uit 2012 en dus niet op de juiste wijze gepubliceerd beleid.
4.1
De minister heeft de standpunten van appellante gemotiveerd weersproken.
5.	Op grond van artikel 5:46, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt de wet de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd. Op grond van het tweede lid stemt het bestuursorgaan, tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
Op grond van artikel 90 van de Wgb kan de minister een bestuurlijke boete opleggen in geval van overtreding van, onder meer, het bepaalde bij of krachtens artikel 19 van die wet.
Op grond van artikel 97, eerste lid, van de Wgb worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete die voor een overtreding of voor categorieën van overtredingen ten hoogste kan worden opgelegd. Het tweede lid bepaalt, voor zover hier van belang, dat de op grond van het eerste lid te bepalen bestuurlijke boete ten hoogste het bedrag bedraagt dat is bepaald voor de zesde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht per overtreding, begaan door een rechtspersoon of een vennootschap, of, indien dat meer is, 10 procent van de jaaromzet in het boekjaar voorafgaande aan het boekjaar waarin de boete wordt opgelegd.
Artikel 33a, eerste lid, van het Bgb bepaalde, ten tijde hier van belang, dat de bestuurlijke boeten voor een overtreding uit de categorieën, zeer gering, gering, matig en ernstig, onderscheidenlijk €50, € 250, €500 en van € 1.000 tot € 10.000 bedraagt. Ingevolge het tweede lid stelt de minister bij ministeriële regeling regels omtrent de indeling in categorieën per overtreding. Op grond van het derde lid kan de minister in afwijking van het eerste lid een hogere boete vaststellen, indien de omstandigheden van het geval of de ernst van de overtreding daartoe aanleiding geven.
In artikel 9.6, eerste lid, van de Rgb is bepaald dat de hoogte van de bestuurlijke boete, die op grond van artikel 90 van de Wgb kan worden opgelegd bij een overtreding, gelijk is aan het geldbedrag dat in bijlage XIII voor de desbetreffende overtreding is vermeld. Op grond van artikel 9.7 van de Rgb wordt de natuurlijke persoon of rechtspersoon, die binnen vijf jaren nadat een eerdere overtreding is geconstateerd een soortgelijke overtreding begaat, bestraft met een bestuurlijke boete die gelijk is aan de eerder opgelegde bestuurlijke boete, vermenigvuldigd met de factor 1,5. In bijlage XIII bij de Rgb tenslotte is bij overtreding van artikel 19 Wgb de hoogte van de boete voor een professionele gebruiker gesteld op € 2.000.
5.1
Tussen partijen is niet in geschil en ook voor het College staat vast dat sprake is van een overtreding van artikel 19 van de Wgb. Het College is van oordeel dat verweerder bevoegd was om appellante op grond van artikel 33a, derde lid, van het Bgb een hogere boete op te leggen dan het geldbedrag dat in bijlage XIII voor deze overtreding is vermeld. Anders dan appellante stelt ziet het derde lid van artikel 33a van het Bgb niet op een regelgevende bevoegdheid van de minister, doch op de mogelijkheid om in individuele gevallen te komen tot een hogere boete dan geïndiceerd volgens het op artikel 33a, eerste lid, van het Bgb berustende artikel 9.6 van de Rgb. Voor zover de tekst of het systeem hierover al onduidelijkheid biedt, komt de bedoeling van de wetgever met artikel 33a, derde lid, van het Bgb duidelijk naar voren in de nota van toelichting op het Bgb. Daar wordt gesteld dat het derde lid van artikel 33a het mogelijk maakt in een individuele boetebeschikking een hoger boetebedrag op te leggen als de omstandigheden van het geval of de ernst van de overtreding dat rechtvaardigen (Stbl. 2011, 377, p. 39 en 40). Er wordt in dat verband uitdrukkelijk gewezen op de mogelijkheid van gevallen waarin de standaardbedragen van het eerste lid te laag zijn. Als voorbeeld wordt calculerend gedrag genoemd, waarbij de standaardboete bij overtreding niet opweegt tegen een economisch voordeel dat als gevolg van de overtreding kan worden behaald of meervoudig gebruik van verboden toepassingen. Voor die gevallen biedt het derde lid de mogelijkheid een afwijkende boetebeschikking te nemen. Het College wijst in dit verband tevens op de nota van toelichting bij de wijziging van de Rgb van 25 november 2011 (Staatscourant 2011, nr. 21420, p. 20). Anders dan appellante stelt is derhalve geen sprake van een stelsel van uitsluitend gefixeerde boetes. Het door appellante ontwikkelde betoog faalt.
De verwijzing van appellante ter zitting naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 13 juni 2018 (het College begrijpt dat appellante doelt op de uitspraak ECLI:NL:RVS:2018:1950) baat haar evenmin. Anders dan in die zaak over de Huisvestingswet 2014, is hier, naar uit het hiervoor en hierna in 5.2 overwogene blijkt, aan de vereisten die bij en krachtens de Wgb aan het opleggen van een boete worden gesteld, voldaan.
5.2
Voorts volgt het College appellante niet in haar stelling dat recidive in de zin van een herhaalde overtreding van dezelfde kernbepalingen van de Wgb niet leidt tot toepassing van hogere tarieven. Weliswaar wordt een opmerking van deze strekking gemaakt in de memorie van toelichting op het voorstel van wet, doch dit uitgangpunt is nadien in 2007 losgelaten met en bij artikel 9.7 van de Rgb (Staatscourant 2007, nr. 188, p 35). Dit artikel bepaalde reeds toen dat bij recidive de bestuurlijke boete gelijk is aan de eerder opgelegde bestuurlijke boete, vermenigvuldigd met een factor 1.5. Overigens bepaalde artikel 9.6 Rgb ook toen reeds dat een ander boetebedrag kon worden opgelegd dan vermeld in bijlage XIII indien de omstandigheden van het geval daartoe aanleiding gaven. Deze lijn is gecontinueerd bij de wijziging van de Rgb van 25 november 2011, toen een vermenigvuldigingsfactor voor de boete van 1,5 werd bepaald voor die gevallen waarin binnen vijf jaar na een eerdere overtreding een soortgelijke overtreding werd begaan.
5.3
De boete moet zijn afgestemd op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan appellante kan worden verweten, rekening houdend met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Daarbij moet tussen de straf en de gedraging een juiste verhouding bestaan: de boete moet evenredig zijn. Het College is van oordeel dat dit hier, waar uiteindelijk een boete van 1% van de jaaromzet, ten belope van € 17.000 is opgelegd, het geval is. Daarbij is met name acht geslagen op het gegeven dat, zoals ook gemotiveerd in het bestreden besluit, het hier gaat om herhaalde overtreding van artikel 19 van de Wgb, zijnde een kernbepaling van deze wet - er is sprake van een vierde overtreding binnen een periode van vijf jaar - alsmede op het door verweerder gestelde en door appellante niet betwiste calculerende gedrag. Het door appellante ontwikkelde betoog ter zake van het, beweerdelijk, niet op de juiste wijze publiceren van boetebeleid door verweerder slaagt niet. Op grond van de stukken en het onderzoek ter zitting valt niet meer af te leiden dan dat verweerder in een persbericht uit 2012 de sector kennelijk heeft gewezen op de - in de wet geregelde - mogelijkheid van (ook) omzetgerelateerde boetes tot 10 % van de jaaromzet en op het voornemen tot strenger handhaven in verband met de massale overtreding van bepalingen van de Wgb.
6
.
Appellante heeft ter zitting in hoger beroep gewezen op het tijdsverloop en beroept zich op matiging van de boete vanwege overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dat is in dit geval 6 oktober 2014, de datum waarop het voornemen tot boeteoplegging aan appellante bekend is gemaakt. De totale procedure ter zake van de boete heeft de termijn van vier jaar ten tijde van de einduitspraak overschreden met minder dan een half jaar. Ten aanzien van de toepasselijke compensatie overweegt het College als volgt.
6.1
Volgens vaste jurisprudentie (zie onder meer de uitspraak van het College van 16 januari 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:32)) wordt bij overschrijding van de redelijke termijn in punitieve zaken de boete in beginsel gematigd met 5% per half jaar (naar boven afgerond). Het College ziet geen aanleiding om in het onderhavige geval van dit uitgangspunt af te wijken. Het College zal om die reden de boete verlagen met 5 % en de boete derhalve vaststellen op € 16.150,-.
6.2
De aangevallen uitspraak dient in verband met vorenbedoelde overschrijding van de redelijke termijn te worden vernietigd voor zover het de hoogte van de boete betreft. Het beroep zal gegrond worden verklaard. Het bestreden besluit zal worden vernietigd. Voorts zal worden bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Voor het overige zal de aangevallen uitspraak worden bevestigd.
7.	Het College zal de minister veroordelen in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het hogerberoepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover het de hoogte van de boete betreft;
- bevestigt voornoemde uitspraak voor het overige;
- verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep van appellante tegen het bestreden besluit van 22 oktober 2015 gegrond en vernietigt dit besluit voor zover het de hoogte van de boete betreft;
- stelt de hoogte van de aan appellante opgelegde boete vast op € 16.150,-;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 22 oktober 2015;
- draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 501 ,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt de minister in de in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.024,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.R. Winter, mr. I.M. Ludwig en mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. M.B. van Zandvoort, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 februari 2019.
w.g. R. R. Winter                                                          w.g. M.B. van Zantvoort