ECLI:NL:RVS:2019:1036
Raad van State — Uitspraak 


201708706/1/A3.
Datum uitspraak: 3 april 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    het college van burgemeester en wethouders van Almere,
2.    [appellant sub 2], wonend te Almere,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 21 september 2017 in zaak nr. 17/830 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
het college van burgemeester en wethouders van Almere.
Procesverloop
Bij besluit van 15 augustus 2016 heeft het college ambtshalve per 7 april 2016 het gegeven van vertrek van [appellant sub 2] en haar minderharige kinderen in de basisregistratie personen (hierna: brp) opgenomen.
Bij besluit van 19 januari 2017 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 21 september 2017 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 15 augustus 2016 herroepen en bepaald dat het college [appellant sub 2] en haar kinderen in de periode van 7 april tot 23 augustus 2016 in de brp registreert op het adres aan de Couperusweg 7 in Almere. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend en tevens incidenteel hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een zienswijze ingediend.
Het college heeft een aantal stukken overgelegd en met verwijzing naar artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) meegedeeld dat uitsluitend de Afdeling kennis zal mogen nemen van deze stukken. Het gaat om de weggelakte gegevens op bladzijde 1, 2, 3, 11, 12, 13, 15 en 17 (van producties 1 en 4 bij het hogerberoepschrift).
Bij uitspraak van 21 december 2018 heeft de Afdeling in een andere samenstelling beslist dat er gewichtige redenen zijn die beperking van de kennisneming rechtvaardigen.
[appellant sub 2] heeft de Afdeling geen toestemming, als bedoeld in
artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, verleend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 maart 2019, waar het college, vertegenwoordigd door mr. A. Herczog, en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. S.A. [vader], advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant sub 2] is eigenaar van de woning op het adres [locatie] in Almere (hierna: de woning onderscheidenlijk het adres). Zij en haar kinderen stonden sinds 12 juni 2015 geregistreerd op dit adres.
Het college is op 22 maart 2016 naar aanleiding van een signaal van de ICTU, een onafhankelijke advies- en projectenorganisatie binnen de overheid, een adresonderzoek gestart naar het adres. Op dezelfde datum is door een toezichthouder van de gemeente een huisbezoek afgelegd op het adres. Bij dit huisbezoek heeft [persoon 1] verklaard dat hij samen met [persoon 2] op het adres woont. [appellant sub 2] en haar kinderen wonen er volgens hem niet. De toezichthouder heeft geconcludeerd dat [appellant sub 2] en haar kinderen niet (meer) op het adres wonen.
Bij brief van 7 april 2016 heeft het college aan [appellant sub 2] meegedeeld dat er informatie bij de gemeente is binnengekomen waaruit blijkt dat zij en haar kinderen niet (meer) wonen op het adres waarop zij in de brp staan ingeschreven. Haar wordt in de brief gevraagd om binnen twee weken verhuisaangifte te doen. Als zij nog woont op het adres wordt zij verzocht per post te reageren en de brief van 7 april 2016 mee te sturen, alsmede bewijsstukken. Dit zijn volgens de brief recente poststukken die zij heeft ontvangen op het adres van bijvoorbeeld: verzekeringen, stichtingen, abonnementen etc. [appellant sub 2] heeft vervolgens als bewijstukken een afschrift van een brief van Nationale Nederlanden en een afschrift van een dwangbevel inzake het uitblijven van de betaling van gemeente- en waterschapsbelasting ingediend.
Op 11 juli 2016 is weer een huisbezoek op het adres afgelegd. [persoon 1] heeft verklaard dat hij sinds ongeveer vijf maanden op het adres woont met [persoon 2] en [persoon 3]. Verder heeft hij verklaard dat [vader], de vader van de kinderen van [appellant sub 2], een of twee keer per week of soms een keer per maand langskomt om post op te halen. Er is volgens [persoon 1] geen huurcontract, maar er wordt € 1.000,00 huur exclusief gas, water en licht per maand betaald. [persoon 1] heeft gesteld [appellant sub 2] en haar kinderen nog nooit in de woning te hebben gezien.
Bij e-mail van 5 augustus 2016 is [appellant sub 2] nogmaals in de gelegenheid gesteld om haar verblijfplaats kenbaar te maken.
Bij brief van 10 augustus 2016 heeft zij hierop gereageerd. Zij verwijst naar de eerder door haar ingediende bewijsstukken. Verder benadrukt zij dat zij een leerplichtige zoon heeft die in Diemen op school zit, omdat hij al vier jaar voetbalt en traint bij Ajax op sportcomplex De Toekomst in Amsterdam. Dat is ook de reden dat zij vaak niet thuis is als alleenstaande moeder van drie kinderen. Verder schrijft zij dat als zij niet thuis is, er Poolse kennissen zonder vaste verblijfplaats op het adres verblijven, zodat er niet wordt ingebroken.
2.    [appellant sub 2] en haar kinderen zijn per 23 augustus 2016 weer ingeschreven in de brp. Deze procedure gaat over de periode van 7 april tot 23 augustus 2016.
Besluit
3.    Aan het in bezwaar gehandhaafde besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat na onderzoek is gebleken dat [appellant sub 2] en haar kinderen niet op het adres wonen. Uit de door [appellant sub 2] per post ingediende bewijsstukken volgt niet dat zij ook daadwerkelijk op het adres verbleven. Bovendien is het dwangbevel afkomstig van een instantie die haar gegevens baseert op de brp. Verder is uit verklaringen tijdens de huisbezoeken gebleken dat [vader] af en toe post komt ophalen. Ook uit de nieuwe in bezwaar overgelegde bewijsmiddelen, te weten een kopie van de bankrekening van [appellant sub 2], een verklaring van de basisschool van het oudste kind van [appellant sub 2] van 7 december 2016 en een kopie van de tenaamstelling van het kentekenbewijs, blijkt volgens het college niet dat zij en haar kinderen daadwerkelijk op het adres woonden. Een verklaring waar een kind op school zit, zegt niets over zijn werkelijke verblijfplaats. Dit geldt ook voor de bankafschriften, die niet voorzien zijn van een adres. Voor wat betreft de tenaamstelling stelt het college zich op het standpunt dat de Belastingdienst een instantie is die haar gegevens baseert op de brp. Aan de door [appellant sub 2] ingediende verklaring van [persoon 1], [persoon 2] en [persoon 3] van 3 oktober 2016, die sterk afwijkt van de eerder afgelegde verklaringen tijdens de huisbezoeken, kan volgens het college weinig gewicht worden toegekend, nu er sprake is van een sterke afhankelijkheidssituatie tussen hen en [appellant sub 2] op het gebied van woonruimte.
Op grond van artikel 2.22 van de Wet basisregistratie personen (hierna: de Wet brp) heeft het college het gegeven van vertrek van [appellant sub 2] en haar kinderen in de brp opgenomen.
Aangevallen uitspraak
4.    De rechtbank is van oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat [appellant sub 2] niet kon worden bereikt in de zin van artikel 2.22, eerste lid, van de Wet brp. [appellant sub 2] heeft gereageerd op naar het adres gerichte post en kon dus op dat adres worden bereikt. Het college heeft daarom ten onrechte het gegeven van vertrek van [appellant sub 2] en haar kinderen in de brp opgenomen, aldus de rechtbank.
Hoger beroep van het college
5.    Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat uit het feit dat op naar het adres gerichte post werd gereageerd, niet kon worden afgeleid dat [appellant sub 2] op het adres bereikbaar was. Uit verklaringen blijkt dat [vader] wekelijks de post ophaalde op het adres en dat [appellant sub 2] en haar kinderen daar feitelijk niet verbleven. Het reageren op post is volgens het college niet voldoende zijn om geregistreerd te blijven op een adres. Ten onrechte heeft de rechtbank overwogen dat geen aanleiding bestond voor nader onderzoek. De rechtbank heeft een verkeerde uitleg gegeven aan de Wet brp, aldus het college.
5.1.    Artikel 2.22, eerste lid, van de Wet brp luidt:
"Indien een ingezetene niet kan worden bereikt, van hem geen aangifte van wijziging van zijn adres of van vertrek is ontvangen als bedoeld in artikel 2.20, eerste lid, of 2.21, eerste lid, en na gedegen onderzoek geen gegevens over hem kunnen worden achterhaald betreffende het verblijf in Nederland, het vertrek uit Nederland noch het volgende verblijf buiten Nederland, draagt het college van burgemeester en wethouders van de bijhoudingsgemeente ambtshalve zorg voor de opneming van het gegeven van het vertrek van de ingezetene uit Nederland."
Het tweede lid luidt:
"Als datum van vertrek uit Nederland en van opheffing van het adres wordt de dag opgenomen waarop het [desbetreffende] voornemen tot ambtshalve opneming van gegevens over het vertrek is bekendgemaakt."
5.2.    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet brp (Kamerstukken II 2011/12, 33 219, nr. 3, p. 42) volgt dat niet lichtvaardig tot ambtshalve opschorting van de bijhouding van een persoonslijst mag worden overgegaan, omdat dit voor de ingeschrevene betekent dat de verschillende overheidsorganen (en derden) er in beginsel van uitgaan dat hij niet meer in Nederland verblijft en zij zullen bijvoorbeeld uitkeringen en andere vormen van dienstverlening ten behoeve van betrokkene in beginsel stopzetten. Een opschorting van de bijhouding van de persoonslijst kan dan ook niet eerder plaatsvinden dan nadat een gedegen onderzoek geen nieuwe gegevens heeft opgeleverd over het verblijf in Nederland, het vertrek uit Nederland, noch het verblijf buiten Nederland van betrokkene. Voor het uitvoeren van het onderzoek zal een protocol worden ontwikkeld.
5.3.    Dat protocol is het Protocol adresonderzoek door het college van burgemeester en wethouders, opgesteld door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken, versie 1.3 van december 2013 (hierna: het Protocol). In het Protocol staat onder meer dat een college een adresonderzoek start als twijfel bestaat over de juistheid van het adres van een ingezetene zoals dat in de brp staat geregistreerd. Het onderzoek dat volgt is een onderzoek als bedoeld in artikel 2.22, eerste lid, van de Wet brp naar de verblijfplaats van de betrokken persoon. De aanleiding voor een adresonderzoek kan onder meer zijn dat een college een signaal ontvangt dat een persoon niet langer op het adres woont waar hij in de brp staat ingeschreven. De eerste actie in het kader van het adresonderzoek is in beginsel om de betrokkene te benaderen en te wijzen op de plicht om aangifte te doen van adres en verblijf of adreswijziging, op grond van de Wet brp. Als betrokkene niet verschijnt of reageert, geen aangifte van verhuizing of vertrek doet of wel reageert, maar uit die reactie niet afgeleid kan worden op welk adres hij nu wel woont, dan is dat aanleiding voor een college om het adresonderzoek uit te breiden. De twee mogelijkheden voor uitbreiding van het adresonderzoek zijn: informatie inwinnen bij andere bronnen en feitelijk onderzoek ter plaatse uitvoeren, aldus het Protocol.
5.4.    Uit de uitspraken van de Afdeling van 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:977 en 17 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2270 volgt dat één van de ingevolge artikel 2.22, eerste lid, van de Wet brp geldende vereisten om ambtshalve het gegeven van het vertrek van een ingezetene uit Nederland in de brp te kunnen opnemen is, dat die ingezetene niet daadwerkelijk woont, en derhalve niet in persoon bereikbaar is, op zijn in de brp geregistreerde woonadres. Uit artikel 2.22, tweede lid, gelezen in samenhang met het eerste lid, van de Wet brp volgt dat aan dit vereiste moet zijn voldaan op de dag waarop het desbetreffende voornemen tot ambtshalve opneming in de brp van het gegeven van het vertrek uit Nederland wordt bekendgemaakt. Het adresonderzoek strekt er onder meer toe te onderzoeken of aan dit vereiste is voldaan. Artikel 2.22, eerste lid, vereist dat dit onderzoek gedegen is.
5.5.    Het college is naar aanleiding van een signaal een adresonderzoek gestart. Tijdens het eerste huisbezoek waren [appellant sub 2] en haar kinderen niet aanwezig. [persoon 1] heeft verklaard dat hij samen met [persoon 2] op het adres woont. [appellant sub 2] en haar kinderen wonen er volgens hem niet. De toezichthouder heeft geconcludeerd dat [appellant sub 2] en haar kinderen niet (meer) op het adres wonen. Vervolgens is [appellant sub 2] aangeschreven. Uit de door [appellant sub 2] overgelegde bewijsstukken kan niet worden afgeleid op welk adres zij op dat moment daadwerkelijk woonden. Daarbij komt dat het dwangbevel afkomstig is van een instantie die haar gegevens baseert op de brp. Onder deze omstandigheden was het juist dat het college overeenkomstig het protocol tot uitbreiding van het adresonderzoek is overgegaan.
Ten einde de benodigde duidelijkheid te krijgen over het woonadres van [appellant sub 2] en haar kinderen is op 11 juli 2016 een huisbezoek op het adres afgelegd. [appellant sub 2] en haar kinderen waren niet aanwezig. [persoon 1] heeft verklaard dat hij sinds ongeveer vijf maanden op het adres woont met [persoon 2] en [persoon 3] en dat zij € 1.000,00 huur betalen. [persoon 1] heeft verder verklaard [appellant sub 2] en haar kinderen nog nooit in de woning te hebben gezien.
5.6.    De conclusie is dat het college bij het adresonderzoek in overeenstemming met het protocol [appellant sub 2] heeft benaderd en haar heeft gewezen op de plicht om aangifte te doen van adres en verblijf of adreswijziging, op grond van de Wet brp. Voorts is overgegaan tot uitbreiding van het adresonderzoek. Daarvoor had het college twee mogelijkheden. Het college heeft gekozen voor een feitelijk onderzoek ter plaatse. Dat vervolgens niet ook nog twee verschillende bronnen zijn geraadpleegd, zoals [appellant sub 2] heeft aangevoerd, betekent niet dat er geen gedegen onderzoek heeft plaatsgevonden. Het is aan het college om te bepalen wat de waarde is van de al beschikbare informatie. Dat de verklaringen zijn afgelegd zonder tolk, betekent niet dat daaraan geen waarde kan worden gehecht. Ook de door [appellant sub 2] ingediende verklaring van 3 oktober 2016 doet aan deze verklaringen geen afbreuk, gelet op de afhankelijkheidssituatie tussen [persoon 1], [persoon 2] en [persoon 3] en [appellant sub 2] op het gebied van woonruimte. Uit de overige in bezwaar door [appellant sub 2] overgelegde bewijsstukken volgt evenmin dat zij en haar kinderen daadwerkelijk op het adres woonden. De door [appellant sub 2] ingenomen stelling dat zij destijds niet bij haar moeder woonden, maar de meeste nachten per week op het adres verbleven, heeft zij niet aannemelijk gemaakt. In de verklaringen die zijn afgelegd tijdens de huisbezoeken op 22 maart en
11 juli 2016 is tweemaal verklaard dat [appellant sub 2] en haar kinderen niet op het adres woonden. Ook tijdens een derde en laatste huisbezoek op 22 augustus 2016 waren zij niet aanwezig. [persoon 3] heeft tijdens dat huisbezoek verklaard dat hij nog steeds met [persoon 2] en [persoon 1] op het adres woont. Verder heeft hij verklaard dat [appellant sub 2] en [vader] niet op het adres wonen en de enige slaapkamer die nog vrij is, leegstaat.
De Afdeling is van oordeel dat een gedegen adresonderzoek heeft plaatsgevonden. Gelet hierop is voldaan aan de drie cumulatieve vereisten van artikel 2.22, eerste lid, van de Wet brp en heeft het college terecht het gegeven van vertrek van [appellant sub 2] en haar kinderen in de brp opgenomen. Dat [appellant sub 2] in mei 2016 in persoon bij de gemeente aan de balie is verschenen om een paspoort voor haar zoon aan te vragen, doet aan het vorenstaande niet af, aangezien daaruit niet blijkt dat zij daadwerkelijk op het adres woonden. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend.
6.    Het hoger beroep van het college is gegrond.
Incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2]
7.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat uit het door het college uitgevoerde adresonderzoek volgt dat zij in de betwiste periode feitelijk niet op het adres woonde. Hoewel [appellant sub 2] in die periode vaak bij haar moeder in Amsterdam was, betekent dit niet dat zij daar ook woonde. Zij had in de woning al haar persoonlijke spullen en administratie. Alleen op dagen waarop haar oudste zoon voetbalde, bleef zij bij haar moeder. De overige dagen sliepen zij op het adres.
7.1.    Het college heeft aangevoerd dat het incidenteel hoger beroep te laat is ingesteld. Bij brief van 2 november 2017 zijn de gronden van het hoger beroep al aan [appellant sub 2] verzonden. Voorts is niet gebleken van een verschoonbare reden voor het overschrijden van de in artikel 8:110, tweede lid, van de Awb bedoelde termijn. Het incidenteel hoger beroep dient daarom niet-ontvankelijk te worden verklaard, aldus het college.
7.2.    Artikel 8:110, tweede lid, van de Awb luidt:
"Het incidenteel hoger beroep wordt ingesteld binnen zes weken nadat de hogerberoepsrechter de gronden van het hoger beroep aan de desbetreffende partij heeft verzonden."
Het vierde lid luidt:
"De hogerberoepsrechter kan de in het tweede en derde lid genoemde termijnen verlengen (…)."
7.3.    Bij brief van 10 januari 2018 is door de Afdeling aan [appellant sub 2] verzocht om een schriftelijk uiteenzetting. Verder is in deze brief de mogelijkheid van incidenteel hoger beroep vermeld. De termijn voor het indienen van een schriftelijke uiteenzetting en incidenteel hoger beroep liep volgens de brief tot en met 21 februari 2018. [appellant sub 2] heeft binnen deze termijn incidenteel hoger beroep ingesteld. Onder deze omstandigheden is sprake van een verschoonbare termijnoverschrijding. Dat [appellant sub 2] wordt bijgestaan door een advocaat [NAAM]zes weken na ontvangst van de hogerberoepsgronden incidenteel beroep kan worden ingesteld, zoals in dit kader ter zitting van de Afdeling door het college naar voren is gebracht, biedt geen grond voor een ander oordeel.
Het incidenteel hoger beroep is ontvankelijk.
7.4.    Zoals hiervoor in overweging 5.6 reeds is overwogen, heeft het college terecht het gegeven van vertrek van [appellant sub 2] en haar kinderen in de brp opgenomen. Hetgeen [appellant sub 2] in haar incidenteel hoger beroep heeft aangevoerd, biedt, gelet op het in voormelde overweging overwogene, geen grondslag voor een ander oordeel.
8.    Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond.
Slotsom
9.    Het hoger beroep van het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 19 januari 2017 van het college alsnog ongegrond verklaren.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Almere gegrond;
II.    verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond;
III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 21 september 2017 in zaak nr. 17/830;
IV.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Ley-Nell, griffier.
w.g. Lubberdink    w.g. Ley-Nell
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 3 april 2019
597.