ECLI:NL:RBOBR:2019:1069
Rechtbank OBR — Uitspraak 


RECHTBANK OOST-BRABANT
Zittingsplaats 's-Hertogenbosch
Bestuursrecht
zaaknummer: SHE 18/1074
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 februari 2019 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. T.P.M.D. Jansen),
en
CZ Zorgkantoor, verweerder
(gemachtigde: mr. S. Koot).
Procesverloop
Bij besluit van 19 mei 2017 heeft verweerder het aan zorg bestede persoonsgebonden budget (pgb) op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz) over het jaar 2015 ten bedrage van € 54.406,- afgekeurd
.
Bij primair besluit van 23 oktober 2017 heeft verweerder de hoogte van het pgb vastgesteld en van eiser € 36.270,67 teruggevorderd.
Bij besluit van 27 maart 2018 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Eiser heeft hiertegen beroep ingesteld.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 november 2018. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door zijn broer [naam 1] , tevens zijn gewaarborgde hulp en curator. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
1.1
Eiser, geboren [geboortedag] , heeft een verstandelijke beperking en
gedragsproblemen. Eiser staat met ingang van 29 juni 2011 onder curatele. Eisers broer, [naam 1] (hierna: [naam 1] ) is zijn curator. Eiser woont bij [naam 1] en diens vrouw, mevrouw [naam 2] .
1.2
Bij besluit van 19 december 2014 heeft verweerder voor het jaar 2015 een pgb
toegekend voor persoonlijke verzorging (PV) van € 4491,-, Begeleiding Individueel (BGIND) van € 28.784,-, begeleiding groep (BGGRP) van € 19.604,-, een ZZP-ophoging van € 3357,- en budgetgarantie van € 110,18. Het totaalbedrag is € 56.310,18. In de bijlage bij dit besluit staan de verplichtingen opgenomen die het pgb met zich meebrengt.
1.3
Eiser heeft bij Kans BV zorg ingekocht en ook het beheer en administratie van zijn pgb
aan Kans BV uitbesteed. Kans BV heeft echter geen gevolg gegeven aan het verzoek van verweerder om de administratie op te sturen. Verweerder heeft daarop eiser verzocht om informatie over het jaar 2015. Dit omdat verweerder bezig was met een onderzoek naar de verlening van Wlz-zorg en de wijze van facturatie daarvan door Kans BV. Eiser wordt door verweerder als budgethouder in beginsel zelf verantwoordelijk gehouden voor de juiste besteding van zijn pgb, ook als hij het beheer en administratie uit handen geeft aan een derde zoals Kans BV.
1.4
Bij besluit van 19 mei 2017 heeft verweerder het aan zorg bestede pgb over het jaar
2015 ten bedrage van € 54.406,- afgekeurd. Tegen dit besluit is geen rechtsmiddel aangewend. [naam 1] – als gewaarborgde hulp – is daarop € 18.135,33 teruggevorderd, van eiser € 36.270,67.
2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder volhard in de vaststelling van het pgb en de terugvordering. Verweerder stelt zich, samengevat, op het standpunt dat niet is voldaan aan de verplichtingen behorende bij het pgb. Uit onderzoek blijkt dat zorgverlener Kans BV en de budgethouders niet inzichtelijk hebben gemaakt hoeveel uren aan Wlz-zorg daadwerkelijk zijn geleverd, wat voor zorg er precies is verleend en door wie. De zorgovereenkomst met Kans BV vermeldt slechts dat eiser zorg inkoopt voor persoonlijke verzorging, begeleiding individueel en begeleiding groep, voor 16 uur per week en een vast tarief van € 4.366,- per maand. Over de maanden augustus en september 2015 is bovendien begeleiding individueel gedeclareerd, niet tegen het vaste maandtarief, maar tegen een uurtarief van € 62,-. Dat de zorg volgens eiser is verleend door ‘de rechtspersoon’ acht verweerder onvoldoende specifiek. Niet duidelijk is wie deze zorg heeft geleverd en op welke tijden. Eiser stelt dat wel voldoende inzicht is geboden in wie welke zorg heeft geleverd, maar heeft een en ander met het weekrooster onvoldoende onderbouwd, aldus verweerder.
De zorgomschrijvingen op de zorgovereenkomst zijn verder te algemeen, waardoor ook twijfel bestaat over de geleverde kwaliteit. Uit de zorgomschrijving blijkt niet welke zorg wordt geleverd aan eiser in verband met zijn zorgbehoefte. De zorgomschrijving vermeldt volgens verweerder vage omschrijvingen zoals ‘zingevende activiteiten’ die onder begeleiding groep zouden vallen en ‘gezondheidsvoorlichtende opvoeding’ die wekelijks als persoonlijke verzorging zou zijn verleend. Hoe deze activiteiten bijdragen aan het behalen van welke doelen is niet onderbouwd. Dat de zorgovereenkomst eerder is goedgekeurd, maakt niet dat na controle niet meer kan worden geconstateerd dat de zorgovereenkomst te algemeen is. Het feit dat de SVB de declaraties heeft uitbetaald betekent ook niet dat Wlz-zorg is ingekocht die voldoet aan de voorwaarden. Het Zorgkantoor controleert immers achteraf. Eiser heeft gebruik gemaakt van het standaardurenbriefje. Daarmee is misschien voldaan aan de vereisten voor het declareren bij de SVB, maar niet aan de eisen die het zorgkantoor heeft gesteld aan een declaratie. Uit de toekenningsbeschikking blijkt duidelijk dat de declaratie moet vermelden welke Wlz-functies geleverd zijn.
In het kader van de belangenafweging bij het besluit tot terugvordering acht verweerder van belang dat eiser zijn verplichtingen die behoren bij het pgb niet is nagekomen. De bezwaren van eiser leiden er niet toe dat uit coulance voorbij wordt gegaan aan de geconstateerde schendingen van deze verplichtingen. De terugvordering van € 36.270,67 over 2015 vindt verweerder niet onevenredig bezwarend.
3. Eiser betoogt dat hij in overeenstemming met de geldende voorschriften het pgb heeft besteed en dat er geen reden is voor de terugvordering. Op de gronden die eiser daartoe heeft aangevoerd gaat de rechtbank in het navolgende in.
4. Voor zover eiser in de gronden van beroep ingaat op de positie van Kans BV als al-dan-niet-rechtsopvolger van Stichting Zorggroep Helmond is de rechtbank van oordeel dat dit betoog niet van belang is voor onderhavig beroep. Aan het bestreden besluit ligt immers niet het handelen door Kans BV ten grondslag.
5. Eiser stelt verder dat in de gegeven situatie een wettelijke grondslag ontbreekt voor de afkeuring van de verantwoording van het pgb en de daarop volgende lagere vaststelling van het pgb en de daaruit resulterende terugvordering.
5.1
De rechtbank stelt voorop dat tegen het besluit tot afkeuring van de verantwoording van 19 mei 2017 geen rechtsmiddel is aangewend. Deze beroepszaak heeft betrekking op de lagere vaststelling van het pgb en de daaruit volgende terugvordering. Voor zover in de gronden van beroep wordt geageerd tegen de afkeuring van de verantwoording behoeven deze geen bespreking, zij het dat het betoog van eiser deels hierna aan de orde komt in het kader van de definitieve vaststelling. Anders dan eiser betoogt, is de rechtbank verder van oordeel dat wel degelijk een wettelijke grondslag bestaat voor de terugvordering. De rechtbank wijst er daarbij op dat het op grond van de Wlz toegekende pgb een vorm van subsidieverlening is. Volgens artikel 5.21 van de Regeling langdurige zorg wordt de subsidie na afloop van de subsidieperiode voor die periode vastgesteld. Ingevolge artikel 4:57, eerste lid, van de Awb kan verweerder vervolgens onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen.
6. Eiser betoogt in de gronden van beroep verder dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd. Daartoe voert hij aan dat uitgangspunt behoort te zijn dat eiser kwalitatief verantwoorde zorg heeft ingekocht, dat verweerder zijn twijfel hieraan onvoldoende motiveert en het vervolgens ten onrechte aan eiser overlaat om aan te tonen dat de zorg die hij heeft ingekocht kwalitatief verantwoord was. Aldus voert eiser aan dat verweerder de bewijslast onjuist heeft verdeeld, en dat het aan verweerder is om te onderbouwen waarom de ingekochte zorg kwalitatief niet verantwoord was. Ter zitting is duidelijk geworden dat eiser meent dat hij heeft voldaan aan het toekenningsbesluit en dat hij de ingekochte zorg heeft verantwoord conform de wet. Eiser doelt daarmee op het feit dat hij de door het SVB verstrekte formulieren voor declaraties heeft gebruikt. Voor zover verweerder meer informatie wil, verlangt hij onredelijk veel administratie van eiser. Eiser stelt voorts dat het onredelijk is om slechts vanwege twijfel over de kwaliteit van de ingekochte zorg een besluit te nemen tot terugvordering.
6.1
Verweerder stelt zich op het standpunt dat het tot de verplichtingen verbonden aan het
pgb hoort om desgevraagd inzicht te verschaffen in welke zorg is ingekocht, wie deze zorg wanneer heeft geleverd en met het oog op welke doelstellingen dat is gebeurd. Daaraan ontbreekt het, ondanks het opvragen van informatie bij Kans BV en daarna eiser, nog altijd, aldus verweerder. Verweerder stelt dat uit de administratie van de zorgaanbieder te weinig blijkt om de besteding van het pgb te kunnen controleren. Dit gebrek aan inzicht kan eiser worden toegerekend, omdat hij verantwoordelijk is voor de juiste besteding van het pgb.
6.2
Titel 4.2 van de Awb geeft algemene regels over de verstrekking van subsidies, zoals het pgb. Ingevolge artikel 4:38, tweede lid, van de Awb worden, als de subsidie op een wettelijk voorschrift berust, de verplichtingen opgelegd bij wettelijk voorschrift of krachtens wettelijk voorschrift bij de subsidieverlening. In dit geval betreft het wettelijk voorschrift waarop de subsidie berust de Wlz. De verplichtingen die horen bij het verstrekte pgb zijn neergelegd in artikel 5.16, derde lid, en 5.17 van de Regeling langdurige zorg (Rlz).
6.3
Deze verplichtingen ten aanzien van het afleggen van rekening en verantwoording volgen volgens artikel 5.19 van de Regeling langdurige zorg uit de toekenningsbeschikking.
In de toekenningsbeschikking is opgemerkt dat de volledige verplichtingen volgen uit de nog definitief vast te stellen Regeling langdurige zorg, maar daarbij is ook verwezen naar de bij de beschikking gevoegde bijlage waarin onder meer als verplichting is opgenomen dat kwalitatief verantwoorde zorg wordt ingekocht, en dat er een zorgovereenkomst moet worden afgesloten met een zorgverlener. De declaraties van deze zorgverlener moeten in ieder geval de volgende gegevens vermelden:
-	de naam en het adres van de zorgverlener;
Het BSN (zorgverlener) of BTW-/Kamer van Koophandel nummer (zorgverlenende instantie);
Een overzicht van de dagen waarop is gewerkt;
Geeft aan welke Wlz-functies zijn geleverd;
Bevat het uurtarief per geleverde Wlz-functie;
Geeft aan het aantal te betalen uren, dagdelen of etmalen;
Is ondertekend door de zorgverlener.
6.4
Evenals deze rechtbank in de uitspraak van 20 juli 2017 tussen partijen (SHE 17/787)
heeft geoordeeld, is de rechtbank van oordeel dat eiser kan worden gehouden aan de verplichtingen die voor een budgethouder gelden. In zoverre ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat de terugvordering in het bestreden besluit disproportioneel is. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de bewijslastverdeling die verweerder heeft gehanteerd juist is. Uit artikel 4:45 van de Awb volgt dat eiser moet aantonen dat de activiteiten waarvoor subsidie is verleend hebben plaatsgevonden overeenkomstig de aan de subsidie verbonden verplichtingen en moet eiser rekening en verantwoording afleggen over de aan de activiteiten verbonden uitgaven en inkomsten.
6.5
De tussen eiser en zijn zorgverlener gesloten zorgovereenkomst beschouwt de rechtbank op zichzelf als voldoende duidelijk. Deze voldoet immers aan de Regeling langdurige zorg. Verder heeft eiser in zijn administratie de standaardformulieren van het SVB gebruikt. Daarvan valt eiser evenmin een verwijt te maken gezien de rol die het SVB vervult bij het uitbetalen van gelden uit het pgb.
6.6
Een en ander ontslaat eiser echter niet van de op hem rustende plicht om inzicht te geven in de besteding van de aan hem verleende subsidie overeenkomstig de toekenningsbeschikking. Uit de door eiser ter verantwoording overgelegde stukken blijkt niet welke Wlz-zorg is geleverd. Bij gebrek daaraan kon verweerder aanleiding zien om nader onderzoek te doen naar de besteding van het pgb en de kwaliteit van de geleverde zorg. In dat nadere onderzoek, waarbij verweerder eerst bij Kans BV informatie heeft opgevraagd en daarna bij eiser zelf, heeft eiser niet alsnog voldoende inzicht geboden. Dat eiser alle benodigde informatie heeft verschaft, zoals hij betoogt, volgt de rechtbank dus niet. Daarbij heeft verweerder terecht betrokken dat niet duidelijk is geregistreerd op welk moment welke Wlz-zorg is geleverd, zodat verweerder de correcte besteding van het pgb niet kan controleren.
7. Bij gebrek aan voldoende verantwoording kán de subsidie lager worden vastgesteld, aldus artikel 4:46 van de Awb. Dat betekent dat sprake moet zijn van een belangenafweging op het moment dat komt vast te staan dat de besteding van het pgb onvoldoende is verantwoord. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de CRvB van 24 oktober 2018 (ECLI:NL:CRVB:2018:3350), waarin het volgende is overwogen:
“Uit vaste rechtspraak van de Raad (zie de uitspraak van 1 mei 2013, ECLI:NL:CRVB: 2013:BZ9635) vloeit voort dat bij die lagere vaststelling een belangenafweging moet worden gemaakt, die niet mag leiden tot een voor de budgethouder onevenredige uitkomst. Bij die afweging moet worden gekeken naar het belang van handhaving van de niet nagekomen verplichting(en) en de gevolgen van de verlaging voor de ontvanger, waarbij tevens de ernst van de tekortkoming en de mate waarin deze aan de ontvanger kan worden verweten van belang is. Ook is daarbij van belang of de verzekerde, ondanks dat door hem niet aan de gestelde verplichting(en) is voldaan, voldoende aannemelijk en inzichtelijk heeft gemaakt dat, en in welke omvang, ABWZ-zorg is verleend en dat deze zorg ook daadwerkelijk is betaald.”
Verweerder heeft in het bestreden besluit overwegingen gewijd aan een belangenafweging, maar heeft daarbij volstaan met algemene opmerkingen en niet toegespitst waarom in dit concrete geval, in het licht van eisers situatie en zijn verklaringen, de lagere vaststelling niet leidt tot een onevenredige uitkomst. Daarmee voldoet de gemaakte afweging naar het oordeel van de rechtbank niet aan de eisen die artikel 3:4 van de Awb daaraan stelt. Daarbij merkt de rechtbank op dat deze afweging een andere is dan de afweging of de terugvordering onevenredig bezwarend moet worden geacht.
7.1
Dit betekent dat het bestreden besluit tot vaststelling van het pgb en terugvordering van
het onverschuldigd betaalde onvoldoende is gemotiveerd. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit zal worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb.
7.2
De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, en overweegt daartoe als
volgt. Uit het voorgaande volgt al dat de zorgovereenkomst op zichzelf aan de daaraan te stellen eisen voldoet. Door de hoogte van het pgb heeft een lagere vaststelling en de daaruit volgende terugvordering voor eiser, die slechts zeer beperkte mogelijkheden heeft om inkomsten te genereren, grote en langdurige gevolgen. De overgelegde stukken zijn op zichzelf onvoldoende ter verantwoording van de besteding van het pgb. De verklaringen van Karramass ter zitting echter, waaronder een uitgebreide beschrijving van hoe eiser bij hem inwoont en hoe de verzorging feitelijk gestalte krijgt, geven naar het oordeel van de rechtbank voldoende aanvullende duidelijkheid. De rechtbank acht daarmee voldoende aannemelijk geworden dat de Wlz-functies Persoonlijke Verzorging en Begeleiding Individueel geleverd en door eiser betaald zijn. Voor het vermoeden dat deze verzorging kwalitatief tekort schiet, zoals verweerder in het bestreden besluit aangeeft, ziet de rechtbank geen concrete aanknopingspunten. In dat verband merkt de rechtbank op dat het niet ongebruikelijk is dat verzorgende familieleden die uit een pgb worden betaald geen bijzondere kwalificaties bezitten op het gebied van begeleiding en/of verzorging. Dat Begeleiding Groep is geleverd acht de rechtbank evenwel niet aannemelijk geworden, al was het maar omdat eiser naar eigen zeggen thuis is verzorgd door zijn broer en zijn vrouw, en niet is gesteld of aannemelijk is gemaakt dat van enige  groepsbegeleiding sprake  is geweest. Gezien het toekenningsbesluit waarin het pgb voor de verschillende functies is uitgesplitst leidt dit tot vaststelling van het pgb van € 36.706,18 (PV: € 4.491,-, BGIND: € 28.748,-, ZZP-ophoging: € 3.357,-, Budgetgarantie: € 110,18).
7.3
Het bezwaar moet dus gegrond worden verklaard en het pgb moet worden vastgesteld
op € 36.706,18. Gezien het besluit van 23 oktober 2017 is voorafgaand aan de vaststelling in totaal € 55.250,65 uitbetaald. Dit resulteert in een terugvordering van € 18.544,47.
8. De rechtbank ziet aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten die eiser redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze worden begroot op € 2.048,00 voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor de hoorzitting in bezwaar, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor de behandeling ter zitting, met een waarde per punt van € 512,00).
Daarnaast dient verweerder het griffierecht van € 46,00 te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit van 27 maart 2018;
verklaart het bezwaar gegrond en stelt het over 2015 aan eiser verleende pgb vast op € 36.706,18 en bepaalt de terugvordering op een bedrag van € 18.544,47;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
veroordeelt verweerder in eisers proceskosten in bezwaar en beroep, begroot op
€ 2.048,00;
bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 46,00 aan eiser moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.T.C. Wijsman, voorzitter, en mr. A.F.C.J. Mosheuvel en mr. L. Timmermans, leden, in aanwezigheid van J.H. van Wordragen-van Kampen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 februari 2019.
griffier										de voorzitter is verhinderd deze uitspraak											mede te ondertekenen
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.