ECLI:NL:RVS:2019:1560
Raad van State — Uitspraak 


201804205/1/A3.
Datum uitspraak: 15 mei 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Venlo,
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 5 april 2018 in zaak nr. 17/1229 in het geding tussen:
[appellant]
en
de burgemeester van Venlo.
Procesverloop
Bij besluiten van 15 november 2016 heeft de burgemeester aan Fooddrôme B.V. een exploitatievergunning en een drank- en horecavergunning verleend voor het uitoefenen van een horecabedrijf op het adres Monseigneur Nolensplein 54 te Venlo.
Bij besluit van 16 maart 2017 heeft de burgemeester het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 april 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Fooddrôme heeft een zienswijze op het hoger beroep ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 maart 2019,
waar [appellant] en de burgemeester, vertegenwoordigd door J.M.G. Vincken, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Fooddrôme, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M.G.G. van Nisselroij, advocaat [NAAM], gehoord.
Overwegingen
Juridisch kader
1.    De relevante bepalingen uit de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de Algemene plaatselijke verordening Venlo (hierna: de APV) en de Beleidsregels ten aanzien van horeca in aangewezen gebieden (hierna: de Beleidsregels) zijn vermeld in de bijlage bij deze uitspraak.
Inleiding
2.    [appellant] woont op het adres [locatie] te Venlo. Op dit adres is ook de horeca-inrichting van [appellant], [vennootschap], gevestigd. Het plein ligt in een gebied van de wijk Q4 waar volgens de Beleidsregels geen nieuwe horecavestigingen worden toegestaan. [appellant] verschilt met de burgemeester van mening of op grond van bijzondere omstandigheden in afwijking van de Beleidsregels aan Fooddrôme de exploitatievergunning voor de ‘[horeca-inrichting]’, een versmarkthal met horecavoorziening, gevestigd aan het plein, kon worden verleend.
Aangevallen uitspraak
3.    De rechtbank heeft vastgesteld dat tussen partijen niet in geschil is dat de burgemeester met het verlenen van de exploitatievergunning aan Fooddrôme in afwijking van de Beleidsregels heeft gehandeld. De burgemeester heeft zich op het standpunt gesteld dat dit wordt gerechtvaardigd door bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 4:84 van de Awb. Volgens [appellant] doen zich geen bijzondere omstandigheden voor die afwijking van de Beleidsregels rechtvaardigen en leidt de verlening van de exploitatievergunning tot nadelige gevolgen voor de omgeving en voor het ondernemingsklimaat, omdat de andere lokale ondernemers in een nadelige concurrentiepositie worden gebracht.
De rechtbank heeft overwogen dat ingevolge artikel 8:69a van de Awb de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.
De normen uit de Beleidsregels strekken tot bescherming van de leefomgeving van de daarin aangewezen gebieden, met name tegen de nadelige gevolgen van illegale handel in verdovende middelen en illegale hennepteelt. De burgemeester heeft toegelicht dat het beleid, neergelegd in de Beleidsregels, is gericht op sanering van aanwezige "foute" horeca.
Zoals [appellant] ter zitting desgevraagd heeft bevestigd, is het belang waarin hij meent te worden geraakt, zijn commerciële belang bij een toename van de concurrentie in dezelfde afzetmarkt. Omdat de normen uit de Beleidsregels niet tot bescherming van dat belang strekken, kan [appellant] zich niet met succes daarop beroepen.
Hoger beroep
3.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het commerciële belang van [appellant] niet onder het beschermingsbereik van de Beleidsregels valt, zodat hij zich daarop niet ten behoeve van dat belang kan beroepen.
[appellant] betoogt echter terecht dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij in beroep ook heeft aangevoerd dat de bestreden vergunningverlening nadelige gevolgen heeft voor het woon- en leefklimaat van het Monseigneur Nolensplein en hij daardoor als bewoner van het plein en ondernemer van een horeca-inrichting aan het plein in zijn belangen wordt geschaad. Zijn betoog dat de Beleidsregels in zoverre tot bescherming van zijn belangen strekken, slaagt.
4.    Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepsgronden van [appellant] tegen het besluit van 16 maart 2017 behandelen, voor zover daarover nog geen oordeel is gegeven.
Beroep
5.    [appellant] betoogt dat de burgemeester zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat bijzondere omstandigheden rechtvaardigen dat in afwijking van de Beleidsregels de vergunning voor het exploiteren van een nieuwe horeca-inrichting is afgegeven. Volgens de Beleidsregels wordt in de aangewezen gebieden een verscherpt horecabeleid gevoerd omdat het woon- en leefklimaat ter plaatse onder bijzonder grote druk staat, onder andere wegens de handel in verdovende middelen. Hieruit volgt dat niet uitsluitend deze drugsproblematiek voor druk op het woon- en leefklimaat zorgt. Uit het voorstel van de burgemeester van 19 april 2016 om in afwijking van de Beleidsregels tot verlening van de exploitatievergunning aan Fooddrôme over te gaan, volgt dat dit horecabeleid niet alleen op sanering van aanwezige "foute" horeca is gericht, maar ook op het tegengaan van de vestiging van nieuwe horeca-initiatieven. Bewoners, ondernemers en vastgoedeigenaren in de aangewezen gebieden hebben in een brandbrief van 8 april 2017 aan de burgemeester meegedeeld dat de criminaliteit, onder andere bedreigingen en intimidaties aan het adres van burgers en ondernemers, de grens van het toelaatbare heeft overschreden en dat voor de burgers de basisveiligheid bij wonen en werken in het gedrang is. De vergunningverlening leidt tot verdere overlast en nadelige gevolgen voor het woon- en leefklimaat, aldus [appellant].
5.1.    Op grond van artikel 2:29c, derde lid, van de APV heeft de burgemeester beoordelings- en beleidsruimte bij zijn besluit om een exploitatievergunning op grond van die bepaling al dan niet te weigeren. Het is aan de burgemeester om de situatie te beoordelen en de betrokken belangen af te wegen. De bestuursrechter toetst of de burgemeester geen onredelijk gebruik heeft gemaakt van zijn beoordelings- en beleidsruimte en of het besluit geen onevenredig nadelige gevolgen heeft voor één of meer belanghebbenden.
5.2.    De burgemeester heeft zich op het standpunt gesteld dat met een weigering van de exploitatievergunning aan Fooddrôme overeenkomstig de Beleidsregels, de daarmee beoogde doelen zouden worden tegengewerkt.
De burgemeester heeft uiteengezet dat de wijk Q4 in de afgelopen jaren een herontwikkeling heeft ondergaan die tot een duidelijke verbetering van het woon-en leefklimaat heeft geleid. Veel vastgoed is gerenoveerd, er zijn nieuwe woningen gebouwd en nieuwe ondernemers hebben zich in de wijk gevestigd. De burgemeester heeft ter zitting bij de Afdeling meegedeeld dat hij nog altijd vasthoudt aan het beleid, neergelegd in de Beleidsregels, maar dat ‘[horeca-inrichting]’, gezien zijn unieke formule, waarbij een markt, detailhandel en daghoreca onder één dak zijn samengebracht, een positief effect heeft op de uitstraling van de wijk en bezoekers aantrekt. De burgemeester heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze formule een vorm van horeca betreft die in de Beleidsregels niet is verdisconteerd en een bijzondere omstandigheid in de zin van artikel 4:84 van de Awb is op grond waarvan, mede gezien voormelde ontwikkelingen in de wijk Q4, in redelijkheid in afwijking van de Beleidsregels een exploitatievergunning aan Fooddrôme kon worden verleend.
Dat, zoals volgt uit de brandbrief van 8 april 2017, bewoners en ondernemers in de wijk Q4 nog altijd overlast door criminaliteit ondervinden, leidt niet tot het oordeel dat de burgemeester daarom geen aanleiding heeft mogen zien gebruik te maken van de bevoegdheid bedoeld in artikel 4:84 van de Awb. De burgemeester heeft niet aannemelijk hoeven achten dat, zoals [appellant] stelt, de exploitatie van de in ‘[horeca-inrichting]’ aanwezige daghoreca tot een toename van criminaliteit leidt.
Het betoog faalt.
6.    Gelet op hetgeen hiervoor onder 3.1 is overwogen, is het hoger beroep gegrond. Het beroep is ongegrond. Nu het dictum van de aangevallen uitspraak juist is, dient deze met verbetering van gronden te worden bevestigd.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.C.J. de Wilde, griffier.
w.g. Sevenster    w.g. De Wilde
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 mei 2019
598.
BIJLAGE
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 4:84
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Algemene plaatselijke verordening Venlo
Artikel 2:28
Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een inrichting te exploiteren (exploitatievergunning).
Artikel 2:29c
[-]
3. De burgemeester kan de vergunning weigeren indien naar zijn oordeel door de aanwezigheid van de inrichting de openbare orde wordt aangetast en/of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de inrichting nadelig wordt beïnvloed.
4. Bij de toepassing van de in het vorige lid genoemde weigeringsgrond houdt de burgemeester rekening met:
[-];
c. de spanning waaraan het woonmilieu ter plaatse reeds blootstaat of bloot zal komen te staan door de exploitatie van de inrichting;
[-].
Beleidsregels ten aanzien van horeca in aangewezen gebieden
In een tweetal aangewezen gebieden geldt een verscherpt regiem omdat het woon- en leefklimaat daar onder bijzonder grote druk staat, onder andere vanwege de handel in verdovende middelen dan wel de illegale teelt van hennep.
Het betreft:
˚ [-] Mgr. Nolensplein [-];
[-].
In deze gebieden gelden de volgende extra regels;
˚ er worden geen nieuwe horecavestigingen (nieuwe locaties) meer toegestaan;
[-].