ECLI:NL:RVS:2019:938
Raad van State — Uitspraak 


201706558/2/A1.
Datum uitspraak: 27 maart 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Puur Plus Ontwerpers B.V. en P---+ Onroerend Goed B.V.,
beide gevestigd te Amsterdam, (hierna tezamen en in enkelvoud:
Puur Plus),
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 juli 2017 in zaak nr. 16/1820 in het geding tussen:
Puur Plus
en
het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam (thans: het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam; hierna: het college).
Procesverloop
Bij tussenuitspraak van 1 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2583, heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen twaalf weken na de verzending van deze tussenuitspraak, met inachtneming van overweging 7 van die uitspraak, het gebrek in het besluit op bezwaar van 2 februari 2016 te herstellen, de Afdeling de uitkomst zo spoedig mogelijk mede te delen en een eventueel nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Bij brief van 31 oktober 2018 heeft de Afdeling het onderzoek ter zitting gesloten omdat binnen de door de Afdeling gestelde termijn geen reactie is ontvangen.
Bij faxbericht van 2 november 2018 heeft het college een nieuw besluit op bezwaar van 30 oktober 2018 ingezonden.
Met toepassing van artikel 8:68 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft de Afdeling het onderzoek heropend met het oog op het inwinnen van nadere schriftelijke inlichtingen.
Daartoe door de Afdeling in de gelegenheid gesteld, heeft Puur Plus haar zienswijze over de wijze waarop het college gevolg heeft gegeven aan de tussenuitspraak naar voren gebracht.
Met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c, van de Awb, heeft de Afdeling bepaald dat een tweede onderzoek ter zitting achterwege blijft en het onderzoek gesloten.
Overwegingen
Inleiding
1.    Puur Plus is sinds 2012 eigenaar van het pand op het perceel Hoogte Kadijk 71 te Amsterdam (hierna: het perceel). Dit pand grenst aan een binnentuin met daaromheen bebouwing. Puur Plus Ontwerpers B.V. heeft op 1 april 2015 namens P---+ Onroerend Goed B.V. een omgevingsvergunning aangevraagd om het pand op het perceel te splitsen in drie woningen. Ook heeft zij een omgevingsvergunning aangevraagd ter legalisering van de reeds aangebrachte galerij aan de achterzijde op de eerste verdieping alsmede een uitbreiding van het dakterras aan de achterzijde op het dak van de eerste bouwlaag.
Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning bij besluit van 17 juli 2015 geweigerd. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de aangevraagde bouwhoogte van de galerij en het maken van het dakterras in strijd zijn met de artikelen 8.2.4, onder b, en 8.2.7, onder e, van de planregels. Dit is tussen partijen niet in geschil. De uitbreiding in diepte van de achtergevel met een galerij is volgens het college in strijd met artikel 8.2.2, aanhef en onder c, van de planregels. Het college wil niet in afwijking van het bestemmingsplan omgevingsvergunning verlenen, omdat sprake is van een sterk verhoogde inbreuk op de privacy van de bewoners van de belendende panden, in vergelijking tot de oorspronkelijke situatie zonder woonfunctie en woningentrees aan de achterzijde op de eerste verdieping. Bij besluit op bezwaar van 2 februari 2016 heeft het college de weigering omgevingsvergunning te verlenen in stand gelaten en heeft daaraan nog ten grondslag gelegd dat door het bouwplan, gelet op de bouwtekeningen, acht zelfstandige woningen met toilet, badkamer en kitchenette worden gerealiseerd waarvan vijf woningen op de eerste verdieping uiteindelijk hotelmatig geëxploiteerd zullen worden of zullen worden gebruikt voor Bed & Breakfast. Ook dit leidt volgens het college voor een onevenredige druk op het woon- en leefklimaat van het binnengebied van het bouwblok waarin het pand is gelegen.
De tussenuitspraak van 1 augustus 2018
2.    In de tussenuitspraak heeft de Afdeling onder 6.6 geconcludeerd dat het college het besluit op bezwaar van 2 februari 2016 in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb heeft genomen. Volgens de Afdeling heeft het college niet deugdelijk gemotiveerd dat het bouwplan, voor zover het de uitbreiding in de diepte van de achtergevel met een galerij betreft, in strijd is met het bestemmingsplan. Evenmin heeft het college kunnen concluderen dat het beoogd gebruik is gericht op het gebruik van het gebouw als Bed & Breakfast dan wel hotel. De aanvraag om omgevingsvergunning en de daarbij behorende bouwtekeningen geven naar het oordeel van de Afdeling geen aanwijzing voor een ander beoogd gebruik dan is aangevraagd. De aanvraag heeft betrekking op drie woningen. De Afdeling heeft het college opgedragen deze gebreken in het besluit van 2 februari 2016 te herstellen binnen twaalf weken na verzending van de tussenuitspraak. Het college diende daarbij deugdelijk te motiveren of voor de afwijking van het bestemmingsplan, gelet op het aangevraagde gebruik en bij afweging van alle betrokken belangen, omgevingsvergunning kan worden verleend aan Puur Plus voor de splitsing van het pand op het perceel in drie woningen.
Termijn
3.    Het college heeft, zoals Puur Plus stelt, niet binnen de in de tussenuitspraak gestelde termijn van twaalf weken, die eindigde op 24 oktober 2018, aan de opdracht voldaan. Het heeft pas bij besluit van 30 oktober 2018 de bezwaren tegen het besluit van 2 februari 2016 opnieuw ongegrond verklaard. Dat besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
4.    De tussenuitspraak verplicht, gelet op artikel 8:51a, tweede lid, van de Awb, het gebrek te herstellen binnen de daartoe gestelde, tot 24 oktober 2018 lopende, termijn. De Afdeling heeft nagelaten terstond na het verstrijken van die termijn het onderzoek te sluiten. Daarin ziet de Afdeling aanleiding, ondanks het verstrijken van de hersteltermijn, het besluit van 30 oktober 2018 niettemin in deze einduitspraak te betrekken.
Het besluit op bezwaar van 30 oktober 2018
5.    Bij besluit op bezwaar van 30 oktober 2018 heeft het college opnieuw de op 17 juli 2015 geweigerde omgevingsvergunning in stand gelaten. Aan het besluit van 30 oktober 2018 ligt ten grondslag een advies van de ambtelijke bezwaarschriftencommissie van 25 oktober 2018, dat deel uitmaakt van het besluit op bezwaar. Hieruit blijkt dat het college zich op het standpunt stelt dat de uitbreiding in de diepte van het pand in strijd is met artikel 8.2.2, aanhef en onder c, van de planregels omdat deze uitbreiding plaatsvindt in een hoek van een bouwblok. Verder blijft het college van mening dat vijf woningen op de eerste verdieping van het pand zijn aangevraagd en dat het beoogde gebruik van deze woningen op de eerste verdieping zeer waarschijnlijk wordt ingevuld voor short stay of voor Bed & Breakfast. Zowel bij gebruik als woning als bij gebruik voor short stay of voor Bed & Breakfast geeft het bouwplan volgens het college een onevenredige druk op het woon- en leefklimaat van het binnengebied van het bouwblok ten opzichte van de bestaande situatie.
6.    Puur Plus betoogt dat het college heeft miskend dat de uitbreiding in diepte van de achtergevel met een galerij niet in strijd is met artikel 8.2.2, aanhef en onder c, van de planregels. Zij voert daartoe aan dat de beoogde bebouwing niet in de hoek van een bouwblok ligt. Bovendien bevindt zich tussen de twee gebouwen een trappenhuis met lift waardoor de twee gebouwen elkaar raken in de hoek achter dit trappenhuis. Omdat aan de zijde van het binnenterrein het trappenhuis tussen de gebouwen in staat, ontstaat volgens Puur Plus geen hinder voor bewoners van de belendende percelen, wat de bedoeling is van de planregel.
6.1.    Artikel 8.2.2 van de planregels luidt:
"Uitbreiding van de diepte van gebouwen, zoals aanwezig ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het plan, is toegestaan met inachtneming van het volgende:
[...]
c. in afwijking van het voorgaande is uitbreiding in de diepte van gebouwen niet toegestaan in hoeken van bouwblokken en daar waar de tot 'Gemengd-1' bestemde gronden niet grenzen aan tot tuin bestemde gronden."
6.2.    Zoals reeds in de tussenuitspraak uiteen is gezet, wordt het begrip bouwblok in het ‘Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal’ omschreven als "huizengroep in stedelijke bebouwing op een aan alle zijden door straten en wegen begrensd terrein."
De bebouwing aan de Hoogte Kadijk, waar het pand op het perceel deel van uitmaakt, loopt nagenoeg ononderbroken naar de hoek met de Overhaalsgang ten oosten van het perceel. Ten westen van het perceel grenst de bebouwing aan de Buiten Kadijken. Aan de Buiten Kadijken loopt de bebouwing ononderbroken door naar de Nieuwevaart. Aan de Overhaalsgang loopt de bebouwing met een onderbreking door naar de Nieuwevaart. De Nieuwevaart ligt ten noorden van de Hoogte Kadijk en loopt daar evenwijdig aan. De bebouwing aan de Nieuwevaart is ononderbroken. De bebouwing vormt op die manier een rechthoek om een min of meer groen binnenterrein, omsloten door de Hoogte Kadijk, Buiten Kadijk, Nieuwevaart en Overhaalsgang. Gezien deze situatie en de hiervoor besproken uitleg van de term ‘bouwblok’, maakt de woning deel uit van een bouwblok.
6.3.    De planregels noch de toelichting bij het bestemmingsplan bieden aanknopingspunten om te bepalen welk deel van een bouwblok als hoek dient te worden aangemerkt. In het advies van de bezwaarschriftencommissie, dat onderdeel uitmaakt van het besluit op bezwaar van 30 oktober 2018, heeft het college aan de hand van stedenbouwkundig advies onder meer toegelicht dat een hoek zich bevindt op de plek waar bebouwing uit twee verschillende richtingen elkaar kruist, dat er sprake moet zijn van een inwendige hoek van bebouwing en dat de gebouwen die elkaar aan de achterkant of zijkant direct raken in elk geval in hun geheel deel uitmaken van een hoek van een bouwblok. Deze uitleg van een hoek van een bouwblok acht de Afdeling niet onredelijk.
Mede gezien deze toelichting en nu vast staat dat de bebouwing waarin het pand op het perceel zich bevindt, de naastgelegen bebouwing in de zijkant raakt, is de Afdeling van oordeel dat het pand op het perceel in een hoek van een bouwblok staat. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat gelet daarop niet van belang is dat zich in de hoek tussen de bebouwing waarin het pand zich bevindt en de naastgelegen bebouwing, aan de zijde van de binnentuin, een trappenhuis met lift bevindt. Dit betekent dat de uitbreiding in de diepte van het pand in strijd is met artikel 8.2.2, aanhef en onder c, van de planregels, nog daargelaten wat die diepte gemeten vanaf de achtergevel van de belendingen is. Nu de tekst van de planregel duidelijk is, is bij de beantwoording van de vraag of het bouwplan in strijd is met artikel 8.2.2, aanhef en onder c, van de planregels niet van belang wat de achtergrond van deze planregel is. De bescherming van de belangen van gebruikers van de belendende percelen, wat volgens partijen het doel is van de planregel, komt aan de orde bij de beantwoording van de vraag of het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten geen medewerking te verlenen aan de afwijking van het bestemmingsplan.
7.    Puur Plus betoogt dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten geen medewerking te verlenen aan de afwijking van het bestemmingsplan. Het college is volgens Puur Plus ten onrechte van de veronderstelling uitgegaan dat het beoogde gebruik afwijkt van wat is aangevraagd en dat de galerij de ontsluiting vormt van vijf woningen op de eerste verdieping van het pand, terwijl de aanvraag ziet op het realiseren van drie woningen in het pand. Puur Plus wijst erop dat uit de bouwtekeningen, in tegenstelling tot wat het college stelt, niet blijkt dat de aangevraagde verblijfsruimtes zijn voorzien van een keuken. Voorts leidt een galerijontsluiting en een dakterras, gezien het aantal woningen dat wordt aangevraagd in relatie tot het aantal woningen en galerijen dat in het bouwblok reeds aanwezig is, niet tot een dermate intensief gebruik dat de gevraagde omgevingsvergunning vanwege onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat diende te worden geweigerd, aldus Puur Plus.
7.1.    Het college is in het besluit op bezwaar van 30 oktober 2018 opnieuw ten onrechte uitgegaan van het realiseren van vijf extra woningen op de eerste verdieping van het pand en van een beoogd gebruik daarvan als Bed & Breakfast, hotel dan wel ten behoeve van short stay. Zoals reeds in de tussenuitspraak uiteen is gezet, geeft de aanvraag om omgevingsvergunning naar het oordeel van de Afdeling geen aanwijzing voor een ander beoogd gebruik dan is aangevraagd. Anders dan het college meent, geven ook de bij de aanvraag behorende bouwtekeningen geen aanleiding voor dat oordeel. De bouwkundige indeling maakt naar het oordeel van de Afdeling op zichzelf nog niet dat redelijkerwijs valt aan te nemen dat het pand zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan waarin de bestemming voorziet. Indien, in tegenstelling tot wat op de bouwtekeningen te zien is, daadwerkelijk keukens zouden zijn gerealiseerd in de verblijfsruimten op de eerste verdieping, en het college van mening is dat dit niet is toegestaan omdat daardoor het gebruik van het pand is gericht op Bed & Breakfast, hotel dan wel short stay, dan kan het college daartegen handhavend optreden.
Gelet op wat hiervoor is overwogen, heeft het college evenmin kunnen concluderen dat het gebruik dat volgens het college van het pand zal worden gemaakt, leidt tot een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat op grond waarvan het college in redelijkheid de omgevingsvergunning heeft kunnen weigeren.
Het betoog slaagt.
Conclusie
8.    Het college heeft met het nieuwe besluit van 30 oktober 2018 niet voldaan aan de in de tussenuitspraak opgenomen opdracht het gebrek in het besluit van 2 februari 2016 te herstellen. Het besluit van 30 oktober 2018 dient te worden vernietigd.
9.    Gelet op hetgeen in de tussenuitspraak is overwogen, is het hoger beroep van Puur Plus gegrond. Omdat de rechtbank het beroep tegen het besluit van 2 februari 2016 reeds gegrond heeft verklaard en dat besluit heeft vernietigd, dient de aangevallen uitspraak slechts te worden vernietigd, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit op bezwaar van 2 februari 2016 in stand zijn gelaten.
10.    Dit betekent dat het college opnieuw een besluit op bezwaar dient te nemen. Uitgangspunt bij het nemen van dat besluit dient te zijn dat het bouwplan de realisatie van drie woningen betreft en dat de aanvraag niet ziet op een ander beoogd gebruik dan wonen. Omdat het bouwplan in strijd is met de artikelen 8.2.2, aanhef en onder c, 8.2.4, onder b, en 8.2.7, onder e, van de planregels, dient het college te bezien of het op deze punten medewerking wil verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan. Het volgens het college beoogde gebruik dat van het pand zal worden gemaakt, speelt daarbij, zoals hiervoor is overwogen, geen rol. In ieder geval dient het college deugdelijk te motiveren wat de gevolgen van de drie woningen, in het bijzonder de galerij en het dakterras, zijn voor het woon- en leefklimaat van het binnengebied van het bouwblok waarin het pand op het perceel is gelegen.
11.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit op het bezwaar van Puur Plus slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
12.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 4 juli 2017 in zaak nr. 16/1820, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit op bezwaar van 2 februari 2016 in stand zijn gelaten;
III.    vernietigt het besluit op bezwaar van 30 oktober 2018, kenmerk JZ 98-15-0214;
IV.    bepaalt dat tegen het door het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam te nemen besluit op het bezwaar van Puur Plus Ontwerpers B.V. en P---+ Onroerend Goed B.V. slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij Puur Plus Ontwerpers B.V. en P---+ Onroerend Goed B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1308,57 (zegge: dertienhonderdacht euro en zevenenvijftig cent), waarvan € 1280,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan Puur Plus Ontwerpers B.V. en P---+ Onroerend Goed B.V. het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 501,00 (zegge: vijfhonderdeen euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
Aldus vastgesteld door mr. J.C. Kranenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
w.g. Kranenburg    w.g. Montagne
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 maart 2019
374-866.