ECLI:NL:CBB:2019:188
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 18/70
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 april 2019 in de zaak tussen
[naam 1] en [naam 2] , te [plaats] , appellanten
(gemachtigde: ing. H.A.H. Wolters),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. N.M. Brok).
Procesverloop
Bij besluit van 10 maart 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder beslist op de aanvraag van appellanten om uitbetaling van de betalingsrechten (de basis- en de vergroeningsbetaling) voor het jaar 2016 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling).
Bij besluit van 28 november 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellanten gegrond verklaard en de hoogte van de uitbetaling opnieuw vastgesteld.
Appellanten hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 april 2019. Namens appellanten zijn verschenen [naam 1] en [naam 3] , bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Appellanten hebben op 15 mei 2016 een Gecombineerde opgave bij verweerder ingediend. Appellanten hebben om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor 2016 verzocht en hebben hierbij 173,99 hectare opgegeven.
2. Aan het bestreden besluit heeft verweerder ten grondslag gelegd dat de percelen 69, 72, 94, 97, 98, 99, 109, 111, 158, 160, 166, 226, 271, 274, 287, 288, 289, 290, 291, 292, 294, 295, 305, 316, 317, 324 en 326 geheel of gedeeltelijk zijn afgewezen vanwege de aanwezigheid van verruiging, vernatting, verstruiking, bomenrijen, permanente afrastering, zandpad, sloot en talud. Vier percelen (8, 32, 306 en 307) zijn niet opnieuw beoordeeld omdat deze binnen de 2 % marge vallen zodat verweerder uit mag gaan van de juistheid van de oppervlakte van het referentieperceel.
3. In beroep hebben appellanten aangevoerd dat verweerder ten onrechte van een inhoudelijke beoordeling van perceel 306 heeft afgezien nu de afwijking niet binnen de 2 % marge valt. Perceel 69 is wel degelijk landbouwkundig in gebruik. Appellanten verwijzen naar de foto’s waarop grazende koeien te zien zijn op dit perceel. Voor de overige percelen voeren appellanten aan dat de verruiging mogelijk is ontstaan omdat op (delen van) deze percelen niet jaarlijks wordt gemaaid. Er groeit pitrus en biezen. De percelen worden door het vee begraasd wat ook te zien is op de foto’s. Verweerder had niet alleen met behulp van zijn eigen luchtfoto’s de percelen moeten beoordelen. In oktober 2017 is de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) langs geweest. Appellanten verzoeken de resultaten van dit onderzoek mee te nemen in de beoordeling van de percelen.
4. In verweer heeft verweerder gesteld dat de volgende percelen in geschil zijn: 69, 94, 97, 98, 99, 109, 111, 160, 166, 266, 271, 274, 287, 288, 289, 290, 291, 306, 316 en 317. Verweerder heeft perceel 306 alsnog inhoudelijk beoordeeld, maar heeft geoordeeld dat deze niet als subsidiabel perceel kan worden aangemerkt omdat de grens tussen perceel 306 en 307 niet helemaal correct was ingetekend door appellanten. Dit is gecorrigeerd door verweerder. Omdat perceel 307 niet subsidiabele elementen bevat, zijn de twee percelen samen toch kleiner vastgesteld dan aangevraagd. Perceel 69 wordt deels alsnog goedgekeurd (ter grootte van 7,88 ha) omdat dit als subsidiabele landbouwgrond kan worden aangemerkt. De afgekeurde delen betreffen verruiging. Onder verwijzing naar eerdere uitspraken van het College handhaaft verweerder zijn standpunt dat de overige percelen terecht (gedeeltelijk) zijn afgewezen vanwege verruiging. Dat de percelen voor landbouwactiviteiten, zoals begrazing door vee, worden gebruikt, is onvoldoende om te spreken van subsidiabele landbouwgrond omdat ook sprake moet zijn van landbouwareaal. Pitrus kan niet worden aangemerkt als een gras of ander kruidachtig gewas.
5. Gelet op de gewijzigde motivering ten aanzien van perceel 306 en het alsnog aanmerken van subsidiabele hectaren voor perceel 69, komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) (het zorgvuldigheidsbeginsel) en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb (het motiveringsbeginsel). Het College zal dan ook het beroep gegrond verklaren en verweerder opdragen binnen zes weken na deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen en de hoogte van de uitbetaling opnieuw vast te stellen met inachtneming van deze uitspraak.
6. Vanwege het groot aantal percelen dat thans nog ter discussie staat en om het geschil zo finaal mogelijk te beslechten, mede op verzoek van partijen, zal het College een oordeel geven over de overige nog in geschil zijnde percelen waarbij mogelijk sprake is van verruiging. Appellanten maken melding van een controle door de NVWA in 2017, maar hebben geen rapport of andere gegevens hiervan overgelegd. Het College heeft geen aanleiding gezien dit rapport bij partijen op te vragen en te betrekken in zijn oordeel omdat de controle in het jaar 2017 heeft plaatsgevonden en dat niet voldoende inzicht geeft in de situatie ter plaatse in 2016, mede omdat, zoals appellanten ter zitting hebben aangegeven, de percelen en de daarop staande bosjes, zoals bramenstruiken, ieder jaar verschillend zijn omdat dit afhangt van de aanwezige nesten.
7. Het College stelt voorop dat ten aanzien van perceel 306 verweerder een nadere motivering heeft gegeven. Zoals ter zitting is besproken aan de hand van luchtfoto’s, zijn naar het oordeel van het College de oppervlaktes van percelen 306 en 307 tezamen correct vastgesteld. Het deel van perceel 306 dat alsnog als subsidiabel wordt aangemerkt, was al als subsidiabel aangemerkt bij perceel 307. De oppervlakte van de twee percelen samen komt echter niet groter uit dan al eerder geconstateerd vanwege een niet subsidiabel element in het midden van perceel 307.
8. Zoals het College eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in zijn uitspraak van 30 juni 2017, ECLI:NL:CBB:2017:236) is in Nederland het systeem voor identificatie van landbouwpercelen gebaseerd op topografische percelen, die dienst doen als referentiepercelen. Samen vormen zij de AAN-laag (Agrarisch Areaal Nederland). Daarbij wordt gebruik gemaakt van een landsdekkende luchtfoto met een schaal van 1:2.500. Voorts heeft het College reeds geoordeeld dat de functie van het systeem van referentiepercelen is om informatie te leveren wat betreft de maximale subsidiabele oppervlakte, en dat verweerder de AAN-laag mag gebruiken om te controleren of, en zo ja in hoeverre de door de landbouwer opgegeven landbouwpercelen de maximale subsidiabele oppervlakte overschrijden. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd ziet het College geen grond voor het oordeel dat de subsidiabele oppervlakte van de door appellanten opgegeven percelen niet door middel van metingen op basis van luchtfoto’s konden worden vastgesteld. Gelet hierop is het College van oordeel dat de methode waarmee verweerder de geconstateerde oppervlakte heeft vastgesteld niet onjuist te achten is. Dat het voor appellanten lastig is om de percelen juist in te tekenen omdat ze ten tijde van de intekening nog niet bekend zijn met de eventuele nesten van vogels op hun percelen, maakt nog niet dat de methode van verweerder als onjuist is te achten.
9. Op grond van artikel 32, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013) wordt onder subsidiabele hectare verstaan ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of dat, indien het areaal ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt. Om voor betalingsrechten in aanmerking te komen, is dus onvoldoende dat grond voor landbouwactiviteiten, zoals maaien, wordt gebruikt. De grond moet tevens landbouwareaal zijn. Landbouwareaal is, gelet op artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, van Verordening 1307/2013, om het even welke grond die wordt gebruikt als bouwland, als blijvend grasland en blijvend weiland, of voor blijvende teelten. Onder blijvend grasland en blijvend weiland (samen blijvend grasland) verstaat artikel 4, eerste lid, aanhef en onder h, van Verordening 1307/2013 grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf is opgenomen; andere begraasbare soorten, zoals struiken en/of bomen, kunnen er deel van uitmaken, mits de grassen en andere kruidachtige voedergewassen overheersen. Voor de toepassing van artikel 4, eerste lid, onder h, van Verordening 1307/2013 worden grassen en andere kruidachtige voedergewassen als overheersend beschouwd als zij meer dan 50% van het subsidiabele areaal innemen op het niveau van het landbouwperceel (artikel 6 van de Gedelegeerde verordening (EU) nr. 639/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening 1307/2013).
10. Beoordeeld moet worden of op de overige percelen de grassen en andere kruidachtige voedergewassen overheersen. Hiervan is sprake als zij meer dan 50% van het subsidiabel areaal innemen. Appellanten hebben gesteld dat gedeeltes van de percelen niet jaarlijks gemaaid worden en dat de verruiging veelal uit pitrussen, biezen en bramenstruiken bestaat. Appellanten betwisten in zoverre de verruiging dan ook niet. Zoals het College al eerder heeft overwogen, heeft het College geen aanwijzingen dat pitrus moet worden aangemerkt als gras of kruidachtig voedergewas (zie de uitspraak van 2 november 2017, ECLI:NL:CBB:2017:419). Op basis van de door verweerder toegezonden luchtfoto’s (winterfoto’s 2016) waarop te zien is dat de kleur en structuur van de gewassen op het grootste gedeelte van de afgekeurde (delen van) percelen afwijkend is van de kleur en structuur van de goedgekeurde delen (blijvend grasland) en de erkenning van appellanten dat de verruiging grotendeels komt door het niet jaarlijks maaien, ook al is dat grotendeels vanwege natuurbehoud en het ongestoord laten van nesten, en de aanwezigheid van pitrus, biezen en bramenstruiken, stelt het College vast dat sprake is van verruiging op de desbetreffende percelen. Aan de door appellanten overgelegde foto’s van deze percelen kan niet de betekenis worden toegekend die appellanten daaraan gehecht wensen te zien, omdat onduidelijk is van wanneer deze foto’s zijn, welk deel van de percelen precies te zien is en of deze de situatie weergeven van het jaar 2016. Bij deze stand van zaken moet worden geoordeeld dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat grassen en andere kruidachtige voedergewassen niet overheersen op deze percelen. Verweerder heeft deze percelen terecht geheel (percelen 166, 226, 271, 274, 289, 290, 291 en 316) of gedeeltelijk (percelen 94, 97, 98, 99, 109, 111, 160, 282, 288 en 317) afgekeurd, omdat geen sprake is van landbouwareaal. Dat appellanten hun vee wel laten grazen op deze percelen, doet hier niet aan af.
11. Het College veroordeelt verweerder in de door appellanten gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op  € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit ten aanzien van de percelen 306 en 69;
draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,- aan appellanten te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellanten tot een bedrag van € 1.024,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Pavićević, in aanwezigheid van mr. C.S. de Waal, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 april 2019.
w.g. T. Pavićević	w.g. C.S. de Waal