ECLI:NL:RVS:2018:3605
Raad van State — Uitspraak 


201707805/1/A3.
Datum uitspraak: 7 november 2018
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, thans: de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
2.    [appellante sub 2], gevestigd te [plaats],
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 14 augustus 2017 in zaak nr. 17/1651 in het geding tussen:
[appellante sub 2]
en
de minister.
Procesverloop
Bij besluit van 15 juni 2016 heeft de minister [appellante sub 2] een bestuurlijke boete opgelegd van € 10.500,-.
Bij besluit van 4 januari 2017 heeft de minister het door [appellante sub 2] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 15 juni 2016 herroepen en de boete vastgesteld op € 4.500,-.
Bij uitspraak van 14 augustus 2017 heeft de rechtbank het door [appellante sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 4 januari 2017 vernietigd, het besluit van 15 juni 2016 herroepen, de boete vastgesteld op € 2.250,- en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
[appellante sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven, incidenteel hoger beroep ingesteld en een nader stuk ingediend.
De staatssecretaris heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 juli 2018, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A.S. Brouwer en mr. S. Atmar, en [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. C.N. van der Sluis, advocaat [NAAM], zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    De minister heeft [appellante sub 2] een bestuurlijke boete opgelegd naar aanleiding van een bedrijfsongeval met een rolcontainer. Op 14 mei 2014 heeft een belader, die voor [appellante sub 2] arbeid verrichtte, een ophangpunt in plaats van de handvatten van een rolcontainer als houvast gebruikt bij het verplaatsen van die rolcontainer, terwijl de handvatten speciaal bedoeld waren als hulpvoorziening bij het verplaatsen. Dit is een overtreding van artikel 7.3, tweede lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit (hierna: Arbobesluit), dat luidt: "Om te voorkomen dat het gebruik van arbeidsmiddelen gevaren voor de veiligheid en gezondheid van de werknemers oplevert, worden de arbeidsmiddelen die op de arbeidsplaats ter beschikking van de werknemers worden gesteld, uitsluitend gebruikt voor het doel, op de wijze en op de plaats waarvoor zij zijn ingericht en bestemd."
Bij het ophangen van de rolcontainer in de laadunit kwam de wijsvinger van de belader klem te zitten tussen het ophangpunt en de ophanging van de laadunit. Dit leidde tot een amputatie van het topje van de rechter wijsvinger. Vanwege dit letsel heeft de minister het boetenormbedrag van € 3.000,- op grond van artikel 1, tiende lid, aanhef en onder b, van de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: Beleidsregel) met vier vermenigvuldigd. Omdat [appellante sub 2] de risico’s voldoende heeft geïnventariseerd, de noodzakelijke randvoorwaarden voor een veilige werkwijze heeft gecreëerd en adequate instructies heeft gegeven is de boete vervolgens met 75% gematigd, zodat de boete voor het onveilige gebruik van de rolcontainer neerkomt op € 3.000,-. Ten slotte is nog een boete van € 1.500,- opgelegd vanwege het niet onverwijld melden van het ongeval.
Aangevallen uitspraak
2.    De rechtbank heeft geconcludeerd dat de boete vanwege het niet onverwijld melden van het ongeval niet in geschil is en dat evenmin in geschil is dat artikel 7.3, tweede lid, van het Arbobesluit is overtreden.
De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat [appellante sub 2] niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij al het redelijkerwijs mogelijke heeft gedaan om de overtreding te voorkomen, zodat verwijtbaarheid niet geheel ontbreekt. Gebleken is dat de belader vaker op deze manier werkte en deze werkwijze niet heeft aangepast, ondanks dat hij hierover meerdere keren is aangesproken. Er bestaat evenmin aanleiding het boetebedrag te matigen vanwege adequaat toezicht. Volgens het sanctiebeleid van [appellante sub 2] volgt na een tweede overtreding een schriftelijke waarschuwing. De belader heeft echter geen schriftelijke waarschuwing gekregen. De rechtbank heeft hieruit geconcludeerd dat het toezicht heeft gefaald.
De minister heeft vanwege blijvend letsel het boetebedrag vermenigvuldigd met vier. De rechtbank heeft overwogen dat de minister dit onvoldoende heeft gemotiveerd, omdat hij niet heeft onderbouwd welke medische beperkingen de belader heeft overgehouden aan het ongeval. De belader kan het werk dat hij deed weer doen. Hij doet dit ook en heeft aan [appellante sub 2] medegedeeld dat hij geen beperkingen ondervindt van het letsel in zijn werk- of privésituatie. De rechtbank heeft geconcludeerd dat het boetenormbedrag niet vermenigvuldigd moet worden.
Ten slotte heeft de rechtbank overwogen dat de minister, bij de beoordeling of de hoogte van de boete evenredig is, ten onrechte niet de inspanningen die verricht zijn na de overtreding heeft betrokken. De rechtbank heeft in het kader van finale geschilbeslechting deze omstandigheden beoordeeld, maar is tot de conclusie gekomen dat de inspanningen zien op naleving van de wet- en regelgeving en niet op het beperken dan wel ongedaan maken van de gevolgen van de overtreding. Daarom bestaat geen aanleiding de boete verder te matigen, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft de boete voor het onveilige gebruik van de rolcontainer vastgesteld op € 750,-.
Verwijtbaarheid
3.    [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat haar een verwijt te maken valt. [appellante sub 2] had niet kunnen voorzien dat de belader een fout zou maken. Die fout hield in dat de belader, ondanks dat hij bekend was met de procedure van het verrijden van de rolcontainer en ondanks de herhaalde aanwijzingen van de chauffeurs, dacht dat het zinvol was om de rolcontainer bij het ophangpunt vast te houden. [appellante sub 2] verwijst ter onderbouwing van haar standpunt naar de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 15 juli 2016 (ECLI:NL:RBROT:2016:5460). Toezicht en instructie hadden de fout nooit helemaal kunnen voorkomen, aldus [appellante sub 2].
3.1.    Artikel 7.3, tweede lid, van het Arbobesluit bevat geen opzet of schuld als bestanddeel. Daarom staat de overtreding van dat artikellid vast indien niet is voldaan aan het daarin vervatte voorschrift. In beginsel mag dan van de verwijtbaarheid van de overtreding worden uitgegaan. Indien een werkgever betoogt dat hem ter zake van die overtreding geen enkel verwijt valt te maken en hij in dat verband schulduitsluitingsgronden aanvoert, waartoe hij door het bestuursorgaan in de gelegenheid moet worden gesteld, zal door hem aannemelijk gemaakt moeten worden dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen. Zie de uitspraak van de Afdeling van 15 oktober 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3713).
3.2.    De situatie in dit geval is niet vergelijkbaar met de situatie in de uitspraak van de rechtbank Rotterdam. In dat geval werd het ongeval veroorzaakt doordat een medewerker een testopstelling niet voldoende had doordacht, waardoor de zeer gespecialiseerde medewerker zich niet bewust was van het gevaar. De werkgever kon en hoefde er geen rekening mee te houden dat een dergelijke fout door zijn meest ervaren werknemer op dit gebied zou worden gemaakt. In dit geval gaat het om het verkeerd uitvoeren van een standaardhandeling waarvoor de belader al herhaaldelijk was aangesproken door een chauffeur. Nu bekend was dat de werknemer de fout al eerder had gemaakt, kon en moest [appellante sub 2] er rekening mee houden dat de werknemer deze fout opnieuw zou maken. Als het sanctiebeleid was gevolgd, waarbij de belader een schriftelijke waarschuwing had gekregen, had een herhaling van deze wijze van handelen van de belader mogelijk voorkomen kunnen worden. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellante sub 2], door na te laten het sanctiebeleid te volgen, niet in het geheel geen verwijt te maken valt.
Het betoog van [appellante sub 2] faalt.
Adequaat toezicht
4.    [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij geen adequaat toezicht heeft gehouden in de zin van artikel 1, elfde lid, onder d, van de Beleidsregel. Het hanteren en naleven van het sanctiebeleid is niet de enige wijze waaruit adequaat toezicht kan blijken. [appellante sub 2] is per 1 maart 2014 structureler invulling gaan geven aan het opleiden van en toezien op beladers en er worden dagelijks de-briefings en werkplekinspecties gehouden door de teamleider, supervisors en MT leden. De aard van de werkzaamheden van chauffeurs en beladers levert beperkingen op voor de mogelijkheid om per geval naleving van de veiligheidsvoorschriften te controleren. De situatie is vergelijkbaar met die in de zaak waarover de Afdeling bij uitspraak van 28 februari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:663) heeft geoordeeld, waar wel voldoende toezicht werd aangenomen. Daarbij heeft de belader ook een bepaalde mate van eigen verantwoordelijkheid, aldus [appellante sub 2].
4.1.    Artikel 1, elfde lid, aanhef en onder d, van de Beleidsregel luidt: "Indien de werkgever aantoont dat hij inspanningen heeft verricht, gericht op het voorkomen van de overtreding in het concrete geval, kan dit leiden tot matiging van het al dan niet op bedrijfsgrootte gecorrigeerde normbedrag. De volgende inspanningen kunnen leiden tot een matiging van 25% per onderdeel: […]
d. als er adequaat toezicht is gehouden."
4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 maart 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:957)), hangt het antwoord op de vraag of sprake is van voldoende feitelijk toezicht af van de omstandigheden van het geval, zoals de aard van de werkzaamheden, de ervaring van de werknemer en zijn positie in het bedrijf. De belader was ervaren, zodat ruimte was voor eigen verantwoordelijkheid en minder toezicht kon worden gehouden. Het toezicht dient evenwel van dusdanige aard te zijn dat de werknemers hierdoor worden gestimuleerd om zich aan de veiligheidseisen te houden, aldus de Afdeling in de uitspraak van 21 maart 2018. In dit geval werd toezicht gehouden door een chauffeur en had een chauffeur de belader al herhaaldelijk aangesproken op zijn werkwijze. Deze chauffeur was opgeleid om nieuwe medewerkers te begeleiden, welke opleiding onderdeel is van de genomen maatregelen per 1 maart 2014. Dit had, gezien het feit dat de belader alsnog de overtreding beging, onvoldoende effect. Hierdoor kan niet aangenomen worden dat het toezicht door een chauffeur de belader stimuleerde om zich aan de veiligheidseisen te houden. Als het sanctiebeleid was gevolgd, had dit wel zo kunnen zijn. Hierin verschilt deze situatie met de situatie in de uitspraak van 28 februari 2018, waar blijkens de door de Afdeling bevestigde rechtbankuitspraak wel daadwerkelijk werd opgetreden doordat mensen die zich niet aan de voorschriften hielden werden weggestuurd. [appellante sub 2] heeft niet onderbouwd op welke wijze de overige maatregelen waarborgen dat een veilige werkwijze wordt gehanteerd. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat geen adequaat toezicht is gehouden.
Het betoog van [appellante sub 2] faalt.
Inspanningen na overtreding
5.    De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de inspanningen die [appellante sub 2] heeft verricht nadat het ongeval had plaatsgevonden moeten worden meegewogen in het kader van de evenredigheidstoets. Deze inspanningen hebben geen rol kunnen spelen bij het voorkomen van de concrete overtreding en ook niet bij het beperken van de gevolgen van de overtreding, anders dan bij bijvoorbeeld asbestzaken, aldus de minister.
[appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank terecht de inspanningen heeft meegewogen bij de evenredigheidstoets, maar ten onrechte heeft beoordeeld of de inspanningen de gevolgen van de overtreding hebben beperkt dan wel ongedaan gemaakt. Getoetst zou moeten worden of de inspanningen adequaat zijn om een soortgelijke overtreding te voorkomen, wat ook het geval is, aldus [appellante sub 2].
6.    Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 3.17 van het Arbobesluit om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de minister bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie. Zie de uitspraak van de Afdeling van 11 april 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1217).
6.1.    Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 29 november 2017 heeft overwogen (ECLI:NL:RVS:2017:3266), kunnen inspanningen die zijn verricht na de overtreding ter voorkoming van verdere overtredingen, van betekenis zijn voor de beoordeling of de opgelegde boete evenredig is. De rechtbank heeft de inspanningen terecht betrokken bij de evenredigheidstoets, maar heeft een onjuist toetsingskader gehanteerd. Zoals [appellante sub 2] terecht betoogt moet mede beoordeeld worden of de inspanningen adequaat zijn om soortgelijke overtredingen te voorkomen.
Het betoog van de minister faalt.
[appellante sub 2] heeft in juli 2014 een ‘safety flash’, een nieuwsbrief, laten uitgaan waarin gewezen wordt op de wijze van verplaatsen van een rolcontainer. Ook heeft [appellante sub 2] in het inwerkprogramma voor nieuwe werknemers opgenomen hoe een rolcontainer verplaatst moet worden. Deze inspanningen zien op het voorkomen van een soortgelijke overtreding. De overige inspanningen die [appellante sub 2] heeft genoemd zien op veilig handelen in het algemeen, op veilig handelen in concrete, maar niet vergelijkbare, situaties en op het melden van gevaarlijke situaties. Deze inspanningen zijn niet voldoende om te concluderen dat de boete onevenredig hoog is.
Het betoog van [appellante sub 2] faalt in zoverre.
Invloed aard van letsel op boetebedrag
7.    De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het boetebedrag niet met vier mocht worden vermenigvuldigd. Het door de rechtbank vastgestelde boetebedrag van € 750,- acht de minister onevenredig laag.
7.1.    De Afdeling heeft in haar uitspraak van 18 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2418), die een zaak betrof waarin een medewerker als gevolg van een arbeidsongeval een deel van zijn linker wijsvinger was kwijtgeraakt, geoordeeld dat geen aanleiding bestond artikel 1, tiende lid, aanhef en onder b, van de Beleidsregel in het algemeen onevenredig te achten, maar dat de minister wel toepassing had moeten geven aan artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht. De concrete toepassing van artikel 1, tiende lid, aanhef en onder b, van de Beleidsregel, een vermenigvuldiging van het boetenormbedrag met vier, werd niet evenredig geacht. De minister had zich onvoldoende rekenschap gegeven van het feit dat het arbeidsongeval tot licht blijvend letsel had geleid dat beperkt was gebleven tot het missen van het bovenste kootje van de linker wijsvinger van het slachtoffer. Daarbij heeft de Afdeling in die uitspraak betrokken dat het slachtoffer na enige tijd zijn werkzaamheden weer heeft kunnen verrichten en van ziekenhuisopname geen sprake is geweest. De Afdeling bevestigde op grond hiervan de door de rechtbank toegepaste matiging met 50% van de door de minister opgelegde boete.
7.2.    De Afdeling stelt vast dat in deze zaak het letsel vrijwel gelijk is aan dat in de zaak waarover zij op 18 juli 2018 heeft geoordeeld. Ook zijn de omstandigheden vergelijkbaar: de belader heeft na enige tijd zijn werkzaamheden weer kunnen hervatten en van ziekenhuisopname is geen sprake geweest. De minister heeft, door slechts te wijzen op de hypothetische situatie dat de belader in de toekomst mogelijk piano zou willen spelen of computers zou willen repareren, onvoldoende onderbouwd dat de belader in zijn privésituatie hinder kan ondervinden van het letsel. De Afdeling ziet onder deze omstandigheden geen grond in deze zaak af te wijken van wat zij heeft geoordeeld in haar uitspraak van 18 juli 2018. De boete van € 3.000,- voor het onveilig gebruik van de rolcontainer zal daarom worden gematigd met 50%.
Het betoog slaagt.
Conclusie
8.    Gelet op het voorgaande wordt de boete vanwege overtreding van artikel 7.3, tweede lid, van het Arbobesluit vastgesteld op € 1.500,-. De boete vanwege het niet onverwijld melden van het ongeval blijft € 1.500,-. De totale boete wordt vastgesteld op € 3.000,-.
9.    Het hoger beroep van de minister is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellante sub 2] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de boete is vastgesteld op € 2.250,- en is bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 4 januari 2017. De aangevallen uitspraak wordt voor het overige bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust. De Afdeling zal de boete vaststellen op € 3.000,- en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 4 januari 2017.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, thans: de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, gegrond;
II.    verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellante sub 2], ongegrond;
III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 14 augustus 2017 in zaak nr. 17/1651 voor zover de boete is vastgesteld op € 2.250,- en is bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van de minister van 4 januari 2017, kenmerk WBJA/JA-SVIA/1.2016.1256.001;
IV.    bevestigt deze uitspraak voor het overige;
V.    bepaalt dat het bedrag van de boete wordt vastgesteld op € 3.000,- (zegge: drieduizend euro);
VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. H. Bolt, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
w.g. Slump    w.g. Klein
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 7 november 2018
176-851.