ECLI:NL:RVS:2019:813
Raad van State — Uitspraak 


201803165/1/A1.
Datum uitspraak: 13 maart 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Breda,
tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 6 maart 2018 in zaken nrs. 17/6170 en 17/6171 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Breda.
Procesverloop
Bij besluit van 11 januari 2017 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het veranderen van een winkel naar een woning op het perceel [locatie 1] te Breda.
Bij besluit van 7 juli 2017 heeft het college het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 11 januari 2017 in stand gelaten.
Bij besluit van 15 februari 2017 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast om het strijdige gebruik van het bijgebouw achter het pand [locatie 1] te Breda te beëindigen en beëindigd te houden en de wezenlijke (woon)voorzieningen van het bijgebouw te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij besluit van 24 juli 2017 heeft het college het door [appellant] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 6 maart 2018 heeft de rechtbank de door [appellant] tegen de besluiten van 7 en 24 juli 2017 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 februari 2019 waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. [NAAM]. R.M.J.F. Meeuwis en G.M.J. van Gastel, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie 1]-[locatie 2] te Breda. Op dit perceel bevindt zich een winkel-woonhuis met op de begane grond een winkel en op de verdieping een woning. Op het achterterrein is een bij de winkel behorende aanbouw in gebruik als zelfstandige woonstudio (hierna: studio). De studio wordt zelfstandig bewoond en maakt geen onderdeel uit van de hoofdwoning op de verdieping. De studio heeft een woonkamer, slaapkamer, badkamer en keuken en beschikt over een eigen ontsluiting naar de Tennisstraat.
2.    Volgens het college is de gerealiseerde studio in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan, omdat wonen alleen op de verdieping is toegestaan, het aantal woningen op het perceel toeneemt en het maximaal toegestane bebouwingspercentage van 70% wordt overschreden. Het college is niet bereid om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚ van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) in samenhang gelezen met artikel 4, negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) omgevingsvergunning voor de gerealiseerde studio te verlenen. Het college acht wonen in een aanbouw achter het hoofdgebouw ruimtelijk niet acceptabel. Het college heeft tevens besloten aan [appellant] een last onder dwangsom op te leggen tot beëindiging van het strijdige gebruik van de aanbouw als zelfstandige woning en tot verwijdering van de gebouwde wezenlijke woonvoorzieningen.
3.    De rechtbank heeft overwogen dat het gebruik van de aanbouw als zelfstandige woonruimte zowel in strijd is met het geldende bestemmingsplan "Zandberg" als met het daarvoor geldende bestemmingsplan "Breda Zuid, partiële herziening 2005". [appellant] heeft volgens de rechtbank onvoldoende aannemelijk gemaakt dat het gebruik van de aanbouw als zelfstandige woonruimte al plaatsvond op de peildatum van 15 december 2005. De rechtbank komt tot de conclusie dat het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot weigering van een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan en tot het opleggen van een last onder dwangsom.
Toetsingskader
4.    De relevante regelgeving is aangehecht in de bijlage bij deze uitspraak.
De last onder dwangsom
5.    Voor zover het college zich in de schriftelijke uiteenzetting op het standpunt heeft gesteld dat de rechtbank buiten de omvang van het geding is getreden door een oordeel te geven over de in bezwaar gehandhaafde last onder dwangsom, wordt overwogen dat dit niet het geval is. [appellant] heeft in beroep gronden aangevoerd tegen de last onder dwangsom. Hij stelt zich op het standpunt dat de zelfstandige bewoning van de studio kan worden gelegaliseerd. Ook heeft hij in beroep aangevoerd dat de last onder dwangsom onduidelijk is.
6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden. Volgens hem is niet gehandeld  in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo omdat voor de studio geen bouwwerkzaamheden hebben plaatsgevonden. Hij stelt dat in 1969 een bouwvergunning is verleend voor een keuken en een douchecel in de aanbouw. Het gebruik als woning wordt volgens hem beschermd door het overgangsrecht, nu de studio sinds 1997 als zelfstandige woonruimte in gebruik is, hetgeen volgens hem was toegestaan op grond van het destijds geldende bestemmingsplan. Hij stelt verder dat in ieder geval ten tijde van de peildatum van het voorheen geldende bestemmingsplan de studio als zelfstandige woning in gebruik was. Ter onderbouwing verwijst hij naar een verklaring van de vorige eigenaar en verklaringen van twee voormalige huurders.
6.1.     Het college heeft aan de last onder dwangsom overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef, onder a en c, van de Wabo ten grondslag gelegd vanwege het verbouwen van een bijgebouw tot woning zonder de vereiste omgevingsvergunning en voor het gebruik van het bijgebouw voor zelfstandige bewoning. Volgens het college is met de studio, door het college aangeduid als bijgebouw, een extra woning op het perceel gerealiseerd. Interne verbouwingen van het pand zijn daarom op grond van artikel 3, achtste lid, in samenhang bezien met artikel 5, eerste lid, van het Bor niet vergunningvrij, aldus het college. Verder stelt het college zich op het standpunt dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat ten tijde van de peildatum het door het college aangeduide bijgebouw gebruikt werd als woning. Tevens is volgens het college artikel 2.3a van de Wabo overtreden vanwege het instandhouden van dit bouwwerk.
6.2.    Het college heeft in 1969 bouwvergunning verleend voor het verbouwen van twee winkel-woningen [locatie 1]-[locatie 3] tot één winkel-woonhuis. Op de van de bouwvergunning deel uitmakende bouwtekeningen is aangegeven dat op de begane grond aan de voorzijde van het pand de winkel was voorzien, in het midden een woonkamer en aan de achterzijde van het pand een keuken en een douchecel ten behoeve van de woonfunctie. De keuken en de douchecel waren geprojecteerd in een aanbouw bij het hoofdgebouw en zijn ook bouwkundig met het hoofdgebouw verbonden. De keuken en de douchecel maakten ten tijde van het in bezwaar gehandhaafde besluit van 15 februari 2017 deel uit van de studio. De Afdeling stelt vast dat op grond van de bouwvergunning uit 1969 het, blijkens de indeling op de bouwtekening, mogelijk was om op de verdieping te wonen. Tevens maakt de bouwvergunning het mogelijk om, gelet op de vergunde woonvoorzieningen, op de begane grond te wonen. Het college heeft ter zitting desgevraagd toegelicht dat het niet heeft vastgesteld dat er ten behoeve van de zelfstandige woonfunctie op de begane grond bouwactiviteiten hebben plaatsgevonden. De Afdeling is van oordeel dat het college in de in bezwaar gehandhaafde last onder dwangsom niet aannemelijk heeft gemaakt dat er ten behoeve van de studio zonder daartoe noodzakelijke vergunning bouwactiviteiten hebben plaatsgevonden als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. De bouwvergunning uit 1969 stond immers al bij recht toe dat er woonvoorzieningen op de begane grond aanwezig waren. Andere bouwwerkzaamheden heeft het college niet vastgesteld. Het college heeft evenmin aannemelijk gemaakt dat in strijd met het Bor het aantal woningen is vermeerderd. Op grond van de bouwvergunning uit 1969 was het mogelijk om op de verdieping en op de begane grond te wonen. Nu het college heeft nagelaten afdoende te onderbouwen dat is gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is het in bezwaar gehandhaafde besluit niet zorgvuldig voorbereid en niet voorzien van een deugdelijke motivering. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het betoog slaagt in zoverre.
6.3.    Het gebruik van de aanbouw voor zelfstandige bewoning is in strijd met artikel 5.1 van de planregels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Zandberg" en het in artikel 25, onder a, opgenomen gebruiksverbod, reeds omdat wonen uitsluitend op de verdieping is toegestaan.
6.4.    Op grond van het in artikel 31.2 van de planregels neergelegde gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan "Zandberg" mag het gebruik van een bouwwerk dat bestond op het tijdstip van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet. Dat is alleen anders als het gebruik in strijd is met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsregels van dat plan. Het voorheen geldende bestemmingsplan is het bestemmingsplan "Breda Zuid, partiële herziening 2005 in samenhang gelezen met het bestemmingsplan "Breda Zuid". Op het perceel rustte ingevolge het bestemmingsplan "Breda Zuid" de bestemming "Woongebied W". De als zodanig aangewezen gronden zijn ingevolge artikel 6 van die planregels bestemd voor wonen. Met het bestemmingsplan "Breda Zuid, partiële herziening 2005" is bepaald dat in de voorschriften van het bestemmingsplan "Breda Zuid" de tekst in artikel 6 ‘Woongebied W’, eerste lid onder b, vervalt en wordt vervangen door de tekst "het aantal woningen mag niet worden vermeerderd".
6.5.    Anders dan waarvan het college uitgaat, verbiedt het bestemmingsplan "Breda Zuid" niet het wonen in meer dan één woning op het perceel. In het bestemmingsplan "Breda Zuid" is immers geen omschrijving opgenomen van het in artikel 6 van de planregels gehanteerde begrip "wonen". Indien het volgens de bestemming is toegestaan om te "wonen" en dat begrip "wonen" in het bestemmingsplan niet is gedefinieerd, moet ervan uit worden uitgegaan dat diverse woonvormen, waaronder zelfstandige bewoning van de aanbouw, zijn toegestaan (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1395). Nu het bestemmingsplan "Breda-Zuid, partiële herziening 2005", gelezen in samenhang met het bestemmingsplan "Breda-Zuid", geen bepaling bevat die ertoe strekt dat op het perceel slechts mag worden gewoond in één woning, moet het ervoor worden gehouden dat het gebruik van de studio als zelfstandige woning niet in strijd was met dit bestemmingsplan. Dat met de partiële herziening van het bestemmingsplan "Breda Zuid" de tekst in artikel 6, eerste lid onder 1b is komen te vervallen en vervangen door de tekst "het aantal woningen mag niet worden vermeerderd", kan daar niet aan afdoen, omdat die regel ziet op bouwen en niet op gebruik, zoals hier aan de orde (vergelijk ook de eerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 25 april 2018). Het voorgaande betekent dat indien op het moment van inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Zandberg" de studio in gebruik was als zelfstandige woning, dit gebruik op grond van het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan was toegestaan. Het bestemmingsplan "Zandberg" is op 19 september 2013 in werking getreden. Ter zitting bij de Afdeling is vastgesteld dat het college niet betwist dat op dat moment de studio in gebruik was als zelfstandige woning. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het zelfstandig bewonen van de studio onder de beschermende werking van het gebruiksovergangsrecht van het bestemmingsplan "Zandberg" valt.
Het betoog slaagt ook in zoverre.
6.6.    Concluderend is het besluit van 24 juli 2017 in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) niet zorgvuldig voorbereid en in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van die wet niet deugdelijk gemotiveerd voor zover dat besluit ziet op de in bezwaar gehandhaafde last onder dwangsom voor de activiteit bouwen. Het besluit is in strijd met artikel 5:32 van de Awb voor zover het besluit ziet op de activiteit gebruiken. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Omdat het besluit van 24 juli 2017 reeds hierom dient te worden vernietigd, behoeven de overige hoger beroepsgronden die zien op dit besluit geen bespreking.
Het betoog slaagt.
De geweigerde omgevingsvergunning
7.    Zoals onder 6.5 is overwogen heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het gebruik van de studio als zelfstandige woning in strijd is met het bestemmingsplan "Zandberg". Een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is derhalve niet nodig. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Reeds hierom behoeven de hoger beroepsgronden van [appellant] voor zover deze betrekking hebben op de in bezwaar gehandhaafde weigering omgevingsvergunning te verlenen voor het veranderen van een winkel naar een woning, geen bespreking.
Het betoog slaagt.
Conclusie
8.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond verklaren en de besluiten van 7 en 24 juli 2017, waarin de weigering omgevingsvergunning te verlenen en de last onder dwangsom zijn gehandhaafd, vernietigen. Het college dient met inachtneming van deze uitspraak opnieuw op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 15 februari 2017 te beslissen. Nu er geen omgevingsvergunning voor strijdig gebruik nodig is, ziet de Afdeling aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en het besluit van 11 januari 2017 te herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 11 januari 2017.
9.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling tevens aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
10.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten in beroep en hoger beroep te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 6 maart 2018 in zaken nrs. 17/6170 en 17/6171;
III.    verklaart de bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond;
IV.    vernietigt de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Breda van 7 juli 2017, kenmerk 1.2017.0061.001, en van 24 juli 2017, kenmerk 1.2017.0079.001;
V.    herroept het besluit van 11 januari 2017, kenmerk 2016/2979;
VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 11 januari 2017;
VII.    bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van Breda met inachtneming van deze uitspraak opnieuw beslist op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 15 februari 2017, kenmerk 2014/6642/HH/O2;
VIII.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
IX.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Breda tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2570,00 (zegge: tweeduizendvijfhonderdzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
X.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Breda aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 589,00 (zegge: vijfhonderdnegentachtig euro) voor de behandeling van de beroepen en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
w.g. Van Altena    w.g. Van Driel
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2019
414-908.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
Artikel 2.1, eerste lid:
Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk;
[…
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, […]."
Artikel 2.12, eerste lid:
Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
[…]
2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen
[…]
Bestemmingsplan "Zandberg"
Artikel 5.1 Bestemmingsomschrijving:
De voor "Detailhandel" aangewezen gronden zijn voor wat betreft de begane grond bestemd voor:
a.    Detailhandel, met uitzondering van supermarkten;
b.    (…)
c.    Ter plaatse van de aanduiding 'wonen' is wonen op de verdieping toegestaan, met dien verstande dat kamerverhuur niet is toegestaan.
[…]
Artikel 5.2.2 Gebouwen:
[…]
b.      het aantal woningen mag niet worden vermeerderd.
[…]
Artikel 25:
a.     Het is verboden de gronden en bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de bestemming. Onder strijdig gebruik wordt in ieder geval verstaan:
[…]
2.    het gebruik van bijgebouwen bij woningen als zelfstandige woning en/of afhankelijke woonruimte.
[…]
Artikel 31.2 Overgangsrecht gebruik
a.    Het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet.
[…]
d.    Het bepaalde onder sub a is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen.
Bestemmingsplan "Breda Zuid partiële herziening 2005"
Artikel 2 Vigerende voorschriften :
I.     In de voorschriften behorende bij het bestemmingsplan "Breda Zuid" de volgende wijzigingen aan te brengen:
a.    De tekst in artikel 6 "Woongebied W" lid 1 onder 1b vervalt en wordt vervangen door de tekst: "het aantal woningen mag niet worden vermeerderd".
[…]