ECLI:NL:RBZWB:2018:5684
Rechtbank ZWB — Uitspraak 


RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 18/2089 WABOM
uitspraak van 27 september 2018 van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser,
gemachtigde: mr. P.P.A. Bodden,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Breda, verweerder.
Procesverloop
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van 23 februari 2018 (bestreden besluit) van het college inzake het buiten behandeling laten van eisers aanvraag om een omgevingsvergunning ten behoeve van de omschakeling van de varkenshouderij op het adres [adres] te [plaats] naar een geitenhouderij.
Bij brief van 19 juni 2018 heeft de rechtbank, na een daartoe strekkend verzoek van eiser, aan partijen laten weten dat de zaak met toepassing van artikel 8:52 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) versneld zal worden behandeld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden in Breda op 4 september 2018.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Het college heeft zich laten
vertegenwoordigen door ing. S.D.N. van der Riet en J. Bertens.
Overwegingen
1. Op grond van de stukken en de behandeling ter zitting gaat de rechtbank uit van de volgende feiten en omstandigheden.
Eiser is, als toekomstig eigenaar, voornemens om in de bestaande varkenshouderij aan de [adres] te [plaats] een geitenhouderij te gaan exploiteren.
In verband daarmee heeft eiser op 25 januari 2017 bij het college een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor de activiteiten milieu en gevolgen voor de fysieke leefomgeving (artikel 2.1, aanhef en onder e en i van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, Wabo).
Na ontvangst van de aanvraag hebben provinciale staten van de provincie Noord-Brabant  de provinciale Verordening ruimte 2014 (VR 2014) vervangen door de Verordening ruimte Noord-Brabant (VrNB). In artikel 37, eerste lid, is een rechtstreeks werkende bepaling opgenomen waarin is bepaald dat een toename van de bestaande oppervlakte dierenverblijf voor geitenhouderijen door het in gebruik nemen van gebouwen voor het houden van geiten niet is toegestaan. Ingevolge het derde lid van artikel 37 van de VrNB kan het bevoegd gezag in bepaalde gevallen in afwijking van het bepaalde in het eerste lid overeenkomstig artikel 2.1, eerste lid, sub c, van de Wabo een omgevingsvergunning verlenen.
Bij brief, verzonden op 21 juli 2017, heeft de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant (OMWB) namens het college aan eiser medegedeeld dat zijn aanvraag niet volledig is. Omdat het project in strijd is met de VrNB, is ook een omgevingsvergunning voor de activiteit strijdig gebruik vereist (artikel 2.1, aanhef en onder c van de Wabo). De ingediende aanvraag ziet daar niet op, terwijl de aangevraagde activiteiten en de activiteit  strijdig gebruik onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. De aanvraag dient dan ook te worden aangevuld. Wanneer eiser de aanvraag niet uiterlijk 31 augustus 2017 heeft aangevuld, kan de OMWB besluiten eisers aanvraag buiten behandeling te laten.
Eiser heeft zich vervolgens bij brief van 26 juli 2017 op het standpunt gesteld dat de aanvraag van 25 januari 2017 volledig is en geen aanvulling behoeft. Ten tijde van de indiening daarvan voldeed de aanvraag aan het bestemmingsplan en de regels van de destijds geldende VR 2014. Dat de VR 2014 later is vervangen door de VrNB, acht eiser voor de beoordeling van de aanvraag niet relevant.
Bij besluit van 7 september 2017 (primair besluit) heeft de OMWB namens het college aan eiser medegedeeld dat zijn aanvraag buiten behandeling wordt gelaten. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat ondanks dat bij wijze van uitzondering ex tunc toetsing is toegestaan indien een aanvraag geheel in overeenstemming is met de geldende ruimtelijke regels ten tijde van de aanvraag, daar in dit geval niet voor wordt gekozen, vanwege de bescherming van het belang van de volksgezondheid. De aanvraag dient overeenkomstig het uitgangspunt in het bestuursrecht  ex nunc en dus aan het thans geldende recht te worden getoetst. Dat betekent dat gelet op het bepaalde in artikel 37 van de VrNB de aanvraag aangevuld moet worden met de activiteit strijdig gebruik. Nu eiser zijn aanvraag niet binnen de gestelde termijn heeft aangevuld, laat de OMWB eisers aanvraag op grond van artikel 4:5 van de Awb buiten behandeling.
Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit en het bezwaar toegelicht tijdens de hoorzitting van de Adviescommissie bezwaarschriften van 28 november 2017. Eiser heeft
-samengevat- aangevoerd dat de OMWB geen keuzevrijheid toekomt ten aanzien van de vraag aan welk recht dient te worden getoetst. De aanvraag dient ex tunc te worden beoordeeld, en dus met toepassing van het recht zoals dat gold ten tijde van de aanvraag.
Bij het bestreden besluit heeft het college het bezwaar van eiser, onder verwijzing naar en met overneming van het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften, ongegrond verklaard. De uitzondering om een aanvraag te toetsen aan het op het moment van indienen van de aanvraag geldende recht heeft volgens het college geen verplicht karakter.
2. Volgens vaste rechtspraak heeft als uitgangspunt te gelden dat de beslissing op de aanvraag om omgevingsvergunning ex nunc geschiedt, hetgeen betekent dat het recht moet worden toegepast zoals dat op het moment van de beslissing op de aanvraag geldt.
2.1
In de rechtspraak is op dat uitgangspunt een uitzondering geformuleerd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 22 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:741). Bij wijze van uitzondering mag aan een ten tijde van de indiening van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor bouwen nog wel, maar ten tijde van de beslissing daarop, dan wel ten tijde van de heroverweging in bezwaar daarvan, niet meer geldend bestemmingsplan, slechts worden getoetst indien de aanvraag ten tijde van de indiening daarvan in overeenstemming was met het toen geldende bestemmingsplan en op dat moment geen voorbereidingsbesluit voor een nieuw bestemmingsplan van kracht was dan wel een nieuw bestemmingsplan ter inzage was gelegd, waarmee de aanvraag in strijd was.
Een vergelijkbare uitzondering geldt voor de provinciale verordening. Bij wijze van uitzondering mag het college, wanneer ten tijde van het nemen van het besluit op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor bouwen wel een provinciale verordening geldt, maar ten tijde van het indienen van de aanvraag nog niet, het recht toepassen zoals dat gold bij het indienen van de aanvraag, maar slechts indien op het moment van het indienen van de aanvraag geen voorbereidingsbesluit in werking was (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de AbRS van 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1312).
2.2
Het bestreden besluit impliceert dat het in dit geval in beginsel mogelijk is om af te wijken van het uitgangspunt dat het recht moet worden toegepast zoals dat op het moment van de beslissing op de aanvraag geldt, maar dat het college besloten heeft daar desondanks niet toe over te gaan.
In het verweerschrift heeft het college een ander standpunt ingenomen. Volgens het college geldt er voor de activiteit strijdig gebruik geen uitzondering op het uitgangspunt dat dat het recht moet worden toegepast zoals dat op het moment van de beslissing op de aanvraag geldt. Het college heeft ter onderbouwing daarvan gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 27 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2125), in het bijzonder op rechtsoverweging 4.3. Daarin is uitdrukkelijk bepaald dat de uitzondering uitsluitend geldt in de situatie dat een bouwomgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo is aangevraagd, en betekenis mist voor de situatie waarin het betreft een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Omdat er in het geval van eiser geen uitzondering op het uitgangspunt geldt, moest de aanvraag worden beoordeeld op basis van het op dat moment geldende recht. Ten tijde van het nemen van het besluit op de aanvraag gold artikel 37 van de VrNB. Omdat de aanvraag daarmee in strijd was, moest de aanvraag worden aangevuld met de activiteit strijdig gebruik, aldus het college.
Eiser heeft er in reactie op dit gewijzigde standpunt op gewezen dat in de uitspraak van
27 juni 2018 niet expliciet is benoemd dat de AbRS bedoeld heeft terug te komen op de eerder in de uitspraak van 13 november 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:1887) uitgezette lijn dat ook ten aanzien van de activiteit strijdig gebruik bij wijze van uitzondering mag worden getoetst aan het ten tijde van de aanvraag geldende recht. Bovendien was in de uitspraak van 27 juni 2018 mogelijk sprake van een situatie waarin er voorafgaand aan de aanvraag een voorbereidingsbesluit van kracht geworden was. Eiser heeft ten slotte  aangevoerd dat er ook geen aanleiding is om een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor bouwen anders te behandelen dan een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik, omdat beide aan het bestemmingsplan of de provinciale verordening worden getoetst.
2.3
Naar het oordeel van de rechtbank doet het enkele feit dat in de uitspraak van
27 juni 2018 niet expliciet is opgenomen dat met die uitspraak wordt teruggekomen op een eerdere uitspraak niet af aan het feit dat in de uitspraak van 27 juni 2018 helder en eenduidig is geoordeeld dat de rechtspraak waarin een uitzondering op het uitgangspunt voor ex nunc-toetsing is geformuleerd niet van toepassing is in de situatie waarin de aanvraag niet ziet op een omgevingsvergunning voor bouwen, maar alleen ziet op een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik. Dat, zoals eiser heeft aangevoerd, in de uitspraak van 27 juni 2018 mogelijk sprake was van een situatie waarin er voorafgaand aan de aanvraag een voorbereidingsbesluit van kracht geworden was, maakt dat niet anders. De vraag of een voorbereidingsbesluit van kracht was ten tijde van de aanvraag is immers pas relevant, nadat is vastgesteld dat er sprake is van een situatie waarin er in beginsel een uitzondering kan worden gemaakt op het uitgangspunt. Volgens de uitspraak van 27 juni 2018 is het maken van een uitzondering niet aan de orde wanneer de aanvraag niet ziet op bouwen, maar alleen op strijdig gebruik. Naar het oordeel van de rechtbank geldt dat ook in het geval als het onderhavige, waarin een (milieu)omgevingsvergunning wordt aangevraagd voor een activiteit die ten tijde van de aanvraag nog niet, maar ten tijde van het besluit op de aanvraag wél, in strijd is met de rechtstreeks werkende regels als bedoeld in artikel 4.1, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening.
De rechtbank volgt eiser evenmin in zijn standpunt dat niet valt in te zien dat een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor bouwen anders moet worden behandeld dan een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik. Een aanvraag om een omgevingsvergunning voor bouwen wordt beoordeeld op basis van een limitatief-imperatief stelsel. De omgevingsvergunning moet geweigerd worden indien sprake is van één of meer van de in artikel 2.10 van de Wabo opgesomde weigeringsgronden. Daar staat tegenover dat indien zich geen van de weigeringsgronden voordoet, de omgevingsvergunning moet worden verleend. Het rechtszekerheidsbeginsel noopt ertoe dat een aanvrager van een omgevingsvergunning voor bouwen, aan wie de vergunning ten tijde van de aanvraag had moeten worden verleend, wordt beschermd tegen latere wijzingen van het bestemmingsplan. De beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik gebeurt niet op basis van een limitatief-imperatief stelsel, maar de verlening van een dergelijke vergunning is een bevoegdheid van het college die een belangenafweging vergt. Anders dan bij een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor bouwen kan er in het geval van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik dan ook geen sprake zijn van een situatie waarin op voorhand vast staat dat de vergunning moet worden verleend. Er kan dus evenmin sprake zijn van een situatie waarin de rechtszekerheid ertoe noopt de aanvrager te beschermen tegen latere wijzigingen van het bestemmingsplan of de provinciale verordening.
De rechtbank wijst er nog op dat de AbRS ook in de uitspraak van 20 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2010) heeft aangegeven dat de uitzondering uitsluitend geldt indien ten tijde van het indienen van de aanvraag sprake was van
een rechtstreekse aanspraak
op het verkrijgen van een omgevingsvergunning
voor het bouwen
.
2.4
Gelet op het voorgaande heeft het college zich naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat het recht moet worden toegepast zoals dat op het moment van de beslissing op de aanvraag geldt. Het college heeft dit standpunt in het bestreden besluit echter niet op de juiste motivering gebaseerd. Naar het oordeel van de rechtbank kan dit motiveringsgebrek worden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb, nu eiser door dit gebrek niet is benadeeld. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat het college het gewijzigde standpunt al in het verweerschrift hangende beroep naar voren heeft gebracht, zodat eiser voldoende in de gelegenheid is geweest om daarop te reageren.
3. Nu het recht moest worden toegepast zoals dat op het moment van de beslissing op de aanvraag gold, moest de aanvraag worden getoetst aan artikel 37 van de VrNB. Tussen partijen is niet in geschil dat de voorgenomen wijziging van een varkenshouderij naar een geitenhouderij daarmee in strijd was, zodat een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik noodzakelijk was. Vast staat dat de omgevingsvergunning voor strijdig gebruik onlosmakelijk samenhangt met de omgevingsvergunning voor de activiteiten milieu en gevolgen voor de fysieke leefomgeving, zodat eiser de aanvraag diende aan te vullen met de activiteit strijdig gebruik. Nu eiser, na daartoe in de gelegenheid te zijn gesteld, heeft nagelaten de aanvraag daarmee aan te vullen, heeft het college in redelijkheid kunnen besluiten eisers aanvraag op grond van artikel 4:5 van de Awb buiten behandeling te laten.
4. Het beroep zal ongegrond worden verklaard.
5. Nu de rechtbank ten aanzien van het motiveringsgebrek toepassing heeft gegeven aan artikel 6:22 van de Awb, ziet de rechtbank aanleiding om het college in de proceskosten te veroordelen.
Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 501,-,  en wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.002,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.M. van Lanen, rechter, in aanwezigheid van
mr. W.J.C. Goorden, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 september 2018.
griffier	rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.