ECLI:NL:RVS:2019:795
Raad van State — Uitspraak 


201804176/1/A3.
Datum uitspraak: 13 maart 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    [maatschap], gevestigd te Bergeijk,
2.    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 12 april 2018 in zaak nr. 17/1202 in het geding tussen:
de stichting Animal Rights, gevestigd te Arnhem, en de stichting Bont voor Dieren, gevestigd te Amsterdam,
en
de staatssecretaris van Economische Zaken (thans: de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit).
Procesverloop
Op 1 november 2016 hebben de stichtingen beroep ingesteld tegen het door de staatssecretaris niet tijdig nemen van een besluit op een door hen ingediend verzoek om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) informatie te verstrekken.
Bij besluit van 2 februari 2017 heeft de staatssecretaris het verzoek gedeeltelijk ingewilligd.
Bij uitspraak van 12 april 2018 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het van rechtswege tegen het besluit van 2 februari 2017 ontstane beroep van de stichtingen gegrond verklaard, dat besluit vernietigd voor zover in de verstrekte documenten het relatienummer, aantallen te houden dieren, gegevens over huisvestingsplaatsen/hokken, gegevens over ammoniakemissie en zuurdepositie, de namen van gemeenten en locatie-/adresgegevens van inrichtingen zijn weggelakt, en de minister opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben de maatschap en de minister hoger beroep ingesteld.
De stichtingen, de maatschap onderscheidenlijk de minister hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De stichtingen en de maatschap hebben de Afdeling de toestemming, bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 februari 2019, waar de maatschap, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat [NAAM], de minister, vertegenwoordigd door mr. B. te Vrede, en de stichtingen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. M. van Duijn, advocaat [NAAM]n Haag, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    De maatschap exploiteert een nertsenfarm. Op een gegeven moment zijn de bedrijfsactiviteiten verplaatst. Bij brief van 19 juli 2016 hebben de stichtingen de staatssecretaris verzocht hun op grond van de Wob een afschrift te verstrekken van de in verband met deze verplaatsing gedane melding, bedoeld in artikel 4, aanhef en onder e, van de Wet verbod pelsdierhouderij (hierna: de Wvp), inclusief het formulier en de eventuele bijlagen, alsmede afschriften van alle correspondentie met de maatschap over de verplaatsing. Bij het besluit van 2 februari 2017 heeft de staatssecretaris een aantal documenten gedeeltelijk openbaar gemaakt. Het gaat om een ingevuld meldingsformulier, een brief van 21 september 2016 met een toelichting op de melding, aanvraagstukken behorend bij een op 8 september 1999 verleende vergunning op grond van de Wet milieubeheer, het besluit tot verlening van die vergunning en een brief van 18 oktober 2016 van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (hierna: de Rvo) in reactie op de melding. In deze documenten heeft de staatssecretaris namen, adressen, e-mailadressen en andere informatie waaruit deze informatie kan worden herleid onleesbaar gemaakt, omdat openbaarmaking hiervan gelet op de bekendheid van de nertsenhouderij met dierenrechtenactivisme kan leiden tot onevenredige benadeling van het bedrijf of de persoon waarop deze informatie betrekking heeft. Voorts heeft de staatssecretaris op deze grond het in de documenten vermelde relatienummer onleesbaar gemaakt. Ten slotte heeft de staatssecretaris in de documenten gegevens over aantallen dieren en huisvestingsplaatsen onleesbaar gemaakt, omdat dit vertrouwelijk aan de overheid meegedeelde bedrijfsgegevens zijn.
2.    De maatschap en de minister betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat niet aannemelijk is gemaakt dat het relatienummer tot de maatschap kan worden herleid en openbaarmaking ervan misbruik in de hand werkt, zodat van onevenredige benadeling van de maatschap geen sprake is. Hiertoe voeren zij aan dat het relatienummer tot de maatschap kan worden herleid en de vrees voor dierenrechtenactivisme gerechtvaardigd is.
2.1.    Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob luidt: "Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen [het belang van] het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden."
2.2.    De staatssecretaris en de minister hebben op de zittingen van de rechtbank en de Afdeling toegelicht dat het relatienummer een vooral intern gebruikt nummer ter identificatie van het dossier van de maatschap is en dat het door iemand kan worden gebruikt om bij de Rvo bijvoorbeeld telefonisch dossierinformatie op te vragen. Het relatienummer komt ook voor in andere documenten die deel uitmaken van bij de Rvo berustende dossiers over ondernemingen. Naar het oordeel van de Afdeling is op grond hiervan aannemelijk dat het relatienummer tot de maatschap kan worden herleid.
De nertsenhouderij is bekend met incidenten van dierenrechtenactivisme. De Afdeling heeft in een aantal recente uitspraken over openbaarmaking van gegevens over mogelijke doelwitten van dierenrechtenactivisme (onder meer de uitspraak van 18 april 2018,  ECLI:NL:RVS:2018:1282) overwogen dat de vrees voor dierenrechtenactivisme in het algemeen gerechtvaardigd is. Concrete dreiging richting het betrokken bedrijf hoeft niet aannemelijk gemaakt te worden.
Naar het oordeel van de Afdeling mocht de staatssecretaris zich gelet hierop op het standpunt stellen dat het belang van openbaarmaking van het relatienummer niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van uit dierenrechtenactivisme voortkomende onevenredige benadeling van de maatschap. De staatssecretaris heeft daarom terecht op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob geweigerd het relatienummer openbaar te maken. De rechtbank heeft dit niet onderkend.    Het betoog is terecht voorgedragen.
3.    De maatschap en de minister betogen dat de rechtbank ten onrechte onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 16 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2211, heeft geoordeeld dat de in de documenten vermelde aantallen te houden dieren, de gegevens over huisvestingsplaatsen/hokken en de gegevens over ammoniakemissie en zuurdepositie moeten worden aangemerkt als milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu, zodat openbaarmaking van deze informatie niet kan worden geweigerd. Hiertoe voeren zij aan dat het Wob-verzoek van de stichtingen niet kan worden aangemerkt als een verzoek om emissie-informatie te verstrekken, zodat niet wordt toegekomen aan de vraag of de documenten dergelijke informatie bevatten. Hierbij is van belang dat de staatssecretaris in het kader van de uitvoering van de Wvp niet over emissie-informatie hoefde te beschikken, dat hij geen beoordeling van emissies heeft gemaakt, dat de melding geen verband houdt met emissies en dat het de stichtingen niet om het verkrijgen van emissie-informatie te doen is. Deze zaak verschilt daarom van de zaak die in de uitspraak van 16 augustus 2017 aan de orde was. Verder is de betrokken informatie niet geschikt voor een controle van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies, zodat van emissie-informatie geen sprake is en hebben de aantallen verplaatste dieren niet aan een beoordeling van daadwerkelijke of voorzienbare emissies ten grondslag gelegen. Emissie-informatie, voor zover daarvan hier sprake is, berustte verder niet bij de staatssecretaris, maar bij het bestuursorgaan dat de emissie-beoordeling uitvoert. Voor zover sprake is van milieu-informatie, moet voor de openbaarmaking ervan een belangenafweging worden gemaakt. Voorts moet dan worden getoetst aan artikel 10, zevende lid, aanhef en onder b, van de Wob, aldus de maatschap en de minister.
3.1.    Artikel 1, aanhef en onder g, van de Wob luidt: "In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder […] milieu-informatie: hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 19.1a van de Wet milieubeheer."
Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, luidt: "Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit […]  bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld[.]"
Het vierde lid luidt: "Het eerste lid, aanhef en onder c en d, het tweede lid, aanhef en onder e, en het zevende lid, aanhef en onder a, zijn niet van toepassing voorzover het milieu-informatie betreft die betrekking heeft op emissies in het milieu. Voorts blijft in afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, het verstrekken van milieu-informatie uitsluitend achterwege voorzover het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het daar genoemde belang."
Het zevende lid, aanhef en onder b, luidt: "Het verstrekken van milieu-informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voorzover het belang daarvan niet opweegt tegen [de belangen van] de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage."
Artikel 19.1a, eerste lid, van de Wet milieubeheer luidt: "In dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder milieu-informatie: alle informatie, neergelegd in documenten, over:
a.     de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden met inbegrip van vochtige biotopen, kust- en zeegebieden, biologische diversiteit en haar componenten, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de interactie tussen deze elementen;
b.    factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling of afval, met inbegrip van radioactief afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de onder a bedoelde elementen van het milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;
c.    maatregelen, met inbegrip van bestuurlijke maatregelen, zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieuakkoorden en activiteiten die op de onder a en b bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben, alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen;
d.    verslagen over de toepassing van de milieuwetgeving;
e.    kosten-baten- en andere economische analyses en veronderstellingen die worden gebruikt in het kader van de onder c bedoelde maatregelen en activiteiten;
f.    de toestand van de gezondheid en veiligheid van de mens, met inbegrip van de verontreiniging van de voedselketen, indien van toepassing, de levensomstandigheden van de mens, waardevolle cultuurgebieden en bouwwerken, voorzover zij worden of kunnen worden aangetast door de onder a bedoelde toestand van elementen van het milieu of, via deze elementen, door de onder b en c bedoelde factoren, maatregelen of activiteiten."
3.2.    In hoger beroep wordt niet het oordeel van de rechtbank bestreden dat de aantallen gehouden dieren en de gegevens over huisvestingsplaatsen bedrijfs- en fabricagegegevens zijn als bedoeld in artikel 10, eerste lid, onder c, van de Wob.
3.3.    De aantallen te houden dieren, de gegevens over huisvestingsplaatsen/hokken en de gegevens over ammoniakemissie en zuurdepositie staan in de brief van 21 september 2016 ter toelichting op het meldingsformulier en in de kennelijk als bijlagen bij deze brief gevoegde aanvraagstukken en het besluit tot verlening van een vergunning op grond van de Wet milieubeheer. Deze stukken zijn door de maatschap aan de Rvo gestuurd en zijn aldus onder de staatssecretaris komen te berusten. In het Wob-verzoek is onder meer verzocht om verstrekking van de bijlagen bij het meldingsformulier. De brief van 21 september 2016, de aanvraagstukken en het besluit vallen derhalve onder de reikwijdte van het Wob-verzoek.
De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de aantallen gehouden dieren, de gegevens over huisvestingsplaatsen/hokken en de gegevens over ammoniakemissie en zuurdepositie moeten worden aangemerkt als milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu als bedoeld in artikel 10, vierde lid, van de Wob. Deze informatie is milieu-informatie als bedoeld in artikel 19.1a, eerste lid, van de Wet milieubeheer en valt onder de uitleg van emissie-informatie die de Afdeling in de uitspraak van 16 augustus 2017 heeft gegeven. De rechtbank heeft in dit kader terecht geoordeeld dat de aantallen gehouden dieren en de gegevens over huisvestingsplaatsen/hokken noodzakelijk zijn om te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies, welke beoordeling aan de besluitvorming door een bestuursorgaan ten grondslag heeft gelegen, juist is. Of in het Wob-verzoek om verstrekking van emissie-informatie is verzocht, is hierbij niet van belang. Evenmin is van belang of de melding verband houdt met emissies en of de staatssecretaris zelf een emissie-beoordeling heeft gemaakt.
Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob neergelegde weigeringsgrond niet op aantallen gehouden dieren, de gegevens over huisvestingsplaatsen/hokken en de gegevens over ammoniakemissie en zuurdepositie van toepassing is. Gelet op de tekst van artikel 10, vierde lid, van de Wob, had de staatssecretaris geen ruimte om ten aanzien van de openbaarmaking van die gegevens een belangenafweging maken. Voorts is niet gebleken van feiten en omstandigheden op grond waarvan moet worden geoordeeld dat het belang van verstrekking van die emissiegegevens niet opweegt tegen één van de in artikel 10, zevende lid, aanhef en onder b, van de Wob bedoelde belangen.
Het betoog faalt.
4.    De maatschap en de minister betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de locatiegegevens van de inrichtingen/bedrijven die bij de bedrijfsverplaatsing zijn betrokken milieu-informatie zijn waarvan openbaarmaking ingevolge artikel 10, zesde lid, van de Wob niet op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, kan worden geweigerd. Hiertoe voeren zij aan dat de locatiegegevens niet als milieu-informatie kunnen worden aangemerkt. Voorts voeren zij aan dat ten aanzien van de openbaarmaking van deze gegevens een belangenafweging moet worden gemaakt en aan artikel 10, zevende lid, aanhef en onder b, van de Wob moet worden getoetst.
4.1.    Artikel 10, zesde lid, van de Wob luidt: "Het tweede lid, aanhef en onder g, is niet van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie."
4.2.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de locatiegegevens als milieu-informatie kunnen worden aangemerkt. Die gegevens vallen immers onder de definitie van milieu-informatie in artikel 19.1a, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Ingevolge artikel 10, zesde lid, van de Wob is artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, niet op milieu-informatie van toepassing. De staatssecretaris had in zoverre geen ruimte om ten aanzien van de openbaarmaking van die gegevens een belangenafweging maken. Voorts is niet gebleken van feiten en omstandigheden op grond waarvan moet worden geoordeeld dat het belang van verstrekking van die gegevens niet opweegt tegen één van de in artikel 10, zevende lid, aanhef en onder b, van de Wob bedoelde belangen.
Het betoog faalt.
5.    Ter zitting van de Afdeling is door de gemachtigde van de maatschap gesuggereerd dat zich tussen de meldingsstukken waarover de minister beschikt een tekening bevindt. Daarop hebben de stichtingen te kennen gegeven dat zij deze tekening verstrekt willen krijgen, omdat deze onder de reikwijdte van hun Wob-verzoek valt.
De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennis genomen van de ongeschoonde, in het besluit van 2 februari 2017 vermelde stukken. Daartussen bevindt zich geen tekening. Het is aan de minister om de hiervoor weergegeven suggestie van de gemachtigde van de maatschap en de reactie daarop van de stichtingen te betrekken bij zijn nieuw te nemen besluit.
6.    De hoger beroepen zijn, gelet op hetgeen hiervoor in 2.2 is overwogen, gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank het besluit van 2 februari 2017 heeft vernietigd voor zover in de verstrekte documenten het relatienummer is weggelakt. Voor het overige moet de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, worden bevestigd. De minister moet een nieuw besluit nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om de minister op te dragen binnen vier weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen. Ook ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door de minister te nemen nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart de hoger beroepen gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover de rechtbank het besluit van 2 februari 2017 heeft vernietigd voor zover in de verstrekte documenten het relatienummer is weggelakt;
III.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, voor het overige;
IV.    draagt de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit op binnen vier weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen;
V.    bepaalt dat tegen het nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. Hartsuiker, griffier.
w.g. Hagen    w.g. Hartsuiker
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2019
620.