ECLI:NL:RVS:2019:614
Raad van State — Uitspraak 


201802377/1/A3.
Datum uitspraak: 27 februari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 15 augustus 2014 heeft de minister een verzoek van [appellant] om afschrift van alle maandberichten van de Binnenlandse Veiligheidsdienst, thans: Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: AIVD) uit de periode 1990 tot en met 1994 gedeeltelijk afgewezen.
Bij besluit van 13 februari 2018 heeft de minister opnieuw op het daartegen gemaakte bezwaar beslist. Hij heeft het bezwaar gegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant] heeft de Afdeling toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb, verleend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 februari 2019, waar [appellant] en de minister, vertegenwoordigd door mr. J.G. Udo, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    De van belang zijnde bepalingen uit de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2002 (hierna: Wiv) zijn opgenomen in de aangehechte bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2.    In het besluit van 13 februari 2018 heeft de minister gemotiveerd waarom hij bepaalde gedeelten uit de gevraagde maandberichten heeft geweigerd. In de uitspraak van de Afdeling van 15 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3060, heeft de Afdeling onder meer geoordeeld dat de minister in sommige gevallen onjuiste weigeringsgronden heeft gehanteerd. Naar aanleiding van deze uitspraak heeft de minister het dossier opnieuw beoordeeld. Deze beoordeling heeft er toe geleid dat hij in enkele gevallen eerder geweigerde informatie alsnog heeft verstrekt en in andere gevallen de geweigerde informatie nogmaals heeft geweigerd, maar nu op een andere grond. De minister heeft in het besluit per maandbericht vermeld op welke pagina informatie is geweigerd op welke grond. Er is een aanvullend dossier verstrekt van twintig pagina’s. Daarnaast heeft de minister ten aanzien van de achttien aangetroffen documenten die onder het verzoek vallen per document vermeld waarom daaruit informatie wordt geweigerd. Hij heeft zowel de weigeringsgrond als de paginanummers genoemd. Tot slot heeft de minister opgemerkt dat hij geen maandberichten over de maanden december 1990 en maart, juni, oktober en december 1991 heeft aangetroffen.
Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
3.    De minister heeft ter zitting betoogd dat [appellant] niet-ontvankelijk moet worden verklaard in zijn beroep omdat hij misbruik maakt van de bevoegdheid om inzageverzoeken te doen op grond van de Wiv.
3.1.    Dit betoog faalt. Deze zaak kent een lange voorgeschiedenis. De Afdeling heeft eerder een tussenuitspraak gedaan en de minister opgedragen de geconstateerde gebreken in de besluitvorming te herstellen. Daarna heeft de Afdeling zowel het eerste besluit op bezwaar als het tweede besluit op bezwaar vernietigd, omdat in dat laatste besluit de geconstateerde gebreken nog altijd niet waren hersteld. Na deze twee uitspraken was het duidelijk voor de minister wat er mankeerde aan de besluitvorming. In dit stadium kan de minister zich er niet meer op beroepen dat [appellant] misbruik heeft gemaakt van een bevoegdheid.
4.    [appellant] betoogt dat de minister nog altijd niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom bepaalde passages uit de gevraagde documenten zijn geweigerd. Hij voert aan dat het besluit tot meer onduidelijkheid leidt, aangezien in het vorige besluit op bezwaar van 1 november 2016 was vermeld hoe vaak een bepaalde weigeringsgrond was ingeroepen, terwijl het nu om andere aantallen blijkt te gaan. Verder weigert de minister passages omdat deze niet van toepassing zouden zijn. Dit is geen weigeringsgrond uit de Wiv. Ten aanzien van de andere ingeroepen weigeringsgronden voert [appellant] aan dat deze ten onrechte zijn ingeroepen.
4.1.    Voor zover [appellant] betoogt dat de aantallen weigeringen op een bepaalde grond in het besluit van 13 februari 2018 niet overeenkomen met de in het eerdere besluit van 1 november 2016 genoemde aantallen, overweegt de Afdeling dat dit laatstgenoemde besluit door haar is vernietigd in haar uitspraak van 15 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3060. De minister heeft bij het besluit van 13 februari 2018 alsnog bepaalde passages verstrekt dan wel de daarvoor gehanteerde weigeringsgrond aangepast. Dat de optellingen van de weigeringsgronden niet overeenkomen met de eerdere aantallen, maakt niet dat het besluit van 13 februari 2018 om die reden onduidelijk of onjuist is.
4.2.    In de tussenuitspraak van 10 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2172, heeft de Afdeling geoordeeld dat het eerste besluit op bezwaar ondeugdelijk is gemotiveerd omdat de minister niet voor [appellant] inzichtelijk heeft gemaakt op welke grond gedeelten uit de door hem gevraagde gegevens moesten worden geweigerd. De Afdeling heeft overwogen dat de minister dit voor [appellant] alsnog enigermate inzichtelijk dient te maken. Hij kan dat doen door bij de weggelakte passages aan te geven of het gaat om bronnen, het actuele kennisniveau of de actuele werkwijze, bijvoorbeeld door per weggelaten passage of per groep passages de gehanteerde code te verschaffen. Indien dit in het licht van de door de Algemene Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (hierna: AIVD) te beschermen belangen op bezwaren stuit, kan de minister die bezwaren toelichten of anderszins meer inzicht bieden in de aan de weigering ten grondslag liggende motieven.
Daarna heeft de minister bij besluit van 1 november 2016 opnieuw op het bezwaar van [appellant] beslist. In dat besluit heeft hij getracht om op andere wijze meer inzicht te bieden in de aan de weigering ten grondslag liggende motieven. De Afdeling heeft in de hiervoor vermelde uitspraak van 15 november 2017 geoordeeld dat dat besluit nog altijd niet deugdelijk was gemotiveerd.
In het nu voorliggende besluit van 13 februari 2018 heeft de minister niet op andere wijze getracht inzicht te bieden in de aan de weigering ten grondslag liggende motieven, maar per weggelakte passage aangegeven of het gaat om bronnen, het actuele kennisniveau of de actuele werkwijze. In het besluit is immers per maandbericht vermeld op welke pagina informatie is geweigerd en op welke grond. De Afdeling is na kennisneming van de onder geheimhouding overgelegde stukken van oordeel dat de gehanteerde weigeringsgronden terecht zijn ingeroepen. In zoverre faalt het betoog.
4.3.    Daarnaast heeft de minister de code NVT gehanteerd. Die code geeft aan dat het gaat om gegevens die niet onder het verzoek vallen, aldus de minister. Voor zover de minister deze code heeft gebruikt bij verwijzingen in de inhoudsopgave van maandberichten naar bijlagen die niet zijn aangetroffen, kan het aldus toegelichte gebruik van de code NVT stand houden. Ook in zoverre faalt het betoog.
4.4.    Er zijn echter ook passages waarbij de code NVT is geplaatst die verwijzen naar andere passages. Die andere passages zijn niet vrijgegeven krachtens een terecht ingeroepen weigeringsgrond. De Afdeling is van oordeel dat de verwijzende passages niet mochten worden geweigerd met de motivering dat de informatie niet onder het verzoek valt. In zoverre slaagt het betoog van [appellant] en in zoverre moet het besluit van 13 februari 2018 worden vernietigd. De Afdeling is evenwel van oordeel dat de minister niet opnieuw op het door [appellant] gemaakte bezwaar hoeft te beslissen. Subsidiair heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat die verwijzende passages op dezelfde weigeringsgrond hadden kunnen worden geweigerd als de passage waarnaar de verwijzende passage verwijst. De minister heeft zich terecht op dat standpunt gesteld. Deze weggelakte passages zijn dus terecht geweigerd, zij het op een onjuiste grond. Dit betekent dat de rechtsgevolgen van het te vernietigen gedeelte van het besluit van 13 februari 2018 in stand kunnen worden gelaten.
5.    [appellant] betoogt dat de minister over meer stukken moet beschikken. De minister heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat hij geen maandberichten over de maanden december 1990 en maart, juni, oktober en december 1991 heeft aangetroffen. Deze stukken mogen op grond van de Archiefwet niet worden vernietigd. Ten tijde van het verzoek was er nog geen selectielijst vastgesteld. De minister heeft niet inzichtelijk gemaakt welke inspanningen hij heeft verricht om deze stukken te achterhalen, aldus [appellant].
5.1.    In het verweerschrift heeft de minister vermeld dat in het maandbericht van november 1990 is vermeld dat in december 1990 geen maandbericht zou verschijnen. Ten aanzien van de overige genoemde maandberichten is een dergelijke mededeling niet aangetroffen. Volgens de minister is niet te achterhalen of die maandberichten er daadwerkelijk zijn geweest. Hij heeft het archief doorzocht naar aanleiding van het verzoek. Dat heeft hij nogmaals gedaan naar aanleiding van het bezwaarschrift en wederom bij het opstellen van het besluit van 13 februari 2018. Er bestaan geen redenen om te twijfelen aan de juistheid van de mededeling van de minister dat driemaal zonder resultaat archiefonderzoek is verricht. Bij gebrek aan concrete aanknopingspunten voor een vermoeden dat deze maandberichten wel aanwezig zijn, valt niet in te zien wat een vierde zoekslag in het archief zou kunnen opleveren. Nu er geen aanleiding is om aan te nemen dat de genoemde maandberichten desalniettemin bestaan, was er evenmin reden voor de minister om extern onderzoek te verrichten.
Het betoog faalt.
6.    [appellant] heeft ter zitting verzocht om schadevergoeding op grond van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden wegens het overschrijden van de redelijke termijn.
6.1.    In de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, heeft de Afdeling overwogen dat in zaken die, zoals in dit geval, uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, in beginsel een totale lengte van de procedure van vier jaar redelijk is. In niet-punitieve zaken vangt de redelijke termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan.
Of de redelijke termijn is overschreden, dient te worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop deze door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene.
6.2.    Bij besluit van 15 augustus 2014 heeft de minister een besluit genomen op het verzoek van [appellant]. Hiertegen heeft [appellant] op 29 augustus 2014 bezwaar gemaakt. Er dient van te worden uitgegaan dat de minister dit bezwaarschrift op 30 augustus 2014 heeft ontvangen. Sinds de ontvangst van het bezwaarschrift op 30 augustus 2014 zijn op enkele dagen na vier jaar en zes maanden verstreken. Er zijn, in het licht van de onder 6.1 vermelde criteria, geen omstandigheden die aanleiding geven aan te nemen dat de redelijke termijn eerst na meer dan vier jaar is overschreden. Dit betekent dat de procedure zes maanden te lang heeft geduurd.
Deze overschrijding is, gelet op het verloop van procedures waarvan het besluit van 15 augustus 2014 de aanzet vormde, toerekenbaar aan de minister.
6.3.    Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan [appellant] toe te kennen bedrag € 500,00. De Afdeling zal de minister daarom veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,00 aan [appellant] als vergoeding voor de door hem geleden immateriële schade.
7.    Het beroep is gegrond. Het besluit van 13 februari 2018 dient te worden vernietigd, voor zover passages zijn geweigerd met de code NVT die verwijzen naar op andere gronden geweigerde passages. De Afdeling zal evenwel bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit van 13 februari 2018 in zoverre in stand blijven.
8.    De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het beroep gegrond;
II.    vernietigt het besluit van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 13 februari 2018, kenmerk 8e3e2959-or1-1.0, voor zover passages zijn geweigerd met de code NVT die verwijzen naar op andere gronden geweigerde passages;
III.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit in zoverre in stand blijven;
IV.    veroordeelt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om aan [appellant] te betalen een vergoeding van € 500,00 (zegge: vijfhonderd euro);
V.    veroordeelt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 65,40 (zegge: vijfenzestig euro en veertig cent);
VI.    gelast dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 170,00 (zegge: honderdzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Niane-van de Put, griffier.
w.g. Borman    w.g. Niane-van de Put
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 februari 2019
805.
Wiv, zoals deze wet ten tijde van belang luidde
Artikel 45
Onverminderd de kennisneming van op grond van paragraaf 3.3 verstrekte gegevens, kan van de gegevens verwerkt door of ten behoeve van een dienst slechts kennis worden genomen overeenkomstig de bepalingen van dit hoofdstuk.
Artikel 51
1. Onze betrokken Minister deelt een ieder op diens aanvraag zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen drie maanden mede of kennis kan worden genomen van andere dan persoonsgegevens betreffende de in de aanvraag vermelde bestuurlijke aangelegenheid. Onze betrokken Minister kan zijn besluit voor ten hoogste vier weken verdagen. Van de verdaging wordt voor de afloop van de eerste termijn schriftelijk gemotiveerd mededeling gedaan aan de aanvrager.
2. Voor zover een aanvraag als bedoeld in het eerste lid wordt ingewilligd, stelt Onze betrokken Minister de aanvrager zo spoedig mogelijk doch uiterlijk binnen vier weken na bekendmaking van zijn besluit in kennis van de desbetreffende gegevens.
Artikel 55
1. Een aanvraag als bedoeld in artikel 51 wordt afgewezen, voor zover verstrekking van de gegevens waarop de aanvraag betrekking heeft:
[…]
b. de nationale veiligheid zou kunnen schaden;
[…]