ECLI:NL:RVS:2019:426
Raad van State — Uitspraak 


201802547/1/A1.
Datum uitspraak: 13 februari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1.    [appellant sub 1], wonend te De Meern, gemeente Utrecht,
2.    Modelvliegclub Midden Nederland, gevestigd te De Meern, gemeente Utrecht (hierna: MVC),
en
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 21 maart 2016 heeft het college het verzoek van [appellant sub 1] om handhavend op te treden jegens MVC afgewezen.
Bij besluit van 30 juni 2016 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 augustus 2016 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 17 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:115, heeft de Afdeling het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank vernietigd, het door [appellant sub 1] bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 30 juni 2016 vernietigd en het college opgedragen om met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen, een nieuw besluit te nemen op het bezwaar. De Afdeling heeft voorts bepaald dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
Bij besluit van 16 maart 2018 heeft het college opnieuw op het door [appellant sub 1] gemaakte bezwaar beslist en besloten alsnog tot handhavend optreden over te gaan. Het heeft MVC, onder oplegging van een dwangsom, gelast het starten en landen van modelvliegtuigen boven de gronden van [appellant sub 1] te staken en gestaakt te houden.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en MVC beroep ingesteld bij de Afdeling.
MVC heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant sub 1] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Bij besluit van 3 april 2018 heeft het college, onder intrekking van het besluit van 16 maart 2018, opnieuw op het bezwaar van [appellant sub 1] besloten. Bij dit besluit heeft het college MVC, onder oplegging van een dwangsom, gelast om zich aan de oostzijde van het vliegterrein te onthouden van starten en landen.
[appellant sub 1] en MVC hebben gronden ingediend tegen dit besluit.
[appellant sub 1] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven op het beroep van MVC.
[appellant sub 1] en MVC hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 januari 2019, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. M. van Duijn, advocaat [NAAM]n Haag, en MVC, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door [persoon], en het college, vertegenwoordigd door mr. H. de Keijzer, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Bij besluit van 28 juli 2014 heeft het college aan MVC een tijdelijke omgevingsvergunning voor de duur van 5 jaar verleend voor het inrichten en gebruiken van een perceel aan de Ringkade (hierna: het perceel) voor een modelvliegclub. Op grond van deze vergunning mogen de leden van MVC vliegen met modelvliegtuigjes, maar alleen binnen een bepaalde vliegcirkel en, boven andere percelen dan het perceel, op een hoogte van ten minste 20 m. [appellant sub 1] is eigenaar van twee percelen die gedeeltelijk binnen de vliegcirkel liggen. Hij heeft een agrarisch bedrijf met koeien. Deze koeien zijn niet onthoornd. Hij heeft het college verzocht om handhavend op te treden, omdat hij van mening is dat er in strijd met de verleende omgevingsvergunning buiten de vliegcirkel wordt gevlogen en voorts buiten het modelvliegterrein op een hoogte van minder dan 20 m wordt gevlogen. [appellant sub 1] stelt dat de overtredingen ertoe leiden dat koeien schrikken van de modelvliegtuigjes en elkaar en zijn personeel met hun hoorns verwonden.
2.    Bij de bij besluit van 28 juli 2014 verleende omgevingsvergunning horen de volgende voorschriften met betrekking tot de hoogte waarop gevlogen mag worden:
- laagvliegen is alleen toegestaan boven het vliegveld, in de lengterichting van de start- en landingsbanen;
- de vlieghoogte buiten het modelvliegterrein bedraagt tenminste 20 m.
3.    Bij uitspraak van 17 januari 2018 heeft de Afdeling overwogen dat het college er terecht van uit is gegaan dat er niet buiten de vliegcirkel wordt gevlogen en het college daarom terecht het verzoek om handhavend optreden, voor zover dat zag op het vliegen buiten de vliegcirkel, heeft afgewezen.
Blijkens de uitspraak is ter zitting duidelijk geworden dat de modelvliegtuigjes tijdens het starten en landen wel eens buiten het modelvliegterrein, binnen de vliegcirkel, op een hoogte van minder dan 20 m vliegen. Volgens de tekst van de aan de vergunning verbonden voorschriften mag evenwel alleen boven het modelvliegterrein op een hoogte van minder dan 20 m worden gevlogen. Zolang het voorschrift niet is aangepast, is sprake van handelen in strijd met de voorschriften indien ten behoeve van een landing of stijging buiten het modelvliegterrein de 20 m-grens wordt onderschreden en is het college bevoegd daartegen handhavend op te treden, aldus de Afdeling. De Afdeling heeft voorts overwogen dat van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien, niet is gebleken. Zij heeft het besluit van 30 juni 2016 vernietigd en het college opgedragen een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van [appellant sub 1].
Beoordeling van het beroep tegen het besluit van 16 maart 2018
4.    Bij besluit van 16 maart 2018 heeft het college opnieuw beslist op het bezwaar en heeft het een last onder dwangsom opgelegd. Bij besluit van 3 april 2018 is het besluit van 16 maart 2018 ingetrokken en is een gewijzigde last onder dwangsom opgelegd.
5.    Niet is gebleken dat MVC en [appellant sub 1] nog belang hebben bij een beoordeling van hun beroep tegen het besluit van 16 maart 2018. De Afdeling zal hun beroep, voor zover gericht tegen het besluit van 16 maart 2018, daarom niet-ontvankelijk verklaren.
Beoordeling van het beroep tegen het besluit van 3 april 2018
6.    [appellant sub 1] en MVC betogen dat de last onvoldoende duidelijk is.
Zij voeren daartoe aan dat in het besluit niet is omschreven wat onder 'starten' en 'landen' wordt verstaan. Volgens [appellant sub 1] is niet duidelijk of daaronder ook 'doorstarten' of 'buiten landen' wordt verstaan. Volgens MVC wordt onder starten verstaan: het moment waarop wordt overgaan van een beweging op de grond naar een vliegende toestand (take off) en onder landen wordt verstaan: het moment van overgaan van een vliegende toestand naar een bodem gebonden voortbeweging (touch down).
MVC voert verder aan dat evenmin duidelijk is wat onder 'oostzijde van het vliegterrein' wordt verstaan. Zij wijst erop dat op het oostelijk deel van het vliegterrein gestart en geland mag worden en dat ten oosten van het vliegterrein geen starts en landingen plaatsvinden.
6.1.    In het besluit is vermeld dat het college heeft besloten een last onder dwangsom op te leggen, omdat tijdens de fases van starten en landen ten oosten van het vliegterrein overtredingen plaatsvinden. Het heeft daarom MVC gelast zich aan de oostzijde van het vliegterrein te onthouden van starten en landen. Naar het oordeel van de Afdeling is de opgelegde last niet onduidelijk. Zij overweegt hiertoe als volgt.
De Afdeling heeft in de uitspraak van 17 januari 2018 overwogen dat, zolang de voorschriften in de vergunning niet zijn aangepast, sprake is van handelen in strijd met de voorschriften indien ten behoeve van een landing of stijging buiten het modelvliegterrein de 20 m-grens wordt onderschreden. Hieruit volgt dat niet alleen het door MVC bedoelde moment dat het vliegtuig van de grond los komt of weer op de grond komt, als starten onderscheidenlijk landen wordt aangemerkt, maar de gehele fase waarin het vliegtuig stijgt tot de gewenste hoogte en begint met dalen tot het geland is. Ook in het besluit van 3 april 2018 wordt gesproken van de fases van starten en landen. Daaronder valt ook de door [appellant sub 1] bedoelde doorstart, aangezien op dat moment het vliegtuig na een ingezette landingsmanoeuvre weer stijgt. Ook het boven de oostzijde van het vliegterrein dalen maar uiteindelijk er buiten landen, zoals door [appellant sub 1] als mogelijkheid genoemd, valt onder dit begrip. Hierbij merkt de Afdeling wel op dat indien een landing buiten het vliegveld als neerstorten moet worden aangemerkt, sprake is van een bijzonder voorval en daarom niet tot overtreding van de last kan worden aangemerkt. Vergelijk in dit verband de uitspraak van 17 januari 2018.
De last heeft betrekking op de fases van landen en starten ten oosten van het vliegterrein. Anders dan MVC lijkt te veronderstellen, verbiedt de last niet dat een vliegtuig op het oostelijk deel van het vliegterrein zelf opstijgt en landt.
Het betoog faalt.
7.    [appellant sub 1] betoogt dat het college ten onrechte de overtredingen die buiten de start- en landingsfase plaatsvinden buiten beschouwing laat. Ook op andere momenten dan tijdens de start- en landingsfase wordt er lager dan 20 m gevlogen boven zijn gronden, aldus [appellant sub 1].
7.1.    In haar uitspraak van 17 januari 2018 heeft de Afdeling het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen. In de uitspraak is overwogen dat sprake is van handelen in strijd met de voorschriften indien ten behoeve van een landing of stijging buiten het modelvliegterrein de 20 m-grens wordt onderschreden. Het college is in het besluit van 3 april 2018 daarom terecht alleen hierop ingegaan. Dit laat echter onverlet dat, indien wordt geconstateerd dat op andere momenten buiten het modelvliegterrein ook lager dan 20 m wordt gevlogen, het college bevoegd is daartegen handhavend op te treden.
Het betoog faalt.
8.    [appellant sub 1] en MVC betogen dat de bij besluit van 3 april 2018 opgelegde last onder dwangsom verder strekt dan waartoe het voorschrift in de vergunning verplicht.
8.1.    Het aan de vergunning verbonden voorschrift verbiedt niet dat de start- en landingsfase zich boven de gronden ten oosten van het vliegterrein afspelen. Het bepaalt slechts dat er boven die gronden niet lager dan 20 m wordt gevlogen. Het handhavingsbesluit leidt er echter toe dat de totale fase van starten en landen, ook als er hoger dan 20 m wordt gevlogen, niet mag plaatsvinden op de gronden ten oosten van het vliegterrein. Hiermee beperkt de last ten onrechte de activiteiten die in de vergunning van 28 juli 2014 uitdrukkelijk zijn vergund. De door het college benoemde problemen bij de handhaving, in het bijzonder het kunnen vaststellen van de hoogte van een bewegend modelvliegtuig, doen hier niet aan af.
Het betoog slaagt. Dit betekent dat de last voor vernietiging in aanmerking komt, voor zover MVC daarbij is gelast zich ten oosten van het vliegterrein in het geheel te onthouden van starten en landen. Na deze vernietiging heeft de last daarmee alleen betrekking op het vliegen lager dan 20 m tijdens de fases van starten en landen ten oosten van het vliegterrein.
9.    MVC betoogt dat het college in redelijkheid van handhavend optreden had moeten afzien. Zij voert daartoe aan dat sprake is van concreet zicht op legalisering en dat handhaving onevenredig is.
9.1.    De Afdeling heeft reeds in de uitspraak van 17 januari 2018 overwogen dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden had moeten afzien tegen het handelen in strijd met het voorschrift dat buiten het modelvliegterrein lager dan 20 m wordt gevlogen. De Afdeling ziet, aangezien MVC op dit punt geen nieuwe feiten en omstandigheden heeft aangevoerd, geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen. Het betoog van MVC dat het college in redelijkheid van handhavend optreden had moeten afzien, faalt dan ook.
10.    MVC betoogt dat de aan de last verbonden dwangsom te hoog is. De opgelegde dwangsom bij het begaan van een overtreding staat in geen enkele verhouding tot de gevolgen van een incidentele overtreding van het voorschrift dat er niet lager dan 20 m mag worden gevlogen.
10.1.    Indien MVC zich niet aan de last onder dwangsom houdt, verbeurt zij een dwangsom van € 2.500,00 per keer met een maximum van € 10.000,00.
10.2.    Het opleggen van een last onder dwangsom heeft ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de dwangsom onevenredig hoog moet worden geacht. Het betoog faalt.
11.    De Afdeling overweegt ten overvloede nog als volgt. De bij besluit van 28 juli 2014 verleende omgevingsvergunning heeft een geldigheidsduur van vijf jaar. Het is nog niet duidelijk of een aanvraag tot verlening van de termijn wordt ingediend en of het college die aanvraag zal inwilligen. De Afdeling wijst het college erop dat bij een eventuele verlenging het aspect van de handhaafbaarheid van de aan de vergunning te verbinden voorschriften aandacht verdient.
Conclusie
12.    De beroepen zijn gegrond. Hetgeen voor het overige is aangevoerd, behoeft geen bespreking meer. Het besluit van 3 april 2018 dient wegens strijd met artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd, voor zover MVC daarbij is gelast zich ten oosten van het vliegterrein te onthouden van starten en landen wanneer daar hoger dan 20 m wordt gevlogen. Met het besluit, voor zover dat in stand is gebleven, is op het bezwaar beslist, en daarbij is aldus een last onder dwangsom opgelegd. Het college heeft hiermee voldaan aan de uitspraak van 17 januari 2018. De besluitvorming voor wat betreft het door [appellant sub 1] in januari 2016 gedane handhavingsverzoek is met deze uitspraak afgerond.
13.    Het college dient ten aanzien van [appellant sub 1] en MVC op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart de beroepen van Modelvliegclub Midden Nederland en [appellant sub 1] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 16 maart 2018, kenmerk 4254284, niet-ontvankelijk;
II.    verklaart de beroepen van Modelvliegclub Midden Nederland en [appellant sub 1] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 3 april 2018, kenmerk CHZ_HC-16-01067-CDZ_LOD-7345, gegrond;
III.    vernietigt dat besluit, voor zover MVC daarbij is gelast zich ten oosten van het vliegterrein te onthouden van starten en landen, wanneer daar hoger dan 20 m wordt gevlogen;
IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht tot vergoeding van bij Modelvliegclub Midden Nederland in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 170,00 (zegge: honderdzeventig euro) voor [appellant sub 1] en € 338,00 (zegge: driehonderdachtendertig euro) voor Modelvliegclub Midden Nederland vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
w.g. Hagen    w.g. Pieters
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 februari 2019
473.