ECLI:NL:RVS:2019:1369
Raad van State — Uitspraak 


201807995/1/V6.
Datum uitspraak: 24 april 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 24 augustus 2018 in zaak nr. 17/3358 in het geding tussen:
[appellant]
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Procesverloop
Bij besluit van 2 maart 2017 heeft de minister [appellant] een boete opgelegd van € 1.250,00 wegens het niet naleven van artikel 7, eerste lid, van de Wet inburgering (hierna: de Wi).
Bij besluit van 17 augustus 2017 heeft de minister het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 augustus 2018 heeft de rechtbank het daartegen door [appellant] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 april 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. A.L. van Onna, advocaat [NAAM], en de minister, vertegenwoordigd door mr. G.J.M. Naber, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2.    Bij brief van 4 oktober 2013 heeft de minister [appellant] meegedeeld dat hij inburgeringsplichtig is, dat zijn inburgeringstermijn op 31 januari 2013 is gestart en dat hij voor 30 januari 2016 aan deze plicht moet hebben voldaan. Bij brief van 19 juni 2015 heeft de minister de inburgeringstermijn verlengd en [appellant] meegedeeld dat hij voor 10 september 2016 aan de inburgeringsplicht moet hebben voldaan. Aangezien [appellant] hieraan niet heeft voldaan, heeft de minister hem een boete opgelegd.
3.    [appellant] betoogt dat hij erop vertrouwde dat hij het inburgeringsexamen niet hoefde af te leggen, omdat de Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: DUO) hem dit herhaaldelijk telefonisch heeft toegezegd. Hij zou immers al voldoende zijn ingeburgerd. Omdat de minister heeft aangegeven dat DUO geen notities maakt van gevoerde telefoongesprekken, kan hij niet aantonen dat DUO hem dit heeft toegezegd. De minister heeft volgens hem echter niet ontkend dat hem deze telefonische toezegging is gedaan. Gelet hierop, heeft de rechtbank niet onderkend dat de minister hem om deze reden ten onrechte een boete heeft opgelegd, aldus [appellant].
3.1.    Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 31 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1436) volgt dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig is dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
3.2.    [appellant] heeft naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat hem concreet en ondubbelzinnig is toegezegd dat hij niet inburgeringsplichtig is of dat de minister hem ontheffing heeft verleend van de inburgeringsplicht. Hij heeft enkel gesteld dat een medewerker van DUO hem een dergelijke toezegging heeft gedaan, maar heeft dit niet nader onderbouwd. De minister heeft in beroep weliswaar niet ontkend dat [appellant] telefonisch contact heeft gehad met DUO, maar hij heeft wel ontkend dat de door [appellant] bedoelde toezeggingen zijn gedaan. Uit de brieven die de minister [appellant] tussen 4 oktober 2013 en 10 september 2016 heeft gestuurd is ook niet af te leiden dat hem een dergelijke toezegging is gedaan, nu in deze brieven juist staat dat [appellant] inburgeringsplichtig is. De stelling van [appellant] dat het voor hem uiterst moeilijk is om zijn betoog aannemelijk te maken, kan niet leiden tot een ander oordeel. Het is aan hem, als degene die een beroep doet op het vertrouwensbeginsel, om aannemelijk te maken dat hem een dergelijke toezegging is gedaan.
De minister heeft zich bovendien terecht op het standpunt gesteld dat, indien [appellant] in de veronderstelling verkeerde dat hij niet inburgeringsplichtig was, het op zijn weg had gelegen om navraag te doen bij DUO waarom hij desondanks voornoemde brieven ontving.
[appellant] heeft, gelet op het voorgaande, niet aannemelijk gemaakt dat hem concreet en ondubbelzinnig is toegezegd dat hij het inburgeringsexamen niet hoefde af te leggen. Het betoog slaagt niet.
4.    [appellant] betoogt verder dat hij in de relevante periode feitelijk aan alle inburgeringsvereisten voldeed, waardoor de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister hem ook om deze reden ten onrechte een boete heeft opgelegd. Hij voert, onder verwijzing naar een aantal verklaringen en certificaten, aan dat hij goed Nederlands spreekt en schrijft, al ruim twaalf jaar vrijwilligerswerk doet voor verschillende organisaties en diverse cursussen heeft gevolgd om werk te vinden.
4.1.    Hoewel uit de door [appellant] overgelegde stukken volgt dat hij zich actief heeft ingezet voor de maatschappij, leidt dit niet tot het oordeel dat hij in de relevante periode aan alle inburgeringsvereisten voldeed. Hij heeft immers niet het inburgeringsexamen of een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onder c, van de Wi, behaald. Bovendien staat ook niet op voorhand vast dat [appellant] in aanmerking zou komen voor ontheffing van de inburgeringsplicht. Zo heeft [appellant] in beroep zelf aangegeven dat hij niet voldeed aan het in artikel 2.4a van de Regeling Inburgering gestelde vereiste dat hij ten minste tien jaar onafgebroken als ingezetene in de basisregistratie personen ingeschreven moet zijn geweest.
Omdat [appellant] in de relevante periode niet aan de inburgeringsvereisten heeft voldaan, heeft de rechtbank op juiste gronden geoordeeld dat de minister hem terecht een boete heeft opgelegd. Het betoog slaagt niet.
5.    [appellant] voert ten slotte aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de minister de boete had moeten matigen. [appellant] heeft immers, direct nadat hem duidelijk was geworden dat de veronderstelling dat hij niet inburgeringsplichtig was, niet klopte, ervoor gezorgd dat hij alsnog aan zijn inburgeringsplicht voldeed. Hij heeft de overtreding dus niet opzettelijk begaan, aldus [appellant]. Daarnaast heeft hij ter zitting aangevoerd dat de minister ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat hij tot de eerste groep personen behoort die zelfstandig het inburgeringsexamen moest voorbereiden en afleggen. Ook in de omstandigheid dat hij feitelijk al voldoende geïntegreerd was, heeft de minister ten onrechte geen aanleiding gezien voor matiging van de boete, aldus [appellant]. Volgens hem heeft de minister het besluit van 2 maart 2017 ondeugdelijk gemotiveerd doordat hij ten onrechte niet is ingegaan op deze omstandigheden.
5.1.    Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 7, eerste lid, van de Wi om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de minister bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
5.2.    In situaties waarin verwijtbaarheid volledig ontbreekt bestaat geen grond voor boeteoplegging. Die situatie doet zich in elk geval voor indien de overtreder aannemelijk heeft gemaakt dat hij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Een verminderde mate van verwijtbaarheid kan aanleiding geven de opgelegde boete te matigen. In dit verband kan een rol spelen dat uit feiten en handelingen blijkt dat de overtreder de overtreding niet opzettelijk heeft begaan.
5.3.    Hoewel de minister in het besluit van 2 maart 2017 niet is ingegaan op de door [appellant] aangevoerde omstandigheden die tot matiging van de boete zouden kunnen leiden, heeft hij in het besluit van 17 augustus 2017 wel gemotiveerd waarom deze omstandigheden niet tot matiging van de boete leiden. Het betoog dat de minister ondeugdelijk heeft gemotiveerd waarom de overtreding [appellant] volledig verweten kan worden, slaagt dan ook niet.
[appellant] heeft, mede gelet op wat hiervoor onder 3.2 en 4.1 is overwogen, niet aannemelijk gemaakt dat het hem niet verweten kan worden dat hij het inburgeringsexamen niet binnen de gestelde termijn heeft behaald of dat hij de overtreding niet opzettelijk heeft begaan. Dat hij inmiddels wel het inburgeringsexamen heeft behaald, doet hier niet aan af, aangezien dit na afloop van de gestelde termijn is gebeurd. Zoals hiervoor onder 4.1 is overwogen, staat evenmin vast dat [appellant] in de relevante periode feitelijk voldoende was ingeburgerd. De rechtbank heeft dan ook terecht geen aanleiding gezien om de boete te matigen.
De minister heeft ter zitting bovendien terecht aangevoerd dat [appellant] in de relevante periode geen enkele poging heeft ondernomen om aan de inburgeringsplicht te voldoen, waardoor hij niet ten onrechte geen gewicht heeft toegekend aan de omstandigheid dat [appellant] tot de eerste groep personen behoort die zelfstandig het inburgeringsexamen moest voorbereiden en afleggen.
Het betoog slaagt niet.
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. Er is geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.J. van Eck, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, griffier.
w.g. Van Eck    w.g. Groenendijk
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 april 2019
164-887.
BIJLAGE
Wet inburgering, ten tijde van belang
Artikel 7
1. De inburgeringsplichtige verwerft binnen drie jaar mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal op ten minste het niveau A2 van het Europese Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen en kennis van de Nederlandse samenleving.
[…]
3. Onze Minister verlengt de in het eerste lid bedoelde termijn:
a. indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet voldoen aan de inburgeringsplicht, […].
4. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld omtrent:
a. de verdere verlenging van de termijn, bedoeld in het eerste lid, en de toepassing van het derde lid;
[…].
Artikel 31
1. Onze Minister legt een bestuurlijke boete op aan de inburgeringsplichtige die niet binnen de in artikel 7, eerste lid, genoemde termijn, of de met toepassing van artikel 7, derde lid, of van de krachtens artikel 7, vierde lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels verlengde termijn aan de inburgeringsplicht heeft voldaan.
[…]
Besluit inburgering, ten tijde van belang
Artikel 2.8a
1. Onze Minister verleent op aanvraag ontheffing van de inburgeringsplicht, indien Onze Minister van oordeel is dat een inburgeringsplichtige aantoonbaar voldoende is ingeburgerd.
[…]
Regeling inburgering, ten tijde van belang
Artikel 2.4a
De minister verleent de ontheffing, bedoeld in artikel 2.8a van het besluit, indien:
a. de inburgeringsplichtige volgens de basisregistratie personen ten minste 10 jaar onafgebroken als ingezetene ingeschreven is geweest; én
b. de inburgeringsplichtige naar het oordeel van de minister aantoonbaar gedurende ten minste 5 jaar betaald werk of vrijwilligerswerk heeft verricht in Nederland; én
c. in een gesprek is vastgesteld dat de inburgeringsplichtige de vaardigheden in de Nederlandse taal, bedoeld in artikel 2.9, onderdelen a en b, van het besluit, beheerst op het in dat artikel bedoelde niveau.