ECLI:NL:RVS:2019:1740
Raad van State — Uitspraak 


201807049/1/R3.
Datum uitspraak: 29 mei 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), in het geding tussen:
1.    [appellant sub 1], wonend te Bleiswijk, gemeente Lansingerland,
2.    [appellant sub 2], wonend te Bleiswijk, gemeente Lansingerland,
en
de raad van de gemeente Lansingerland,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 5 juli 2018 heeft de raad het bestemmingsplan "[locatie 1]" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] beroep ingesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
De raad en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
[belanghebbende A] en [belanghebbende B] hebben gebruik gemaakt van de geboden gelegenheid een schriftelijke uiteenzetting te geven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 februari 2019, waar [appellant sub 2], bijgestaan door mr. E. den Hartog, advocaat [NAAM]n IJssel, en de raad, vertegenwoordigd door drs. W.L.E. Zwijneberg en mr. M.G. Dorrepaal, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende B], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. E.C.J. Wouters, advocaat [NAAM], gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het plan voorziet in een actueel juridisch-planologisch kader voor de ontwikkeling van een kleinschalig bedrijventerrein met kavels voor woon-/werkeenheden en bedrijvigheid tot milieucategorie 2, op een perceel achter de [locatie 1] in Bleiswijk, gemeente Lansingerland.
2.    Het plangebied ligt aan de zuidkant van Bleiswijk, in een gebied dat wordt gekenmerkt door grootschalige glastuinbouwbedrijven. Aan de noordzijde wordt het plangebied begrensd door glastuinbouwbedrijven. Aan de zuidzijde van het plangebied bevinden zich de bedrijven Diepvries Unit Beheer en Havero Tuinmaterialen. Aan de oostzijde wordt het plangebied begrensd door de lintbebouwing aan de Hoekeindseweg. De Hoekeindseweg is onderdeel van een historisch polderlint en loopt parallel aan de provinciale weg N209. In de huidige situatie is het plangebied voor het grootste deel onbebouwd.
3.    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] wonen naast het plangebied aan de Hoekeindseweg op respectievelijk [locatie 2] en [locatie 3]. Deze woningen liggen naast de noordoostelijke perceelgrens van het plangebied. Volgens [appellant sub 1] en [appellant sub 2] is er geen behoefte aan een bedrijventerrein op deze locatie. Ze voeren verschillende bezwaren aan tegen het plan.
Bestuurlijke lus
4.    Ingevolge artikel 8:51d van de Awb kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Toetsingskader
5.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Planregeling
6.    Blijkens de verbeelding is het grootste gedeelte van het plangebied aangemerkt als "Bedrijventerrein". Tussen het bouwvlak binnen de bestemming "Bedrijventerrein" en de percelen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] ligt een strook gronden met de bestemming "Bedrijventerrein" en de aanduiding "bedrijf van categorie 1", alsmede een strook gronden met de bestemming "Groen".
Artikel 3, lid 3.1.1 "Algemeen", van de planregels luidt:
"De voor 'Bedrijventerrein' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. bedrijfsactiviteiten zoals opgenomen in milieucategorie 1 en/of 2 van de als bijlage 1 opgenomen Staat van Bedrijfsactiviteiten, voor zover de bedrijven in die lijst niet zijn doorgehaald;
b. bedrijfswoningen;
[…]"
Lid 3.1.2 "Specifiek" luidt:
"Ter plaatse van de functieaanduiding 'bedrijf van categorie 1' is het uitoefenen van bedrijfsactiviteiten die voorkomen in milieucategorie 2, zoals vermeld in de bij deze regels behorende bijlage 1: Staat van Bedrijfsactiviteiten niet toegestaan, tenzij de bedrijfsactiviteiten ter plaatse van deze gronden in vergelijking met een bedrijf dat valt onder milieucategorie 1, een gelijke of mindere milieuhinder ten aanzien van de aspecten gevaar, geur en stof veroorzaakt."
Lid 3.2.3 "Bedrijfswoningen" luidt:
"Voor bedrijfswoningen geldt dat:
maximaal één bedrijfswoning per bedrijf met een maximum van vijf bedrijfswoningen in het plangebied is toegestaan;
[…]"
Lid 3.2.4 "Bedrijven" luidt:
"Voor bedrijven geldt dat:
het totaal maximum bruto vloeroppervlak voor bedrijfsgebouwen in de bestemming 'Bedrijventerrein' 4.500 m2 bedraagt, verdeelt over maximaal zes bedrijsgebouwen;
het maximum bruto vloeroppervlak per bedrijfsgebouw 600 m2 bedraagt en voor één bedrijfsgebouw binnen het plangebied maximaal 1.600 m2;
[…]"
Lid 3.2.5 "Gecombineerde woon/werk eenheden" luidt:
"Voor een hoofdgebouw waarin één bedrijf en één bedrijfswoning gecombineerd wordt, geldt dat: […]".
Ten onrechte geen bestemming "Wonen" toegekend
7.    [appellant sub 1] betoogt dat aan de gronden ten onrechte niet de bestemming "Wonen" is toegekend. Blijkens de gemeentelijke structuurvisie Lansingerland uit 2010 is aan woningen een grote behoefte, aldus [appellant sub 1]. Ter zitting heeft [appellant sub 1] toegelicht dat nergens uit blijkt dat woningbouw als serieuze optie is overwogen.
7.1.    De raad stelt dat woningbouw gelet op de typologie van de omgeving niet voor de hand ligt. Bovendien bepalen de inwaartse milieucontouren - de invloed van het bedrijf Diepvriesunit - alsook de geluidscontouren van de N209 dat woningbouw een minder realistisch scenario is, aldus de raad.
7.2.    De raad dient bij de keuze van een bestemming een afweging te maken van alle belangen die betrokken zijn bij de vaststelling van het plan. Daarbij heeft de raad beleidsruimte. De voor- en nadelen van alternatieven dienen in die afweging te worden meegenomen.
7.3.    Gelet op de onderbouwing van de raad, waarbij hij heeft gewezen op de milieu- en geluidscontouren, heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid kunnen afzien van de toekenning van de bestemming "Wonen".
Het betoog faalt.
Ladder duurzame verstedelijking
8.    [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat niet is voldaan aan de ladder voor duurzame verstedelijking. Volgens hen is niet gebleken dat er sprake is van een actuele behoefte aan de voorziene ontwikkeling binnen de regio. Ze stellen dat onvoldoende is onderzocht of er concrete behoefte bestaat aan een bedrijventerrein met specifieke woon-/werkeenheden. Volgens [appellant sub 1] steunt de stelling dat er behoefte is aan deze ontwikkeling niet op voldoende actuele, concrete en cijfermatige onderzoeksresultaten.
[appellant sub 1] betoogt dat in de plantoelichting niet wordt aangegeven waarom de vraag naar bedrijfsruimte van 600-1.200 m2 niet kan worden opgevangen door het bestaande, in ontwikkeling zijnde aanbod. Volgens hem is op een aantal bedrijventerreinen nog voldoende plaats voor de bedrijven. Ter zitting heeft [appellant sub 1] toegelicht dat beschikbare locaties, zoals bedrijventerrein Leeuwenhoekweg, ten onrechte niet worden benut voor de beoogde ontwikkeling.
Volgens [appellant sub 1] gaat geen van de rapporten waarnaar de raad verwijst in op de kernvraag, of er behoefte bestaat aan specifieke woon-/werkunits. Volgens de plantoelichting zou er vraag zijn naar 4 woon-/werkunits per jaar. Omdat daarvoor een onderbouwing ontbreekt betwijfelt [appellant sub 1] of er daadwerkelijk sprake is van een behoefte. [appellant sub 2] betoogt dat vergelijkbare kavels in de gemeente al gedurende lange tijd te koop staan.
Volgens [appellant sub 2] is het verder onduidelijk hoe de ontwikkeling zich verhoudt tot het woningbouwbeleid van de gemeente. De raad heeft niet onderbouwd hoe de ontwikkeling past binnen de woningvoorraad en of de ontwikkeling in zoverre voorziet in een regionale behoefte.
[appellant sub 1] stelt ten slotte dat de raad ten onrechte niet toelicht waarom de veronderstelde behoefte niet kan worden opgevangen binnen het bestaande stads- en dorpsgebied. Ook is er geen sprake van afstemming met de provincie en zou het perceel moeten zijn opgenomen in het Programma ruimte, nu het groter is dan 3 ha, aldus [appellant sub 1].
8.1.    De raad stelt dat uit de meest recente "Analyse bedrijventerreinen MRDH [Metropoolregio Rotterdam Den Haag]" van Ecorys van 22 januari 2018 blijkt dat er binnen de Haagse regio een tekort is aan kleinschalige bedrijventerreinen. Dit betreft voornamelijk de sterk lokaal georiënteerde vraag naar kleinere bedrijfsruimten voor ZZP’ers en het kleinbedrijf. Het plan voorziet vanwege de kleinschalige opzet voor reguliere bedrijvigheid tot milieucategorie 2 in een specifieke behoefte, aldus de raad.
Ten aanzien van de beschikbare voorraad stelt de raad dat er inderdaad nog kavels beschikbaar zijn op de bedrijventerreinen Oudeland en Leeuwenhoekweg binnen de gemeente Lansingerland, maar volgens de raad is het kwalitatieve profiel van deze bedrijventerreinen niet vergelijkbaar met het beoogde profiel op de [locatie 1]. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat voor deze terreinen een zwaardere milieucategorie geldt. Het toevoegen, door middel van het plan, van maximaal 4.500 m2 bedrijfsruimte op een totale voorraad van ongeveer 1,17 miljoen m2 zorgt volgens de raad niet voor onaanvaardbare ruimtelijke effecten, zoals leegstand. De leegstand van bedrijfsruimte in de gemeente Lansingerland ligt onder het gewenste frictieniveau van 5%.
Verder blijkt volgens de raad uit prognoses van de woon-/werkontwikkeling dat gemiddeld ongeveer 1 tot 3% van de totale woningbouwbehoefte is toe te rekenen aan woon-/werkunits. In de gemeente Lansingerland betekent dit, op basis van de meest actuele woningbouwprognoses van ongeveer 400 woningen per jaar, een actuele vraag van ongeveer 4 woon-/werkeenheden per jaar (uitgaande van de onderkant van de bandbreedte). Momenteel beschikt de gemeente Lansingerland niet over hard planaanbod voor woon-/werkeenheden, aldus de raad. Het beoogde planaanbod voor de [locatie 1] van maximaal 5 woon-/werkeenheden past volgens de raad goed binnen de kwantitatieve en kwalitatieve behoefte.
Het plan is in het voortraject afgestemd met de provincie Zuid-Holland en voorziet in een herstructurering van beschikbare gronden binnen bestaand stads- en dorpsgebied, aldus de raad.
8.2.    Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: Bro) luidt:
"De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
8.3.    Niet in geschil is dat het plan voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
Behoefte aan kleinschalige bedrijventerreinen
8.4.    De raad heeft de meest actuele bedrijventerreinenraming voor de provincie Zuid-Holland van Stec Groep van 2017 en de "Analyse bedrijventerreinen MRDH" van Ecorys van 22 januari 2018 aan de behoefteberekening ten grondslag gelegd. Het plan maakt vijf bedrijven van maximaal 600 m2 en 1 bedrijf van maximaal 1.600 m2 mogelijk. De raad heeft de behoefte aan deze ontwikkeling onderbouwd door te kijken naar de behoefte aan bedrijfsruimte tot 2.000 m2 binnen de gemeente Lansingerland.
De raad leidt uit het rapport van Ecorys af dat in de periode 2018 tot en met 2027 voor de hele regio MRDH een totale vraag wordt verwacht naar ongeveer 238 ha aan bedrijfsruimte. Het marktaandeel van de gemeente Lansingerland bestaat, blijkens de uitgifte in de afgelopen periode van 10 jaar, uit 26% voor alle bedrijventerreinen en 10% (24 ha) voor reguliere bedrijventerreinen. Het marktaandeel van bedrijfsruimte tot 2.000 m2 bedraagt 25 tot 30% van het totale transactievolume. Hieruit volgt een indicatieve vraag naar 6 tot 7 ha voor bedrijfsruimte tot 2.000 m2 in Lansingerland, zo staat in de plantoelichting. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben niet onderbouwd waarom deze berekening volgens hen niet juist is.
Voor deze vraag bestaat volgens de raad in Lansingerland geen passend aanbod. Het kwalitatieve profiel van het bestaande aanbod in Lansingerland is niet vergelijkbaar met het beoogde profiel aan de [locatie 1]. De beschikbare ruimte op de Leeuwenhoekweg (0,7 ha) is voor bedrijven met milieucategorie 3.2 of 4.1. De grote percelen op bedrijventerrein Oudeland (3.000 m2) zijn ongeschikt voor reguliere bedrijfsruimte. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben met hetgeen zij in hun beroepschrift en ter zitting naar voren hebben gebracht niet aannemelijk gemaakt dat er niettemin een toereikend bestaand aanbod is.
Behoefte aan woningen
8.5.    De raad heeft onderbouwd hoe de ontwikkeling past binnen de woningvoorraad. Uit de regionale woonvisie "Woningmarktstrategie & Woonvisie Regio Rotterdam 2014-2020" van de WGR+ regio Stadsregio Rotterdam (waar Lansingerland tot 2015 onderdeel was) volgt dat de gemeente Lansingerland gemiddeld 400 woningen per jaar mag toevoegen. Volgens de raad is er geen overaanbod van harde plannen voor woningbouw in Lansingerland tot en met 2027. Volgens de woonvisie van Lansingerland is er ruimte voor nieuwe private ontwikkelingen die van meerwaarde kunnen zijn voor Lansingerland, bijvoorbeeld "wanneer daarmee een verkeerskundige, stedenbouwkundige of andere maatschappelijke uitdaging opgelost kan worden". De beoogde ontwikkeling op [locatie 1] is volgens de raad een goed voorbeeld van een dergelijke private ontwikkeling. Bedrijfswoningen zijn volgens de raad een specifiek, kwalitatief segment, waarvoor in de gemeente Lansingerland momenteel geen planaanbod beschikbaar is. Het toevoegen van maximaal 5 bedrijfswoningen op het totaal van 400 woningen per jaar heeft volgens de raad geen ongewenste ruimtelijke effecten op lokaal of regionaal niveau. In hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen.
Behoefte aan woon-/werkunits
8.6.    Uit recente prognoses van de woon-/werkontwikkeling voor onder meer de gemeenten Arnhem, Beesel, Boekel, Hendrik-Ido-Ambacht en Roosendaal, concludeert de raad dat gemiddeld ongeveer 1 tot 3% van de totale woningbouwbehoefte is toe te rekenen aan woon-/werkunits. In de gemeente Lansingerland zou dit, op basis van de meest actuele woningbouwprognoses van ongeveer 400 woningen per jaar, zich vertalen in een actuele vraag van ongeveer 4 woon-/werkunits per jaar (uitgaande van de onderkant van de bandbreedte, 1% van de totale woningbouwbehoefte per jaar). Momenteel beschikt de gemeente Lansingerland niet over hard planaanbod voor woon-/werkunits. Het beoogde planaanbod van maximaal 5 woon-/werkunits past daarmee volgens de raad goed binnen de kwantitatieve en kwalitatieve behoefte. In hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen.
Conclusie behoefte
8.7.    Gelet op wat hiervoor is overwogen over het onderzoek van de raad, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad de behoefte aan de voorziene kleinschalige bedrijventerreinen, woningen en woon-/werkunits onvoldoende heeft gemotiveerd.
Voorzien binnen bestaand stedelijk gebied
8.8.    Volgens de raad vindt de voorziene ontwikkeling plaats binnen bestaand stedelijk gebied, zoals omschreven in artikel 1.1.1, eerste lid, onder h, van het Bro. In dat verband wijst de raad erop dat het plangebied volgens de Verordening ruimte 2014 van de provincie Zuid-Holland (hierna: Verordening ruimte 2014) buiten het glastuinbouwgebied en binnen het bestaand stads- en dorpsgebied ligt. Verder stelt de raad dat het niet aan hem is om te beoordelen of het plan al dan niet moet zijn opgenomen in het Programma ruimte van de provincie. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat het plangebied niet in het Programma ruimte is opgenomen, omdat het binnen bestaand stedelijk gebied ligt en kleiner is dan 3 ha.
8.9.    Artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder h, van het Bro luidt:
"In dit besluit en de hierop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
[…]
h. bestaand stedelijk gebied: bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca, alsmede de daarbij behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur;"
8.10.    In haar overzichtsuitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, heeft de Afdeling overwogen:
"10.1    De beantwoording van de vraag of een plangebied als een bestaand stedelijk gebied in de zin van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro in samenhang met artikel 1.1.1, eerste lid, onder h, van het Bro, kan worden aangemerkt, hangt volgens de Nota van toelichting (2017) af van de omstandigheden van het geval, de specifieke ligging, de feitelijke situatie, het bestemmingsplan en de aard van de omgeving.
Bij de beantwoording van deze vraag dient volgens de jurisprudentie van de Afdeling te worden beoordeeld of het voorgaande bestemmingsplan binnen het gebied reeds een stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca mogelijk maakt, of het gebied op grond van het voorgaande plan kan worden beschouwd als bij een bestaand stedenbouwkundig samenstel van bebouwing behorende openbare of sociaal culturele voorzieningen, stedelijk groen en infrastructuur […].
10.2.     […] Wanneer het voorgaande plan een zodanig samenstel van bebouwing niet mogelijk maakt, of het gebied niet als behorend bij zodanig bestaand stedenbouwkundig samenstel kan worden aangemerkt, kunnen omstandigheden als bijvoorbeeld de situering van het plangebied aansluitend aan bebouwing en omgeven door een doorgaande weg, de aanduiding van het plangebied in de toepasselijke provinciale verordening als bestaand stedelijk gebied en de vermelding van het gebied in een structuurvisie, er in beginsel niet aan afdoen dat het plangebied niet voldoet aan de eisen die artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder h, van het Bro stelt om als bestaand stedelijk gebied te kunnen worden aangemerkt […]."
8.11.    Niet in geschil is dat de gronden van het plangebied in het voorheen geldende bestemmingsplan "Bleiswijk Overbuurtsche Polder" voor het grootste deel de bestemming "Agrarische doeleinden" hadden. De bestaande woningen waren aangewezen als bedrijfswoningen. Binnen het plangebied gold dus overwegend een agrarische bestemming. Dit betekent dat het voorgaande plan niet reeds een stedenbouwkundig samenstel van bebouwing ten behoeve van wonen, dienstverlening, bedrijvigheid, detailhandel of horeca mogelijk maakte binnen het plangebied. Het gebied kan op grond van het voorgaande plan ook niet als behorend bij een zodanig bestaand stedenbouwkundig samenstel worden aangemerkt. Dat het plangebied, zoals de raad stelt, in de provinciale verordening is aangeduid als bestaand stedelijk gebied, kan er volgens de hiervoor geciteerde overzichtsuitspraak in beginsel niet aan afdoen dat een plangebied niet voldoet aan de eisen die artikel 1.1.1, eerste lid, aanhef en onder h, van het Bro stelt om als bestaand stedelijk gebied te kunnen worden aangemerkt. De Afdeling verwijst in dit verband ook naar haar uitspraak van 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4654 (Lansingerland). In wat de raad heeft gesteld, zijn geen bijzondere omstandigheden gelegen die leiden tot een ander oordeel.
8.12.    Omdat het plangebied niet tot het bestaand stedelijk gebied behoort, had de raad moeten motiveren waarom de ontwikkeling niet binnen bestaand stedelijk gebied kan plaatsvinden. De raad heeft gekeken naar de beschikbare ruimte op reeds bestaande bedrijventerreinen in Lansingerland, maar nagelaten te onderbouwen of er binnen bestaand stedelijk gebied geen andere locaties zijn die kunnen worden benut - door herstructurering, transformatie of anderszins - voor een kleinschalig bedrijventerrein met maximaal 5 woon-/werkeenheden en bedrijvigheid tot milieucategorie 2. Een zodanige motivering ontbreekt. Dit betekent dat het bestreden besluit in zoverre in strijd is met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
Het betoog slaagt.
8.13.    Voor zover [appellant sub 1] betoogt dat op de onderhavige locatie alleen in de ontwikkeling had mogen worden voorzien indien deze locatie was opgenomen in het Programma ruimte van de provincie Zuid-Holland, overweegt de Afdeling als volgt.
Artikel 2.1.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verordening ruimte 2014 luidt:
"Een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de volgende eisen:
[…]
b. indien in de behoefte aan de stedelijke ontwikkeling niet binnen bestaand stads- en dorpsgebied kan worden voorzien en voor zover daarvoor een locatie groter dan 3 hectare nodig is, wordt gebruik gemaakt van locaties die zijn opgenomen in het Programma ruimte."
Voor de beoogde ontwikkeling is een locatie van ongeveer 1,7 ha nodig. Als de ontwikkeling al buiten bestaand stads- en dorpsgebied zou kunnen worden gerealiseerd, behoeft de locatie derhalve niet te zijn opgenomen in het Programma ruimte. Gelet hierop ziet de Afdeling in hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van strijd met artikel 2.1.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Verordening ruimte 2014.
Het betoog faalt.
8.14.    Voor zover [appellant sub 1] betoogt dat ten onrechte geen afstemming met het provinciebestuur heeft plaatsgevonden, overweegt de Afdeling als volgt. De raad stelt dat het plan tijdens de planprocedure formeel is aangeboden aan het provinciebestuur door middel van het "e-formulier". De provincie heeft in het kader van de plantoetsing geen overlegreactie gegeven op het plan en ook geen zienswijze naar voren gebracht of een reactieve aanwijzing gegeven, aldus de raad. [appellant sub 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze weergave van de gang van zaken onjuist is. Daargelaten in hoeverre afstemming met het provinciebestuur in dezen vereist is, mist het betoog van [appellant sub 1] daarom feitelijke grondslag.
Het betoog faalt.
Strijd met provinciale en gemeentelijke structuurvisie
9.    [appellant sub 1] betoogt dat het plan in strijd is met de provinciale en gemeentelijke structuurvisie. In de provinciale Visie Ruimte en Mobiliteit is het perceel [locatie 1] volgens hem opgenomen als "verspreid glas buiten glastuinbouwgebied". In de gemeentelijke structuurvisie Lansingerland uit 2010 is het perceel niet opgenomen als bouwlocatie of project. Hij stelt dat de raad het bestreden plan op initiatief van een projectontwikkelaar heeft geschreven, zonder dat het past binnen de structuurvisies.
9.1.    De raad stelt dat de ontwikkeling niet in strijd is met de gemeentelijke structuurvisie. Het plangebied ligt in de aanduiding "behoud cultuurhistorisch waardevolle karakter linten" en niet binnen de aanduiding "glastuinbouw". Volgens de raad past het plan bij de schaal en maat van het bebouwingslint en is het plan daarom in lijn met de gemeentelijke structuurvisie.
9.2.    De Afdeling stelt vast dat het perceel aan de [locatie 1] in de structuurvisie "Visie Ruimte en Mobiliteit" van de provincie Zuid-Holland niet staat opgenomen als "verspreid glas uit glastuinbouwgebied". De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad bij de vaststelling van het plan onvoldoende rekening heeft gehouden met deze provinciale structuurvisie.
De Afdeling overweegt dat het perceel aan de [locatie 1] in de gemeentelijke structuurvisie Lansingerland uit 2010 is aangeduid als "behoud cultuurhistorisch waardevolle karakter linten". Ontwikkeling en transformatie binnen het lint wordt in de structuurvisie niet uitgesloten, mits de ontwikkeling past bij de schaal en maat van het lint.
In paragraaf 3.1.3 van de plantoelichting is vermeld dat de beoogde ontwikkeling zorgt voor een verbetering van de stedenbouwkundige kwaliteit van het lint en past binnen de schaal en maat van het lint. Dit standpunt wordt door de raad nader onderbouwd in de Beeldkwaliteitsparagraaf, die als bijlage 2 bij de planregels is gevoegd. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan past binnen de schaal en maat van het lint. Wat [appellant sub 1] heeft aangevoegd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het plan strijdig is met de gemeentelijke structuurvisie Lansingerland.
Het betoog faalt.
Verkeer
10.    [appellant sub 2] betoogt dat het plan leidt tot een toename van de verkeersintensiteit en daarmee van verkeersonveilige situaties rond de Hoekeindseweg, omdat de toename aan verkeer niet binnen de bestaande wegenstructuur kan worden opgevangen. De verkeerssituatie aan de Hoekeindseweg kan niet los worden gezien van de verkeerssituatie op de N209, die al jaren onveilig is, aldus [appellant sub 2]. Ter zitting heeft [appellant sub 2] toegelicht dat de N209 een gevaarlijke weg is, waar zich geregeld calamiteiten voordoen. De Hoekeindseweg wordt intensief gebruikt door fietsende scholieren, die de gevolgen van hun gedrag in het verkeer nog niet goed in kunnen schatten. De raad neemt ten onrechte het standpunt in dat verkeersonveilig gedrag van fietsers niet onder de verantwoordelijkheid van de raad als wegbeheerder vallen, aldus [appellant sub 2].
10.1.    De raad stelt dat het de verantwoordelijkheid van de provincie Zuid-Holland als wegbeheerder is om de weg veilig in te richten. Daarnaast worden verkeersdeelnemers, waaronder fietsende scholieren, geacht zich aan de geldende verkeersregels te houden, aldus de raad.
De Hoekeindseweg is een openbare erftoegangsweg die openstaat voor alle verkeer, met een maximumsnelheid van 60 km/uur. De inrichting van de weg is volgens de raad in overeenstemming met de essentiële herkenbaarheidskenmerken die het CROW aanbeveelt. Vanwege het ontbreken van vrij liggende fietspaden langs de N209 zijn fietsers afhankelijk van de Hoekeindseweg. Voor alle parallelwegen langs de N209 geldt dat de aanwezigheid van fietsers in relatie tot het snelverkeer een aandachtspunt is voor de wegbeheerder provincie Zuid-Holland, aldus de raad.
De raad stelt verder dat op de Hoekeindseweg ter hoogte van de beoogde ontwikkeling de verkeersintensiteit van het snelverkeer laag is. Ten gevolge van het plan zal de intensiteit van het snelverkeer naar verwachting oplopen van ongeveer 665 naar 1.100 motorvoertuigbewegingen per etmaal, hetgeen volgens de raad acceptabel is. De intensiteit in het drukste spitsuur neemt omgerekend toe van ongeveer één naar twee voertuigen per minuut. Fietsers zullen van deze stijging geen significante hinder ondervinden, aldus de raad.
10.2.    De raad heeft onderzoek laten doen naar de verkeersgeneratie van de nieuwe functies op de Hoekeindseweg. De resultaten hiervan zijn neergelegd in de Notitie verkeer BP [locatie 1] Lansingerland van Sagro Milieu Advies Zeeland B.V. van 30 april 2018. Volgens deze notitie lopen de verkeersbewegingen op de Hoekeindseweg op met maximaal 435 voertuigen per etmaal tot ongeveer 1.085 per etmaal. Volgens de raad is de Hoekeindseweg mede vanwege de rijbaanbreedte en vormgeving met suggestiestroken aan weerszijden meer een erftoegangsweg type 1 (ETW-1), die volgens het CROW intensiteiten tot 5.000 à 6.000 mvt/etmaal kan verwerken, dan een erftoegangsweg type 2 (ETW-2), waarvoor de grens bij 3.000 mvt/etmaal ligt. De verkeersbelasting blijft echter ruim onder de 3.000 mvt/etmaal, aldus de raad. Wat [appellant sub 2] heeft aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat deze bevindingen onjuist zijn. Hoewel de verkeersintensiteit zal toenemen, heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat van een overbelaste situatie geen sprake zal zijn.
Het betoog faalt.
Woon- en leefklimaat
11.    [appellant sub 2] betoogt dat het plan zal leiden tot een aantasting van zijn woon- en leefklimaat. Hij voert aan dat zijn woongenot door het bestreden plan direct zal afnemen, omdat het bedrijventerrein voor geluid- en stankoverlast zal zorgen en zijn vrije uitzicht zal verdwijnen. Volgens hem is de Staat van Bedrijfsactiviteiten ten onrechte niet verder aangescherpt, aangezien activiteiten toegestaan blijven die vergelijkbaar zijn met wel uitgesloten bedrijven. Zo zijn hotels en cafés niet toegestaan, maar dansscholen en fitnesscentra wel, terwijl deze bedrijven een hoog horecagehalte hebben en in de avond en nacht geopend kunnen zijn. Ook worden er bedrijven toegelaten die een grote belasting geven op het wegennet.
[appellant sub 2] stelt verder dat direct naast het plangebied illegale bebouwing staat waar het gemeentebestuur ten onrechte niet tegen optreedt. [appellant sub 2] heeft daarom geen vertrouwen in de daadkracht van het gemeentebestuur en vreest voor onderverhuur, leegstand, criminaliteit en illegale uitbreiding van bedrijfsactiviteiten op het voorziene bedrijventerrein.
11.1.    De raad stelt dat bij de planvorming op zorgvuldige wijze rekening is gehouden met de belangen van [appellant sub 2]. Daartoe voert de raad aan dat bij het toestaan van bedrijfsactiviteiten in de Staat van Bedrijfsactiviteiten gebruik is gemaakt van de milieuzonering volgens de brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure). De omgeving van het plangebied is volgens de raad aan te merken als "gemengd gebied". Het plan staat bedrijven toe tot maximaal milieucategorie 2. Aan de richtafstanden voor bedrijvigheid van deze categorie in deze omgeving wordt voldaan, aldus de raad. Daarbij is een aantal bedrijven met milieucategorie 2 op de Staat van Bedrijfsactiviteiten doorgehaald, omdat deze volgens de raad in andere gebieden thuishoren of te veel verkeer generen. De raad stelt dat fitnesscentra of een dansschool geen hoog horecagehalte hebben en vanuit een ruimtelijk oogpunt passend zijn op deze locatie, ook al is de behoefte aan andere bedrijvigheid groter. Om de mogelijkheden voor de ontwikkelaar en de haalbaarheid van het plan niet te zeer te verkleinen worden er niet nog meer bedrijven van de Staat van Bedrijfsactiviteiten gehaald, aldus de raad.
11.2.    Uit paragraaf 6.5 van de plantoelichting blijkt dat de raad aansluiting heeft gezocht bij de VNG-brochure. Gelet op de bedrijvigheid in de directe omgeving en de ligging nabij hoofdinfrastructuur (provinciale weg N209) heeft de raad de omgeving op goede gronden aangemerkt als gemengd gebied. Volgens de VNG-brochure bedraagt de aanbevolen richtafstand tussen bedrijven van milieucategorie 2 en woningen in een gemengd gebied ten minste 10 meter. Blijkens de verbeelding voorziet het plan erin dat het bouwvlak voor bedrijfsbebouwing op ten minste 20 meter van het woonperceel van [appellant sub 2] is gelegen. In de eerste 10 meter van de bedrijfsbestemming is geen bouwvlak opgenomen en is alleen bedrijvigheid van milieucategorie 1 toegestaan. Omdat de aanbevolen richtafstanden uit de VNG-brochure ruimschoots worden aangehouden ziet de Afdeling in wat is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat is gewaarborgd. Voorts ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat extra bedrijven met milieucategorie 2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten hadden moeten worden uitgesloten om overlast te voorkomen.
Ten aanzien van het uitzicht overweegt de Afdeling dat aan een geldend bestemmingsplan in het algemeen geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. In wat [appellant sub 2] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid een zwaarder gewicht heeft kunnen toekennen aan het belang bij de uitvoering van het plan dan aan het belang van [appellant sub 2] bij het behoud van het bestaande uitzicht vanaf zijn perceel.
Ten aanzien van het aspect verkeer verwijst de Afdeling naar wat zij hiervoor, onder 10.2, heeft overwogen.
Voor zover [appellant sub 2] wil opkomen tegen illegale bebouwing, overweegt de Afdeling dat tegen illegale activiteiten handhavingsprocedures open staan.
Het betoog faalt.
Landschappelijke inpassing
12.    [appellant sub 2] betoogt dat volgens de plantoelichting groene inpassing op grond van de Visie Transformatiegebied vereist is, maar uit het bestreden besluit blijkt niet hoe deze inpassing wordt gegarandeerd. Het is volgens hem dan ook onduidelijk of het plan op dit punt voldoet aan het gemeentelijk beleid.
12.1.    De raad stelt dat bij de vaststelling van het bestreden besluit aan de bestemming "Bedrijventerrein" een voorwaardelijke verplichting voor de landschappelijke inpassing is toegevoegd. Daarin wordt verwezen naar de Beeldkwaliteitsparagraaf, die is aangevuld met een inrichtingsschets/
beplantingsplan. Verder is er een aanvullende overeenkomst gesloten met de ontwikkelaar, waarin is afgesproken dat de exploitant zich verplicht om de eisen en voorwaarden uit het landschappelijk inpassingplan bij de ontwikkeling in acht te nemen.
12.2.    Artikel 3, lid 3.2.2, sub 3.2.2b "Voorwaardelijke verplichting - 2", van de planregels luidt:
"De bouw van bedrijfsgebouwen en bedrijfswoningen is uitsluitend toegestaan indien voorzien wordt in de realisatie en instandhouding van een landschappelijke inpassing binnen de bestemming 'Bedrijventerrein' en 'Verkeer', een en ander conform de inrichtingsschets/beplantingsplan zoals opgenomen in de Beeldkwaliteitsparagraaf, dat is opgenomen als Bijlage 2 bij de regels."
12.3.    Door middel van artikel 3, lid 3.2.2, sub 3.2.2b, van de planregels wordt gewaarborgd dat de bouw van bedrijfsgebouwen en bedrijfswoningen uitsluitend kan plaatsvinden, indien landschappelijke inpassing conform de inrichtingsschets en het beplantingsplan van de Beeldkwaliteitsparagraaf wordt gerealiseerd en in stand wordt gehouden. In paragraaf 3.1.3 van de plantoelichting heeft de raad toegelicht dat in het plan de ontwikkeling van het perceel [locatie 1] verder is uitgewerkt op basis van de Visie Transformatiegebied, wat onder meer betekent dat veel aandacht dient uit te gaan naar een degelijke landschappelijke inpassing. In hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de wijze van landschappelijke inpassing zoals neergelegd in de Beeldkwaliteitsparagraaf (bijlage 2 bij de planregels) en de inrichtingsschets en het beplantingsplan die daarin zijn opgenomen, niet stroken met de Visie Transformatiegebied.
Het betoog faalt.
Wet natuurbescherming
13.    [appellant sub 2] betoogt dat het onzeker is of het aspect flora en fauna niet aan de uitvoerbaarheid van het bestemmingsplan in de weg staat. Hoewel op 31 oktober 2017 een geactualiseerde Natuurtoets is opgesteld, volgt hieruit dat aanvullende onderzoeken nodig zijn. Omdat deze bij de vaststelling van het plan nog niet waren afgerond staat volgens [appellant sub 2] niet vast of er, als deze nodig zijn, ontheffingen krachtens de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) kunnen worden verleend en of eventuele daaraan te verbinden voorschriften niet aan de uitvoering van het plan in de weg staan.
13.1.    De raad voert aan dat de relativiteit in de weg staat aan inhoudelijke behandeling van de betrokken beroepsgronden van [appellant sub 2], omdat [appellant sub 2] niet wordt geraakt in het belang bij de bescherming van de soorten.
De raad stelt inhoudelijk dat uit de Natuurtoets van 31 oktober 2017 de aanbeveling volgt dat nog nader ecologisch onderzoek moest worden gedaan naar de vleermuis, de huismus en de ransuil. Deze onderzoeken lopen nog, omdat uit de soortenstandaard volgt dat er meerdere toetsmomenten moeten plaatsvinden. Bepaalde aspecten, zoals de kraam- of zomerverblijfplaatsen van vleermuizen, kunnen pas in het voorjaar en de zomer van 2019 onderzocht worden. De raad stelt dat het plan desalniettemin kon worden vastgesteld, omdat er redelijkerwijs geen aanknopingspunten bestaan voor het oordeel dat het soortenbeschermingsregime aan de planrealisatie in de weg staat. Indien een ontheffing van de Wnb nodig blijkt, zijn voldoende mitigerende maatregelen te treffen, zoals natuurinclusief bouwen en de wijze van de terreininrichting, aldus de raad.
13.2.    Artikel 8:69a van de Awb luidt: "De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept."
13.3.    [appellant sub 2] beroept zich ter onderbouwing van zijn stelling dat het plan niet uitvoerbaar is, op de strijdigheid met de Wnb. De ingeroepen norm uit de Wnb strekt tot bescherming van diersoorten en hun nesten en vaste rust- of verblijfplaatsen. Het daadwerkelijke belang waarin [appellant sub 2] dreigt te worden geraakt als gevolg van het plan, is het belang bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn leefomgeving.
In haar uitspraak van 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1386, was de Afdeling - gelet op de afstand van ongeveer 25 meter tussen het perceel van appellant en een nestlocatie - van oordeel dat het belang van de appellant bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn leefomgeving zo verweven was met de algemene belangen die de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kon worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. De nestlocatie diende tot de directe woon- en leefomgeving van de appellant te worden gerekend.
De Afdeling stelt vast dat het perceel van [appellant sub 2] direct aan het plangebied grenst. Of er zich nest-, rust-, of verblijfplaatsen in het directe aan het perceel van [appellant sub 2] grenzende plangebied bevinden is, omdat nog nader ecologisch onderzoek moet worden gedaan, op voorhand niet uit te sluiten. Gelet hierop kan het belang van [appellant sub 2] bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn leefomgeving zo verweven zijn met de algemene belangen die de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van zijn belangen. Artikel 8:69a van de Awb staat in zoverre dan ook niet aan de bespreking van deze beroepsgrond in de weg.
13.4.    De vragen of voor de uitvoering van het bestemmingsplan een vrijstelling dan wel een ontheffing op grond van het soortenbeschermingsregime in de Wnb nodig is en zo ja, of deze ontheffing kan worden verleend, komen in beginsel pas aan de orde in een procedure op grond van de Wnb. Dat doet er niet aan af dat de raad het plan niet heeft kunnen vaststellen indien en voor zover hij op voorhand in redelijkheid heeft moeten inzien dat het soortenbeschermingsregime in de Wnb aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
13.5.    Bij de voorbereiding van het plan heeft Ecoresult B.V. het rapport Natuurtoets In het kader van de Wet natuurbescherming en Verordening van 31 oktober 2017 opgesteld. In het rapport wordt geconcludeerd dat de voorgenomen ontwikkelingen negatieve effecten kunnen hebben op (potentieel) aanwezige voortplantings-, nest-, rust-, en/of verblijfplaatsen van respectievelijk de huismus, de ransuil en gebouwbewonende vleermuizen. Volgens de Natuurtoets is er voor deze soorten aanvullend veldonderzoek nodig. Als er voortplantings-, nest-, of verblijfplaatsen van de huismus en gebouwbewonende vleermuizen in het plangebied worden aangetroffen kan de Wnb worden overtreden en is een ontheffing van de Wnb vereist, aldus het rapport.
13.6.    De raad heeft ter zitting gesteld dat de onderzoeken in het kader van de Natuurtoets nog lopen. Mochten er nest- of verblijfplaatsen van de ransuil, huismus of vleermuizen worden aangetroffen dan worden er volgens de raad mitigerende maatregelen getroffen, zoals het aanpassen van de bouwplannen.
13.7.    [appellant sub 2] heeft niet gesteld dat wanneer de bedoelde voortplantings-, nest-, rust-, of verblijfplaatsen van de huismus, ransuil of gebouwbewonende vleermuizen in het plangebied gevonden worden, het onmogelijk is om maatregelen te nemen om te voorkomen dat deze plaatsen worden beschadigd of vernield, dan wel dat de vrijstelling of ontheffing van de verbodsbepalingen van de Wnb niet mogelijk is.
In het aangevoerde ziet de Afdeling daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de Wnb op voorhand niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
Het betoog faalt.
Slotoverweging
14.    Met het oog op een spoedige beëindiging van het geschil ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen om binnen 16 weken na verzending van deze tussenuitspraak:
- met inachtneming van wat is overwogen onder 8.12 alsnog toereikend te motiveren waarom in de ontwikkeling niet kan worden voorzien binnen bestaand stedelijk gebied en te onderbouwen of er binnen bestaand stedelijk gebied geen locaties zijn die kunnen worden benut door herstructurering, transformatie of anderszins,
- dan wel een nieuw of gewijzigd besluit te nemen,
alsmede de Afdeling en andere partijen de uitkomst van voormelde opdracht mede te delen en een eventueel nieuw of gewijzigd besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. Afdeling 3.4 van de Awb behoeft bij de voorbereiding van een gewijzigd of nieuw besluit niet opnieuw te worden toegepast.
Proceskosten en griffierecht
15.    In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
draagt de raad van de gemeente Lansingerland op
- om binnen 16 weken na verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 8.12 en 14. de daar omschreven gebreken in het besluit van 5 juli 2018 tot vaststelling van het bestemmingplan "[locatie 1]" te herstellen, en
- de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een gewijzigd of nieuw besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier.
w.g. Daalder    w.g. Kuipers
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 29 mei 2019
271-913.