ECLI:NL:CBB:2019:111
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 17/741
uitspraak van de meervoudige kamer van 12 maart 2019 in de zaak tussen
Coöperatieve Visserij Organisatie U.A. te Emmeloord, appellante
(gemachtigde: mr. J.G.J. van den Bergh),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigde: mr. W.C.M. Niekus).
Procesverloop
Bij besluit van 31 augustus 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder de aan appellante in het kader van de Regeling LNV-subsidies, onderdeel Collectieve acties aanlandplicht (de Regeling), verleende subsidie vastgesteld op € 435.972,-.
Bij besluit van 23 maart 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en de subsidie vastgesteld op € 441.056,-.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 november 2018. De zaak is gevoegd behandeld met de zaken geregistreerd onder de nummers 17/333, 17/742 en 17/919. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Aan de zijde van appellante was tevens aanwezig [naam 1] en aan de zijde van verweerder waren tevens aanwezig [naam 2] en [naam 3] .
Voor het doen van uitspraak zijn de gevoegde zaken weer gesplitst.
Overwegingen
1.1
Appellante heeft binnen het zogenoemde ’Uitvoeringsprogramma CVO aanlandplicht’ zeven aanlandplichtprojecten uitgevoerd. Een van deze projecten betrof het project ‘Verbeteren overleving discards’. Binnen dit project is onderzoek gedaan naar de verwerking van de vangsten aan boord in relatie tot de aanlandplicht.
1.2
Appellante heeft op 28 november 2013 op grond van de Regeling, Hoofdstuk 4. Visserij, Titel 3. Maatregelen van gemeenschappelijk belang, Paragraaf 2a. Collectieve acties aanlandplicht, subsidie aangevraagd voor het project ‘Verbeteren overleving discards’.
1.3
Verweerder heeft bij besluit van 27 maart 2014 op de aanvraag beslist en een bedrag van maximaal € 500.000,- aan subsidie verleend. Hiervan wordt 70% gefinancierd uit het Europees Visserijfonds (EVF).
1.4
Appellante heeft voor de andere zes aanlandplichtprojecten eveneens subsidie aangevraagd en verleend gekregen.
1.5
Appellante heeft bij brief van 1 mei 2015 een wijzigingsverzoek ingediend. Hierin staat dat bij aanvang van het project is besloten een Stuurgroep Aanlandplicht (hierna: Stuurgroep) aan te stellen die namens appellante nauw betrokken zou zijn bij de uitvoering van alle (zeven) aanlandplichtprojecten. Omdat deze Stuurgroep niet alleen bestond uit bestuurders van VisNed, zoals eerder beoogd, wenste appellante ook budget vrij te maken voor de inzet van de Nederlandse Vissersbond. Appellante heeft verweerder daarom verzocht het budget te verhogen en te verdelen tussen VisNed en de Nederlandse Vissersbond. Bij besluit van 14 september 2015 heeft verweerder het verzoek goedgekeurd.
1.6
Bij aanvraag van 31 december 2015 heeft appellante verzocht om de aan haar verleende subsidie vast te stellen. Daarbij heeft zij vermeld dat de totale kosten die onder de subsidie vallen € 467.428,- bedragen.
2. Bij het primaire besluit heeft verweerder de subsidie vastgesteld op € 435.972,-.
3. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard, het primaire besluit herroepen en de subsidie vastgesteld op € 441.056,-. Verweerder heeft de ‘Kosten Stuurgroep aanlandplicht’, waarbij het gaat om de facturen met de volgnummers 11, 13, 16, 25, 34, 43, 44, 77, 78, 79, 81 en 83, onder verwijzing naar artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in samenhang met artikel 1:15, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling niet subsidiabel gesteld. De uren op deze facturen, die gemaakt zijn door de Stuurgroep, zijn volgens verweerder niet direct te relateren aan het project. In dit kader heeft verweerder in het bestreden besluit het volgende uiteengezet:
“(…) U geeft in uw bezwaarschrift en in eerdere correspondentie aan, dat de uren wel degelijk gemaakt zijn ten behoeve van de zeven aanlandplichtenprojecten en dat de uren gelijkmatig verdeeld kunnen worden over de zeven projecten. Het is ook veel efficiënter om voor de vaste kosten die voor alle zeven projecten gemaakt zijn één projectadministratie aan te houden dan zeven afzonderlijke projectadministraties. Ook wordt daarmee overlap van facturen voorkomen.
Hoewel ik erken, dat de urenregistratie voor de algemene kosten van het project aanzienlijk meer werk oplevert als deze exact per project moeten worden geregistreerd in plaats van een gelijkmatige verdeling over de zeven projecten is dit voor mij geen reden om het bestreden besluit te herroepen. Allereerst merk ik op dat in geen van de wijzigingsverzoeken die u heeft ingediend expliciet is gevraagd om de kosten van de stuurgroep gelijkmatig te verdelen over de zeven projecten. In de wijzigingsbeschikkingen van 14 september 2015, 5 februari 2016 en
29 februari 2016 is evenmin opgenomen dat een gelijkmatige verdeling van de kosten van de stuurgroep aanlandplicht over de zeven projecten is toegestaan.
In een telefoongesprek van 26 maart 2015 tussen de heer [naam 4] van RVO en de heer [naam 5] van de stuurgroep is door de heer [naam 4] vermeld dat de kosten van de stuurgroep voor elk project afzonderlijk moesten worden gespecificeerd. Maar bovendien blijkt uit gespreksverslagen van 14 en 16 oktober 2015 met betrekking tot een gesprek van
13 oktober 2015 tussen medewerkers van RVO en CVO duidelijk dat voor alle CVO-projecten gold dat de kosten apart opgevoerd en gefactureerd moesten worden. De urenregistraties dienden derhalve per project te worden gespecificeerd. De eventuele omstandigheid dat de ingediende facturen voldoen aan de gestelde factuurvereisten van de Belastingdienst doet daaraan niets af. (…)”
Verder heeft verweerder geweigerd de gedeclareerde ‘Kosten inzet [naam 6] ’ (de facturen met de volgnummers 9, 23, 33, 37, 62 en 75), ‘Kosten Island Fishing’ (de facturen met de volgnummers 32, 60 en 66), accountantskosten (de factuur met het volgnummer 65) en een gedeclareerde factuur (met volgnummer 68) van het bedrijf [naam 7] van 30 november 2015 als subsidiabele kosten aan te merken.
Kosten van de Stuurgroep
4.1
Appellante voert met betrekking tot de ‘Kosten Stuurgroep aanlandplicht’ aan dat zij de kosten van de Stuurgroepleden op basis van de aangeleverde facturen heeft betaald. Appellante wordt eerst achteraf geconfronteerd met het feit dat verweerder van mening is dat de inzet van de Stuurgroepleden niet in aanmerking komt voor subsidie, omdat deze kosten niet direct te relateren zijn aan het onderhavige project. De Stuurgroep is opgericht om de zeven aanlandplichtprojecten overkoepelend te begeleiden. De Stuurgroep heeft in dat verband regelmatig ter zake van de zeven aanlandplichtprojecten gezamenlijk vergaderd over de uitvoering, voortgang en uitkomsten van deze projecten. Voor deze werkwijze is gekozen om kostenefficiënt te werken. Bij deze vergaderingen zijn de zeven projecten afzonderlijk besproken en evenredig aan bod gekomen. De tijdregistratie van deze overleggen is daarom en om reden van efficiency niet per individueel project bijgehouden, maar evenredig over de projecten verdeeld. Appellante heeft de uren die de Stuurgroep in totaal aan de zeven aanlandplichtprojecten heeft besteed, voor 1/7 deel aan het onderhavige project toegerekend en heeft de kosten die de Stuurgroep daarvoor in totaal heeft gefactureerd, voor 1/7 deel opgenomen in de aanvraag om subsidievaststelling. Het feit dat de urenregistraties en facturen niet per individueel project zijn gespecificeerd, betekent niet dat de kosten niet subsidiabel kunnen worden gesteld. Verder betoogt appellante dat verweerder haar niet eerder op de noodzaak van gespecificeerde urenregistraties heeft gewezen en dat op grond van wet- en regelgeving niet van haar kan worden verlangd dat zij met terugwerkende kracht deze urenregistraties alsnog aanlevert. Bovendien heeft appellante vanaf 2015 de scheiding tussen de projecten inzichtelijker gemaakt, door de werkzaamheden van de leden van de Stuurgroep te splitsen per project. Vanaf dat moment bevatten de facturen de werkzaamheden en de uren per project. Daarnaast heeft verweerder bij appellante het vertrouwen gewekt dat de kosten subsidiabel zouden zijn. Het alsnog afkeuren van deze kosten is in strijd met het vertrouwens- en het rechtszekerheidsbeginsel. Appellante concludeert dat verweerder niet heeft aangetoond dat sprake is van een situatie op grond waarvan een lagere subsidievaststelling gerechtvaardigd zou zijn.
4.2
Het College overweegt als volgt.
4.3
De subsidie is verleend in het kader van de Regeling. Het bestreden besluit dateert van na 1 januari 2016. Met ingang van 1 juli 2015 is de Regeling Europese EZ-subsidies in werking getreden (artikel 6.4 van diezelfde regeling) en per 1 januari 2016 is de Regeling ingetrokken. Ingevolge artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Regeling Europese EZ-subsidies blijft de Regeling van toepassing op subsidies die voor 1 januari 2016 zijn verleend op grond van die regeling.
4.4
Uit artikel 1:15, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling volgt dat kosten die niet aantoonbaar rechtstreeks zijn toe te rekenen aan de activiteit waarop de subsidie betrekking heeft, niet in aanmerking komen voor subsidie. Als algemene toelichting bij de subsidieverlening is appellante erop gewezen dat kosten alleen subsidiabel zijn wanneer zij direct aan het project zijn toe te schrijven. Voorts volgt uit artikel 4:45, tweede lid, van de Awb dat de aanvrager bij de aanvraag om subsidievaststelling rekening en verantwoording dient af te leggen omtrent de uitgaven en inkomsten die zijn verbonden aan de activiteiten waarvoor subsidie is verstrekt. Uit de stukken en hetgeen partijen naar voren hebben gebracht, leidt het College echter af dat de Stuurgroep tot oktober 2015 voor de zeven projecten gezamenlijk urenregistraties heeft bijgehouden en op grond daarvan voor de zeven projecten gezamenlijk kosten heeft gefactureerd. Op (een deel van) deze facturen is met de hand ‘1/7’ bijgeschreven. Appellante heeft op basis daarvan in alle zeven projecten 1/7 deel van de desbetreffende factuurbedragen opgenomen in de aanvragen om subsidievaststelling.
4.5
Verweerder heeft zich naar het oordeel van het College terecht op het standpunt gesteld dat uit de bij de aanvraag om subsidievaststelling overgelegde, niet op het onderhavige project toegespitste facturen, in combinatie met de niet per project gespecificeerde urenregistraties, niet kan worden afgeleid dat daadwerkelijk 1/7 deel van de door de Stuurgroep gemaakte en gefactureerde kosten ten behoeve van het onderhavige project is gemaakt. Dat, zoals appellante stelt, de zeven projecten in gelijke mate bij de Stuurgroep aan de orde zouden zijn gekomen maakt dat niet anders. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat verweerder met deze wijze van factureren door appellante heeft ingestemd. Dat verweerder op basis van offertes heeft ingestemd met de verlening van subsidie voor de kosten van de Stuurgroep, betekent niet dat hij daarmee ook heeft ingestemd met een evenredige verdeling van de kosten over de zeven projecten. Bovendien blijkt uit een belnotitie van verweerder dat al tijdens een telefoongesprek op 26 maart 2015 tussen een medewerker van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland en [naam 8] het risico van overlap van facturen en betalingen aan de orde is gesteld en dat [naam 8] daarop heeft te kennen gegeven de verschillende projectadministraties strikt gescheiden te houden en de urenadministratie te laten specificeren. Naar aanleiding van gesprekken die op 14 en 16 oktober 2015 tussen appellante en verweerder hebben plaatsgevonden en waarbij is besproken dat de kosten van de Stuurgroep per project apart gefactureerd moesten worden, heeft de Stuurgroep haar werkwijze gewijzigd en heeft zij per project 1/7 deel van de totale kosten gefactureerd. Hoewel verweerder met deze wijze van factureren genoegen heeft genomen en de kosten op basis daarvan vervolgens wel subsidiabel heeft gesteld, betekent dit niet dat verweerder daarom ook de kosten op basis van de eerdere facturen subsidiabel had moeten stellen. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat appellante niet heeft aangetoond dat de kosten rechtstreeks aan de activiteit waarop de subsidie betrekking heeft zijn toe te rekenen, zodat verweerder die kosten om die reden terecht niet subsidiabel heeft gesteld. Dat verweerder daarbij ten onrechte artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb heeft vermeld, zal het College met toepassing van artikel 6:22 van de Awb passeren, omdat aannemelijk is dat appellante daardoor niet is benadeeld. Deze beroepsgrond slaagt dan ook niet.
Kosten inzet [naam 6]
5.1
Appellante voert met betrekking tot de door haar opgevoerde kosten voor de inzet van het bedrijf [naam 6] aan dat verweerder ten onrechte heeft gemeend dat deze kosten deels ten behoeve van andere projecten, namelijk het project ‘Best Practices’ en het project ‘Snoek’, zijn gemaakt. Deze kosten zien op het overleg dat projectleider [naam 9] van [naam 6] juist ten behoeve van het onderhavige project met de deelnemers van het project ‘Best Practices’ en ‘Snoek’ heeft gehad. Deze overleggen hebben bijgedragen aan de resultaten van het onderhavige subsidieproject en de kosten daarvan zijn dan ook aan dit project gerelateerd. Deze kosten zijn niet opgevoerd in de beide andere projecten. Bovendien zijn de kosten met betrekking tot de inzet van [naam 6] al binnen het onderhavige project volledig subsidiabel gesteld als ‘kosten derden’. Appellante verwijst hiervoor naar het verleningsbesluit van 27 maart 2014, het wijzigingsbesluit van 5 februari 2016 en de voorschotbesluiten van 10 februari 2015 en 4 december 2015. Appellante wordt nu pas achteraf geconfronteerd met de stelling van verweerder dat deze kosten deels niet ‘projectgerelateerd’ zouden zijn.
5.2
Verweerder heeft in het bestreden besluit uiteengezet dat hij voor de opgevoerde kosten die gemaakt zijn voor het project ‘Best Practices‘ en voor het project ‘Snoek’ op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb en artikel 1:15, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling geen subsidie heeft vastgesteld, omdat deze kosten niet zijn te relateren aan het onderhavige project. In het verweerschrift heeft verweerder erop gewezen dat uit de door appellante ingediende declaraties blijkt dat het werkzaamheden betreft voor andere projecten.
5.3
Het College overweegt als volgt.
5.4
Zoals hiervoor reeds is overwogen, volgt uit artikel 1:15, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling dat kosten die niet aantoonbaar rechtstreeks zijn toe te rekenen aan de activiteit waarop de subsidie betrekking heeft, niet in aanmerking komen voor subsidie, en dient appellante op grond van artikel 4:45, tweede lid, van de Awb, bij haar verzoek om vaststelling van de subsidie rekening en verantwoording af te leggen over de aan de activiteiten verbonden uitgaven en inkomsten. Het College stelt vast dat in de bij de aanvraag om subsidievaststelling ingediende urenspecificaties bij de desbetreffende facturen van [naam 6] activiteiten staan vermeld als ‘
Overleg IMARES, pl Best Practices
’, ‘
Aanleveren informatie aan Best Practices
’, ‘
Bijeenkomst Best Practices, CVO-bestuur te Emmeloord
’
en
‘
Overleg I. Wilms, Best Practices te Zoetermeer
’. Naar het oordeel van het College heeft verweerder hieruit mogen afleiden dat de aan deze activiteiten gerelateerde kosten van [naam 6] niet ten behoeve van het onderhavige project maar ten behoeve van het project ‘Best Practices’ zijn gemaakt. Voor zover appellante stelt dat die kosten ten behoeve van het onderhavige project zijn gemaakt, moet gelet op het bepaalde in artikel 1:15, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling en artikel 4:45, tweede lid, van de Awb, worden geoordeeld dat het op haar weg lag om ervoor zorg te dragen dat dit voor verweerder voldoende duidelijk was. Zij heeft dat niet gedaan. Het gegeven dat verweerder voor kosten van [naam 6] subsidie heeft verleend (en daarvoor voorschotten heeft verleend) betekent niet dat de subsidie conform die verlening moet worden vastgesteld, nu pas bij de subsidievaststelling wordt nagegaan of de kosten daadwerkelijk ten behoeve van het project zijn gemaakt. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat appellante niet heeft aangetoond dat die kosten rechtstreeks aan de activiteit waarop de subsidie betrekking heeft zijn toe te rekenen, zodat verweerder deze kosten om die reden terecht niet subsidiabel heeft gesteld. Dat verweerder daarbij ten onrechte artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb heeft vermeld, zal het College met toepassing van artikel 6:22 van de Awb passeren, omdat aannemelijk is dat appellante daardoor niet is benadeeld. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
Kosten Island Fishing
6. Verder voert appellante aan dat verweerder de door appellante opgevoerde kosten die zien op Island Fishing Co. Ltd. (GY 57), betreffende visvangstverlies, ten onrechte niet subsidiabel heeft gesteld. Ter zitting heeft verweerder, onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 25 september 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:508), erkend dat het bestreden besluit op dit punt onrechtmatig is. Deze beroepsgrond slaagt.
Accountantskosten
7. Appellante voert voorts aan dat verweerder ten onrechte de kosten voor werkzaamheden van de accountant niet als subsidiabele kosten heeft aangemerkt. Verweerder heeft ter zitting, onder verwijzing naar de uitspraken van het College van 16 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:539) en 23 oktober 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:547), erkend dat het bestreden besluit ook op dit punt onrechtmatig is. Ook deze beroepsgrond slaagt.
[naam 7]
8.1
Daarnaast betoogt appellante met betrekking tot de door haar opgevoerde factuur van [naam 7] van 30 november 2015 dat verweerder de opgevoerde kosten heeft geaccordeerd bij de beslissing op het wijzigingsverzoek van 14 september 2015. Bij dit besluit heeft verweerder de projectbegroting aangepast waarmee budget is vrijgekomen voor het meermaals plaatsen en verwijderen van overlevingsunits aan boord van de aan het project deelnemende schepen. Het onderhoud en de reparaties aan de units waren noodzakelijk en hebben bijgedragen aan de doelstellingen van het onderhavige project. Daarnaast bestaat de factuur uit diverse kosten, die niet alleen zien op het opknappen van drie units en drie rekken voor hergebruik. De factuur had om die reden in ieder geval niet volledig afgekeurd kunnen worden.
8.2
Het College is van oordeel dat verweerder de kosten genoemd bij de post ‘
Opknappen 3-units en 3-rekken w48 tbv opslag voor later gebruik (volgend project)
’ terecht niet subsidiabel heeft gesteld. Deze kosten zien blijkens de omschrijving op een project dat volgde op het onderhavige project en het project ‘Aantonen overleving discards’ en zijn dus niet rechtstreeks toe te rekenen aan de activiteit waarop de subsidie betrekking heeft. Voor zover deze omschrijving geen juiste weergave is van de aard van de verrichte activiteiten komt dat voor rekening en risico van appellante. Het ligt, zoals hiervoor ook al is overwogen, gelet op het bepaalde in artikel 1:15, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling en in artikel 4:45, tweede lid, van de Awb, op haar weg om aan te tonen dat die kosten rechtstreeks aan de activiteit waarop de subsidie betrekking heeft zijn toe te rekenen, en om zorg te dragen voor rekening en verantwoording omtrent die kosten. Het College begrijpt dat de motivering van verweerder uitsluitend ziet op de post met de hierboven aangehaalde omschrijving. In zoverre faalt de beroepsgrond. De factuur omvat echter ook andere kostenposten. Verweerder heeft niet gemotiveerd waarom deze kostenposten niet subsidiabel kunnen worden geacht. In zoverre slaagt de beroepsgrond.
Motivering
9. Nu het College alle beroepsgronden van appellante die zijn gericht tegen het niet subsidiabel stellen van door haar opgevoerde kosten inhoudelijk heeft beoordeeld, komt aan de – algemene – beroepsgrond van appellante, die ziet op de ondeugdelijke motivering van het bestreden besluit, geen zelfstandige betekenis meer toe. Deze beroepsgrond behoeft daarom geen nadere bespreking.
Slotsom
10. Het voorgaande leidt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit zal worden vernietigd. Het College ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien, omdat het daarvoor over onvoldoende informatie beschikt. Verweerder zal een nieuw besluit moeten nemen op het bezwaar van appellante met inachtneming van deze uitspraak. Het College zal hiervoor een termijn van acht weken stellen.
11. Het College zal verweerder veroordelen in de door appellante gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.024,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. A. Venekamp en
mr. T.L. Fernig-Rocour, in aanwezigheid van mr. L. van Gulick, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 maart 2019.
w.g. H.L. van der Beek	w.g. L. van Gulick