ECLI:NL:RVS:2019:1571
Raad van State — Uitspraak 


201809479/1/A1.
Datum uitspraak: 15 mei 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
Buitenplaats Groot Swaluwe B.V., gevestigd te Made, gemeente Drimmelen,
appellante,
en
het college van burgemeester en wethouders van Drimmelen,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 4 oktober 2016 heeft het college het verzoek van Groot Swaluwe om handhavend op te treden tegen de bewoning en het gebruik door [belanghebbende] van de agrarische bedrijfswoning gelegen aan de [locatie] te Lage Zwaluwe afgewezen.
Bij besluit van 9 oktober 2018 heeft het college het door Groot Swaluwe daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft Groot Swaluwe beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid heeft [belanghebbende] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Groot Swaluwe heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 april 2019, waar Groot Swaluwe, vertegenwoordigd door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat [NAAM], en het college, vertegenwoordigd door S. Keij, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], bijgestaan door F.P. van Galen, advocaat [NAAM], gehoord.
Overwegingen
Inleiding
1.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied" rust op het perceel de bestemming "Agrarisch-1" met de nadere functieaanduiding "grondgebonden veehouderij" en de nadere aanduiding "bouwvlak". De gronden zijn bestemd voor agrarisch gebruik en ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak" is een bedrijfswoning toegestaan.
Groot Swaluwe is eigenaar van aan het perceel grenzende gronden die zij gebruikt als grasland en voor de teelt van gewassen. Ter zitting van de Afdeling heeft Groot Swaluwe toegelicht dat zij voornemens is de teelt van gewassen op deze gronden te intensiveren. Zij stelt zich op het standpunt dat [belanghebbende] de op het perceel aanwezige bedrijfswoning in strijd met het bestemmingsplan gebruikt als reguliere woning en zij heeft het college verzocht hiertegen handhavend op te treden. Dit verzoek is afgewezen. Het college heeft zich in het besluit op bezwaar van 21 februari 2017 op het standpunt gesteld dat Groot Swaluwe niet als belanghebbende kon worden beschouwd bij het door haar ingediende handhavingsverzoek. Het college heeft het tegen het besluit van 4 oktober 2016 gemaakte bezwaar daarom niet-ontvankelijk verklaard. Bij uitspraak van 23 oktober 2017 heeft de rechtbank Zeeland-West-Brabant het tegen dit besluit op bezwaar ingestelde beroep ongegrond verklaard.
2.    In het geding tussen Groot Swaluwe en het college heeft de Afdeling op 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2708, uitspraak gedaan. Bij die uitspraak heeft de Afdeling de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 23 oktober 2017 vernietigd, het bij de rechtbank tegen het besluit op bezwaar van 21 februari 2017 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat tegen het door het college nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld. De onderhavige procedure is hierop een vervolg.
3.    Ter uitvoering van de uitspraak van de Afdeling heeft het college het besluit op bezwaar van 9 oktober 2018 genomen. Het college heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat het niet bevoegd is om handhavend op te treden, omdat er geen sprake is van een met het bestemmingsplan strijdige situatie. Het college heeft zich, mede op basis van het advies van de Adviescommissie Agrarische Bouwaanvragen (hierna: de AAB) van 13 september 2018, op het standpunt gesteld dat de agrarische activiteiten op het perceel moeten worden aangemerkt als een agrarisch bedrijf in de zin van de planregels van het bestemmingsplan.
Relevante planregels uit de bestemmingsplannen "Buitengebied", herzien bij het bestemmingsplan "Buitengebied, Veegplan 1", en zoals dat luidde ten tijde van het besluit op bezwaar.
4.    Artikel 1.8 van het bestemmingsplan luidt: "agrarisch bedrijf: een bedrijf dat is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of door middel van het houden van landbouwdieren; onder agrarische bedrijven worden tevens begrepen boomteeltbedrijven, sierteeltbedrijven en productiegerichte paardenhouderijen;".
Artikel 1.19: "bedrijf: een inrichting of instelling gericht op het bedrijfsmatig produceren, bewerken, installeren, inzamelen, herstellen, verhuren, opslaan en distribueren van goederen, alsmede het bedrijfsmatig verlenen van diensten, aan huis verbonden beroepen en bedrijven daaronder niet begrepen;".
Artikel 1.67 luidt: "grondgebonden veehouderij: een veehouderij waarvan het voer en de mest voor het overgrote deel gewonnen respectievelijk aangewend worden op gronden die in gebruik zijn van de veehouderij en die in de directe omgeving liggen van de bedrijfslocatie;".
Artikel 1.70 luidt: "hobbymatig: een omvang die niet als bedrijfsmatig wordt aangemerkt en/of waarbij geen vergoeding wordt gevraagd voor gebruik;".
Artikel 1.145 luidt: "volwaardig agrarisch bedrijf: bedrijf met de omvang van ten minste één volwaardige arbeidskracht met een daarbij passende arbeidsomvang en een daaruit te verwachten redelijk inkomen;".
Misbruik bevoegdheid en procesbelang
5.    [belanghebbende] heeft zich in beroep op het standpunt gesteld dat Groot Swaluwe met het indienen van een verzoek om handhaving misbruik van bevoegdheid heeft gemaakt, omdat het enige belang dat zij hierbij had er in was gelegen dat zij daarmee [belanghebbende] onder druk zette om medewerking te verlenen aan de komst van nieuwe woningen op de gronden van Groot Swaluwe. Nu inmiddels is gebleken dat ter plaatse de realisering van woningbouw niet mogelijk is, ziet Oudedijk niet in op welke wijze het belang van Groot Swaluwe is gediend bij honorering van het verzoek om handhaving en heeft zij daarom volgens [belanghebbende] geen procesbelang meer bij een inhoudelijk oordeel over dit beroep.
De Afdeling deelt dit standpunt niet. Zoals volgt uit de hiervoor vermelde uitspraak van de Afdeling 15 augustus 2018, maakt reeds het belang van Groot Swaluwe als eigenaar van aan het perceel grenzende gronden dat zij belang heeft bij handhaving van de ingevolge het bestemmingsplan op het perceel rustende bestemming. Nu Groot Swaluwe stelt dat het perceel in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt en daarom sprake is van een overtreding, bestaat geen grond voor het oordeel dat zij zich niet tot het college kon wenden met het verzoek om handhaving van het bestemmingsplan dan wel dat zij geen belang heeft bij een oordeel op het door haar ingestelde beroep tegen de weigering van het college om handhavend op te treden tegen de door haar gestelde overtreding.
Agrarisch bedrijf als bedoeld in het bestemmingsplan "Buitengebied".
6.    Groot Swaluwe betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat [belanghebbende] op het perceel een agrarisch bedrijf voert. Zij verwijst hiertoe naar het door haar overgelegde rapport van 20 maart 2019 van DLV Intensief Advies (hierna: DLV), waarin is geconcludeerd dat de agrarische activiteiten op het perceel door de geringe omvang en geringe verdiencapaciteit een hobbymatig karakter hebben. Dat de activiteiten op het perceel geen bedrijfsmatig karakter hebben, blijkt volgens Groot Swaluwe ook uit het geringe veebestand en de erkenning van [belanghebbende] zelf in de bestemmingsplanprocedure dat de agrarische activiteiten een hobbymatig karakter hebben. Verder wijst zij er op dat niet gebleken is dat op het perceel aanwezig materiaal en machines bedrijfsmatig worden ingezet. Voorts is het college volgens Groot Swaluwe voorbij gegaan aan het feit dat [belanghebbende] geen agrarische achtergrond heeft, in het Handelsregister anders staat geregistreerd, de melding op grond van het Activiteitenbesluit pas is ingediend nadat het verzoek om handhaving is gedaan en een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming ontbreekt.
6.1.    Niet in geschil is dat het gebruik van de woning op het perceel als reguliere woning in strijd is met het bestemmingsplan. Het gebruik van de bedrijfswoning dient verband te houden met de agrarische bedrijfsvoering op het perceel. Ter beoordeling staat derhalve de vraag of [belanghebbende] op het perceel een agrarisch bedrijf in de zin van artikel 1.8 en 1.19 van de planregels exploiteert. In geschil is evenmin dat in de planregels van het bestemmingsplan de eis van volwaardigheid niet is gesteld, zodat niet noodzakelijk is dat sprake is van een volwaardig agrarisch bedrijf in de zin van de planregels. Dat met de agrarische activiteiten geen volwaardig inkomen wordt gegenereerd, biedt daarom op zichzelf onvoldoende grond voor het oordeel dat geen sprake is van activiteiten met een bedrijfsmatig karakter. Ter beoordeling van de vraag of sprake is van bedrijfsmatige agrarische activiteiten dient het geheel van de zich ter zake voordoende feiten en omstandigheden in aanmerking te worden genomen. Hierbij kunnen naast de inkomsten bijkomende gegevens gewicht in de schaal leggen, zoals onder meer het grondareaal, de veebezetting, de intentie waarmee de activiteiten worden ondernomen, de tijd die daaraan wordt besteed en de al of niet agrarische herkomst van de betrokkene. Uit deze gegevens kan veelal worden afgeleid of de agrarische activiteiten een bedrijfsmatig dan wel een daarvan te onderscheiden hobbymatig karakter dragen.
6.2.    Voor de beantwoording van de vraag of de agrarische activiteiten op het perceel een bedrijfsmatig karakter hebben, heeft het college zich in het besluit van 4 oktober 2016 onder meer gebaseerd op de verklaring van 20 september 2016 van [belanghebbende] waarin hij een beschrijving heeft gegeven van de agrarische activiteiten op het perceel en op de resultaten van het door de Omgevingsdienst Midden- en West Brabant (hierna: de OMWB) op 14 juli 2016 uitgevoerde reguliere controlebezoek aan [belanghebbende].
Na de uitspraak van de Afdeling van 15 augustus 2018 heeft het college de AAB gevraagd om advies uit te brengen over de bij hem voorliggende vraag. Een vertegenwoordiger van de AAB heeft het perceel bezocht en met [belanghebbende] gesproken. In het advies van de AAB van 13 september 2018 is vermeld dat [belanghebbende] twee blaarkopkoeien met bijbehorende kalveren en tien zwartbles schapen met jaarlijks tien tot vijftien nakomelingen houdt en dat op het perceel ook een paard aanwezig is dat in het verleden als rijpaard in gebruik was. De AAB heeft in het advies geconcludeerd dat de agrarische activiteiten, bestaande uit het fokken en verkopen van koeien en schapen, een bedrijfsmatig karakter hebben en dat sprake is van een agrarisch bedrijf in de zin van de planregels. Blijkens het advies heeft de AAB daarbij van belang geacht dat een belangrijk deel van de op het perceel aanwezige bedrijfsbebouwing, zo'n 600 m², wordt gebruikt voor agrarische activiteiten, dat de aanwezige landbouwmechanisatie wat betreft samenstelling vergelijkbaar is met die van andere rundveehouderijbedrijven en dat 2,43 ha grasland in gebruik is voor beweiding van de dieren. Voorts heeft de AAB in de advisering betrokken dat een melding op grond van het Activiteitenbesluit is gedaan en dat voor de runderen en schapen in veterinair opzicht wordt deelgenomen aan extra certificering. Volgens de AAB maken de hoedanigheid als veehouderijbedrijf, de bedrijfsinrichting en de diversiteit van de bedrijfsvoering dat de agrarische activiteiten dagelijks aandacht behoeven en een relatief hoge arbeidsbehoefte kennen. De AAB concludeert dat de agrarische activiteiten weliswaar kleinschalig zijn waarmee geen structureel positief bedrijfsresultaat is te verwachten, maar mede gelet op de beschikbare cultuurgrond, de veestapel, de bedrijfsgebouwen en de landbouwmechanisatie, wel zodanig van omvang zijn dat deze een bedrijfsmatig karakter hebben.
6.3.    Blijkens het door Groot Swaluwe overgelegde tegenadvies van 20 maart 2019 komt DLV bij de beoordeling van de agrarische activiteiten op het perceel tot een andere conclusie dan de AAB. DLV heeft in de beoordeling betrokken dat voor alleen de verzorging van de dieren gemiddeld maximaal 1 uur per dag nodig is en dat de netto-inkomsten te verwaarlozen zijn. Verder heeft de DLV van belang geacht dat volgens de zogeheten KWIN-norm per volwaardige arbeidskracht 600 ooien kunnen worden verzorgd en dat de agrarische activiteiten op het perceel een omvang hebben van 8,78 Nederlandse Grootte Eenheden (hierna: NGE), terwijl volgens de voorheen als indicator gebruikte NGE pas sprake was van een agrarisch bedrijf bij een minimum bedrijfsomvang van 10 NGE.
Nog daargelaten dat [belanghebbende] ter zitting van de Afdeling gemotiveerd uiteen heeft gezet dat dagelijks meer tijd wordt besteed aan de verzorging van de dieren en overige agrarische werkzaamheden dan waarvan DLV is uitgegaan en dat gelet op de lage kosten en relatief hoge opbrengsten van de verkoop van de gefokte oud-hollandse rassen wel enige inkomsten worden gegenereerd, ziet de Afdeling in het tegenadvies van DLV geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het door de AAB uitgebrachte advies naar inhoud of wijze van totstandkoming gebreken vertoont. Uit het advies van DLV is op te maken dat met name de beperkte omvang van de agrarische activiteiten en het ontbreken van reële netto-inkomsten tot de conclusie hebben geleid dat de agrarische activiteiten geen bedrijfsmatig karakter hebben. De AAB heeft in zijn advies van 13 september 2018 ook meegenomen dat de veebezetting, het beschikbare grondareaal en de verdiencapaciteit gering is en dat de agrarische activiteiten kleinschalig van omvang zijn. De AAB heeft hieraan in dit geval evenwel geen doorslaggevende betekenis toegekend. De AAB heeft naast deze aspecten ook andere relevante omstandigheden, in onderlinge samenhang bezien, in de beoordeling betrokken. De Afdeling ziet in hetgeen is aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de AAB dat niet mocht doen en de door de AAB getrokken conclusie op basis van deze beoordeling geen stand kan houden.
Daarbij neemt de Afdeling ook in aanmerking dat geen aanknopingspunten bestaan voor het oordeel dat de aanwezige landbouwmachines en -werktuigen niet voor agrarische activiteiten worden gebruikt, zoals Groot Swaluwe heeft aangevoerd. Verder maakt de omstandigheid dat [belanghebbende] pas na het handhavingsverzoek, na hierop te zijn gewezen door een toezichthouder bij het controlebezoek op 14 juli 2016, een melding op grond van het Activiteitenbesluit heeft gedaan,  deze melding nog niet onjuist. Dat in het handelsregister van de Kamer van Koophandel op het adres naast "[belanghebbende] Farming" ook "[belanghebbende] Advies" stond ingeschreven en dat een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming ontbreekt, doet verder niet af aan de juistheid van de door de AAB in het advies beschreven bedrijfsvoering op het perceel. Ten slotte bestaat geen aanleiding om aan te nemen dat het college er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat [belanghebbende] geen agrarische achtergrond heeft, nu het college dit betoog in hoger beroep gemotiveerd heeft weersproken.
Vorenstaande leidt tot de conclusie dat geen grond bestaat voor het oordeel dat het college voor zijn oordeel over het bedrijfsmatige karakter van de agrarische activiteiten op het perceel niet mocht afgaan op het door de AAB uitgebrachte advies.
Het betoog faalt.
Relativiteitsvereiste
7.    Nu het betoog van Groot Swaluwe dat de bedrijfswoning op het perceel in strijd met het bestemmingsplan wordt bewoond faalt, behoeft het beroep van [belanghebbende] op het in artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht neergelegde relativiteitsvereiste geen bespreking.
Conclusie
8.    Het beroep is ongegrond.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
w.g. Pans    w.g. Deen
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 mei 2019
604.