ECLI:NL:RVS:2019:434
Raad van State — Uitspraak 


201705411/1/R2.
Datum uitspraak: 13 februari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1.    [appellant sub 1], wonend te Utrecht,
2.    ASR Dutch Prime Retail Custodian B.V. en ASR Vastgoed Vermogensbeheer B.V., beide gevestigd te Utrecht,
en
de raad van de gemeente Utrecht,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 18 mei 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Actualisering diverse gebieden, Leidsche Rijn e.o. 1e Herziening" (hierna: het plan) vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], ASR Dutch Prime Retail Custodian B.V. en ASR Vastgoed Vermogensbeheer B.V. beroep ingesteld.
Bij besluit van 30 november 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Crisis- en herstelwet Algemene regels over bouwen en gebruik" (hierna: het bestemmingsplan Chw) vastgesteld.
De raad heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 1] en ASR Dutch Prime Retail Custodian B.V. en ASR Vastgoed Vermogensbeheer B.V. hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 december 2018, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. R. Brouwer, rechtsbijstandverlener te Zoetermeer, ASR Dutch Prime Retail Custodian B.V. en ASR Vastgoed Vermogensbeheer B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. J.J.H. Hulshof, advocaat [NAAM], en de raad, vertegenwoordigd door mr. E. Verbeet en ing. T. van der Sloot, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het plan is een herziening van de parkeerregeling uit het bestemmingsplan "Actualisering diverse gebieden, Leidsche Rijn e.o.". Dat bestemmingsplan voorziet onder meer in circa 450 woningen en een winkelcentrum in de wijk Leidsche Rijn. Kern van de nieuwe parkeerregeling is dat voldoende parkeergelegenheid niet langer meer binnen de betreffende bestemming zelf gerealiseerd hoeft te worden. Hiermee wordt de regeling volgens de raad in overeenstemming gebracht met het gemeentelijk parkeerbeleid.
[appellant sub 1] woont in de omgeving van het plangebied. ASR Dutch Prime Retail Custodian B.V. en ASR Vastgoed Vermogensbeheer B.V. zijn eigenaar en beheerder van het winkelcentrum Terwijde. Zij stellen dat de gewijzigde parkeerregeling leidt tot parkeeroverlast in het openbaar gebied en ten koste gaat van parkeerruimte voor gebruikers van het winkelcentrum.
Ontvankelijkheid
2.    Ingevolge de artikelen 3:11, 3:15 en 3:16 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt het ontwerpplan ter inzage gelegd voor de duur van zes weken en kunnen gedurende deze termijn zienswijzen naar voren worden gebracht bij de raad.
ASR Vastgoed Vermogensbeheer B.V. heeft geen zienswijze over het ontwerpplan naar voren gebracht.
Ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb alsmede met artikel 6:13 van de Awb, kan geen beroep worden ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan door een belanghebbende die over het ontwerpplan niet tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten. Deze omstandigheid doet zich niet voor. Het beroep, voor zover ingediend door ASR Vastgoed Vermogensbeheer B.V., is niet-ontvankelijk.
Bestemmingsplan Chw
3.    De raad heeft bij brief van 8 november 2018 medegedeeld dat hij bij besluit van 30 november 2017 op grond van artikel 7g van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet het bestemmingsplan Chw heeft vastgesteld.
Artikel 7g van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet luidt:
"De voor het grondgebied van een gemeente vastgestelde bestemmingsplannen gelden als één bestemmingsplan."
Artikel 2.1 van de planregels van het bestemmingsplan Chw luidt:
"De regels in dit bestemmingsplan zijn van toepassing op het bestemmingsplan als bedoeld in het artikel 7g, eerste lid, van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet."
Artikel 2, lid 2.2, onder a, luidt:
"Als op een locatie ook algemene regels van een eerder vastgesteld bestemmingsplan gelden die kennelijk dezelfde strekking hebben als een regel van dit plan, dan blijven die algemene regels van dat eerder vastgestelde bestemmingsplan buiten toepassing."
Artikel 4, lid 4.3, van de planregels luidt:
"Bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor het bouwen, staat vast dat voldoende parkeergelegenheid, overeenkomstig de normen in de beleidsregels in de Nota Parkeernormen Fiets en Auto, die als bijlage 1 bij de Nota Stallen en Parkeren 2013 hoort, wordt gerealiseerd.
Als de onder regel a bedoelde beleidsregels worden gewijzigd, wordt met die wijziging rekening gehouden."
De parkeerregeling in artikel 39, lid 39.2, van het plan is gelijkluidend aan artikel 4, lid 4.3 van de planregels van het bestemmingsplan Chw.
Artikel 6:19, eerste lid, van de Awb luidt:
"Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben".
4.    De Afdeling merkt het besluit van 30 november 2017 aan als een besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb, nu dat mede betrekking heeft op de parkeerregeling in het bestemmingsplan "Actualisering diverse gebieden, Leidsche Rijn e.o." waarop het besluit van 18 mei 2017 ziet en tegen welk besluit beroep aanhangig is. Gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb dienen de beroepen van [appellant sub 1] en ASR Dutch Prime Retail Custodian B.V. (hierna: ASR) te worden geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 30 november 2017, voor zover dat besluit betrekking heeft op het plangebied van het bestemmingsplan "Actualisering diverse gebieden, Leidsche Rijn e.o., 1e Herziening".
De omstandigheid dat het beroep van ASR Vastgoed Vermogensbeheer B.V. tegen het besluit van 18 mei 2017 niet-ontvankelijk is, doet er niet aan af dat ingevolge het bepaalde in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb van rechtswege een beroep tegen het besluit van 30 november 2017 is gericht. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 3 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX8931. De ratio van de regeling inzake het bezwaar of beroep van rechtswege brengt met zich dat niet-ontvankelijkheid van het oorspronkelijke rechtsmiddel niet de niet-ontvankelijkheid impliceert van het bezwaar of beroep van rechtswege. De ontvankelijkheid daarvan moet afzonderlijk worden beoordeeld. Een ontvankelijkheidsgebrek aan het beroep werkt slechts door voor zover het gebrek zich naar zijn aard ook tot het bezwaar of beroep van rechtswege uitstrekt. Daarvan is in dit geval sprake, nu het ontvankelijkheidsgebrek uitsluitend is gerelateerd aan het inroepen van rechtsbescherming. Het van rechtswege ontstane beroep van ASR Vastgoed Vermogensbeheer B.V. tegen het besluit van 30 november 2017 is derhalve eveneens niet-ontvankelijk.
De Afdeling zal eerst de beroepen tegen het bestemmingsplan Chw behandelen.
Toetsingskader
5.    Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
Beroepsgronden
6.    [appellant sub 1] betoogt dat de nieuwe parkeerregeling niet voldoet aan het uitgangspunt van het gemeentelijk parkeerbeleid in de door de raad op 28 maart 2013 vastgestelde Nota Stallen en Parkeren 2013 (hierna: de parkeernota) dat geparkeerd moet worden op eigen terrein. Anders dan de raad stelt kan deze eis, ondanks het vervallen van artikel 2.5.30. van de Bouwverordening van de gemeente Utrecht, nog altijd in planregels worden opgenomen. Dat deze eis niet meer kan worden gesteld kan ook niet worden afgeleid uit de in de zienswijzennota genoemde uitspraak van de Afdeling van 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2837.
Volgens [appellant sub 1] is door de raad niet onderbouwd dat na realisatie van de woningen met het beoogde dubbelgebruik van parkeerplaatsen in het openbaar gebied geen knelpunten zullen ontstaan. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft [appellant sub 1] het rapport "Parkeeronderzoek Terwijde Leidsche Rijn Utrecht" van bureau BK Bouw- & Milieuadvies van 28 juli 2017 (hierna: het tegenonderzoek) overgelegd.
Volgens ASR heeft de raad de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de nieuwe parkeerregeling niet inzichtelijk gemaakt. Zij stelt dat door de gewijzigde parkeerregeling het risico ontstaat dat de parkeergelegenheid van gebruikers van het winkelcentrum Terwijde wordt benut om de parkeerdruk van de nieuwe woningen af te wentelen. Dat leidt tot een verslechtering van de ruimtelijke kwaliteit en het ondernemers- en winkelklimaat van het winkelcentrum. Volgens ASR is onvoldoende onderzocht of voor de woningen elders en binnen een aanvaardbare loopafstand parkeerplaatsen structureel en duurzaam beschikbaar zijn, zoals in de parkeernota is vereist. De raad heeft in de overgelegde parkeerbalans geen rekening gehouden met de parkeerbehoefte van de resterende uit te werken bestemming in het plangebied (hierna: blok E) en met de extra parkeerbehoefte in verband met de planologische mogelijkheid van beroep en bedrijf aan huis. Evenmin zijn andere ruimtelijke gevolgen van de parkeerregeling, zoals de gevolgen voor verkeer, veiligheid en de luchtkwaliteit, onderzocht.
De raad had volgens ASR daarom in de planregels de eis moeten opnemen dat bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor het bouwen vast moet staan dat op eigen terrein voldoende parkeergelegenheid overeenkomstig de parkeernota gerealiseerd wordt, waarvan slechts bij omgevingsvergunning kan worden afgeweken.
6.1.    Voor zover [appellant sub 1] en ASR stellen dat artikel 4, lid 4.3, van de planregels ten onrechte niet de eis bevat dat voldoende parkeergelegenheid moet worden gerealiseerd binnen de bestemming zelf, zoals opgenomen in de planregels van het bestemmingsplan "Actualisering diverse gebieden, Leidsche Rijn e.o.", overweegt de Afdeling als volgt.
In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen.
Volgens de raad is het niet altijd mogelijk en wenselijk om binnen de bestemming (veelal de woonbestemming) voldoende parkeergelegenheid te realiseren. Daarnaast is het in Leidsche Rijn gebruikelijk dat met name bezoekersparkeren grotendeels plaatsvindt in de openbare ruimte, die veelal een verkeersbestemming heeft. De parkeerregeling uit het bestemmingsplan "Actualisering diverse gebieden, Leidsche Rijn e.o." voldeed niet aan het gemeentelijk parkeerbeleid. De parkeerregels zijn aangepast zodat voldoende parkeergelegenheid niet langer meer binnen de bestemming zelf gerealiseerd hoeft te worden, maar parkeren ook in andere bestemmingen plaats kan vinden. Daarmee voldoet de regeling aan het gemeentelijk parkeerbeleid in de parkeernota, aldus de raad.
Uit de zienswijzennota volgt niet dat de raad niet langer vasthoudt aan de eis dat geparkeerd moet worden binnen dezelfde bestemming omdat artikel 2.5.30. van de Bouwverordening is vervallen of omdat de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2015 daartoe zou nopen, zoals [appellant sub 1] betoogt.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad in redelijkheid de parkeerregeling voor het plangebied in overeenstemming kunnen brengen met het geldende parkeerbeleid. Anders dan [appellant sub 1] betoogt gaat dat beleid er niet van uit dat geparkeerd moet worden op eigen terrein. Uitgangspunt van de parkeereis in het parkeerbeleid is realisering van de benodigde parkeerplaatsen, berekend volgens de parkeernorm. Volgens paragraaf 5.2 van de bij de parkeernota behorende bijlage 1, "Nota Parkeernormen Fiets en Auto" is het mogelijk om af te wijken van de parkeereis . Realisering van minder parkeerplaatsen dan de minimum parkeernorm is mogelijk als wordt aangetoond dat op andere wijze binnen acceptabele loopafstand rond de ontwikkeling in de nodige parkeerruimte wordt voorzien. In alle gevallen worden de noodzaak en de verschillende effecten zorgvuldig afgewogen, aldus paragraaf 5.2.
De betogen falen.
6.2.    Voor zover [appellant sub 1] en ASR betogen dat niet is onderbouwd dat na realisatie van de woningen in het openbaar gebied geen knelpunten zullen ontstaan en dat het risico ontstaat dat parkeergelegenheid van gebruikers van het winkelcentrum Terwijde wordt benut om de parkeerdruk van de nieuwe woningen af te wentelen, overweegt de Afdeling als volgt.
De nieuwe parkeerregeling in artikel 4, lid 4.3, van de planregels vereist dat de benodigde parkeerplaatsen worden gerealiseerd overeenkomstig bijlage 1 van de parkeernota. Realisatie van de voor een ontwikkeling benodigde parkeerplaatsen gaat naar het oordeel van de Afdeling niet ten koste van bestaande parkeervoorzieningen in het openbaar gebied of het winkelcentrum. Alleen als het onmogelijk of onwenselijk is om aan de parkeereis te voldoen kan volgens paragraaf 5.2.2 van bijlage 1 van de parkeernota van de parkeereis worden afgeweken en kunnen minder parkeerplaatsen worden gerealiseerd dan volgens de minimum parkeernorm. Daarbij moet echter volgens deze paragraaf, naast de noodzaak, worden aangetoond dat de alternatieve parkeerruimte op loopafstand van de ontwikkellocatie ligt en structureel en duurzaam beschikbaar is op tijden dat het nodig is voor de parkeervraag van de ontwikkeling. Voor wat betreft de parkeerbehoefte van de bezoekers kan volgens deze paragraaf een beroep worden gedaan op de openbare ruimte als vervangende parkeerruimte. Daarbij moet, bij een afwijking van meer dan 10 parkeerplaatsen, uit onafhankelijk onderzoek blijken dat met de realisatie van het project de parkeerdruk in de directe omgeving op het maatgevende moment in de week onder de 80% blijft.
Wat betreft de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de nieuwe parkeerregeling voor het plangebied van het bestemmingsplan "Actualisering diverse gebieden, Leidsche Rijn e.o." stelt de Afdeling vast dat voor het grootste deel van de in dat plan voorziene woningen en het winkelcentrum reeds omgevingsvergunningen zijn verleend die onherroepelijk zijn en waarbij ook de benodigde parkeerplaatsen zijn betrokken. De raad heeft voor het nog onbebouwde blok D (Jazzboulevard 50) verwezen naar de parkeerbalans in de ruimtelijke onderbouwing en de aanvulling daarop, die ten grondslag ligt aan de inmiddels onherroepelijke omgevingsvergunning voor de woningbouw op het perceel. Dit bevestigt dat een invulling van dit perceel mogelijk is zonder dat onaanvaardbare parkeersituaties ontstaan. Voor zover [appellant sub 1] er op heeft gewezen dat volgens het tegenonderzoek de benodigde parkeerplaatsen voor bouwblok D niet op loopafstand structureel en duurzaam beschikbaar zijn overweegt de Afdeling dat dit onderzoek betrekking heeft op een omgevingsvergunning die bij uitspraak van de Afdeling van 15 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3104, is vernietigd. Zoals de raad heeft gesteld is er inmiddels voor bouwblok D een nieuwe omgevingsvergunning verleend met een aanvullende onderbouwing van de wijze waarop in de benodigde parkeerplaatsen wordt voorzien en heeft de Afdeling het tegen die vergunning ingestelde beroep bij uitspraak van 31 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3549, ongegrond verklaard.
Wat betreft de resterende woonbestemming voor blok E geldt dat deze nog moet worden uitgewerkt en dat daarvoor nog geen bouwprogramma voorhanden is. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de parkeerregeling voor dit blok leidt tot onaanvaardbare parkeeroverlast. Voor zover ASR heeft gesteld dat de raad geen rekening heeft gehouden met de extra parkeerbehoefte in verband met de planologische mogelijkheid van beroep en bedrijf aan huis overweegt de Afdeling dat de planregels behorend bij de (uit te werken) woonbestemming de eis bevatten dat deze functies alleen zijn toegestaan als geen sprake is van verkeersaantrekkende activiteiten die kunnen leiden tot een nadelige beïnvloeding van de normale afwikkeling van het verkeer dan wel tot een onevenredige parkeerdruk op de openbare ruimte.
Gelet op het voorgaande heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat als gevolg van de nieuwe parkeerregeling geen
onaanvaardbare knelpunten in de omgeving van het plangebied en in het winkelcentrum zullen ontstaan.
De betogen falen.
6.3.    De door ASR genoemde aspecten verkeer, veiligheid en de luchtkwaliteit zijn reeds beoordeeld in het voorheen geldende bestemmingsplan "Actualisering diverse gebieden, Leidsche Rijn e.o.". De parkeerregeling brengt geen verandering in het toegelaten aantal woningen op het perceel. De raad heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat nader onderzoek voor deze aspecten niet nodig is. Het betoog faalt.
6.4.    Gelet op hetgeen in 6.1. tot en met 6.3. is overwogen bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad een parkeerregeling had moeten vaststellen op grond waarvan vast moet staan dat op eigen terrein voldoende parkeergelegenheid overeenkomstig de parkeernota wordt gerealiseerd en waarvan slechts bij omgevingsvergunning kan worden afgeweken, zoals ASR wenst. Het betoog faalt.
7.    Gelet op het voorgaande zijn de beroepen tegen het besluit van 30 november 2017, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
De beroepen tegen het bestemmingsplan "Actualisering diverse gebieden, Leidsche Rijn e.o. 1e Herziening"
8.    Nu gelet op het voorgaande de beroepen tegen het Chw-plan ongegrond zijn verklaard is dat plan in zoverre onherroepelijk geworden. Hieruit volgt dat het bestemmingsplan "Actualisering diverse gebieden, Leidsche Rijn e.o. 1e Herziening" niet langer rechtskracht zal hebben. Onder deze omstandigheden en nu ook overigens niet is gebleken van enig belang ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat [appellant sub 1] en ASR geen belang hebben bij een inhoudelijke beoordeling van hun beroepen tegen dit plan. In verband hiermee dienen de beroepen van [appellant sub 1] en ASR tegen het bestemmingsplan "Actualisering diverse gebieden, Leidsche Rijn e.o. 1e Herziening" niet-ontvankelijk te worden verklaard.
Proceskosten
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart de beroepen van [appellant sub 1] en ASR Dutch Prime Retail Custodian B.V. en ASR Vastgoed Vermogensbeheer B.V. tegen het besluit van de raad van de gemeente Utrecht van18 mei 2017, waarbij het bestemmingsplan "Actualisering diverse gebieden, Leidsche Rijn e.o. 1e Herziening" is vastgesteld, niet-ontvankelijk;
II.    verklaart het beroep van ASR Vastgoed Vermogensbeheer B.V. tegen het besluit van de raad van de gemeente Utrecht van 30 november 2017, waarbij het bestemmingsplan "Crisis- en herstelwet Algemene regels over bouwen en gebruik" is vastgesteld, niet-ontvankelijk;
III.    verklaart de beroepen van [appellant sub 1] en ASR Dutch Prime Retail Custodian B.V., tegen het besluit van de raad van de gemeente Utrecht van 30 november 2017, waarbij het bestemmingsplan "Crisis- en herstelwet Algemene regels over bouwen en gebruik" is vastgesteld, ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. D.A.C. Slump en mr. G. van der Wiel, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, griffier.
w.g. Helder    w.g. Boermans
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 februari 2019
429.