ECLI:NL:RVS:2019:1200
Raad van State — Uitspraak 


201805176/1/A3.
Datum uitspraak: 17 april 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 mei 2018 in zaak nr. 17/6909 in het geding tussen:
[appellant]
en
het bestuur van de raad voor rechtsbijstand.
Procesverloop
Bij besluit van 23 mei 2017 heeft het bestuur het verzoek van [appellant] om op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) documenten openbaar te maken afgewezen.
Bij besluit van 21 september 2017 heeft het bestuur het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 mei 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 maart 2019, waar [appellant], en het bestuur, vertegenwoordigd door mr. C.W. Wijnstra, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] heeft op 25 en 27 april 2017 op grond van de Wob gevraagd om:
1. documenten van het bestuur waaruit blijkt welke werkzaamheden door de advocaat [NAAM]advies toevoeging en welke werkzaamheden door ondersteunend personeel mogen worden verricht;
2. documenten met betrekking tot alle correspondentie die tussen het bestuur en de deken is uitgewisseld;
3. documenten met betrekking tot alle interne correspondentie die met betrekking tot bepaalde onderzoeken is gevoerd;
4. alle documenten die betrekking hebben op dossiers vermeld op de lijst die per mail van 2 mei 2017 door het bestuur aan hem is verstuurd.
De onderzoeken waar [appellant] naar heeft verwezen, hebben betrekking op de door hem gedane werkzaamheden in zaken waarin hij een toevoeging had gekregen ten behoeve van rechtsbijstand. Het bestuur heeft tot taak op aanvragen om een toevoeging te beslissen en de werkzaamheden van rechtsbijstandverleners te controleren.
1.1.    Het bestuur heeft ten aanzien van verzoek 1 de regelgeving genoemd waarin de gevraagde informatie staat.
Ten aanzien van verzoek 2 heeft het vastgesteld dat de documenten betrekking hebben op de uitwisseling van informatie tussen het bestuur en de deken in het kader van inspectie, toezicht en controle door het bestuur. Het bestuur heeft zich op het standpunt gesteld dat het belang dat het toezicht ongestoord en efficiënt kan worden uitgevoerd, groter is dan het belang van [appellant] bij het verkrijgen van de inhoudelijke documenten daarover. Ten aanzien van verzoek 3 heeft het bestuur vastgesteld dat het verzoek ziet op documenten die betrekking hebben op inspectie, controle en toezicht van het bestuur op de werkzaamheden van de advocatuur. De belangen van de raad voor rechtsbijstand en zijn medewerkers acht het bestuur groter dan het belang van openbaarmaking. Ten aanzien van verzoek 4 heeft het bestuur vastgesteld dat [appellant] de documenten zelf kan inzien op ‘mijn rvr’ en dat documenten met gegevens van de aanvragers van de toevoegingen niet worden verstrekt, omdat dat de persoonlijke levenssfeer van de aanvragers zou schenden.
In het besluit van 21 september 2017 heeft het bestuur het bezwaar ongegrond verklaard met een verwijzing naar het advies van de commissie voor bezwaar. Openbaarmaking van de documenten die betrekking hebben op de verzoeken 2 en 3 is op grond van de Wob niet mogelijk, omdat de Advocatenwet een bijzondere, uitputtende openbaarmakingsregeling bevat met betrekking tot onder meer documenten die gaan over de tuchtprocedure die door de deken is gevoerd, aldus het bestuur.
Wettelijk kader
2.    Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder d en e, van de Wob luidt: "Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer."
Artikel 7, derde lid, aanhef en onder c, van de Wet op de rechtsbijstand luidt: "Met het oog op de uitvoering van de taken, bedoeld in het eerste lid, heeft het bestuur voorts tot taak:
c. de controle op werkzaamheden van rechtsbijstandverleners en mediators, voorzover deze niet elders in deze wet aan anderen is opgedragen."
Aangevallen uitspraak
3.    De rechtbank heeft geconcludeerd dat de informatie waar in verzoek 1 om is gevraagd, al openbaar is. De documenten die betrekking hebben op de verzoeken 2 en 3, betreffen de uitwisseling van informatie tussen het bestuur en de deken met het oog op de uitvoering van de taak van het bestuur om zorg te dragen voor de organisatie en de verlening van rechtsbijstand. Het bestuur heeft zich wegens zijn toezichthoudende taak beroepen op artikel 10, tweede lid, onder d, van de Wob. De rechtbank acht met het bestuur het belang dat het toezicht ongestoord en efficiënt kan worden uitgevoerd groter dan het belang van [appellant] bij het verkrijgen van de documenten.
Hoger beroep
4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het besluit onvoldoende is gemotiveerd. Het bestuur is niet nagegaan welke documenten onder het verzoek vallen en heeft niet per document of onderdeel daarvan een belangenafweging gemaakt. De rechtbank heeft daarnaast ten onrechte geconcludeerd dat artikel 10, tweede lid, onder d, van de Wob van toepassing is. Niet valt in te zien waarom het bestuur belemmerd zal worden in zijn taak controle uit te oefenen op de werkzaamheden als de gevraagde informatie openbaar wordt gemaakt. Het toezicht op de advocatuur in het algemeen is niet aan het bestuur opgedragen, maar aan de lokale deken van de orde van advocaten, zodat het bestuur zich hierop niet kan beroepen. De bijzondere openbaarmakingsregeling van de Advocatenwet is niet van toepassing, omdat het verzoek is gericht aan het bestuur en niet aan de deken. Bij de belangenafweging moet verder niet zijn persoonlijke belang, maar het algemeen belang worden afgezet tegen de door de weigeringsgronden te beschermen belangen, aldus [appellant].
4.1.    Het geschil beperkt zich tot de verzoeken 1, 2 en 3.
4.2.    In reactie op verzoek 1 is in het besluit van 23 mei 2017 uiteengezet in welke wettelijke bepalingen de informatie is te vinden.
[appellant] beschikt hiermee over de informatie waar hij in verzoek 1 om heeft gevraagd. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen zijn de wettelijke bepalingen al openbaar.
Met betrekking tot de verzoeken 2 en 3 overweegt de Afdeling dat, zoals zij eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 28 februari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:666)), in beginsel per document of onderdeel daarvan dient te worden gemotiveerd waarom het document niet kan worden verstrekt. Hierop kan een uitzondering worden gemaakt als dit zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen of als een andere dan kale motivering zicht zou bieden op de aard of de inhoud van de documenten die ingevolge een weigeringsgrond niet openbaar gemaakt hoeven te worden. Zie ook de uitspraak van de Afdeling van 25 juli 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2527). Het bestuur heeft niet per document of onderdeel daarvan gemotiveerd waarom het niet kan worden verstrekt, maar heeft een algemene motivering gegeven per verzoek. Hiervoor heeft het bestuur geen reden gegeven. Ter zitting is gebleken dat niet is geïnventariseerd welke documenten onder het verzoek vallen. Zonder dat duidelijk is welke documenten onder de verzoeken 2 en 3 vallen en zonder deze documenten in te zien, kan de bestuursrechter niet beoordelen of het bestuur tot een juiste beslissing is gekomen. Het bestuur heeft het besluit met betrekking tot de verzoeken 2 en 3 niet voldoende gemotiveerd. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
Het in de Advocatenwet geregelde toezicht op advocaten, het tuchtrechtelijke systeem en de wijze van geheimhouding en openbaarmaking van tuchtrechtelijke maatregelen is van dien aard dat het dient te worden aangemerkt als een bijzondere openbaarmakingsregeling met een uitputtend karakter die voorgaat op de Wob. Zie de uitspraak van de Afdeling van 15 maart 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:715). De Afdeling acht het niet uitgesloten dat documenten die vallen onder de verzoeken 2 en 3 daarop deels of geheel betrekking hebben. De bijzondere openbaarmakingsregeling van de Advocatenwet zou daarom van toepassing kunnen zijn.
Het betoog slaagt.
Slotsom
5.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 21 september 2017 van het bestuur alsnog gegrond verklaren. Dat besluit, voor zover daarin de afwijzing van de verzoeken 2 en 3 is gehandhaafd, komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. Het bestuur dient, na te hebben geïnventariseerd welke documenten onder de verzoeken 2 en 3 vallen, met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen over het al dan niet openbaar maken van deze documenten.
6.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
7.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 mei 2018 in zaak nr. 17/6909;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
IV.    vernietigt het besluit van het bestuur van de raad voor rechtsbijstand van 21 september 2017, voor zover daarin de afwijzing van verzoek 2 en 3 is gehandhaafd;
V.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
VI.    gelast dat het bestuur van de raad voor rechtsbijstand aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 421,00 (zegge: vierhonderdeenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
w.g. Bijloos    w.g. Klein
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2019
176-851.