ECLI:NL:RVS:2019:623
Raad van State — Uitspraak 


201801974/1/A1.
Datum uitspraak: 27 februari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te Stampersgat, gemeente Halderberge,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant (hierna: de rechtbank) van 20 februari 2018 in zaken nrs. 18/7, 17/8299, 18/8, 17/8300, 18/446 en 18/447 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Halderberge.
Procesverloop
Bij besluit van 5 september 2017 heeft het college besloten tot invordering van de door [appellante] verbeurde dwangsom van € 25.000,00.
Bij besluit van 12 september 2017 heeft het college [appellante] gelast om buitenopslag buiten het bouwvlak op het terrein van de [locatie] te Stampersgat (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden.
Bij besluit van 25 september 2017 heeft het college de bij besluit van 12 september 2017 opgenomen termijn gedurende welke de last kan worden uitgevoerd zonder dat de dwangsom verbeurd verlengd.
Bij besluit van 19 december 2017 heeft het college het door [appellante] tegen de besluiten van 12 september 2017 en 25 september 2017 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Bij afzonderlijk besluit van 19 december 2017 heeft het college het door [appellante] tegen het besluit van 5 september 2017 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij besluit van 9 januari 2018 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de door [appellante] verbeurde dwangsom van € 50.000,00.
Bij uitspraak van 20 februari 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen de besluiten van 19 december 2017 en 9 januari 2018 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 december 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door [persoon], en het college, vertegenwoordigd door mr. [NAAM]. M.L.P. van Houten, C. Nuijten en mr. R. Timmermans, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    [appellante] exploiteert zijn bedrijf sinds eind november 2016 op het perceel. [appellante] handelt in rollend materieel en is inmiddels eigenaresse van het perceel. Voorheen huurde zij het perceel van [bedrijf]. [bedrijf] heeft het college in het verleden schriftelijk verzocht om medewerking te verlenen aan het afwijken van het bestemminsplan om buitenopslag voor het stallen van rollend materieel voor verkoop op het perceel mogelijk te maken. Bij brief van 20 februari 2017 heeft het college medegedeeld daartoe niet bereid te zijn. Tevens is in de brief medegedeeld dat de vestiging van het bedrijf van [appellante] op het perceel niet past binnen het bestemmingsplan.
Het college heeft twee lasten aan [appellante] opgelegd en twee invorderingsbeschikkingen genomen. In de onderhavige zaak komt [appellante] op tegen de invorderingsbeschikkingen en de laatst opgelegde last. De Afdeling zal hierna de beroepsgronden per besluit bespreken. Voor zover [appellante] heeft beoogd op te komen tegen de eerder genoemde brief van 20 februari 2017 overweegt de Afdeling dat het verzoek en de afwijzing daarvan, nog los van de vraag of sprake is van een besluit waartegen kan worden opgekomen, hier niet aan de orde zijn.
Last onder dwangsom II
2.    Op 1 augustus 2017 heeft een controle plaatsgevonden op het perceel. Volgens het op 2 augustus 2017 opgemaakte rapport is er buitenopslag geconstateerd. Op de bij het rapport gevoegde plattegrond is aangegeven in welke zone wat is aangetroffen. Naar aanleiding van deze controle heeft het college wederom gelast om de buitenopslag buiten de bouwvlakken voor 25 september 2017 te beëindigen en beëindigd te houden. Volgens het college handelt [appellante] in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) omdat een omgevingsvergunning is vereist voor het handelen in strijd met het bestemmingsplan. Er is geen omgevingsvergunning verleend terwijl er in strijd met het bestemmingsplan buitenopslag buiten de bouwvlakken plaatsvindt. Het college heeft de dwangsom gesteld op € 50.000,00 ineens. Bij besluit van 25 september 2017 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot en met 8 oktober 2017.
3.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kom Stampersgat" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming "Bedrijventerrein".
Artikel 6.1.1 van de planregels luidt: "De voor 'Bedrijventerrein' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
a. bedrijven;
[…]
g. buitenopslag;
één en ander met bijbehorende voorzieningen zoals tuinen, erven, groen, parkeervoorzieningen e.d. en overeenkomstig de in 6.1.2 opgenomen nadere detaillering van de bestemming."
Artikel 6.1.2 luidt: "In het onderstaande is een nadere detaillering opgenomen van het bepaalde in 6.1.1:
[…]
c Detailhandel
Detailhandel is uitsluitend in de volgende vormen toegestaan:
• 1. verkoop als ondergeschikte nevenactiviteit in ter plaatse vervaardigde, bewerkte of herstelde goederen.
[…]
e Buitenopslag
Buitenopslag is uitsluitend toegestaan ter plaatse van de aanduiding 'bouwvlak'.
[…]"
Artikel 1.32 luidt: "detailhandel: het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder begrepen de uitstalling ten verkoop, het verkopen en/of leveren van goederen aan degenen die deze goederen kopen voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit."
Artikel 1.61 luidt: "statische (binnen)opslag: binnenopslag van goederen die geen regelmatige verplaatsing behoeven, niet bestemd zijn voor handel en niet worden opgeslagen voor een elders gevestigd niet-agrarisch bedrijf. Het betreft bijvoorbeeld (seizoens)stalling van (antieke) auto’s, boten, caravans, campers en dergelijke."
4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte het college bevoegd heeft geacht om handhavend op te treden. Volgens haar handelt zij niet in strijd met het bestemmingsplan omdat er geen sprake is van opslag. De voertuigen stonden op het perceel geparkeerd, hetgeen in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan staat namelijk parkeervoorzieningen toe. Verder stelt zij dat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt waarom buitenopslag binnen het bouwvlak wel is toegestaan maar buiten het bouwvlak niet. Bovendien is haar bedrijf aan te merken als detailhandel als bedoeld in artikel 1.32 van de planregels. Zij verkoopt het rollend materieel en moet dus in staat zijn om deze te parkeren in afwachting van de aflevering. De handelsvoorraad heeft zij binnen het bouwvlak geparkeerd maar de voertuigen die zijn verkocht mogen volgens haar op grond van het bestemmingsplan buiten het bouwvlak worden geparkeerd. Zij stelt verder dat opslag buiten het bouwvlak ook zou moeten zijn toegestaan nu het ook binnen het bouwvlak mag.
4.1.    Vaststaat dat er voertuigen en andere objecten op het perceel buiten het bouwvlak aanwezig waren, zoals ook volgt uit het aan het besluit ten grondslag gelegde rapport van 2 augustus 2017. Partijen zijn verdeeld of de voertuigen en andere objecten zijn geparkeerd of dat er sprake is van buitenopslag als bedoeld in artikel 6.1.2 van de planregels en of hier sprake is van detailhandel.
4.2.    De Afdeling stelt voorop dat de keuze voor het alleen toestaan van buitenopslag binnen het bouwvlak is gemaakt bij de vaststelling van het bestemmingsplan en hier niet meer aan de orde is. Verder is van belang dat buitenopslag ook voor detailhandel niet is toegestaan buiten het bouwvlak. De vraag of hier sprake is van detailhandel behoeft derhalve geen beantwoording nu het niet tot het oordeel kan leiden dat er niet in strijd met het bestemmingsplan wordt gehandeld.
Het bestemmingsplan bevat geen definitie van het begrip buitenopslag. Het college heeft voor de uitleg daarvan aangesloten bij artikel 1.61 van de planregels waarin een definitie is gegeven van "statische (binnen)opslag". Stalling van auto’s, boten en dergelijke zijn volgens dat artikel voorbeelden van opslag. Volgens het college dient onder buitenopslag het buiten opslaan van handelswaren te worden verstaan. Het bestemmingsplan bevat ook geen definitie van parkeervoorzieningen. Volgens het college gaat het in dit kader om kort parkeren bijvoorbeeld van auto’s van bezoekers. Deze staan maar voor een korte duur op het perceel. De Afdeling acht de door het college gegeven uitleggen niet onredelijk.
Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat er sprake is van buitenopslag. Zoals de rechtbank terecht van belang heeft geacht gaat het om objecten die ter plekke zijn geplaatst in afwachting van een nog door [appellante] te leveren dienst, te weten het transport naar elders. Dat sommige objecten reeds eigendom zijn van een ander en dus niet meer van [appellante], maakt dat niet anders. Het neerzetten van de objecten op de plaats waar zij zijn aangetroffen maakt, zoals het college terecht stelt, onderdeel uit van de bedrijfsactiviteiten van [appellante], hetgeen door [appellante] is bevestigd.
Omdat er buitenopslag buiten het bouwvlak plaatsvindt, wordt in strijd met artikel 6.1.2, aanhef en onder e, van de planregels en derhalve het bestemmingsplan gehandeld. Nu de daarvoor vereiste omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo niet is verleend, wordt daarmee in strijd gehandeld. Het college was derhalve bevoegd om daartegen handhavend op te treden.
Het betoog faalt.
5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college niet in strijd handelt met het vertrouwensbeginsel. Voordat het perceel werd aangekocht, heeft een gesprek plaatsgevonden met Timmermans. Zij voert in dit verband aan dat Timmermans namens het college heeft toegezegd dat de bedrijfsactiviteiten, en derhalve ook het opslaan van objecten, geen probleem zou zijn.
5.1.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is nodig dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. De rechtbank heeft terecht overwogen dat van een dergelijke toezegging niet is gebleken. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat is toegezegd dat het opslaan van objecten buiten het bouwvlak is toegestaan dan wel dat er daartegen niet gehandhaafd zou worden. Timmermans heeft ter zitting verklaard dat het gesprek heeft plaatsgevonden maar dat hij over de opslag heeft gezegd dat een verzoek moest worden ingediend. Dat heeft de vorige eigenaar ook gedaan blijkens de overgelegde brief van 20 februari 2017 waarin het college dat verzoek afwijst. Hierin ziet de Afdeling een bevestiging van de ter zitting gegeven verklaring van Timmermans.
Het betoog faalt.
6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de opgelegde dwangsom niet disproportioneel is. Daartoe voert zij aan dat zij niet in staat is om de opgelegde dwangsom te betalen. Voorts voert zij aan dat het college een dwangsom per object of tijdseenheid had moeten opleggen in plaats van een dwangsom ineens.
6.1.    Het is aan het college om de hoogte van de dwangsom en de modaliteit te bepalen. Het college heeft gekozen voor het bedrag van € 50.000,00 omdat dit niet de eerste last is die wordt opgelegd om de overtreding van het bestemmingsplan te beëindigen. Het college heeft verder voor een bedrag ineens gekozen omdat [appellante] eenmaal voor een bepaalde datum een bepaalde handeling moet verrichten, namelijk het verwijderen van het buiten de bouwvlakken opgeslagen materieel.
Met de rechtbank overweegt de Afdeling dat de keuze van het college voor een dwangsom in de vorm van een bedrag ineens en de hoogte van de dwangsom van € 50.000,00 niet onredelijk is. Voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom ziet de Afdeling namelijk geen aanleiding. Daarbij is van belang dat het hier niet gaat om een geringe overtreding van het bestemmingsplan en zijn er klachten ingediend door derden. Ten aanzien van de hoogte van het bedrag overweegt de Afdeling dat het college uit het feit dat, zoals hierna onder het kopje "invorderingsbeschikking I" wordt overwogen, niet aan de eerste opgelegde last is voldaan, heeft mogen aannemen dat van de eerder opgelegde dwangsom onvoldoende prikkel is uitgegaan. Derhalve mocht het college nu een hoger bedrag vaststellen. Ten aanzien van de gekozen modaliteit acht de Afdeling de motivering van het college niet onredelijk. Daarbij is van belang dat het college ter zitting van de rechtbank heeft toegelicht dat indien voor het einde van de begunstigingstermijn deels aan de last was voldaan, het college gedeeltelijk van invordering zou hebben afgezien.
Het betoog faalt.
Invorderingsbeschikking I
7.    Bij besluit van 9 mei 2017 heeft het college [appellante] gelast om de buitenopslag op het perceel buiten de op de planverbeelding van het vigerende bestemmingsplan aangeduide bouwvlakken te beëindigen en beëindigd te houden, bij gebreke waarvan een dwangsom wordt verbeurd, vastgesteld op € 25.000,00 ineens met als begunstigingstermijn tot aan 31 juli 2017. Volgens dat besluit is opslag in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kom Stampersgat". Daarvoor is een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo vereist. Nu deze niet is verleend, handelt [appellante] in strijd met dat artikel en acht het college zich bevoegd om daartegen handhavend op te treden. Het besluit van 9 mei 2017 is hier niet aan de orde. Tegen dat besluit zijn geen rechtsmiddelen aangewend zodat van de juistheid daarvan kan worden uitgegaan. Dit betekent dat indien ná 31 juli 2017 nog opslag op het perceel plaatsvindt buiten het bouwvlak, [appellante] een dwangsom van € 25.000,00 ineens verbeurt.
Het college heeft aan zijn besluit tot invordering het rapport van 2 augustus 2017 ten grondslag gelegd waarin de bevindingen zijn neergelegd van de controle van 1 augustus 2017. Op die dag is geconstateerd dat er opslag plaatsvond van 94 objecten, voornamelijk voertuigen. Op de bij het rapport behorende plattegrond is aangegeven waar opslag is geconstateerd. Volgens het college is de opslag buiten het bouwvlak, hetgeen volgens de last niet is toegestaan.
8.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij niet aan de last heeft voldaan. In dit verband stelt zij dat de bij het rapport van 2 augustus 2017 bijgevoegde foto’s een onjuist beeld opleveren omdat ook foto’s zijn gemaakt van de binnenopslag. De toen buiten het bouwvlak geconstateerde voertuigen waren daar geparkeerd in afwachting om te worden afgeleverd. Dat is volgens [appellante] geen opslag als bedoeld in het bestemmingsplan.
8.1.    [appellante] betwist de juistheid van het controlerapport niet, maar kwalificeert de daarin genoemde feiten anders. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college op basis van het controlerapport heeft kunnen aannemen dat tot tweemaal toe niet aan de lastgeving is voldaan. Het enkele feit dat er ook foto’s zijn gemaakt van de binnenopslag, wat daar ook van zij, maakt niet dat het rapport zodanig gebrekkig is dat het college het niet aan zijn besluit ten grondslag mocht leggen. Bovendien betwist [appellante] niet dat er ook objecten buiten het bouwvlak stonden. Zij stelt slechts dat die objecten op grond van het bestemmingsplan daar mochten staan. Gelet op overweging 4.1 is dat niet het geval.
Het betoog faalt.
9.    Uit het voorgaande volgt dat niet aan de last is voldaan omdat er na het verstrijken van de begunstigingstermijn objecten buiten het bouwvlak werden opgeslagen. Het college was derhalve bevoegd om tot invordering over te gaan.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:333, moet bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat moet uitgaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
Het bestuursorgaan hoeft bij een besluit omtrent invordering van de verbeurde dwangsom in beginsel geen rekening te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan immers in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen en, indien hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat slechts aanleiding, indien evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. Op de overtreder rust de last aannemelijk te maken dat dit het geval is. Hij dient daartoe zodanige informatie te verstrekken dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben.
10.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de opgelegde last disproportioneel is. Het college had moeten kiezen voor een tijdseenheid of een last per object op moeten leggen.
10.1.    Hetgeen [appellante] aanvoert, raakt de rechtmatigheid van het besluit waarbij de last is opgelegd. Dat besluit is in rechte onaantastbaar en hier niet aan de orde. Dit neemt niet weg dat het onder omstandigheden een rol kan spelen bij de vraag of het college tot invordering over mocht gaan.
De conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1152, genomen in zaak 201605406/2/A1, heeft niet tot een uitspraak geleid omdat het hoger beroep in die zaak is ingetrokken. In de uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466, heeft de Afdeling mede gelet op de inhoud van die conclusie, overwogen dat een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren kan brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan slechts in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene geen overtreder is.
Van een geval zoals hiervoor bedoeld is geen sprake. Gelet op overweging 6.1 is de opgelegde last niet disproportioneel en mocht het college kiezen voor een bedrag ineens.
Het betoog faalt.
11.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college in redelijkheid de verbeurde dwangsom mocht invorderen. Daartoe voert zij aan dat zij gedeeltelijk aan de last heeft voldaan. Het college had daar rekening mee moeten houden. Het college had voorts rekening moeten houden met de financiële gevolgen die invordering voor haar heeft. Dat een betalingsregeling is getroffen maakt niet dat het college de dwangsom niet had hoeven matigen. De betalingsregeling is getroffen omdat [appellante] geen andere keuze had.
11.1.    Het college heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat zelfs indien wel deels aan de last zou zijn voldaan in dit geval geen reden bestond om tot matiging over te gaan omdat [appellante] zich onvoldoende zou hebben ingespannen. Volgens het college was er binnen nog voldoende ruimte was om meer objecten te stallen, hetgeen door [appellante] niet wordt bestreden. Zij had volgens het college ruimte om aan de last te voldoen dan wel meer objecten binnen het bouwvlak te plaatsen. Bovendien zijn er volgens het college nog een fors aantal objecten buiten het bouwvlak geconstateerd. Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling in de gestelde inspanning geen aanleiding voor het oordeel dat de in te vorderen dwangsom om die reden dient te worden gematigd.
Ook in de gestelde financiële gevolgen ziet de Afdeling geen aanleiding daarvoor. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij onvoldoende draagkracht heeft. Uit de door haar ingediende stukken volgt dat zij het financieel moeilijk krijgt dan wel dat zij niet in een keer het bedrag kan betalen maar niet dat het voor haar onmogelijk is om de dwangsom te betalen. Om die reden hoefde het college daarin geen aanleiding te zien om te matigen. Temeer nu het college aan [appellante] een betalingsregeling heeft aangeboden waarin rekening is gehouden met hetgeen zij volgens haar eigen verklaring kan betalen per maand.
Het betoog faalt.
Invorderingsbeschikking II
12.    Volgens het aan het besluit ten grondslag controlerapport van 25 oktober 2017 heeft een toezichthouder van de gemeente op 9 oktober 2017 geconstateerd dat op het perceel voertuigen en opleggers op het perceel stonden. De voertuigen en opleggers waren niet allen voorzien van kentekens en bevonden zich achter (en naast) de opstallen, grenzend aan de waterkant en grenzend aan de buren. Volgens het college heeft [appellante] hiermee niet voldaan aan de bij besluit van 12 september 2017 opgelegde last.
13.    Gelet op de verlenging van de begunstigingstermijn van de bij besluit van 12 september 2017 opgelegde last, zou [appellante] een dwangsom van € 50.000,00 verbeuren indien zij ná 8 oktober 2017 opslag op het perceel zou hebben buiten het bouwvlak. Nu er op 9 oktober 2017 is geconstateerd dat er zich op het perceel nog voertuigen bevonden in de buitenlucht achter en naast de opstallen, grenzend aan de waterkant en grenzend aan de buren en daarmee buiten het bouwvlak, heeft [appellante] niet tijdig aan de last voldaan en was het college bevoegd om tot invordering over te gaan. De Afdeling ziet in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat zich bijzondere omstandigheden voordoen. Hetgeen [appellante] tegen dit besluit aanvoert, betreft een herhaling van hetgeen hiervoor is overwogen. Die betogen falen gelet op de vorige overwegingen.
14.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
15.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. de Koning, griffier.
w.g. Drop
lid van de enkelvoudige kamer
De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 27 februari 2019
712.