ECLI:NL:RVS:2019:1309
Raad van State — Uitspraak 


201802687/1/A1.
Datum uitspraak: 24 april 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Moordrecht, gemeente Zuidplas,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag (hierna: de rechtbank) van 8 maart 2018 in zaak nrs. 17/8354 en 17/8370 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Zuidplas.
Procesverloop
Bij besluit van 7 april 2017 heeft het college [appellant] gelast het niet-recreatieve gebruik van de recreatiewoning op het perceel [locatie], te Moordrecht te beëindigen en beëindigd te houden onder oplegging van een dwangsom van € 20.000,00 ineens.
Bij besluit van 15 november 2017 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 maart 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 januari 2019, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Oosterhuis en mr. B. Hamburger, zijn verschenen.
Na sluiting van het onderzoek ter zitting als bedoeld in artikel 8:65 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:68, eerste lid, van de Awb heropend en het college verzocht het advies van de Commissie Brand over het maatwerkverzoek van de [personen] over te leggen. Het college heeft dat gedingstuk overgelegd en met verwijzing naar artikel 8:29 van de Awb medegedeeld dat uitsluitend de Afdeling kennis zal mogen nemen van dit stuk. De Afdeling heeft het verzoek tot beperkte kennisneming gerechtvaardigd geacht. [appellant] heeft de Afdeling toestemming verleend dat mede op grondslag van het stuk uitspraak wordt gedaan.
[appellant] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 9 april 2019, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door Oosterhuis, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    [appellant] woont sinds 2007 in een recreatiewoning op het recreatieterrein ’t Vissertje. Tussen partijen is niet in geschil dat [appellant] de recreatiewoning met zijn gezin permanent bewoont.
Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Moordrecht Buiten", waarin het perceel van [appellant] de bestemming "Recreatie" heeft. Volgens artikel 26, lid 26.1, van de planregels, gelezen in verbinding met artikel 10, lid 10.5.1, aanhef en onder a, is het niet toegestaan om recreatiewoningen te gebruiken voor permanente bewoning. Aan [appellant] is geen vergunning verleend voor gebruik dat afwijkt van het bestemmingsplan.
Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 7 april 2017 is het college overgegaan tot handhavend optreden. Volgens [appellant] wordt het gebruik van de recreatiewoning echter beschermd door het overgangsrecht. Voor zover het college bevoegd is over te gaan tot handhaving, dient het college volgens [appellant] af te zien van handhavend optreden of aan hem een maatwerkoplossing te bieden.
Beoordeling hoger beroep
2.    [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het gebruik van de recreatiewoning wordt beschermd door het overgangsrecht. Daartoe voert hij aan dat volgens het overgangsrecht van een eerder geldend bestemmingsplan "Oosteinde" permanent op het perceel mocht worden gewoond. De recreatiewoning wordt volgens [appellant] sinds 1 april 1993 permanent bewoond en dit gebruik is volgens [appellant] onafgebroken voortgezet. Volgens [appellant] is voor de toepassing van het overgangsrecht niet vereist dat het moet gaan om dezelfde bewoner(s). Voor zover dat wel is vereist, is dat in strijd met het gelijkheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel. Ook is volgens [appellant] het overgangsrecht van het eerder geldende bestemmingsplan "Bestemmingsplan Aanpassing 2000 van het bestemmingsplan Oosteinde" van toepassing.
2.1.    Artikel 31, lid 31.4, van de planregels van het bestemmingsplan "Moordrecht Buiten" luidt: "Het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, mag worden voortgezet."
Lid 31.7 luidt: "Het bepaalde in 31.4 is niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan."
2.2.    Gelet op artikel 31, lid 31.7, van de planregels van het thans geldende bestemmingsplan "Moordrecht Buiten" is in dit geval voor de toepassing van het gebruiksovergangsrecht van belang of het gebruik van de recreatiewoning voor permanente bewoning in overeenstemming was met het voorheen geldende bestemmingsplan. Anders dan [appellant] betoogt, ligt het recreatieterrein ’t Vissertje buiten de plangrens van het bestemmingsplan "Bestemmingsplan Aanpassing 2000 van het bestemmingsplan Oosteinde". Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:280, bestrijkt dit plan een kleiner gebied dan het bestemmingsplan "Oosteinde". Voor het perceel is het bestemmingsplan "Oosteinde" blijven gelden. Daarom moet voor de toepassing van het overgangsrecht worden getoetst aan de voorschriften van het bestemmingsplan "Oosteinde".
2.3.    Volgens het voorheen geldende bestemmingsplan "Oosteinde" had het perceel de bestemming "Recreatiecentrum (Rv)".
Artikel 3, lid 5, onder a, van de planvoorschriften luidt: "Het is verboden een recreatiewoonverblijf […] voor permanente bewoning te gebruiken."
Artikel 18, lid 1, onder a, luidt: "Het is verboden gronden en bebouwing te gebruiken of een wijze of tot een doel strijdig met de ingevolge het plan aan de gronden gegeven bestemming."
Artikel 21, lid 2, luidt:
"a. het ten tijde van het van kracht worden van het bestemmingsplan bestaande gebruik van gronden en bebouwing, dat in strijd is met de bestemming, mag worden voortgezet en worden gewijzigd, mits de strijdigheid van het gebruik daardoor naar aard en omvang niet wordt vergroot.
b. het bepaalde onder a is niet van toepassing op het hervatten van permanente bewoning van recreatiewoonverblijven en of kampeermiddelen die op de kaart staan aangegeven met de aanduiding "permanente bewoning tijdelijk toegestaan", indien aan de permanente bewoning zoals deze per 1 januari 1994 plaats vond, een einde is gekomen."
2.4.    Op de bij het bestemmingsplan "Oosteinde" behorende "Detailkaart recreatieparken" (hierna: stippenkaart) is het perceel van [appellant] aangeduid met een zwarte stip. Blijkens de bij de stippenkaart behorende legenda is op de percelen met een zwarte stip permanente bewoning tijdelijk toegestaan. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de hiervoor al genoemde uitspraak van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:280, komt aan de zwarte stip slechts betekenis toe bij de beoordeling van de vraag of het overgangsrecht krachtens artikel 21 van de planvoorschriften van toepassing is. De Afdeling heeft overwogen dat de op 1 januari 1994 bestaande met het bestemmingsplan strijdige permanente bewoning door het overgangsrecht wordt beschermd, totdat de betrokken bewoner de permanente bewoning staakt. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding om terug te komen van de uitspraak van 4 februari 2015. De Afdeling ziet evenmin aanleiding om op verzoek van [appellant] de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening in te schakelen.
Dit betekent dus dat alleen de (met het bestemmingsplan strijdige) permanente bewoning zoals die op 1 januari 1994 bestond door het overgangsrecht wordt beschermd, totdat de betrokken bewoner de permanente bewoning staakt. Voor [appellant] betekent dit dat toen de voormalige bewoner de permanente bewoning staakte en [appellant] de recreatiewoning met zijn gezin betrok, de beschermende werking van het overgangsrecht voor de permanente bewoning was uitgewerkt. De rechtbank heeft daarom terecht geconcludeerd dat het gebruik van de recreatiewoning ten tijde van het in bezwaar gehandhaafde besluit van 7 april 2017 niet door het overgangsrecht werd beschermd.
Het betoog faalt.
3.    [appellant] betoogt tevergeefs dat het college op 7 april 2017 niet bevoegd was om tot handhaving over te gaan. Het college was bevoegd om over te gaan tot oplegging van een last onder dwangsom vanwege de overtreding van het bestemmingsplan. De omstandigheid dat het herhaalde verzoek van [appellant] om een maatwerkoplossing op 7 april 2017 nog niet was behandeld, maakt dat niet anders. Daarbij komt dat, ook indien het herhaalde verzoek om maatwerk zou zijn behandeld en tot een positieve uitkomst had geleid, de toepassing van maatwerk (ook) zou hebben geleid tot de oplegging van een last onder dwangsom. De maatwerkoplossing die door het college in bijzondere gevallen wordt geboden, houdt slechts in dat een last onder dwangsom wordt opgelegd met een lange(re) begunstigingstermijn dan in dit geval aan [appellant] is geboden. Zoals het college ter zitting van de Afdeling op 29 januari 2019 heeft toegelicht, houdt maatwerk niet in dat van handhaving wordt afgezien. Na afloop van de begunstigingstermijn dient de permanente bewoning van de recreatiewoning te zijn gestaakt. Ter zitting van de Afdeling op 29 januari 2019 heeft mr. B. Hamburger op verzoek van [appellant] de gang van zaken toegelicht met betrekking tot de afwikkeling van het herhaalde verzoek om maatwerk. Voor zover al zou moeten worden geoordeeld dat het college onzorgvuldig zou hebben gehandeld door het herhaalde verzoek om maatwerk niet af te handelen voordat een last onder dwangsom met een gebruikelijke begunstigingstermijn werd opgelegd, is dat gebrek in bezwaar hersteld. Ten tijde van het besluit op bezwaar van 15 november 2017 was het verzoek om maatwerk afgehandeld en was de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de beslissing op bezwaar.
4.    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college bevoegd was om handhavend op te treden.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen bijzondere omstandigheden aanwezig heeft geacht. Daartoe voert hij aan dat een onderzoek wordt gedaan naar de vitaliteit van recreatieparken in de gemeente Zuidplas en dat de uitkomst van het onderzoek kan zijn dat het bestemmingsplan zal worden gewijzigd, hetgeen concreet zicht op legalisering oplevert. [appellant] voert ook aan dat het niet redelijk is om tot handhaving over te gaan. In dat verband voert hij aan dat het college jarenlang niet heeft gehandhaafd en stelt hij dat het college geen wrakingsbrieven heeft verstuurd. Ook voert [appellant] aan dat het college hem een maatwerkoplossing had moeten bieden. Dat aan hem geen maatwerk is geboden, is volgens [appellant] in strijd met het gelijkheidsbeginsel en ook is er niet zorgvuldig gehandeld. In dat verband wijst hij op de situatie van de [personen]. Verder stelt [appellant] dat het onmogelijk is om het permanente gebruik van de recreatiewoning op korte termijn te staken, gelet op de praktische, financiële en emotionele gevolgen voor hem zijn gezin.
5.1.    Het college heeft zich onder verwijzing naar de bij besluit van 18 december 2012 vastgestelde "Beleidsnota niet-recreatief gebruik van recreatieverblijven" (hierna: de Beleidsnota) op het standpunt gesteld dat het niet bereid is om omgevingsvergunning te verlenen voor het in strijd met het bestemmingsplan permanent bewonen van de recreatiewoning. Volgens het in de Beleidsnota neergelegde beleid wordt, indien de permanente bewoning van een recreatiewoning, zoals in dit geval, na 31 december 1993 is aangevangen, behoudens bijzondere omstandigheden daartegen handhavend opgetreden. Naar aanleiding van het op 19 april 2014 gesloten coalitieakkoord heeft het college besloten om in bepaalde situaties maatwerk te leveren in de vorm van een last onder dwangsom met een lange(re) begunstigingstermijn. Het gaat daarbij om situaties waarin als gevolg van een handhavingsbesluit een disproportioneel nadelige of schrijnende situatie dreigt te ontstaan. Hiervoor zijn de eigenaren en gebruikers van recreatieverblijven in de gelegenheid gesteld om een maatwerkoplossing aan te vragen. [appellant] heeft om een maatwerkoplossing gevraagd. De Commissie Brand heeft het college geadviseerd om in de situatie van [appellant] geen maatwerk toe te passen. Het college heeft dat advies overgenomen.
5.2.    Een bijzondere omstandigheid die kan maken dat het college van handhavend optreden dient af te zien, is, zoals hiervoor is overwogen, de aanwezigheid van concreet zicht op legalisering. De Afdeling stelt voorop dat een besluit tot weigering om af te wijken van het bestemmingsplan in deze procedure niet aan de orde is. Er bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het door het college ingenomen standpunt, namelijk dat het niet bereid is af te wijken van het bestemmingsplan en de Beleidsnota, rechtens onhoudbaar is en de voor legalisering vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd. De door [appellant] gestelde mogelijkheid dat het bestemmingsplan zal worden gewijzigd naar aanleiding van een onderzoek naar de vitaliteit van recreatieparken in de gemeente Zuidplas, levert evenmin een concreet zicht op legalisering op. De rechtbank heeft daarom terecht geen concreet zicht op legalisering aanwezig geacht.
5.3.    In de stelling dat het college volgens [appellant] jarenlang niet handhavend heeft opgetreden, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat handhavend onevenredig is en dat het college daarom moest afzien van handhavend optreden. De Afdeling heeft in onder meer haar uitspraken van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:280, en van 24 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2298, een oordeel gegeven over het handhavingsbeleid van de voormalige gemeente Moordrecht en heeft daarin geconcludeerd dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat het niet heeft berust in de permanente bewoning van recreatiewoningen. Dat oordeel is niet enkel gebaseerd op de informatiebrief die in het verleden aan de bewoners van recreatiewoningen is gestuurd. In zoverre hecht de Afdeling dan ook niet de betekenis aan (de verzending van) de informatiebrief die [appellant] daaraan geeft. Ook ziet de Afdeling geen aanleiding om terug te komen van haar oordeel over het handhavingsbeleid. Evenmin is het enkele tijdsverloop een omstandigheid op grond waarvan het college niet handhavend mocht optreden. Wat betreft de keuze van het college om geen maatwerk toe te passen, overweegt de Afdeling dat de maatwerkoplossing alleen betekent dat een lange begunstigingstermijn wordt gehanteerd. De maatwerkoplossing brengt niet met zich dat een omgevingsvergunning wordt verleend of dat geheel van handhaving wordt afgezien. Zelfs indien aan [appellant] ten tijde van belang het maximale maatwerk was geboden, dan hadden zijn kinderen hun huidige school nog steeds niet kunnen afronden binnen de maximale begunstigingstermijn die het college bereid is te stellen. Voor zover [appellant] betoogt dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen voor hem heeft, geeft die stelling geen grond voor het oordeel dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het college daarvan om die reden behoort af te zien.
5.4.    De rechtbank heeft het beroep op het gelijkheidsbeginsel terecht verworpen. De Afdeling is van oordeel dat de situatie waarop [appellant] een beroep doet - die van de [personen] - zodanig afwijkt van de situatie van [appellant], dat er geen aanleiding is voor het oordeel dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. Voor zover [appellant] naar voren heeft gebracht dat de situatie van de [personen] inmiddels is verbeterd, overweegt de Afdeling dat zij heeft te oordelen over de besluitvorming van het college aan de hand van de situatie zoals die was ten tijde van de besluitvorming.
5.5.    De Afdeling ziet in hetgeen [appellant] heeft aangevoerd voorts geen grond voor het oordeel dat de last - het staken van de permanente bewoning - niet uitvoerbaar is. Voor het voldoen aan de last is het niet noodzakelijk om de recreatiewoning te verkopen. Voor zover moet worden aangenomen dat [appellant] in dit verband betoogt dat de begunstigingstermijn te kort is om aan de last te kunnen voldoen, wijst de Afdeling erop dat [appellant] vanaf het besluit van 7 april 2017 binnen de gegeven termijn aan de opgelegde last moest voldoen. De begunstigingstermijn is uiteindelijk door het college verlengd tot 15 mei 2018. Dat betekent dat [appellant] ruim een jaar de tijd heeft gehad om aan de last te voldoen. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat de uiteindelijk geboden begunstigingstermijn niet toereikend was om aan de last te voldoen, indien hij na de ontvangst van de last onder dwangsom stappen had ondernomen.
5.6.    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college van handhavend optreden diende af te zien.
Het betoog faalt.
Conclusie
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7.    De voorzieningenrechter van de Afdeling heeft de besluiten van het college, waaronder besluiten van 28 maart 2018 en 13 december 2017 waarbij de begunstigingstermijn is verlengd, bij mondelinge uitspraak van 1 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1428, geschorst. Gelet op artikel 8:85, tweede lid, aanhef en onder c, van de Awb vervalt deze voorlopige voorziening zodra de Afdeling deze uitspraak heeft gedaan. De bevestiging van de aangevallen uitspraak heeft tot gevolg dat de besluiten van het college herleven en dat, aangezien de begunstigingstermijn inmiddels is verstreken, de dwangsom onmiddellijk is verbeurd. Ter voorkoming van dit gevolg zal de Afdeling daarom met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb bepalen dat de desbetreffende besluiten worden geschorst tot vijf maanden na de dag van verzending van deze uitspraak. Dit betekent dat [appellant] een dwangsom van € 20.000,00 verbeurt indien hij niet aan de opgelegde last voldoet en dat de begunstigingstermijn afloopt vijf maanden na de dag van verzending van deze uitspraak.
8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
II.    bepaalt dat de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Zuidplas van 28 maart 2018, kenmerk 2018081387, van 13 december 2017, kenmerk 2017300664, van 15 november 2017, kenmerk U17.006623, en van 7 april 2017, kenmerk 2017021774, worden geschorst tot vijf maanden na de dag van verzending van deze uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.J.C. van den Broek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Smulders-Wijgerde, griffier.
w.g. Van den Broek    w.g. Smulders-Wijgerde
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 24 april 2019
672.