ECLI:NL:RVS:2019:1440
Raad van State — Uitspraak 


201805523/1/A2.
Datum uitspraak: 1 mei 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
Grovema B.V. (hierna: Grovema), gevestigd te Ede,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 30 mei 2018 in zaak nr. 17/5352 in het geding tussen:
Grovema
en
de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking.
Procesverloop
Bij besluit van 17 februari 2017 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken de bij besluit van 8 november 2016 vastgestelde betalingsregeling herzien.
Bij besluit van 29 augustus 2017 heeft de minister het door Grovema daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 17 februari 2017 herroepen.
Bij uitspraak van 30 mei 2018 heeft de rechtbank het door Grovema daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Grovema hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Grovema heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 maart 2019, waar Grovema, vertegenwoordigd door mr. E.M. Vos, advocaat [NAAM], vergezeld door mr. A.T de Putter, advocaat [NAAM], en [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. R.H.M. Sipman, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Bij besluit van 8 maart 2016 heeft de minister de door Grovema in het kader van de regeling Private Sector Investment Regulier ontvangen subsidie lager vastgesteld en een bedrag van € 381.986,00 aan ten onrechte ontvangen subsidie teruggevorderd. Bij besluit van 12 juli 2018 heeft de minister het door Grovema daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Omdat Grovema het bedrag van de terugvordering niet binnen de gestelde termijn kon terugbetalen heeft hij bij brief van 30 augustus 2016 verzocht om een betalingsregeling. Bij besluit van 8 november 2016 heeft de staatssecretaris een betalingsregeling vastgesteld. De betalingsregeling houdt in dat Grovema voor 31 december 2016 eenmalig een bedrag van € 81.986,00 en daarnaast vanaf 25 januari 2017 tot en met december 2021 maandelijks een bedrag van € 2.000,00 betaalt. Vervolgens heeft de staatssecretaris bij het besluit van 17 februari 2017 de bij het besluit van 8 november 2016 vastgestelde betalingsregeling herroepen en een gewijzigde betalingsregeling vastgesteld. Die betalingsregeling houdt in dat Grovema vanaf 25 februari 2017 tot en met december 2017 maandelijks een bedrag van € 2.000,00 betaalt. Daarnaast heeft de staatssecretaris in dat besluit vermeld dat hij begin december 2017 contact met Grovema zal opnemen en zal vragen om haar jaarcijfers. Naar aanleiding daarvan zal een nieuwe betalingsregeling worden vastgesteld, aldus de staatssecretaris.
2.    Bij het besluit van 29 augustus 2017 heeft de minister het door Grovema tegen het besluit van 17 februari 2017 gemaakte bezwaar gegrond verklaard en dat besluit herroepen. Dit betekent dat de bij het besluit van 8 november 2016 vastgestelde betalingsregeling herleeft. In het besluit van 29 augustus 2017 heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat de bij het besluit van 8 november 2016 vastgestelde betalingsregeling ziet op een deel van het bedrag van de terugvordering van het besluit van 8 maart 2016 en dat het resterende bedrag van de terugvordering na afloop van de betalingsregeling direct opeisbaar is. Dat een onbevoegde ambtenaar van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (hierna: de RVO) in een e-mailbericht van 11 november 2016 per vergissing heeft vermeld dat de betalingsregeling ter finale kwijting is aangegaan, hetgeen op 11 januari 2017 door een andere ambtenaar van de RVO is tegengesproken, kan er niet toe leiden dat een bedrag van € 180.000,00 aan Grovema wordt kwijtgescholden. Grovema komt in dit verband geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel toe, aldus de minister.
Aangevallen uitspraak
3.    De rechtbank heeft allereerst geoordeeld dat het besluit van 29 augustus 2017 overeenkomstig het mandaatbesluit van 7 juni 2017 bevoegd is genomen. Bij het besluit van 29 augustus 2017 is het besluit van 17 februari 2017 herroepen. Het besluit van 29 augustus 2017 treedt voorts wat betreft de aangepaste motivering in de plaats van de besluiten van 8 november 2016 en 17 februari 2017. De omstandigheid dat de besluiten van 8 november 2016 en 17 februari 2017 niet door de gemandateerde, maar door de staatssecretaris zijn genomen, leidt daarom niet tot vernietiging van het besluit van 29 augustus 2017. De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat het besluit van 8 november 2016 geen kwijtschelding van het resterende bedrag van de terugvordering ter grootte van € 180.000,00 bevat. De gemachtigde van de minister heeft in dit verband voldoende aannemelijk gemaakt dat het gebruikelijk is dat een betalingsregeling voor vijf jaar wordt aangegaan, waarna aan de hand van de financiële situatie van de schuldenaar wordt bekeken of deze regeling aanpassing behoeft. Het is dus niet ongebruikelijk dat het bedrag van de betalingsregeling niet gelijk is aan het bedrag van de terugvordering. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het beroep van Grovema op het vertrouwensbeginsel faalt. Grovema mocht er op basis van de e-mail van 11 november 2016 niet van uitgaan dat het bedrag van de terugvordering niet meer in zijn geheel verschuldigd was. De ambtenaar die de betreffende e-mail heeft verzonden vervulde een administratieve functie bij de afdeling debiteurenbeheer van de RVO en was derhalve niet bevoegd om een beslissing te nemen over een gedeeltelijke kwijtschelding van een schuld. De inhoud van het e-mailbericht kan derhalve niet aan de minister worden toegerekend. Bovendien is niet gebleken dat Grovema door de inhoud van het e-mailbericht betalingen heeft gedaan waartoe zij zonder het besluit van 8 maart 2016 niet gehouden zou zijn, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
Bevoegdheid
4.    Grovema betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het besluit van 29 augustus 2017 bevoegd is genomen. Nu het besluit van 17 februari 2017 door de staatssecretaris is genomen, kon uitsluitend de staatssecretaris op het daartegen gemaakte bezwaar beslissen. De minister is voorts niet bevoegd om de motivering van het onherroepelijke besluit van de staatssecretaris van 8 november 2016 te wijzigen. Grovema voert verder aan dat de RVO door de afdoening van het bezwaar over te hevelen van de staatssecretaris naar de minister misbruik heeft gemaakt van haar bevoegdheid om in mandaat zowel namens de minister als de staatssecretaris te beslissen. Dit misbruik moet volgens Grovema aan de minister worden toegerekend. Grovema voert voorts aan dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten de staatssecretaris in staat te stellen om als belanghebbende aan het geding deel te nemen of de staatssecretaris op te roepen voor de zitting.
4.1.    De Afdeling stelt vast dat de minister bevoegd is om een betalingsregeling vast te stellen in het kader van de terugvordering van onverschuldigd betaalde subsidiebedragen op grond van de Subsidieregeling Ministerie van Buitenlandse Zaken en dat de minister deze bevoegdheid bij het mandaatbesluit van 7 juni 2017 (Stcr. 2017, nr. 33014) heeft gemandateerd aan de algemeen directeur van de RVO. Dit brengt met zich dat de staatssecretaris van Economische Zaken niet bevoegd was om het besluit van 17 februari 2017 te nemen, en dat dit besluit dus onjuist is ondertekend. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 9 januari 2002 (ECLI:NL:RVS:2002:AD8986) wordt, in een situatie waarin sprake is van een bezwaarschrift tegen een door een onbevoegd orgaan genomen besluit waarop door het bevoegde orgaan wordt beslist, met die beslissing het bevoegdheidsgebrek geacht te zijn hersteld. In dit geval is het besluit op bezwaar genomen door de minister, zodat het bevoegdheidsgebrek in het besluit van 17 februari 2017 met het besluit op bezwaar van 29 augustus 2017 geacht kan worden te zijn hersteld. Alleen al gelet hierop is geen sprake van misbruik van bevoegdheid, zoals door Grovema gesteld. De minister heeft bij het besluit van 29 augustus 2017 niet de motivering van het besluit van de staatssecretaris van 8 november 2016 gewijzigd, zodat hetgeen Grovema daarover heeft aangevoerd reeds daarom niet tot een ander oordeel kan leiden (zie daarover onder 5.1). Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geen reden gezien de staatssecretaris als partij aan het geding te laten deelnemen en ter zitting uit te nodigen.
Het betoog faalt.
Procesbelang
5.    Grovema betoogt verder dat de rechtbank, door een uitleg te geven aan het besluit van 8 november 2016 dat is genomen door een bestuursorgaan dat niet aan het geding heeft deelgenomen, buiten de omvang het geschil is getreden. Het geschil zag uitsluitend op de in het besluit van 29 augustus 2017 opgenomen gewijzigde motivering van het besluit van 8 november 2016. Indien deze motivering geen zelfstandig rechtsgevolg zou hebben, zou zij geen belang hebben bij het daartegen ingestelde beroep en had de rechtbank haar beroep aldus niet-ontvankelijk moeten verklaren.
5.1.    Het beroep van Grovema was niet gericht tegen de herroeping in bezwaar van het besluit van 17 februari 2017 maar was gericht tegen de door de minister in het besluit van 29 augustus 2017 gegeven uitleg van het besluit van 8 november 2016. De minister heeft deze uitleg ten overvloede in het besluit van 29 augustus 2017 opgenomen en deze is derhalve niet op enig rechtsgevolg gericht. Gelet hierop had Grovema geen procesbelang bij een inhoudelijke beoordeling van haar beroep. De rechtbank had het beroep van Grovema derhalve niet-ontvankelijk moeten verklaren.
Het betoog slaagt.
Conclusie
6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 17 februari 2017 van de minister alsnog niet-ontvankelijk verklaren. Hetgeen Grovema in beroep en hoger beroep voor het overige heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking. De vraag of het besluit van 8 november 2016 kwijtschelding van het resterende bedrag van de terugvordering ter grootte van € 180.000,00 bevat kan aan de bestuursrechter worden voorgelegd in een procedure tegen een mogelijk door de minister na afloop van de looptijd van deze betalingsregeling te nemen besluit over de terugvordering van dat resterende bedrag.
7.    De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 30 mei 2018 in zaak nr. 17/5352;
III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep niet-ontvankelijk;
IV.    veroordeelt de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking tot vergoeding van bij Grovema B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
V.    verstaat dat de griffier van de Raad van State aan Grovema B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 508,00 (zegge: vijfhonderdacht euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. D.A.C. Slump en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.A. Komduur, griffier.
w.g. Van der Beek-Gillessen    w.g. Komduur
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 1 mei 2019
809.