ECLI:NL:RVS:2019:610
Raad van State — Uitspraak 


201802374/1/A2 en 201802375/1/A2 en 201802376/1/A2.
Datum uitspraak: 27 februari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraken van de rechtbank Den Haag van 15 februari 2018 in zaken nrs. 17/7277, 17/3456 en 17/7278 in de gedingen tussen:
[appellante]
en
de Belastingdienst/Toeslagen.
Procesverloop
Bij besluit van 4 april 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen een verzoek van [appellante] om herziening van het besluit waarin het voorschot kinderopvangtoeslag over 2012 is vastgesteld op nihil, afgewezen.
Bij besluit van 23 oktober 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar kennelijk ongegrond verklaard.
Bij mondelinge uitspraak van 15 februari 2018 in zaak nr. 17/7277 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
Bij besluit van 4 november 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag van [appellante] over 2013 definitief vastgesteld op nihil.
Bij besluit van 4 april 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij mondelinge uitspraak van 15 februari 2018 in zaak nr. 17/3456 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
Bij besluit van 4 april 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen een verzoek van [appellante] om herziening van het besluit waarin het voorschot kinderopvangtoeslag over 2014 is vastgesteld op nihil, afgewezen.
Bij besluit van 23 oktober 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar kennelijk ongegrond verklaard.
Bij mondelinge uitspraak van 15 februari 2018 in zaak nr. 17/7278 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 23 oktober 2017 vernietigd en de rechtsgevolgen van dat besluit in stand gelaten. Het proces-verbaal van deze uitspraak is aangehecht.
Tegen de drie uitspraken heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellante] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaken op 20 december 2018 gevoegd ter zitting behandeld, waar [appellante], bijgestaan door [gemachtigde] en vergezeld door haar echtgenoot, en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken en mr. C. de Rond, advocaat [NAAM]n Haag, zijn verschenen.
Overwegingen
1.    [appellante] maakte in de jaren 2012, 2013 en 2014 voor haar twee kinderen gebruik van buitenschoolse opvang bij een gastouder door tussenkomst van [gastouderbureau]. Daarvoor heeft zij kinderopvangtoeslag aangevraagd die zij in de vorm van voorschotten heeft ontvangen. De Belastingdienst/Toeslagen heeft besloten de voorschotten kinderopvangtoeslag over 2012 en 2014 op nihil te stellen. De tegemoetkoming over 2013 is definitief vastgesteld op nihil.
Zaak nr. 201802375/1/A2 over 2012
2.    Het voorschot kinderopvangtoeslag over 2012 is bij het besluit van 6 maart 2015 op nihil vastgesteld. Het bezwaar van [appellante] hiertegen is bij het besluit van 12 september 2015 wegens termijnoverschrijding niet-ontvankelijk verklaard.
3.    [appellante] heeft bij brief van 16 november 2016 verzocht om herziening van dit besluit. De Belastingdienst/Toeslagen heeft het verzoek afgewezen bij het besluit van 4 april 2017. Het hiertegen gerichte bezwaar heeft de Belastingdienst/Toeslagen bij het besluit van 23 oktober 2017 ongegrond verklaard omdat [appellante] niet met bankafschriften heeft aangetoond dat zij alle kosten van kinderopvang over 2012 heeft betaald.
De rechtbank heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek om herziening terecht heeft afgewezen.
4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het voorschot over 2012 ten onrechte is vastgesteld op nihil. Zij voert aan dat de Belastingdienst/Toeslagen in het verweerschrift in beroep heeft gesteld dat zij de betaling van € 14.759,00 aan kosten heeft aangetoond. [appellante] stelt dat zij per saldo een eigen bijdrage heeft betaald, aangezien over 2012 het voorschot kinderopvangtoeslag € 14.206,00 bedroeg en de kosten dus niet integraal door het Rijk zijn vergoed.
4.1.    Uit artikel 18, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir), gelezen in verbinding met artikel 1.7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: de Wko), volgt dat degene die voor kinderopvangtoeslag in aanmerking wil komen, moet kunnen aantonen dat hij kosten voor kinderopvang heeft gemaakt en wat de hoogte ervan is. Het is de verantwoordelijkheid van de ontvanger van de toeslag om daartoe een deugdelijke administratie bij te houden. Het was dus aan [appellante] als degene die aanspraak maakt op kinderopvangtoeslag om een deugdelijke administratie bij te houden en stukken over te leggen waaruit de hoogte en de daadwerkelijke betaling van de gemaakte kosten kunnen worden afgeleid.
4.2.    Uit de door [appellante] overgelegde facturen volgt dat de kosten van kinderopvang over 2012 in totaal € 17.347,75 bedroegen. De voorschotten kinderopvangtoeslag over dat jaar bedroegen in totaal € 14.206,00. De Belastingdienst/Toeslagen heeft onweersproken gesteld dat een bedrag van € 2.359,00 is verrekend met een openstaande aanslag kinderopvangtoeslag over 2008, zodat in totaal een bedrag van € 11.847,00 aan voorschotten aan [gastouderbureau] is overgemaakt. [appellante] moest dus aantonen dat zij het bedrag van € 5.500,75, dat wil zeggen het verschil tussen de kosten ten bedrage van € 17.347,75 en de betaalde voorschotten ten bedrage van € 11.847,00, aan [gastouderbureau] heeft betaald. [appellante] heeft bankafschriften overgelegd waaruit blijkt dat zij in totaal een bedrag van € 2.912,00 heeft overgemaakt aan [gastouderbureau]. Dit betekent dat [gastouderbureau] in totaal een bedrag van € 14.759,00 heeft ontvangen en een bedrag van € 2.588,75 onbetaald is gebleven.
4.3.    Aan de bij nader stuk overgelegde schriftelijke verklaring van [persoon] van 28 november 2018, waarin is vermeld dat hij namens [gastouderbureau] € 6.880,59 voor de gastouderopvang in 2012 heeft ontvangen van [appellante], en het bij nader stuk overgelegde overmakingsbewijs van [appellante] van 3 september 2012, waarin een andere begunstigde dan [gastouderbureau] is vermeld, kan niet het door [appellante] gewenste gewicht worden toegekend. Daarmee heeft zij niet op objectief vast te stellen en controleerbare wijze aangetoond dat zij alle kosten van kinderopvang aan [gastouderbureau] heeft voldaan.
4.4.    De Afdeling heeft eerder overwogen (onder meer in de uitspraak van 2 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1114), dat indien niet kan worden aangetoond dat het bedrag aan kosten dat blijkens de gemaakte afspraken over kinderopvang verschuldigd is, daadwerkelijk is betaald, moet worden aangenomen dat de kinderopvang niet op basis van de gemaakte afspraken heeft plaatsgevonden. Het gevolg daarvan is dat geen aanspraak bestaat op kinderopvangtoeslag. Indien een deel van de kosten aantoonbaar is voldaan, kan geen aanspraak worden gemaakt op een evenredig lager voorschot of lagere tegemoetkoming. Alleen bij afrondingsverschillen, dat wil zeggen bij kleine verschillen tussen de totale kosten van kinderopvang en de aantoonbaar betaalde kosten, kan ervan worden uitgaan dat alle kosten zijn voldaan (vgl. de uitspraak van 8 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1610).
4.5.    Van het bedrag van € 5.500,75 dat [appellante] aantoonbaar moest hebben betaald heeft zij een bedrag van € 2.588,75 onbetaald gelaten. Dit is geen afrondingsverschil als hiervoor, onder 4.4, bedoeld. Dit betekent dat zij geen aanspraak heeft op kinderopvangtoeslag over 2012. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek van [appellante] terecht heeft afgewezen.
Het betoogt faalt.
Zaak nr. 201802374/1/A2 over 2013
5.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft de kinderopvangtoeslag van [appellante] over 2013 definitief vastgesteld op nihil en dit bij het besluit van 4 april 2017 gehandhaafd, omdat zij niet heeft aangetoond dat zij alle kosten over 2013 heeft betaald. De maandelijkse girale betalingen van € 250,00 zijn volgens het besluit van 4 april 2017 niet in overeenstemming met de bedragen die [gastouderbureau] maandelijks in dat jaar heeft gefactureerd. In het besluit is verder vermeld dat de door [appellante] overgelegde vier kwitanties geen datum en geen ondertekening bevatten en contante betalingen aan een gastouderbureau niet worden geaccepteerd in verband met de verplichte kassiersfunctie.
6.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat contante betalingen aan een gastouderbureau op grond van artikel 11, derde lid, aanhef en onder d, van de Regeling Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: de Regeling Wko) niet zijn toegestaan. Gelet hierop heeft de Belastingdienst/Toeslagen de contante betalingen terecht niet in aanmerking genomen en heeft de dienst terecht vastgesteld dat [appellante] niet de vereiste eigen bijdrage heeft voldaan, aldus de rechtbank.
7.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de in artikel 11, derde lid, aanhef en onder d, van de Regeling Wko neergelegde voorwaarden alleen gelden voor de administratie van gastouderbureaus.  Het kan haar dus niet worden tegenworpen als deze administratie niet aan de voorwaarden voldoet. Dit geldt ook voor zover de rechtbank doelde op artikel 11, derde lid, aanhef en onder c, van de Regeling Wko, aldus [appellante].
7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 9 september 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2811), volgt uit het bepaalde in artikel 1.49, derde lid, van de Wko, gelezen in verbinding met artikel 11, derde lid van de Regeling Wko en de doelstelling van de kassiersfunctie, dat het gastouderbureau de betalingen van de ouder die bestemd zijn voor de gastouder, op objectief vast te stellen en controleerbare wijze onder zich moet hebben gehad en vervolgens moet hebben doorgeleid naar de gastouder. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 1.49, derde lid, van de Wko volgt verder dat de achtergrond ervan is gelegen in het tegengaan van misbruik en oneigenlijk gebruik van de Wko (destijds de Wet kinderopvang), waarbij het onwenselijk is dat een rechtstreekse geldstroom bestaat tussen de vraagouder en de gastouder. In artikel 11, derde lid, aanhef en onder d en e, van de Regeling Wko is dit vereiste nader uitgewerkt in die zin, dat alle betalingen per bank dienen plaats te vinden en dat de vraagouder het gastouderbureau, en het gastouderbureau de gastouder dient te betalen. Uit de toelichting op de Regeling van 8 december 2009, waarbij dit vereiste per 1 januari 2010 is ingevoerd, volgt dat contante betalingen vanaf die datum niet meer zijn toegestaan. Dat artikel 11, derde lid, aanhef en onder d, van de Regeling Wko is gericht aan de houder van een gastouderbureau doet hieraan niet af. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 25 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3596), is het de verantwoordelijkheid van de aanvrager van de kinderopvangtoeslag om steeds aan de voorwaarden die voor die toeslag gelden te voldoen. Zoals hiervoor onder 4.1 is overwogen, is het aan [appellante] als degene die aanspraak maakt op kinderopvangtoeslag om een deugdelijke administratie van de betalingen aan het gastouderbureau bij te houden.
7.2.    Uit de door [appellante] overgelegde jaaropgaven volgt dat de kosten van kinderopvang over 2013 in totaal € 19.852,80 bedroegen. De Belastingdienst/Toeslagen heeft een bedrag van in totaal € 13.203,00 aan voorschotten kinderopvangtoeslag over dat jaar overgemaakt aan [gastouderbureau]. [appellante] moest dus aantonen dat zij het bedrag van € 6.649,80, het verschil tussen de kosten en de overgemaakte voorschotten, aan [gastouderbureau] heeft betaald.
[appellante] stelt dat zij een deel contant en een deel giraal heeft betaald. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen heeft de Belastingdienst/Toeslagen de gestelde contante betalingen terecht niet in aanmerking genomen. Uit de door haar overgelegde bankafschriften volgt dat zij in 2013 elf keer een bedrag van € 250,00, dus een bedrag van in totaal € 2.750,00, heeft overgemaakt aan [gastouderbureau]. Van de aan te tonen betalingen van in totaal € 6.649,80 is een bedrag van € 3.899,00 niet aantoonbaar betaald. Dit is ook geen afrondingsverschil zoals hiervoor, onder 4.4, bedoeld. Dit betekent dat [appellante] geen aanspraak heeft op kinderopvangtoeslag over 2013. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen deze toeslag terecht op nihil heeft vastgesteld.
Het betoog faalt.
Zaak nr. 201802376/1/A2 over 2014
8.    [appellante] heeft gesteld dat het haar in hoger beroep duidelijk is geworden dat de kinderopvangtoeslag over 2014 nog niet definitief is vastgesteld en dat zij zich kan verenigen met de uitspraak van de rechtbank over het voorschot kinderopvangtoeslag over dat jaar. Ter zitting heeft zij desgevraagd bevestigd dat het hoger beroep tegen de uitspraak in zaak nr. 17/7278 is ingetrokken. Het voorschot kinderopvangtoeslag over 2014 ligt dus niet meer ter beoordeling voor.
Slotsom
9.    De hoger beroepen tegen de uitspraken in de zaken nrs. 17/7277 en 17/3456 zijn ongegrond. Deze uitspraken dienen te worden bevestigd.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de uitspraken in de zaken nrs. 17/7277 en 17/3456.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A. de Vlieger-Mandour, griffier.
w.g. Bijloos    w.g. De Vlieger-Mandour
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 27 februari 2019
615.
Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (Wko)
Artikel 1.1a
1. Op deze wet is de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen van toepassing.
Artikel 1.7
1. De hoogte van de kinderopvangtoeslag is afhankelijk van:
a. de draagkracht, en
b. de kosten van kinderopvang per kind die worden bepaald door:
1˚. het aantal uren kinderopvang per kind in het berekeningsjaar,
2˚. de voor die kinderopvang te betalen prijs, met inachtneming van het bedrag, bedoeld in het tweede lid, en
[…].
Artikel 1.49
[…]
3. Een houder van een gastouderbureau draagt zorg voor een verantwoorde uitvoering van de werkzaamheden van het bureau, waaronder wordt verstaan: […]
b. het doorgeleiden van de betalingen van ouders aan gastouders (de zogeheten kassiersfunctie).
Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir)
Artikel 16
[…]
4. De Belastingdienst/Toeslagen kan het voorschot herzien.
Artikel 18
1. Een belanghebbende, een partner en een medebewoner verstrekken de Belastingdienst/Toeslagen desgevraagd alle gegevens en inlichtingen die voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming van belang kunnen zijn.
[…].
Regeling Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen
Artikel 11
[…]
3. […] De administratie van een gastouderbureau bevat tevens de volgende gegevens: […]
d. bankafschriften waaruit de betalingen van de vraagouder aan het gastouderbureau blijken,
e. bankafschriften waaruit de betalingen van het gastouderbureau aan de gastouder blijken,
[…]