ECLI:NL:RVS:2019:900
Raad van State — Uitspraak 


201805349/1/A3.
Datum uitspraak: 20 maart 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 18 mei 2018 in zaak nr. 17/3093 in het geding tussen:
[appellante]
en
de minister van Infrastructuur en Milieu (thans: de minister van Infrastructuur en Waterstaat, hierna: de minister).
Procesverloop
Bij besluit van 11 januari 2017 heeft de minister aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 4.000,00.
Bij besluit van 8 augustus 2017 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 mei 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 februari 2019, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M.J. van Dam, advocaat [NAAM]n IJssel, en de minister, vertegenwoordigd door mr. H.J. ‘t Hart, zijn verschenen.
Overwegingen
Wettelijk kader
1.    De relevante bepalingen uit de Binnenvaartwet (hierna: Bvw) en de Binnenvaartregeling (hierna: Bvr) zijn opgenomen in de achtergevoegde bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2.    Op 6 september 2016, omstreeks 12:15 uur, hebben twee toezichthouders van de Inspectie Leefomgeving en Transport een onderzoek naar de naleving van het bepaalde bij of krachtens de Bvw verricht. Zij hebben geconstateerd dat de "[duwboot]" tezamen met de "[duwbak]" onderbemand de sluis Linne in de Maas in de gemeente Maasgouw invoer. Er werd gevaren met één schipper, [persoon A], en één lichtmatroos, [persoon B], terwijl ook één stuurman was vereist. [appellante] was de werkgever. De toezichthouders hebben een boeterapport opgemaakt.
3.    De minister heeft [appellante] op 11 januari 2017 een boete opgelegd wegens het bemanningstekort van één stuurman. Dit tekort is in strijd met artikel 22, zevende en negende lid, van de Bvw in samenhang bezien met de artikelen 5.8 en 5.6, vierde lid, van de Bvr en de bij de Bvr behorende bijlage 5.1. Het gaat om boetefeitcode BVW 3.3.114. Blijkens tabel 1 in bijlage 11.1 als bedoeld in artikel 11.1 van de Bvr bedraagt de boete daarvoor € 4.000,00.
De minister heeft de opgelegde boete in bezwaar gehandhaafd.
Aangevallen uitspraak
4.    De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. Zij heeft vastgesteld dat voor een hecht samenstel als het onderhavige de minimumbemanning is: een stuurman, een schipper en een matroos. De rechtbank heeft vastgesteld dat [appellante] niet met de vereiste minimumbemanning heeft gevaren, omdat alleen een schipper en een lichtmatroos aan boord waren. De omstandigheid dat het samenstel ten tijde van de controle stillag in de sluis, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat toen niet werd gevaren. De schutting, die het samenstel van de ene kant van het vaarwater naar de andere kant van de sluis brengt, moet worden geacht deel uit te maken van de vaart. Daarenboven is in het op ambtseed opgemaakte boeterapport vermeld dat de rapporteurs het samenstel de sluis in hebben zien varen en heeft [appellante] niet gesteld dat voor of tijdens de schutting een bemanningslid van boord is gegaan.
De minister was bevoegd [appellante], wegens overtreding van artikel 22, negende lid, van de Bvw een bestuurlijke boete op te leggen. Aan de voorwaarden van de in artikel 5.21 van de Bvr opgenomen vrijstellingsregeling is volgens de rechtbank niet voldaan.
De rechtbank heeft voorts de omvang van het samenstel geen bijzondere omstandigheid geacht waarin de minister aanleiding had moeten zien om de boete te matigen. De rechtbank heeft de categorie-indeling met bandbreedtes in de Bvr niet onredelijk bevonden. Het feit dat daarin niet is gekozen voor een glijdende schaal in die zin dat voor iedere centimeter minder dan het maximum de boete verminderd zou moeten worden met het betreffende percentage, zoals [appellante] voorstaat, maakt het boetestelsel, noch de opgelegde boete onredelijk en of onrechtmatig. Anders dan [appellante] lijkt te betogen, maakt een geringere omvang van het samenstel de overtreding niet minder ernstig, aldus de rechtbank.
Hoger beroep
5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat voldoende is aangetoond dat met een stuurman tekort is gevaren. Ten tijde van de controle werd er niet gevaren omdat het samenstel stil lag in de sluis. Dat de rapporteurs het samenstel de sluis in hebben zien varen en dat [appellante] niet zou hebben gesteld dat voor of tijdens de schutting een bemanningslid van boord zou zijn gegaan, is niet genoeg. De bewijslast daarvan ligt in dit geval bij de minister. Uit het boeterapport volgt niet dat tijdens de vaart, dat wil zeggen: voorafgaand aan de schutting, de voorgeschreven minimumbemanning niet aan boord was.
5.1.    In het op ambtseed opgemaakte boeterapport staat dat de rapporteurs het samenstel de sluis in hebben zien varen. Tijdens de schutting in de sluis gingen de toezichthouders aan boord. [persoon A] heeft toen aan de toezichthouders verklaard: "Ik ben schipper aan boord van de [duwboot] en in loondienst bij [appellante]. De totale laagte van de [duwboot] met daarvoor de [duwbak] bedraagt zo'n 97 m. Ik weet dat ik met deze lengte buiten mijzelf als schipper ook nog een stuurman aan boord moeten nebben. Nu is [persoon B] aan boord. Hij is lichtmatroos. Ik heb dat al vaker besproken met [werknemer] van [appellante]. Maar daar blijft het dan ook bij." Uit de in het vaartijdenboek genoteerde rusttijden blijkt dat op 6 september 2016 alleen [persoon A] en [persoon B] als bemanning zijn vermeld. In het midden kan blijven of de schutting moet worden geacht deel uit te maken van de vaart, omdat de minister op basis van deze feiten heeft mogen concluderen dat in ieder geval direct voorafgaand aan de schutting niet de voorgeschreven minimumbemanning aan boord was. De minister heeft daarmee aan zijn bewijslast voldaan dat [appellante] heeft nagelaten om tijdens de vaart op een hecht samenstel ook een stuurman aan boord te hebben. [appellante] heeft niets aangevoerd om het vorenstaande te weerleggen. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
Het betoog faalt.
6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte oordeelt dat er aan boord een stuurman nodig was. [appellante] wijst op de regeling in artikel 5.21 van de Bvr, op grond waarvan een veilige vaart met een bemanning van een schipper en een stuurman gegarandeerd is. In dit geval waren een schipper en een lichtmatroos aan boord. In feite beschikte de lichtmatroos dus niet over de vereiste bekwaamheid. Er deed zich daarom een onderkwalificatie van drie niveaus voor, zodat de boete - gelet op boetefeit BVW 3.3.293 en de bijbehorende noot 3 in bijlage 11.1 behorend bij artikel 11.1 van de Bvr - slechts € 1.100,- had moeten bedragen.
6.1.    Met dit betoog veronderstelt [appellante] kennelijk dat indien zij had gevaren met een schipper en een stuurman er geen overtreding van de Bvw zou hebben plaatsgevonden. Dat is onjuist. Van belang is dat ten tijde van de inspectie in plaats van de drie personen met de vereiste functies slechts twee personen aan boord waren, hetgeen in strijd is met artikel 5.6, vierde lid, van de Bvr. Van de overtreding van dit artikellid wordt weliswaar onder omstandigheden vrijstelling verleend, maar aan de voorwaarden daarvoor - die zijn neergelegd in artikel 5.21, negende lid, van de Bvr - wordt in dit geval ook niet voldaan. De voorwaarden van een vrijstellingsregeling moeten strikt worden geïnterpreteerd en daarvan kan niet opnieuw worden afgeweken door analoge toepassing van het bepaalde over onderkwalificatie. Het niet voldoen aan een van de vrijstellingsvoorwaarden van artikel 5.21, negende lid, van de Bvr is ook niet beboetbaar. De minister heeft dan ook terecht niet gekozen voor een boete vanwege een onderkwalificatie van drie niveaus vanwege de aanwezigheid van een lichtmatroos in plaats van een stuurman.
Het betoog faalt.
7.    [appellante] betoogt dat de tabellen in de bijlagen 5.1 en 11.1 van de Bvr onverbindend moeten worden geacht, omdat daarin de op te leggen boete voor onderbemanning onvoldoende wordt gedifferentieerd naar gelang de lengte van het samenstel. Bij een kleiner schip of samenstel behoort volgens [appellante] een kleinere bemanning. In het geval een samenstel een lengte van 87 m heeft, is het ontbreken van een stuurman minder erg dan als het samenstel 116 m lang is. Hiermee is bij het opstellen van de tabellen ten onrechte geen rekening gehouden, zo stelt [appellante]. Indien de tabellen in zoverre niet onverbindend moeten worden geacht, stelt [appellante] dat zich, gelet op de voormelde kleinere ernst van de overtreding, een bijzondere omstandigheid voordoet op grond waarvan de boete had moeten worden gematigd. Vanwege de bijzondere omstandigheid dat het samenstel in dit geval maar 12 m langer was dan de ondergrens van groep 3 in tabel 5.1, had de boete maximaal 39% van de norm mogen bedragen.
7.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 28 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3273) is er geen reden om de in de Bvr geregelde boetes onredelijk hoog te achten, nu de veiligheid van de vaart van groot maatschappelijk belang is en de hoogte van de boete een afschrikwekkend effect dient te hebben. In hetgeen [appellante] heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding daarover anders te oordelen. Daarbij is van belang dat in de Bvr, anders dan [appellante] stelt, wel degelijk wordt gedifferentieerd naar gelang de lengte van het samenstel. Ter zitting heeft de minister toegelicht dat in de Bvr voor een systeem is gekozen dat, naarmate het samenstel groter wordt, er meer (gekwalificeerde) bemanningsleden aan boord moeten zijn. Door het hanteren van groepen is er naar het oordeel van de Afdeling wel sprake van differentiatie in de Bvr. Dat er binnen de groepen geen nadere differentiatie voor de lengte van een schip of samenstel in de tabellen van de Bvr is opgenomen, acht de Afdeling niet onredelijk.
7.2.    Zoals volgt uit onder meer de uitspraak van de Afdeling van 30 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1777, kan een beperkte ernst van een overtreding worden aangemerkt als bijzondere omstandigheid als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, die aanleiding geeft een boete te matigen. Het aangevoerde kan in dit geval echter niet tot een matiging van de boete leiden. Naar het oordeel van de Afdeling maakt de grootte van het schip bij het ontbreken van een stuurman geen verschil voor de ernst van de overtreding. In dit geval heeft de minister bovendien van belang mogen achten dat een bedrijf financieel voordeel heeft in het geval een stuurman wordt uitgespaard zonder dat de grootte van het schip daarbij van belang is en dat hij dergelijke illegale praktijken niet wenst toe te staan. De rechtbank heeft terecht overwogen dat een geringere omvang van het samenstel de overtreding niet minder ernstig maakt. Van een bijzondere omstandigheid is in dit geval geen sprake.
Het betoog faalt.
Conclusie en proceskosten
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
w.g. Daalder    w.g. Konings
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 maart 2019
612.
Binnenvaartwet
Artikel 22
1. Overeenkomstig bindende besluiten van instellingen van de Europese Gemeenschappen dan wel anderszins ter uitvoering van verdragen of bindende besluiten van volkenrechtelijke organisaties worden bij ministeriële regeling regels gesteld voor bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen categorieën van schepen met betrekking tot de vaartijden en bemanningssterkte, de uitrustingsstukken van binnenschepen en de hiermee verband houdende eisen.
2. In het belang van de veiligheid van de vaart kan de regeling, bedoeld in het eerste lid, aanvullende regels bevatten inzake:
a. […];
b. de samenstelling van de minimumbemanning van in die regeling aan te wijzen soorten schepen en categorieën daarvan en bij te onderscheiden exploitatiewijzen, alsmede de aan bemanningsleden te stellen eisen;
c. en d. […]
3. t/m 6. […]
7. De gezagvoerder of de werkgever zijn verplicht tot naleving van:
a. het bepaalde krachtens het eerste en tweede lid, onderdelen a tot en met c;
b. en c. […].
8. […]
9. Het is verboden te handelen in strijd met dit artikel.
Artikel 48
1. Onze Minister kan aan degene die handelt in strijd met de artikelen […] 22, negende lid, […] een bestuurlijke boete opleggen.
2. en 3. […]
4. Bij ministeriële regeling worden de boetebedragen voor de beboetbare feiten vastgesteld.
5. […]
Binnenvaartregeling
Artikel 5.6
1. t/m 3. […]
4. De minimumbemanning van hechte samenstellen, schepen voor dagtochten, stoomschepen voor dagtochten, hotelschepen, veerboten en sleepschepen wordt onderscheidenlijk vastgesteld overeenkomstig de bij deze regeling behorende bijlagen 5.1 tot en met 5.6.
5. en 6. […]
Artikel 5.21
1. t/m 3. […]
4. Ten aanzien van motorschepen die in exploitatiewijze A1 varen, wordt vrijstelling verleend van de ingevolge artikel 5.6, eerste lid, voor groep 3 voorgeschreven minimumbemanning, mits voldaan wordt aan de volgende voorschriften:
a. […];
b. het schip onderbreekt de vaart gedurende de periode tussen 22.00 uur en 06.00 uur;
c. het schip is bij het begin van de vaart vaarklaar en tijdens de vaart worden geen werkzaamheden verricht die betrekking hebben op het laad- of losklaar maken van het schip;
d. het schip is voorzien van de optische hulpmiddelen om te kunnen voldoen aan artikel 1.09, vierde lid, van het Binnenvaartpolitiereglement;
e. het schip is uitgerust met een eenmansstuurstelling voor het varen op radar en voldoet aan de daarop betrekking hebbende artikelen in hoofdstuk 7 van het RosR 1995 dan wel bijlage II, artikel 7.13, van richtlijn 2006/87/EG; en
f. […].
5 t/m 8. […]
9. Ten aanzien van hechte samenstellen die in exploitatiewijze A1 varen, wordt vrijstelling verleend van de ingevolge artikel 5.6, vierde lid, voor groep 3 voorgeschreven minimumbemanning, mits voldaan wordt aan de volgende voorschriften:
a. de minimumbemanning bestaat uit een schipper en een stuurman;
b. de voorschriften, bedoeld in het vierde lid, onder b tot en met e; en
c. het schip voldoet blijkens een verklaring van de minister aan de eisen van de Standaard S2.
10. t/m 12. […]
Artikel 11.1
1. De bedragen van de bestuurlijke boete op overtredingen als bedoeld in de artikelen […] 22, negende lid, […] van de wet zijn opgenomen in tabel 1 in bijlage 11.1 bij deze regeling.
2. […]
Bijlage 5.1.: Minimumbemanning van hechte samenstellen als bedoeld in artikel 5.6, vierde lid
**** De matrozen mogen worden vervangen door lichtmatrozen die de leeftijd van 17 jaar hebben bereikt, zich ten minste in het derde leerjaar bevinden en een jaar vaartijd in de binnenvaart kunnen aantonen.
***** De minimumbemanning:
a) in de groep 2, exploitatiewijze A 1, Standaard S2; en
b) in de groep 3, 5 en 6 exploitatiewijze A1, Standaard S1
kan voor de ononderbroken duur van ten hoogste drie maanden in een kalenderjaar met een lichtmatroos, die een schippersschool bezoekt, worden verminderd. Opeenvolgende periodes met een verminderde bemanning worden met een periode van minimaal één maand onderbroken. Het bezoek aan de schippersschool wordt aangetoond met een verklaring van de schippersschool die zich aan boord bevindt, waarin de tijden van het schoolbezoek zijn aangegeven. Deze bepalingen zijn niet van toepassing op de lichtmatroos, bedoeld in noot ****.
Bijlage 11.1. als bedoeld in artikel 11.1
2) Het boetebedrag voor de overtredingen wordt met 50% verminderd indien de boete wordt opgelegd aan een gezagvoerder die onder gezag van een ander arbeid verricht.
Het boetebedrag voor de feitcodes BVW 3.3.097 tot en met 3.3.283 wordt met 80% verminderd indien een boete wordt opgelegd aan een gezagvoerder die onder gezag van een ander arbeid verricht.
3) De hoogte van het boetebedrag is afhankelijk van het aantal niveaus van onderkwalificatie. Om het aantal niveaus te bepalen worden de volgende niveaus onderscheiden:
1. schipper;
2. stuurman/machinist;
3. volmatroos/matroos motordrijver;
4. matroos;
5. lichtmatroos.
Wanneer volgens een tabel minimumbemanning een lichtmatroos niet mag worden vervangen door een deksman is er sprake van onderbemanning indien er een deksman is in plaats van een lichtmatroos. De deksman telt niet mee voor de minimumbemanning.
De boete bedraagt bij onderkwalificatie van:
• 1 niveau € 300,-;
• 2 niveaus € 700,-;
• 3 niveaus € 1.100,-;
• 4 niveaus € 1.400,-.
Indien er bijvoorbeeld een lichtmatroos aanwezig is terwijl er volgens de bemanningsvoorschriften een volmatroos aanwezig moet zijn is er sprake van 2 niveaus tekort.