ECLI:NL:RVS:2019:1259
Raad van State — Uitspraak 


201804580/1/A3.
Datum uitspraak: 17 april 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 13 april 2018 in zaak nr. 15/5960 van de rechtbank Midden-Nederland in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij besluit van 14 juli 2015 heeft de staatssecretaris het verzoek van [wederpartij] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob-verzoek) afgewezen.
Bij besluit van 6 oktober 2015 heeft de staatssecretaris het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij tussenuitspraak van 17 november 2017 heeft de rechtbank de staatssecretaris verzocht binnen twee weken mee te delen of hij gebruik wil maken van de gelegenheid het gebrek in de motivering van het besluit van 6 oktober 2015 te herstellen en hem in de gelegenheid gesteld binnen vier weken na verzending van de tussenuitspraak het gebrek in de motivering te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in de tussenuitspraak. De uitspraak is aangehecht.
Bij uitspraak van 13 april 2018 heeft de rechtbank het door [wederpartij] tegen het besluit van 6 oktober 2015 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit voor zover het betrekking heeft op onderdeel c van het Wob-verzoek vernietigd, de rechtsgevolgen in stand gelaten voor zover de staatssecretaris geweigerd heeft document 52 openbaar te maken, bepaald dat de staatssecretaris binnen zes weken een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van de uitspraak en bepaald dat de staatssecretaris een dwangsom van € 1.000,00 met een maximum van € 6.000,00 dient te betalen voor elke week dat te laat wordt besloten. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraken heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting op 13 maart 2019 aan de orde gesteld.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het Wob-verzoek van [wederpartij], voor zover hier van belang, luidt als volgt:
‘Ik wil graag een kopie van of inzage in hieronder nader omschreven documenten of informatie aanwezig bij of onder uw ministerie.
[…]
c. Alle emailverkeer, schriftelijke correspondentie en (elektronische) documenten tussen Dienst Terugkeer en Vertrek en andere Nederlandse en Rwandese instanties die betrekking hebben op [belanghebbende]. Dit omdat deze dienst tegen de heer [belanghebbende] heeft gezegd dat zijn uitzetting een "extradition" is.
[…]’
Besluitvorming
2.    De staatssecretaris heeft naar aanleiding van het Wob-verzoek 58 documenten aangetroffen maar heeft deze zowel bij zijn besluit van 14 juli 2015 als bij zijn besluit van 6 oktober 2015 op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e en g, van de Wob niet openbaar gemaakt waarbij hij ook ten aanzien van een aantal documenten artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob ten grondslag heeft gelegd aan de weigering. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat de documenten betrekking hebben op een asieldossier en de persoonlijke levenssfeer van [belanghebbende] raken. Ook indien de staatssecretaris de documenten in geanonimiseerde vorm openbaar zou maken, zouden de gegevens te herleiden zijn tot [belanghebbende]. [wederpartij] heeft erkend dat zij bevriend is met [belanghebbende]. Het anoniem verstrekken van de documenten leidt volgens de staatssecretaris alsnog tot een onevenredige inbreuk op de persoonlijke levenssfeer van [belanghebbende]. Ook is het mogelijk dat uit de documenten informatie is te herleiden die aan derden kan worden toegerekend. Het is mogelijk dat derden daarom last zullen ondervinden van openbaarmaking van de documenten. Daarnaast heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat, ook indien [belanghebbende] toestemming zou geven voor openbaarmaking van zijn dossier, openbaarmaking van de documenten ertoe leidt dat het terugkeerbeleid van de Dienst Terugkeer en Vertrek (hierna: DT&V) nadelige gevolgen zal ondervinden. De bereidwilligheid van betrokkenen en derden om mee te werken aan een onderzoek zal afnemen, indien informatie als gevolg van een Wob-verzoek openbaar wordt gemaakt. Documenten die betrekking hebben op correspondentie met andere landen zullen, vanwege het belang van goede betrekkingen met andere landen, niet openbaar gemaakt worden, aldus de staatssecretaris.
De aangevallen uitspraak
3.    De rechtbank heeft bij tussenuitspraak van 17 november 2017 de staatssecretaris opgedragen binnen vier weken een motiveringsgebrek in het besluit van 6 oktober 2015 te herstellen. De staatssecretaris heeft namelijk op algemene wijze gemotiveerd waarom de documenten op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, e en g, van de Wob niet openbaar gemaakt kunnen worden, terwijl hij gehouden is om per document te motiveren welke weigeringsgrond eraan ten grondslag ligt. De documenten  29, 31 tot en met 39 en 42 tot en met 45 hebben betrekking op uitspraken van de bestuursrechter die al openbaar zijn. De Wob heeft geen betrekking op informatie die al openbaar is. Omdat het verzoek echter ook betrekking heeft op de onderliggende stukken, dient de staatssecretaris nader te motiveren waarom weigering op de a-, e- of g-grond gerechtvaardigd is. De weigering van de staatssecretaris om document 52 openbaar te maken is gerechtvaardigd, aldus de rechtbank.
Bij brief van 14 december 2017 heeft de staatssecretaris de rechtbank medegedeeld dat hij gebruik zal maken van de mogelijkheid om het door de rechtbank geconstateerde gebrek te herstellen. Bij brief van 20 december 2017 heeft de staatssecretaris de rechtbank verzocht om hem de gelegenheid te bieden uiterlijk op 12 januari 2018 te reageren op de tussenuitspraak. Bij tussenuitspraak van 9 februari 2018 heeft de rechtbank dit verzoek afgewezen.
Vervolgens heeft de rechtbank bij haar einduitspraak van 13 april 2018 het besluit van 6 oktober 2015 vernietigd voor zover dit zag op onderdeel c van het verzoek wegens strijd met artikel 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Volgens de rechtbank heeft de staatssecretaris, ondanks de toezegging dat hij het motiveringsgebrek zou herstellen, niet inhoudelijk gereageerd op de tussenuitspraak van 17 november 2017. Verder heeft de rechtbank de rechtsgevolgen in stand gelaten voor zover dit betrekking had op document 52 en de staatssecretaris opgedragen om binnen zes weken, met inachtneming van de (tussen)uitspraak, een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Omdat de staatssecretaris niet inhoudelijk heeft gereageerd op de tussenuitspraak, heeft de rechtbank aanleiding gezien om de staatssecretaris een dwangsom op te leggen van € 1.000,00 voor elke week dat hij de termijn van zes weken overschrijdt met een maximum van € 6.000,00.
Het hoger beroep
4.    De staatssecretaris betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de documenten niet openbaar gemaakt kunnen worden. De staatssecretaris stelt zich op het standpunt dat hij niet is gehouden om per document te motiveren op welke weigeringsgrond openbaarmaking van de documenten achterwege kon blijven. Al bij het besluit op bezwaar is gemotiveerd dat, omdat [wederpartij] op de hoogte is van de identiteit van degene waarop de documenten betrekking hebben, bij verstrekking van de documenten in geanonimiseerde vorm nog steeds de informatie kan worden afgeleid op wie de documenten betrekking hebben. Om die reden komt de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene in het geding. Omdat alle documenten betrekking hebben op dezelfde persoon, is een algemene motivering gerechtvaardigd. Verder heeft de staatssecretaris openbaarmaking van de documenten geweigerd omdat, indien de documenten wel openbaar gemaakt zouden worden, een goede uitvoering van de Vreemdelingenwet in het geding komt. De bereidwilligheid van vreemdelingen en derden om in vertrouwen te verklaren zal afnemen.
De staatssecretaris merkt verder op dat hij gevolg heeft gegeven aan de tussenuitspraak van 17 november 2017. Op 5 februari 2018 heeft hij namelijk een nadere motivering van het besluit van 6 oktober 2015 gegeven, aldus de staatssecretaris.
Wettelijk kader
5.    Artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, e en g, van de Wob luidt: ‘Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
a. de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties;
[…]
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
[…]
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.’
Beoordeling van het hoger beroep
6.    De Afdeling heeft bij uitspraak van 12 februari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:385) geoordeeld dat in beginsel per document of onderdeel daarvan moet worden gemotiveerd op welke grond openbaarmaking daarvan achterwege wordt gelaten. Als dat zou leiden tot herhalingen die geen redelijk doel dienen kan daarvan worden afgezien.
6.1.    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de documenten waar het verzoek betrekking op heeft. De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank bij tussenuitspraak van 17 november 2017 terecht tot de conclusie is gekomen dat de staatssecretaris onvoldoende heeft gemotiveerd waarom openbaarmaking van de documenten achterwege dient te blijven. De staatssecretaris heeft namelijk kort en in algemene bewoordingen uiteengezet waarom de gevraagde documenten niet openbaar gemaakt kunnen worden. Het standpunt van de staatssecretaris dat hij daarmee kon volstaan, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 12 februari 2014, kan hem niet baten. Het verzoek heeft in dit geval weliswaar betrekking op een asieldossier van [belanghebbende], maar dat dossier bevat verschillende documenten. In de uitspraak van 12 februari 2014 oordeelde de Afdeling dat het weliswaar voldoende is als per weigeringsgrond in meer algemene bewoordingen uiteengezet wordt waarom een weigeringsgrond volgens het bestuursorgaan op de desbetreffende documenten van toepassing is, maar dat neemt niet weg dat die motivering deugdelijk dient te zijn. Bovendien ging het in die uitspraak om zes asieldossiers, waarbij elk dossier op soortgelijke wijze was opgebouwd. Daarom hoefde niet per document opnieuw uiteen te worden gezet waarom de documenten niet openbaar gemaakt kunnen worden, aangezien dat geen redelijk doel diende. In dit geval gaat het om één asieldossier waarbij de staatssecretaris in zeer summiere bewoordingen uiteen heeft gezet waarom openbaarmaking van alle documenten achterwege dient te blijven. Het is echter aan de staatssecretaris om per document of onderdeel daarvan aan te geven waarom de documenten niet openbaar gemaakt mogen worden.
De nadere motivering van de staatssecretaris is van 5 februari 2018. Dit is na afloop van de in de tussenuitspraak van 17 november 2017 verleende termijn van vier weken om het gebrek te herstellen. Anders dan de staatssecretaris stelt heeft hij dan ook niet voldaan aan deze tussenuitspraak.
De betogen falen.
7.    Dit betekent dat het hoger beroep ongegrond is. De tussenuitspraak en de einduitspraak dienen te worden bevestigd.
Nadere motivering van de staatssecretaris
8.    Bij brief van 5 februari 2018 heeft de staatssecretaris een nadere motivering van het besluit van 6 oktober 2015 gegeven. De Afdeling zal, met het oog op een finale beslechting van het geschil, een oordeel geven over de nadere motivering.
8.1.    Bij de nadere motivering heeft de staatssecretaris een inventarisatielijst gevoegd waarop is aangegeven op welk document welke weigeringsgrond van toepassing is.
Ten aanzien van de a-grond heeft de staatssecretaris toegelicht dat bij documenten 11, 12, 14, 17, 19, 50, 51, 54 en 58 het belang van de betrekkingen van Nederland met andere staten en andere organisaties in het geding is en dat dat belang zwaarder weegt dan het belang van openbaarmaking van de documenten. De documenten bevatten vertrouwelijke correspondentie waarbij er een vertrouwensband is tussen de Nederlandse instanties en het land van herkomst van de betrokkene. Het openbaar maken van de documenten heeft een negatieve invloed op de betrekkingen met andere staten en organisaties, aldus de staatssecretaris.
Ten aanzien van de e-grond heeft de staatssecretaris toegelicht dat het belang van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer zwaarder dient te wegen dan het belang van openbaarheid. De documenten bevatten zeer gedetailleerde informatie over individuele feiten en omstandigheden van [belanghebbende]. Die informatie is van hoogst persoonlijke aard waarvan vertrouwelijkheid door de staatssecretaris wordt gegarandeerd en heeft daarnaast ook betrekking op zijn familieleden. Daardoor hebben de documenten een sterk persoonlijk karakter. Het slechts in geanonimiseerde vorm verstrekken van de documenten zal er niet toe leiden dat de persoonlijke levenssfeer gewaarborgd wordt. Ook dan zijn de documenten voor personen in de nabije omgeving van [belanghebbende] tot hem te herleiden. Bovendien heeft [wederpartij] erkend bevriend te zijn met [belanghebbende]. [wederpartij] is daarom op de hoogte van zijn identiteit. Ook buitenlandse autoriteiten kunnen kennis nemen van de documenten, aldus de staatssecretaris.
Ten aanzien van de g-grond heeft de staatssecretaris toegelicht dat de inbreng van vreemdelingen van belang is voor de beoordeling van een verblijfsvergunning. Als de documenten openbaar gemaakt moeten worden, komt de vertrouwelijkheid van de procedure in het geding. Daardoor komt een goede uitvoering van de Vreemdelingenwet in het geding, aldus de staatssecretaris.
Ten aanzien van de documenten 29, 31 tot en met 39 en 42 tot en met 45 heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat deze documenten betrekking hebben op openbaar gemaakte uitspraken. De Wob is daarop niet van toepassing. Er zijn geen onderliggende stukken aangetroffen, aldus de staatssecretaris.
8.2.    Nadat de Afdeling kennis heeft genomen van de documenten waarop het verzoek betrekking heeft, is zij van oordeel dat de staatssecretaris met deze toelichting voldoende uiteen heeft gezet waarom openbaarmaking van de documenten achterwege dient te blijven. Met het overzicht van de documenten waarop het verzoek betrekking heeft en de daarbij toegepaste weigeringsgronden, heeft de staatssecretaris terecht niet per document maar per weigeringsgrond uiteengezet waarom de documenten niet openbaar gemaakt kunnen worden. Indien de staatssecretaris per document zou motiveren waarom openbaarmaking achterwege dient te blijven, zou dit tot herhalingen leiden die geen redelijk doel dienen. Voor zover [wederpartij] heeft gesteld dat het Wob-verzoek namens [belanghebbende] is ingediend en deze zich daarom kan vinden in openbaarmaking heeft [wederpartij] dit standpunt pas na de bezwaarfase ingenomen. Het Wob-verzoek heeft zij op eigen naam ingediend. De rechtbank heeft vastgesteld dat het onduidelijk is of [wederpartij] gemachtigd is om namens [belanghebbende] op te treden. Ook uit de bij de rechtbank ingediende machtiging volgt onvoldoende dat het verzoek namens hem is ingediend. Daarom moet, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, worden aangenomen dat [wederpartij] op haar eigen naam het Wob-verzoek heeft ingediend. Er kan dan ook niet van worden uitgegaan dat het Wob-verzoek namens [belanghebbende] is ingediend, nog daargelaten dat dit niet betekent dat de persoonlijke levenssfeer van [belanghebbende] niet in het geding is.
9.    Omdat de staatssecretaris met de nadere motivering voldoende uiteen heeft gezet waarom openbaarmaking van de documenten achterwege dient te blijven, zal de Afdeling bepalen dat de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit van 6 oktober 2015 in stand blijven, voor zover de rechtbank dit niet heeft gedaan. Dit betekent dat de staatssecretaris geen nieuw besluit op bezwaar hoeft te nemen.
10.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    bevestigt de aangevallen tussenuitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 17 november 2017 in zaaknr. 15/5960;
II.    bevestigt de aangevallen einduitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 13 april 2018 in zaak nr. 15/5960;
III.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van het door de rechtbank vernietigde besluit van 6 oktober 2015 in stand blijven, voor zover de rechtbank dit niet heeft gedaan;
IV.    bepaalt dat van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een griffierecht van € 508,00 (zegge: vijfhonderdacht euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. J. Kramer, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
w.g. Sevenster    w.g. Langeveld-Mak
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2019
317-857.