ECLI:NL:RVS:2019:1196
Raad van State — Uitspraak 


201805405/1/A2.
Datum uitspraak: 17 april 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de stichting voor evangelische scholen, gevestigd te Amsterdam,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 25 mei 2018 in zaak nr. 16/396 in het geding tussen:
de stichting
en
de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media (hierna: de minister), als rechtsopvolger van de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de staatssecretaris).
Procesverloop
Bij besluit van 15 april 2015 heeft de staatssecretaris de door de stichting ontvangen bekostiging voor de evangelische basisschool Timon over het schooljaar 2013-2014 herzien en € 372.444,51 lager vastgesteld.
Bij besluit van 1 mei 2015 heeft de staatssecretaris € 280.000,00 bij de stichting ingevorderd.
Bij besluit van 8 december 2015 heeft de staatssecretaris de door de stichting daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 25 mei 2018 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 maart 2019, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.Y. van Hattum, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    De stichting was het bevoegd gezag van een aantal evangelische basisscholen (hierna: EBS). De staatssecretaris heeft de stichting voor het schooljaar 2013-2014 bekostiging verstrekt voor het onderwijs aan de EBS Timon. Met de in geding zijnde besluitvorming heeft de staatssecretaris deze bekostiging herzien en lager vastgesteld. Volgens de staatssecretaris is de aanspraak van de stichting op de bekostiging voor de EBS Timon per 1 januari 2014 vervallen omdat het onderwijs op die datum is beëindigd. De staatssecretaris heeft de bekostiging daarom in totaal € 372.444,51 lager vastgesteld en daarvan € 280.000,00 ingevorderd, omdat verrekening van dit bedrag met de reguliere betaalstroom aan de stichting niet mogelijk was. De stichting kan zich niet vinden in de lagere vaststelling en invordering van de bekostiging.
Standpunt stichting
2.    De stichting heeft in beroep aangevoerd dat de staatssecretaris ten onrechte toepassing heeft gegeven aan het bepaalde in artikel 4:49 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De grondslag voor de herziening van bekostiging, wordt volgens de stichting slechts gevonden in artikel 34a van het Besluit bekostiging WPO (hierna: Bekostigingsbesluit), en die bepaling mist in dit geval toepassing. De staatssecretaris was daardoor niet bevoegd de bestreden besluiten te nemen, aldus de stichting.
Verder heeft de staatssecretaris zich volgens de stichting ten onrechte op het standpunt gesteld dat EBS Timon per 1 januari 2014 is opgeheven. De school was feitelijk gesloten en er werd geen onderwijs gegeven, maar dat betekent niet dat de school was opgeheven. De bedrijfsvoering moest nog worden afgewikkeld en contracten liepen nog door.
Tot slot heeft de staatssecretaris volgens de stichting onvoldoende waarde gehecht aan haar belangen. De stichting mocht erop vertrouwen dat de bekostiging het hele schooljaar zou doorlopen, aldus de stichting.
Aangevallen uitspraak
3.    De rechtbank heeft vooropgesteld dat de ter zitting naar voren gebrachte eis van de stichting, dat zij een licentie zou krijgen om de school te heropenen, het terugbetaalde geld opnieuw ontvangt en dat negatieve berichtgeving op internet wordt verwijderd, niet aan de orde kan komen. De in geding zijnde besluitvorming heeft slechts betrekking op de herziening van de bekostiging. De rechtbank heeft geoordeeld dat de staatssecretaris de bekostiging met toepassing van de artikelen 4:49, eerste lid, aanhef en onder a en c, en 4:57 van de Awb kon herzien en terugvorderen. De subsidietitel van de Awb is van overeenkomstige toepassing op de bekostiging van het onderwijs. Dit is pas anders als de onderwijswetgeving bij wege van een specifieke en uitputtende bepaling daarop een uitzondering maakt. Aan de EBS Timon werd per 1 januari 2014 geen onderwijs meer gegeven, zodat de school niet meer voldoet aan de definitie van het begrip ‘basisschool’, neergelegd in artikel 1 van de Wet op het primair onderwijs (hierna: WPO). Dat betekent dat de WPO en ook artikel 34a van het Bekostigingsbesluit niet meer op de school van toepassing zijn, zodat de vermelde bepalingen van de Awb grondslag voor de herziening en terugvordering bieden. De rechtbank heeft verder overwogen dat de staatssecretaris bij de toepassing van artikel 4:49, eerste lid, van de Awb de daarbij betrokken belangen tegen elkaar moet afwegen. Het besluit van 8 december 2015 geeft er echter geen blijk van dat de betrokken belangen zijn afgewogen. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat aan het besluit een motiveringsgebrek kleeft. De rechtbank heeft evenwel aanleiding gezien om dat gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. In het verweerschrift en ter zitting heeft de minister alsnog toereikend uiteengezet welke belangen tegen elkaar zijn gewogen, en dat het belang van een juiste besteding van rijksgelden in dit geval zwaarder weegt, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft voorts het beroep van de stichting op het vertrouwensbeginsel verworpen, omdat niet is gebleken van een toezegging over de bekostiging.
Hoger beroep
4.    De stichting betoogt dat zich een gerechtelijke dwaling heeft voorgedaan, dat de rechtbank de relevante bepalingen van de WPO ter zijde heeft geschoven en partijdig en vooringenomen was. De rechtbank heeft het punt ontweken waar het de stichting daadwerkelijk om te doen is, te weten de onrechtmatige sluiting van de EBS Timon door de staatssecretaris, aldus de stichting.
4.1.    Evenals de rechtbank constateert de Afdeling dat de besluiten van 15 april 2015, 1 mei 2015 en 8 december 2015 niet gaan over de door de stichting gestelde sluiting van de EBS Timon. In de besluitvorming zijn de financiële gevolgen bepaald van de melding van de stichting dat het onderwijs op die school is beëindigd. De vraag naar de aanleiding van de beëindiging is niet van belang voor het antwoord op de vraag of de stichting aanspraak heeft op bekostiging. De rechtbank is daar dan ook terecht niet op ingegaan. Daarin ligt geen grond voor het oordeel dat de rechtbank vooringenomen of partijdig was of dat zich een gerechtelijke dwaling heeft voorgedaan.
Het betoog faalt.
5.    De stichting betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de staatssecretaris bevoegd was om de bekostiging te herzien. Daartoe voert de stichting aan dat de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de school is opgeheven. Volgens de stichting heeft het bevoegd gezag niet verzocht om de EBS Timon op te heffen en is evenmin voldaan aan de voorwaarden waaronder de staatssecretaris ambtshalve kan overgaan tot opheffing. Daarnaast volgt ook uit de inschrijvingen van leerlingen in februari 2014, dat de school niet per 1 januari 2014 is opgeheven.
Indien dit betoog niet slaagt, dan betoogt de stichting dat de rechtbank ten onrechte het geconstateerde motiveringsgebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb heeft gepasseerd. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, ondervindt de stichting wezenlijk nadeel van de besluitvorming. Schuldeisers kunnen niet worden betaald en een faillissement lijkt onafwendbaar, aldus de stichting.
Bevoegdheid tot herziening en terugvordering
5.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 30 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2827, is de subsidietitel van de Awb op grond van artikel 4:21, vierde lid, van die wet van overeenkomstige toepassing op de bekostiging van het onderwijs. Op deze wijze wordt volgens de geschiedenis van de totstandkoming van de Awb enerzijds recht gedaan aan de bijzondere constitutionele positie van het onderwijs en anderzijds aan de doelstelling van de Awb om de bestuursrechtelijke wetgeving zoveel mogelijk te harmoniseren (Kamerstukken II 1994/95, 23 983, nr. 3, p. 37). Voorts is vermeld dat bij de aanpassingswetgeving waar nodig van de Awb zou kunnen worden afgeweken in verband met het systeem van de onderwijswetgeving. De Afdeling heeft in de uitspraak van 30 juli 2014 verder overwogen dat in de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet Aanpassing onderwijswetgeving aan de derde tranche (Kamerstukken II 1999/00, 27 265, nr. 3, p. 2-3) eveneens is vermeld dat artikel 4:21, vierde lid, van de Awb buiten twijfel stelt dat er geen principieel onderscheid bestaat tussen subsidiëring en bekostiging. Zoals de in het wetsvoorstel neergelegde aanpassing laat zien, kan worden aangenomen dat de wettelijke systematiek van de onderwijsbekostiging zich zonder problemen naar de uitgangspunten en regels van de Awb-subsidietitel laat ordenen. De Afdeling heeft geoordeeld dat uit het vorenstaande volgt dat de lagere vaststelling van de bekostiging en de terugvordering daarvan in beginsel worden beheerst door de artikelen 4:49 en 4:57 van de Awb, tenzij de onderwijswetgeving bij wege van een specifieke en uitputtende bepaling daarop een uitzondering maakt.
5.2.    De stichting heeft in beroep betoogd dat artikel 34a van het Bekostigingsbesluit de voormelde uitzondering vormt. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de stichting hierin niet kan worden gevolgd. Daarbij is, anders dan uit het oordeel van de rechtbank volgt, niet van belang dat de EBS Timon door de beëindiging van het onderwijs niet meer voldoet aan de definitie van een basisschool. Van belang is dat artikel 34a betrekking heeft op de wijziging van de bekostiging als gevolg van onderzoek door of namens de minister naar de jaarverslaggeving, bekostiging en besteding van een school, terwijl die situatie in het geval van de stichting niet aan de orde is. Nu artikel 34a toepassing mist kan deze bepaling niet afdoen aan het uitgangspunt dat de artikelen 4:49 en 4:57 van de Awb van toepassing zijn op de lagere vaststelling en terugvordering van de bekostiging. Daarnaast geldt dat ook als artikel 34a van het Bekostigingsbesluit van toepassing zou zijn op de situatie van de stichting, dat artikel blijkens de tekst en de geschiedenis van de totstandkoming (Stb. 2013, 338, blz. 13-14) de werking van de artikelen 4:49 en 4:47 van de Awb niet uitsluit, maar aanvult.
5.3.    Artikel 4:49, eerste lid, van de Awb luidt: "Het bestuursorgaan kan de subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen:
a. op grond van feiten of omstandigheden waarvan het bij de subsidievaststelling redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de subsidie lager dan overeenkomstig de subsidieverlening zou zijn vastgesteld;
b. indien de subsidievaststelling onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten, of
c. indien de subsidie-ontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan aan de subsidie verbonden verplichtingen."
Artikel 4:57, eerste lid, luidt: "Het bestuursorgaan kan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen."
5.4.    Uit het stelsel van de WPO, in het bijzonder artikel 69, eerste lid, gelezen in samenhang met de definitie van ‘basisschool’, in artikel 1, volgt dat de aanspraak op bekostiging onlosmakelijk is verbonden met het verzorgen van onderwijs. De stichting heeft het onderwijs aan de EBS Timon per 1 januari 2014 beëindigd. Reeds hierom heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat de stichting vanaf dat moment geen aanspraak meer maakt op bekostiging van de EBS Timon. Daarmee is voldaan aan het in artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb bepaalde. Dat tot en met februari 2014 leerlingen bij de school waren ingeschreven, zoals de stichting stelt, kan daaraan niet afdoen. In beroep is vast komen te staan dat leerlingen nog slechts waren ingeschreven omdat voor hen een andere school moest worden gevonden, en het nadien nog enige tijd duurde voordat de wijzigingen waren verwerkt. Uit de inschrijvingen op zich volgt niet dat de leerlingen les ontvingen. Dat de school nog enige tijd over een gebouw beschikte en het personeel doorbetaalde, zoals de stichting ter zitting bij de Afdeling naar voren heeft gebracht, leidt evenmin tot dat oordeel.
5.5.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de staatssecretaris bevoegd was om de bekostiging te herzien. In zoverre faalt het betoog.
Motiveringsgebrek
5.6.    Het betoog van de stichting dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de stichting niet in haar belangen is geschaad door de besluitvorming van de staatssecretaris, berust op een onjuiste lezing van de aangevallen uitspraak. De rechtbank heeft niet geoordeeld dat de stichting door de besluitvorming niet in haar belangen is geschaad, maar door het geconstateerde motiveringsgebrek. Hiermee heeft de rechtbank op juiste wijze toepassing gegeven aan artikel 6:22 van de Awb (vergelijk de uitspraak van 28 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:694).
5.7.    De stichting heeft ter bestrijding van het oordeel van de rechtbank omstandigheden naar voren gebracht die volgens haar het gevolg zijn van de besluitvorming van de staatssecretaris. Omdat deze omstandigheden niet zien op de gevolgen van het geconstateerde motiveringsgebrek, maar op die van de besluitvorming zelf, kunnen zij niet leiden tot het oordeel dat de rechtbank ten onrechte geen gevolgen heeft verbonden aan het geconstateerde motiveringsgebrek. De Afdeling zal de aangevoerde omstandigheden daarom beoordelen in het licht van de door de staatssecretaris gemaakte belangenafweging.
Evenredigheid terugvordering
5.8.    Onder verwijzing naar de uitspraak van 10 oktober 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX9681, overweegt de Afdeling dat de staatssecretaris bij toepassing van artikel 4:49, eerste lid, van de Awb een afweging moet maken tussen het belang van een juiste vaststelling van rijksbijdragen enerzijds en de gevolgen van het terugkomen op de vaststelling van de rijksbijdrage anderzijds. Beoordeeld moet worden of de afweging van de betrokken belangen zodanig onevenwichtig is, dat moet worden geoordeeld dat de staatssecretaris niet in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot wijziging van de bekostiging en de terugvordering van de ten onrechte ontvangen bedragen.
5.9.    Volgens de stichting kan zij door de wijziging en terugvordering van de bekostiging haar schuldeisers niet meer betalen en hangt haar een faillissement boven het hoofd. Ter staving van die stelling heeft de stichting een lijst overgelegd waarop is vermeld dat zij bij zeven schuldeisers een schuld heeft van in totaal een bedrag van € 173.307,00. Daargelaten in hoeverre deze schuld het gevolg is van de besluitvorming van de staatssecretaris, heeft de stichting niet met bescheiden gestaafd dat zij door de schuld in haar voortbestaan is bedreigd. De stichting heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij onevenredige gevolgen ondervindt van de terugvordering. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris ten onrechte meer gewicht heeft toegekend aan het uitgangspunt dat ten onrechte uitgekeerde bekostiging wordt teruggevorderd.
5.10.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de staatssecretaris kon overgaan tot terugvordering van de ten onrechte ontvangen bekostiging. Ook in zoverre faalt het betoog.
Slotsom
6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Baart, griffier.
w.g. Bijloos    w.g. Baart
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2019
799.