ECLI:NL:CBB:2019:119
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummers: 19/294 en 19/298
uitspraak van de voorzieningenrechter van 14 maart 2019 in de zaak tussen:
het college van burgemeester en wethouders van Utrecht (B&W),
(gemachtigde: mr. A. Braxhoven)
en
[naam] ( [naam] ) te [plaats] ,
(gemachtigde: mr. A.F.M. Oudijk)
Procesverloop
Bij besluit van 27 september 2018 (primair besluit), dat is gehandhaafd bij besluit van 18 december 2018 (bestreden besluit), heeft B&W de aan [naam] op grond van  de Taxiverordening Utrecht 2015 (Taxiverordening 2015) verleende vergunning om op de openbare weg in de gemeente Utrecht taxivervoer te mogen aanbieden (Utrechtse taxivergunning), met ingang van 5 oktober 2018 ingetrokken.
[naam] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend bij (de voorzieningenrechter van) de rechtbank Midden-Nederland. Bij uitspraak van 7 februari 2019, ECLI:NL:RBMNE:2019:678, (aangevallen uitspraak) heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank met toepassing van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) beslist in de hoofdzaak en - met bepalingen over proceskosten en griffierecht - het tegen het bestreden besluit ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het primaire besluit herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.
B&W heeft tegen de aangevallen uitspraak hoger beroep ingesteld en een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling). De Afdeling heeft met een brief van 12 februari 2019 de stukken doorgestuurd naar het College omdat niet de Afdeling maar het College bevoegd is om van het beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening van B&W kennis te nemen.
B&W heeft ter uitvoering van de aangevallen uitspraak op 14 februari 2019 de Utrechtse taxivergunning aan [naam] teruggegeven.
Het onderzoek ter zitting van de voorzieningenrechter van het College heeft plaatsgevonden op 28 februari 2019. De gemachtigden van partijen zijn verschenen.
Overwegingen
1.	 De voorzieningenrechter is van oordeel dat deze zaak zich leent voor toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Partijen hebben daar ter zitting desgevraagd toestemming voor gegeven. De voorzieningenrechter (hierna: het College) zal uitspraak doen in de hoofdzaak.
de beoordeling van het hoger beroep
2.1.1.
Het College ziet zich ambtshalve gesteld voor de vraag of de rechtbank bevoegd was om kennis te nemen van het beroep tegen het bestreden besluit. Het College beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt daartoe als volgt.
2.1.2.
Ingevolge artikel 4 van hoofdstuk 2 van de als Bijlage 2 in de Awb opgenomen Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak (bevoegdheidsregeling) kan beroep worden ingesteld bij het College tegen een besluit dat is genomen op grond van de Wet personenvervoer 2000 (Wp2000), met uitzondering van de artikelen 56, eerste lid, 59, eerste lid, 94, eerste lid, en 96, eerste lid.
2.1.3.
Het bestreden besluit vindt zijn wettelijke grondslag in artikel 82 van de Wp2000, dat verzoeker de ruimte biedt om in een gemeentelijke verordening regels te stellen die in het belang zijn van de kwaliteit van op de gemeentelijke openbare weg aangeboden taxivervoer. Ingevolge de bevoegdheidsregeling kan tegen dat besluit uitsluitend beroep worden ingesteld bij het College. De rechtbank heeft dat niet onderkend. De rechtbank had het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening (van [naam] ) met toepassing van artikel 6:15, eerste lid, van de Awb moeten doorzenden naar het College als de bevoegde bestuursrechter.
2.2.
Het College zal de aangevallen uitspraak, met uitzondering van de bepalingen over proceskosten en griffierecht, vernietigen op de grond dat deze onbevoegd is genomen. Het belang van het verzoek van B&W bij een voorlopige voorziening, welk verzoek erop is gericht dat de werking van de aangevallen uitspraak wordt geschorst, is daarmee komen te vervallen. Het verzoek zal daarom worden afgewezen.
de beoordeling van het beroep
3.1.
Het College zal, in eerste en enige aanleg, de zaak beoordelen naar de stand van het geding waarin het zich  bevond ten tijde van de indiening van het beroep en verzoek om een voorlopige voorziening (van [naam] ) bij de rechtbank.
3.2.
[naam] is werkzaam als taxichauffeur in de gemeente Utrecht en beschikt over de daarvoor vereiste Utrechtse taxivergunning. Op 19 januari 2017 is [naam] betrokken geweest bij een incident met een andere taxichauffeur waarvoor B&W, bij gebrek aan duidelijkheid over de schuldvraag, aan beiden de maatregel van een waarschuwing heeft opgelegd. Op 27 augustus 2018 is [naam] op de taxistandplaats Jaarbeurszijde te Utrecht, betrokken geweest bij een incident met een klant of omstander.
3.3.
B&W heeft de Utrechtse taxivergunning van [naam] met ingang van 5 oktober 2018 ingetrokken op de grond dat [naam] betrokken is geweest bij een aantal incidenten en dat hij daarmee de regels van de Taxiverordening en de kwaliteitsregels die aan de vergunning zijn verbonden ernstig heeft overtreden.
4. [naam] heeft in beroep, samengevat, aangevoerd dat hij geen verplichtingen heeft geschonden en dat B&W, in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb),  geen deugdelijk onderzoek heeft gedaan naar de feiten die aan het bestreden besluit ten grondslag zijn gelegd. [naam] stelt zich subsidiair op het standpunt dat B&W had moeten volstaan met een minder zware  maatregel, bijvoorbeeld het schorsen van de vergunning.
5. Het College overweegt als volgt.
5.1.1.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, aanhef en onder b, van de Taxiverordening 2015 kan B&W een Utrechtse taxivergunning geheel of gedeeltelijk wijzigen, schorsen of intrekken indien de in de verordening opgenomen verplichtingen of de aan de Utrechtse taxivergunning verbonden voorschriften niet worden nageleefd. Een van die verplichtingen is dat de chauffeur bij het verrichten van (straat)taxivervoer de kwaliteitsregels in acht neemt. De kwaliteitsregels die golden ten tijde van de in dit geding aan de orde zijnde gebeurtenissen op 27 augustus 2018 zijn vermeld in het Uitvoeringsbesluit Kwaliteitsregels taxichauffeurs. Ingevolge de kwaliteitsregel in voorschrift 9, aanhef en onder c, van dat Uitvoeringsbesluit, moet de chauffeur zich onthouden van iedere vorm van fysiek geweld, of verbaal, of non verbale agressie tegen een klant.
5.1.2.
Ingevolge het door B&W gehanteerde handhavingsbeleid, dat op 30 april 2015 is vastgelegd in het Handhavingsbeleid Taxi en inhoudelijk nagenoeg identiek in de per 9 oktober 2018 geldende Handhavingsstrategie taxivervoer Utrecht 2018, hanteert B&W een systeem (stappenplan) van sanctiemaatregelen. Dat zijn: waarschuwingen met voorlichting of afspraken verbetering, korte schorsingen of het intrekken van een vergunning. Ingevolge dat beleid trekt B&W een vergunning van een taxichauffeur in als er sprake is van een zeer ernstige overtreding en/of ernstige recidive.
5.2.
B&W heeft ter zitting verklaard dat het bestreden besluit een reactie is op het incident van 27 augustus 2018. Omdat [naam] eerder een waarschuwing heeft ontvangen, was dit incident de spreekwoordelijke druppel die de emmer deed overlopen. Het laatste deel van dit incident is door een omstander gefilmd en op internet gezet. Het filmpje (van dertig seconden) is opgemerkt door een toezichthouder. In het filmpje is te zien dat [naam] op een man afloopt die hem op de grond gooit, dat hij ( [naam] ) opstaat, zijn t-shirt uittrekt en naar de man toe loopt. Van het volledige incident zijn ook beelden gemaakt door cameratoezicht, maar die zijn niet vrijgegeven omdat [naam] en de andere man geen aangifte hebben gedaan. Namens B&W is ter zitting van het College meegedeeld dat hij over een proces-verbaal beschikt waarin een agent verklaart dat op beelden van cameratoezicht is te zien dat [naam] de man slaat. Dat proces-verbaal is niet in het geding gebracht. Volgens B&W moet het incident van 27 augustus 2018 in het kader van zijn handhavingsbeleid worden aangemerkt als een zeer ernstige overtreding van de kwaliteitsregels. Van een taxichauffeur mag worden verwacht dat hij zich niet laat provoceren door (aangeschoten) klanten of omstanders als de man op het filmpje. [naam] had ook terug kunnen gaan naar zijn auto, in plaats van de confrontatie met die man aan te gaan.
5.3.
[naam] heeft ter zitting uiteengezet dat hij voorafgaand aan dat filmpje in zijn taxi zat en door twee dronken mannen, die iets tegen hem riepen over zijn (ernstig zieke) moeder, is uitgedaagd. Hij is uit zijn taxi gestapt en heeft iets terug geroepen. Hij is vervolgens meerdere keren door één van de mannen geslagen. Hij ontkent dat hij zelf heeft geslagen. Zijn eigen (gefilmde) gedrag kan daar niet los van worden gezien. In het filmpje is te zien dat hij werd aangevallen en niet andersom. Dat ook agressief gedrag van hem zelf is te zien, betekent niet dat hij de kwaliteitseisen heeft geschonden. Hij zou dit gedrag niet hebben vertoond als hij niet door de man aangevallen en mishandeld was. Er was geen sprake van verwijtbaar agressief gedrag. Hij heeft aanvankelijk de-escalerend gedrag vertoond en geprobeerd weg te lopen van de situatie. Hij bleef echter aangevallen worden. Hij heeft in bezwaar zes getuigenverklaringen van taxichauffeurs overgelegd die zijn versie van het voorgevallene ondersteunen.
5.4.
Het College stelt vast dat in dit geding het incident van 27 augustus 2018 centraal staat. Eerdere incidenten zijn wel door B&W genoemd, maar blijkens het verhandelde ter zitting is de intrekking van de taxivergunning met name gebaseerd op het voorval op 27 augustus 2017 en is dit bij de toepassing van het handhavingsbeleid, als hierna onder 5.8.1 overwogen, bepalend geweest.
5.5.
Van het incident op 27 augustus 2018 staat op grond van de beschikbare gegevens naar het oordeel van het College in ieder geval vast dat [naam] , terwijl hij als taxichauffeur op de taxistandplaats aan de Jaarbeurszijde te Utrecht stond te wachten, naar aanleiding van opmerkingen van één of meer (dronken) mannen, uit zijn taxi is gestapt. Vervolgens heeft er een ruzie plaatsgevonden waarvan de laatste dertig seconden zijn gefilmd. In het betreffende filmpje is te zien dat [naam] en een man zich tegenover elkaar agressief gedragen. Niet is duidelijk wat er aan de gefilmde gebeurtenissen is vooraf gegaan. Het standpunt van B&W dat [naam] de man toen heeft geslagen, vindt geen steun in de gedingstukken. Het proces-verbaal waaruit dit zou blijken is niet in het geding gebracht.
5.6.
Het College is van oordeel dat, gelet op 5.5, genoegzaam is komen vast te staan dat [naam] de kwaliteitsregel dat hij zich dient te onthouden van iedere vorm van fysiek geweld, of verbaal, of non verbale agressie tegen een klant, heeft geschonden. Het College volgt B&W in zijn standpunt dat van een professionele taxichauffeur als [naam] mag worden verwacht dat hij zich niet laat uitdagen door (dronken) klanten of omstanders en dat hij, indien nodig, steeds zo snel mogelijk de-escalerend optreedt, bijvoorbeeld door in zijn taxi te blijven zitten en niet agressief te reageren op opmerkingen, ook niet als die door hem als kwetsend of beledigend worden ervaren. Door dat niet te doen heeft [naam] voormelde kwaliteitsregel geschonden. Hieruit volgt dat de beroepsgrond dat [naam] geen kwaliteitsregel heeft geschonden niet slaagt.
5.7.
Gelet op het vorenstaande was B&W bevoegd om [naam] een maatregel op te leggen. Het College is verder van oordeel dat B&W in redelijkheid van die bevoegdheid gebruik heeft mogen maken.
5.8.
Vervolgens dient te worden beoordeeld of op juiste wijze van die bevoegdheid gebruik is gemaakt, met name of de intrekking van de taxivergunning een passende en proportionele maatregel is.
5.8.1.
B&W heeft ter zitting toegelicht dat bij de keuze van de opgelegde maatregel recidive wel een rol speelt, maar dat vooral geldt dat het incident in augustus 2018 is aan te merken als een zeer ernstig incident dat intrekking van de taxivergunning rechtvaardigt. Hoewel het handhavingsbeleid ook de mogelijkheid biedt tot schorsing van de taxivergunning, heeft B&W daartoe geen aanleiding gezien, gelet op de ernst van de overtreding. Desgevraagd is verklaard dat nog maar in drie eerdere gevallen tot intrekking van een taxivergunning is overgegaan. In één van die gevallen was een taxichauffeur opzettelijk ingereden op een student. Dat valt volgens B&W in dezelfde categorie als het onderhavige incident, omdat in beide gevallen sprake is van het in gevecht raken met een omstander, zowel verbaal als fysiek.
5.8.2.
Het College is van oordeel dat het in dit geding aan de orde zijnde incident op zich ernstig is. Het is niet aanvaardbaar dat een taxichauffeur op een taxistandplaats openlijk, verbaal en fysiek, slaags raakt met een klant of omstander. Het College volgt B&W echter niet in zijn standpunt dat de in dit geding gebleken feiten de conclusie rechtvaardigen dat sprake is van een zeer ernstig incident waarvoor een intrekking van de taxivergunning voor onbepaalde tijd als sanctie geboden is. Daarvoor staat over de gehele toedracht van het incident onvoldoende vast en het gefilmde fragment biedt onvoldoende steun voor de opvatting van B&W. Het College is van oordeel dat B&W vanuit het oogpunt van proportionaliteit had moeten volstaan met een lichtere sanctie, met name een tijdelijke schorsing van de taxivergunning. Het College acht de intrekking van de Utrechtse taxivergunning, gelet op de feiten die [naam] kunnen worden verweten, een onevenredig zware maatregel. Het beroep slaagt in zoverre.
5.9.
Het College zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Het College ziet geen aanleiding B&W in de gelegenheid te stellen om opnieuw op het bezwaar van [naam] tegen het primaire besluit te beslissen. Het College kent er daarbij betekenis aan toe dat [naam] door de besluiten van B&W al gedurende geruime tijd, te weten vanaf het primaire besluit van 27 september 2018 tot 14 februari 2019, niet over zijn Utrechtse taxivergunning heeft kunnen beschikken. Van belang is ook dat in het handhavingsbeleid van B&W tussen een schorsing voor 14 dagen van de taxivergunning en een intrekking voor onbepaalde tijd geen tussenliggende sanctie is vermeld. Het College ziet in verband daarmee aanleiding met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb, zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. Het belang van het verzoek van [naam] bij een voorlopige voorziening zal met deze uitspraak komen te vervallen. Het verzoek zal daarom worden afgewezen.
6.	Aanleiding bestaat B&W te veroordelen in de proceskosten van [naam] in beroep. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 512,- (1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
Het College
oordelend in hoger beroep:
vernietigt de aangevallen uitspraak, met uitzondering van wat daarin is bepaald over proceskosten en griffierecht;
wijst het verzoek van B&W om voorlopige voorziening af;
oordelend in beroep:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
herroept het primaire besluit;
bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
veroordeelt B&W in de proceskosten van [naam] tot een bedrag van in totaal € 512,-;
wijst het verzoek van [naam] om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.R. Eggeraat, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 maart 2019.
w.g. E.R. Eggeraat	w.g. J.W.E. Pinckaers
: