ECLI:NL:RVS:2019:496
Raad van State — Uitspraak 


201803643/1/A3.
Datum uitspraak: 20 februari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 maart 2018 in zaak nr. 17/5349 in het geding tussen:
[appellant]
en
het Bureau Financieel Toezicht.
Procesverloop
Bij besluit van 30 maart 2017 heeft het BFT het verzoek van [appellant] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) gedeeltelijk afgewezen.
Bij besluit van 28 juni 2017 heeft het BFT het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 15 maart 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het BFT heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
[appellant] heeft de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 januari 2019, waar [appellant], en het BFT, vertegenwoordigd door mr. E.B. Kruimel, zijn verschenen.
Overwegingen
Het verzoek
1.    Bij brief van 2 februari 2017 heeft [appellant] een verzoek op grond van de Wob gedaan. Daarin is verzocht om de volgende informatie:
"1. Afschriften van de terzake de in de akte van 24 februari 2016 aan de Rechtbank Noord-Nederland gestelde 'last om te innen', c.q. 'cessie ter incasso' en de daarop betrekking hebbende tussen het BFT en Vermeulen (cum suis) gevoerde correspondentie, vergader/overlegstukken, e-mails en telefoonnotities.
2. De binnen het BFT gedocumenteerde regels, beleidsregels, richtlijnen, beleidsmemo's, correspondentie en overige verslaglegging betrekking hebbende op de totstandkoming van besluiten om een dergelijke 'last om te innen', c.q. 'cessie ter incasso' af te geven, c.q. op totstandkoming van de last of cessie zelf.
3. De binnen het BFT gedocumenteerde regels, beleidsregels, richtlijnen, correspondentie, beleidsmemo's en overige verslaglegging betrekking hebbende op binnen het BFT bestaande mandaten aan de bevoegde medewerkers/bestuurders van het BFT om een dergelijke 'last om te innen', c.q. 'cessie ter incasso' te kunnen afgeven aan derden.
4. De eventueel door het BFT genomen schriftelijke beslissingen waarin wordt besloten tot het verstrekken van de onderhavige gestelde 'last om te innen', c.q. 'cessie ter incasso' aan Vermeulen.
5. De binnen het BFT gedocumenteerde correspondentie, e-mail, facturen en overige verslaglegging betrekking hebbende op de doorbelasting door het BFT van de onderhavige declaraties aangaande Vermeulen (waarvoor de last/cessie kennelijk is afgegeven) aan verzekeraar FIDI-Gerling te Rotterdam."
Het besluit van BFT
2.    Het BFT heeft het verzoek om openbaarmaking van de documenten zoals genoemd onder 2, 3 en 4 afgewezen omdat het niet beschikt over deze documenten. Het BFT heeft een deel van de documenten zoals genoemd onder 1 en 5 openbaar gemaakt. Aan de weigering de overige documenten genoemd onder 1 en 5 openbaar te maken heeft het BFT de weigeringsgronden uit artikel 10, eerste lid, onder c, tweede lid, onder e en g, en artikel 11, eerste en tweede lid, van de Wob ten grondslag gelegd. In het besluit van 30 maart 2017 staat dat in de niet openbaar gemaakte documenten per passage is aangegeven welke weigeringsgrond van toepassing is.
Het wettelijk kader
3.    Artikel 1 van de Wob luidt:
"In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid"
Artikel 10 luidt:
"1 Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;
2 Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden."
Artikel 11 luidt:
"1 In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
2 Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt."
Kennisname van de geheime documenten
4.    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht kennis genomen van de documenten waarvan het BFT openbaarmaking heeft geweigerd op grond van de Wob (hierna: de geheime documenten).
De documenten zoals verzocht onder 2, 3 en 4
5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat de in onderdelen 2, 3 en 4 van het verzoek gevraagde informatie in documenten onder het BFT berust. Het BFT heeft immers in een ander besluit aangegeven dat er sprake is van een "akte van cessie". Dit is een schriftelijk document dus het moet er daarom wel zijn, aldus [appellant].
5.1.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen (onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 15 maart 2017; ECLI:NL:RVS:2017:715) is het, wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, in beginsel aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, dat document toch onder het bestuursorgaan berust. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de mededeling van het BFT dat de in onderdelen 2, 3 en 4 van het verzoek gevraagde informatie niet in documenten onder het BFT berust niet ongeloofwaardig voorkomt. Het BFT heeft gesteld dat er geen "akte van cessie is" omdat de bedoelde last ter incasso mondeling is afgegeven en dat hiervan geen documenten bestaan. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit onjuist is. [appellant] heeft ter zitting toegelicht dat een cessie bij akte hoort plaats te vinden en dat hij daarom er van uit is gegaan dat er een schriftelijk stuk moet bestaan. Nu er sprake is van een niet ongeloofwaardige ontkenning en [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat er wel sprake is van een cessie bij akte, moet de Afdeling er van uit gaan dat deze documenten niet bestaan.
Het karakter van de documenten onder 1 en 5
6.    [appellant] stelt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het BFT openbaarmaking van een deel van de documenten als bedoeld in de onderdelen 1 en 5 van het verzoek, heeft mogen weigeren. Volgens [appellant] is geen sprake van een intern karakter van deze documenten, nu ze gevolgen hebben voor personen buiten het BFT en dit ook is beoogd. Dit betekent dat het geen documenten voor intern beraad betreft. Openbaarmaking van documenten die zijn opgesteld door de landsadvocaat [NAAM], omdat hij als advocaat [NAAM]buiten is opgetreden.
6.1.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen (onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2015; ECLI:NL:RVS:2015:2263) volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 11 van de Wob (Kamerstukken 11, 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 13 en 14) dat het interne karakter van een stuk wordt bepaald door het oogmerk waarmee dit is opgesteld. Degene die het document heeft opgesteld moet de bedoeling hebben gehad dat dit zou dienen voor zichzelf of voor het gebruik door anderen binnen de overheid. De rechtbank heeft voorts terecht verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 14 mei 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1708) waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat een advies van een advocaat [NAAM]nemen standpunten en te volgen tactieken naar zijn aard bestemd is voor intern beraad. Uit het vorenstaande volgt dat, anders dan [appellant] betoogt, de omstandigheid dat de documenten als bedoeld onder 1 en 5 zijn opgesteld in verband met een procedure waarbij hij - een derde - is betrokken, niet met zich brengt dat reeds daarom aan deze documenten het interne karakter komt te ontvallen.
Openbaarmaking van de namen van ambtenaren
7.    [appellant] betoogt verder dat namen van de betrokken ambtenaren in de geheime documenten openbaar gemaakt moeten worden om te kunnen beoordelen of de last ter incasso door de bevoegde ambtenaar is gegeven.
7.1.    Dit betoog faalt. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het BFT zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de artikelen 10, eerste lid, onder c, tweede lid, onder e en g, en artikel 11, eerste lid, van de Wob aan openbaarmaking van deze namen in de weg staan, waar het gaat om de namen die voorkomen in de documenten genoemd onder 1 en 5 van het verzoek. Waar het gaat om de last ter incasso is onder 5.1 overwogen dat het BFT heeft gesteld dat de last ter incasso mondeling is gegeven en dat [appellant] het tegendeel niet aannemelijk heeft gemaakt. Voorts is onder 5.1 overwogen dat de Afdeling met de rechtbank van oordeel is dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat er documenten hierover onder het BFT berusten. Derhalve bevinden zich bij de geheime documenten geen documenten die betrekking hebben op de vraag of de "last ter incasso" door de daartoe bevoegde ambtenaar is genomen.
Verstrekking van persoonlijke beleidsopvattingen
8.    [appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het BFT heeft kunnen afzien van gebruikmaking van de bevoegdheid zoals neergelegd in artikel 11, tweede lid, van de Wob om de persoonlijke beleidsopvattingen te verstrekken in niet tot personen herleidbare vorm.
8.1.    Dit betoog faalt. Het BFT heeft zich op het standpunt gesteld dat het niet in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering dat de standpunten van ambtenaren, vervat in de geheime documenten, worden betrokken in de publieke discussie. Na kennisneming van deze documenten is de Afdeling van oordeel dat het BFT zich in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen.
Conclusie
9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld-Mak, griffier.
w.g. Sevenster    w.g. Langeveld-Mak
lid van de enkelvoudige kamer    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2019
317.