ECLI:NL:RVS:2019:1178
Raad van State — Uitspraak 


201809013/2/R1.
Datum uitspraak: 15 april 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op de verzoeken om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen onder meer:
1.    [verzoeker sub 1], wonend te Apeldoorn,
2.    Stichting Omwonendenbelang AZC-GGNet (hierna: de stichting), gevestigd te Apeldoorn,
verzoekers,
en
de raad van de gemeente Apeldoorn,
verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 20 september 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "De Wellen Zuid" vastgesteld.
Tegen dit besluit hebben onder meer [verzoeker sub 1] en de stichting beroep ingesteld.
[verzoeker sub 1] en de stichting hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzieningenrechter heeft de verzoeken ter zitting behandeld op 19 maart 2019, waar [verzoeker sub 1], de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door mr. W.L. Weskamp, zijn verschenen. Tevens is ter zitting het Centraal Orgaan Opvang Asielzoekers (hierna: COA), vertegenwoordigd door mr. R. van Duffelen, B. Scheper en drs. A.P. van der Veen, als belanghebbende gehoord.
Overwegingen
1.    Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
2.    Het COA heeft de gemeente om medewerking gevraagd voor het vestigen van een asielzoekerscentrum (hierna: azc) op een locatie aan de Deventerstraat 459 in Apeldoorn. De raad wil hier aan meewerken. Het daartoe opgestelde en vastgestelde bestemmingsplan voorziet in de vestiging van een azc op deze locatie. Het azc zal deels worden ondergebracht in ter plaatse te realiseren bebouwing en deels in ter plaatse reeds aanwezige gebouwen. Deze gebouwen waren in het vorige bestemmingsplan niet voor wonen bestemd. Het gaat in eerste instantie om de huisvesting van maximaal 400 personen in de thans op de locatie aanwezige bebouwing, te verhogen tot maximaal 600 personen indien de daarvoor noodzakelijke en in het plan ook voorziene nieuwbouw gereed gekomen is, zoals de raad ter zitting heeft toegelicht.
3.    Verzoekers wonen in de directe omgeving van het plangebied. Het COA heeft ter zitting toegezegd dat geen omgevingsvergunning voor de voorziene nieuwbouw zal worden aangevraagd totdat uitspraak in de bodemprocedure is gedaan. In zoverre acht de voorzieningenrechter dan ook geen spoedeisend belang aanwezig. Wel is al een omgevingsvergunning aangevraagd voor de verbouwing van vier bestaande gebouwen in het plangebied. Het is de bedoeling dat na het voltooid zijn van die verbouwing in de op de locatie aanwezige bebouwing maximaal 400 asielzoekers zullen worden gehuisvest. In zoverre is er naar het oordeel van de voorzieningenrechter sprake van een spoedeisend belang.
4.    [verzoeker sub 1] en de stichting voeren aan dat de raad zijn keuze voor het plangebied als locatie voor het azc onvoldoende heeft gemotiveerd. Volgens hen blijkt uit de onderzoeken die in dat kader zijn gedaan niet dat het plangebied het meest geschikt is. De onderzoeken zijn bovendien niet objectief. De locatie Zuidbroek die in de onderzoeken ook wordt genoemd, is volgens [verzoeker sub 1] meer geschikt als locatie voor het azc. De verbouwing van de bestaande gebouwen in het plangebied zal volgens hem duurder zijn dan volledige nieuwbouw op een andere plek. Verder ligt naast het plangebied een instelling waar psychiatrische patiënten verblijven. In combinatie met het azc levert dit volgens [verzoeker sub 1] een onaanvaardbaar risico op. De risicoanalyse die is gemaakt biedt volgens hen onvoldoende inzicht in de mogelijke risico’s.
4.1.    In de toelichting bij het plan staat dat de keuze voor het plangebied als locatie voor het nieuwe azc is gebaseerd op een locatieonderzoek dat eind 2014 is gestart. Daaruit is een vijftal kansrijke locaties naar voren gekomen. Arcadis heeft vervolgens nader onderzoek gedaan naar de mogelijkheden van deze vijf locaties. In het rapport van Arcadis van 26 mei 2015 is geconcludeerd dat, uitgaande van een benodigde opvangcapaciteit van maximaal 600 personen, de locaties Zuidbroek en het plangebied (in het onderzoek: GGNet) de meeste potentie en kwaliteit bieden. De vestiging van een volledig azc op één van deze locaties lijkt volgens Arcadis het meest kansrijk. De raad heeft ter zitting toegelicht dat omwonenden op de uitkomsten van dit onderzoek hebben kunnen reageren. Uiteindelijk heeft het gemeentebestuur samen met het COA het plangebied gekozen als locatie voor het nieuwe azc. Doorslaggevend daarbij is volgens de raad geweest dat een azc op deze locatie kan fungeren als een kernlocatie voor de duur van 20 jaar. Dit is op de locatie Zuidbroek niet mogelijk gebleken. Ook het COA heeft ter zitting toegelicht dat het plangebied volgens hem de beste mogelijkheden biedt als kernlocatie voor de langere termijn.
Om de gevolgen voor de omwonenden en mogelijke conflictsituaties met de naastgelegen instelling voor psychiatrische patiënten in kaart te brengen is door bureau Beke een risicoanalyse opgesteld. Daarbij is aan onder meer omwonenden gevraagd welke problemen zij verwachten. Ook is met hen ter plekke de situatie bekeken. Bureau Beke stelt dat lastig is in te schatten of zich ter zake daadwerkelijk onaanvaardbare situaties zullen voordoen en adviseert de situatie vanaf de ingebruikname van het azc te monitoren.
4.2.    Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft de raad zijn keuze voor het plangebied als locatie voor het azc gelet op het bovenstaande voldoende gemotiveerd. In hetgeen verzoekers hebben aangevoerd ziet de voorzieningenrechter geen grond voor het oordeel dat de ter zake uitgevoerde onderzoeken niet objectief of anderszins ondeugdelijk zouden zijn en de raad zijn keuze daarop niet heeft mogen baseren. De gevolgen voor de omgeving zijn voldoende onderzocht. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad het plan vanwege die gevolgen niet in redelijkheid heeft kunnen vaststellen. Daarbij is mede van belang dat de raad ter zitting heeft toegelicht dat de bestaande instelling voor psychiatrische patiënten, die gevestigd is naast het voorziene azc medio 2020 zal worden gesloten, zodat deze maar een kleine periode tegelijkertijd met het azc geopend zal zijn. Verder heeft de raad toegelicht dat conform het advies van bureau Beke vanaf de opening van het azc een monitoring van het gebied zal plaatsvinden en in dat verband mogelijke problemen in kaart zullen worden gebracht. Daarbij gaat het onder meer om mogelijke door in het azc gehuisveste asielzoekers veroorzaakte overlast voor omwonenden, mogelijke conflicten in verband met de tijdelijke aanwezigheid van de psychiatrische instelling naast het azc, en gevolgen van het azc voor het verkeer. In het bijzonder ook de ervaringen van omwonenden zullen bij die monitoring worden betrokken. Indien de resultaten van die monitoring daartoe aanleiding geven, zullen ter zake maatregelen worden getroffen, gericht op het verder voorkomen, respectievelijk beperken van uit die monitoring te blijken onaanvaardbare situaties, zo hebben de raad en het COA ter zitting bevestigd. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de raad in redelijkheid voor een dergelijke monitoring en het op basis van de resultaten daarvan treffen van maatregelen, heeft kunnen kiezen, nu, zoals ook staat in het rapport van bureau Beke, vooraf niet is in te schatten of, en in welke mate, daadwerkelijk sprake zal zijn van onaanvaardbare situaties. De voorzieningenrechter acht het niet aannemelijk dat de betogen van verzoekers over de locatiekeuze in de bodemprocedure zullen leiden tot een vernietiging van het bestreden besluit, zodat hij hierin geen reden ziet het besluit te schorsen.
5.    [verzoeker sub 1] voert verder aan dat de raad ten onrechte een zogenoemd postzegelplan heeft vastgesteld om het azc mogelijk te maken. Volgens hem is het plangebied te nauw begrensd en had voor het gehele landgoed, waar het plangebied onderdeel van uitmaakt, een bestemmingsplan moeten worden vastgesteld. Alleen op die manier kan volgens hem een volledige belangenafweging worden gemaakt.
5.1.    De voorzieningenrechter overweegt dat de raad beleidsruimte toekomt bij ook het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze strekt echter niet zo ver dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
In hetgeen [verzoeker sub 1] heeft aangevoerd ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Hij neemt daarbij in aanmerking dat het plan is vastgesteld specifiek met het oog op het mogelijk maken van het azc, en de ruimtelijke gevolgen daarvan voor onder meer de omgeving bij de voorbereiding en vaststelling van het plan en de in dat kader verrichte belangenafweging expliciet zijn betrokken. Niet aannemelijk is gemaakt dat er sprake is van een zodanige samenhang tussen het plangebied en de daarin door het plan mogelijk gemaakte ontwikkeling en de rest van het landgoed dat daarom het resterende deel van het landgoed ook in het plan had moeten worden betrokken. De voorzieningenrechter verwacht dan ook niet dat dit betoog in de bodemprocedure zal leiden tot een vernietiging van het bestreden besluit.
6.    De stichting voert aan dat er onvoldoende parkeerplaatsen zijn in het plangebied om te kunnen voldoen aan de parkeervraag voor het azc. Voorts voeren de stichting en [verzoeker sub 1] aan dat het azc zal leiden tot een onaanvaardbare toename van verkeer en gevaarlijke situaties. De asielzoekers zullen over het zogenoemde schelpenpad langs de woningen richting het centrum moeten lopen. Dit pad moet volgens hen worden afgesloten.
6.1.    De raad en het COA hebben ter zitting toegelicht dat de bewoners van het azc zelf niet beschikken over een auto en daarom alleen parkeerplaatsen nodig zijn voor enkele medewerkers. Er zullen per dag ongeveer 30 tot 40 personen met de auto komen, terwijl er 83 parkeerplaatsen beschikbaar zijn.
Wat betreft de gevolgen voor het verkeer heeft de raad toegelicht dat het azc slechts zal leiden tot een kleine toename van het aantal verkeersbewegingen per dag. Het gaat dan in het bijzonder over verkeersbewegingen, uitgaande van aan het azc verbonden medewerkers en van een enkele leveranciers ervan. De Deventerstraat kan die beperkte toename van het aantal motorvoertuigbewegingen volgens de raad aan. Problemen voor het fietsverkeer op de Deventerstraat door asielzoekers, die ter plaatse deels over een fietspad zullen moeten lopen, en overlast doordat asielzoekers gebruik zullen maken van het schelpenpad, dat is gesitueerd langs ter plaatse aanwezige woningen, worden door de raad ook niet verwacht, maar de raad heeft aangegeven dat de monitoring ook daarop betrekking zal hebben. Naar aanleiding van de resultaten daarvan zullen ter zake zo nodig maatregelen worden getroffen.
De voorzieningenrechter komt bedoelde stellingname van de raad niet onredelijk voor en acht het dan ook niet aannemelijk dat de betogen zullen leiden tot een vernietiging van het bestreden besluit in de bodemprocedure.
7.    [verzoeker sub 1] en de stichting voeren aan dat er bij de totstandkoming van het plan onvoldoende rekening is gehouden met de aanwezige natuurwaarden in het gebied. Het plan tast onder meer de zogenoemde "Groene Mal" aan, terwijl het gemeentebestuur stelt dat behoud en versterking van groen in de stad hoge prioriteit heeft.
7.1.    Wat betreft de "Groene Mal" heeft de raad toegelicht dat het plangebied zelf geen deel uitmaakt van dit gebied. Wel heeft het plangebied betekenis voor de zogenoemde groene dooradering van de stad. De nieuwbouw, die het plan mogelijk maakt, is voorzien op gronden, alwaar verwijderde bebouwing heeft gestaan. Deze voorziene nieuwbouw is ingepast tussen de bestaande bebouwing. Bovendien is deze nieuwbouw niet direct langs de Deventerstraat geprojecteerd. De groene dooradering wordt volgens de raad op deze manier niet versterkt, maar ook niet onevenredig aangetast. De bomenrij langs de Deventerstraat, die wel onderdeel uitmaakt van de "Groene Mal", is in het plan beschermd doordat hieraan de aanduiding "overige zone - cultuurhistorisch gebied" en "overige zone - bijzondere boom" is toegekend.
Verder is er onderzoek gedaan naar de verschillende soorten dieren in het plangebied. Uit dit onderzoek volgt dat een ontheffing op grond van de Wet natuurbescherming noodzakelijk is voor de gewone dwergvleermuis, de gewone grootoorvleermuis en de laatvlieger. Deze ontheffing is verleend en is inmiddels ook onherroepelijk.
Gelet op het bovenstaande acht de voorzieningenrechter het niet aannemelijk dit betoog in de bodemprocedure zal leiden tot een vernietiging van het bestreden besluit.
8.    Wat betreft het betoog van [verzoeker sub 1] en de stichting dat in het plan het maximaal aantal asielzoekers dat in het azc mag verblijven had moeten worden vastgelegd, overweegt de voorzieningenrechter dat de raad en het COA ter zitting hebben toegelicht dat er normen bestaan voor de hoeveelheid vloeroppervlak per in een azc te huisvesten persoon. Aan die normstelling zal moeten worden voldaan. Het azc, dat het plan mogelijk maakt, kan gelet op die normstelling en de omvang van de in het plan voorziene bebouwing naar het oordeel van de raad voor de huisvesting van maximaal 600 asielzoekers worden aangewend. Er zal worden gestart met de opvang van maximaal 400 asielzoekers in de bestaande gebouwen in het plangebied. In de besluitvorming om over te gaan tot de huisvesting van maximaal 600 asielzoekers en waartoe de in het plan voorziene en dan ook te realiseren nieuwbouw zal moeten worden aangewend, zullen ook de resultaten van de monitoring worden betrokken, zoals de raad en het COA ter zitting hebben aangegeven. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft de raad gelet op deze toelichting in het plan niet behoeven op te nemen een maximum aan het aantal in de in het plan voorziene bebouwing te huisvesten asielzoekers, zodat niet aannemelijk is dat dit betoog zal leiden tot een vernietiging van het bestreden besluit in de bodemprocedure.
9.    Wat betreft het betoog van de stichting dat er geen maatschappelijk draagvlak is voor een azc in het plangebied, acht de voorzieningenrechter het eveneens niet aannemelijk dat dit betoog zal leiden tot een vernietiging van het bestreden besluit in de bodemprocedure. De raad heeft immers toegelicht dat het azc noodzakelijk is om de grote stroom vluchtelingen die naar Nederland komt te kunnen opvangen. Ook zonder maatschappelijk draagvlak heeft de raad in redelijkheid het azc mogelijk kunnen maken.
10.    Ook in de procedurele bezwaren die verzoekers naar voren hebben gebracht ziet de voorzieningenrechter geen reden om tot schorsing van het bestreden besluit over te gaan. Daartoe wordt overwogen dat artikel 3:46 van de Awb zich er niet tegen verzet dat de raad de zienswijzen samengevat weergeeft. Dat niet op ieder argument ter ondersteuning van een zienswijze afzonderlijk is ingegaan, is op zichzelf geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet voldoende is gemotiveerd. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken. Voorts heeft de raad de zienswijzenprocedure van Afdeling 3.4 van de Awb gevolgd en zijn omwonenden in verschillende fases van de besluitvorming betrokken. Niet is gebleken dat de raad hun belangen niet bij de besluitvorming heeft betrokken.
11.    Gelet op het voorgaande ziet de voorzieningenrechter geen aanknopingspunten voor de verwachting dat het bestreden besluit in de bodemprocedure geen stand zal kunnen houden. Hierdoor kan niet staande worden gehouden dat onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, vereist dat in afwachting van de bodemprocedure een voorlopige voorziening wordt getroffen, zodat de verzoeken worden afgewezen.
12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
wijst de verzoeken af.
Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. S.J.R.R. Brock, griffier.
w.g. Hoekstra    w.g. Brock
voorzieningenrechter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 15 april 2019
603.