ECLI:NL:CBB:2019:227
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
zaaknummer: 17/1580
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 juni 2019 in de zaak tussen
V.O.F. [naam] , te [plaats] , appellante
(gemachtigde: ing. H. Scholte),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
(gemachtigden: mr. C. Cromheecke, mr. N.M. Brok, mr. M. van der Zwaard,
ing. A. Kuik-Smid en T. van der Velde).
Procesverloop
Bij besluit van 3 februari 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder aan appellante betalingsrechten uit de Nationale reserve voor jonge landbouwers toegewezen op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling).
Bij besluit van 19 september 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard. Daarbij heeft hij het primaire besluit herroepen en het aantal betalingsrechten gewijzigd vastgesteld.
Appellante heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het College heeft verweerder bij brief van 20 december 2018 een aantal vragen voorgelegd ter voorbereiding op de behandeling van het beroepschrift ter zitting.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 januari 2019. De zaak is gevoegd behandeld met de zaak geregistreerd onder nummer 17/1421. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Voor het doen van uitspraak zijn de gevoegde zaken weer gesplitst.
Overwegingen
1	Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1
Appellante heeft op 5 mei 2016 een Gecombineerde Opgave 2016 bij verweerder ingediend en hierin onder meer verzocht om toewijzing van betalingsrechten uit de Nationale reserve voor jonge landbouwers. Zij heeft hiertoe 38 percelen opgegeven met een totale oppervlakte van 108,45 ha.
1.2
Bij het primaire besluit heeft verweerder aan appellante 3,82 betalingsrechten uit de Nationale reserve voor jonge landbouwers toegewezen.
2 Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van appellante gedeeltelijk gegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder het primaire besluit herroepen, het aantal betalingsrechten uit de Nationale reserve voor jonge landbouwers opnieuw vastgesteld en aan appellante 3,36 betalingsrechten toegewezen. In dit besluit heeft verweerder, voor zover hier van belang, uiteengezet dat hij de oppervlakte van de percelen waarmee appellante het niet eens is, opnieuw heeft beoordeeld. Verweerder heeft daarbij rekening gehouden met de resultaten van de in opdracht van appellante uitgevoerde GPS-meting van bureau Kavel 10. Voorts heeft verweerder uiteengezet dat bij het vaststellen van de oppervlakte die in aanmerking komt voor de uitbetaling van betalingsrechten, de in de aanvraag opgegeven oppervlakte (gewaspercelen) wordt vergeleken met de maximaal subsidiabele oppervlakte van de referentiepercelen. De referentiepercelen zijn vastgesteld op basis van luchtfoto’s met een hoge nauwkeurigheid bij het intekenen van het referentieperceel (schaal 1:2500). Verweerder is dan ook van mening dat het register waarin deze percelen zijn opgenomen, passend en adequaat is, als bedoeld in artikel 70 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013). Verweerder merkt in dit verband op dat het College deze werkwijze onder meer in de uitspraak van 29 mei 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:197) heeft bevestigd. Daarnaast wijst verweerder erop dat een beperking van een GPS-meting is dat hiermee een oppervlakte wordt gemeten, maar niet op de kaart wordt bepaald waar de grens van een perceel ligt. Dat is volgens verweerder relevant op het moment dat er sprake is van meerdere percelen binnen één referentieperceel. Een GPS-meting is daarom niet bruikbaar om percelen c.q. de grenzen daarvan in te tekenen in het referentiepercelenregister, aldus verweerder.
3 Appellante heeft in beroep aangevoerd dat verweerder de subsidiabele oppervlakte van de percelen 9, 35, 57, 78 en 79 te klein heeft vastgesteld. Daartoe heeft zij aangevoerd dat verweerder bij de beoordeling daarvan onvoldoende gebruik heeft gemaakt van de veldfoto’s die horen bij de GPS-meting van bureau Kavel 10. Deze foto’s geven volgens appellante een juist beeld van de situatie ter plaatse, waardoor deze foto’s nauwkeuriger zijn dan de door verweerder gebruikte luchtfoto’s. Daarnaast heeft appellante aangevoerd dat verweerder, door te overwegen dat een GPS-meting niet bruikbaar is om percelen c.q. grenzen daarvan in te tekenen, de GPS-meting op voorhand al buitenspel heeft gezet. Dit is volgens appellante niet juist omdat de GPS-lijnen zowel op de plattegrond als op de veldfoto’s duidelijk zichtbaar zijn. Appellante wijst er voorts op dat haar veel zaken bekend zijn waarin verweerder de perceelgrenzen naar aanleiding van de GPS-meting wel heeft aangepast.
4 Verweerder heeft in het verweerschrift het volgende uiteengezet.
4.1
Een lidstaat dient op grond van artikel 30 van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013) een Nationale reserve te vormen waaruit bepaalde betalingsrechten toegewezen kunnen worden. Deze reserve wordt gevormd door voor het jaar 2016 een percentage te korten op het totale nationale budget voor betalingen op grond voor de basisbetalingsregeling. In artikel 2.9, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling wordt dit percentage vastgesteld op 6%. Uit de Nationale reserve dienen op grond van artikel 30, zesde lid, van Verordening 1307/2013 in ieder geval betalingsrechten toegewezen te worden aan jonge landbouwers en landbouwers die met hun landbouwactiviteit beginnen (de zogenoemde starters). Het is alleen mogelijk om betalingsrechten uit de Nationale reserve voor jonge landbouwers of starters te verkrijgen als het aantal geconstateerde subsidiabele hectares groter is dan het aantal betalingsrechten dat het bedrijf van een landbouwer eerder toegekend heeft gekregen (artikel 28, tweede lid, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 639/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 639/2014)).
4.2
Voor de vaststelling van het toe te wijzen aantal betalingsrechten worden alleen de subsidiabele hectaren in aanmerking genomen die zijn geconstateerd overeenkomstig artikel 2, eerste lid, tweede alinea, punt 23, onder a, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014) (artikel 15, eerste lid, van Verordening 639/2013). Geconstateerd areaal is het areaal waarvoor is voldaan aan alle subsidiabiliteitscriteria of andere verplichtingen die verband houden met de voorwaarden voor de verlening van de steun (artikel 2, eerste lid, tweede alinea, punt 23, onder a, van Verordening 640/2014). De subsidiabiliteitscriteria zijn, kort samengevat en voor zover van belang, dat de grond gedurende het gehele kalenderjaar als landbouwareaal wordt aangemerkt en dat de grond voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt. Landbouwareaal is grond die wordt gebruikt als bouwland, blijvend grasland of voor de teelt van blijvende gewassen (artikel 4, eerste lid, onder e, en artikel 32 van Verordening 1307/2013).
4.3
Een lidstaat moet administratieve controles uitvoeren op steunaanvragen in het kader van de basisbetalingsregeling, waaronder de verificatie van de subsidiabele oppervlakte. Ter ondersteuning hiervan is een lidstaat verplicht om een systeem voor de identificatie van landbouwpercelen op te zetten. In Nederland is het systeem van verificatie van de subsidiabele oppervlakte gebaseerd op topografische percelen, die dienst doen als referentiepercelen. Deze topografische percelen kunnen vervolgens bestaan uit één of meer gewaspercelen. Met ingang van premiejaar 2009 wordt dit systeem aangeduid als de
AAN-laag (Agrarisch Areaal Nederland). Bij de AAN-laag wordt gebruik gemaakt van een landsdekkende luchtfoto met een schaal van 1:2.500. In de onder 2 genoemde uitspraak van 29 mei 2017 heeft het College bevestigd dat gebruikmaking van de AAN-laag ook in overeenstemming is met de thans geldende regelgeving.
4.4
De werkwijze bij GPS-metingen is in de praktijk als volgt. De GPS-metingen die door landbouwers bij de Gecombineerde opgave zijn ingediend zijn door verweerder ingelezen in een kaartlaag. Vervolgens zijn deze metingen beoordeeld met behulp van een hoge resolutiefoto (de winterfoto). Als de GPS-meting buiten het AAN-perceel lag, is gekeken of er voldoende aanleiding was om het AAN-perceel te vergroten. Vervolgens zijn de aanvragen van de landbouwers geautomatiseerd beoordeeld aan de hand van de (eventueel aangepaste) AAN-laag. Bij deze systeembeoordeling vormt het AAN-perceel de maximaal subsidiabele oppervlakte. Delen die buiten het AAN-perceel zijn gelegen worden niet meegenomen. Indien de aanvrager kleiner aanvraagt dan het AAN-perceel dan wordt de aanvraag overgenomen. Het is immers aan de aanvrager om te bepalen wat hij aanvraagt en of hij stukken grond niet meer aanvraagt, omdat deze geen landbouwgrond meer zijn of niet meer landbouwkundig worden gebruikt. Indien de aangevraagde oppervlakte op het overzicht gewaspercelen groter is dan de ingetekende oppervlakte op de bedrijfskaart, gaat verweerder voor de geconstateerde oppervlakte uit van de kleinste oppervlakte van deze twee (vergelijk de uitspraak van het College van 23 februari 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:62)). Als de afwijking tussen de aangevraagde oppervlakte en de goedgekeurde oppervlakte een bepaalde omvang overstijgt wordt alsnog een handmatige beoordeling uitgevoerd. De aangeleverde resultaten van een GPS-meting worden echter nooit zonder meer overgenomen. Dit heeft verschillende redenen. Zo kan een GPS-meting niet-subsidiabele oppervlaktes bevatten.
4.5
In de Europese regelgeving is met ingang van het jaar 2015 opgenomen dat verweerder bij het maken van de referentiepercelen een marge van maximaal 2% ten aanzien van de maximaal subsidiabele oppervlakte heeft, rekening houdend met de omtrek en conditie van het referentieperceel (artikel 5, derde lid, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Verordening 640/2014)). In overweging 6 van de preambule van deze verordening is daarbij overwogen dat lidstaten voldoende flexibiliteit moet worden geboden ten aanzien van kleine veranderingen van het subsidiabele maximumareaal die terug zijn te voeren op onzekerheden over de foto-interpretatie, onder meer als gevolg van de omtrek en de conditie van de referentiepercelen. Bij minimale afwijkingen dient het referentieperceel juist te worden gehandhaafd om een stabieler systeem te creëren. In de eerdergenoemde uitspraak van 29 mei 2017 heeft het College deze benadering door verweerder geaccepteerd.
4.6
Verweerder heeft in reactie op het beroepschrift van appellante aangegeven dat de door appellante overgelegde GPS-meting door verweerder, conform zijn werkwijze, is ingelezen in de kaartlaag. Vervolgens zijn de GPS-lijnen vergeleken met de door verweerder geconstateerde perceelgrenzen. Tevens is gekeken naar de veldfoto’s die door appellante zijn overgelegd, waarop duidelijk zichtbaar is waar de GPS-lijn ligt. Verweerder is dan ook van mening dat de veldfoto’s en de GPS-meting voldoende zijn gebruikt bij de heroverweging in het bestreden besluit. Dat verweerder bij de vaststelling van de perceelgrenzen niet (overal) de GPS-meting van appellante heeft gevolgd, maakt niet dat verweerder bij haar beoordeling geen gebruik heeft gemaakt van die meting. Verweerder heeft aan de hand van de GPS-meting en de veldfoto’s een handmatige beoordeling uitgevoerd, waarbij hij voor de door appellante opgegeven percelen heeft geconstateerd waar landbouwareaal aanwezig is en waar de grens van het gewasperceel moet liggen.
4.7
Met betrekking tot perceel 79 is volgens verweerder het verschil tussen de door appellante opgegeven subsidiabele oppervlakte en de door verweerder geconstateerde subsidiabele oppervlakte binnen de marge van 2% van artikel 5, derde lid, van Verordening 640/2014. Verweerder ziet wat betreft dit perceel geen aanleiding om te concluderen dat de oppervlakte daarvan niet juist is vastgesteld. Ingevolge artikel 5, derde lid, van Verordening 640/2014 mag verweerder uitgaan van de juistheid van de oppervlakte van het referentieperceel.
5	Verweerder heeft ter nadere toelichting op zijn verweerschrift en in reactie op de voorafgaand aan de zitting door het College gestelde vragen het volgende ter zitting aangevoerd.
5.1
Verweerder  heeft – meer in zijn algemeenheid – een toelichting gegeven op de door hem gehanteerde werkwijze ten aanzien van het beoordelen van door de landbouwer aangevraagde oppervlakte van percelen. Bij die werkwijze maakt verweerder, zo heeft hij ter zitting verklaard, gebruik van het Guidance document on the Land Parcel Identification System (LPIS) under article 5, 9 and 10 of commisssion delegated regulation (EU) No 640/2014, DSCG/2014/33 (Guidance document).
5.2
Een referentieperceel is een samenhangend agrarisch gebied met relatief stabiele buitengrenzen, dat in gebruik kan zijn bij verschillende landbouwers en meerdere gewasgroepen kan bevatten. De buitengrenzen worden voornamelijk bepaald door semipermanente of permanente grenzen, zoals wegen, sloten, bosranden, bebouwing of een landgrens. Bij het bepalen van een grens kan ook worden gedacht aan verschillen in vegetatie of grondgebruik (tuinen of erven). Deze referentiepercelen kunnen vervolgens bestaan uit één of meer gewaspercelen (regelingspercelen). Verweerder heeft desgevraagd aangegeven dat voor de basisbetalingsregeling geldt dat in 70% van de gevallen sprake is van een een-op-een situatie, dat wil zeggen dat (de omvang van) het referentieperceel samenvalt met (die van) het regelingsperceel. In de overige 30% van de gevallen liggen binnen één referentieperceel meerdere regelingspercelen. Een referentieperceel wordt bepaald op basis van luchtfoto’s en ander beeldmateriaal. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat het referentieperceel in beginsel elke drie jaar wordt geüpdatet, tenzij de landbouwer tussentijds – bij het invullen van zijn jaarlijks in te dienen Gecombineerde opgave – heeft aangegeven dat het referentieperceel niet meer juist is.
5.3
Een regelingsperceel is een aangesloten stuk landbouwgrond, ligt binnen een referentieperceel en heeft één gebruikstitel, één gewas en één gebruiker. Wat betreft de definitie van het begrip regelingsperceel heeft verweerder aansluiting gezocht bij de definitie van het begrip perceel landbouwgrond in artikel 67, vierde lid, aanhef en onder a, van Verordening 1306/2013. De regelingspercelen worden aan de hand van deze referentiepercelen gecontroleerd. Verweerder heeft toegelicht dat een regelingsperceel tot stand komt op het moment dat een landbouwer zijn perceel overeenkomstig de daarvoor geldende voorwaarden heeft opgegeven in de applicatie “Mijn percelen” in mijn.rvo.nl (aangevraagd regelingsperceel). Op basis van de door een landbouwer opgegeven gegevens in “Mijn percelen” krijgt hij een voorstel voor de regelingspercelen in de Gecombineerde opgave. De landbouwer kan deze oppervlakte overnemen, maar hij kan ook een grotere oppervlakte intekenen als hij meent dat zijn perceel groter is. Dit kan de landbouwer doen door bijvoorbeeld een GPS-meting in te lezen in het systeem en de lijnen van de meting over te nemen in zijn aanvraag. De landbouwer geeft in de Gecombineerde opgave (ook) per regelingsperceel aan of hij dit perceel voor uitbetaling in aanmerking wil laten komen. In de Gecombineerde opgave zijn verschillende controles ingebouwd. Daarnaast voert verweerder per regelingsperceel controles uit.
5.4
Indien de landbouwer de oppervlakte van zijn percelen heeft ingetekend, wordt die oppervlakte met het referentieperceel vergeleken. Elke intekening van een perceel buiten het referentieperceel wordt door verweerder beoordeeld. Als blijkt dat de landbouwer buiten de grenzen van het referentieperceel heeft getekend, beoordeelt verweerder eerst of sprake is van duidelijke, op de luchtfoto’s zichtbare veranderingen van de subsidiabele oppervlakte in het veld. Indien sprake is van een duidelijke verandering in het veld, bijvoorbeeld door de aanwezigheid van bebouwing of het dempen van een sloot, dan dient dit te leiden tot aanpassing van het referentieperceel.  Bij minimale afwijkingen van de gewasgrenzen, bij een onveranderde situatie in het veld, dient het referentieperceel juist te worden gehandhaafd om een stabieler systeem te hanteren. De (stabiliteits-)grens is in artikel 5, derde lid, van Verordening 640/2014 bepaald op een verschil van 2%.
5.5
Vervolgens wordt door verweerder de geconstateerde oppervlakte per regelingsperceel bepaald (geconstateerd regelingsperceel), uitgaande van de juistheid van het onderliggende referentieperceel. De door een landbouwer in de Gecombineerde opgave aangevraagde percelen worden beoordeeld door deze te controleren en te vergelijken met het referentieperceel. Het referentieperceel vormt daarbij de maximaal subsidiabele oppervlakte. Buiten het referentieperceel geclaimde oppervlakte wordt door verweerder niet meegenomen. Indien de geconstateerde oppervlakte van het regelingsperceel kleiner is dan het referentieperceel, dan wordt beoordeeld of sprake is van niet-subsidiabele elementen.
6	Het College overweegt als volgt.
6.1
Artikel 5 van Verordening 640/2014 luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“1.  Het in artikel 70 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 bedoelde systeem voor de identificatie van de landbouwpercelen wordt toegepast op het niveau van referentiepercelen. Een referentieperceel bevat een eenheid land bestaande uit landbouwareaal als gedefinieerd in artikel 4, lid 1, onder e), van Verordening (EU) nr. 1307/2013. (…)
De lidstaten bakenen het referentieperceel zo af dat het meetbaar is, de unieke en eenduidige lokalisering van elk jaarlijks aangegeven landbouwperceel mogelijk maakt en, in beginsel, stabiel is in de tijd.
2.  Bovendien zorgen de lidstaten ervoor dat de aangegeven landbouwpercelen op betrouwbare wijze worden geïdentificeerd. Zij verlangen met name dat de steunaanvragen en betalingsaanvragen vergezeld gaan van door de bevoegde autoriteit gespecificeerde nadere informatie of documenten die de lokalisering en meting van elk landbouwperceel mogelijk maken. De lidstaten moeten voor elk referentieperceel:
a) een subsidiabel maximumareaal bepalen voor de toepassing van de steunregelingen als genoemd in bijlage I bij Verordening (EU) nr. 1307/2013;
(…)
3.  De lidstaten zorgen ervoor dat het subsidiabele maximumareaal per referentieperceel als bedoeld in lid 2, onder a), correct wordt gekwantificeerd binnen een marge van maximaal 2 %, rekening houdend met de omtrek en conditie van het referentieperceel.
(…)”
6.2
Zoals het College eerder heeft overwogen in de hiervoor genoemde uitspraak van 29 mei 2017 volgt uit artikel 5, derde lid, van Verordening 640/2014 dat verweerder bij het vaststellen van (de omvang van) de referentiepercelen een marge van maximaal 2% ten aanzien van de maximaal subsidiabele oppervlakte heeft. Bij afwijkingen binnen die marge hoeft verweerder het referentieperceel niet aan te passen en mag hij uitgaan van de juistheid van de oppervlakte van het referentieperceel, tenzij sprake is van duidelijke veranderingen van de subsidiabele oppervlakte in het veld. Verweerder heeft ter zitting meermalen benadrukt dat de 2% marge uitsluitend wordt toegepast op het niveau van het referentieperceel. Concreet betekent dit dat de 2% marge door verweerder wordt gehanteerd bij de beoordeling van de vraag of de (buiten-)grenzen van het referentieperceel – nadat de landbouwer zijn regelingsperce(e)l(en) heeft ingetekend bij het indienen van zijn Gecombineerde opgave – moet(en) worden aangepast. Deze beoordeling vindt dus plaats vóórdat verweerder de oppervlakte van het regelingsperceel vaststelt in het primaire besluit. Voor de berekening van de 2% marge wordt derhalve niet uitgegaan van het verschil tussen de aangevraagde en geconstateerde oppervlakte van het regelingsperceel. Daarmee heeft verweerder ter zitting afstand genomen van het in het verweerschrift neergelegde standpunt (zoals hiervoor onder 4.7 weergegeven) en verwijst hij ook wat betreft de motivering van zijn (inhoudelijk) standpunt over de oppervlakte van perceel 79 van appellante naar het bestreden besluit, waarbij de 2% marge door verweerder niet is ingeroepen. Het College zal thans overgaan tot een beoordeling van de beroepsgronden gericht tegen dit bestreden besluit, voor zover deze betrekking hebben op perceel 79.
6.6
Gesteld noch gebleken is dat sprake is van duidelijke veranderingen van de subsidiabele oppervlakte in het veld en dat bij het referentieperceel dat hier aan de orde is de marge van 2% tussen de aangevraagde oppervlakte van het referentieperceel en de door verweerder vastgestelde maximaal subsidiabele oppervlakte van het daarop betrekking hebbende referentieperceel wordt overschreden. Dit betekent dat verweerder mag uitgaan van de (juistheid van de) oppervlakte van het referentieperceel. Dit betekent ook dat daarmee de buitengrenzen van het aangevraagde regelingsperceel binnen het daarop betrekking hebbende referentieperceel, voor zover deze ligt aan of op de buitengrenzen van het referentieperceel, juist zijn vastgesteld. Daaraan kunnen de door appellante overgelegde resultaten van de GPS-meting niet afdoen. Verweerder heeft zich in dit verband terecht op het standpunt gesteld dat een GPS-meting eventueel kan leiden tot een aanpassing van het referentieperceel, maar niet zonder meer bepalend is voor de vaststelling van de omtrek c.q. grenzen van het referentieperceel.
6.7
Partijen houdt ten aanzien van perceel 79 verdeeld het antwoord op de vraag of verweerder terecht heeft geoordeeld dat op dit perceel een pad aanwezig is. Op zowel de winter- als zomerfoto is volgens verweerder gedeeltelijk grasland en gedeeltelijk zand te zien. Tevens zijn op de afgekeurde strook duidelijke sporen te zien. Hieruit concludeert verweerder in het bestreden besluit dat de strook hoofdzakelijk wordt gebruikt als kavelpad en daarmee niet voor landbouwactiviteiten. Ter zitting heeft verweerder zich, onder verwijzing naar het stroomschema behorende bij het Guidance document, op het standpunt gesteld dat deze oppervlakte moet worden aangemerkt als een onderdeel van een transportnetwerk en om die reden niet kan worden aangemerkt als landbouwareaal. Appellante heeft betwist dat het afgekeurde gedeelte van het perceel een pad betreft. Volgens haar is ter plaatse sprake van grasland. Op de door verweerder afgekeurde strook aan de zijkant van het perceel wordt gras geteeld en wordt ook dat gedeelte landbouwkundig gebruikt.
6.8
Ter zitting is op basis van de luchtfoto’s van verweerder perceel 79 met partijen besproken. Het College stelt vast dat op de ter zitting gepresenteerde luchtfoto’s van dit perceel – inderdaad – sporen zichtbaar zijn in het gras, maar dat is op zichzelf onvoldoende om te oordelen dat het om een onverhard pad gaat. Daarbij komt dat uit de door verweerder gehanteerde “Handleiding percelen, landbouwgrond of niet volgens het GLB” volgt dat tractorsporen midden in percelen die worden gebruikt voor zaaien, oogsten en sproeien wel meetellen bij de oppervlakte landbouwgrond en niet worden gezien als paden. Appellante heeft ter zitting onweersproken gesteld dat zij het gedeelte van dit perceel dat door verweerder wordt aangemerkt als een pad, gebruikt om van het ene perceel naar het andere perceel te rijden en aldus uitsluitend voor landbouwdoeleinden gebruikt. Ook uit het Guidance document volgt dat onverharde paden niet per definitie niet-subsidiabel zijn. Anders dan verweerder ter zitting heeft gesteld kan niet worden gezegd dat het gedeelte van het perceel dat door verweerder wordt aangemerkt als een pad onderdeel is van een transportnetwerk of moet worden aangemerkt als een toegangsweg tot huizen of privéterrein. Daarmee is op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting niet aannemelijk geworden dat de afgekeurde oppervlakte van het perceel 79 geen subsidiabel landbouwareaal is. In zoverre is het bestreden besluit dan ook onvoldoende zorgvuldig voorbereid en gemotiveerd. Deze beroepsgrond slaagt.
7	Het College zal vervolgens beoordelen of verweerder de subsidiabele oppervlakte van de (overige) percelen 35, 57 en 78 juist heeft vastgesteld. Ter zitting heeft appellante aangegeven dat perceel 9 niet langer in geschil is.
7.1
Ten aanzien van perceel 35 heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de noordzijde van dit perceel niet kan worden aangemerkt als landbouwareaal. Uit de luchtfoto’s van het perceel leidt verweerder af dat sprake is van dezelfde mate van verruiging als een gedeelte aan de zuidzijde van het aangrenzende perceel 2, dat appellante zelf heeft uitgetekend. Appellante heeft aangevoerd dat het door verweerder afgekeurde gedeelte van perceel 35 in gebruik is voor het winnen van kuilgras en hooi. De kleurverschillen op de foto’s binnen het perceel zijn volgens appellante niet bepalend omdat deze worden veroorzaakt door verschillende maaimomenten.
7.2
Het College stelt vast dat op de ter zitting getoonde zomerfoto’s zichtbaar is dat het afgekeurde deel aan de noordzijde van perceel 35 duidelijk anders is van kleur en structuur dan het niet door appellante ingetekende gedeelte aan de zuidzijde van het naastgelegen perceel 2. Gelet op deze foto’s en het door appellante toegelichte gebruik van het afgewezen gedeelte van het perceel, heeft verweerder naar het oordeel van het College onvoldoende onderzocht of dat gedeelte is aan te merken als landbouwareaal, zodat het bestreden besluit niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering. Ook deze beroepsgrond slaagt.
7.3
Met betrekking tot perceel 57 heeft verweerder op basis van de luchtfoto’s vastgesteld dat aan de noordzijde van dit perceel dusdanig sprake is van verruiging en natte grond dat dit gedeelte van het perceel niet kan worden aangemerkt als landbouwareaal. Er wordt namelijk niet gemaaid en in de winter staat er water. Appellante heeft daartegen ingebracht dat verweerder de perceelgrens te ver naar binnen heeft gelegd.
7.4
Het College is van oordeel dat verweerder op basis van de luchtfoto’s van perceel 57 terecht heeft vastgesteld dat het door hem afgekeurde deel van dat perceel niet kan worden aangemerkt als landbouwareaal en om die reden niet subsidiabel is. Verweerder heeft aan de hand van de ter zitting door hem gepresenteerde luchtfoto’s voldoende duidelijk gemaakt dat het afgekeurde deel ruigte betreft. Appellant heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt. De enkele stelling dat verweerder de perceelgrens te ver naar binnen heeft gelegd, is in dit verband onvoldoende. Verweerder heeft dit gedeelte van het perceel terecht afgekeurd, omdat ruigte niet kan worden aangemerkt als landbouwareaal. Deze beroepsgrond faalt.
7.5
Wat betreft perceel 78 overweegt het College het volgende. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat verweerder een gedeelte (aan de zijkant) van dit perceel om dezelfde reden heeft afgekeurd als hiervoor onder 6.7 vermeld met betrekking tot perceel 79. Op de luchtfoto van dit perceel zijn (dezelfde) sporen zichtbaar in het gras. Voor dit perceel heeft dus hetzelfde te gelden als voor perceel 79. Voor de motivering verwijst het College naar hetgeen in 6.8 is overwogen. Ook deze beroepsgrond slaagt.
8 Gelet op het overwogene onder 6.8, 7.2 en 7.5 moet het beroep van appellante gegrond worden verklaard. Het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Verweerder zal opnieuw op de bezwaren van appellante moeten beslissen met inachtneming van deze uitspraak. Het College stelt hiervoor een termijn van acht weken.
9 Het College veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante. Deze kosten stelt het College op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.024,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 512,- en een wegingsfactor 1). Het College zal voorts bepalen dat verweerder het door appellante betaalde griffierecht dient te vergoeden.
Beslissing
Het College:
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 333,- aan appellante te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.024,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J.A.M. van den Berk, mr. A. Venekamp en mr. C.J. Borman, in aanwezigheid van mr. C.E.C.M. van Roosmalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 juni 2019.
w.g. J.A.M. van den Berk 	w.g. C.E.C.M. van Roosmalen