ECLI:NL:RVS:2019:243
Raad van State — Uitspraak 


201806777/1/A2.
Datum uitspraak: 30 januari 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak als bedoeld in artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
[appellante] (hierna: de maatschap), gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 5 juli 2018 in zaak nr. 17/3117 in het geding tussen:
de maatschap
en
het college van gedeputeerde staten van Drenthe.
Procesverloop
Bij besluit van 16 februari 2017 heeft het college een korting toegepast van 20% op de subsidie agrarisch natuur- en landschapsbeheer die de maatschap heeft aangevraagd in 2016.
Bij besluit van 20 juli 2017 heeft het college het door de maatschap daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 5 juli 2018 heeft de rechtbank het door de maatschap daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de maatschap hoger beroep ingesteld.
Met toepassing van artikel 8:57, eerste lid, van de Awb heeft de Afdeling bepaald dat het onderzoek ter zitting achterwege blijft.
Overwegingen
Inleiding
1.    De maatschap exploiteert een agrarisch bedrijf. Zij ontvangt daarbij subsidies op grond van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) van de Europese Unie (EU). Daarop zijn regels van de EU van toepassing. In deze zaak gaat het om subsidies die zijn aangevraagd in 2016. Voor zover het gaat om rechtstreekse betalingen ter uitvoering van Verordeningen van de EU is de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (hierna: de Uitvoeringsregeling) van toepassing. Voor zover het gaat om subsidie voor agrarisch natuur- en landschapsbeheer geldt het Subsidiestelsel Natuur- en Landschapsbeheer (SNL), dat is opgesteld in het kader van het Plattelandsontwikkelingsprogramma (POP 2 en 3). De steun op grond van de Uitvoeringsregeling wordt verstrekt door de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (voorheen de staatssecretaris van Economische Zaken). Binnen het SNL vindt subsidieverstrekking op provinciaal niveau plaats, waarbij het college van gedeputeerde staten van de betrokken provincie op grond van een provinciale subsidieregeling de besluiten neemt. In dit geval is dat het college van gedeputeerde staten van Drenthe. Zowel de Uitvoeringsregeling als het SNL wordt uitgevoerd door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO).
De besluitvorming
2.    Bij het besluit van 16 februari 2017 hebben het college en de staatssecretaris, ieder wat betreft zijn eigen bevoegdheid, een korting toegepast van 20% op de subsidies die de maatschap heeft aangevraagd in 2016. De reden is dat tijdens een op 2 april 2016 gehouden controle door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) is gebleken dat niet aan de zogenoemde randvoorwaarde voor het emissiearm verwerken van dierlijke meststoffen was voldaan. Die verplichting volgt uit artikel 5 van het Besluit gebruik meststoffen. In dit geval is op twee percelen grasland op zandgrond van respectievelijk 3,50 en 1,80 hectare rundveedrijfmest uitgereden.
Bij het besluit op bezwaar van 20 juli 2017 hebben het college en de staatssecretaris het bezwaar van de maatschap tegen de randvoorwaardenkorting ongegrond verklaard.
3.    De maatschap heeft tegen het besluit van 20 juli 2017 van de staatssecretaris, dat is gebaseerd op de Uitvoeringsregeling, beroep ingesteld bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb; zaaknummer 17/1333). Tegen het besluit van 20 juli 2017 van het college heeft de maatschap beroep ingesteld bij de rechtbank.
Het wettelijk kader
4.    De rechtbank heeft de belangrijkste regelgeving die in deze zaak van toepassing is opgenomen in haar uitspraak. Daarnaar wordt in de eerste plaats verwezen.
4.1.    Bij de beoordeling van het hoger beroep is met name van belang de gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (Pb L 181/72). Artikel 38 bevat algemene voorschriften betreffende niet-naleving. Artikel 39 gaat over de berekening en toepassing van administratieve sancties in geval van nalatigheid. Artikel 40 gaat over de berekening en toepassing van administratieve sancties in geval van opzettelijke niet-naleving.
Artikel 40 van Verordening (EU) nr. 640/2014 luidt als volgt:
"Wanneer een begunstigde de geconstateerde niet-naleving met opzet heeft begaan, bedraagt de verlaging die op het in artikel 39, lid 1, bedoelde totale bedrag moet worden toegepast, in de regel 20 % van dat totale bedrag.
Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van het belang van de niet-naleving die de bevoegde controleautoriteit in het evaluatiegedeelte van het controleverslag daaraan heeft toegekend op basis van de in artikel 38, leden 1 tot en met 4, genoemde criteria, besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15 % of te verhogen tot maximaal 100 % van dat totale bedrag."
De eerste vier leden van artikel 38 van Verordening (EU) nr. 640/2014, waar in artikel 40 naar wordt verwezen, luiden als volgt:
"1. Onder een „herhaling" van een niet-naleving wordt verstaan een meer dan eenmaal binnen een periode van drie opeenvolgende kalenderjaren geconstateerde niet-naleving van dezelfde eis of norm, mits de begunstigde in kennis is gesteld en, naargelang van het geval, de mogelijkheid heeft gehad de nodige maatregelen te nemen om die eerdere niet-naleving te beëindigen. In het kader van de constatering van de herhaling van een niet-naleving wordt rekening gehouden met niet-nalevingen die overeenkomstig Verordening (EG) nr. 1122/2009 zijn geconstateerd, en wordt met name GLMC 3, zoals vermeld in bijlage II bij Verordening (EU) nr. 1306/2013, geacht gelijkwaardig te zijn aan RBE 2 van bijlage II bij Verordening (EG) nr. 73/2009 in de versie die op 21 december 2013 van kracht was.
2. Bij de bepaling van de „omvang" van een niet-naleving wordt er met name rekening mee gehouden of de niet-naleving verstrekkende gevolgen heeft dan wel of de gevolgen tot het landbouwbedrijf zelf beperkt blijven.
3. De „ernst" van een niet-naleving is met name afhankelijk van het belang van de gevolgen van de niet-naleving, gelet op de doelstellingen van de betrokken eis of norm.
4. Of een niet-naleving een „permanent karakter" heeft, is met name afhankelijk van de lengte van de periode waarin de effecten blijven bestaan, of van de mogelijkheden om die effecten met redelijke middelen te beëindigen."
De aangevallen uitspraak
5.    De rechtbank heeft vooropgesteld dat niet in geschil is dat de randvoorwaarde om de dierlijke mest emissiearm aan te wenden niet is nageleefd. De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een opzettelijke niet-naleving die aan de maatschap kan worden toegerekend. De rechtbank heeft daarbij overwogen dat de maatschap middels ondertekening van de Gecombineerde Opgave heeft verklaard bekend te zijn met de regels en verplichtingen van de Landbouwwet, het mestbeleid en het GLB en daarom op de hoogte had kunnen en moeten zijn van de regelgeving ten aanzien van het uitrijden van mest. Door het bemesten zonder zich voorafgaand daaraan goed op de hoogte te stellen van de geldende regelgeving, heeft de maatschap het risico van een niet-naleving op de koop toe genomen. Uit de uitspraak van het Hof van Justitie van de EU van 27 februari 2014 (ECLI:NL:EU:C:2014:98) volgt dat ook in dat geval sprake is van een opzettelijke niet-naleving van randvoorwaarden en uit de uitspraak van het CBb van 7 april 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:122) volgt dat het voor opzet niet noodzakelijk is dat ‘willens en wetens’ wordt overtreden, aldus de rechtbank.
De rechtbank is verder met het college van oordeel dat, anders dan de maatschap had betoogd, niet had kunnen worden volstaan met een waarschuwing omdat uit artikel 99 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 volgt dat het waarschuwingssysteem slechts van toepassing is in het geval van niet-naleving die aan nalatigheid te wijten is, dus niet in het geval van een opzettelijke niet-naleving. In hetgeen de maatschap heeft aangevoerd heeft het college ook geen aanleiding hoeven zien om de reguliere korting van 20% te matigen naar 15%. Het college heeft voldoende gemotiveerd dat, gezien de oppervlakte van 5,30 hectare waarop de drijfmest bovengronds is uitgereden en de ernst van de gevolgen voor het oppervlaktewater, niet kan worden gesteld dat de niet-naleving van geringe ernst en omvang is. Voor toepassing van het evenredigheidsbeginsel van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, waarbij met de belangen van de maatschap rekening wordt gehouden, is verder geen plaats, zodat het beroep daarop faalt, aldus de rechtbank.
Nalatigheid of opzettelijke niet-naleving
6.    De maatschap betoogt dat de rechtbank en het college hebben miskend dat geen sprake is van opzettelijke niet-naleving.
6.1.    Bij de door de rechtbank vermelde uitspraak van 7 april 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:122) heeft het CBb overwogen dat, gelet op het door de rechtbank eveneens vermelde arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 27 februari 2014, nr. C-396/12, Van der Ham (ECLI:EU:C:2014:98), ook sprake is van een opzettelijke niet-naleving van randvoorwaarden indien de steunontvanger zich zodanig gedraagt dat hij de mogelijkheid aanvaardt dat zich daardoor een toestand van niet-naleving van de voorschriften inzake randvoorwaarden voordoet. De rechtbank is terecht en op goede gronden tot het oordeel gekomen dat het college zich bij het besluit op bezwaar van 20 juli 2017, onder verwijzing naar deze rechtspraak, terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een opzettelijke niet-naleving. Zoals het college in dat besluit heeft uiteengezet, is sprake van langdurig bestendig beleid om dierlijke mest emissiearm aan te wenden en wordt de maatschap als ondernemer geacht op de hoogte te zijn van de voor haar bedrijf relevante regelgeving. Door haar handelwijze, waarbij zij zich vooraf niet goed op de hoogte heeft gesteld van de geldende regelgeving, heeft de maatschap, anders dan zij meent, wel degelijk de mogelijkheid aanvaard dat overtredingen plaatsvonden. Voor zover de maatschap zich op het standpunt heeft gesteld dat uit het verslag van de NVWA onvoldoende blijkt dat onderscheid is gemaakt tussen opzettelijke niet-naleving en niet-naleving die aan nalatigheid is te wijten, is dat voor de conclusie of sprake is van opzettelijke niet-naleving niet relevant. Het is niet aan de toezichthouder, maar aan het bevoegde bestuursorgaan - in dit geval het college - om op basis van de bevindingen van de toezichthouder te beoordelen of bij de niet-naleving sprake is van opzet.
6.2.    Het betoog slaagt niet.
De hoogte van de korting
7.    De maatschap betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college onvoldoende heeft gekeken naar het geringe belang van de overtreding en onvoldoende heeft uiteengezet waarom een lagere korting, of het afzien van een korting, in dit geval niet volstaat. De maatschap heeft erop gewezen dat zij voor de gehanteerde wijze van uitrijden een vrijstelling kon verkrijgen, dat zij deze vrijstelling in 2017 inmiddels heeft verkregen en dat die haar destijds ook zou zijn verleend. Feitelijk is er in 2017 ten opzichte van 2016 niet veel veranderd, alleen dat er in 2017 wel een vrijstelling is verleend. In 2016 is deze niet aangevraagd, omdat de maatschap in 2016 niet bekend was met de Vrijstellingsregeling bovengronds aanwenden runderdrijfmest 2015-2016. Zij heeft in 2016 een kleine hoeveelheid varkensmest aangevoerd. Dit betreft echter een zeer geringe hoeveelheid, die in elk geval niet is opgebracht op de percelen die thans in geschil zijn. Ook heeft zij bij het uitrijden gebruik gemaakt van een sleufkouterbemester (Troboco), die voor minder emissie zorgt dan het bovengronds uitrijden. Voorts is de randvoorwaardenkorting opgelegd op basis van foto’s en waarnemingen die bij de controle zijn gemaakt, terwijl op de foto’s niet is te zien om welke vorm van mest (drijfmest of vaste mest) het gaat. Ook konden de toezichthouders zelf niet zien om welk perceel het ging en heeft een derde dit voor hen moeten aanwijzen. Uit dit alles wordt duidelijk dat het belang van de wijze van uitrijden van mest in 2016 zeer gering is, waardoor gelet op artikel 77, tweede lid, aanhef en onder e, van Verordening (EU) nr. 1306/2013 geen administratieve sanctie kan worden opgelegd, aldus de maatschap.
Daarnaast betoogt de maatschap, evenals zij eerder in bezwaar en beroep heeft gedaan, dat de opgelegde randvoorwaardenkorting niet in overeenstemming is met de ernst, omvang, duur en herhaling van de overtreding, waarbij zij heeft gewezen op artikel 77, zesde lid, van Verordening (EU) nr. 1306/2013. Uit het hiervoor weergegeven betoog volgt volgens de maatschap dat het belang, en daarmee ook de ernst en omvang van de overtreding, zeer gering is. Er is geen sprake van een langdurige overtreding en ook niet van herhaling.
Tot slot heeft de maatschap aangevoerd dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de impact van de randvoorwaardenkorting voor haar bedrijf en dat het besluit van 20 juli 2017 in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.
7.1.    Hetgeen de maatschap onder 7 heeft aangevoerd komt neer op de vraag of het college de hoogte van de randvoorwaardenkorting terecht heeft vastgesteld op 20% van de subsidie agrarisch natuur- en landschapsbeheer die de maatschap heeft aangevraagd in 2016. Op een administratieve sanctie met betrekking tot de randvoorwaarden is niet artikel 77, waarvan de maatschap gelet op haar betoog lijkt uit te gaan, maar zijn de artikelen 97 en 99 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van toepassing, zoals aangevuld in artikel 40 van Verordening (EU) nr. 640/2014. De Afdeling deelt het oordeel van de rechtbank dat het college in hetgeen de maatschap heeft aangevoerd geen aanleiding heeft hoeven zien om de reguliere korting van 20% te verlagen tot 15% als bedoeld in artikel 40 van Verordening (EU) nr. 640/2014. Anders dan de maatschap heeft aangevoerd, bestaat geen grond voor het oordeel dat de door het college opgelegde randvoorwaardenkorting niet in overeenstemming is met de ernst en omvang van de overtreding, nu er sprake is van een aanzienlijke oppervlakte waarop een substantiële hoeveelheid dierlijke mest is aangewend zonder dat deze onmiddellijk in de grond is gebracht. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de stelling van de maatschap dat zij in 2016 een vrijstelling had kunnen krijgen voor het bovengronds uitrijden van de mest niet leidt tot de conclusie dat de overtreding van gering belang, in de betekenis van geringe ernst of omvang, is. Er kan niet aan worden voorbijgegaan dat de maatschap die vrijstelling niet heeft aangevraagd en dus niet had en het is ook onzeker of zij de vrijstelling, indien aangevraagd, zou hebben gekregen. Voor zover de maatschap heeft gewezen op de impact van de randvoorwaardenkorting voor haar bedrijf, geldt dat dit op zichzelf genomen geen omstandigheid is die bij de hoogte van de korting een rol kan spelen. Wat betreft het beroep op het evenredigheidsbeginsel, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de belangenafweging die in dit verband dient plaats te vinden op grond van het eerste lid van artikel 3:4 van de Awb wordt beperkt voor zover het besluit voortvloeit uit een wettelijk voorschrift. In dit geval is de belangenafweging beperkt door het bepaalde in artikel 97, eerste lid, van Verordening (EU) nr. 1306/2013, in samenhang met de artikelen 38, tweede, derde en vierde lid, en 40 van Verordening (EU) nr. 640/2014, op basis waarvan het college de mogelijkheid heeft om de korting te verlagen tot niet minder dan 15% of te verhogen tot maximaal 100% van dat totale bedrag indien de ernst, omvang en/of het (permanente) karakter van de niet-naleving daartoe aanleiding geeft. Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat die aanleiding er in dit geval niet is.
7.2.    Hetgeen de maatschap onder 7 heeft betoogd slaagt niet. Het college heeft de hoogte van de randvoorwaardenkorting terecht vastgesteld op 20% van de subsidie agrarisch natuur- en landschapsbeheer die de maatschap heeft aangevraagd in 2016.
Conclusie
8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
w.g. Hagen    w.g. Dallinga
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 30 januari 2019
18.