ECLI:NL:RVS:2019:1246
Raad van State — Uitspraak 


201806104/1/V6.
Datum uitspraak: 17 april 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1.    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
2.    [appellant sub 2], met onbekende verblijfplaats,
appellanten,
tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 26 juni 2018 in zaken nrs. 17/6834 en 17/15049 in het geding tussen:
[appellant sub 2]
en
de staatssecretaris.
Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 11 september 2017 heeft de staatssecretaris het Nederlanderschap van [appellant sub 2] ingetrokken en hem ongewenst verklaard.
Bij brief van 3 oktober 2017 hebben de ouders van [appellant sub 2] daartegen beroep ingesteld. Bij brief van 11 oktober 2017 heeft de staatssecretaris de rechtbank in kennis gesteld van het besluit van 11 september 2017 dat ziet op de intrekking van het Nederlanderschap. Ingevolge artikel 22a, derde en zevende lid, van de Rijkswet op het Nederlanderschap (hierna: de RWN) wordt [appellant sub 2] hiermee geacht beroep te hebben ingesteld tegen dat besluit en het besluit dat ziet op de ongewenstverklaring.
Bij uitspraak van 26 juni 2018 heeft de rechtbank de beroepen niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
[appellant sub 2] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een zienswijze naar voren gebracht.
Krachtens artikel 22c, eerste lid, van de RWN heeft de voorzitter van de Afdeling de Raad voor Rechtsbijstand een last tot toevoeging gegeven voor mr. Y. Özdemir (hierna: Özdemir), advocaat [NAAM]n Haag.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 januari 2019, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat [NAAM]n Haag, en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door Özdemir, zijn verschenen. De zaak is ter zitting gelijktijdig behandeld met zaak nr. 201806107/1/V6.
Overwegingen
1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Inleiding
2.    [appellant sub 2] heeft bij zijn geboorte van rechtswege de Marokkaanse nationaliteit verkregen. Bij Koninklijk besluit van [datum] heeft hij het Nederlanderschap verkregen. De staatssecretaris heeft het Nederlanderschap van [appellant sub 2] krachtens artikel 14, vierde lid, van de RWN ingetrokken en hem ongewenst verklaard, omdat hij zich heeft aangesloten bij een organisatie die deelneemt aan een internationaal gewapend conflict en een bedreiging vormt voor de Nederlandse nationale veiligheid. De staatssecretaris heeft in dit verband verwezen naar het vonnis van de meervoudige strafkamer van de rechtbank Den Haag van 22 juli 2016, ECLI:NL:RBDHA:2016:8464 (hierna: het vonnis). Daarin is bewezen verklaard dat [appellant sub 2] in de periode van 15 januari 2014 tot en met 30 november 2014 in Syrië en/of Irak heeft deelgenomen aan een of meerdere organisaties, te weten Jabhat al-Nusra en/of Al Qaida en/of ISIS, althans een aan Al Qaida en/of ISIS gelieerde, jihadistische strijdgroep. Ook heeft hij kennis en vaardigheden verworven tot het plegen van een terroristisch misdrijf en voorbereidende handelingen verricht. [appellant sub 2] is hiervoor veroordeeld tot zes jaar gevangenisstraf.
Gelet op de door [appellant sub 2] verrichte handelingen behoort hij volgens de staatssecretaris tot de groep van personen die praktische ondersteuning bieden aan de gewapende strijd en het plegen van misdrijven. Alleen al de aanwezigheid van uit Nederland afkomstige personen bij terroristische organisaties kan leiden tot toenemende aandacht voor en gerichtheid op Nederland binnen deze organisaties. Deze organisaties verkrijgen op deze wijze bovendien concrete informatie die kan bijdragen aan de planning van een aanslag tegen Nederland. De aanslagen in Parijs van november 2015 zijn op deze wijze tot stand gekomen. De staatssecretaris wijst er verder op dat uit Nederland afkomstige personen die contacten onderhouden met sympathisanten die in Nederland verblijven, een rol spelen in het inspireren tot of aansturen van de planning van een aanslag in Nederland. Daarnaast kunnen zij door hun voorbeeldfunctie een rol spelen in de radicalisering en rekrutering van in Nederland verblijvende, potentiële uitreizigers. Daarmee vormen personen zoals [appellant sub 2], die uitreizen om zich aan te sluiten bij een terroristische organisatie, vanaf het moment van uitreis een actueel en direct gevaar voor de Nederlandse nationale veiligheid, aldus de staatssecretaris.
3.    De staatssecretaris heeft zich in het besluit van 11 september 2017 dat ziet op de intrekking van het Nederlanderschap op het standpunt gesteld dat mag worden aangenomen dat [appellant sub 2] nog altijd buiten het Koninkrijk verblijft. Hij heeft daarbij in aanmerking genomen dat uit de inschrijving in de basisregistratie personen blijkt dat [appellant sub 2] is opgenomen in de Registratie Niet-Ingezetenen. Daarbij is 2 maart 2016 als datum van vertrek uit Nederland vermeld. Uit het vonnis blijkt volgens de staatssecretaris dat [appellant sub 2] zich in elk geval sinds 15 januari 2014 in het strijdgebied bevond. Verder is hij bij de behandeling van zijn strafzaak in de periode april-juli 2016 niet ter zitting verschenen. Er zijn geen aanwijzingen dat hij weer in Nederland is. De ouders van [appellant sub 2] hebben in een e-mail van 13 september 2017 aan de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid te kennen gegeven dat [appellant sub 2] zes jaar geleden naar Syrië is gesmokkeld, drie jaar geleden is getrouwd, een kind van anderhalf jaar heeft en samenwoont met zijn schoonfamilie. In de beroepsfase heeft de staatssecretaris een Rapportage Digitaal Onderzoek van 18 april 2018 overgelegd, waarin staat dat uit het verrichte onderzoek niet is gebleken wat de recente of actuele verblijfplaats van [appellant sub 2] is.
4.    De staatssecretaris heeft zich in het besluit van 11 september 2017 dat ziet op de intrekking van het Nederlanderschap op het standpunt gesteld dat die intrekking proportioneel is. Hij heeft daarbij in aanmerking genomen dat er geen aanknopingspunten zijn om te veronderstellen dat [appellant sub 2] niet langer is aangesloten bij een terroristische organisatie. Het Openbaar Ministerie heeft te kennen gegeven dat geen lopend strafrechtelijk onderzoek op onaanvaardbare wijze wordt belemmerd indien het Nederlanderschap van [appellant sub 2] wordt ingetrokken. De staatssecretaris heeft verder in aanmerking genomen dat [appellant sub 2] als gevolg van de intrekking weliswaar het Unieburgerschap verliest, maar dat daaraan geen doorslaggevend gewicht toekomt, omdat Nederland ten opzichte van de andere lidstaten verplicht is het gemeenschappelijk grondgebied te vrijwaren van personen die een gevaar vormen voor de nationale veiligheid. Daarnaast heeft [appellant sub 2] niet actief gebruik gemaakt van Unieburgerschapsrechten en kan uit zijn handelingen na zijn vertrek uit Nederland niet worden afgeleid dat hij waarde hecht aan het Unieburgerschap. Hij heeft zich immers aangesloten bij een terroristische organisatie die gelet op haar ideologie en feitelijke handelingen sterk gekant is tegen de Europese waarden en instituties.
Procedure in eerste aanleg
5.    De ouders van [appellant sub 2] hebben beroep ingesteld tegen de besluiten van 11 september 2017. Zij hebben Özdemir gemachtigd namens hen op te treden. Daarnaast heeft de staatssecretaris, overeenkomstig artikel 22a, derde lid, van de RWN, de rechtbank in kennis gesteld van deze besluiten. Bij brief van 1 maart 2018 heeft de rechtbank de Raad voor Rechtsbijstand een last tot toevoeging gegeven voor Özdemir als bedoeld in artikel 22c, eerste lid, van de RWN. Hiermee werd Özdemir bevoegd om in de beroepsfase als raadsman van [appellant sub 2] op te treden. In beroep heeft Özdemir aangevoerd dat het wenselijk is dat [appellant sub 2] aanwezig is bij de behandeling van zijn beroep en hoger beroep, omdat hij dan vragen van de rechtbank en de Afdeling kan beantwoorden.
Aangevallen uitspraak
6.     De rechtbank heeft het door Özdemir aangevoerde opgevat als een beroep op het Unierechtelijk beginsel van effectieve rechtsbescherming, neergelegd in artikel 47 van het Handvest voor de grondrechten van de Europese Unie (hierna: het Handvest) en geoordeeld dat de intrekking van het Nederlanderschap van [appellant sub 2] en zijn ongewenstverklaring door het Unierecht worden beheerst. De in deze zaak gevolgde kennisgevingsprocedure, neergelegd in artikel 22a, derde lid, van de RWN, beperkt volgens de rechtbank het recht op hoor- en wederhoor en is beperkt doeltreffend. Het is immers mogelijk dat de belanghebbende niet op de hoogte is van het besluit en de daartegen ingestelde procedure en geen contact heeft met de door de rechtbank toegevoegde of door bloedverwanten gekozen raadsman. Dat is ook in deze zaak aan de orde. [appellant sub 2] heeft hierdoor geen feiten en omstandigheden naar voren kunnen brengen die volgens hem van belang zijn en de rechtbank heeft de besluiten niet integraal kunnen beoordelen.
De rechtbank heeft verder geoordeeld dat deze beperkingen van het beginsel van effectieve rechtsbescherming niet gerechtvaardigd zijn, omdat deze een inbreuk maken op de kernwaarden van een eerlijk proces en de staatssecretaris de noodzaak van deze inbreuk niet heeft aangetoond. Voor zover de staatssecretaris erop heeft gewezen dat het doel van artikel 22a van de RWN is dat besluiten als deze snel in rechte vast komen te staan, rechtvaardigt dat belang deze inbreuk niet. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat de rechtsgevolgen van de besluiten van 11 september 2017 onmiddellijk na de bekendmaking ervan in werking zijn getreden. [appellant sub 2] kan dus geen gebruik maken van de aan het Nederlanderschap verbonden rechten en heeft geen recht op toegang tot Nederland, zodat het belang van bescherming van de openbare orde en nationale veiligheid is gewaarborgd. Dit verandert niet als [appellant sub 2] op enig moment alsnog een rechtsmiddel indient, omdat dat geen schorsende werking heeft. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat de kennisgevingsprocedure niet noodzakelijk is met het oog op de rechtsbescherming van [appellant sub 2], omdat hij op een later moment alsnog een ontvankelijk beroep kan instellen indien hij dan voldoet aan de vereisten in artikel 6:11 van de Algemene wet bestuursrecht. Verder vindt de rechtbank het niet noodzakelijk dat zij de besluiten van 11 september 2017 binnen afzienbare tijd toetst.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank artikel 22a, derde lid, van de RWN onverbindend verklaard wegens strijd met artikel 47 van het Handvest. Omdat er daarmee geen wettelijke grondslag is voor de van rechtswege gegenereerde beroepen tegen deze besluiten, heeft de rechtbank deze niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft het beroep van de ouders van [appellant sub 2] ook niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij geen belanghebbenden zijn bij de besluiten van 11 september 2017.
In het hoger beroep van de staatssecretaris
7.    Gelet op de uitspraak van de Afdeling van vandaag in de ter zitting gelijktijdig behandelde zaak, ECLI:NL:RVS:2019:990, slaagt het betoog van de staatssecretaris dat de rechtbank artikel 22a, derde lid, van de RWN ten onrechte onverbindend heeft verklaard.
In het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2]
8.    Omdat het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] zich niet tegen dragende overwegingen van de aangevallen uitspraak richt, is dit reeds hierom ongegrond.
Conclusie hoger beroepen
9.    Het hoger beroep van de staatssecretaris is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover de rechtbank de van rechtswege gegenereerde beroepen tegen de besluiten van 11 september 2017 niet-ontvankelijk heeft verklaard. Omdat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de ouders van [appellant sub 2] geen belanghebbenden zijn bij die besluiten, zodat hun beroep niet-ontvankelijk is, moet de aangevallen uitspraak voor het overige worden bevestigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de besluiten van 11 september 2017 toetsen in het licht van de daartegen aangevoerde beroepsgronden.
In de beroepen tegen de besluiten van 11 september 2017
10.    Namens [appellant sub 2] wordt betoogd dat de staatssecretaris de besluiten van 11 september 2017 niet zorgvuldig heeft voorbereid en dat hij niet in zijn bewijslast is geslaagd. Aangevoerd wordt dat [appellant sub 2] de bewezen verklaarde feiten heeft begaan in een periode waarin artikel 14, vierde lid, van de RWN nog niet in werking was getreden. De organisaties waarbij hij zich heeft aangesloten, zijn eerst op 2 maart 2017 geplaatst op de lijst van organisaties die deelnemen aan een nationaal of internationaal gewapend conflict (hierna: de lijst). De staatssecretaris heeft niet aangetoond dat hij op die datum bij die organisaties was aangesloten. De veronderstelling van de staatssecretaris dat dat op dat moment het geval was omdat [appellant sub 2] in 2014 bij ISIS was aangesloten en hij sindsdien niet is teruggekeerd uit Syrië, is onvoldoende. De Afdeling vat het aangevoerde op als een beroep op het rechtszekerheidsbeginsel.
10.1.    Uit de uitspraak van vandaag in de ter zitting gelijktijdig behandelde zaak volgt dat in dit geval de wettelijke grondslag voor intrekking van het Nederlanderschap - en daarmee de bevoegdheid daartoe van de staatssecretaris - ontbreekt en dat die intrekking in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Ook in deze zaak dateren de aan de intrekking ten grondslag liggende feiten van vóór 1 maart 2017, de datum waarop artikel 14, vierde lid, van de RWN werking kreeg. De staatssecretaris heeft ook in deze zaak niet aangetoond dat de aansluiting van [appellant sub 2] bij de onder 2 genoemde organisaties - ten minste - heeft voortgeduurd tot en met 11 maart 2017, de datum waarop het besluit tot vaststelling van de lijst in werking is getreden.
Gelet op het voorgaande kan de intrekking van het Nederlanderschap van [appellant sub 2] niet in stand blijven. Reeds omdat dit tot gevolg heeft dat [appellant sub 2] zijn Nederlandse nationaliteit behoudt, kan zijn ongewenstverklaring ook niet in stand blijven.
Het betoog slaagt.
Conclusie beroepen
11.    De beroepen zijn gegrond. De besluiten van 11 september 2017 moeten worden vernietigd. Dit betekent dat de intrekking van het Nederlanderschap van [appellant sub 2] en zijn ongewenstverklaring ongedaan worden gemaakt.
12.    De staatssecretaris moet op na te melden wijze en met toepassing van wegingsfactor 2 in de proceskosten worden veroordeeld.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid gegrond;
II.    verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] ongegrond;
III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 26 juni 2018 in zaken nrs. 17/6834 en 17/15049, voor zover de rechtbank de van rechtswege gegenereerde beroepen tegen de besluiten van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid van 11 september 2017, kenmerk [kenmerk 1] onderscheidenlijk [kenmerk 2], niet-ontvankelijk heeft verklaard;
IV.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
V.    verklaart de van rechtswege gegenereerde beroepen tegen voormelde besluiten gegrond;
VI.    vernietigt die besluiten;
VII.    veroordeelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van de van rechtswege gegenereerde beroepen tot een bedrag van € 2.004,00 (zegge: tweeduizend vier euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. J.J. van Eck en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.V.T.K. Oei, griffier.
w.g. Verheij    w.g. Oei
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 17 april 2019
670.
Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
Artikel 47
Eenieder wiens door het recht van de Unie gewaarborgde rechten en vrijheden zijn geschonden, heeft recht op een doeltreffende voorziening in rechte, met inachtneming van de in dit artikel gestelde voorwaarden.
Eenieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld. Eenieder heeft de mogelijkheid zich te laten adviseren, verdedigen en vertegenwoordigen.
Rechtsbijstand wordt verleend aan degenen die niet over toereikende financiële middelen beschikken, voor zover die bijstand noodzakelijk is om de daadwerkelijke toegang tot de rechter te waarborgen.
Artikel 52
1. Beperkingen op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden moeten bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
(…)
Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
Artikel 20
1. Er wordt een burgerschap van de Unie ingesteld. Burger van de Unie is een ieder die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Het burgerschap van de Unie komt naast het nationale burgerschap doch komt niet in de plaats daarvan.
(…)
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 6:11
Ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift blijft niet-ontvankelijkverklaring op grond daarvan achterwege indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.
Rijkswet op het Nederlanderschap
Artikel 14
(…)
4. Onze Minister kan in het belang van de nationale veiligheid het Nederlanderschap intrekken van een persoon die de leeftijd van zestien jaar heeft bereikt en die zich buiten het Koninkrijk bevindt, indien uit zijn gedragingen blijkt dat hij zich heeft aangesloten bij een organisatie die door Onze Minister, in overeenstemming met het gevoelen van de Rijksministerraad, is geplaatst op een lijst van organisaties die deelnemen aan een nationaal of internationaal gewapend conflict en een bedreiging vormen voor de nationale veiligheid.
(…)
Artikel 22a
1. Tegen een besluit tot intrekking van het Nederlanderschap als bedoeld in artikel 14, vierde lid, staat rechtstreeks beroep open bij de rechtbank te ’s-Gravenhage of, indien degene die het betreft in Aruba, Curaçao, Sint Maarten of de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius of Saba woonachtig was, bij het Gerecht van eerste aanleg van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba.
(…)
3. Uiterlijk op de achtentwintigste dag na de bekendmaking van een besluit tot intrekking van het Nederlanderschap als bedoeld in artikel 14, vierde lid, stelt Onze Minister de rechtbank of het Gerecht van eerste aanleg van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba hiervan in kennis, tenzij degene die het betreft voordien zelf beroep heeft ingesteld. Zodra de rechtbank onderscheidenlijk het Gerecht van eerste aanleg de kennisgeving heeft ontvangen, wordt degene die het betreft geacht beroep te hebben ingesteld tegen het besluit tot intrekking van het Nederlanderschap.
(…)
5. Indien de ingevolge het eerste lid bevoegde rechtbank bij het beroep van oordeel is dat het besluit tot intrekking van het Nederlanderschap, bedoeld in artikel 14, vierde lid, in strijd is met de wet dan wel bij afweging van alle daarbij betrokken belangen in redelijkheid niet gerechtvaardigd is, verklaart zij het beroep gegrond.
(…)
7. Beroep tegen het besluit tot intrekking van het Nederlanderschap, bedoeld in artikel 14, vierde lid, wordt geacht tevens beroep tegen het besluit tot ongewenstverklaring, bedoeld in artikel 67 van de Vreemdelingenwet 2000, artikel 16d van de Wet toelating en uitzetting BES, dan wel overeenkomstige artikelen uit de wetgeving van de andere landen, te omvatten.
Artikel 22b
1. De belanghebbende is steeds bevoegd een of meer raadslieden te kiezen.
2. Daartoe is ook zijn wettige vertegenwoordiger of zijn bijzondere gemachtigde bevoegd.
3. Kan de belanghebbende zijn wil te dien aanzien niet doen blijken en heeft hij geen wettelijke vertegenwoordiger of bijzondere gemachtigde, dan is zijn echtgenoot of de meest gerede van zijn in het Koninkrijk verblijvende bloed- of aanverwanten, tot de vierde graad ingesloten, tot die keuze bevoegd.
4. De ingevolge het tweede of derde lid gekozen raadsman treedt af zodra de belanghebbende zelf een raadsman heeft gekozen.
5. Voor zover deze Rijkswet niet op andere wijze in de toevoeging voorziet, voegt een bij algemene maatregel van rijksbestuur te bepalen bevoegd orgaan aan de vreemdeling een raadsman toe.
Artikel 22c
1. Bevoegd tot het geven van een last tot toevoeging aan het bevoegde orgaan, bedoeld in artikel 22B, vijfde lid, is de rechtbank respectievelijk het Gerecht van eerste aanleg, bedoeld in artikel 22A, eerste lid. Ingeval hoger beroep is ingesteld op grond van artikel 22A, vierde lid, is de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, dan wel de voorzitter van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire, Sint Eustatius en Saba bevoegd tot het geven van de last tot toevoeging.
(…)