ECLI:NL:RVS:2019:769
Raad van State — Uitspraak 


201802311/1/A2.
Datum uitspraak: 13 maart 2019
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 22 februari 2018 in zaak nr. 16/3411 in het geding tussen:
[wederpartij] (hierna: [wederpartij]), gevestigd te Haarlem,
en
het college.
Procesverloop
Bij besluit van 24 december 2015 heeft het bestuur van het Faunafonds (hierna: het Faunafonds) aan [wederpartij] een tegemoetkoming van € 5.345,00 toegekend in de door haar geleden schade.
Bij besluit van 14 juni 2016 heeft het Faunafonds het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 februari 2018 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 14 juni 2016 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
[wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 januari 2019, waar het college, vertegenwoordigd door mr. B. Zevenhuizen, vergezeld door G. Maasbach, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
2.    [wederpartij] is teler van appels, peren, pruimen, kersen en andere pit- en steenvruchten. Bij formulier van 22 september 2015 heeft zij het Faunafonds verzocht haar tegemoet te komen in de schade die merels en andere dieren hebben toegebracht aan de door haar geteelde peren.
Besluitvorming
3.    Aan het besluit van 24 december 2015 heeft het Faunafonds een rapport van een taxateur van 30 oktober 2015 ten grondslag gelegd, waarin is vermeld dat de schade aan de peren, van de rassen Conference en Doyenné du Comice, voor 100% door mezen is veroorzaakt en de schade € 8.907,75 bedraagt. Met verwijzing naar de Beleidsregels tegemoetkoming faunaschade 2014 (hierna: de Beleidsregels) heeft het college de tegemoetkoming aan [wederpartij] bepaald op 60% van de getaxeerde schade, hetgeen neerkomt op een bedrag van € 5.345,00.
4.    Het Faunafonds heeft het bezwaar van [wederpartij] hiertegen bij het besluit van 14 juni 2016 niet-ontvankelijk verklaard voor zover zij heeft bedoeld bezwaar te maken tegen de Beleidsregels en het hierin neergelegde afbouwbeleid van tegemoetkomingen in fruitschade, omdat geen bezwaar openstaat tegen de Beleidsregels. Het Faunafonds heeft het bezwaar verder ongegrond verklaard, omdat [wederpartij] geen bijzondere omstandigheden heeft gesteld waaruit volgt dat het besluit tot onevenredige gevolgen leidt die grond bieden om af te wijken van de Beleidsregels.
5.    Op 1 januari 2017 is de Flora- en faunawet (hierna: de Ffw) komen te vervallen en de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) in werking getreden. Het Faunafonds bestaat niet meer sinds die datum. Wettelijke procedures en rechtsgedingen waarbij het op dat moment betrokken was, worden voortgezet door de colleges van gedeputeerde staten.
De uitspraak van de rechtbank
6.    De rechtbank heeft met betrekking tot de gedeeltelijke niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar overwogen dat het bezwaar van [wederpartij] niet tegen de Beleidsregels als zodanig is gericht maar tegen de toepassing daarvan. Dit bezwaar moest volgens de rechtbank worden opgevat als een verzoek de Beleidsregels exceptief te toetsen en had inhoudelijk moeten worden behandeld.
De rechtbank heeft met betrekking tot de gedeeltelijke ongegrondverklaring van het bezwaar overwogen dat artikel 9, aanhef en onder g, onder III, van de Beleidsregels, waar de tegemoetkoming op is gebaseerd, uitgaat van de mogelijkheid van de teler om (op bedrijfseconomisch verantwoorde wijze) schade te voorkomen of beperken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college met de rapporten van F. van Bommel van 11 april 2016 "Overzicht preventieve maatregelen ter voorkoming mezenschade aan fruit" en van CLM Onderzoek en Advies van februari 2014 "Inventarisatie en beoordeling van vogelwerende maatregelen in perenteelt"  niet deugdelijk onderbouwd dat het plaatsen van vogel- en hagelnetten bedrijfseconomisch verantwoord is. Volgens de rechtbank heeft [wederpartij] verder aannemelijk gemaakt dat in dit geval het plaatsen van deze netten bedrijfseconomisch niet verantwoord is. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat artikel 9, aanhef en onder g, onder III, van de Beleidsregels buiten toepassing moet blijven wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en het besluit van 14 juni 2016 dus onvoldoende gemotiveerd is.
De rechtbank heeft het besluit van 14 juni 2016 op voornoemde twee gronden vernietigd. Zij heeft er gemotiveerd van afgezien om zelf in de zaak te voorzien.
Hoger beroep
7.    Het college betoogt dat de rechtbank, door te oordelen dat het college het bezwaar had moeten opvatten als een verzoek de Beleidsregels exceptief te toetsen, heeft miskend dat het bezwaar mede betrekking had op de Beleidsregels over de schadejaren 2016 en 2017, die in dit geval niet aan de orde zijn. Het bezwaar is dan ook terecht gedeeltelijk niet-ontvankelijk verklaard, aldus het college.
7.1.    Gelet op artikel 8:3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, kan geen bezwaar worden gemaakt tegen een besluit inhoudende een beleidsregel.
7.2.    [wederpartij] heeft in bezwaar naar voren gebracht dat zij zich niet kan vinden in het besluit tot vergoeding van 60% van de getaxeerde schade omdat dit rechtsongelijkheid met zich brengt. Schade veroorzaakt door het ene dier, zoals een gans, wordt volledig vergoed, terwijl schade veroorzaakt door andere dieren, zoals zangvogels, maar gedeeltelijk wordt vergoed.
Anders dan het college aanvoert, volgt uit dit bezwaar niet dat het mede betrekking heeft op de Beleidsregels over de schadejaren 2016 en 2017. De rechtbank is terecht tot de slotsom gekomen dat geen grond bestond voor gedeeltelijke niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar.
Het betoog faalt.
8.    Het college betoogt dat de rechtbank, door te oordelen dat artikel 9, aanhef en onder g, onder III, van de Beleidsregels buiten toepassing moet blijven, ten onrechte ook een oordeel heeft gegeven over het jaar 2016, terwijl de schade van [wederpartij] in 2015 is opgetreden.
8.1.    Op grond van artikel 9, aanhef en onder g, onder III, gelezen in samenhang met die aanhef en onder g, onder II, van de Beleidsregels worden de tegemoetkomingen bij schade door vogels aan zacht fruit en pit- en steenvruchten voor het jaar 2015 bepaald op 60% en voor het jaar 2016 op 30% van de getaxeerde schade.
8.2.    De rechtbank heeft kunnen oordelen dat alleen het deel van artikel 9, aanhef en onder g, onder III, van de Beleidsregels dat betrekking heeft op het jaar 2015 buiten toepassing moet blijven. Nu het tussen partijen gerezen geschil uitsluitend op dat jaar betrekking heeft, kan de uitspraak van de rechtbank niet anders dan als zodanig worden begrepen. Door de bepaling voor dit geval buiten toepassing te laten, heeft de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling geen oordeel gegeven over tegemoetkomingen voor 2016.
Het betoog faalt.
9.    Het betoog van het college dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat artikel 9, aanhef en onder g, onder III, van de Beleidsregels buiten toepassing moet blijven, slaagt daarentegen.
Het college verwijst terecht naar de uitspraak van de Afdeling van 9 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1488. Zoals daarin is overwogen, volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 84 van de Ffw dat de bescherming van have en goed tegen schade door dieren primair de verantwoordelijkheid is van de grondgebruiker zelf. Dit brengt onder andere met zich dat alles in het werk gesteld dient te zijn om schade te voorkomen of te beperken. Het moet voorts gaan om schade die niet tot het normale bedrijfsrisico en het normale maatschappelijke risico van de betrokkene behoort (Kamerstukken II 1992/93, 23 147, nr. 3, blz. 83 en Kamerstukken I 1997/98, 23 147, nr. 104b, blz. 21).
Over het eerste element - het voorkomen of beperken van schade - overweegt de Afdeling dat [wederpartij] gehouden is maatregelen te treffen en inspanningen te verrichten die redelijkerwijs van haar gevergd kunnen worden om de schade aan de peren te voorkomen of te beperken. Dit volgt ook uit artikel 7, eerste lid, van de Beleidsregels. Het college heeft het standpunt ingenomen dat het overnetten van boomgaarden, door het plaatsen van hagelnetten in combinatie met vogelnetten, hiertoe mogelijk en effectief is. Hiermee gaat het college er echter aan voorbij dat, zoals in de uitspraak van 9 mei 2018 is overwogen, weinig bekend is welke effecten het plaatsen van netten op de perenteelt heeft als daardoor minder zonlicht toetreedt. Het college kon dus redelijkerwijs niet van [wederpartij] verlangen dat de percelen waarop peren worden geteeld met netten worden afgedekt.
Over het tweede element - het normale bedrijfsrisico of het normale maatschappelijke risico van de betrokkene - overweegt de Afdeling dat uit artikel 84 van de Ffw volgt dat onevenredig zware schade die [wederpartij] lijdt, dient te worden vergoed. De Afdeling heeft in de uitspraak van 9 mei 2018 overwogen dat zij het, gegeven de uitvoeringslast van zo’n 5.000 soortgelijke verzoeken per jaar, begrijpelijk en ook redelijk acht dat is overgegaan tot standaardisering van het normaal maatschappelijk risico als de regeling in tegemoetkoming in de schade voorziet. Verder heeft zij hierin overwogen dat het vergoeden van 60% van de schade die door mezen en meesachtigen is toegebracht aan peren niet tot een onevenredig zware last voor fruittelers leidt.
De Afdeling ziet geen aanleiding in het geval van [wederpartij] tot een ander oordeel te komen. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat zij rekening had moeten houden met het risico van de schade, omdat bekend is dat peren aantrekkelijk zijn voor mezen en het onbeschermd laten van het gewas daarom risicovol is. Verder is de omvang van de schade die voor [wederpartij] wordt gelaten van belang. Met de tegemoetkoming in 60% van de getaxeerde schade van € 8.907,75 op een areaal van 87 hectare, wordt een bedrag van € 3.563,00 voor rekening van [wederpartij] gelaten. Het college voert terecht aan dat deze schade niet zo groot is dat deze als onevenredig moet worden aangemerkt.
Het voorgaande leidt tot het oordeel dat de tegemoetkoming in de schade met toepassing van artikel 9, aanhef en onder g, onder III, van de Beleidsregels mocht worden vastgesteld op een bedrag van € 5.345,00. De rechtbank heeft dit niet onderkend en ten onrechte bepaald dat de bepaling buiten toepassing moet blijven. Het betoog slaagt in zoverre.
Beroepsgronden
10.    Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de tegen het besluit van 14 juni 2016 gerichte beroepsgronden van [wederpartij] die de rechtbank niet als zodanig in haar oordeel heeft betrokken, alsnog beoordelen.
11.    [wederpartij] heeft in beroep betoogd dat het college ongemotiveerd van het advies van de Commissie voor de bezwaarschriften Faunafonds (hierna: de Commissie) is afgeweken.
11.1.    De Commissie heeft naast het bezwaarschrift van [wederpartij] nog 31 andere bezwaarschriften behandeld. Uit het advies van de Commissie volgt dat daarin bezwaren naar voren zijn gebracht, die verder strekten dan het bezwaar van [wederpartij]. In het besluit van 14 juni 2016 heeft het Faunafonds op juiste wijze verwoord waarop het bezwaar van [wederpartij] betrekking had. Hieruit volgt dat [wederpartij] met haar bezwaarschrift wilde bereiken dat de volledige (getaxeerde) schade werd vergoed. De Commissie heeft geadviseerd de bezwaren die zijn gericht tegen het toekennen van 60% van de getaxeerde schade gegrond te verklaren omdat de voor 2015 gemaakte beleidskeuzes onevenwichtig aandoen. Het Faunafonds heeft in het besluit van 14 juni 2016 opgemerkt dat de bepaling welke schade ten laste van de grondgebruiker moet blijven, een bevoegdheid is van zijn bestuur en aan de beoordelingsruimte invulling is gegeven door middel van beleidsregels. Gelet op het bezwaarschrift van [wederpartij] en de inherente afwijkingsbevoegdheid van beleidsregels, zoals neergelegd in artikel 4:84 van de Awb, heeft het Faunafonds naar het oordeel van de Afdeling terecht bij de besluitvorming betrokken of de gevolgen van toepassing van artikel 9, aanhef en onder g, onder III van de Beleidsregels, waarop de tegemoetkoming in 60% van de getaxeerde schade is gebaseerd, in dit geval onevenredig zijn. Die vraag heeft het Faunafonds ontkennend beantwoord. Anders dan [wederpartij] in beroep heeft aangevoerd, is het Faunafonds dus niet ongemotiveerd van het advies van de Commissie afgeweken.
Het betoog faalt.
12.    Het betoog van [wederpartij] in beroep over de afbouw van de tegemoetkoming in de schade naar 30% van de getaxeerde schade in 2016 en naar nihil in 2017 kan niet in de beoordeling worden betrokken. Hier ligt uitsluitend de door [wederpartij] in 2015 geleden schade ter beoordeling voor.
Conclusie
13.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep tegen de ongegrondverklaring van het bezwaar bij het besluit van 14 juni 2016 gegrond heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen dat besluit in zoverre alsnog ongegrond verklaren.
14.    Het voorgaande betekent dat [wederpartij] recht heeft op een tegemoetkoming van € 5.345,00 in de door haar geleden schade.
Proceskosten
15.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 22 februari 2018 in zaak nr. 16/3411, voor zover de rechtbank het beroep tegen de ongegrondverklaring van het bezwaar bij het besluit van 14 juni 2016 gegrond heeft verklaard;
III.    verklaart het beroep in zoverre alsnog ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. de Vlieger-Mandour, griffier.
w.g. Van Altena    w.g. De Vlieger-Mandour
voorzitter    griffier
Uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2019
615.
Flora- en faunawet (Ffw)
Artikel 83
1. Er is een Faunafonds, dat tot taak heeft: (…)
b. het in de daarvoor in aanmerking komende gevallen verlenen van tegemoetkomingen in geleden schade, aangericht door dieren behorende tot beschermde inheemse diersoorten; (…)
Artikel 84
1. Een tegemoetkoming als bedoeld in artikel 83, eerste lid, onderdeel b, wordt slechts verleend voor zover een belanghebbende schade lijdt of zal lijden aangericht door dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, en die schade redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven. Een tegemoetkoming wordt naar billijkheid bepaald.
2. Voor de behandeling van een aanvraag voor een tegemoetkoming als bedoeld in het eerste lid kan een vergoeding van kosten gevraagd worden overeenkomstig een bij ministeriële regeling te bepalen tarief.
3. Bij ministeriële regeling kunnen, in overeenstemming met gedeputeerde staten van de provincies, regels worden gesteld met inachtneming waarvan het Faunafonds beslist over een aanvraag voor een tegemoetkoming als bedoeld in het eerste lid.
Wet natuurbescherming
Artikel 9.10
(...)
3. Beroepszaken, gericht tegen besluiten krachtens de Natuurbeschermingswet 1998, de Ffw of de Boswet die zijn bekendgemaakt voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, worden behandeld en beslist overeenkomstig de bepalingen van die desbetreffende wetten.
Artikel 9.12
1. Op het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 12.1 gaan alle vermogensbestanddelen van het Faunafonds, bedoeld in artikel 83, eerste lid, van de Ffw, zoals dat onmiddellijk voor dat tijdstip gold, onder algemene titel over op de provincies gezamenlijk, zonder dat daarvoor een akte of betekening nodig is.
(…)
7. Gedeputeerde staten als bedoeld in artikel 6.1 zijn bevoegd tot het nemen van besluiten die samenhangen met besluiten over het verlenen van tegemoetkomingen als bedoeld in artikel 83, eerste lid, onderdeel b, van de Ffw.
Beleidsregels tegemoetkoming faunaschade 2014
Artikel 7
1. Het bestuur zal een tegemoetkoming, als bedoeld in artikel 2, slechts verlenen, indien en voor zover naar zijn oordeel de aanvrager de schade niet had kunnen voorkomen en beperken door het treffen van maatregelen of inspanningen waartoe hij naar eisen van redelijkheid en billijkheid was gehouden.
Artikel 9:
In de volgende gevallen wordt geen tegemoetkoming verleend:
(…)
g. (…) II) Met ingang van 1 januari 2017 voor schade door vogels aan zacht fruit en pit- en steenvruchten;
III) De tegemoetkomingen voor vogelschades bedoeld onder II worden voor het jaar 2015 bepaald op 60% en voor het jaar 2016 op 30% van de getaxeerde schade.