ECLI:NL:CBB:2019:136
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 


uitspraak
COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
Zaaknummer: 18/181
uitspraak van de meervoudige kamer van 2 april 2019 op het hoger beroep van:
Exportslachterij Clazing B.V. te Zevenhuizen, appellante
(gemachtigde: mr. E. Dans),
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 20 december 2017, kenmerk ROT 16/8400, in het geding tussen
appellante
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, (de minister)
(gemachtigde: mr. [NAAM]. H.D. Strookman).
Procesverloop in hoger beroep
Appellante heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam (rechtbank) van 20 december 2017.
De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
Appellante heeft een nader stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 februari 2019. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, vergezeld van [naam] , bedrijfsleider bij appellante. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, vergezeld van C.W.M. de Bruycker, dierenarts werkzaam bij de NVWA.
Grondslag van het geschil
1.1
Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
1.2
Op 11 september 2015 heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een controle verricht op de pluimveeslachterij van appellante. De bevindingen van deze controle zijn door de toezichthouder neergelegd in het rapport van bevindingen van 23 september 2015 (rapport van bevindingen I). Het rapport van
bevindingen I vermeldt, voor zover hier van belang, het volgende:
“ Tijdens het toezichthouden zorgvuldig verplaatsen van de containers en op het correct kantelen van de kuikens, zag ik dat 1 container met levende kuikens werd gekanteld, terwijl 1 van de kleppen nog niet was geopend. De container werd desondanks gekanteld en uit de desbetreffende lade vielen geen kuikens, daardoor werden de kuikens in de desbetreffende lade op elkaar geperst. Kuikens die op elkaar worden geperst hebben stress en ervaren vermijdbaar pijn, stress en lijden. Nadat de container weer teruggekanteld werd, zag ik dat eerst de klep van de dichte lade alsnog handmatig werd geopend. Daarna werden de kuikens door 3 medewerkers handmatig uit de lade verwijderd en in een koker geplaatst, die op de transportband voor de kuikens uitkomt.”
1.3
Bij primair besluit van 15 januari 2016 (primair besluit I) heeft de minister aan appellante een boete opgelegd vanwege de volgende overtredingen:
“Beboetbaar feit 1: Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten werd er niet voor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden werd bespaard. Overtreding van: artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, jo artikel 5.8, van de Regeling houders van dieren, jo artikel 3, eerste lid van de Verordening (EG) nr. 1099/2009
Beboetbaar feit 2: Voorzieningen voor het doden van dieren werden zodanig gebruikt dat de naleving van de verplichtingen om de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden te besparen, niet gewaarborgd is. Overtreding van: artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, jo artikel 5.8, van de Regeling houders van dieren, jo artikel 3, derde lid, van Verordening (EG) nr. 1099/2009.
Beboetbaar feit 3: De bedrijfsexploitanten zien er niet op toe dat de slachtactiviteiten uitsluitend worden verricht door personen die beschikken over een getuigschrift van vakbekwaamheid voor dergelijke activiteiten overeenkomstig artikel 21. Overtreding van: artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, jo artikel 5.8, van de Regeling houders van dieren, jo artikel 7, tweede lid, van Verordening (EG) nr. 1099/2009.”
Voor de beboetbare feiten 1 en 2 is tezamen een boete van € 3.000,- opgelegd en voor beboetbaar feit 3 een boete van € 1.500,-.
1.4
Op 4 september 2015 heeft een toezichthouder van de NVWA een controle verricht op het bedrijf van appellante. De bevindingen van deze controle zijn door de toezichthouder neergelegd in het rapport van bevindingen van 17 september 2015 (rapport van bevindingen II). Het rapport van bevindingen II vermeldt, voor zover hier van belang, het volgende:
“Ik zag daar dat er een container met levende kuikens gekanteld werd terwijl de kleppen nog gesloten waren. Een container bevat 4 laden met levende kuikens. De container wordt via een lopende band naar de kantelaar getransporteerd. Net voordat de container bij de kantelaar is behoren de kleppen mechanisch of handmatig geopend te worden waarna de kantelaar de container bijna 90° kantelt en schud om de levende kuikens uit de container te krijgen op een rolband. In dit geval waren de kleppen nog gesloten waardoor de kuikens door de kantelaar niet uit de container vielen maar tegen de klepzijde en tegen elkaar aangeperst en geschud werden waarna de kleppen na enige tijd als gevolg van het gewicht van de kuikens alsnog open gedrukt werden en een deel van de kuikens eruit en op elkaar vielen. Ik zag dat de opeenvolgende container met levende kuikens wederom richting kantelaar ging terwijl de kleppen nog gesloten waren en zag tevens dat de werknemer ter plaatse van de kantelaar geen actie ondernam om deze te openen of hulp in te schakelen om dit te voorkomen en op te lossen. Ik moest hem op de dichte kleppen wijzen waarna hij een monteur om hulp riep. De tweede container werd ondertussen ook al gekanteld met gesloten kleppen waardoor de kuikens in deze container ook tegen de dichte kleppen en tegen elkaar aangeperst werden. De kleppen gingen door de druk van de kuikens open en een deel van de kuikens viel eruit. Ik zag dat de monteur de mechanische kleppentrekker door een omschakeling van een knop in werking stelde. Hieruit maakte ik op dat het kantelen van de levende kuikens met gesloten kleppen voor onnodig extra lijden, spanning en stress onder de kuikens heeft gezorgd en dat dit voorkomen had kunnen worden.”
1.5
Bij primair besluit van 15 januari 2016 (primair besluit II) heeft de minister aan appellante een boete opgelegd vanwege de volgende overtredingen:
“Beboetbaar feit 1: Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten werd er niet voor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden werd bespaard. Overtreding van: artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, jo artikel 5.8, van de Regeling houders van dieren, jo artikel 3, eerste lid van Verordening (EG) nr. 1099/2009.
Beboetbaar feit 2: Voorzieningen voor het doden van dieren werden zodanig gebruikt dat de naleving van de verplichtingen om de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden te besparen, niet gewaarborgd is. Overtreding van: artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, jo artikel 5.8, van de Regeling houders van dieren, jo artikel 3, derde lid, van Verordening (EG) nr. 1099/2009.”
Volgens de minister vertonen de beboetbare feiten 1 en 2 een dusdanige samenhang dat voor deze overtredingen tezamen slechts eenmaal een boetebedrag wordt vastgesteld, te weten het boetebedrag behorende bij het beboetbare feit 1. De minister heeft het bij dit beboetbare feit behorende boetebedrag van € 1.500,- verhoogd tot € 3.000,-.
1.6
Op 29 oktober 2015 heeft een toezichthouder van de NVWA een controle verricht op het bedrijf van appellante. De bevindingen van deze controle zijn door de toezichthouder neergelegd in het rapport van bevindingen van 9 november 2015 (rapport van
bevindingen III). Het rapport van bevindingen III vermeldt, voor zover hier van belang, het  volgende:
“Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de aanvoerhal, bij de kantelaar. Ik zag dat er veel kuikens achterbleven in de container na het kantelen. Ik zag dat een van deze kuikens van de locatie op de opengeklapte klep naar beneden viel. In eerste instantie belandde dit kuiken op de transportband tussen de reeds gekantelde container en de container die eraan kwam om als eerstvolgende te kantelen. Ik zag dat net voordat het kuiken door deze volgende container geplet zou worden, het kuiken door het gat van de kantelarm naar beneden op de grond viel, een afstand van zeker 2 meter. Ik liep naar de medewerker van de kantelaar om dit te melden. Medewerker (…) maakte mij duidelijk dat er regelmatig iemand vanuit de carroussel onder de kantelaar kuikens kwam rapen. Ik liep weer terug naar de overkant van de transportband en terwijl ik dat deed, werd er een container gekanteld met gesloten kleppen. Hierdoor vielen de kuikens niet uit de container, maar vielen ze tegen de klepzijde en werden tegen elkaar aangeperst. Na enige tijd werden de kleppen door het gewicht van de kuikens alsnog open gedrukt en een deel van de kuikens viel eruit en op elkaar. Het kantelen van levende, onbedwelmde kuikens met gesloten kleppen zorgt voor onnodig extra lijden, spanning, en stress.”
1.7
Bij primair besluit van 18 maart 2016 (primair besluit III) heeft de minister aan appellante een boete opgelegd vanwege de volgende overtreding:
“Beboetbaar feit 1: Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten werd er niet voor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden werd bespaard. Overtreding van: artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, jo artikel 5.8, van de Regeling houders van dieren, jo artikel 3, eerste lid van Verordening (EG) nr. 1099/2009.”
De minister heeft het bij dit beboetbare feit behorende boetebedrag van € 1.500,- verhoogd tot € 3.000,-.
1.8
Op 26 februari 2016 heeft een toezichthouder van de NVWA een controle verricht op het bedrijf van appellante. De bevindingen van deze controle zijn door de toezichthouder neergelegd in het rapport van bevindingen van 4 maart 2016 (rapport van bevindingen IV). Het rapport van bevindingen IV vermeldt, voor zover hier van belang, het volgende:
“Ik zag daar dat de kleppen van de lades van 1 container niet mechanisch werden geopend voor het kantelen en dat de dienstdoende medewerker (…) de kleppen handmatig moest openen. Ik zag dat hij met behulp van een ijzeren staaf kleppen opende. Echter waren niet alle kleppen door hem goed geopend. Want ik zag tijdens het kantelen van de container was dat er geen kuikens uit de linker onderste lade vielen. Hierdoor vielen de kuikens uit deze onderste lade niet uit de lade op de transportband maar vielen ze tegen de klepzijde en op elkaar. Dit geeft stress en lijden. Na het kantelen zag ik dat de kuikens achtergebleven waren in deze lade en dat (…) samen met een technische dienst medewerker handmatig de kuikens uit deze onderste containerlade haalde en via een luik op de transportband plaatste. Het kantelen van deze container met 1 dichte klep heeft voor onnodig extra lijden, spanning en stress gezorgd.”
1.9
Bij primair besluit van 2 september 2016 (primair besluit IV) heeft de minister aan appellante een boete opgelegd vanwege de volgende overtredingen:
“Beboetbaar feit 1: Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten werd er niet voor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden werd bespaard. Overtreding van: artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, jo artikel 5.8, van de Regeling houders van dieren, jo artikel 3, eerste lid van Verordening (EG) nr. 1099/2009.
Beboetbaar feit 2: De bedrijfsexploitant heeft niet de noodzakelijke maatregelen genomen om te waarborgen dat dieren beschermd zijn tegen letsel. Overtreding van: artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, jo artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren, jo artikel 3, tweede lid, van de Verordening (EG) nr. 1099/2009.
Beboetbaar feit 3: Voorzieningen voor het doden van dieren werden zodanig ontworpen, gebouwd, onderhouden en gebruikt, dat de naleving van de verplichtingen om de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden te besparen, niet gewaarborgd is. Overtreding van: artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, jo artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren, jo artikel 3, derde lid, van de Verordening (EG) nr. 1099/2009.”
Volgens de minister vertonen de beboetbare feiten een dusdanige samenhang dat voor deze overtredingen tezamen slechts eenmaal een boetebedrag wordt vastgesteld, te weten het boetebedrag van € 1.500,- behorende bij het beboetbare feit 1. De minister heeft het boetebedrag voor het beboetbare feit 1 verhoogd tot € 3.000, kennelijk omdat appellante binnen vijf jaar eerder is beboet voor een soortgelijke overtreding, zoals in het aan dit besluit voorafgaande voornemen tot het opleggen van een boete van 11 augustus 2016 is vermeld.
1.10
Bij zijn besluit van 16 november 2016, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht (het bestreden besluit), heeft de minister het bezwaar van appellante tegen de primaire besluiten ongegrond verklaard.
Uitspraak van de rechtbank
2.1
De rechtbank heeft het beroep van appellante gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd voor zover daarbij de bezwaren tegen het primaire besluit I ongegrond zijn verklaard, het primaire besluit I herroepen en bepaald dat het bedrag van de betreffende boete  wordt vastgesteld op € 3.000,-, alsmede dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen, waarbij voor eiser en verweerder respectievelijk appellante en de minister moet worden gelezen.
“1. Volgens verweerder is sprake van de volgende beboetbare feiten.
1.1.
Beboetbaar feit A: Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten werd er niet voor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden werd bespaard. Dit is een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren en artikel 3, eerste lid van Verordening (EG) nr. 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden (Verordening 1099/2009).
1.2.
Beboetbaar feit B: Voorzieningen voor het doden van dieren werden zodanig gebruikt dat de naleving van de verplichtingen om de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden te besparen niet gewaarborgd is. Dit is een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren en artikel 3, derde lid, van Verordening 1099/2009.
1.3.
Beboetbaar feit C: De bedrijfsexploitanten zien er niet op toe dat de slachtactiviteiten uitsluitend worden verricht door personen die beschikken over een getuigschrift van vakbekwaamheid voor dergelijke activiteiten overeenkomstig artikel 21 (getuigschrift van vakbekwaamheid). Dit is een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren en artikel 7, tweede lid, van Verordening 1099/2009.
1.4.
Beboetbaar feit D: De bedrijfsexploitant heeft niet de noodzakelijke maatregelen genomen om te waarborgen dat dieren beschermd zijn tegen letsel. Dit is een overtreding van artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 5.8 van de Regeling houders van dieren en artikel 3, tweede lid, van Verordening 1099/2009.
2.1.1.
In het primaire besluit I van 15 januari 2016 (boetezaaknummer 201504973) heeft verweerder geconstateerd dat sprake is van de beboetbare feiten A, B en C. Volgens verweerder vertonen de beboetbare feiten A en B een dusdanige samenhang dat voor deze overtredingen tezamen slechts eenmaal een boetebedrag wordt vastgesteld, te weten het boetebedrag behorende bij het beboetbare feit A. Verweerder heeft het boetebedrag voor het beboetbare feit A verhoogd tot
€ 3.000 omdat eiseres binnen vijf jaar eerder is beboet voor een soortgelijke overtreding op 10 april 2015. Voor het beboetbare feit C legt verweerder eiseres een boete op van € 1.500.
(…)”
3.1.
De rechtbank stelt vast dat eiseres niet betwist dat op de betreffende data containers met levende kuikens werden gekanteld terwijl een of meer kleppen niet openden. Volgens verweerder is daardoor onder andere artikel 3, eerste lid, van Verordening 1099/2009 overtreden, waarin staat dat bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten ervoor gezorgd wordt dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard. Volgens eiseres is onvermijdbaar dat zeer incidenteel een klep niet automatisch opent. Uit het bestreden besluit, de rapporten van bevindingen en de toelichting van verweerder ter zitting volgt evenwel dat indien een klep niet automatisch geopend wordt, de mogelijkheid aanwezig is de klep alsnog handmatig te openen voordat de container gekanteld wordt. Ter zitting heeft een toezichthouder van de NVWA toegelicht dat bij eiseres de kleppentrekker vóór het kantelapparaat zit, dat de container na de kleppentrekker doorschuift naar het kantelapparaat en dat er tijd en ruimte is om vóór het kantelen in te grijpen. Eiseres heeft dit niet bestreden. Ook uit de rapporten van bevindingen van 23 september 2015 en 4 maart 2016 volgt dat bij hapering van de automatische kleppentrekker, de kleppen alsnog handmatig kunnen worden geopend. Bij het wellicht onvermijdbare zeer incidenteel haperen van het automatische systeem kan dus alsnog handmatig worden ingegrepen; hetzij door de kleppen handmatig te openen, hetzij door het gehele proces stil te zetten, voordat de container wordt gekanteld. Indien bij de kleppentrekker een persoon aanwezig is die adequaat reageert bij het haperen van de automatische kleppentrekker kan dus worden voorkomen dat containers worden gekanteld terwijl een klep nog dicht zit. Die situatie is aldus vermijdbaar. Dit maakt ook dat van verweerder niet hoeft te worden verwacht dat in dit geval een bepaalde grenswaarde wordt geaccepteerd.
3.2.
Voorts is naar het oordeel van de rechtbank voldoende aannemelijk dat het kantelen van een container terwijl een klep niet is geopend pijn, spanning of lijden bij de kuikens veroorzaakt. Doordat de container ongeveer 30 graden kantelt, terwijl de kuikens er niet uit kunnen, schuiven de kuikens niet alleen tegen elkaar maar ook op elkaar. De kuikens aan de zijde van de lade worden tegen de lade gedrukt terwijl een deel van het gewicht van de andere kuikens op hen drukt. Niet valt in te zien dat dit geen pijn, spanning of lijden zou veroorzaken. Of het al dan niet van korte duur is geweest doet daar niet aan af. In alle rapporten van bevindingen is door de toezichthouder geconstateerd dat het kantelen met ongeopende klep spanning, lijden of pijn bij de kuikens heeft veroorzaakt. Gelet op de beschreven situatie acht de rechtbank dit voldoende aannemelijk en is een nadere omschrijving van de zichtbare toestand van de kuikens door de toezichthouder niet noodzakelijk.
3.3.
Uit het voorgaande volgt dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres, door niet te voorkomen dat containers met ongeopende lades werden gekanteld, er niet voor heeft gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard. Verweerder is dus in beginsel bevoegd aan eiseres een boete op te leggen voor het beboetbare feit A.
4.
Eiseres voert aan dat sprake is van frequent toezicht door de NVWA op haar bedrijf, dat de overtredingen van de beboetbare feiten A, B en D als klasse D moeten worden gekwalificeerd, en dat daarom op grond van het Algemeen Interventiebeleid verweerder de eerste drie boetes niet mocht opleggen, maar eerst had moeten waarschuwen. Eiseres voert daarnaast aan dat de hoogte van de boetes onevenredig is, nu de gevolgen van de incidenten voor het dierenwelzijn afwezig althans gering waren. Ten slotte stelt eiseres dat geen sprake is van recidive op grond waarvan verweerder de boete voor het beboetbare feit A mocht verhogen. De eerder op 10 april 2015 opgelegde boete zag namelijk op een geheel andere overtreding en had niets te maken met het kantelen van de lades, aldus eiseres.
4.1.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder ten aanzien van de toe te passen interventie terecht gewezen op het (na een waarschuwing op 10 december 2014) genomen boetebesluit van 10 april 2015, dat in rechte vast staat. In dat boetebesluit was sprake van overtreding van dezelfde specifieke bepaling als hier aan de orde, namelijk artikel 3, eerste lid, van Verordening 1099/2009. Dat het toen om een feitelijk andere situatie ging dan problemen bij het kantelen van containers, is niet van belang. Het gaat om een overtreding van dezelfde specifieke bepaling als hier aan de orde. Nu reeds eerder is overgegaan tot oplegging van een boete voor overtreding van dezelfde bepaling, is niet meer relevant onder welke klasse de overtreding valt of welke vorm van toezicht bij eiseres geldt. Dat is immers alleen relevant voor de vraag in welke gevallen op grond van het Algemeen Interventiebeleid moet worden volstaan met een waarschuwing alvorens een boete op te leggen. Nu in dit geval reeds eerder een boete voor eenzelfde overtreding is opgelegd, wordt aan die vraag niet meer toegekomen.
4.2.
Gelet op hetgeen hiervoor onder 3.1. en 3.2. is overwogen en nu uit Verordening nr. 1099/2009 volgt dat elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden moet worden voorkomen, heeft verweerder in het door eiseres gestelde over de gevolgen voor het dierenwelzijn, geen aanleiding hoeven zien de boete voor de beboetbare feit A, B en D te matigen.
4.3.
Zoals hiervoor onder 4.1. is overwogen heeft eiseres eerder op 10 april 2015 een boete opgelegd gekregen voor overtreding van dezelfde specifieke bepaling als hier aan de orde. Uit artikel 2.5, eerste lid, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren volgt dat als de afgelopen vijf jaar eerder een boete is opgelegd voor eenzelfde overtreding de op te leggen bestuurlijke boete wordt verhoogd met het boetebedrag dat eerder is opgelegd. Dat hiervoor de beschreven feitelijke gedraging en situatie in het geval van de huidige boete en de eerdere boete gelijk moeten zijn, volgt de rechtbank niet. Van belang is dat dezelfde specifieke bepaling is overtreden. De rechtbank verwijst daarbij naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 11 september 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:345, r.o.4.5.1). Verweerder heeft dan ook op goede gronden de boete voor de beboetbare feiten A, B en D vanwege recidive verhoogd.
5.
Eiseres voert aan dat verweerder ten onrechte een boete heeft opgelegd voor het beboetbare feit C, althans dat deze boete zou moeten worden gehalveerd. Twee ervaren medewerkers van eiseres hebben, toen bleek dat een klep niet geopend was, adequaat ingegrepen door de lade alsnog met de hand leeg te halen. Ze hebben ingegrepen zoals een medewerker mét een getuigschrift van vakbekwaamheid zou hebben gedaan. Sterker, als deze medewerkers niet hadden ingegrepen zou het iets verhoogde stressniveau bij de kuikens langer hebben aangehouden. Hetgeen is geconstateerd heeft geen gevolgen gehad voor het dierenwelzijn, aldus eiseres.
5.1.
Zoals verweerder ook ter zitting heeft bevestigd ziet het beboetbare feit C op het te hulp schieten door twee medewerkers zonder getuigschrift van vakbekwaamheid, toen bleek dat een klep niet geopend was. Eiseres wordt niet verweten dat deze medewerkers voor hun gebruikelijke werkzaamheden geen getuigschrift hadden; het ziet enkel op de activiteiten die deze medewerkers verrichtten toen zij te hulp schoten. Naar het oordeel van de rechtbank kan niet worden geconcludeerd dat eiseres daarmee artikel 7, tweede lid, van Verordening  1099/2009 heeft overtreden. Weliswaar heeft verweerder ter zitting terecht opgemerkt dat eiseres moet zorgen dat een medewerker met een getuigschrift van vakbekwaamheid bij het kantelapparaat staat die adequaat kan ingrijpen zodat deze medewerkers zonder getuigschrift van vakbekwaamheid niet te hulp hadden hoeven schieten, maar dat ziet op de omstandigheden beschreven onder de beboetbare feiten A en B en daarvoor heeft verweerder in deze situatie al een boete opgelegd. Het ontbreken van een getuigschrift voor de handelingen die de medewerkers, buiten hun gebruikelijke werkzaamheden, verrichtten toen zij te hulp schoten, kan niet als een overtreding van het voorschrift van artikel 7, tweede lid, van Verordening 1099/2009 worden aangemerkt. Overigens blijkt uit het rapport van bevindingen van 23 september 2015 ook niet wat de betreffende medewerkers bij die handelingen verkeerd hebben gedaan.
5.2.
Uit het voorgaande volgt dat verweerder ten onrechte heeft geconcludeerd dat sprake is van een overtreding van het beboetbare feit C. Verweerder was dus niet bevoegd hiervoor een boete op te leggen.”
Beoordeling van het geschil in hoger beroep
3.
Appellante keert zich in hoger beroep tegen het oordeel van de rechtbank dat het voldoende aannemelijk is dat de kuikens niet elke vorm van pijn, spanning of lijden bespaard is gebleven. Appellante betwist dat er sprake is van een overtreding van artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1099/2009. Appellante voert subsidiair aan dat de rechtbank ten onrechte de boetes niet heeft gematigd op grond van artikel 2.3 van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren (Besluit handhaving), omdat de gevolgen voor het dierenwelzijn niet van enige betekenis, althans zeer gering waren en de toepassing van de recidivebepaling van artikel 2.5 van het Besluit handhaving in dit geval onevenredig is.
4. Verordening (EG) nr. 1099/2009 luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“Artikel 3
Algemene voorschriften voor het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten
1. Bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten wordt ervoor gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard.
2. Voor de toepassing van lid 1 nemen bedrijfsexploitanten met name de noodzakelijke maatregelen om te waarborgen dat dieren:
a) fysiek comfort en fysieke bescherming wordt geboden, met name doordat zij schoon worden gehouden, in een omgeving met adequate thermische omstandigheden die ook bescherming biedt tegen vallen of uitglijden;
b) beschermd zijn tegen letsel;
c) behandeld en gehuisvest worden in overeenstemming met hun normale gedrag;
d) geen tekenen van vermijdbare pijn, angst, of abnormaal gedrag vertonen;
e) niet te lijden hebben van een langdurig gebrek aan voer of drinkwater;
f) niet in vermijdbaar contact komen met andere dieren die hun welzijn zouden kunnen schaden.
3. Voorzieningen voor het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten worden zodanig ontworpen, gebouwd, onderhouden en gebruikt, dat de naleving van de verplichtingen in de leden 1 en 2 overeenkomstig het verwachte activiteitenniveau het hele jaar door gewaarborgd is.”
De Wet dieren luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“Artikel 6.2 Strafbaarstelling overtredingen EU-verordeningen
1. Het is verboden in strijd te handelen met bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen voorschriften van EU-verordeningen betreffende onderwerpen waarop deze wet van toepassing is.”
De Regeling houders van dieren luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“Artikel 5.8 Verbodsbepaling
Als voorschriften van EU-verordeningen als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de wet worden aangewezen de artikelen 3 (…) van verordening (EG) nr. 1099/2009.”
Het Besluit handhaving luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
“Artikel 2.2 Boetecategorieën
1. De hoogte van de bestuurlijke boete die Onze Minister aan een overtreder voor een overtreding kan opleggen wordt overeenkomstig de volgende boetecategorieën vastgesteld:
a. categorie 1: € 500;
b. categorie 2: € 1500;
c. categorie 3: € 2500;
d. categorie 4: € 5000;
e. categorie 5: € 10.000 of, indien dat meer is, 10% van de jaaromzet.(…)
Artikel 2.3 Gevolgen volksgezondheid, diergezondheid en dierenwelzijn
Indien de risico’s of de gevolgen van een overtreding voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu:
a. gering zijn of ontbreken, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, gehalveerd;
b. ernstig zijn, wordt het bedrag, bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, verdubbeld.
Artikel 2.5 Recidive
1. Indien ten tijde van het begaan van een overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds een eerder aan de overtreder opgelegde bestuurlijke boete voor eenzelfde overtreding onherroepelijk is geworden, is de bestuurlijke boete gelijk aan de som van de op grond van de artikelen 2.2, 2.3 en 2.4 voor de overtreding op te leggen bestuurlijke boete en de voor die eerdere overtreding opgelegde bestuurlijke boete.
(…)”
5.1
Met betrekking tot de beantwoording van de vraag of de aangevallen uitspraak in stand kan blijven overweegt het College het volgende.
5.2
Op het bedrijf van appellante worden als onderdeel van het werkproces containers met levende kuikens geleegd door deze langzaam te kantelen, waarbij de kuikens uit de lade schuiven en op een lopende band terecht komen. Uit de rapporten van bevindingen blijkt dat op 4 september 2015, 11 september 2015, 29 oktober 2015 en 26 februari 2016 containers met levende kuikens werden gekanteld terwijl één of meer kleppen niet openden. Appellante heeft deze constateringen uit de rapporten van bevindingen niet betwist. Appellante betoogt dat de rechtbank ten onrechte bewezen heeft geacht dat door het niet openen van de kleppen de kuikens niet elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden bespaard is gebleven. De enkele vaststelling door een toezichthouder in een rapport van bevindingen dat er sprake is van pijn, spanning of lijden is daartoe volgens appellante onvoldoende.
Het College volgt het betoog van appellante niet en overweegt hiertoe als volgt. Zowel appellante als de minister gaan er vanuit dat er gemiddeld 28 tot 32 kuikens in elke lade van de container zitten. De minister heeft toegelicht dat de meeste mestkuikens worden geslacht als zij een gewicht van 2,0 tot 2,9 kg hebben bereikt. Gelet op het aantal kuikens en het gemiddeld gewicht daarvan, is aannemelijk dat een behoorlijk gewicht op de kuikens drukt aan de zijde van de lade op het moment dat de container kantelt, maar de klep niet open gaat. Doordat de container kantelt, terwijl de kuikens er niet uit kunnen, schuiven de kuikens niet alleen tegen elkaar maar ook op elkaar. De kuikens aan de zijde van de lade worden tegen de lade gedrukt, terwijl een deel van het gewicht van de andere kuikens op hen drukt. Niet valt in te zien dat dit geen pijn, spanning of lijden zou veroorzaken. Of de situatie al dan niet van korte duur is geweest, doet daar niet aan af. De door appellante getoonde videobeelden van het kantelen van de containers bieden geen aanknopingspunten voor een ander oordeel, nu deze beelden niet overeenstemmen met de waarnemingen van de toezichthouders zoals beschreven in de rapporten van bevindingen. Op de videobeelden is te zien hoe de gesloten kleppen zich reeds openen door het gewicht van de eerste kip die er tegenaan duwt en hoe makkelijk de kleppen met de pink opengedrukt kunnen worden. Deze situatie correspondeert echter niet met de situatie zoals is beschreven in de rapporten van bevindingen, waarin is vastgelegd hoe in twee gevallen de kleppen na enige tijd als gevolg van het gewicht van de kuikens alsnog open gedrukt werden, terwijl in twee andere gevallen de kleppen in het geheel niet opengingen en handmatig geopend moesten worden nadat de kratten waren rechtgezet. Gelet op het vorenstaande volgt het College het betoog van appellante niet dat de minister gehouden was om nader onderzoek te doen naar bijvoorbeeld de toename van vocalisatie, in samenhang met het fladderen van de vleugels en ander abnormaal gedrag. Het College is van oordeel dat de constateringen die zijn beschreven in de rapporten van bevindingen voldoende aannemelijk maken dat sprake is van pijn, spanning of lijden bij de kuikens. Een nadere omschrijving van de zichtbare toestand van de kuikens door de toezichthouder is in dit geval niet noodzakelijk. Gelet op het vorenstaande heeft de minister terecht vastgesteld dat appellante artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren in verbinding met artikel 3 van Verordening (EG) nr. 1099/2009 heeft overtreden. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat de minister ter zake van de in de aangevallen uitspraken als beboetbare feiten A, B en D benoemde overtredingen bevoegd was appellante een boete op te leggen.
5.3
Ten aanzien van het betoog van appellante dat de boetes op grond van artikel 2.3, eerste lid, van het Besluit handhaving gehalveerd hadden moeten worden omdat de gevolgen voor dierenwelzijn afwezig, althans gering waren, overweegt het College dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van een situatie waarbij de risico’s of de gevolgen van de in geding zijnde overtredingen voor de volksgezondheid, diergezondheid, dierenwelzijn of milieu gering zijn of ontbreken. Gelet op het tegen elkaar en op elkaar schuiven van de kuikens in combinatie met het aantal kuikens en het gewicht van de kuikens, valt, zoals hiervoor in 5.2 is overwogen, niet in te zien dat dit geen pijn, spanning of lijden zou veroorzaken. Het College ziet evenmin in dat dit gevolg uit een oogpunt van diergezondheid en dierenwelzijn van geringe betekenis moet worden geacht als bedoeld in artikel 2.3, eerste lid, van het Besluit handhaving. Appellante voert aan dat het letsel dat ontstaat als gevolg van het niet tijdig opengaan van de kleppen in geen verhouding staat tot het letsel dat kan ontstaan bij het vangen van pluimvee (vangletsel) in de stallen van een pluimveehouder. Bij vangletsel wordt door de minister niet handhavend opgetreden zolang bij een koppel het aantal dieren met letsel onder de 2% blijft, aldus appellante. Het College overweegt dat het hanteren van een grenswaarde van 2% bij vangletsel geen afbreuk doet aan het vorengenoemde, op zichzelf staande gevolg voor de diergezondheid en het dierenwelzijn  van de onderhavige, vermijdbare, overtredingen.
5.4.1
Appellante heeft betoogd dat de toepassing door de minister van de recidivebepaling van artikel 2.5 van het Besluit handhaving in dit geval tot onevenredige gevolgen leidt Volgens appellante is hiervan sprake omdat zij onder permanent toezicht staat en er als gevolg daarvan bij appellante meer overtredingen geconstateerd kunnen worden dan bij een bedrijf waarbij dat toezicht niet aan de orde is. Hierover overweegt het College als volgt.
5.4.2
De aan appellante opgelegde bestuurlijke boete is aan te merken als een punitieve sanctie. Artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Zoals het College eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van
19 juni 2018, ECLI:NL:CBB:2018:290), vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) het kader waarin de op artikel 6 EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. Vast staat dat appellante eerder bij besluit van 10 april 2015 een boete is opgelegd ter zake van overtreding van artikel 3, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1099/2015 en dat nog geen vijf jaar zijn verlopen sinds die boete onherroepelijk is geworden. Dit betekent dat voldaan is aan de voorwaarden voor toepassing van de in artikel 2.5 van het Besluit handhaving bedoelde verhoging bij recidive, zoals de wetgever deze voor ogen heeft gehad. De door appellante aangevoerde omstandigheid dat zij onder permanent toezicht staat, vormt op zich zelf geen reden om de opgelegde boetes van in totaal € 12.000 onevenredig te achten. Het permanente toezicht betekent niet dat alle kantelingen van de containers worden gecontroleerd. De minister heeft ter zitting toegelicht dat bij het toezicht op het openen van de kleppen steekproeven worden uitgevoerd, waarbij er gemiddeld drie kantelingen op een dag worden gecontroleerd. Nu niet gesteld of gebleken dat de frequentie van het toezicht bij appellante hoger is dan bij andere bedrijven met vergelijkbare bedrijfsactiviteiten, ziet het College in dat toezicht geen aanleiding voor het oordeel dat de opgelegde boetes niet passend en geboden zijn. Overigens zijn het College geen feiten en omstandigheden gebleken die aanleiding geven de boetebedragen te matigen.
6. Het beroep is ongegrond.
7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C. Stuldreher, mr. W.A.J. van Lierop en mr. H.S.J. Albers in aanwezigheid van mr. E. van Kampen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 april 2019.
S.C. Stuldreher						E. van Kampen